Del 3
Mottakstilbudets organisering og rammer

12 Plassering i forvaltningen

12.1 Innledning

Innvandringspolitikken handler både om hvem som skal slippe inn i landet, og om hvordan de som slipper inn, skal ha det. Hvor hører mottakssystemet egentlig hjemme på innvandringspolitikkens område? På reguleringssiden eller på integreringssiden? I dette kapittelet ser vi nærmere på hvor mottaksfeltet har vært plassert, og vurderer hva som er «riktig» plassering.

12.2 Samordning av innvandringspolitikken

I 1988 ble «ansvaret for utforming og utøvelse av innvandringspolitikken»1 flyttet fra Sosialdepartementet til Kommunal- og arbeidsdepartementet. Samtidig ble «det faglige ansvaret for forvaltningen av utlendingslovgivningen og dermed asylpolitikken»2 værende igjen i Justisdepartementet. Selv om bakgrunnen for omorganiseringen av feltet var et behov for større samordning av de ulike sidene ved innvandringspolitikken, ble det altså opprettholdt et organisatorisk skille mellom det som kan kalles integreringssiden og reguleringssiden av politikkområdet på departementsnivå. Mottakssystemet var ikke regulert i utlendingsloven og inngikk slik sett heller ikke i asylpolitikken. Mottaksfeltet ble tilhørende integreringssiden.

Det organisatoriske skillet på departementsnivå gjenspeilte seg på avdelingsnivå i Utlendingsdirektoratet. Fra etableringen av direktoratet 1.1.1988 ble ansvaret for mottakssystemet lagt til Mottaks- og integreringsavdelingen, som i tillegg til ansvaret for asylmottakene og integrering hadde ansvaret for bosetting av flyktninger i kommunene. I 1997 skiftet avdelingen navn til Integreringsavdelingen, men den hadde fortsatt ansvar for mottakssystemet. Navneendringen gjenspeiler både endret oppgaveomfang og politikkfokus. På dette tidspunktet var det svært få asylmottak i Norge.

12.3 Fra integrering til kontroll

I 2001 ble hele utlendingsfeltet flyttet til Kommunal- og regionaldepartementet. Samtidig ble klagesakene etter utlendingslovgivningen flyttet fra Justisdepartementet til den nyetablerte Utlendingsnemnda. Dermed ble det organisatoriske skillet mellom integreringssiden og reguleringssiden på departementsnivå opphevet. Denne samlingen slo også inn i Utlendingsdirektoratet i 2001 i forbindelse med store ankomster av asylsøkere fra Øst-Europa med såkalt åpenbart grunnløse søknader. Gjennom det som Utlendingsdirektoratet kalte en asylreform3, ble asylsaksbehandlingen differensiert etter søkernes bakgrunn og antatte beskyttelsesbehov, og det ble etablert hurtigprosedyrer for enkelte grupper. Transittdelen av mottakssystemet ble tilpasset saksbehandlingen, først organisert som et prosjekt. Senere, fra 1.1.2003, ble ansvaret for transittdelen av mottakssystemet lagt til UDIs Asylavdeling, som hadde ansvar for behandlingen av asylsaker i første instans.

Fra 1.4.2005 ble så det totale fagansvaret for mottakssystemet lagt til Asylavdelingen. Enhetene i det sentrale organisasjonsleddet i Oslo ble også organisatorisk lagt til Asylavdelingen, mens de regionale enhetene – som også hadde oppgaver knyttet til bosetting og integrering – beholdt sin organisatoriske tilknytning til Integreringsavdelingen.

På direktoratsnivå skjedde så den endelige utskillelsen av asylmottak fra integreringssiden ved etableringen av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) fra 1.1.2006. Forut for etableringen av IMDi hadde Rambøll Management på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført en analyse av organiseringen av integreringssiden.4 Ifølge mandatet skulle Rambøll blant annet foreta «[e]n vurdering av fordeler og ulemper ved den nåværende organisering av og arbeidsdeling i UDI i forhold til målsetningen om å styrke det langsiktige integreringsarbeidet»5. Videre skulle det foretas «[e]n vurdering av fordeler og ulemper ved å skille regulerings- og integreringsoppgavene i UDI, dvs. en deling av direktoratet»6, og ved en eventuell deling av UDI skulle det komme «et forslag til hvor skillet mellom oppgavene bør trekkes»7.

Den organisatoriske plasseringen av mottaksfeltet hadde i liten grad vært et diskusjonstema i de årene som hadde gått. Rambøll-rapporten la imidlertid opp til at det måtte komme i fokus, blant annet ut fra sine definisjoner av integrering:

Konsulentene har i undersøkelsen arbeidet ut fra en integreringsforståelse der det er skjelnet mellom kortsiktig og langsiktig integrering. Kortsiktig integrering ser vi som en introduksjonsfase der formålet er at nyankomne flyktninger og innvandrere forbereder seg på å bli en del av det norske samfunn via f.eks. norskopplæring, å få kjennskap til det norske samfunnet, få avklaring om egen kompetanse og muligheter for utdanning og tilknytning til arbeidsmarkedet. Langsiktig integrering ser vi som den prosessen som følger etter en introduksjonsfase. […] Etter vårt syn starter integreringsfasen i det øyeblikket innvandrerne har fått opphold eller asyl i landet.8

Ut fra det ovenstående begynner den kortsiktige integreringen i mottak for de asylsøkerne som får oppholdstillatelse. Men mottaksfeltet plasseres i rapporten i det som kalles asylfasen og dermed også på reguleringssiden.

Gjennom Rambøll-rapporten og den etterfølgende etableringen av IMDi kan man så si at mottaksfeltet ble entydig plassert på reguleringssiden. Dette var på tross av at både mottak og bosetting i regjeringens beslutningsdokument «Deling av Utlendingsdirektoratet – Opprettelse av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet»9 omtales som «gråsoneoppgaver». Beslutningen var imidlertid at mottaksfeltet skulle forbli i Utlendingsdirektoratet, mens bosettingsarbeidet ble lagt til IMDi.

Samtidig med at integreringssiden ble skilt ut på direktoratsnivå, ble ansvaret for mottak igjen skilt fra asylsaksbehandlingen i Utlendingsdirektoratet. Fra 1.1.2006 har dette ansvaret vært plassert i Region- og mottaksavdelingen, sammen med retur og tilbakevending.

På internt departementsnivå var det allerede skjedd en adskillelse mellom regulerings- og integreringsoppgavene gjennom at Innvandringsavdelingen ble delt, og det ble etablert en ny avdeling, Integreringsavdelingen, fra 1.1.2005. Mottaksområdet ble liggende i Innvandringsavdelingen sammen med de tradisjonelle reguleringsoppgavene. At hele utlendingsfeltet samme år ble flyttet fra Kommunal- og regionaldepartementet til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, endret ikke på dette.

Den endelige atskillelsen på departementsnivå skjedde da reguleringssiden, inklusive mottaksfeltet, ble lagt til Justis- og politidepartementet fra 1.1.2010, mens integreringssiden ble lagt til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

Mottaksfeltet har altså gått fra en litt utydelig plassering på integreringssiden til en definitiv plassering på reguleringssiden. Hvor bevisst dette faktisk har vært, er det allikevel vanskelig å si noe sikkert om. For selv om asylmottak og problemer rundt disse til tider har dominert mediebildet, har mottaksfeltet i liten grad vært synlig i diskusjonene om ansvarsplassering og organisering.

12.4 Innstramminger

Det som kan karakteriseres som innstramminger på mottaksfeltet, vitner kun delvis om et ønske om at mottakssystemet skal spille en rolle i innvandringsreguleringen. Både mottaksomleggingen tidlig i 90-årene og bortfallet av norskopplæring for asylsøkere fra 1.1.2003 var økonomisk begrunnet. Embetsmannsgruppen som i 1989 foreslo en modell med primær- og sekundærmottak, viste til sterk utgiftsvekst på feltet som bakgrunn for sine forslag.10 Om bortfallet av norskopplæring fra 1.1.2003 het det at «[d]et er i 2003-budsjettet kun rom til å gi norskopplæring til voksne med positivt vedtak som skal bosette seg her i landet.»11

Et annet av embetsmannsgruppens forslag var imidlertid at det ikke skulle gis midlertidig arbeidstillatelse til beboerne i primærmottak. Dette skulle forhindre at personer som ønsket midlertidig arbeid eller sesongarbeid i Norge, kom hit som asylsøkere.12 Indirekte er dette i alle fall en kobling mellom asylmottak og regulering, selv om det ikke hadde vært et krav at asylsøkere skulle bo i mottak for å få midlertidig arbeidstillatelse.

Koblingen mellom mottakssystemet og reguleringspolitikken ble imidlertid godt synlig gjennom ordningen med bortfall av botilbud for personer med endelig avslag på asylsøknaden, som ble innført fra 1.1.2004. Statsråd Erna Solberg gjorde det klart i brev til landets kommuner av 13.10.2004 at ordningen ble innført for å beskytte asylinstituttet.13

12.5 Utreisesenter og ventemottak – ikke en del av mottakssystemet

Kommunenes reaksjon på ordningen førte i sin tur til en beslutning om etablering av et utreisesenter for personer med endelig avslag på asylsøknaden. Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at utreisesenteret ikke skulle betraktes som en del av mottakssystemet. I odelstingsproposisjonen som omhandler etablering av et statlig utreisesenter, heter det blant annet at «[v]ed å skille mellom mottak og utreisesenter markeres det samtidig at en ny fase har begynt; asylsøkerprosessen er over, og vedkommende hører ikke naturlig hjemme under mottaksordningen.»14

Det ble ikke opprettet noe utreisesenter før regjeringsskiftet høsten 2005. Den nye regjeringen døpte om utreisesenter til ventemottak, men i brev fra Utlendingsdirektoratet til alle landets mottak i november 2005 het det at «[i]nnholdsmessig forstås ikke noe annet med ‘ventemottak’ enn med ‘utreisesenter’. Ventemottaket skal være et statlig innkvarteringstilbud utenfor den ordinære asylmottaksordningen.»15

Videre heter det i Stortingsproposisjon nummer 1 (2006 – 2007) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet:

Tilbudet om å bo i asylmottak opphører, med visse unntak (blant annet barnefamilier og enslige mindreårige asylsøkere), for personer som får avslag på søknaden om asyl, og dermed plikter å forlate Norge. […] For å sikre at alle i målgruppen tilbys plass i ventemottak i stedet for i asylmottak, skal det settes av midler til 200 plasser i ventemottak i 2007 […]16

Og i tildelingsbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Utlendingsdirektoratet for 2007 heter det:

Regjeringen vil opprettholde ordningen med innkvartering i egne ventemottak for personer med endelig avslag på søknad om asyl. Siden dette er innkvartering utenom det ordinære mottakssystemet, og er forholdsvis nytt, er det viktig å oppsummere erfaringene for å vurdere mulige forbedringer.17

12.6 Ventemottak blir en del av mottakssystemet

Men av Stortingsproposisjon nummer 1 (2007 – 2008) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet framgår det at ventemottakene nå har blitt innlemmet som en del av et fasedelt mottakssystem: «Innkvarteringstilbudet deles inn i tre faser; ankomst (transittfasen), under søknadsbehandlingen (ordinære asylmottak) og etter endelig avslag (ventemottak).»18

Gradvis går altså ventemottakene over fra å være et statlig tilbud til personer med endelig avslag på siden av mottakssystemet til å bli en del av mottakssystemet. I Prop. 1 S (2009 – 2010) for Arbeids- og inkluderingsdepartementet er omtalen som følger:

Tilbudet i asylmottak skal differensieres iht. hvilken fase i asylprosedyren søkeren er i og etter søkerens behov. I ankomstfasen tilbys asylsøkerne plass i transittmottak for gjennomføring av helseundersøkelse og asylintervju. Når søknaden er til behandling, tilbys søkerne plass i ordinære mottak. De som har fått endelig avslag på søknad om asyl tilbys innkvartering i ventemottak.19

Sammen med den tette koblingen mellom asylsøknadsbehandling og innkvartering i ankomstfasen tydeliggjør dette at mottakssystemet har blitt et element i innvandringsreguleringen.

12.7 Mottakenes plass i innvandringsreguleringen

Asylmottakene har aldri tilhørt reguleringssiden i den forstand at det har vært åpne kanaler for utveksling av opplysninger til bruk i behandlingen av asylsaken mellom mottakene og Utlendingsdirektoratet. Unntaksvis har opplysninger blitt utvekslet i spesielle saker – enten ved at mottakene har meldt inn ønsker om prioritert behandling fordi enkeltbeboere har vært «vanskelige», eller fordi mottaksansatte har opplevd å ha beboere med særskilt problematikk som de ville forsikre seg om ble tatt hensyn til i saksbehandlingen.

Men et tilløp til en ny funksjon for mottakene inntraff i 2003. Utlendingsdirektoratet hadde utarbeidet et nytt driftsreglement med en tilhørende kravspesifikasjon som ble forelagt Kommunal- og regionaldepartementet før ikrafttredelse. I brev av 3.10.200220 ba departementet om at følgende ble tatt inn som et tillegg i punktet om de mottaksansattes taushetsplikt, som for øvrig henviste til forvaltningslovens bestemmelser: «Taushetsplikten skal ikke gjelde overfor UDI.»

Det er usikkert hvor godt utredet dette var – og hva som egentlig var hensikten. Det viste seg nemlig at bestemmelsen, som trådte i kraft fra 1.1.2003, kun kunne gjøres gjeldende overfor driftsoperatører som ikke selv var forvaltningsorganer.21 En bestemmelse i et driftsreglement, som inngår som en del av en privatrettslig avtale mellom en driftsoperatør og staten, kunne ikke oppheve bestemmelsene om taushetsplikt som fastsettes av forvaltningsloven for kommunale driftsoperatører. På den annen side gjelder ikke forvaltningsloven for organisasjoner og private operatører. Så når Utlendingsdirektoratet gjennom driftsreglementet påla disse å følge forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, kunne det samme direktoratet bestemme at disse reglene ikke skulle gjelde overfor direktoratet selv.

Norsk Folkehjelp, som også på det tidspunktet var driftsoperatør for mottak, prostesterte mot den nye bestemmelsen. I brev til Utlendingsdirektoratet av 19.12.2002 innleder organisasjonen med at de:

reagerer kraftig på at det i det nylig vedtatte reglementet for drift av mottak etter høringsrunden er påført en helt ny setning sist i første avsnitt under pkt. 4.2.4 «administrative bestemmelser» i selve driftsreglementet: «Taushetsplikten skal ikke gjelde overfor Utlendingsdirektoratet».

Videre skriver Norsk Folkehjelp at de ikke kan se at:

det å rapportere til myndighetene om personlige forhold de ansatte får vite om beboere i mottak i arbeids medfør skal ligge innenfor mottaksansattes ansvarsområde. Tvert imot mener vi det er helt vesentlig at denne oppgaven klart defineres som et område liggende under norske myndigheter – som forvaltere av statens ansvar for å vurdere enkeltindividers rett til beskyttelse mot forhold i hjemlandet eller rett til opphold på humanitært grunnlag.

Det faktum at bestemmelsen førte til ulike regler for ulike driftsoperatører, ble vurdert som problematisk for myndighetene. Blant annet ble det vist til hensynet til klarhet og forutsigbarhet for mottaksbeboerne.22 Det ble ikke gjort aktiv og systematisk bruk av bestemmelsen knyttet til behandlingen av asylsøknader.

Den 11.6.2009 sendte Arbeids- og inkluderingsdepartementet et forslag til lov- og forskriftsendring på høring.23 Her foreslås det bestemmelser som:

skal bidra til at utlendingsmyndighetene får et best mulig grunnlag for å avgjøre en sak, ved at myndighetene sikres tilgang til relevante opplysninger som finnes hos mottak og omsorgssentre.24 […] Forslaget innebærer at utlendingsmyndighetene vil få rett til, uten hinder av taushetsplikten etter forvaltningsloven, å få utlevert relevante opplysninger om den enkelte beboer fra ansatte ved mottak. […] Det foreslås også å lovfeste en rett for ansatte ved mottak og omsorgssentre til å gi utlendingsmyndighetene opplysninger av eget tiltak.25

Forslaget må ses på som et ønske om i enda sterkere grad å knytte mottakene til utlendingsforvaltningen og innvandringsreguleringen. Spørsmålet om de mottaksansattes taushetsplikt blir drøftet nærmere i kapittel 18.

12.8 Utvalgets vurdering

I en gjennomgang av organisasjonsendringer på utlendingsfeltet fra 2006 heter det innledningsvis at «[u]tlendingsfeltet omfatter delvis motstridende oppgaver som går på tvers av sektorer og departementsområder». Videre heter det at «den måten man organiserer utlendingsfeltet på, vil få konsekvenser for hvordan man definerer det, hvilke forhold og aktører man fokuserer på, hva som oppfattes som relevante problemer og akseptable løsninger, og hvilke av dem man ignorerer.»26

12.8.1 Hovedmotsetningen

Hovedmotsetningen på utlendingsfeltet kan sies å gå mellom regulering og kontroll på den ene siden og integrering på den andre. Inntil introduksjonsloven trådte i kraft 1.9.2004, kan man også si at motsetningen har gått mellom det som har vært underlagt særlovgivning (utlendingsloven), og det som ikke har vært det. Asylsøkere i Norge har i all hovedsak vært omfattet av de samme lovene som de fastboende. Unntakene har vært rettigheter etter sosialtjenestelovgivningen (mottakstilbudet har trådt inn istedenfor) og pensjonskapitlene i folketrygdloven samt begrensninger i tilgangen på utdanning over en viss alder.27 Asylsøkere har altså i stor grad vært omfattet av det etablerte sektoransvaret innen norsk forvaltning. Ut fra dette perspektivet har det vært naturlig at mottakssystemet har tilhørt integreringssiden.

Gjennomgangen over viser at asylmottakene i dag organisatorisk sett er plassert på reguleringssiden. Mottakssystemet søkes også tilpasset asylsaksbehandlingen gjennom såkalt differensiering – en differensiering først og fremst rettet mot «systemets» behov og ikke beboernes behov.28 Det eksisterer altså også et ønske om at de mottaksansatte i større grad skal bidra med informasjon som er relevant for behandlingen av søknaden om beskyttelse, til utlendingsforvaltningen. Hører så mottakene egentlig hjemme på reguleringssiden? Bidrar denne plasseringen i forvaltningen til at nødvendig vekt blir lagt på ivaretakelsen av asylsøkernes behov i ventetiden? Eller kan den bidra til en for sterk vektlegging av utlendingsforvaltningens behov?

I utgangspunktet er innkvartering i asylmottak en erstatning for den retten til hjelp til bolig og ytelser til livsopphold som har vært regulert gjennom sosialtjenestelovgivningen. En gjennomgang av politiske dokumenter som dekker mottaksfeltet de siste 20 årene, viser at hovedfokuset har vært på å etablere og videreutvikle mottakene som midlertidige bosteder med et tilbud som gir beboerne en meningsfull tilværelse mens de venter på svar på asylsøknaden. Og senest fra innvilget opphold har integreringsperspektivet kommet inn gjennom forberedelser til bosetting i en kommune. I perioder har integreringsperspektivet vært rådende også på et tidligere tidspunkt. Feltet har vært styrt av målsettinger og krav som bærer lite preg av innvandringsregulering og utlendingskontroll, men snarere av sosial- og velferdspolitikk.

12.8.2 Ankomsthåndtering

Men fra første halvdel av 2000-tallet ble dette fokuset begrenset til å handle om de «ordinære» mottakene og de mottakene og avdelingene som var etablert for å ivareta beboere med særskilte behov. Både gjennom Utlendingsdirektoratets asylreform, det vil si etableringen av et ankomstsystem for innkvartering som skulle støtte opp om en differensiert saksbehandling, og gjennom etableringen av ventemottak, ble også reguleringspolitikken styrende for mottakssystemet.

Det utkrystalliserte seg altså en todeling av mottakssystemet, hvor ankomstfasen og returfasen var sterkt preget av reguleringspolitikk og «innvandringspolitiske hensyn», og hvor det materielle og sosiale tilbudet ble holdt på et minimumsnivå. I så måte er det symptomatisk – og for så vidt også fortjenestefullt – at den tidligere nevnte odelstingsproposisjon29 som foreslo etablering av utreisesenter (ventemottak), viser til både Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3, Den internasjonale konvensjon som sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 7 og Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 11. Det handler om å gi et så dårlig tilbud som mulig – uten å bryte med noen av de konvensjonene Norge er bundet av – i den hensikt å begrense antallet ankomster av asylsøkere og å bidra til retur av personer med ulovlig opphold.

De øvrige mottakene har så langt ikke på samme måte blitt innvandringsregulerende verktøy, dette selv om de rent organisatorisk er flyttet fra integreringssiden til reguleringssiden. Men utvalget har registrert at det er et økende press i den retning, noe utvalget oppfatter som bekymringsfullt. (Se i første rekke om roller i kap. 18.4 og 18.5.)

Utvalget anerkjenner behovet for å «koordinere saksmappene og personene» i den innledende fasen av saksbehandlingen. Det er viktig å kunne håndtere eksempelvis asylsøkere som åpenbart mangler beskyttelsesbehov, på en rask og effektiv måte for å minimere tilstrømmingen av denne typen søkere. Organiseringen av innkvarteringen kan her spille en viktig rolle sammen med organiseringen av saksbehandlingen, og utvalget ser verdien av at ankomsthåndteringen er en del av reguleringssiden.

12.8.3 Utreisehåndtering

Når det gjelder det andre reguleringsverktøyet – ventemottakene – er dette et konsept som nå er forlatt. Dette er både en følge av Utlendingsdirektoratets gjennomganger av ordningen,30 den eksterne evalueringen av ventemottakene31 og det faktum at det oppstod opptøyer på disse mottakene sommeren 2010 med den følge at de ble avviklet. Men så lenge de eksisterte, representerte ventemottakene det andre ytterpunktet av mottakstilbudet asylsøkere fikk i Norge, og det hørte klart hjemme på reguleringssiden.

For en vurdering av erstatningen for ventemottak – retursenter – vises det til kapittel 20. Her omtales også håndtering av personer i Dublin-prosedyre.

12.8.4 Et todelt system

Utvalget kan ikke se at den delen av mottakssystemet som befinner seg mellom de to beskrevne ytterpunktene, hører naturlig hjemme på innvandringspolitikkens reguleringsside. Kanskje hører den heller ikke hjemme på innvandringspolitikkens integreringsside. Men som tidligere nevnt er et statlig mottak et midlertidig botilbud med tilhørende tjenester som tilsvarer det som for andre med lovlig opphold i Norge dekkes av sikkerhetsnettet som sosialtjenesteloven representerer. Det handler i så måte om et element i den norske velferdsmodellen.

Ideelt sett mener utvalget at det politiske og forvaltningsmessige ansvaret for den delen av mottakssystemet som har produksjon av velferdstjenester som sitt viktigste formål, ikke bør ligge på samme sted som ansvaret for innvandringskontrollen. Utvalget tror at organisatorisk plassering har en betydning både for den oppmerksomhet som blir et fagområde til del, og for eventuell mangel på oppmerksomhet.32 Innvandringsfeltet er sterkt politisert i Norge. Fristelsen til å benytte mottakssystemet som et innvandringsregulerende virkemiddel vil i perioder kunne bli stor. Mulighetene til å benytte reduksjon av velferdstilbudet til personer som gjør bruk av sin legitime rett til å søke beskyttelse i Norge, bør etter utvalgets mening heller reduseres enn økes.

På den annen side ser utvalget at det finnes oppgaver knyttet til etablering og oppfølging av mottak som er relativt like, uavhengig av om mottaket er et transittmottak eller et ordinært mottak eller andre aktuelle varianter. Det vil blant annet gjelde utlysninger og kjøp etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser, økonomihåndtering samt kontroll av de tjenestene som leveres. Det kan synes lite rasjonelt og lite kostnadseffektivt å bygge opp kompetanse på så likeartede oppgaver i ulike etater og departementer.

Et annet viktig aspekt ved denne problemstillingen er hvem som skal drive mottak hvor innvandringsregulering er et vel så viktig formål som produksjon av en velferdstjeneste. Etter utvalgets mening bør staten drive mottak som har et sterkt preg av innvandringskontroll. Det vil i så fall også innebære at en del av de typelike oppgavene bortfaller, herunder etableringer etter konkurranseregelverket. Kontroll av virksomheten vil også måtte foregå på en annen måte. Dette kan lettere åpne for en annen plassering av det politiske og forvaltningsmessige ansvaret for de øvrige mottakene.

12.9 Utvalgets anbefaling

• Utvalget mener at mottakssystemets forvaltningsmessige plassering på reguleringssiden/kontrollsiden av innvandringspolitikken medfører en risiko for at det blir for liten oppmerksomhet på sosial- og velferdspolitiske forhold. Det bør derfor vurderes nærmere om dagens plassering av ansvaret for de ordinære mottakene er hensiktsmessig. Med dagens departementsstruktur framstår Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet somdet mest aktuelle alternativet.

• For å tydeliggjøre velferdssidene av innkvarteringstilbudet til asylsøkere anbefaler utvalget en større grad av regulering av tilbudet. Dette vil også motvirke det utvalget oppfatter som et økende press på at asylmottakene skal være en del av innvandringskontrollen.

• Utvalget anbefaler at staten ved Utlendingsdirektoratet driver det innkvarteringstilbudet som er sterkest preget av innvandringskontroll, jamfør også at det er politiet som drifter utlendingsinternatet på Trandum.33 I dagens situasjon innebærer det at staten driver transittmottakene.

13 Økonomi – drift, ytelser og tilskuddsordninger

13.1 Innledning

Størstedelen av de direkte utgiftene knyttet til mottakstilbudet for asylsøkere dekkes over Utlendingsdirektoratets budsjett. De største utgiftspostene er drift og leie av asylmottak, økonomiske ytelser til mottaksbeboerne og tilskudd til vertskommunene.

Utgiftene varierer naturlig nok med svingningene i ankomstene og kapasiteten i mottakssystemet. I tabell 13.1 vises en oversikt over utbetalingene over Utlendingsdirektoratets budsjett på de aktuelle postene for perioden 1993 – 2010, gjennomsnittlig belegg i mottak for det enkelte år samt beregnet utgift per beboer per år.34 Beløpene inkluderer utgifter til drift og leie av mottak, ytelser til beboerne og vertskommunetilskudd. 35

13.2 Utgifter til drift og leie av asylmottak

De økonomiske rammene for drift og leie av asylmottak har, naturligvis, vært førende for hvilket innkvarteringstilbud asylsøkere har fått i Norge. Det framgår av Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 88)36 at mottakene skulle drives innenfor den kostnadsnorm som staten fastsatte, og at det skulle utarbeides et «statlig driftsreglement» for å standardisere tilbudet.37

I forbindelse med etableringen av Utlendingsdirektoratet og dagens mottaksmodell ble det gitt en fullmakt fra departementet til direktoratet som fastsatte de økonomiske rammene for leie og drift av asylmottak. Med utgangspunkt i denne fullmakten forhandlet så Utlendingsdirektoratet med ulike interessenter.

Etablering og drift av mottak var fullmaktsstyrt på denne måten fram til 2006, da departementet gikk over til ren budsjettstyring. I tillegg til en total budsjettramme, som også kan inkludere midler som er øremerket til ulike formål, fastsettes det gjennom statsbudsjettet en enhetspris for hva en asylsøker maksimalt kan koste per år, samt krav til kapasitetsutnyttelse. Fordi ankomstene av asylsøkere varierer, gis det også en såkalt romertallsfullmakt fra Stortinget som innebærer at budsjettrammen kan overskrides som en følge av volumøkninger.

Også etter 2001, da anskaffelse av mottaksplasser har vært gjennomført etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser, har prisene vært regulert av fullmakter – først av departementets fullmakter og senere av interne fullmakter i Utlendingsdirektoratet.

Utvalget har bedt om en oversikt over utviklingen i prisene på drift og leie av mottak de siste 15 år fra Utlendingsdirektoratet, for blant annet å kunne si noe om konkurranseutsettingen har hatt effekt på prisnivået. Det er også andre forhold som kan trekke prisene i den ene eller andre retningen, herunder ankomstbildet og den generelle konjunktursituasjonen. Det har også vært ønskelig å se på eventuelle geografiske forskjeller. Det har imidlertid ikke lykkes utvalget å få tilstrekkelig informasjon om disse forholdene.

13.2.1 Særskilt om ekstraordinære tiltak

Utlendingsdirektoratet har en ordning som går under betegnelsen ekstraordinære tiltak, og som omfatter ulike typer utgifter forbundet med innkvartering av asylsøkere. Ordningen omtales på følgende måte i statsbudsjettet for 201138:

Videre dekker posten [Post 21 Spesielle driftsutgifter, statlige mottak] utgifter til bl.a. særskilte tiltak som vakthold og tilrettelegging av boforhold for personer med særskilte behov […]

Utlendingsdirektoratet har utarbeidet en såkalt «intern melding» med nærmere omtale av ordningen39. Her finnes følgende oversikt over hvilke tiltak denne ordningen kan dekke:

• Vakthold og særskilte tiltak for beboere med voldelig og utagerende atferd, inkludert bruk av private bo- og omsorgsløsninger i henhold til UDIs rammeavtale

• Forsterket bemanning, som for eksempel miljøarbeider

• Skjermet bolig (innleie av bolig utenfor mottaket knyttet til enkeltpersoner med behov for skjerming)

• Bo- og omsorgsløsninger for funksjonshemmede, som for eksempel institusjonsplass eller ombygging/tilrettelegging av eksisterende bolig

• Ekstrabemanning og særskilte tiltak rundt beboere i avdelinger for enslige mindreårige

• Tiltak og oppfølging av personer som kan være utsatt for menneskehandel

• Helseutgifter, inkludert medisinsk oppfølging, som ikke omfattes av folketrygden eller RS 2008 – 035 Reglement for økonomiske ytelser til beboere i statlig mottak

• Forebyggende tiltak for å hindre negativ utvikling eller eskalering. Her inngår blant annet støttekontakt, SFO og avlastning

• Diverse kostnader som følge av uforutsette hendelser som for eksempel brann, trusselsituasjoner og hærverk

Tiltakene er i hovedsak av en type som iverksettes for å beskytte andre beboere og ansatte mot utagerende personer, samt av en type som innebærer tilrettelegging for beboere med spesielle behov, delvis som en konsekvens av at asylsøkere ikke har rettigheter etter sosialtjenesteloven.40 Og det handler om utgifter som det ikke er rimelig å forvente at driftsoperatørene dekker innenfor driftsavtalene.

Fram til 1.7.2008 kunne også ekstraordinære utgifter til barnevernstiltak bli dekket over denne posten. Begrunnelsen var at enkelte barnevernssaker var så kostbare at de åpenbart ikke ble dekket av vertskommunetilskuddet. For å hindre at økonomiske forhold skulle føre til at barn ikke fikk hjelp, kunne slike utgifter dekkes av Utlendingsdirektoratet etter søknad fra den aktuelle kommunen. Fra og med andre halvår 2008 har denne ordningen vært erstattet av en egen tilskuddsordning (se pkt. 13.4 Vertskommunetilskudd).

13.2.1.1 Utviklingen i utgifter til ekstraordinære tiltak

Utgiftsutviklingen til ekstraordinære tiltak de siste årene vises i tabell 13.241:

Fra 2007 har Utlendingsdirektoratets regnskapsrapporter også hatt en nærmere spesifisering av type tiltak midlene har vært brukt på. Kategoriseringen var lik for 2007 og 2008, men den er endret fra og med 2009.

Tallene viser at det særlig er utgifter til vakthold og skjermingstiltak som har økt. Tiltak for enslige mindreårige asylsøkere er redusert, noe som sannsynligvis har sammenheng med at ansvaret for de under 15 år er overført til barnevernet.

13.3 Økonomiske ytelser til mottaksbeboerne

Fra dagens mottakssystem ble etablert har staten hatt ansvaret for økonomisk støtte til livsopphold for asylsøkere. Ytelsene har vært regulert gjennom et «pengereglement» fastsatt av departementet. Her har det vært fastsatt satser for såkalt basisbeløp, som skal dekke daglige utgifter til mat, klær, reiser, legebesøk/medisiner etc. I tillegg har pengereglementet regulert adgangen for den enkelte beboer til å søke om tilleggsytelser på grunn av spesielle behov. Det kan være tannbehandling, briller, spesielt høye helseutgifter og lignende.

Fra 1992 har asylsøkere fått dekket egenandel til psykolog eller psykiater fullt ut – under forutsetning av at behandlingen er etter henvisning fra lege.

Ut over dette har asylsøkere i mesteparten av perioden mottatt «startpakker» i form av sengetøy, kjøkkenutstyr og klær.

Ytelsene har alltid vært subsidiære i den forstand at de har vært forbeholdt asylsøkere uten inntekt og/eller formue. Og det har hele tiden vært en forutsetning at asylsøkerne faktisk bodde i mottak. De som har valgt å bo privat og klare seg på egen hånd, har ikke mottatt ytelser etter pengereglementet. De har heller ikke mottatt sosialhjelp og har derfor vært avhengige av lønnsinntekt, formue eller hjelp fra slekt og venner.

13.3.1 Satsene i pengereglementet

Satsene i pengereglementet har vært regulert med ujevne mellomrom i perioden slik det framgår av tabell 13.3 (satser per måned for personer med selvhushold).

13.3.2 Satser og prisutvikling

En sammenligning med prisveksten i den aktuelle perioden viser at satsene for livsopphold til asylsøkere henger etter. Ifølge Statistisk sentralbyrås (SSBs) kalkulator for konsumprisindeksen tilsvarte kroner 2 500 i 1989 kroner 4 005 i 2010. Tilsvarende for de øvrige satsene, henholdsvis barn og barnetillegg, er kroner 5 607 og kroner 1 602. Det kan etter dette konkluderes med at enslige har fått opprettholdt 77 prosent av kjøpekraften, par 92 prosent og tillegg for barn 94 prosent.

I hvilken grad asylsøkere har fått kompensert for prisveksten, må imidlertid også ses i sammenheng med satsenes størrelse i utgangspunktet. Utlendingsdirektoratet foretok i 199542 en sammenligning av satsene for ytelser til asylsøkere med statistikk fra SSB43 og fra Statens institutt for forbruksforskning.44 Konklusjonene var at asylsøkere som bodde i mottak med kantinedrift, kom godt ut i forhold til statistikken. For beboere i mottak med selvhushold var konklusjonen at enslige med og uten barn kom godt ut, mens par med ett barn kom dårlig ut. Alle familiesammensetninger som omfattet voksne barn, kom også dårlig ut. De skjevhetene som ble påpekt, ble så rettet opp i et revidert pengereglement i 1996.

Hvis SSBs kalkulator for konsumprisindeksen brukes på satsene fra 1996, blir beløpene som følger i 2010: kroner 3 379 for enslige, kroner 5 676 for par og kroner 1 487 for barn. I perioden 1996 – 2010 har enslige fått opprettholdt 92 prosent av kjøpekraften og par 91 prosent, mens barn har fått økt kjøpekraft (101 prosent).

Utvalget har for øvrig merket seg at satsene verken ble justert i 2009 eller i 2010 – dette på tross av at departementet instruerte Utlendingsdirektoratet om å justere dem.45 Utvalget går ikke nærmere inn på årsakene til at satsene ikke ble justert, men slår fast at mottaksbeboerne har gått glipp av både den realstyrkingen av ytelsene og den kompensasjonen for prisstigning som lå i disse justeringene. Departementet har i brev av 10.2.2011 gitt Utlendingsdirektoratet i oppdrag å heve satsene med 1,9 prosent i 2011.

13.3.3 Økonomisk stønad til livsopphold

Siden 2001 har staten utarbeidet veiledende retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad til livsopphold. I rundskriv A-1/2010 fastsatte Arbeidsdepartementet46 slike satser for 2011. En sammenligning av disse veiledende satsene og de økonomiske ytelsene til beboere i mottak vises i tabell 13.4.

Et par med to tenåringsbarn i mottak mottar etter dette 8 360 kroner per måned. Statens veiledende sats for sosialhjelp til en slik husholdning er til sammenligning 15 505 kroner per måned.

Statens veiledende satser omfatter utgifter til det løpende, daglige livsoppholdet: mat og drikke, klær og sko, husholdningsartikler og hygiene med mer, TV-lisens, avis og telefon, fritidsaktiviteter, fritidsutstyr til barn og reiseutgifter (bruk av offentlig kommunikasjon i forbindelse med daglige gjøremål). De omfatter ikke boutgifter, forsikringer, helseutgifter, bilhold og andre utgifter som er avhengige av den konkrete situasjon ved utmåling av den økonomiske stønaden. Satsene dekker altså i all hovedsak de samme utgifter som basisbeløpet er ment å dekke. Forskjeller er:

• Mottakene har normalt et TV-tilbud som beboerne ikke betaler for.

• Mange mottak har et gratis transporttilbud til asylsøkere når mottaket er usentralt plassert.

• Det antas at de færreste asylsøkere abonnerer på avis.

• Asylsøkere mottar en støtte på 750 kroner til barn som starter i barnehage eller grunnskole.

• Basisbeløpet skal dekke helseutgifter (men det kan søkes om tilleggsytelser ut over en egenandel på 2 000 kroner per år for enslige og 3 000 kroner for familier).

I den grad asylsøkere har «besparelser» som følge av disse forskjellene, antas de å være langt mindre enn forskjellen mellom de veiledende satsene og basisbeløpet.

Det kan også være interessant å se på hvordan de veiledende satsene og satsene for basisbeløp har utviklet seg (tabell 13.5 og tabell 13.6).

I tillegg til at satsene for basisbeløp i utgangspunktet lå godt under de veiledende satsene for sosialhjelp, ser vi også at utviklingen i satsene har vært relativt beskjeden sammenlignet med sosialhjelpssatsene.

13.3.4 Differensierte satser

Selv om pengereglements målsetting er å «sikre en felles standard for mottakenes beregning av økonomiske ytelser til beboere som ikke på annen måte er i stand til å dekke sine økonomiske behov»47, innebærer ikke det at det er like ytelser til alle grupper av beboere. Satsene varierer etter asylprosedyre, fase, status i asylsaken, mottakstype, alder og eventuell familiekonstellasjon.

For det første varierer satsene ut fra om beboerne har selvhushold (lager mat selv), eller om de bor i mottak med fri kost (kantine).

Satsene varierer videre ut fra om beboeren er i transittmottak eller i ordinært mottak. Alle søkere mottar ytelser etter de samme satser så lenge de bor i transittmottak – med ett unntak: Søkere som blir behandlet etter såkalt 48-timersprosedyre, mottar ingen støtte til livsopphold (men de får mat fra kantine).

Det gjelder spesielle regler for asylsøkere som antas å få eller får sin sak behandlet etter Dublin II-forordningen, såkalte dublinere. Disse bor både i transittmottak og i ordinære mottak i dag. I transittmottak mottar dublinere de samme ytelser som andre beboere i transittmottak. I ordinære mottak får de ytelser som om de bodde i transittmottak og altså mindre enn øvrige beboere i ordinære mottak – med unntak av beboere med endelig avslag.

Det gjelder også spesielle regler for mottaksbeboere med endelig avslag. Pengereglementets punkt 2.5 lyder:

Beboere som har mottatt endelig avslag på sin asylsøknad, eller som etter klage på UDIs vedtak ikke er gitt utsatt iverksettelse, mister ytelser fra den dato som er satt som utreisefrist. UDI kan i særlige tilfeller bestemme at ytelser først skal falle bort fra et senere tidspunkt.48

Da ventemottakene ble etablert for personer med endelig avslag og ulovlig opphold, mistet de som ble flyttet dit, all stønad til livsopphold (men de fikk mat i kantine). Fra 2008 ble det tatt inn en bestemmelse i pengereglementet som ga ventemottaksbeboerne 100 kroner per uke i lommepenger.

De med endelig avslag som i dag bor i ordinære mottak, blir trukket i den såkalte lommepengedelen. Det vil si at de beholder den delen av stønaden som er beregnet til mat. Tillegget for barn reduseres ikke. I oppdragsbrevet til UDI om retursenter skriver Justisdepartementet at beboerne i retursenter skal ha samme rettigheter og plikter som det personer med endelig avslag har i ordinære mottak i dag. «Det skal bl.a. gis reduserte ytelser til livsopphold til voksne personer i denne gruppen.»49

13.3.5 Utvalgets vurderinger

Da Sosialdepartementet utarbeidet de veiledende satsene for sosialhjelp i 2001, inngikk de i rundskriv I-34/2001 med tittel Sosialtjenesteloven kapittel 5. I et eget forord heter det:

Den generelle velstandsutviklingen det siste tiåret har ført til økt levestandard for folk flest. Enkelte har likevel blitt hengende etter i velstandsutviklingen, til tross for godt utbygde velferdsordninger som omfatter hele befolkningen. Dårlige levekår gjelder således ikke lenger for hele, lett identifiserbare sosiale grupper, men for et lite mindretall innenfor de ulike gruppene. Derfor er det viktig at virkemidlene i velferdspolitikken innrettes slik at en fanger opp de individuelle og ofte sammensatte behovene som den enkelte har. Gjennom Handlingsplan for sosial og økonomisk trygghet (2002 – 2005) vil regjeringen gi de vanskeligstilte i samfunnet et løft, og ønsker særlig å bedre situasjonen for grupper som har lav inntekt og levekårsproblemer over tid.50

Asylsøkere er ikke omtalt i rundskrivet, noe som for så vidt er naturlig ut fra at de ikke hadde rettigheter etter sosialtjenesteloven. Asylsøkere har i det hele tatt i liten grad vært viet oppmerksomhet i velferdspolitikken. Samtidig kan det se ut som om asylsøkere nettopp er en lett identifiserbar sosial gruppe med dårlige levekår.

Går vi tilbake til slutten av 1980-årene, da staten refunderte kommunenes utgifter til sosialhjelp til asylsøkere, ble det fra Sosialdepartementet presisert at der staten refunderte sosialhjelpsutgiftene til flyktninger, asylsøkere og personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, skulle sakene vurderes og behandles på samme måte som for nordmenn når det gjaldt å avgjøre om vilkårene for å yte sosialhjelp var til stede og hjelpemåten. Det ble videre presisert at «nivået på ytelsene til disse gruppene må tilsvare det som kommunen gir til nordmenn i tilsvarende situasjon og til samme formål.»51

I Odelstingsproposisjonen52 om innføring av en forskriftshjemmel i sosialtjenesteloven for blant annet å kunne avskjære asylsøkeres rett til sosialhjelp er det ingenting som tyder på at det var regjeringens hensikt å innføre et lavere nivå på ytelsene til asylsøkere enn til andre. Heller ikke i Sosialdepartementets rundskriv I-30/9153 om utenlandske statsborgeres rett til sosialhjelp, antydes det at det er et formål med endringen at asylsøkere skal få lavere ytelser enn andre.

Som vist over mottar asylsøkere i dag en stønad til livsopphold som ligger betydelig under nivået på statens veiledende satser for sosialhjelp. Når det da også framstår som tilfeldig om ytelsene til asylsøkere prisjusteres, har det som konsekvens at avstanden øker.

Utvalget ser ikke bort fra at det å bedre de økonomiske forholdene for asylsøkere kan virke som en såkalt pull-faktor som kan bidra til at personer som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse og humanitær tillatelse, søker asyl i Norge. Men slike innvandringsregulerende hensyn må ikke medføre at mennesker over tid må leve i fattigdom. Utvalget mener tidsfaktoren er vesentlig i denne forbindelse. Når det gjelder et opphold i mottak av noen få måneders varighet, er ikke nødvendigvis de veiledende satsene for stønad til livsopphold relevante. Er oppholdstiden lengre enn det, er det derimot grunn til bekymring for den relativt lave økonomiske støtten som blir asylsøkere til del. Utvalget er i så måte spesielt bekymret for barna og de begrensningene den lave stønaden legger på deres muligheter til utfoldelse og sosial kontakt med andre barn.

13.3.5.1 Særskilt om differensierte satser

Utvalget finner det rimelig at satsene for stønad til livsopphold er lavere i transittmottak enn i ordinære mottak. Transittoppholdet vil for de fleste være av kortere varighet, og behovet for økonomisk stønad antas å være lavere.

Utvalget finner det også rimelig at den økonomiske stønaden reduseres for personer som får endelig avslag på søknaden, dette som en markering av at perioden som asylsøker i Norge er over, og at den enkelte har plikt til å forlate landet. Utvalget er allikevel bekymret for situasjonen for barn. Det kan her være snakk om familier som har hatt langvarige opphold i Norge med svært begrenset familieøkonomi. Og selv om utbetalingene for barn ikke reduseres, vil utbetalingen til den enkelte familie skje i form av én sum som ikke sier noe om at barn er skjermet. Det vil være opp til den enkelte familie om barna faktisk skjermes.

Når det gjelder økonomisk stønad til dublinere, mener utvalget at de skal ha samme ytelser som øvrige asylsøkere. Dette framstår som mer rettferdig enn dagens ordning. Dublinere er en sammensatt gruppe, og mange kan ha legitime grunner til å søke beskyttelse i Norge selv om de har hatt mulighet til å søke i et annet land. Dessuten får mange relativt lange opphold i Norge. Det innebærer at dublinere i transittmottak mottar ytelser etter samme satser som andre beboere i transittmottak – som i dag. Ved overflytting til ordinære mottak bør det utbetales ytelser etter samme satser som til øvrige beboere.

Etter utvalgets vurdering vil en slik likebehandling kunne redusere de problemene som er knyttet til innkvartering av dublinere i ordinære mottak i dag. Herunder vil det som i dag framstår som en noe uklar ordning knyttet til dekning av helseutgifter, finne en løsning. (Se for øvrig kap. 20 og 21 om utreisesenter for personer som skal overføres til land i dublinsamarbeidet.)

13.3.6 Utvalgets anbefaling

• Nivået på den økonomiske stønaden til asylsøkere bør gjennomgås med sikte på å sikre at asylsøkere ikke over tid må leve i fattigdom.

• Det må innføres en mekanisme som sikrer inflasjonsjustering av asylsøkeres stønad til livsopphold.

• Søkere i Dublin-prosedyre i ordinære mottak gis samme ytelser som øvrige beboere.

13.4 Vertskommunetilskudd

Den kommunen hvor et statlig mottak er plassert, kalles vertskommune. I og med at vertskommunen vil være ansvarlig for å yte visse tjenester til beboerne i mottakene, er det etablert en ordning med såkalt vertskommunetilskudd. Ordningen omtales på følgende måte i Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 88):

Også i de tilfeller hvor en privat organisasjon eller bedrift er avtalepartner, vil denne måtte yte tjenester i samsvar med de retningslinjer og den kostnadsnorm Staten til enhver tid setter for denne type virksomhet. I tillegg vil en hele tiden måtte ta med i beregningen lovhjemlede tjenester i den kommunen mottaket er lokalisert, («vertskommunen»).

Ved en slik ordning får den private avtalepartner dekket kostnader for den delen av driften som ikke omfatter kommunale tjenester (innkvartering og drift). Også her beregnes en døgnsats. Kommunal- og arbeidsdepartementet arbeider nå med å finne kompensasjonsordninger for de ekstrautgifter som påføres den aktuelle «vertskommune» for det privat drevne mottaksstedet – p.g.a. merbelastning på deler av det kommunale apparatet (f.eks. skole og helsetjeneste).54

I utgangspunktet var ordningen med vertskommunekompensasjon (som det ble kalt inntil 2008 – 2009) kun beregnet for kommuner hvor private eller organisasjoner drev mottak. For kommunalt drevne mottak lå kompensasjonen inne i de driftsavtalene som ble inngått. Dette ble endret i 2000, slik at også kommuner som drev mottak, fikk utbetalt den særskilte kompensasjonen. Samtidig ble prisstrukturen justert, slik at det fra nå av ble utbetalt en grunnsats uavhengig av antall mottaksplasser i kommunen samt en sats per mottaksplass.

Vertskommunetilskuddet skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til helse, barnevern, tolk og administrasjon i forbindelse med at det er mottak i kommunen. Størrelsen på tilskuddet har dels vært prisjustert og dels justert som en følge av spesielle forhold. Fra 1.1.2008 ble det fastsatt egne satser for plasser for enslige mindreårige og forsterkede plasser, og fra 1.7.2008 ble satsene nær doblet som en følge av en kartlegging av vertskommunenes faktiske utgifter.55 En tilsvarende kartlegging ble gjennomført i 2009 av utgiftene i 2008 for kommuner med transittmottak.56

Mens vertskommunetilskuddet tidligere lå inne i forhandlingsfullmakten fra aktuelt departement til Utlendingsdirektoratet (se pkt. 13.2. Utgifter til drift og leie av asylmottak), reguleres tilskuddet nå i et rundskriv fra Utlendingsdirektoratet57. Satsene fastsettes av Stortinget gjennom behandlingen av statsbudsjettet. For 2011 er satsene:

Grunnsats per kommune med mottak 434 700 kroner per år

Sats per ordinære mottaksplass 4 660 kroner per år

Sats per plass for enslige mindreårige 12 320 kroner per år

Sats per forsterket plass 113 300 kroner per år

Særtilskudd ved omsorgsplassering

Det nevnte rundskrivet omfatter også et annet tilskudd, nemlig særtilskudd til vertskommuner med særlig høye barnevernsutgifter knyttet til omsorgsovertakelser etter barnevernloven kapittel 4. Tilskuddet erstatter den tidligere ordningen med refusjon av barnevernsutgifter nevnt under punkt 13.2.1 Ekstraordinære tiltak. Satsene for 2011 er:

Særtilskudd for medfølgende barn 22 220 kroner per måned

Særtilskudd for enslige mindreårige 11 110 kroner per måned

Differensieringen skyldes at kommunene betaler halv egenandel ved omsorgsovertakelse av enslige mindreårige asylsøkere.

Barnehagetilskudd

Fra og med 2011 er også tilskudd til dekning av barnehageplass for 4- og 5-åringer lagt inn i vertskommunetilskuddet. Bakgrunnen er at tilskudd til barnehagedrift nå inngår i rammeoverføringen til kommunene. I og med at asylsøkere ikke er folkeregistrert i vertskommunen, vil de heller ikke inngå i beregningsgrunnlaget for rammetilskuddet. Det er derfor fastsatt en sats i statsbudsjettet på 9 810 kroner per barn per måned som inkluderer foreldrebetalingen58. Tilskuddet gjelder for heldags barnehageplass.

14 Etablering av mottak

14.1 Innledning

Etablering av mottak reguleres av lov om offentlige anskaffelser59. I dette kapittelet gjennomgås dagens regelverk og praksis. Videre drøftes noen dilemmaer. Avslutningsvis gjennomgås også mottaksetableringer i et lokalsamfunnsperspektiv.

14.2 Generelt om offentlige anskaffelser

Lov om offentlige anskaffelser gjelder for statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter samt offentligrettslige organer.60 Når disse skal anskaffe varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider, skal lov om offentlige anskaffelser følges. Formålet er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling av leverandører. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.

De grunnleggende kravene i lov om offentlige anskaffelser er:61

• Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører.

• En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.

• Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.

• Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier.

Regelverket for offentlige anskaffelser er utformet i tråd med de forpliktelser som følger av EØS-avtalen og WTO-avtalen. Norge er forpliktet til å innføre EU-direktiver på området i norsk lovverk (se kapittel 10 om direktiver som instrument i EU-retten).

14.3 Om anskaffelse av asylmottak

Drift av statlig mottak defineres som en tjeneste som staten kjøper av ulike leverandører. Etter EU-direktivene deles alle tjenester inn i A- og B-tjenester, i det norske anskaffelsesregelverket kalt prioriterte og uprioriterte tjenester62. Drift av mottak er vurdert til å være en uprioritert tjeneste, og anskaffelsene følger da de prosedyrene som gjelder for slike.

Utlendingsdirektoratet har anskaffet mottak etter lov om offentlige anskaffelser siden ny forskrift om anskaffelser63 trådte i kraft 1.7.2001.

Behovet for å anskaffe mottak kan skyldes enten et økt behov for mottaksplasser eller at eksisterende kontrakter utløper. I begge tilfeller kunngjør Utlendingsdirektoratet sitt behov i Database for offentlige innkjøp (Doffin). En slik kunngjøring ledsages av et konkurransegrunnlag, som inneholder en nærmere spesifikasjon av den tjenesten som ønskes kjøpt. Eksempelvis vil konkurransegrunnlaget si noe om hvilken type mottaksplasser som etterspørres. I tillegg inneholder konkurransegrunnlaget såkalte kvalifikasjonskrav (de kravene tilbyderne må oppfylle for å kunne delta i konkurransen) og såkalte tildelingskriterier (hvilke forhold som vil bli tillagt vekt i valg av tilbyder).

Kunngjøringen inneholder også en frist for når tilbud må være Utlendingsdirektoratet i hende. Tilbud som kommer inn, kan ikke åpnes før tilbudsfristen er utløpt, og alle tilbud skal åpnes samtidig og med minimum to personer til stede.

Utlendingsdirektoratet benytter en prosedyre ved anskaffelse av mottak som heter konkurranse med forhandling. Det innebærer at direktoratet, før valg av tilbyder, kan forhandle med noen av eller alle tilbyderne – forutsatt at de er kvalifisert til å delta i konkurransen.64 Det kan forhandles om alle forhold ved tilbudet.

Konkurransen avsluttes ved at den tilbyderen som har det beste tilbudet i henhold til de forhåndskunngjorte tildelingskriteriene, tildeles kontrakt. Avhengig av hvor stort behovet er, kan flere tilbydere tildeles kontrakt i samme konkurranse.

14.4 Uprioriterte tjenester og anskaffelsesprosedyrer

Ingen av de andre landene utvalget har sett nærmere på, konkurranseutsetter mottak slik det gjøres i Norge (se kap. 11). Utvalget har derfor bedt Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) om nærmere informasjon om hvorfor det forholder seg slik i Norge. FAD svarer65 at det ifølge EU-direktiv nummer 2004/18/EF kun er enkelte av direktivets prosedyrekrav som kommer til anvendelse ved anskaffelse av uprioriterte tjenester. Kravene som gjelder, er artikkel 23 om tekniske spesifikasjoner og artikkel 35 (4) om oppdragsgivers kunngjøringsplikt etter at kontrakt er inngått.66 Det gjelder ingen absolutt plikt til utlysning eller til å følge de bestemte anskaffelsesprosedyrene. Men uansett skal prinsippene om likebehandling, ikke-forskjellsbehandling og gjennomsiktighet følges. Etter dette står de enkelte medlemsland, inkludert EØS-landene, nokså fritt med hensyn til hvordan de velger å regulere anskaffelser av slike tjenester. Derfor er det ulike regler for slike anskaffelser i ulike land.

FAD skriver videre at Norge, for å oppfylle de generelle kravene som følger av direktivet og de EØS-rettslige prinsippene, har valgt å la anskaffelse av uprioriterte tjenester følge del II i forskrift om offentlige anskaffelser. Av dette valget følger både en utlysningsplikt og en plikt til å følge bestemte anskaffelsesprosedyrer.

14.5 Politiske mål – formelle hindringer?

Ifølge Prop. 1 S (2010 – 2011) for Justis- og politidepartementet er det «et mål å ha mottakene lokalisert over hele landet, og å ha en differensiert mottaksstruktur med ulike typer driftsoperatører representert»67

Når det gjelder geografisk lokalisering av mottak, står Utlendingsdirektoratet helt fritt til å velge hvilke geografiske områder en konkurranse skal dekke. En utlysning kan be om tilbud fra hele landet eller fra for eksempel et fylke. Forutsetningen er imidlertid at det geografiske området er stort nok til at hovedprinsippet om konkurranse ivaretas.

I de tilfeller hvor staten selv eier eller leier bygningsmasse, kan drift i den aktuelle bygningsmassen utlyses. Da er den geografiske lokaliseringen av mottaket gitt på forhånd.

Etter dette kan det fastslås at det ikke er formelle hindringer i veien for å nå en målsetting om lokalisering av mottak over hele landet.

Når det gjelder spørsmålet om ulike typer driftsoperatører, er situasjonen noe mer komplisert. Som det framgår av kapittel 15, har de tre driftsoperatørtypenes andel av «markedet» endret seg i årenes løp. Mens kommuner, organisasjoner og private hadde andeler på henholdsvis 65, 23 og 12 prosent i 1990, var dette endret til 11, 9 og 80 prosent i 2010.

Av FADs brev til utvalget framgår det at det ikke er anledning til å sikre aktørene en andel av kontraktene gjennom anskaffelsesprosessen. FAD skriver at «[n]oen av hovedprinsippene bak regelverket er nettopp fri konkurranse og likebehandling. Man kan derfor ikke fastsette på forhånd hvem som skal levere tjenestene, ei heller fordele kontrakten andelsmessig mellom ulike leverandører.»68 Målsettingen om ulike typer driftsoperatører må derfor nås på annen måte.

Det finnes ett mulig unntak. Ifølge forskrift om offentlige anskaffelser er oppdragsgiver ikke forpliktet til å følge reglene i forskriftens del II eller III for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester med en ideell organisasjon.69 Dette innebærer at det vil være mulig å forbeholde noen kontrakter til ideelle organisasjoner, for eksempel ved å avholde konkurranser der kun slike leverandører får delta. Det er imidlertid én viktig forutsetning for dette: at drift av asylmottak er en helse- og sosialtjeneste.

FAD presiserer at drift av asylmottak ikke er nevnt i EUs såkalte CPV-register70. De viser til at Dragsten og Lindalen71 i sin kommentarutgave til regelverket skriver at asylmottak faller inn under sosiale tjenester, men påpeker at de ikke viser til noen rettskilde som grunnlag for dette. Videre har Utlendingsdirektoratet klassifisert mottaksdrift som en helse- og sosialtjeneste i de årene slik drift har vært konkurranseutsatt.72 FAD understreker at de selv ikke har tatt stilling til om asylmottak er en helse- og sosialtjeneste, samtidig som de heller ikke har funnet rettskilder som gir grunnlag for en annen klassifisering.

Oppsummert kan det konkluderes med at anskaffelsesregelverket ikke åpner for å sikre at ulike typer driftsoperatører skal være representert. Ulike typer tilbydere må likebehandles. Et mulig unntak finnes for ideelle organisasjoner, men det forutsetter at drift av asylmottak faktisk er en helse- og sosialtjeneste etter regelverket. Noe tilsvarende unntak finnes ikke for kommunale driftsoperatører.

For en nærmere drøfting av spørsmålet om ulike typer driftsoperatører viser vi til kapittel 15 Driftsoperatørene.

14.6 Hastesituasjoner

I Prop. 1 S (2010 – 2011) for Justis- og politidepartementet heter det:

Alle kontrakter UDI inngår om mottaksdrift skal konkurranseutsettes. Under spesielle forhold, eksempelvis ved sterk og uventet økning i antall asylsøkere, kan regelverket for offentlige anskaffelser fravikes ved midlertidige kontrakter.73

Lignende formuleringer har vært brukt også i tidligere års budsjettproposisjoner.

En normal tolkning av at et regelverk «kan fravikes», vil være at det ikke er nødvendig å følge regelverket. Utvalget har på denne bakgrunn spurt FAD om formuleringen gir Utlendingsdirektoratet et større handlingsrom enn det som følger av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. FAD svarer i sitt brev til utvalget at direktoratet ikke har noen særlige unntaksregler utenom det som følger av forskriften generelt. FAD skriver videre at når man benytter unntaksbestemmelser i forskrift om offentlige anskaffelser, bør det ikke inngås kontrakter av lengre varighet enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det vil si at dersom Utlendingsdirektoratet i en hastesituasjon for eksempel ser seg nødt til å bruke unntaksbestemmelsen om «uforutsette omstendigheter» i forskrift om offentlige anskaffelser for å innfri asylsøkeres rett til innkvartering, er det en forutsetning at det innen rimelig tid gjennomføres en konkurranse i henhold til de alminnelige reglene i forskriften.

FAD understreker i sitt brev til utvalget at unntaksbestemmelsene i regelverket generelt skal tolkes strengt. De viser i den forbindelse til Veileder til reglene om offentlige anskaffelser74. I veilederen står dette om anskaffelser som ikke kan utsettes på grunn av uforutsette omstendigheter:

For at bestemmelsen skal kunne brukes må det foreligge uforutsette omstendigheter, det vil si forhold oppdragsgiver ikke har herredømme over. Dette vil for eksempel være tilfelle dersom det på grunn av såkalt force majeure liknende forhold, som jordskjelv, oversvømmelser, brann eller lignende er nødvendig å foreta en anskaffelse for å skaffe livsnødvendige varer, som for eksempel medisiner, matforsyning eller lignende.

[…]

Andre uforutsette omstendigheter enn force majeure liknende forhold kan også oppfylle vilkåret om uforutsette omstendigheter. Dette kan for eksempel være tilfelle dersom oppdragsgivers leverandør uventet går konkurs eller leverandørens ansatte streiker, og anskaffelsen ikke kan utsettes i den tid det tar å gjennomføre en konkurranse. Det vil imidlertid ikke være tilstrekkelig grunnlag for å benytte unntaksbestemmelsen at det foreligger sterkt politisk press om rask gjennomføring av et prosjekt.75

Det er Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som er tillagt myndighet til å avgjøre om offentlige anskaffelser skjer i tråd med regelverket. Veilederen til reglene om offentlige anskaffelser samt tidligere avgjørelser i KOFA vil være veiledende for en vurdering av hva som tilfredsstiller vilkåret om uforutsette omstendigheter. Men sikker på om man har handlet i tråd med regelverket i en gitt situasjon, kan man ikke være før KOFA eventuelt har behandlet en klagesak. Etter det utvalget erfarer, har ikke KOFA behandlet saker som gjelder bruk av unntaksbestemmelser i forbindelse med etablering av asylmottak.

14.7 Utvalgets vurdering

Det at behovet for asylmottak til dels varierer sterkt, kan ikke kalles en uforutsett omstendighet. På bakgrunn av 20 års erfaring med slike svingninger må det forutsettes at Utlendingsdirektoratet har en beredskap for slike situasjoner. «Normale» variasjoner vil derfor neppe kvalifisere for å bruke unntaksbestemmelser i anskaffelsesregelverket.

Utvalget vil imidlertid trekke fram en spesiell situasjon fra 1999 – særlig med henvisning til veilederens eksempler på omstendigheter som kan legitimere bruk av unntaksbestemmelsene. Vi viser spesielt til anvisningen om at sterkt politisk press om rask gjennomføring av et prosjekt ikke vil være tilstrekkelig grunnlag for å bruke unntaksbestemmelsen.

Fredag 2. april 1999 (langfredag) besluttet regjeringen å evakuere kosovoalbanske flyktninger gjennom en luftbro fra Makedonia. De første 92 av til sammen 6 085 personer ankom Norge tirsdag 6. april. I Asylmottak gjennom 20 år omtales situasjonen slik:

Våren 1999 evakuerte Norge 6 000 kosovoalbanere fra Makedonia i løpet av seks uker. Det kom et nytt fly med 200 personer fem dager per uke. Det betød at UDI måtte opprette om lag 8 til 10 mottak hver uke, og de gjorde det.76

En så rask oppbygging av mottakskapasitet ville det ikke ha vært mulig å gjennomføre etter de prosedyrereglene og med de tidsfrister som følger av lov og forskrift om offentlige anskaffelser.77 Spørsmålet blir da om en slik situasjon er en uforutsett omstendighet som gjør at unntaksbestemmelsene kan benyttes.

Et annet eksempel kan være situasjonen sommeren 2008. I brev til alle landets ordførere av 17.7.2008 skriver Utlendingsdirektoratets direktør:

UDI jobber på spreng for å kunne gi de [asylsøkerne] som kommer det innkvarteringstilbudet som de har et lovfestet krav på. Så langt har vi etablert 4000 nye plasser, men vi vil trenge minst 5000 til. Den prekære situasjonen med manglende tilbud på mottaksplasser gjør at UDI vil søke å etablere ytterligere 500 plasser innen august ved direkte kjøp. Det vil også bli satt i gang forberedelser til ny tilbudskonkurranse umiddelbart. Forventet utlysning i Doffin er 21. juli med påfølgende annonsering i aviser.

Det som i sitatet over betegnes «direkte kjøp» (i andre sammenhenger kalt «direkte anskaffelser»), er en ulovlig anskaffelsesmetode – med mindre vilkårene i unntaksbestemmelsene i forskrift om offentlige anskaffelser er oppfylt. Om dette skriver Utlendingsdirektoratet i brev til Arbeids- og inkluderingsdepartementet av 18.7.2008:

Det rettslige grunnlaget for direkte anskaffelser utledes av Forskrift om offentlige anskaffelser (foa).

Den nylig avsluttede anbudskonkurransen ga ikke nok tilbud til å dekke vårt behov, og således er UDI berettiget til direkte anskaffelser etter foa § 2 – 1.2 litra e.

Situasjonen skulle også tilsi at foa § 2 – 1.2 litra c kan være en aktuell hjemmel for direkte anskaffelser. Det kan således argumenteres for at den eksplosive økningen i asylankomster, samt markedets mangel på produksjon av nye mottaksplasser, kan vurderes som «uforutsette omstendigheter», jfr. litra e.

Selv om Utlendingsdirektoratet mener det kan argumenteres for at situasjonen sommeren 2008 kan kvalifisere som en «uforutsett omstendighet», er det slett ikke sikkert at situasjonen oppfyller vilkåret. Men i en situasjon hvor det er for få tilbydere, kan resultatet fort bli at alle de som faktisk tilbyr mottaksplasser, får tildelt kontrakt. Det blir det sjelden klagesaker av. Det paradoksale er da at KOFA ikke får klager til behandling som kan gi veiledning til oppdragsgiver med hensyn til hvor grensene for å oppfylle vilkåret går.

Et annet paradoks er det at Utlendingsdirektoratet i en slik situasjon står overfor to risikoer: risikoen for å bryte regelverket for offentlige anskaffelser og risikoen for ikke å innfri asylsøkernes lovfestede rett til innkvartering. Etter utvalgets vurdering bør asylsøkernes rett til innkvartering veie tyngst.

Utvalget ser at det vil kunne oppstå situasjoner hvor mottak må etableres svært raskt, og at prosedyrekravene i forskrift om offentlige anskaffelser ikke kan følges. Det er uheldig at Utlendingsdirektoratet i slike situasjoner risikerer å bryte lov om offentlige anskaffelser for å sikre asylsøkerne deres rett til innkvartering etter utlendingsloven. Utvalget mener at den ovenfor siterte formuleringen fra Prop. 1 S (2010 – 2011) om at regelverket kan fravikes i gitte situasjoner, er god. Men som det framgår av FADs brev78 til utvalget, gir den ikke Utlendingsdirektoratet adgang til å fravike regelverket. For at formuleringen skal få rettskraft, må den tas inn som en unntaksbestemmelse i anskaffelsesregelverket.

Et alternativ kan være at overordnet departement eller Utlendingsdirektoratet selv retter en henvendelse til FAD for å innhente tolkningsbistand med hensyn til begrepet «uforutsette hendelser» når det gjelder mottaksetableringer spesielt.

14.8 Utvalgets anbefaling

• Det bør vurderes å innføre en særskilt unntaksbestemmelse i anskaffelsesregelverket for å sikre at Utlendingsdirektoratet ikke bryter regelverket under spesielle forhold, eksempelvis ved sterk og uventet økning i antall asylsøkere.

14.9 Mottaksetableringer i et lokalsamfunnsperspektiv

Under overskriften «Etablering av mottak – kommunenes rolle» heter det i Nyhetsbrev om norsk flyktning- og innvandringspolitikk nummer 8 av 27. februar 2002:

Så lenge Norge er organisert i kommuner, er det ikke mulig å ha et system der den enkelte kommune skal godkjenne etablering av mottak på forhånd. For hvis samtlige sier nei til etablering, hvor skal da asylmottakene etableres og hvor skal søkerne bo? Det er ikke ønskelig fra statens side å etablere mottak i en kommune der innbyggerne og kommunestyret ikke ønsker et mottak. Men i noen tilfeller er det ikke til å unngå at UDI ikke kan ta hensyn til kommunenes ønsker. Når tusenvis av mennesker trenger et sted å bo, må det opprettes mottak.79

Noen dager senere, den 1. mars 2002, er følgende ingress å lese i Namdalsavisa:

UDI har gitt klarsignal for opprettelse av et privatdrevet asylmottak i Mo i Rana. Men Rana kommune mener seg overkjørt av vedtaket, og fraskriver seg ansvaret for å gi asylsøkerne et forsvarlig helse- og utdanningstilbud.80

Sitatene er illustrerende for skismaet som tidvis oppstår i forholdet mellom staten og kommunene når det gjelder etablering av asylmottak. Og selv om det i Norge ikke finnes en ordning med kommunal forhåndsgodkjenning av etablering av asylmottak, er det allikevel slik at det er kommunene som er forvaltere av plan- og bygningsloven81.

14.9.1 Plan- og bygningsloven

2003 var preget av flere klagesaker etter plan- og bygningsloven i forbindelse med opprettelse av mottak enn det som hadde vært vanlig. Situasjonen ble omtalt på følgende måte i Utlendingsdirektoratets virksomhetsrapport til Kommunal- og regionaldepartementet per 31.12.2003:

Vi opplever […] at enkelte kommuner utnytter gjeldende lovverk, med den hensikt å unngå mottaksetablering og/eller å skyve kostnader for lokal infrastruktur over på den statlige oppdragsgiver. I forbindelse med etableringer av nye mottak kan det også bli en del uro fordi kommunene opplever mottaksetablering som noe negativt.82

På bakgrunn av disse problemene sendte statstråden brev83 til alle kommuner og Fylkesmenn. Hensikten var å «understreke de samfunnsmessige interessene som ligger i å opprette asylmottak, og at disse må vektlegges i kommunenes vurdering av om tillatelse skal gis etter plan- og bygningsloven.»84 Statsråden skrev også: «Ved opprettelse av asylmottak vil det i de fleste tilfelle være grunnlag for kommunen å kreve søknad om bruksendring eller dispensasjon. Det antas at terskelen for å kreve søknad om bruksendring er relativt lav.»85 Videre heter det:

De fleste mottak er å anse som institusjoner. Dette gjelder i alle fall for transittmottak, mens det for ordinære mottak kan variere hvilket formål som passer. Dersom formålet i reguleringsplanen er angitt som «bolig», vil etableringen vanligvis ikke være i samsvar med formålet og det kreves dispensasjon eller reguleringsendring. Dette har sammenheng med at asylmottak har innslag av hospits/institusjon, med annet trafikkmønster, større belastning på lokalmiljøet osv. Dette avhenger samtidig av typen asylmottak, om boforholdene er kortvarige eller langvarige, og om det er familier med egne leiligheter. Noen asylmottak har desentraliserte plasser som ligger mer opp til ordinære boforhold. Disse kan dermed likevel ligge innenfor formålet «bolig», men det kan være aktuelt med særskilte vilkår til tillatelsen.86

Utlendingsdirektoratet oppfattet trolig ikke statsrådens brev som et bidrag til å lette arbeidet med etablering av mottak i kommunene. Som svar på en e-post fra direktoratet skriver Kommunal- og regionaldepartementet i brev av 14.4.2004: «Vi beklager at UDI ikke fikk seg forelagt det siste utkastet før brevet ble sendt fra departementet.» Videre heter det at «[v]i registrerer at UDI er uenig i at mottak er å anse som institusjoner, og at UDIs oppfatning er at mottak er et botilbud.»

Statsrådens brev til kommuner og Fylkesmenn har senere blitt brukt som referanse i flere saker hvor kommuner har behandlet søknader om dispensasjoner fra reguleringsplaner, og om bruksendringer fra potensielle drivere av asylmottak samt i Fylkesmennenes klagebehandling. Sakene har hatt varierende utfall – dels til gunst, og dels til ugunst for mottaksetablering.87 Uansett vil det være slik at den tiden søknadsbehandling og eventuell klagebehandling tar, står i motstrid til behovet for rask etablering av mottak.

14.9.2 Informasjon ved mottaksetableringer

Det er ikke sjelden betydelig lokal motstand mot etablering av asylmottak. Da ankomstene av asylsøkere økte betydelig i 2008, oppsummerte VG situasjonen i et oppslag den 24. august med at «[p]å kort tid har nesten 1200 nye asylsøkerplasser forsvunnet, på grunn av kommunal motvilje, lokale motaksjoner og fremmedfrykt»88. Saken ble dokumentert med en gjennomgang av ti ulike prosjekter som var stoppet – fra Vest-Agder i sør til Nordland i nord. Utlendingsdirektoratets direktør Ida Børresen bekreftet i oppslaget at det hadde vært flere prosjekter det hadde vært vanskeligere å få gjennomført enn før, og tilskriver det flere mulige forhold: fremmedfrykt, manglende kunnskap om hva et mottak er, og reelle hensyn i de enkelte kommunene.

Situasjonen sommeren 2008 var såpass alvorlig at statsråd Dag Terje Andersen i Arbeids- og inkluderingsdepartementet den 9. juli inviterte kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon KS, Utlendingsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet til et møte. Her ble det blant annet lagt vekt på informasjon, og KS påpekte at flere av kommunene hadde fått lite eller ingen informasjon om mottaksetableringer i forkant av kontraktsinngåelse med driftsoperatørene. Utlendingsdirektoratet lovet på sin side å innskjerpe rutinene slik at informasjonen til og dialogen med kommunene ble bedre. Overskriften på pressemeldingen89 som ble sendt ut etter møtet, er «Betre informasjon til kommunar om asylmottak», og ingressen lyder «Kommunane har kritisert informasjonen om etablering av asylmottak. UDI vil no informere aktuelle kommunar tidligare og betre.»

Forskningsrapporten Asylmottak og lokalsamfunn90 ser nærmere på etablerings- og oppstartsfasen til asylmottak og har spesielt vurdert betydningen av informasjon. Undersøkelsen ble foretatt våren 2010 og altså etter at informasjonen i forbindelse med etablering av mottak skulle bedres. På undersøkelsestidspunktet var det etablert 90 mottak siden juli 2008.

Rapporten peker på at konkurranseutsettingen av mottaksdrift gir noen spesielle rammebetingelser som også omfatter informasjonsformidlingen mellom ulike aktører i startfasen. Som nevnt over kunngjør Utlendingsdirektoratet sitt behov når det trengs flere mottaksplasser. I utgangspunktet vet ikke Utlendingsdirektoratet hvor tilbudte mottak er lokalisert før tilbudsfristen er ute og tilbudene åpnes. Det er derfor lagt inn et krav i konkurransegrunnlaget om at tilbyder skal informere kommunen før tilbudet innleveres. At dette er gjort, skal dokumenteres i tilbudet. Når Utlendingsdirektoratet så åpner tilbudene, skal de umiddelbart informere politisk og administrativ ledelse i de aktuelle kommunene. Dette er normalt den første kontakten fra direktoratet til den potensielle vertskommunen.91

Rapporten viser at 57 prosent av kommunene oppgir at informasjonen de fikk i forbindelse med etablering, var tilstrekkelig, mens 28 prosent mener den ikke var tilstrekkelig. Av dem som ikke opplevde informasjonen som tilstrekkelig, er det særlig rask etablering og sen informasjon som oppgis som grunn. Dette tilskrives til en viss grad de rammebetingelsene som ligger i selve organiseringen av det norske mottakssystemet. Det må også ses i sammenheng med det store antallet mottaksetableringer de siste 2 årene.

Rapporten konkluderer med at det kan være grunn til å følge opp i hvilken grad driftsoperatørene faktisk sender brev til kommunene og varsler om mulig oppstart av mottak. Videre tyder undersøkelsen på at den informasjonen som driftsoperatørene gir, har varierende kvalitet, og at det kan være grunn til å legge vekt på at den første informasjonen fra driftsoperatørene klargjør de praktiske konsekvensene for kommunene ved en eventuell mottaksetablering.

Når det gjelder tidspunktet for når informasjon gis, sier rapporten at det trolig er liten mulighet for å gi informasjon tidligere, gitt de rammebetingelsene som ligger i anbudssystemet. Det handler mer om type informasjon og hvordan kommunene håndterer informasjonen. Rapporten fortsetter:

For kommunene kan det synes som om informasjonsbehovet primært er knyttet til usikkerhet om hva det innebærer for tjenesteproduksjonen i ulike ledd: hvilke nye behov kan de forvente, og hvordan takle nye og økt brukerbehov og raske endringer. Her kan det være et forbedringspotensial i å spesifisere dette mer. I tillegg kan tilrettelegging av erfarings- og kunnskapsutveksling mellom kommuner være nyttig.92

Lokalbefolkningen er en viktig aktør ved mottaksetableringer. Det er ikke uvanlig at det etableres aksjoner mot asylmottak.93 Rapporten konkluderer slik om denne problemstillingen:

Lokalbefolkningen på sin side synes primært å være opptatt av det praktiske, hvordan de skal innrette seg ovenfor mottaket og beboerne i hverdagen. Det synes å være to motivasjoner bak dette: Det ene er spørsmål om «Hva skjer med vårt nabolag og vårt nærmiljø? Hvordan påvirkes vi i hverdagen?», det andre er spørsmålet om «Hvordan skal disse menneskene som kommer ha det? Vil de kunne få det bra her?» Sentral organisasjonsrelatert informasjon som etterspørres er: Hva innebærer det at mottaksvirksomhet er kommersiell virksomhet? Hva kan lokalsamfunnet forvente av driftsoperatør? Hvilke ansvar er mottaket formelt pålagt å ivareta ovenfor lokalsamfunnet? Hvorfor kan vi ikke få informasjon om alt vi vil ha informasjon om? På en måte kan man si at det handler om at lokalsamfunnet ønsker å kjenne kjørereglene for dette som er et nytt felt for dem.94

Undersøkelsen tyder på at det er en diskrepans i forventninger mellom Utlendingsdirektoratet og lokalsamfunn med tanke på hva som er relevant informasjon. I den forbindelse synes folkemøter å være en viktig informasjonskanal – også i de sammenhenger hvor de er svært konfliktpreget.

Rapporten peker på noen momenter som produserer støy i etableringsfasen, og på at enkelte av disse ligger på systemnivå:

Vi har blant annet pekt på den støyen som oppstår når mottak som er opprettet ikke godkjennes av kommunale helsemyndigheter og må stenges. I denne sammenhengen kan det være viktig å peke på driftsoperatør sitt ansvar for å sende inn melding til kommunale helsemyndigheter ved oppstart av mottak. Slik kan man tidlig, før beboerne flytter inn, få en avklaring og dermed unngå slik støy. Vi har videre pekt på at uklarhet på systemnivå om hvorvidt mottak formelt sett skal defineres som bolig eller institusjon kan skape støy i samhandlingen mellom driftsoperatør og kommune. Slike utfordringer i mellom driftsoperatør og kommune vil lett fanges opp av media og prege opinionen lokalt. Slik kan det få betydning for det videre forholdet mellom lokalsamfunnet og mottaket. Det kan synes hensiktsmessig å få klargjort dette forholdet.95

14.10 Utvalgets vurdering

Det er til tider store utfordringer knyttet til det å etablere mottak. Ut over selve omfanget av tilbud handler dette ofte om lokal motvilje av ulik art. Dette kan manifestere seg gjennom underskriftskampanjer, negative medieoppslag etc. Sett fra Utlendingsdirektoratets perspektiv kan motviljen også komme til uttrykk gjennom kommunens skjønnsutøvelse etter plan- og bygningsloven. Utvalget vil imidlertid også peke på at kommuner kan ha gode grunner til å motsette seg mottaksetableringer. Det kan handle om forhold ved den aktuelle bygningsmassen (brannsikkerhet, trangboddhet), og det kan handle om kapasiteten på kommunens tjenestetilbud (skole, helse, barnevern). Som nevnt over har også kommuner fått medhold når vedtak etter plan- og bygningsloven har blitt klaget inn for Fylkesmannen.

At asylmottak ikke er entydig definert, for eksempel som bolig eller institusjon, kan i etableringsøyemed være både en fordel og en ulempe. Det vil komme an på hvilket reguleringsformål som gjelder for det stedet hvor den aktuelle bygningsmassen i det enkelte tilfellet er lokalisert. Mottaksdrift vil også kunne oppfattes som næringsformål, i og med at en stor del av driftsoperatørene er private selskaper med et kommersielt formål. En velvillig kommune kan slik ha handlingsrom til å akseptere etableringen uten særskilt behandling etter plan- og bygningsloven. En kommune som er motstander av en mottaksetablering, vil ha handlingsrom til å motsette seg etableringen gjennom å bruke plan- og bygningsloven.

Hva som er bolig, og hva som er institusjon etter plan- og bygningsloven, er en generell problemstilling som ikke bare berører asylmottak. I publikasjonen Planjuss gir Miljøverndepartementet «informasjon om nyere avgjørelser og tolkningsuttalelser på området arealjuss som er avgitt av Avdeling for regional planlegging»96. I Planjuss nummer 1 – januar 2007 – heter det at vurderingen av om en bygning faller innenfor boligformålet eller under formålet institusjon, grovt sett kan inndeles i tre:

• Rene institusjoner er gjerne bygninger for flere pasienter/beboere der disse har eget rom, men det er felles spiserom/oppholdsrom. Bygningen vil gjerne også inneholde kjøkken, og rom for vask, arbeidsrom, treningsrom etc. Til institusjonen er det også knyttet fast personale med egne kontorer.

• Enkeltstående/spredte boliger der pasienten/beboeren bor alene, og eventuelt besøkes fast av pleiepersonale/omsorgspersonell.

• En mellomløsning, der pasientene/beboerne bor i egne enheter/leiligheter, men hvor disse er samlet i en bygning, og hvor det er et mer fast innslag av pleiepersonale/omsorgspersonell.97

Departementet påpeker at det er den siste situasjonen, altså mellomløsningen, som reiser definisjonsproblemer. Her må det gjøres konkrete vurderinger i den enkelte sak, hvor det blant annet må ses på om det er foretatt fysiske endringer av bygningen som i vesentlig grad avviker fra plan- og bygningslovens intensjoner. Departementet skriver videre at «[b]oligformålet retter seg mot boligfunksjonen, og ikke mot egenskaper ved beboerne.»98

Den siste setningen er spesielt interessant sett i forhold til målsettingen om at ordinære mottak skal «være et mest mulig normalt bosted for personer i en unormal livssituasjon».99 Men igjen: Det kan være formålstjenlig å vektlegge dette hvis formålet i reguleringsplanen er boligbebyggelse, mens det kan være mindre formålstjenlig hvis reguleringsformålet er offentlig eller privat tjenesteyting.

Etter dette vil det etter utvalgets vurdering ikke være entydig positivt om det klargjøres hva et asylmottak egentlig er – i alle fall ikke for å løse problemene knyttet til mottaksetableringer. Dessuten synes det tvilsomt om det i det hele tatt er mulig å definere mottak entydig som det ene eller andre. Å definere et 100 prosent desentralisert mottak som institusjon framstår som vanskelig. Å definere en forsterket avdeling med døgnbemanning som bolig etter plan- og bygningsloven kan også være vanskelig.

Det som kan være en bedre løsning, sett fra statens side, er å finne i den danske utlendingsloven. Av denne framgår det at den aktuelle statsråd etter forhandling med den aktuelle kommune kan beslutte at bestemmelsene i dansk plan- og bygningslov ikke kommer til anvendelse på eiendommer som brukes til asylmottak, og at reguleringsplaner helt eller delvis kan suspenderes.100 I Norge er det grunn til å tro at dette vil bli oppfattet som et for stort inngrep i det kommunale selvstyret, og utvalget vil ikke anbefale en slik løsning.

Fra rapporten Asylmottak og lokalsamfunn, som er omtalt ovenfor, har utvalget spesielt merket seg den usikkerheten potensielle vertskommuner har med hensyn til et asylmottaks konsekvenser for den kommunale tjenesteproduksjonen. Her formoder utvalget at det finnes et bredt erfaringsmateriell som kan systematiseres og brukes i informasjonen til kommunene. For at slik informasjon skal komme kommunene i hende så raskt som mulig, er det mulig å tenke seg at Utlendingsdirektoratet utarbeider skriftlig materiell som tilbyderne sender til kommunene som vedlegg til det brevet de allerede er pålagt å sende i forbindelse med at de legger inn tilbud på drift av mottak.

14.11 Utvalgets anbefaling

• Utlendingsdirektoratet bør systematisere vertskommunenes erfaringer fra kommunal tjenesteproduksjon slik at potensielle vertskommuner kan få tidlig og nøktern informasjon.

• Utlendingsdirektoratet bør ivareta både kommunenes og lokalbefolkningens behov for informasjon.

15 Driftsoperatørene

15.1 Innledning

En driftsoperatør driver et statlig mottak for asylsøkere på kontrakt med staten. En driftsoperatør kan være en kommune, et privat selskap eller en frivillig organisasjon. Driftsoperatørene har en sentral rolle i det norske systemet for innkvartering av asylsøkere. I Reglement for drift av statlige mottak heter det at «[d]riftsoperatør har det utøvende ansvar for mottaksdriften og sikrer at mottaket drives i tråd med krav og intensjoner i styringsdokumentene, og i tråd med god forretningsskikk.»101

Norge skiller seg fra andre land når det gjelder hvem som driver mottak.

15.2 Bakgrunn

Som tidligere nevnt har dagens mottakssystem sin opprinnelse i slutten av 80-årene da staten overtok ansvaret for asylsøkere fra kommunene. Regjeringen vedtok i september 1986 å opprette et «permanent statlig mottak for asylsøkere» på bakgrunn av økningen i tilstrømmingen. Stortinget ga sin tilslutning til organiseringen av dette mottaket, herunder regionaliseringen av det, samtidig med opprettelsen av Utlendingsdirektoratet.102

Ansvarsdelingen mellom ulike aktører på feltet beskrives i Stortingsmelding nummer 39 (1987−88): Om innvandringspolitikken. Her heter det blant annet:

Ved utbyggingen av det statlige mottaket legges det vekt på å skape et nøkternt, men forsvarlig, tilbud til asylsøkerne. Det arbeides med en modell for et standard mottakssted som legges til grunn for forhandlinger med kommunale og private operatører. Seksjonshusløsninger vil bli foretrukket der dette er mulig.103

Det er her verdt å merke seg at den standarden som omtales, skulle legges til grunn for forhandlinger med kommunale og private operatører. Det er disse operatørene vi i dag kjenner som driftsoperatører.

Stortingsmelding nummer 39 (1987−88) inneholder ellers ingen direkte begrunnelse for hvorfor ulike operatører skulle drive mottak. Nedenfor gjengis noen vurderinger fra meldingen som kan bidra til å belyse bakgrunnen for den modellen som ble gjeldende.

Fra et avsnitt om omorganisering, prinsipper og perspektiver:

Det er en overordnet målsetting for de omorganiseringstiltak som nå settes ut i livet, at det skal bygges opp en fleksibel organisasjonsform som ivaretar Statens ansvar for mottak og eventuell bosetting av de aktuelle gruppene, og som samtidig kan justeres i takt med endringer i omfanget og sammensetningen av gruppene som kommer.104

Fra et avsnitt om Utlendingsdirektoratets oppgaver:

Utlendingsdirektoratets viktigste oppgaver i denne sammenheng vil være planlegging og organisering av mottaket på landsbasis, inngåelse av avtaler med kommuner eller private organisasjoner e.l. om drift av innkvarteringssteder for asylsøkere i venteperioden, fordeling av flyktninger og asylsøkere mellom regionene.105

Fra et avsnitt om oppgavene til de statlige regionkontorene for asylsøkere:

Når det gjelder mottaket av asylsøkere, vil regionkontorene være et bindeledd mellom direktoratet og ulike private organisasjoner, bedrifter eller kommuner («driftsorganisasjoner») som inngår avtale om innkvartering m.m. Disse driver mottakssteder med basis i avtale og statlig driftsreglement som standardiserer tilbudet ved de statlige mottaksstedene uansett hvem som er driftsansvarlig.106

15.2.1 En integrert modell

Ansvarsfordelingen når det gjelder flyktninger – og senere også asylsøkere – hadde vært nedfelt i en protokoll mellom staten og Norske Kommuners Sentralforbund (nå KS). I protokollen for 1987 ble det fastsatt visse prinsipper for ansvaret for asylsøkere:

[Den statlige] [m]ottaksberedskapen samordnes med kommunenes allerede etablerte tilbud. Det tas sikte på i nødvendig grad å utnytte kommunale og andre tjenestetilbud. Staten gir økonomisk kompensasjon i samsvar med avtalen og gjeldende regelverk.107

I Stortingsmelding nummer 39 (1987−88) blir dette kalt en «integrert hovedmodell» som var basert på følgende vurderinger:108

• Staten burde ikke bygge opp et eget driftsapparat så lenge andre instanser med kompetanse kunne utføre oppgaven for staten til den samme kostnad eller lavere.

• Man burde unngå dobbel kompetanseoppbygging og kamp om knappe personellressurser.

• Utnyttelse av det kommunale apparatet til også å levere tjenester til staten ville kunne gi stordriftsfordeler og bedre økonomi. Kompetansen og tjenesteutbyggingen ville dessuten på sikt komme det generelle arbeidet for flyktninger og andre innvandrergrupper i kommunen til gode.

Denne «integrerte modellen» – hvor det nok først og fremst var tanken at det var kommuner som var «andre instanser med kompetanse» – viste seg imidlertid ikke å være uproblematisk. For det første var det vanskelig å opprettholde skillet mellom den nøkterne standarden som skulle komme asylsøkerne til del, og det tilbudet som skulle gis til de flyktningene som ble bosatt i kommunen. Og for det andre viste det seg at kostnadene ved denne modellen ble høyere enn forutsatt.

15.2.2 Et endret konsept

På denne bakgrunn gikk regjeringen inn for «et noe endret konsept» ved etableringen av det statlige mottakssystemet. Det innebar blant annet mer selvstendige mottaksenheter innenfor en lavere kostnadsramme – modeller som også kunne benyttes i små og mellomstore kommuner. I den forbindelse utdypes ansvarsforholdene ved ulike typer driftsoperatører på følgende måte i meldingen:

Ved kommunal drift vil Staten få en avtalepartner som dekker samtlige tjenester i det statlige mottaket – innkvartering og drift, samt de lovhjemlede tjenestene kommunene har plikt til å yte alle innbyggere (helse, undervisning, barnevern), så sant det ikke er dispensert fra kravene.

Også i tilfeller hvor en privat organisasjon eller bedrift er avtalepartner, vil denne måtte yte tjenester i samsvar med de retningslinjer og den kostnadsnorm Staten til enhver tid setter for denne type virksomhet. I tillegg vil en hele tiden måtte ta med i beregningen lovhjemlede tjenester i den kommunen mottaket er lokalisert («vertskommunen»).

Ved en slik ordning får den private avtalepartner dekket kostnader for den delen av driften som ikke omfatter kommunale tjenester (innkvartering og drift). Også her beregnes en døgnsats. Kommunal- og arbeidsdepartementet arbeider nå med å finne kompensasjonsordninger for de ekstrautgifter som påføres den aktuelle «vertskommune» for det privat drevne mottaket – pga. merbelastning på deler av det kommunale apparatet (f.eks. skole og helsetjeneste).109

Stortingsmelding nummer 39 (1987−88) gir ingen begrunnelse for det valg som gjøres når det gjelder ulike typer driftsoperatører. Stortinget sluttet seg til meldingens prinsipp for organisering av mottak av asylsøkere, men gikk heller ikke konkret inn på dette spørsmålet.110 Uansett kan det være grunn til å legge merke til følgende forhold i stortingsmeldingen:

• Staten blir overhodet ikke omtalt som en mulig driver av mottakene.

• Humanitære organisasjoner blir heller ikke omtalt som en mulig driver av mottakene (selv om Norges Røde Kors sin rolle i mottak av asylsøkere i andre halvdel av 80-årene omtales, og det i omtalen kan se ut som om også denne organisasjonen inkluderes i begrepet «private operatører»).

• «Den integrerte modellen» (hvor kommunene selv fortsatt mottok asylsøkere) ble vurdert til å være for kostbar.

• Behovet for fleksibilitet knyttet til «endringer i omfanget» ble vektlagt. Man så med andre ord for seg svingninger i ankomstene av asylsøkere, noe som ville ha betydning for kapasiteten i mottakssystemet.

15.2.3 Hvorfor ikke statlig drift?

Det er grunn til å tro statlige myndigheter ikke ønsket å drive mottakene nettopp fordi man så for seg svingninger i behovet. Dessuten ble ankomster av asylsøkere på det tidspunktet vurdert som et midlertidig fenomen.111 Med omstendelige prosedyrer for både budsjettering og ansettelser sammen med det sterke stillingsvernet man tradisjonelt har hatt i staten, ble det vurdert som problematisk å håndtere både oppbygginger og nedbygginger av apparatet. Her ligger det da indirekte en økonomisk begrunnelse. Eksempelvis heter i det budsjettforslaget for 1988 under omtalen av stillinger til de planlagte regionkontorene at «[d]et legges opp til at det i størst mulig grad skal gjøres bruk av ikke-statlige organisasjoner til å forestå driften av det praktiske oppholdet for asylsøkerne/flyktningene så lenge disse er i statlig opphold.»112

En ytterligere økonomisk begrunnelse kan ha vært at staten gjennom å forhandle med ulike interessenter kunne sørge for å oppnå gunstige avtaler for mottaksdrift. Og det var helt åpenbart et mål å få til billigere drift enn det som var oppnådd gjennom «den integrerte modellen» og også gjennom avtalene om håndtering av asylsøkere som var inngått med Norges Røde Kors.

Røde Kors står ellers i en noe annen stilling enn andre private operatører Staten inngår avtale om asylsøkermottak med, fordi de tar imot et så stort og lite forutsigbart antall, og fordi de har bygget opp en egen sentral organisasjon for asylsøkerarbeidet. Det er derfor lagt opp til rammebetingelser for organisasjonens arbeid som tar hensyn til dette.113

Heller ikke i Stortingsmelding nummer 17 (1994−95): Om flyktningpolitikken gis det noen begrunnelse for valget om å ha ulike typer driftsoperatører:

Staten vil fortsatt være ansvarlig for etablering og finansiering av statlige mottak for asylsøkere og flyktninger, og for å fastsette rammer for tiltak og tilbud i disse. Driften av mottakene vil baseres på avtaler med kommuner, frivillige organisasjoner og private.114

Men det er verdt å merke seg at frivillige organisasjoner her nevnes særskilt som en av tre typer driftsoperatører.

15.2.4 Begrunnelsen for valget

Først i Stortingsmelding nummer 17 (2000−2001): Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg kommer det en begrunnelse:

Det er ulike oppfatningar med omsyn til om staten bør drive mottaka sjølve, eller om dei framleis bør kjøpe slike tenester frå andre. I land som Sverige og Nederland er staten sjølv ansvarleg for drift av mottak. I Noreg driv ikkje staten mottak i det heile. Ein fordel ved at staten sjølv driv mottaka, kan vere at ein i større grad kan sikre eit likeverdig tilbod enn det som er mogleg å få til med mange ulike driftsoperatørar. Staten vil òg få bygd opp mykje kompetanse når det gjeld drift av mottak.

Ulemper ved at staten sjølv driv mottaka, er at ein ikkje vil få like stor grad av lokal tilpassing som i dag, og ikkje får nytta fullt ut den kompetansen som mange kommunar, frivillige organisasjonar og etter kvart også private har når det gjeld mottak av asylsøkjarar og flyktningar. Ei verksemd som ikkje er utsett for konkurranse, blir dessutan fort dyrare enn verksemder som er utsette for konkurranse. Med fleire driftsoperatørar vil det òg vere lettare å dekkje behovet for fleksibilitet i mottaksdrifta, ettersom fleire aktørar kan mobiliserast når det kjem mange asylsøkjarar på ein gong. Erfaringar har vist at i situasjonar med stor og uventa tilstrøyming av asylsøkjarar har den fleksibiliteten og handlekrafta som private driftsoperatørar representerer, vore heilt nødvendig å ta i bruk for å kunne møte behovet for rask oppretting av mottaksplassar.

Regjeringa vil foreslå at staten også i framtida gjer avtalar med ulike driftsoperatørar om drift av mottak. Dette vil skape ei mottaksdrift som er variert og tilpassa lokale forhold. Å ha fleire driftsoperatørar kan òg medverke til å utvikle verksemda og gi rom for større fleksibilitet enn om staten til dømes skulle drive mottaka sjølv.115

De poengene som framheves, er altså:

• at ulike driftsoperatører gir større grad av variasjon og lokal tilpasning

• at mange driftsoperatører (av alle kategorier) har bygget opp kompetanse som det er viktig å utnytte

• at konkurranse fører til lavere pris

• at flere typer driftsoperatører øker fleksibiliteten i den forstand at flere aktører kan mobiliseres når det er behov for økt mottakskapasitet (uten at det samtidig sies direkte at fleksibiliteten også må gjelde den andre veien)

• at flere typer driftsoperatører bidrar til utvikling av mottaksdriften

Til tross for den noe uklare opprinnelsen har det blitt en politisk målsetting at både kommuner, private selskaper og frivillige organisasjoner skal drive mottak for asylsøkere. Dette kan gjenfinnes i en rekke budsjettproposisjoner fram til i dag.

15.3 Fordelingen blant ulike kategorier operatører

Det har aldri i mottakssystemets historie blitt fastsatt noen norm for hvor stor andel av mottakene som skal tilfalle de ulike typene aktører. I utgangspunktet hadde kommunene en fordel i og med at staten i forbindelse med etableringen av den statlige mottaksberedskapen i slutten av 80-årene gikk til anskaffelse av en del såkalte seksjonshus til bruk som mottak.116 Disse seksjonshusmottakene ble i hovedsak satt opp på kommunal grunn, og de aller fleste ble også drevet av kommunene selv. Noen av disse mottakene er i drift den dag i dag, til tross for at levetiden til bygningene var beregnet til 5 år.

Etableringsfasen førte til at fordelingen av mottaksplasser på type driftsoperatør ble som vist i tabell 15.1 per 1.9.1990.117

15.3.1 Fordelingen endrer seg

Det finnes ingen løpende oversikt over fordelingen av mottak på ulike typer driftsoperatører de siste 20 årene, men det kan fastslås at andelen har variert. Private aktører har vokst mer enn de øvrige aktørene i perioder med oppbygging av mottakskapasiteten og har også minket mer enn de øvrige i perioder med nedbygging. Det har en helt klar sammenheng med at de private aktørene er de som er raskest «på banen» når det er behov for oppbygging. Dette har vært tilfelle både før og etter konkurranseutsettingen av mottaksdriften.

Selv om de private aktørenes «beredskapspotensial» har blitt vurdert som et fortrinn, har disse aktørene også måttet avvikle flest mottak i nedbyggingsperioder. Dette har mer å gjøre med de private aktørenes store andel av mottak enn med kvaliteten på driften.

Eksempelvis var fordelingen av mottak på de ulike typer driftsoperatører som vist i tabell 15.2 da Utlendingsdirektoratet startet en større nedbygging av mottakssystemet våren 2004.118

To år senere var status som vist i tabell 15.3.119

De kommunale driftsoperatørene hadde altså fått økt sin andel, de private hadde fått redusert sin andel, mens for de frivillige organisasjonene var andelen uendret.

15.3.2 Politiske føringer

Siden 2001 har Utlendingsdirektoratet anskaffet mottak innenfor rammene av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Dette regelverket åpner ikke for at type driftsoperatør kan tillegges vekt ved tildeling av kontrakter fordi ulike tilbydere må behandles likt. Den politiske målsettingen om at det skal være tre typer driftsoperatører blir derfor uten betydning i anskaffelsesprosessen. Situasjonen er imidlertid en annen når mottakssystemet bygges ned.

Da Utlendingsdirektoratet vinteren 2010 planla en ny nedbygging, ble de kriteriene som skulle benyttes i vurderingen av hvilke mottakskontrakter som skulle sies opp, fastsatt til å være:

• økonomi

• innhold i drift og beboerrettet arbeid

• type innkvarteringstilbud

• organisatoriske og administrative forhold

• forholdet til vertskommunen

Overordnet departement ble orientert om kriteriene120 og svarte følgende i brev av 24.4.2010:

Departementet har ingen innvendinger mot UDIs kriterier på overordnet nivå for nedbygging av mottakskapasiteten. Departementet legger til grunn at det er et mål å ha en differensiert mottaksstruktur med ulike typer driftsoperatører representert.

[…]

Av hensyn til bosettingsarbeidet, og for å sikre at ulike driftsoperatører fortsatt er representert i et langsiktig perspektiv, er det ønskelig at kommunale driftsoperatører er ansvarlig for en hensiktsmessig andel av det totale antallet driftsavtaler.

Selv om konkurranseregelverket gjør at man ikke kan foretrekke en type driftsoperatør framfor en annen ved tildeling av kontrakt, er det altså per i dag klare føringer for at man i en nedbyggingssituasjon skal sørge for å opprettholde en viss andel kommunale driftsoperatører. Hvor stor denne andelen bør være, sies det imidlertid ikke noe om.

På dette tidspunktet var fordelingen som vist i tabell 15.4.121

15.4 Nærmere om de ulike typene driftsoperatører

De ulike typene driftsoperatører har i prinsippet ulike formål med sin virksomhet. Skjematisk sett kan dette sies å være:

• Et privat selskaps formål er å skape gevinst for eiere/aksjonærer.

• En frivillig organisasjons formål er å skape gevinst for «et godt formål» (herunder kan mottaksdrift i seg selv defineres som «et godt formål»).

• En kommunes formål er å produsere gode tjenester for kommunens innbyggere.

Etter det utvalget har erfart, finnes det ingen undersøkelser av hvorvidt de ulike formålene påvirker de ulike aktørenes drift av mottak. Utlendingsdirektoratet har imidlertid i ulike sammenhenger122 gitt uttrykk for at det ikke er noen systematiske forskjeller i kvaliteten på mottaksdriften til de ulike operatørtypene.

Problemstillingen nevnes i en forskningsrapport fra 1999:

I media har det vært en del oppmerksomhet knyttet til forskjeller mellom private og offentlig drevne mottak. Det har vært stilt spørsmål med om privatdrevne mottak er mer profittorienterte og derfor satser maksimalt på billig drift, med de negative følger dette kan få for bemanning og forsvarlig drift. (…) I vår undersøkelse finnes det både kommunalt drevne og privatdrevne mottak. Det er forskjeller mellom mottakene, men ikke langs skillelinjene offentlig/privat.123

Videre heter det i Stortingsmelding nummer 17 (2000−2001) at «[v]erken forsking eller UDI sine erfaringar tilseier at det er systematiske skilnader i kvaliteten på drifta av mottaka mellom kommunale driftsoperatørar og andre driftsoperatørar.»124 Utvalget har sett nærmere på noen forhold som eventuelt kan styrke eller svekke denne oppfatningen.

15.4.1 Kvalitet på drift

Ut over det som er nevnt over125, gir en gjennomgang av 350 tilsynsrapporter fra Utlendingsdirektoratet for årene 2006−2010 heller ingen klare holdepunkter for kvalitetsforskjeller basert på type driftsoperatør. Av de 350 rapportene gjaldt 242 privatdrevne mottak, 62 kommunalt drevne og 46 organisasjonsdrevne. En opptelling av avvik126 viser 3,2 avvik per tilsyn for kommunalt drevne mottak, 3,3 avvik per tilsyn for mottak drevet av organisasjoner, mens privatdrevne mottak har 3,8 avvik per tilsyn.

Hvis merknader127 også tas med i regnestykket, gir det 6,6 avvik og merknader per tilsyn for kommunalt drevne mottak, 7,3 avvik og merknader for privatdrevne mottak og 7,5 avvik og merknader for mottak drevet av organisasjoner.

I vurderingen av dette tallmaterialet er det et viktig poeng at det fra høsten 2008 ble opprettet en rekke nye mottak – hvorav de fleste var private. Det er ikke unaturlig om relativt nyetablerte mottak har flere avvik og merknader enn mottak som har vært i drift i lengre tid.

Hvis materialet korrigeres for dette ved at tilsynsrapporter for 2009 og 2010 tas ut, blir resultatet at det er privatdrevne mottak som har færrest avvik med 2,9 per tilsyn, mens mottak drevet av organisasjoner har flest avvik med 3,5 per tilsyn. Kommunalt drevne mottak har nå 3,4 avvik per tilsyn.

Gjennomgangen styrker etter utvalgets vurdering en antakelse om at type driftsoperatør ikke er av vesentlig betydning for kvaliteten på drift av asylmottak.

15.4.2 Økonomi

Agenda Utredning & Utvikling AS (Agenda) undersøkte i 2005128 blant annet om utgiftene til drift av mottak varierer ut fra type driftsoperatør. Rapporten konkluderte med at det er små forskjeller i gjennomsnittskostnaden samlet for drift og leie mellom ulike typer driftsoperatører. Billigst var mottak drevet av organisasjoner med en pris på kroner 159 per døgn. Deretter fulgte kommunalt drevne mottak med kroner 163 per døgn og privatdrevne mottak med en pris på kroner 164 per døgn.129

Selv om forskjellen er liten, vil allikevel en prisforskjell på kroner 5 per døgn utgjøre et betydelig beløp hvis volumet er stort nok. En mottaksbefolkning på 10 000 gir 3,65 millioner oppholdsdøgn i løpet av et år. 5 kroner lavere pris per oppholdsdøgn gir da en besparelse på 18,25 millioner kroner.

Utlendingsdirektoratet gjennomførte en undersøkelse av det samme forholdet i 2008130. Her var mottak drevet av kommunale driftsoperatører billigst med kroner 137 per døgn. Deretter fulgte private operatører med kroner 142 per døgn og mottak drevet av organisasjoner med kroner 145 per døgn.131

Forskjellen mellom høyeste og laveste pris var her kroner 8 per døgn, noe som med en mottaksbefolkning på 10 000 utgjør 29,2 millioner kroner per år.

Det er uansett vanskelig å si noe entydig om hvilke driftsoperatører som er dyrest eller billigst når bildet kan bli snudd på hodet i løpet av 3 år.

Når det gjelder spørsmålet om «privatdrevne mottak er mer profittorienterte» enn andre, jamfør sitatet fra Lauritsen og Berg over, finnes det heller ingen undersøkelser som med sikkerhet kan si noe om dette. Utvalget har imidlertid mottatt tall fra 250 mottaksregnskap for perioden 2002−2007 fra Utlendingsdirektoratet.132 154 av disse er fra privatdrevne mottak, 51 fra kommunalt drevne og 45 fra mottak drevet av organisasjoner. De samlede inntektene i disse regnskapene er på 1,8 milliarder kroner. Det samlede overskuddet er på 112 millioner.

En beregning av overskuddet i prosent av inntektene gir en samlet driftsmargin på 6,2 prosent. Men driftsmarginen varierer mellom de ulike driftsoperatørtypene: 3,2 prosent for kommunale drivere, 4,0 prosent for organisasjoner og 7,9 prosent for private. Dette kan tyde på at de private operatørene tar ut større overskudd av driften enn kommuner og organisasjoner. Eller for å si det på en annen måte: Det kan tyde på at kommuner og organisasjoner bruker en større andel av de økonomiske overføringene fra staten til mottaksdriften enn det de private operatørene gjør.

50 av de 250 regnskapene viser for øvrig underskudd. Også her er det forskjeller mellom driftsoperatørene: 14,3 prosent av regnskapene fra private operatører viser underskudd, 26,7 prosent av regnskapene fra organisasjoner og 31,4 prosent av regnskapene fra kommunalt drevne mottak.

Vi må imidlertid ta noen forbehold når det gjelder disse beregningene. Ting kan tyde på at det er noe ulik praksis med hensyn til regnskapsføring. 14 av de 250 regnskapene går nemlig akkurat i null (+/− 5 kroner). Med den usikkerheten som eksisterer når det gjelder inntekter for bruk av stykkprisplasser, er dette ganske usannsynlig. Det gjør det ikke mindre usannsynlig når 13 av de 14 regnskapene gjelder mottak drevet av organisasjoner. Dette kan tyde på at overskudd av noen føres som noe annet enn som overskudd.

15.4.3 Bemanning

Asylmottakene skal hvert år levere inn en såkalt egenerklæring til Utlendingsdirektoratet. Her skal mottakene «på ære og samvittighet» svare på om de oppfyller en rekke krav som stilles til driften av mottaket. Egenerklæringen inneholder også en del basisinformasjon, herunder antall årsverk i mottaket.

Utlendingsdirektoratet har stilt dette materialet til disposisjon for utvalget, som igjen har sett på om bemanningen i mottakene varierer med type driftsoperatør. Materialet er ikke omfattende nok til å slå fast noe med sikkerhet, men tallene kan tyde på at kommunalt drevne mottak har høyere bemanning på mottakene enn det både organisasjoner og private har.

Kommunalt drevne mottak har ifølge dette materialet 6,5 årsverk per 100 beboere133 mens organisasjonsdrevne og privatdrevne mottak har henholdsvis 5,8 og 5,4 årsverk per 100 beboere.

I og med at personellkostnader er den største utgiftsposten i mottak, er det ikke unaturlig at det synes å være en sammenheng mellom driftsmarginens størrelse og antall årsverk jf. tabell 15.5.

15.5 Særtrekk ved de ulike typene driftsoperatører

Aktører som representerer ulike typer driftsoperatører, har i møte med utvalget beskrevet hva de selv anser som sine fortrinn som drivere av statlige mottak. Synspunktene til Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), Norsk Folkehjelp og Hero presenteres i det følgende.

15.5.1 Kommunale driftsoperatører

En kommune vil uansett måtte sørge for velferdstjenester til beboerne i et mottak i kommunen, og kommunen vil ha bedre forutsetninger for dette ved selv å være driftsoperatør.

KS viser til at det er en klar fordel at mottaksledelsen er en del av den kommunale administrasjonen, noe som kan sikre inkludering på ulike nivåer. Det vil også bidra til å sikre et koordinert tilbud til brukerne. Tilbudet til mottaksbeboerne kan for eksempel samordnes med tilbudet kommunen har etablert for bosatte flyktninger.

KS viser også til at de evner å skape gode relasjoner til lokalsamfunnet ved at asylsøkerne vil komme til en kommune som har valgt å ta imot dem. Det antas at denne holdningen vil kunne påvirke folkeopinionen i kommunen for øvrig.

KS mener at kommunene i større grad enn andre kan garantere den faglige kompetansen hos mottaksansatte da de stiller tilsvarende krav til ansatte i mottakene som til de øvrige ansatte i kommunen. Kommunene har pålagt seg selv et krav om at de mottaksansatte må være minst 25 år. Kommunene viser til at arbeidsforholdene er bedre enn hos private aktører da de gir lengre kontrakter samt lønn i henhold til kompetanse og erfaring. Det anses også som et fortrinn for de ansatte selv at de inngår som en del av fagmiljøet i kommunen. Tryggheten og delaktigheten i det faglige miljøet fører til at mange ansatte blir værende i sine stillinger over lang tid og opparbeider seg bred kompetanse.

15.5.2 Private driftsoperatører

Hero viser til sin evne til fleksibilitet i forbindelse med opp- og nedbygging av mottakskapasitet. Større driftsoperatører med solid egenkapital vil ha muligheten til å forskottere kostnader i forbindelse med oppbygging av mottak. Større private driftsoperatører vil også ha mulighet til å hente inn ansatte fra andre mottak for å etablere nye og er dermed heller ikke avhengig av tiden det tar med rekruttering og ansettelser. Dette er også en fordel da de nyansatte vil komme til et mottak hvor de kan dra veksler på erfarent personell.

Private aktører som er i stand til å spesialisere seg på mottaksdrift, vil kunne legge større vekt på faglig arbeid, oppbygging og vedlikehold av kompetanse da de kan rendyrke sin drift. Dette er sammenlignet med kommuner og humanitære organisasjoner der mottaksdriften ikke er den eneste virksomheten.

Private aktører kan i sin utvikling av tilbud for asylsøkere være pådrivere overfor kommuner for å forbedre de kommunale tjenestene.

Staten vil ved å benytte seg av private selskaper som driftsoperatører for asylmottak kunne redusere sin risiko samt forhindre rolleblanding. Det vil framstå klarere at det tilbudet som gis til asylsøkere, ikke nødvendigvis er forbundet med deres mulighet til å få opphold.

Fra de privates side blir det også vist til at et mangfold av driftsoperatører er positivt og i seg selv vil føre til bedre samfunnsøkonomisk utnyttelse av ressursene ved at tilbudet blir mer mangfoldig når ulike aktører opererer i markedet. Det vises også til at private selskaper er bedre i stand til effektiv ressursutnyttelse og til begrensning av unødvendig administrasjon.

15.5.3 Humanitære driftsoperatører

Norsk Folkehjelp framhever at de har et fortrinn fordi de gjennom sitt humanitære mandat og verdigrunnlag er forpliktet til å utforme et tilbud som imøtekommer brukeres behov på en adekvat måte. De er følgelig i stand til å se brukernes behov og imøtekomme disse. De humanitære organisasjonene har også en spesiell evne til å være brukers talsmann og legge press på myndighetene for å forbedre tilbudet i henhold til humanitære hensyn. Humanitære organisasjoner har også kompetanse innenfor menneskerettigheter og kjennskap til asylsøkernes opprinnelse og kultur.

15.6 Utvalgets vurdering

15.6.1 Driftsoperatørenes fortrinn

Utvalget oppfatter de tre driftsoperatørtypenes viktigste fortrinn til å være disse:

• Kommunene har bedre forutsetninger for å gi beboerne et helhetlig og koordinert tilbud i og med at kommunen uansett vil ha ansvar for visse tjenester.

• De private operatørene har gjentatte ganger vist sin handlekraft i perioder med behov for rask økning av mottakskapasiteten.

• De humanitære organisasjonene har et verdigrunnlag som gir dem gode forutsetninger for å møte beboerne med respekt, å «se» beboerne og å imøtekomme beboernes behov, samt å virke som talsmann og pådriver overfor myndighetene.

Selv om dette i prinsippet er den enkelte aktørs fortrinn, må det ikke forstås dit hen at en humanitær organisasjon ikke kan ha handlekraft til raskt å snu seg, eller at en kommune eller en privat operatør ikke kan ha et solid verdigrunnlag.

I møte med utvalget har Utlendingsdirektoratet opplyst at det ikke nødvendigvis er slik at alle driftsoperatører er i stand til å utnytte sine fortrinn. En kommunal driftsoperatør klarer ikke nødvendigvis å etablere et godt samarbeid mellom mottaket og de øvrige sektorene i kommunen som skal betjene asylsøkerne. Og det finnes eksempler på humanitære organisasjoner som ikke har levert et godt tilbud til beboerne.

Som nevnt har de tre typene driftsoperatører i prinsippet forskjellige overordnede formål med sin virksomhet. Kommunene skal levere tjenester til befolkningen, de humanitære organisasjonene skal yte bistand, og de private aktørene skal sikre eierne/aksjonærene avkastning.

I virkeligheten er imidlertid situasjonen noe mer nyansert enn en slik inndeling skulle tilsi. Kommunenes overordnede målsetting er riktignok å sørge for at innbyggerne har tilgang på bestemte tjenester. Samtidig har flere kommuner plassert kapital i private fond. De humanitære organisasjonene vil mest sannsynlig ta ut et overskudd når det er mulig, og lite taler for at de som driftsoperatører har høyere kompetanse blant sine ansatte. Og flere private aktører produserer tjenester av høy kvalitet og investerer i faglig utvikling samtidig som mottaksdriften gir overskudd.

Kommunenes muligheter til å gi koordinerte tjenester og til å inkludere de mottaksansatte i et større faglig fellesskap framstår som er klart fortrinn i kommuner som har et godt samarbeid mellom de ulike sektorene. I kommuner hvor dette samarbeidet ikke fungerer godt, kan det snarere bli en hemsko at mottaket er kommunalt drevet. En privat operatør vil i slike situasjoner stå friere til å legge press på de ulike kommunale tjenestene for å få til et samarbeid.

Utvalget merker seg ellers at det i hovedsak er små og mellomstore kommuner som driver mottak, og at det har vært mottaksdrift i disse kommunene i mange år. I flere av disse kommunene startet mottaksdriften med at staten satte opp seksjonshus der i slutten av 80-årene.

Kommuner har i liten grad vært aktive tilbydere ved nyetableringer av mottak det siste tiåret. Det kan ha sammenheng med at kommunene trenger mer tid enn private og organisasjoner, og at de tidsfristene som blir satt i forbindelse med konkurranseutsetting, blir for korte. Men det finnes unntak: Molde kommune snudde seg svært raskt, la inn tilbud og fikk kontrakt på drift av mottak høsten 2008. Hovedtendensen er allikevel at kommuner som driftsoperatører i liten grad representerer et beredskapspotensial innenfor et mottaksapparat som bygges opp og ned i takt med behovet – og til dels svært raskt.

Det synes å være hevet over all tvil at staten har vært helt avhengig av de private driftsoperatørene for å sikre tilfredsstillende innkvartering til asylsøkerne i de store oppbyggingsperiodene som har vært. Noen aktører er blitt så store at de opererer over hele landet. Mange har også opparbeidet seg en kompetanse som gjør dem til viktige aktører i fagutviklingen på mottaksfeltet.

For de private aktørene er mottaksdrift næringsvirksomhet. Ingen starter slik virksomhet uten utsikter til fortjeneste. Det må derfor aksepteres en viss fortjenestemargin dersom private aktører skal ha en del av mottaksdriften. Spørsmålet blir derfor om det tas ut en urimelig stor fortjeneste av de midlene Stortinget bevilger til innkvartering av asylsøkere.

Utvalget er ikke uten videre enig i at de humanitære organisasjonene som sådan er enestående i å tenke på mottaksbeboernes beste. På den annen side ser utvalget verdien av å ha driftsoperatører med et tydelig verdigrunnlag og som også kan være et talerør for gruppen asylsøkere i offentligheten.

Oppsummert er utvalget av den oppfatning at de tre typene driftsoperatører vi har i dag, har hver sine fortrinn. Ingen av disse fortrinnene er imidlertid av en slik karakter at de bør føre til at én type aktør blir enerådende på drift av mottak.

15.6.2 Ulike driftsoperatører – en verdi i seg selv

Etter utvalgets mening er det en verdi i seg selv at Norge har ulike typer driftsoperatører. Og så lenge det ikke lar seg påvise urimelige utslag av dette – for eksempel i form av at én type driftsoperatør gjennomgående har for dårlig kvalitet på driften, eller at en annen gjennomgående tar ut for stor profitt av de statlige overføringene – ser utvalget ingen grunn til at noen av driftsoperatørtypene bør ekskluderes fra mottaksdriften.

Når vi vurderer det som en verdi i seg selv å ha de ulike driftsoperatørtypene, er det fordi de har ulikt perspektiv på drift av mottak. Deres presentasjon av sine egne fortrinn viser dette. Og det er nettopp disse ulike perspektivene som i det daglige kan bidra til utvikling av drift av asylmottak som fagfelt. Dette forutsetter imidlertid arenaer hvor de ulike aktørene møtes og synspunkter utveksles. I så måte er formaliseringen av Driftsoperatørforum (DROF) våren 2010 interessant. Interesseorganisasjonen for driftsoperatører har et styre som er sammensatt av en representant for hver av de tre typene driftsoperatører.

I utvikling av regelverk og praksis på mottaksfeltet er det også viktig at ulike typer driftsoperatører har praktisk erfaring med mottaksdrift. For eksempel vil synspunktene til en humanitær organisasjon på leveforholdene for asylsøkere i Norge ha større tyngde når organisasjonen selv driver mottak.

Og endelig er de ulike perspektivene viktige i samhandlingen mellom staten og driftsoperatørene og ikke minst som et konstruktivt korrektiv.

15.6.3 De ulike driftsoperatørenes «markedsandeler»

Som vist over har de ulike operatørenes andel av mottakene variert over tid. På de fire ulike målepunktene var status som som vist itabell 15.6.

Antall mottak på de ulike tidspunktene var henholdsvis 49, 89, 64 og 153.

Det er ikke tvil om at det i løpet av 20 år har skjedd en betydelig privatisering av mottaksdrift i Norge. Det har vært liten diskusjon om denne privatiseringen, noe som igjen trolig har sammenheng med at tilbudet til asylsøkere i liten grad har vært sett på som en del av velferdspolitikken. Utvalget er på sin side overbevist om at mottakssystemet ikke hadde klart å håndtere de store og til dels raske svingningene i behovet for mottaksplasser uten de private aktørene.

Det kan ellers være grunn til å tro at en nedbygging vil gi både organisasjoner og kommuner en større «markedsandel». Dette forutsetter imidlertid at de mottakene disse driver, har tilfredsstillende kvalitet på driften.

Etter utvalgets oppfatning er det altså en verdi i seg selv å ha ulike typer driftsoperatører. Spørsmålet blir da om det er tilstrekkelig «beskyttelse» av organisasjoner og kommuner at erfaringen viser at deres andel øker under en nedbygging av mottakssystemet, og at Justis- og politidepartementet i tillegg har gitt føringer til Utlendingsdirektoratet om at kommunale driftsoperatører skal være ansvarlige for «en hensiktsmessig andel» av det totale antallet driftsavtaler.

15.7 Utvalgets anbefaling

• Utvalget anbefaler at de tre typene driftsoperatører som vi har i Norge i dag, også får en rolle i drift av asylmottak i framtiden. Utvalget ser videre at det kan være behov for tiltak som sikrer at kommuner og organisasjoner ikke får en for liten andel av mottakene sammenlignet med de private aktørene. Se nærmere om dette i kap. 17.5.

16 Vertskommunene

16.1 Innledning

En vertskommune er i denne sammenheng en kommune hvor det er lokalisert et statlig mottak for asylsøkere. Det gjelder enten kommunen driver mottak selv, eller om mottaket er drevet av andre.

16.2 Vertskommunenes ansvar og oppgaver

Vertskommunenes ansvar og oppgaver overfor asylsøkere har sitt grunnlag i det som i Norge kalles sektoransvaret. På Barne-, likestillings- og familiedepartementets hjemmesider heter det om sektoransvaret:

Regjeringen legger prinsippet om sektoransvar til grunn for sin politikk og sitt arbeid i forhold til innvandrerbefolkningen. Det betyr at alle fagmyndigheter, sektorer og forvaltningsnivåer på sine områder har samme ansvar for personer med innvandrerbakgrunn som for den øvrige befolkningen, og vurdere tiltak for å sikre at alle i befolkningen får del i tjenestetilbudet.134

Dette prinsippet har også ligget og ligger til grunn for tilbudet til asylsøkere – da med unntak av at mottakstilbudet har erstattet kommunenes ansvar etter sosialtjenestelovgivningen. Det har gjennomgående vært stor politisk enighet om at sektoransvarsprinsippet også skal gjelde asylsøkere.

Av dette følger at vertskommuner for asylmottak blir pålagt et betydelig ansvar – ofte på svært kort varsel og til tider mot kommunens ønske. Det handler om følgende lovpålagte oppgaver:

• primærhelsetjenester etter lov om helsetjenesten i kommunene135 samt oppgaver etter forskrift om miljørettet helsevern136

• barneverntjenester etter lov om barneverntjenester137

• grunnskoleopplæring etter opplæringslova138

I tillegg kommer en del andre oppgaver som ikke er lovfestet, men som det forutsettes at kommunene utfører:

• norskopplæring til asylsøkere

• barnehagetilbud til fire- og femåringer

Fordi mottaksetableringer ofte skjer raskt, blir det å stille opp med det nødvendige tjenestetilbudet på noen få måneders varsel til 100 – 200 «nye innbyggere» en stor utfordring. Utfordringen er trolig større jo mindre kommunen er.

Ut over dette vil også enhver vertskommune være et nærmiljø og et lokalsamfunn for mottaksbeboerne, hvor beboerne ikke bare er mottakere av kommunale tjenester, men også innbyggere som benytter seg av ulike servicetilbud som bibliotek, kafeer og butikker. Utvalget går ikke nærmere inn på disse forholdene i denne utredningen.

16.3 Hvor er vertskommunene?

Helt siden etableringen av mottakssystemet har det vært gjeldende politikk at hele landet skal brukes til innkvartering av asylsøkere og bosetting av flyktninger. Dette følger blant annet av selve organiseringen av «det regionale mottaket» med fem – senere seks – regioner med et statlig regionkontor i hver. Disse regionkontorene skulle ha ansvar både for mottak av asylsøkere og for bosetting av flyktninger i sine regioner. I den forbindelse heter det i Stortingsmelding 39 (1987 – 88):

Målet er at utplassering fra statlige asylsøkermottak i hovedsak skal skje til kommuner i samme region, i overensstemmelse med planer for regionen. Allerede ved etableringen av statlige mottak for asylsøkere i en region bør en ta det videre bosettingsarbeidet med i betraktning.139

Også etter at denne koblingen mellom mottak og bosetting ble mindre tydelig, har det blitt opprettholdt et politisk ønske om at mottak skal plasseres over hele landet. Formuleringer om dette gjenfinnes i flere stortingsmeldinger og budsjettforslag. Senest heter det i Prop. 1 S (2010 – 2011) for Justis- og politidepartementet at «[e]tablering av asylmottak skjer etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Mottakene skal ha en nøktern standard, og de skal være lokalisert over hele landet.»140

I 1994 ble det gitt en annen type politisk føring som fikk konsekvenser for hvilke kommuner som fortsatte som vertskommuner i forbindelse med en storstilt nedbygging av mottaksapparatet. Nyhetsbrev om norsk flyktning- og innvandringspolitikk nummer 9 av 21. juli 1994 kunngjorde «en større satsing på små og mellomstore kommuner, både i mottaks- og bosettingssammenheng»141 fordi det ville kunne motvirke tendensen til konsentrasjon av flyktninger i enkelte sentrale kommuner. I nyhetsbrevet heter det videre at «den pågående nedbyggingen av kapasiteten vil på denne bakgrunn bli styrt slik at en forholdsmessig større andel av mottakskapasiteten vil bli beholdt i små og mellomstore kommuner.»142

I perioden 1994 – 1996 ble antall mottak redusert fra over 140 til 20. Det fokuseres gjerne på at mottakssystemet mister viktig kompetanse i slike nedbyggingssituasjoner hvor flere hundre mottaksansatte mister jobben. Det er utvilsomt riktig. Det faktum at et hundretalls vertskommuner slutter å være vertskommuner, får ikke den samme oppmerksomheten.

Under denne mottaksnedbyggingen var det for øvrig mange kommunale driftsoperatører som fikk sine kontrakter oppsagt. Ifølge kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon KS er dette noe av bakgrunnen for den store privatiseringen av mottakssystemet i Norge (se kap. 15). Kommunene følte seg sviktet av staten og var tilbakeholdne med å påta seg ansvaret for drift av mottak da mottakssystemet måtte bygges opp igjen. Til gjengjeld er det nok flere av de samme kommunene som senere har opplevd å bli vertskommuner igjen – nå for mottak drevet av private.

De politiske føringene om at det skal være mottak over hele landet, er fulgt i hele mottakssystemets historie. Selv da mottakssystemet i 1997 kun besto av 19 mottak, var det mottak i 15 av landets 19 fylker. I dag er det mottak i alle landets fylker, flest i Nordland (13) og Troms (11) og færrest i Vestfold, Telemark og Sør-Trøndelag (3) og Finnmark (2).

16.4 Hvilke kommuner er vertskommuner?

Utvalget har framskaffet materiale som sier noe om størrelsen på vertskommunene i henholdsvis 2003 og i april 2011.

Tabell 16.1 viser blant annet at:

• det er de minste kommunene som har den største andelen mottak, men andelen har minket (62 prosent av mottakene var i kommuner med mindre enn 10 000 innbyggere i 2003, mens andelen i dag er 53 prosent)

• for de fleste kommunestørrelsene har mottakene økt i størrelse i perioden 2003 – 2011. Unntaket er kommuner med mellom 4 000 og 6 000 innbyggere og kommuner med mer enn 50 000 innbyggere.

Materialet viser også at det i kommuner med mindre enn 4 000 innbyggere er 57 mottaksplasser per 1 000 innbyggere. Tilsvarende tall for kommuner med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere er 5 mottaksplasser per 1 000 innbyggere.

77 av dagens 109 vertskommuner var for øvrig også vertskommuner i 2003. I 32 av disse kommunene har folketallet sunket i perioden 2003 – 2011. Disse kommunene har i dag et gjennomsnittlig folketall på 5 493 innbyggere. I de resterende 45 kommunene har folketallet økt siden 2003. Disse kommunene har i dag et gjennomsnittlig folketall på 45 781 innbyggere. For mange av de små kommunene med synkende folketall kan det være grunn til å tro at mottaksdriften gir et spesielt viktig tilskudd til arbeids- og næringsliv.

16.5 Vertskommunenes erfaringer

Det finnes relativt lite forskning om vertskommunenes erfaringer med asylmottak. Vertskommunene og deres tjenestetilbud omtales riktig nok ofte i forskningsrapporter om asylsøkere i Norge, men da er det asylsøkerne som tjenestemottakere som er i fokus, ikke kommunene som tjenesteytere. Det er gjerne nivået på tjenestene sett fra enkeltindividets perspektiv som omtales, ikke tjenesteleverandørens utfordringer. Det tas nærmest for gitt at kommunene skal være i stand til å levere de nødvendige tjenestene.

Agderforskning AS har et kapittel som omtaler noen slike problemstillinger i rapporten Århundrets sak på Evje.143Men de vertskommunene det her er snakk om (Bærum og Ullensaker), var begge vertskommuner for transittmottak (Tanum og Onsrud) og derfor i en noe annen situasjon enn vertskommuner flest. Dessuten handler undersøkelsen mest om forholdet mellom mottakene og de nærmeste omgivelsene og i liten grad om vertskommunen som tjenesteyter. Den tydeligste tilbakemeldingen med hensyn til tjenester var at Ullensaker kommune opplyste at asylmottaket førte til en utarming av helsetilbudet til de øvrige innbyggerne fordi kommunen ikke i stor nok grad fikk dekket de ekstra kostnadene asylsøkerne påførte dem.144

Agderforskning AS står også, sammen med Senter for byøkologi, bak rapporten Asylmottak og lokalsamfunn.145 Her kommer kommunene til orde i større grad. Rapporten beskriver og analyserer «samhandling på et overordnet nivå mellom Utlendingsdirektoratet, driftsoperatør og kommune» og «samhandling lokalt mellom asylmottak, kommune, det sivile liv, grupper og individer.»146

Det generelle bildet er ifølge forskerne at samhandlingen på institusjonelt nivå fungerer godt. Men undersøkelsen viser også at det er en del barrierer for samhandling. Fra kommunenes side nevnes:147

• Mangelfull kunnskap om lokale forhold blant mottaksansatte

• Mangel på tolk

• Manglende koordinering internt i kommunen mellom ulike sektorer

• Mangelfulle samarbeidsrutiner mellom kommune og mottak

Når det gjelder mottakenes driftsfase148, oppsummer rapporten funnene slik:

I driftsfasen er samarbeidsmøter mellom mottak og sektormyndigheter en svært viktig arena for samhandling mellom mottak og kommune. Denne arenaen vektlegger kommunene særlig sterkt. Organisering av mottaksarbeidet i kommunene etter sektoransvar kan imidlertid representere en barriere for samhandling mellom mottak og kommune dersom dette arbeidet ikke koordineres internt i kommunen. Undersøkelsene viser også at det kan være strid internt i kommunene om hvilke ansvar som tilfaller hver enkelt etat, og hvilke rettigheter asylsøkere har krav på. En tydeliggjøring av rettigheter og ansvarsforhold vil kunne lette samhandlingen både internt i kommunen, men også mellom kommune og mottak. Disse forholdene er særlig samhandling knyttet til omsorg og de kommunale helsetjenestene. Helsepersonell stasjonert på mottakene synes å lette samhandlingen, men det kan oppstå strid om hvem som skal betale en slik stilling.149

Rapporten baserer seg delvis på en spørreundersøkelse til vertskommunene. Ut over de faktorene som allerede er nevnt som barrierer for samhandling, er det her relevant å trekke fram følgende forhold:150

• Kun 10 prosent av kommunene gir uttykk for at mottakets beliggenhet i kommunen vanskeliggjør kontakt mellom mottaket og de kommunale servicefunksjonene.

• Kommunens ressurssituasjon oppleves som en barriere eller delvis som en barriere i samhandlingen av over halvparten av kommunene. 40 prosent svarer at dette ikke er en barriere.

Forskerne kommer med følgende anbefalinger for driftsfasen:151

• Styrking av lokalkunnskap blant mottaksansatte

• Styrking av den tverrsektorielle samhandlingen i kommunene

• Tydeliggjøring av regelverk og asylsøkernes rettigheter og ansvarsforhold

• Konkretisering av lokalsamfunnsarbeid i rammebetingelsene for mottak

• Helsepersonell stasjonert på mottak

16.5.1 Betyr størrelse noe?

Det finnes få – om noen – forskningsbaserte indikasjoner på at kommunestørrelse har betydning for kommunenes evne og muligheter til å ivareta sine forpliktelser som vertskommune. I den tidligere nevnte rapporten fra Agderforskning AS og Senter for byøkologi heter det at «den viktigste konklusjonen som kan trekkes fra undersøkelsen er at det er liten forskjell i besvarelsene fra kommuner med mindre folketall og fra kommuner med større befolkningsgrunnlag.»152 Forskerne har foretatt en enkel inndeling i kommuner med mindre enn 10 000 innbyggere og kommuner med mer enn 10 000 innbyggere. De har kun funnet en noe økt frekvens når det gjelder negativ dekning av mottaket i lokalmedia for de mindre kommunene.

Utvalget har for sin del sett nærmere på 55 tilsynsrapporter fra Helsetilsynet fra 2004.153 Da ble det gjennomført landsomfattende tilsyn av kommunale helsetjenester til flyktninger, asylsøkere og familiegjenforente. Tilsynsrapportene dekker 53 kommuner og to bydeler i Oslo. Materialet er for lite til å si noe med sikkerhet, men det kan synes som om de minste kommunene (kommuner med færre enn 4 000 innbyggere) har flere avvik og merknader enn andre kommuner. Kommuner med mellom 20 000 og 50 000 innbyggere har færrest avvik og merknader.

16.6 Økonomi

Vertskommunene mottar et tilskudd fra staten som «skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til helse, barnevern, tolk og administrasjon i forbindelse med drift av mottak i kommunen.»154 (Se nærmere om vertskommunetilskuddet i kap. 13.4.) I tillegg finnes det egne tilskudd til undervisning.

Størrelsen på vertskommunetilskuddet har vært et diskusjonstema mellom stat og kommune siden ordningen med refusjon av kommunenes utgifter falt bort i begynnelsen av 1990-årene. Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennomførte i 2004 – 2005 en undersøkelse som kartla kommunenes utgifter i forbindelse med asylmottak. SSB konkluderte med at et flertall av kommunene i undersøkelsen ikke fikk dekket alle sine utgifter til lovpålagte oppgaver gjennom det som da het vertskommunekompensasjon. Arbeids- og inkluderingsdepartementet varslet da at ordningen skulle evalueres, og at det kunne bli aktuelt å se på ulike alternative finansieringsordninger og finansieringsmodeller.155

Etter et møte i februar 2007 mellom statsråd Bjarne Håkon Hanssen og tre kommuner som var vertskommuner for mottak med forsterkede avdelinger, ble det så gitt et oppdrag til Beregningsutvalget for kartlegging av kommunale utgifter til bosetting og integrering av flyktninger og personer med opphold på humanitært grunnlag (heretter kalt Beregningsutvalget) om å kartlegge vertskommunenes utgifter forbundet med asylmottak. Beregningsutvalgets rapport forelå i mars 2008.156 Denne viste også at vertskommunene var underfinansiert.

Også Stortinget hadde vært opptatt av saken. Ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2008 uttalte komiteens flertall i Innst. S. nr. 231 (2006 – 2007):

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, er opptatt av at kommuner som har asylmottak får kompensert for de merkostnader dette fører til. Flertallet mener at Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2008 bør komme tilbake til dette, slik at man får en reell kostnadsdekning av de merutgifter vertskommunene har.157

I revidert nasjonalbudsjett for 2008 foreslo så regjeringen å styrke vertskommunekompensasjonen med 18,5 millioner kroner med virkning fra 1.7.2008 og skrev at «[v]ertskommunenes gjennomsnittlige utgifter til administrasjon, tolk, helse og barnevern vil med dette bli kompensert fullt ut.»158 Tilskuddet til kommunene ble nær doblet, og det ble også differensiert slik at plasser for enslige mindreårige og forsterkede plasser utløste tilskudd etter høyere satser enn ordinære mottaksplasser. Siden er tilskuddet prisjustert i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Utfordringen for en del vertskommuner er naturlig nok at tilskuddet, som altså er basert på en kartlegging av de faktiske utgiftene, skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter.

Men den kanskje største utfordringen for vertskommunene er det som kalles ressurskrevende brukere. De finnes også blant asylsøkere. Det kan være barn med nedsatt funksjonsevne som har behov for spesialundervisning, eller det kan gjelde barnevern eller helsetjenester.

Det finnes et eget tilskudd innenfor barnevern, men dette er begrenset til saker som gjelder omsorgsplassering. Øvrige utgifter må dekkes av vertskommunetilskuddet (øvrige barnevernstiltak, helse) eller innenfor rammetilskuddet (spesialundervisning). I den forbindelse er det en ulempe for kommunene at asylsøkere ikke inngår i beregningsgrunnlaget for rammetilskuddet. Denne utfordringen blir større jo flere tilskuddsordninger som innlemmes i inntektssystemet uten at det samtidig etableres egne tilskuddsordninger knyttet til asylsøkere, slik det ble gjort da det øremerkede tilskuddet til barnehager ble innlemmet i inntektssystemet fra 1. januar 2011.

Andre muligheter for finansiering av spesielt høye utgifter knyttet til asylsøkere er den såkalte toppfinansieringsordningen samt skjønnstilskudd fra Fylkesmannen. Toppfinansieringsordningen gjelder ressurskrevende tjenestemottakere av helse- og omsorgstjenester og har et såkalt innslagspunkt på 895 000 kroner i 2011. Det innebærer at kommunene får kompensert 80 prosent av egne netto lønnsutgifter ut over dette beløpet.

16.7 Utvalgets vurderinger

Da regjeringen i 1989 nedsatte en arbeidsgruppe på høyt nivå for å foreta en grunnleggende vurdering av arbeidet med bosetting og integrering av flyktninger, het det i mandatet at arbeidsgruppen skulle «legge frem forslag til omlegging av dagens ordning med full statlig refusjon av kommunenes sosialhjelpsutgifter til flyktninger m.v. En ny ordning må gi vesentlig større kostnadsansvarlighet for det forvaltningsnivå som utbetaler ytelsene.»159

Arbeidsgruppens forslag førte til innføringen av dagens ordning med integreringstilskudd til kommuner som bosetter flyktninger. Dermed var ordningen med statlig refusjon av kommunenes utgifter avviklet. Tilskuddssatsene er basert på årlige kartlegginger av kommunenes utgifter.

Fastsettingen av dagens vertskommunetilskudd er basert på et tilsvarende prinsipp, men med den forskjell at utgiftskartlegginger ikke gjennomføres løpende. Satsene er basert på Beregningsutvalgets kartlegging av kommunenes utgifter i 2006. Etter utvalgets vurdering er det naturlig å basere vertskommunetilskuddet på et slikt prinsipp. Det er neppe verken ønskelig eller mulig å endre dagens tilskuddsordning tilbake til en refusjonsordning.

Samtidig er det trolig slik at et tilskudd basert på gjennomsnittsberegninger vil oppfattes som urettferdig av de tilskuddsmottakerne som har høyere utgifter enn nettopp gjennomsnittet. De som da hevder at kommunene ikke får dekket sine utgifter, vil ha dekning for det i og med at noen kommuner vil ha høyere utgifter enn det de mottar i tilskudd. På den annen side vil det også være kommuner som har lavere utgifter enn det de mottar i tilskudd.

Dagens vertskommunetilskudd er differensiert etter type mottaksplasser. Tilskuddet er basert på funn gjort av Beregningsutvalget. Det er etter det utvalget kjenner til, ikke undersøkt om kommunenes utgifter varierer med kommunenes størrelse. I de fleste diskusjoner om kommunestørrelse og kommunesammenslåinger argumenteres det for at større enheter gir mer rasjonell drift. I og med at en så vidt stor andel av mottakene ligger i små kommuner, bør det etter utvalgets mening ses nærmere på denne dimensjonen. Det kan eventuelt gi grunnlag for en differensiering av vertskommunetilskuddet etter kommunestørrelse.

Et annet moment som det etter utvalgets mening bør sees nærmere på, er utgiftsdekningen av spesielt kostbare saker. I og med at staten har ansvaret for asylsøkere, bør det også fra statens side sikres at kommuner som får ansvar for å yte tjenester til særlig ressurskrevende mottaksbeboere får en bedre utgiftsdekning enn i dag. Dette er for å unngå at disse brukerne enten ikke mottar de tjenestene de har rett til eller at ressursbruken til disse mottaksbeboerne går ut over tjenenestenivået til kommunens øvrige befolkning. Begge deler vil etter utvalgets mening være uheldig.

Utvalget presenterer ingen løsning på dette, men vil antyde et par mulige veier å gå:

• I og med at asylsøkere ikke inngår i kostnadsnøkkelen for beregning av rammetilskuddet til kommunene, bør det vurderes om innslagspunktet til toppfinansieringsordningen bør settes betydelig lavere for gruppen asylsøkere.

• Deler av Fylkesmannens skjønnsmidler kan forbeholdes kommuner med asylmottak.

16.7.1 Særskilt om små kommuner

Som vist over har 27 av dagens 109 vertskommuner færre enn 4 000 innbyggere. 18 av disse kommunene har færre enn 3 000 innbyggere, og 8 har færre enn 2 000 innbyggere. Utvalget har grunn til å tro at så små kommuner har et svært begrenset handlingsrom for å håndtere ressurskrevende saker, som barn med behov for spesialundervisning, personer som krever særskilt helseoppfølging, eller barneverntiltak som ikke utløser særtilskudd ved omsorgsplassering slik vi nevnte over.

Utvalget er spesielt opptatt av disse små kommunene. De har åpenbart tatt et stort ansvar som vertskommuner for asylmottak. Det synes også åpenbart at det er en større utfordring for en liten kommune å få 100 – 200 nye innbyggere på kort varsel enn det er for en mellomstor eller stor kommune. For de aller minste kommunene kan det bety en økning i folketallet på over 10 prosent nærmest over natten – og det uten at det påvirker rammeoverføringene fra staten. Dette momentet bør tas med i vurderingene av om vertskommunetilskuddet bør differensieres.

Utvalget har for øvrig merket seg følgende formulering fra årets statsbudsjett:160

Fylkesmennene er i retningslinjene for fordeling av skjønnstilskuddet for 2010 bedt om å ta hensyn til kommuner som har spesielt høye kostnader knyttet til særlig ressurskrevende tjenester, og hvor dette ikke fanges tilstrekkelig opp gjennom inntektssystemet og toppfinansieringsordningen.

Det vil kunne hevdes at det bør settes en grense for hvor små kommuner som faktisk bør være vertskommuner for asylmottak. Dette er på grunn av at oppgaven kan bli for utfordrende og at kommunens tjenestetilbud blir for dårlig, eller at belastningen blir så stor at det går ut over tilbudet til kommunens øvrige innbyggere. Utvalget vil likevel ikke anbefale at det settes en slik grense. Fordi små kommuner har spilt og spiller en så viktig rolle som vertskommuner, bør det heller finnes en løsning på disse kommunenes økonomiske utfordringer knyttet til enkeltindivider som utløser store utgifter.

Et annet moment er at Utlendingsdirektoratet i sin fordeling av beboere bør ta større hensyn til vertskommunenes kapasitet til for eksempel å ta imot barn i barnehagealder. Videre er det slik at etablering av mottak i en liten kommune like gjerne kan ha en positiv effekt på kommunens økonomi og tjenestekapasitet – på grunn av de midlene som tilføres direkte gjennom vertskommunetilskudd og indirekte gjennom opprettelse av nye arbeidsplasser. Se for øvrig utvalgets anbefalinger nedenfor.

16.7.2 Når mottaket kommer

Som nevnt over kan det gå relativt kort tid fra en kommune blir informert om at det skal opprettes mottak i kommunen, til de første beboerne kommer. For at vertskommunen skal være i stand til å levere de lovpålagte tjenestene til mottaksbeboerne, kreves det planlegging. Utvalget vurderer det slik at det kan være hensiktsmessig at vertskommunene i forbindelse med en mottaksetablering får et engangstilskudd som kan bidra til å frigjøre planleggingsressurser. 100 000 kroner anses som et høvelig beløp.

Utvalget minner for øvrig om at mange driftsoperatører krever – og får – oppstartskostnader ved nyetablering av mottak. Disse benyttes i dag hovedsakelig til å dekke utgifter til nødvendig klargjøring av bygningene, herunder anskaffelse av nødvendige hvitevarer og øvrig innredning. Etter utvalgets vurdering er det minst like naturlig om staten dekker vertskommunens utgifter til å planlegge hvordan den skal ivareta sine forpliktelser som vertskommune.

16.7.3 Når mottaket legges ned

En mottaksnedleggelse vil vanligvis medføre at vertskommunen må justere sin organisasjon, omplassere ansatte eller endog si opp ansatte. Selv om kommunen får varsel om en mottaksnedleggelse kort tid etter at driftsoperatøren selv er varslet, kan det ved oppsigelsestider på 3 – 4 måneder være vanskelig å sikre at alle løpende utgifter knyttet til oppgaven som vertskommune tar slutt den dagen mottaket stenges.

Vertskommunetilskuddet utbetales for den perioden mottaket er i drift. Opphører driften den 15. i en måned, avkortes tilskuddet for denne måneden. Når driften kan avsluttes på andre tidspunkter enn ved et månedsskifte, har det sammenheng med at Utlendingsdirektoratet tolker oppsigelsesklausulen i sine avtaler slik at den gjelder fra dato til dato. I arbeidslivet er det gjerne slik at oppsigelsestiden begynner å løpe fra den første i påfølgende måned. En driftsoperatør som legger inn et tilbud på drift av mottak, tar høyde for dette. Tilskuddsordningen til kommunene åpner ikke for at en vertskommune på samme måte kan ta høyde for dette.

For å sikre at kommunene ikke blir påført utgifter i egenskap av vertskommune som de ikke får dekket i forbindelse med mottaksnedleggelser, vurderer utvalget det slik at vertskommunetilskuddet bør løpe i en periode etter at et mottak nedlegges når oppsigelsestiden er kortere enn 5 måneder:

• Ved oppsigelsestid på 2 md.: + 3 md. vertskommunetilskudd

• Ved oppsigelsestid på 3 md.: + 2 md. vertskommunetilskudd

• Ved oppsigelsestid på 4 md.: + 1 md. vertskommunetilskudd

16.8 Økonomiske konsekvenser

De økonomiske konsekvensene av engangstilskudd til vertskommunene ved oppstart av mottak og forlengelse av vertskommunetilskuddet ved nedleggelser vil naturlig nok ha sammenheng med antall etableringer og nedleggelser.

I oppbyggingsårene 2008 og 2009 ville ordningen ha representert en merkostnad på i overkant av 4 millioner kroner per år.

Når det gjelder forlengelse av vertskommunetilskuddet, vil kostnadene både avhenge av antall mottaksnedleggelser og av oppsigelsestiden i kontraktene. For et ordinært mottak med 150 plasser utgjør vertskommunetilskuddet 94 475 kroner per måned i 2011.

16.9 Utvalgets anbefaling

• Det bør utredes om vertskommunenes utgifter varierer med kommunestørrelse, og om dette i tilfelle bør være grunnlag for en differensiering av vertskommunetilskuddet.

• Det bør utredes nærmere hvordan vertskommunene kan få dekket utgifter til spesielt ressurskrevende personer på en bedre måte enn i dag. Dette gjelder både på undervisningssektoren, barnevernssektoren og helse- og omsorgssektoren.

• Nye vertskommuner bør få et engangstilskudd på 100 000 kroner til planlegging og forberedelser.

• Ved nedleggelse av mottak bør perioden det utbetales vertskommunetilskudd for, være noe lengre enn mottakets driftsperiode.

17 Basismottak

17.1 Innledning

Kapittelet inneholder en gjennomgang av et konsept som innebærer en grunnstamme av mottak med lengre driftsavtaler enn det som har vært vanlig i mottakssystemet. Konseptet har hatt ulike betegnelser, herunder kjernemottak og kompetansemottak. Utvalget innfører en ny betegnelse: basismottak.

17.2 Kjernemottak

De stadige opp- og nedbyggingene av mottakssystemet har blitt problematisert i ulike sammenhenger. Svingningene har sitt utgangspunkt i kravet om at kapasiteten til enhver tid skal tilpasses behovet. Dette er igjen økonomisk begrunnet. I midten av 90-årene manifesterte dette seg som et krav til kapasitetsutnyttelsen i mottaksapparatet.161

17.2.1 Det opprinnelige forslaget

I Stortingsmelding nr. 17 (2000 – 2001)162 heter det på side 48 at målet om at minimum 90 prosent av de ordinære mottaksplassene skal være i bruk til enhver tid, i hovedsak blir nådd, «men erfaring viser at den raske opp- og nedbygginga av mottakssystemet får konsekvensar både for bebuarane, driftsoperatørane og kommunane.» Det heter videre:

For bebuarane blir konsekvensane at dei kanskje må flytte både éin og to gonger fordi mottaket skal leggjast ned, medan driftsoperatøren og kommunen misser kompetanse. Ved rask oppbygging vil mange av dei tilsette i mottaka vere nye og ha lita erfaring, noko som kan føre til at kvaliteten i mottaka i ein del tilfelle blir lågare enn ønskjeleg. I tillegg kan det vere vanskeleg å rekruttere kvalifisert personale når ein berre kan tilby kortvarige arbeidskontraktar. Di kortare tid ein har til planlegging, di meir variert blir standarden og tilbodet i mottaka.

Den stadige opp- og nedbygginga av mottak kan òg vere kostnadskrevjande for driftsoperatørar, som risikerer å bli sitjande med arbeidsgivaransvar for dei tilsette også etter at eit mottak er avvikla. Mange driftsoperatørar ønskjer seg derfor driftsavtalar som varer lenger enn det staten tilbyr. Kommunane ønskjer seg òg lengre varslingstid når det skal opprettast mottak.163

For å bøte på dette foreslår regjeringen i meldingen at det innføres «ei ordning med nokre langsiktige avtalar for drift av mottak for å byggje opp, ta vare på og vidareutvikle kompetansen hos driftsoperatørane og dei tilsette i mottaka.»164 Det antydes at dette kan omfatte en kapasitet på 2 000 mottaksplasser.

Kommunalkomiteen sa seg enig med regjeringen i at det burde vurderes «å etablere noen mottak med lengre avtaletid for å sikre en kjernekompetanse.»165 Komiteen mente videre at «det er behov for et sett med kjernemottak som ivaretar en kompetanse på god drift av mottak. Disse bør i oppbyggingsfasen av mottak ha en kunnskapsformidlingsrolle overfor nye driftsoperatører og mottaksansatte.»166I tillegg mente komiteen at det var behov for mottak som var spesialisert og med noe sterkere ressurser til å ta seg av «personer med psykiske problemer eller annen atferd som er til stor belastning for andre beboere på mottaket.»167 Komiteen konkluderte derfor med at det burde innføres ulike mottak, hvor noen mottak fikk et regionalt kompetanseansvar, og noen mottak fikk et spesielt ansvar for personer som krever styrket bemanning eller tilgang på ekspertise.

17.2.2 Resultat: forsterkede avdelinger

Som en oppfølging av Stortingets behandling ble det i 2005 etablert forsterkede avdelinger ved fire ordinære mottak med til sammen 80 plasser. Men disse avdelingene ivaretar først og fremst det behovet som kommunalkomiteen spilte inn vedrørende personer med psykiske problemer og uønsket atferd. Og selv om det stilles høyere kompetansekrav til disse avdelingene, har de ikke et oppdrag som innebærer kunnskapsformidling til nyetablerte mottak.

Tre av de fire forsterkede avdelingene som ble opprettet i 2005, fikk driftsavtaler på mellom 4,5 år og 6 år, med en oppsigelsestid på 6 måneder. Den fjerde avdelingen fikk en driftsavtale på kun 1,5 år og med en oppsigelsestid på 3 måneder.

Da den femte forsterkede avdelingen ble etablert i 2009, var driftsavtalen på vel 1 år og med en opsjon på nye 2 år. Oppsigelsestiden var 4 måneder.168

I dag er det fem forsterkede avdelinger med til sammen 100 plasser.

17.3 Kompetansemottak

Spørsmålet om mottak med lengre kontrakter kom opp igjen i Stortinget i 2008 gjennom Dokument nr. 8:8 (2008 – 2009)169 fra representantene Bent Høie og Kari Lise Holmberg. Her foreslås det å igangsette et arbeid med opprettelse av egne kompetansemottak med spesialisering i relevante fagområder på asylfeltet. Forslaget begrunnes med de store svingningene i behovet for mottak med derav følgende utfordringer knyttet til rekruttering av kompetanse. Kompetansemottakene bør få lengre kontrakter som er mer stabile over tid, og de bør være mindre påvirket av svingninger i flyktning- og asylstrømmen når det gjelder drift. Forslagsstillerne viser ellers til problemene knyttet til etablering av mottak og til at mange kommuner ikke ønsker å påta seg ansvaret som vertskommune for mottak. Her mener de at mottakene skal kunne bistå omgivelsene med sin kompetanse, og at det slik kan gjøres mer attraktivt å være vertskommune.

I forbindelse med representantforslaget ba Arbeids- og inkluderingsdepartementet om kommentarer til forslaget fra Utlendingsdirektoratet som innspill til statsrådens svar til kommunal- og forvaltningskomiteen. I sitt svar er Utlendingsdirektoratet opptatt av «en stabil og skjermet kjernekapasitet» og viser til at de i 2004 beregnet at en ønsket kjernekapasitet burde ligge på 2 300 plasser. Direktoratet er imidlertid ikke positivt til spesialisering. De viser til at det på tross av tidligere opp- og nedbygging finnes:

en kjerne av erfarne mottak med betydelig generell kompetanse. Siden spørsmålet om kjernemottak sist var oppe har vi utviklet forsterkede avdelinger og ventemottak med spesialkompetanse i forhold til sine målgrupper. Fra før hadde vi EMA-avdelingene170 som også besitter betydelig spesialkompetanse. Behovet nå er ikke for større differensiering i form av nye spesialavdelinger eller spesialmottak, slik stortingsrepresentantene foreslår.171

Isteden viser direktoratet til at de ulike fagområdene i det beboerrettede arbeidet i mottak henger nøye sammen, og konkluderer: «Så vel mottakene som UDI trenger i stedet økt kompetanse på å utvikle oppgavene i et helhetsperspektiv.»172

I sitt svar til Kommunal- og forvaltningskomiteen173 viser statsråden til at mottakssystemet har en rekke spesialiserte mottak og mottaksavdelinger med særskilt kompetanse, i tillegg til mottak som har vært i drift over lang tid med erfarne medarbeidere med solid kompetanse på ulike områder. Brevet avsluttes slik:

Jeg er enig i at det også på mottaksfeltet er behov for kompetanse- og modellutvikling, og det er grunnlag for å vurdere nærmere om det bør satses ytterligere på utvikling av kompetansemottak med spesialisering innen relevante fagområder. Jeg vil igangsette et arbeid for å vurdere dette og andre sider av mottaksdriften, herunder budsjettmessige konsekvenser, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.174

Forslaget fra representantene fikk tilslutning fra et flertall i Stortinget. I innstillingen fra kommunal- og forvaltningskomiteen heter det at «forslaget om kompetansemottak er en måte å styrke og utvikle kompetansen på. Flertallet ber derfor departementet prioritere arbeidet med ulike kompetansehevingstiltak, herunder spesialisering på aktuelle fagområder.»175

17.3.1 En UDI-utredning

I en intern utredning i Utlendingsdirektoratet fra 2009 drøftes tre ulike modeller for kompetansemottak.176 Bakgrunnen for utredningen var en bestilling fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet.177 I bestillingen sies det at kompetansemottak «kan være mottak med lengre kontrakter enn det som er vanlig i dag, og hvor det derfor kan bygges opp spesiell kompetanse.» Videre sies det at «[d]et er et sentralt premiss at opparbeidet kunnskap og erfaringer skal være felleseie for mottaksapparatet, og ikke skape konkurranseskjevheter. Utredningen bør derfor blant annet gjøre rede for hvorvidt statlig egendrift kan være aktuelt for ett eller flere mottak.»

Utlendingsdirektoratet utredet på denne bakgrunn tre ulike modeller: statlig drift, drift i regi av private, organisasjoner eller kommuner og kommunal drift. Innledningsvis drøftes premisset om at kompetansemottak ikke skal skape konkurranseskjevheter. Det heter at det i utgangspunktet nesten er umulig å tenke seg at drivere av mottak ikke vil opparbeide seg konkurransefordeler som kan benyttes innenfor nåværende konkurranseregelverk; «å drive et kompetansemottak vil gi erfaringer og kompetanse, som igjen er en fordel i senere konkurranse med andre aktører.»178

Utredningen drøfter om man kan motvirke konkurranseskjevheter ved å legge inn som et premiss for tildeling av kontrakt at aktørene forplikter seg til ikke å delta i andre konkurranser i kontraktsperioden. Det konkluderes imidlertid med at dette vil kunne gi alvorlige konsekvenser for det markedet Utlendingsdirektoratet opererer i og er avhengig av. Det påpekes videre at konsekvensene ikke vil være like store ved kommunal drift av kompetansemottak, da kommuner normalt ikke driver mottak i andre kommuner og derfor ikke deltar i andre konkurranser enn dem som gjelder mottaksdrift innen kommunen.

I sin drøfting av statlig drift av kompetansemottak peker utredningen på at dette trolig vil være den eneste løsningen som ikke medfører konkurranseskjevheter. Samtidig antas det at dette vil være den dyreste løsningen. Den viktigste grunnen til at denne løsningen ikke anbefales, er allikevel den rolleproblematikken som vil kunne oppstå gjennom at forskjellen på å være ansatt i mottak og ansatt i Utlendingsdirektoratet vil forsvinne. Det vises til at beboere da vil kunne tro at ansatte har innflytelse på utfallet i asylsaken. Det fryktes også at statlig drift vil dele inn mottak og mottaksansatte i et A-lag og et B-lag.

Den andre modellen, med kompetansemottak drevet av private aktører, organisasjoner eller kommuner etter konkurranse, omtales som en modell som muligens kan drives innenfor dagens økonomiske rammer. Det argumenteres i den forbindelse med at avtaler av lengre varighet og eventuelt også lengre oppsigelsestid vil redusere risikoen for driftsoperatøren og derved gi en lavere pris. Samtidig påpekes det at tilleggsfunksjoner knyttet til kompetanseutvikling og -formidling vil kreve ekstra bemanning i mottakene. Denne modellen er den som vil påvirke konkurranseforholdene mest, da drivere av kompetansemottak vil opparbeide seg kompetanse som vil være et fortrinn i andre konkurranser.

En modell med kommunalt drevne kompetansemottak etter begrenset konkurranse vurderes som den modellen som med størst sannsynlighet kan drives innenfor gjeldende økonomiske rammer. Det skyldes først og fremst at en kommune normalt vil ha andre motiver for driften enn et økonomisk overskudd, men også at større langsiktighet vil kunne gi en fordelaktig pris. Videre er dette den modellen som, med unntak av statlig drift, i minst grad vil gi konkurranseskjevheter. Denne modellen vil også gi gode forutsetninger for et godt og dynamisk samarbeid mellom mottaket, vertskommunen og Utlendingsdirektoratet. Dette er da den modellen utredningen anbefaler.

17.4 Utvalgets vurdering

Til tross for to flertallsinnstillinger i Stortinget synes det på det rene at etablering av en viss mottakskapasitet med langsiktige kontrakter ikke er gjennomført, da med unntak av enkelte forsterkede avdelinger. Regjeringen antydet en kapasitet på 2 000 plasser i Stortingsmelding nummer 17 (2000 – 2001).179 Utlendingsdirektoratet beregnet et behov på 2 300 plasser i 2004.180 De forsterkede avdelingene, som ble resultatet av forslaget i stortingsmeldingen, har en kapasitet på 100 plasser. Det er heller ikke slik at alle disse avdelingene har hatt eller har det som kan kalles langsiktige avtaler.

Det kan være flere årsaker til ikke å inngå langsiktige kontrakter. For det første vil anskaffelsesregelverket legge begrensninger på hvor lang varighet kontrakter om tjenestekjøp kan ha. Det er ikke satt noen øvre grense i lov eller forskrift. Men en for lang kontraktsperiode vil kunne bryte med lov om offentlige anskaffelser § 5 om konkurranse da varigheten i seg selv vil kunne være til hinder for at det konkurreres om leveranser til det offentlige.181

For det andre kan det å ikke inngå langvarige kontrakter ha en økonomisk begrunnelse. Langsiktige avtaler handler ikke bare om avtalenes varighet. Det handler minst like mye om Utlendingsdirektoratets adgang til å si opp avtalene. Så lenge driftsavtalene har en oppsigelsestid på 3 – 6 måneder, vil avtalene kunne sies opp uavhengig av avtalens varighet. Da blir ikke varigheten mer enn et signal til driftsoperatøren, de ansatte og vertskommunen. Og så lenge kravene til kapasitetsutnyttelse ikke endres, øker lang oppsigelsestid risikoen for ikke å nå målet for kapasitetsutnyttelse ved redusert behov for plasser og derigjennom også risikoen for budsjettoverskridelse.

Argumenter som har vært brukt som begrunnelse for mer langsiktige avtaler, kan oppsummeres som følger:

• redusere antall flyttinger for beboerne

• redusere tap av kompetanse hos driftsoperatør og vertskommune

• lette rekruttering av kvalifisert personale

• redusere kostnadene for driftsoperatørene knyttet til stadige opp- og nedbygginger

• bedre mulighetene til å bygge opp, ta vare på og videreutvikle kompetanse

• sikre en kjernekompetanse som i en oppbyggingsfase har en kunnskapsformidlingsrolle overfor nye driftsoperatører og mottaksansatte

• ha mottak med et regionalt kompetanseansvar, herunder med spesialisering på aktuelle fagområder

Utvalget slutter seg til hensynene som ligger bak forslagene om kjernemottak og kompetansemottak. Samtidig kan det synes som om argumentene om faglig kompetanse – og gjerne spesialisering – har blitt gitt større tyngde i årenes løp enn argumentene om basiskapasitet i mottakssystemet som i større grad er uavhengig av ankomstene av asylsøkere.

Utvalget vil i det følgende gi en nærmere omtale av det vi har valgt å kalle basismottak.

17.5 Basismottak

Av økonomiske grunner er det nødvendig å ha et mottaksapparat som tilpasses behovet. Etter utvalgets mening vil det likevel kunne etableres en basis i mottakssystemet uten at dette medfører unødvendig overkapasitet og dermed bryter med hensynet til effektiv ressursutnyttelse. I tabell 17.1 nedenfor vises gjennomsnittlig kapasitet i mottakssystemet i perioden 1991 – 2010 samt høyeste og laveste antall plasser for det enkelte år.

I tillegg til betydelige svingninger i kapasiteten viser tabellen at årene 1995 – 1997 må kunne kalles unntaksår. Risikoen knyttet til å ha en basis i mottakssystemet på 3 000 – 4 000 plasser synes å være relativt liten. Kun i 2 av de siste 20 årene har kapasiteten vært under 4 000 plasser på sitt høyeste. I 6 av de siste 20 årene har kapasiteten vært under 4 000 plasser på sitt laveste. En eventuell økning av risiko vil være et resultat av lengre oppsigelsestid enn i dag (spørsmålet om oppsigelsestid omtales nedenfor).

Utvalgets hovedbegrunnelse for å anbefale en modell med basismottak er å skape større forutsigbarhet og stabilitet både for vertskommuner, personale og driftsoperatører. Det kan også innebære større stabilitet for en del beboere med lange mottaksopphold.

En slik forutsigbarhet og stabilitet må i seg selv kunne forventes å ha en positiv effekt på faglig utvikling av mottakstilbudet, på utvikling av samarbeidsmodeller med ulike tjenester og dermed på kvaliteten på tilbudet. Forutsetningene for å oppnå kvalitativt god mottaksdrift over tid vil bli bedre, og disse mottakene vil kunne fungere som modeller for andre mottak.

Det forventes også at lengre avtaler og større forutsigbarhet har den effekt at prisen for samme tjeneste blir lavere, i og med at risikoen på driftsoperatørs hånd reduseres. Dette vil først og fremst ha sammenheng med gunstigere priser i leiemarkedet og redusert risiko for lønnsforpliktelser overfor ansatte etter driftsavtalens utløp. Større langsiktighet vil også kunne bidra til et godt og planmessig vedlikehold av bygningsmassen framfor at det avsettes penger til rehabilitering når mottaksdriften opphører.

Utvalget har grunn til å tro at kontraktsbetingelser som nevnt nedenfor vil gi besparelser på flere hundre tusen kroner per mottak per år.

17.5.1 Hvem skal drive basismottak?

I Utlendingsdirektoratets interne utredning om kompetansemottak ble tre modeller vurdert: statlig drift, drift i regi av private aktører, organisasjoner eller kommuner etter konkurranse og drift i regi av kommuner etter begrenset konkurranse. I vurderingene ble det blant annet lagt vekt på økonomi og risiko for konkurranseskjevheter.

Utvalget anbefaler i kapittel 21 at staten driver de mottakene hvor kontroll- eller sikkerhetshensyn er mer framtredende, det vil si transittmottak og utreisesenter for dublinere. Den følgende drøftingen av basismottak handler om den delen av mottakssystemet som utvalget foreslår ikke drives av staten. Staten vil ha et annet utgangspunkt for mottaksdrift enn kommuner, private og organisasjoner. Andre operatører vil kunne oppleve utfordringer som en statlig instans ikke på samme måte vil ha, for eksempel når det gjelder samarbeid med andre etater. Utvalget finner det derfor ikke hensiktsmessig med statlig drift av basismottak. For å ivareta en funksjon som «rollemodell» bør ikke basismottak skille seg vesentlig fra andre mottak. Videre mener utvalget at flere typer operatører bedre kan bidra til kvalitet og utvikling i basismottakenes funksjon.

Av de to andre modellene argumenteres det i Utlendingsdirektoratets utredning for at drift i regi av kommuner trolig vil være den modellen som er mest hensiktsmessig økonomisk sett, og som i minst grad vil føre til konkurranseskjevheter. Utvalget deler denne oppfatningen, men har vanskelig for å se at det er mulig innenfor dagens regelverk å tildele kontrakter om drift av basismottak kun til kommuner (se kap. 14 for en nærmere omtale av etablering av mottak.)

Regelverket åpner imidlertid for at konkurranser kan avgrenses til ideelle organisasjoner – forutsatt at det handler om helse- og sosialtjenester. Bestemmelsen er ikke helt ukontroversiell, og Barne-, likestillings- og familiedepartementet ble i 2009 innklaget for EFTAs overvåkningsorgan ESA for å ha utelukket kommersielle aktører fra å konkurrere om drift av barnevernsinstitusjoner. Klagerne fikk imidlertid ikke medhold, ut fra den begrunnelse at både innenlandske kommersielle aktører og aktører fra EØS-området ble utelukket fra deltakelse. Derfor skjedde det heller ingen forskjellsbehandling.182

Etter dette kan det synes som om det er en reell mulighet å overlate driften av basismottakene kun til ideelle organisasjoner. Denne muligheten bør etter utvalgets vurdering ikke brukes på en slik måte at ideelle organisasjoner blir drivere av alle basismottakene. Den kan allikevel brukes til å motvirke at fordelingen av basismottakene mellom ulike type driftsoperatører blir for ujevn, jamfør nedenfor.

Utvalget anbefaler i kapittel 15 at alle de tre typene driftsoperatører vi har i dag, fortsatt bør drive mottak. Utvalget mener at de argumentene som taler for å ha ulike typer driftsoperatører, også er gyldige når det gjelder basismottak. Utvalget ser problemet med at enkelte driftsoperatører gjennom dette kan bli tildelt kontrakter som innebærer en utvikling og spesialisering av kompetanse som vil være et fortrinn i andre konkurranser. En slik utvikling kan også medføre at én dominerende aktør får en enda mer dominerende stilling i markedet. Det er imidlertid ikke forbudt for en aktør å ha en dominerende stilling. Det er utilbørlig utnyttelse av en slik dominerende stilling som er forbudt, jf. konkurranseloven § 11.

På tross av mulighetene for konkurranseskjevheter er utvalget av den oppfatning at ulike typer driftsoperatører bør drive basismottak. Utvalget mener videre at det bør være en målsetting at de tre typene driftsoperatører vi kjenner i dag, hver driver om lag en tredjedel av kapasiteten i basismottakene. I og med at det er i strid med konkurranseregelverket å definere en slik andel i anskaffelsesprosessen, anbefaler utvalget følgende tiltak for å øke mulighetene for å nå en slik målsetting:

• Utlysning av den tredjedelen av mottaksplassene som i henhold til målsettingen bør tilfalle humanitære/ideelle organisasjoner, gjennomføres først.183 Det er denne operatørtypen som i dag har den minste markedsandelen.

• De plassene som ikke anskaffes på ovennevnte måte, utlyses uten begrensninger, men med romslige tidsfrister. Begrunnelsen for romslige frister er at mange kommuner oppgir at for kort tid til å gjennomføre de nødvendige administrative og politiske prosessene er årsak til manglende deltakelse i konkurranser om mottaksdrift.

Utvalget kan ikke se at noen av de nevnte tiltakene bryter med konkurranseregelverket. Samtidig vil de øke mulighetene for å oppnå en jevnere fordeling av basismottaksplassene på de tre typene driftsoperatører. Dette vil også være et bidrag til å motvirke at enkeltaktører oppnår en for dominerende posisjon i markedet, samt å sikre at de ulike driftsoperatørenes fortrinn kommer til anvendelse i den faglige utviklingen av mottaksdriften.

17.5.2 Hvordan skal kontraktene være?

Utvalget anbefaler at det for basismottakene inngås kontrakter av 5 – 6 års varighet, som er uoppsigelige det første driftsåret og deretter har 1 års oppsigelsestid. Det å bli tildelt kontrakt på drift av basismottak vil være et signal i seg selv om større grad av forutsigbarhet. Men utvalget mener at denne forutsigbarheten også bør manifestere seg i kontraktene. For en basiskapasitet på 3 000 – 4 000 plasser anses risikoen for overkapasitet å være lav. Videre anser utvalget det som så vesentlig at kompetente medarbeidere og deres kompetanse beholdes innenfor mottakssystemet, at kravene til kapasitetsutnyttelse bør reduseres dersom kapasitetsbehovet faller under det antall plasser som er fastsatt som basisen i mottakssystemet. Hvis en slik situasjon skulle oppstå, bør det vurderes om den ledige kapasiteten midlertidig kan benyttes til andre formål enn til innkvartering av asylsøkere.

Kontraktene må forplikte den enkelte driftsoperatør til å gjøre kompetansen tilgjengelig for hele mottakssystemet. En slik forpliktelse vil, i alle fall til en viss grad, også motvirke at det oppstår konkurranseskjevheter. Herunder må kontraktene forplikte den enkelte driftsoperatør til å publisere skriftlige resultater av sitt utviklingsarbeid, slik at også nye aktører på et teoretisk nivå kan tilegne seg den nødvendige kunnskap for å konkurrere om kontrakter. Dette vil være av særlig betydning i situasjoner hvor den samlede mottakskapasiteten må økes. Og endelig må kontraktene forplikte den enkelte driftsoperatør til å gi opplæring til nyetablerte mottak.

Formidlingsaspektet ved basismottakene bør også føre til at det stilles noe strengere krav til pedagogisk utdanning / formidlingskompetanse til bemanningen i basismottakene.

17.5.3 Hva skal oppdraget være?

Det følger av det ovennevnte at utvalget legger kompetanseutvikling og kompetanseformidling inn som elementer i basismottakenes oppdrag. Ut over dette bør basismottakenes oppdrag i hovedsak være likt oppdraget til de øvrige ordinære mottakene.

Utvalget har vurdert om basismottakene bør tildeles spesialansvar innenfor ulike fagområder. Det kan være snakk om spesialområder innenfor «mottaksfaget» (eksempelvis informasjonsprogram, beboermedvirkning, tilrettelegging for barns mestring), og det kan være snakk om ivaretakelse av personer med spesielle behov ut fra forutsetninger om samarbeid med vertskommune, spesialisthelsetjeneste, rusomsorg etc.

Det er imidlertid utvalgets oppfatning at tendensen til differensiering av mottakssystemet i betydningen etablering av «spesialmottak» for ulike grupper innebærer en høy risiko. Det å skulle tilpasse kapasiteten til behovet på et mer spesifisert nivå enn for asylsøkere generelt er særdeles vanskelig. Jo flere grupper man sorterer asylsøkere i – med tilhørende krav om innkvarteringskapasitet tilpasset den enkelte gruppen – jo vanskeligere blir det å tilpasse kapasiteten til behovet. Og jo større blir risikoen for å ha «feil kapasitet».

I den grad basismottakene tildeles spesialansvar på ulike fagområder, bør dette skje ved at kontraktene gir rom for at Utlendingsdirektoratet tildeler basismottakene prosjekter innenfor ulike tema.

17.5.4 Økonomiske konsekvenser

Utvalget legger som nevnt over til grunn at driftsavtaler med lengre varighet og lengre oppsigelsestid vil føre til billigere drift. De midlene som frigjøres på denne måten, bør etter utvalgets vurdering brukes til å finansiere det ekstra oppdraget knyttet til kompetanseutvikling og -formidling.

Ut over dette mener utvalget det ikke er påkrevet å tilføre basismottakene ekstra ressurser. Dersom de skal fungere som modeller på god drift for andre mottak, er det viktig at de ikke har bedre økonomiske betingelser å drive for enn de andre mottakene.

Etter dette begrenser de økonomiske konsekvensene av forslaget seg til en økt risiko for at det kan oppstå overkapasitet i mottakssystemet ved betydelig lavere ankomster av asylsøkere. Utvalget vurderer allikevel denne risikoen som lav.

17.6 Utvalgets anbefaling

• Det etableres basismottak med en kapasitet på 3 000 – 4 000 plasser drevet av kommuner, organisasjoner og private aktører. Målsettingen bør være en lik fordeling mellom de tre.

• Basismottakene gis langsiktige avtaler på 5 – 6 år som er uoppsigelige det første året og deretter har en oppsigelsestid på 1 år.

• Basismottakene gis et særskilt kompetanseutviklings- og formidlingsoppdrag, men har ut over dette det samme oppdrag og de samme økonomiske betingelser som øvrige mottak.

18 Bemanning, kompetanse, roller

18.1 Innledning

Kapittelet inneholder en gjennomgang av gjeldende krav til bemanning og kompetanse i mottak samt utvalgets vurdering av disse. Videre tematiseres mottakspersonalets ulike roller og hvordan rollene settes under press. Spørsmålet om taushetsplikt drøftes særskilt.

18.2 Bemanning i mottak

Kravene til bemanning i statlig mottak framgår av tre rundskriv fra Utlendingsdirektoratet184:

• RS 2010 – 084: Krav til bemanning og kompetanse i ordinære statlige mottak

• RS 2010 – 151: Krav til bemanning og kompetanse i statlige transittmottak

• RS 2011 – 009: Krav til bemanning og kompetanse i retursentre

I det følgende gjennomgås de kravene som gjelder for de ulike mottakstypene.

18.2.1 Antall ansatte og arbeidstid

Utlendingsdirektoratets rundskriv fastsetter ikke krav til størrelsen på bemanningen, med unntak av at forsterkede avdelinger og mottak og avdelinger for enslige mindreårige skal være bemannet med minimum to ansatte 24 timer i døgnet. Ut over dette er kravet at «driftsoperatør skal ansette det antall personer som er nødvendig for å sikre at ledelse, organisatoriske og administrative oppgaver og beboerrettet arbeid blir ivaretatt på en god måte.»185

Mens rundskrivet for transittmottak stiller som krav av vakante stillinger skal besettes umiddelbart, gjelder det for ordinære mottak og retursentre at stillinger ikke skal stå vakante i mer enn 3 måneder.

Heller ikke driftsavtalene inneholder bestemte krav om antall ansatte i det enkelte mottak. Men bemanning er et tema i den enkelte konkurranse. I utlysninger som gjelder ordinære mottak, stilles det i konkurransegrunnlaget krav om at det enkelte tilbud skal vedlegges en plan for bemanning og intern oppgave- og ansvarsfordeling som oppfyller de kravene som stilles til mottaksdriften. I tillegg skal tilbudet inneholde en redegjørelse for hvordan mottakets ulike funksjoner skal utføres på en tilfredsstillende måte. Bemanningsplanen, som skal synliggjøre både antall ansatte, kompetanse, arbeidsfordeling og arbeidstid, inngår i et av de såkalte tildelingskriteriene som ligger til grunn for valg av tilbyder.186

Ved anskaffelse av plasser for enslige mindreårige asylsøkere kan bemanning og kompetanse også være et kvalifikasjonskrav. Det vil si at tilbyder må redegjøre for sine bemanningsplaner for å kunne delta i konkurransen. Det heter at «tilbyder skal […] vedlegge en plan for døgnbemanning og intern oppgave- og ansvarsfordeling og bemanningsplan, der turnus og særkontaktordning med mer beskrives.»187

Antall ansatte i mottak må ses i sammenheng med rollene personalet er ment å ha. Som det framgår av omtalen senere i kapittelet, handler det om flere roller, og rollene er også i endring. Men i relasjonen til beboerne er det gjennomgående at de ansatte skal være veiledere og tilretteleggere. Samtidig skal mottakene sikre den enkelte beboers behov for trygghet. For enslige mindreårige skal mottakstilbudet også omfatte nødvendig omsorg.

Det stilles krav til døgnbemanning i transittmottak, i forsterkede avdelinger og mottak og avdelinger for enslige mindreårige. For de ordinære mottakene stilles det ingen krav til når mottakene skal være bemannet, men det stilles krav til at mottakene «skal sikre at pålagte oppgaver blir ivaretatt utenfor ordinær arbeidstid, når dette er nødvendig.»188 For retursentrene er «når dette er nødvendig» erstattet med at det skal foreligge «en plan som ivaretar dette.»189 Det er imidlertid ikke spesifisert nærmere hva som ligger i dette.

Flere studier av mottak problematiserer både antall ansatte og arbeidstiden på mottakene. Lauritsen og Berg190 påpeker at beboerne etterlyser personale som er mer tilgjengelig, fordi de ønsker mer sosial kontakt og profesjonelle voksne med tid til å lytte og avlaste når eksiltilværelsen blir for tøff. Forfatterne mener at dette oppfattes som «hjelp til selvhjelp» og ikke som klientifiserende eller avhengighetsskapende. De skriver videre at:

[f]or å oppnå dette trengs det i mange mottak en ny gjennomdrøfting av personalets roller og oppgaver, det er behov for […] turnusendringer, og det kan være behov for justeringer i den personalmessige sammensetningen. I enkelte mottak vil det sannsynligvis også være behov for mer personale.191

Når det sies at det kun er i enkelte mottak det kan være behov for mer personale, kan det ha sammenheng med følgende observasjon:

Beboere på flere av mottakene kritiserte de ansatte for å sitte for mye på kontoret. Også under våre besøk kunne vi få et inntrykk av at personale på noen av mottakene i perioder hadde svært god tid.192

I denne sammenheng er det også interessant å merke seg at leder på Bjørnebekk mottak, Elisabeth Tveter, under utvalgets besøk i november 2010 ga uttrykk for at det tidligere hadde vært for mange ansatte i mottaket. Det var en situasjon som passiviserte beboerne, ifølge Tveter. Hun viste til at det for en del år tilbake hadde vært 11 ansatte på dagtid i et mottak med 150 beboere, noe som gir 7,3 årsverk per 100 beboere.193 Bjørnebekk mottak hadde på tidspunktet for utvalgets besøk 5,4 årsverk per 100 beboere, noe som ifølge mottakslederen var litt knapt. Som vi viste i kapittel 15 Driftsoperatørene, er 5,4 årsverk per 100 beboere gjennomsnittet for antallet ansatte i privatdrevne mottak, mens kommunalt drevne mottak i gjennomsnitt har 6,5 årsverk per 100 beboere.

Berg, Sveaass mfl.194 har også en anbefaling knyttet til bemanningen i mottakene:

Bemanningskravene for mottak må drøftes med sikte på å finne ordninger som sikrer økt personaltilgjengelighet på kveldstid, om natta og i helger. Tilgjengelig personale i helgene undergraver ikke ansvarliggjøringen av den enkelte beboer, men er en trygghetsfaktor og et virkemiddel i det forebyggende helsearbeidet. Økte bemanningskrav må kompenseres med høyere driftstilskudd til det enkelte mottak.

Også myndighetene selv har problematisert personaltilgjengeligheten i ordinære mottak. I det såkalte føringsbrevet for 2000195 heter det under et punkt om barn og unge: «Vi gjør spesielt oppmerksom på at tilrettelegging av aktiviteter for barn i skolealder, kan nødvendiggjøre forskjøvet arbeidstid for de ansatte på mottaket.»

I et utkast til revidert kravspesifikasjon som Utlendingsdirektoratet sendte på høring i 2002196, ble det foreslått at mottakene skulle være bemannet minimum i tidsrommene 08.00 – 20.00 på hverdager og 11.00 – 15.00 på lørdager. Flere høringsinstanser stilte seg negative til forslaget. Argumentasjonen handlet om både økonomi og om at forslaget sto i motstrid til målsettingen om at et mottak skulle være et så normalt bosted som mulig. Andre var mer positive, men foreslo at kravet ble myket opp slik at lokale forhold kunne være avgjørende for når mottakene var bemannet. Kravet ble ikke innført.

Rapporten Medfølgende barn i mottak197 fra 2006 har innføring av forskjøvet arbeidstid for barnefaglig ansatte på mottakene som ett av sine forslag til tiltak. Dette begrunnes med at mottaksansatte har begrensede muligheter til å bli kjent med eller følge opp barna på mottaket fordi man i ordinære mottak i hovedsak har normal arbeidstid. Dette gjelder også dem som har det barnefaglige ansvaret. Det betyr at de avslutter sin arbeidsdag når de litt større barna kommer fra skolen eller barnehagen. Å innføre forskjøvet arbeidstid i 60 mottak ble anslått til å koste cirka 2 millioner kroner per år.

Lidén mfl.198 anbefaler at bemanningen på mottak styrkes. Det heter på side 157 at «[b]emanning og arbeidstid kan […] legge hindringer i veien for arbeid med barn på mottak. På mange mottak er det bare ansatt barnefaglig ansvarlige i deltidsstillinger, og deres arbeidstid er ofte slutt når barna kommer hjem fra skolen.»

18.2.2 Utvalgets vurderinger

Bemanningen på mottakene henger nøye sammen med hva et mottak egentlig skal være. Skal et mottak være en midlertidig bolig hvor beboerne i størst mulig grad er selvhjulpne? Skal det være en institusjon?

Som vist i kapittel 23 om beboermedvirkning, ble det i midten av 90-årene fra regjeringens side tatt et oppgjør med den omsorgs- og hjelpeideologien som hadde rådet innenfor mottakssystemet. Lauritsen og Berg199 beskrev forskjeller i ideologi mellom mottakene, hvor én linje var «aktivitet i mottaket» og en annen var «aktivitet utenfor mottaket». I dag kjennetegnes politikken dels av et ønske om å benytte mottakene som et instrument i innvandringsreguleringen, og dels av krav om differensiering. Og differensieringen skal skje både «i henhold til søkers behov og hvilken fase i asylprosedyren søkeren er i».200

Differensiering

Utvalget vurderer «differensiering» som et nøkkelord også når det gjelder spørsmålet om bemanning i mottakene. Det er utvilsomt slik at det både finnes grupper og individer som har behov for mer hjelp og tilrettelegging enn det som følger av et rent boligtilbud. Enslige mindreårige er en slik gruppe. En funksjonshemmet person er et individ som kan ha spesielle behov for hjelp og bistand. Samtidig vil mange asylsøkere også greie seg svært godt selv med et minimum av tilrettelegging fra det offentliges side.

Utfordringen blir da på den ene side å identifisere de personene som har spesielle hjelpebehov, og på den annen side å tilpasse mottakstilbudet til disse individuelle behovene. Vi viser her både til drøftelsen av identifisering av sårbare personer i kapittel 24 og til omtalen av asylsøkere og helsetjenester i kapittel 25, og spesielt til punkt 25.5.1.

Døgnbemanning?

Utvalget anbefaler ikke at alle ordinære mottak skal være døgnbemannet. Det ville være en reform med store økonomiske konsekvenser. Utlendingsdirektoratet har anslått merkostnaden til i underkant av 230 millioner kroner per år hvis alle ordinære mottak i dag skulle ha døgnbemanning.201 Det vil også kunne argumenteres godt for at døgnbemanning vil være et brudd med målsettingen om at et mottak skal være et så normalt bosted som mulig i en unormal situasjon. På den annen side kan det også argumenteres for at nettopp den unormale situasjonen nødvendiggjør døgnbemanning.

Uansett understreker flere forskningsrapporter behovet for tilgjengelig personale utenfor «ordinær arbeidstid» – både for at beboerne skal ha noen å snakke med, og av hensyn til beboernes sikkerhet og opplevelse av trygghet.

Sikkerhet

Når det gjelder spørsmålet om sikkerhet, er utvalget overbevist om at det ved behov finnes langt billigere måter å øke sikkerheten på enn å innføre døgnbemanning. Personalet er den største utgiftsposten i mottak, og økt bemanning er det mest kostbare tiltaket som kan iverksettes. Da er det normalt langt billigere å finne tekniske løsninger som kan øke sikkerhetsnivået.

Det er etter utvalgets mening heller ingenting i veien for at beboerne selv blir tillagt et visst ansvar for sikkerheten på mottakene. Når risikofaktorer for utvikling av psykiske lidelser omtales, handler det ofte om ulike former for tap som den enkelte opplever. Det å bli gitt ansvar kan nettopp være et element som styrker følelsen av egenverdi. Og det er ingenting som tyder på at den jevne asylsøker ikke er i stand til å ta ansvar. Den typen ansvar vi her snakker om, er å gå brannrunder og vaktrunder når mottaket er ubemannet, å ha ansvar for vakttelefon, for å gi førstehjelp etc. De aller fleste mottak har beboere som har oppholdt seg en stund i Norge, og som vil ha såpass gode språkkunnskaper at de kan fungere som en «førstelinje» i mottakene når alvorlige situasjoner oppstår. Utvalget tror at dette er et ansvar mange asylsøkere både vil påta seg og håndtere på en god måte hvis de får muligheten.

Internkontrollforskriften202 gjelder for alle mottak. Det henvises også til denne i Utlendingsdirektoratets rundskriv som stiller krav til plan-, rapporterings- og økonomiarbeid i mottak.203 Her heter det i punkt 3.2 at «[e]n signert erklæring på at mottaket har den dokumentasjon som regelverket for helse, miljø og sikkerhet krever skal vedlegges [årsrapporten]». Av en fotnote framgår det at det er snakk om § 5 i internkontrollforskriften.

Etter denne paragrafen skal virksomheten blant annet «kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risiko, samt utarbeide tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene». Av kommentarene til internkontrollforskriften, som er publisert sammen med selve forskriften, understrekes det at virksomheter som omfatter både arbeidstakere og kunder/brukere, har ansvar for helse, miljø og sikkerhet for begge grupper. Dette vil da også gjelde for asylmottak.

På grunn av den spesielle boformen asylmottak er, mener utvalget at sikkerhetsarbeidet bør løftes fram. Dette gjelder spesielt kravet til å gjennomføre risikovurderinger. Det skjer til stadighet utskiftinger av beboermassen i mottak. Stemningen i lokalsamfunnet kan også endre seg, og grupper eller personer kan representere en risiko for beboerne. Med dette som bakgrunn anbefaler utvalget at kravene til risikovurdering som følger internkontrollforskriften, gjøres mer utfyllende. Slike risikovurderinger bør gjennomføres jevnlig (for eksempel minimum kvartalsvis og ellers ved behov). Risikovurderingene bør ta utgangspunkt både i risiko for materielle skader og risiko for liv og helse for beboere og personale. Slike risikovurderinger bør utarbeides i samarbeid med andre relevante instanser som politi, kommunehelsetjeneste (miljørettet helsevern), brannvesen og eltilsyn.

Noen å snakke med

Utvalget erkjenner at behovet for å ha noen å snakke med er av stor betydning. Dette behovet kan være særlig stort hos asylsøkere og flyktninger, både på bakgrunn av deres livssituasjon, og fordi mange mangler et sosialt nettverk i Norge. Utvalget antar at i det sosiale fellesskapet som et mottak er, så vil det blant beboerne finnes personer som kan ivareta en del av dette behovet. Samtidig vil utvalget understreke at vi ikke her tenker på personer med psykiske lidelser som har behov for behandling. Mottakspersonalet skal uansett ikke være behandlere.

Som et supplement til personalet i mottakene vil utvalget på dette punktet framheve betydningen av å etablere gode relasjoner både til frivillige lag og organisasjoner og til lokalsamfunnet for øvrig når det gjelder asylsøkeres behov for sosiale relasjoner. Utvalget vil samtidig understreke at også mange vil kunne ha behov for profesjonell bistand til bearbeiding av traumer.

«Åpningstiden» på mottakene

Selv om døgnbemannede mottak ikke er en løsning utvalget vil gå inn for, mener utvalget at mottakene bør være bemannet ut over det som i dag vurderes som normalarbeidsdag. De viktigste argumentene for dette er tilgjengelighet for beboerne og personalets muligheter til å fange opp personer med spesielle behov for ekstra støtte og oppfølging. Dette gjelder spesielt barn og ungdom som er i barnehage eller skole når personalet er på arbeid.

Utvalget mener etter dette at arbeidet på mottakene skal organiseres slik at det som hovedregel er ansatte til stede på ettermiddag og kveld.

18.2.3 Utvalgets anbefaling

• Beboerne trekkes aktivt inn i arbeidet med sikkerhet på mottakene.

• Det stilles krav til jevnlige risikovurderinger ved det enkelte mottak.

• Arbeidet på mottakene organiseres slik at det som hovedregel er personale til stede på ettermiddag og kveld.

18.2.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget anbefaler en organisering av arbeidet som gjør at det er personale til stede på ettermiddag og kveld. I hvor stor grad dette vil medføre ekstra utgifter, vil avhenge av de ansattes arbeidsavtaler og eventuelle tariffavtaler. Det varierer også fra bransje til bransje hva som defineres som ubekvem arbeidstid, og i hvilken grad ubekvem arbeidstid utløser ekstra betaling. Med utgangspunkt i tariffavtalen204 som gjelder for driftsoperatørene Hero Norge AS og Flyktningestiftelsen, anslås årlig merkostnad til 310 000 kroner per mottak hvis anbefalingen imøtekommes gjennom en toskiftsordning med arbeidstid til klokka 19.00 på hverdager.

18.3 Kompetanse

De tre rundskrivene fra Utlendingsdirektoratet som er nevnt ovenfor, fastsetter også kravene til kompetanse hos personalet i mottakene. Disse er:

• Høyere utdanning og ledererfaring skal vektlegges ved ansettelse av mottaksleder i ordinære mottak og transittmottak, mens det kreves høyere utdanning og ledererfaring for leder av retursentre.

• Den som har ansvar for arbeidet med barn og ungdom, skal ha barnefaglig utdanning på høyskolenivå i ordinære mottak. I transittmottak er kravet minimum toårig barnefaglig utdanning, mens kravet er minimum treårig barnefaglig utdanning, fortrinnsvis fra universitet eller høyskole, i retursentre.

• Den som har ansvar for informasjonsarbeidet, skal ha pedagogisk utdanning eller tilsvarende kompetanse i formidling i ordinære mottak og retursentre, mens kravet i transittmottak er at vedkommende skal ha pedagogisk utdanning eller tilsvarende kompetanse.

• Den som skal ivareta beboerøkonomien, skal ha minimum ettårig utdanning innenfor økonomi eller regnskap i ordinære mottak og retursentre, mens det ikke stilles noe slikt krav for transittmottak.

• Mottak med innkvarteringstilbud for enslige mindreårige skal ha en fagansvarlig med relevant faglig utdanning på høyskolenivå.

• Transittmottak skal i tillegg ha en ansatt som følger opp kvinner som har behov for individuelle råd og informasjon. Det stilles krav til relevant kompetanse.

• Retursentrene skal i tillegg ha en person med koordinerende ansvar for returarbeidet med minimum treårig relevant utdanning fra universitet eller høyskole. Videre skal retursentrene ha en ansatt i 50 prosent stilling til å ivareta det forebyggende psykososiale arbeidet. Vedkommende skal ha treårig helsefaglig, sosialfaglig eller pedagogisk utdanning.

Ut over dette heter det at det skal tilstrebes en balansert alders- og kjønnssammensetning i personalgruppen samt flerkulturell kompetanse som bidrar til mestring av samarbeid på tvers av kulturgrenser.

Flere rapporter som omhandler statlige mottak, omtaler de ansattes kompetanse. Difi205 konkluderer med at «[d]et synes å være et sprik mellom driftsoperatørenes oppfatning av hva som er relevant informasjonskompetanse og den faktiske kompetansen hos ansatte på mottakene.»

Skogøy hevder at «[m]yndighetenes krav til formelle kvalifikasjoner blant mottakspersonalet sikrer ikke at det finnes kompetanse om vold mot kvinner på det enkelte mottak.» 206 Men samtidig sier rapporten:

[d]et lar seg imidlertid vanskelig gjøre å utforme formelle krav til kvalifikasjoner som kan sikre dette, noe som betyr at andre typer kompetansehevingstiltak, som opplæring gjennom kurs og konferanser, erfaringsutveksling og veiledning, får en sentral rolle.207

Den tverrdepartementale arbeidsgruppen som i 2006 vurderte tiltak for medfølgende barn i mottak, foreslo å heve kompetansekravet til den barnefaglig ansvarlige i mottak fra minimum toårig barnefaglig utdanning eller tilsvarende «til eksempelvis 3-årig høyskole».

Utlendingsdirektoratet stiller ikke krav til helsefaglig kompetanse i mottakene. Unntatt fra dette er de forsterkede avdelingene, hvor bemanningen på dagtid skal inkludere minimum én person med helse- eller sosialfaglig utdanning i 100 prosent stilling, og hvor avdelingen skal ha tilknyttet psykiatrisk sykepleier i 100 prosent stilling på dagtid, ansatt av mottaket eller vertskommunen.208

18.3.1 Utvalgets vurdering

Fordi antall asylmottak skal tilpasses behovet til enhver tid, vil det være store variasjoner i behovet for ansatte. Hvis vi litt forenklet sier at det medgår 6 årsverk til å drifte et gjennomsnittsmottak, utløste mottaksoppbyggingen i 2008 og 2009 med etablering av cirka 90 mottak et behov for 540 nye årsverk til mottaksdrift. Og etableringene skjedde til dels svært raskt. Å fastsette for konkrete eller for høye minimumskrav til kompetanse på et slikt felt er vanskelig. Det primære i en oppbyggingssituasjon vil uansett være å skaffe asylsøkerne innkvartering.

I kapittel 31 omtales regulering på områder som har visse fellestrekk med mottakstilbudet. Når det gjelder barneverninstitusjoner, heter det at «institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting», samt at «[l]eder eller stedfortreder skal minst ha treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse.»209

Kompetansekravene til sentre for foreldre og barn er at «[s]enteret skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig kompetanse ut fra senterets målgruppe og målsetting.» For leder og stedfortreder er kravene de samme som for barneverninstitusjoner.210

Utvalget legger til grunn at både barneverninstitusjoner og sentre for foreldre og barn driver på et felt med større stabilitet enn mottaksfeltet. Samtidig er kravene til personalets kompetanse – med unntak av kravene til leder – mindre konkrete enn kompetansekravene i mottak.

Utvalget mener at de kompetansekravene som stilles til personalet i mottakene, i hovedsak synes adekvate. Utvalget stiller allikevel spørsmål om hvorfor kravene til barnefaglig kompetanse er forskjellige i ulike typer mottak. Utvalget mener at det kravet som i dag gjelder for den som har ansvar for arbeidet med barn og unge i retursentre (minimum treårig barnefaglig utdanning, fortrinnsvis fra universitet eller høyskole), bør gjelde i alle typer mottak.

Når det gjelder helsefaglig kompetanse, vises det til kapittel 25 om asylsøkere og helsetjenester.

Den generelle bestemmelsen i rundskrivene om at «det skal tilstrebes en balansert alders- og kjønnssammensetning i personalgruppa», er etter utvalgets syn viktig. I den forbindelse vil utvalget peke på at alder og modenhet kan være av vesentlig betydning for mange arbeidsoppgaver i asylmottak. Særlig vil dette kunne gjelde hvis det oppstår kriselignende situasjoner. Det bør derfor nøye vurderes om spesielt unge arbeidstakere skal pålegges det store ansvaret det er å håndtere slike situasjoner, og om disse har den nødvendige modenhet til å arbeide i asylmottak.

18.4 Roller

I det følgende gis innledningsvis en beskrivelse av de mottaksansattes ulike roller og funksjoner. Framstillingen er basert på Rapport om roller & etiske retningslinjer i statlig mottak for asylsøkere, en utredning fra en arbeidsgruppe i Utlendingsdirektoratet fra mars 2007.211 Videre gjengis momenter i en ekstern vurdering av de mottaksansattes roller. Deretter drøftes noen særskilte problemstillinger, herunder spørsmålet om informasjonsutveksling mellom mottakene og utlendingsforvaltningen.

18.4.1 Oppdraget er bestemmende for rollene

Oppdraget til mottakene og de mottaksansatte fastsettes i driftsavtalen mellom Utlendingsdirektoratet og driftsoperatøren samt i de styringsdokumentene for statlige mottak som driftsavtalen henviser til. På bakgrunn av dette oppdraget kan det utledes ulike roller og funksjoner. Rollene utøves i ulike relasjoner, som også følger av oppdraget. Det gjelder relasjonene til Utlendingsdirektoratet, til beboerne og til lokalsamfunnet.

Fordi det finnes interessenter som har forventninger til mottakene og de mottaksansatte som ligger utenfor oppdraget, kan det være hensiktsmessig å operere med begrepene primærroller og primærfunksjoner. Dette indikerer da at det er noen roller og funksjoner som har forrang framfor andre.

18.4.2 Mottakenes primærroller og primærfunksjoner

Sammenhengene mellom primærroller og primærfunksjoner kan framstilles med utgangspunkt i de ovennevnte relasjonene.

18.4.2.1 Relasjonen mottak–Utlendingsdirektoratet og rollene som tjenesteyter og samarbeidspartner

Den mottaksmodellen Norge har valgt, innebærer at staten kjøper en tjeneste fra ulike driftsoperatører. Av dette følger det at de ansatte i mottakene blir tjenesteytere for Utlendingsdirektoratet.

Det at staten ikke selv driver mottakene, gjør også mottakene til viktige samarbeidspartnere for Utlendingsdirektoratet, både i den praktiske oppgaveløsningen, som erfaringsformidlere og som medspillere i det faglige utviklingsarbeidet.

Følgende to primærfunksjoner følger av disse rollene:

• Funksjonen drifting: Drifting følger av kontrakt og styringsdokumenter og omfatter en rekke praktiske oppgaver for å nå målsettingene for mottakstilbudet.

• Funksjonen fagutvikling: Fagutvikling er ikke spesifikt nevnt i oppdraget, men har utviklet seg til å bli en viktig funksjon. Fagutvikling foregår i løpende dialog med direktoratet og gjennom mer strukturert og forpliktende samarbeid om opplæringstiltak og utvikling av arbeidsverktøy.

18.4.2.2 Relasjonen mottak–beboere og rollene som tilrettelegger og veileder

Styringsdokumentene for mottak har som bærende prinsipp at et mottak ikke skal betraktes som en institusjon, men som et botilbud for mennesker i en spesiell livssituasjon, der enkeltindivider kan ha særlige behov. Det framgår også at mottakssystemet skal bygge på verdier som respekt for beboernes integritet og egenart, deres rett til medbestemmelse og til en likeverdig behandling, og at mottakssystemet skal bygge på et menneskesyn som tilsier at alle har rett og plikt til å ta hånd om eget liv, så langt vi kan.212 Konsekvensen av dette verdigrunnlaget er at mottakets ansatte skal være veiledere og tilretteleggere for beboerne i hverdagen, ikke deres hjelpere.

Det er ikke dermed sagt at mottakene ikke gir, og skal gi, hjelp i en rekke sammenhenger. Veileder- og tilretteleggerrollene angir imidlertid en metodisk tilnærming, og målet er at alle beboere i så stor grad som mulig skal settes i stand til å ta hånd om sin egen livssituasjon. Bevisstheten om hva dette innebærer, er avgjørende for både relasjonen mottak–beboer og for hvordan omverdenen møter mottak og dem som bor der.

Disse primærfunksjonene følger av dette:

• Funksjonen informasjon: Informasjonsarbeid er en sentral funksjon i det beboerrettede arbeidet med det formål at det skal bidra til at beboerne kan ivareta sin egen livssituasjon. De ansatte blir beboernes veivisere i det norske samfunnet, noe som også innebærer at alle ansatte blir informasjonsmedarbeidere, ikke bare dem som har ansvar for informasjonsprogrammet.

• Funksjonen sosialt arbeid: Mottakene forvalter materielle goder (herunder økonomiske ytelser), og det drives veiledning og formidles kontakt med det kommunale hjelpeapparatet. Mottakene skal også tilrettelegge for ulike aktiviteter for barn og unge.

• Funksjonen miljøarbeid: Mottakene skal tilrettelegge for trivsel og aktivitet på og utenfor mottaket.

• Funksjonen omsorg for enslige mindreårige: De mottaksansatte er omsorgspersoner for enslige mindreårige asylsøkere i aldersgruppen 15 – 18 år. De skal imidlertid ikke gå inn i rollen som familie, men tvert imot hjelpe den mindreårige til å forholde seg på en konstruktiv måte til en familie som – i de fleste tilfeller – finnes et eller annet sted.

• Funksjonen konfliktforebygging og -håndtering: I alle mottak vil det oppstå konflikter som de ansatte må gå inn i og håndtere.

18.4.2.3 Relasjonen mottak–lokalsamfunn og rollene som samarbeidspartner og kunnskaps- og holdningsbygger

Styringsdokumentene gir mottakene i oppdrag å sikre god kommunikasjon og samhandling mellom mottaket og dets beboere og mellom mottaket og lokalsamfunnet. Av dette følger disse funksjonene:

• Funksjonen samarbeid: Et godt samarbeid mellom mottak og lokale sektormyndigheter er nødvendig for at beboerne skal få tilgang på de tjenestene de har behov for, og i mange tilfeller krav på.

• Funksjonen kunnskaps- og holdningsbygging: De mottaksansatte skal bidra med sin kunnskap og kompetanse i sitt samarbeid med lokale instanser og i holdningsskapende arbeid i lokalsamfunnet.

18.4.3 Et annet blikk

Framstillingen av de ulike funksjonene er som nevnt basert på en intern utredning i Utlendingsdirektoratet. Det finnes også andre blikk på de mottaksansattes rolle. Et av dem, som har de mottaksansattes eget perspektiv, er en masteroppgave i sosialantropologi med tittelen Mellom barken og veden213.

Huseby identifiserer tre roller som de mottaksansatte har: tjenesteyter, veileder og samarbeidspartner. De tre rollene knyttes til tre ulike relasjoner, til henholdsvis Utlendingsdirektoratet, beboerne og lokalsamfunnet. I hver av disse relasjonene finnes det forventninger til de ansatte. Så langt samsvarer beskrivelsen godt med Utlendingsdirektoratets egen utredning.

Men Huseby påpeker at det også finnes forventninger fra driftsoperatøren – de ansattes arbeidsgiver. Utlendingsdirektoratets utredning behandler ikke relasjonen mottaksansatt–arbeidsgiver/driftsoperatør ettersom man bruker begrepet «mottak» om det handlende subjektet. På den annen side er de ansattes rolle som samarbeidspartner i relasjonen til Utlendingsdirektoratet fraværende hos Huseby.

Masteroppgavens hovedproblemstilling formuleres gjennom følgende påstand:

De mottaksansatte opplever et krysspress som følge av de ulike forventningene til at de både skal være samarbeidspartner for lokalsamfunnet, tjenesteytere for UDI og driftsoperatøren, og samtidig være beboernes veiledere.214

Ikke overraskende finner Huseby belegg for påstanden om at de mottaksansatte lever i et krysspress. Viktige elementer i dette krysspresset er Utlendingsdirektoratets krav gjennom styringsdokumentene, samarbeidspartnernes forventninger (helsevesen, skole, politi, andre kommunale instanser, foreninger og naboer), konkurranseutsettingens press gjennom driftsoperatøren, beboernes forventninger, tilgjengelig tid, fysiske omgivelser, de ansattes bakgrunn og skjønn. Alle disse faktorene preger de ansattes handlingsvalg i arbeidssituasjonen i ulik grad, avhengig av hvem de samhandler med.

Huseby peker på to forhold som det i denne sammenhengen er naturlig å framheve: forventningene fra samarbeidspartnere og lokalsamfunn samt effekter av konkurranseutsettingen av mottaksdriften.

Det sies at en tydeligere beskjed fra Utlendingsdirektoratet om hva et mottak skal være, kan forenkle de mottaksansattes roller. Det handler om det de ansatte oppfatter som en avstand mellom hva Utlendingsdirektoratet mener, og de forventningene samarbeidspartnerne og lokalsamfunnet har. Styringsdokumentene for mottak vektlegger at et mottak skal være et mest mulig normalt bosted for asylsøkerne, mens omgivelsene i langt større grad ser på et mottak som en institusjon. Mens Utlendingsdirektoratet forventer at de ansatte skal være veiledere og tilretteleggere i sin relasjon til beboerne, og at beboerne selv tar ansvar for sitt liv, forventer omgivelsene at de ansatte «har ansvar for» beboerne og er deres hjelpere i hverdagen.

Det andre forholdet gjelder konkurranse om kontrakter. Huseby beskriver høy bevissthet blant de ansatte om at det er deres arbeidsinnsats som er avgjørende for om driftsoperatøren får tildelt kontrakt ved neste korsvei. «Det å være fleksibel og klare å strekke seg litt lenger, ble derfor ansett som gode egenskaper blant de ansatte.»215 Samtidig påpekes det at mottakene konkurrerer seg imellom i et marked, og at de ansatte vegrer seg for å si fra til Utlendingsdirektoratet om ting som ikke fungerer, for ikke å framstå som dårlige. Ifølge Huseby forsterker dette de ansattes opplevelse av å befinne seg i et krysspress.216

18.4.4 Andre interessenter og forventninger

Bakgrunnen for bruken av begrepene primærroller og primærfunksjoner er som nevnt at det også finnes andre interessenter og forventninger til mottakene og de mottaksansatte enn dem som følger direkte av oppdraget. Dette gjelder i første rekke Utlendingsdirektoratets Asylavdeling (ASA), som behandler beboernes søknad om beskyttelse, og Politiets utlendingsenhet (PU), som har ansvar for identifisering av asylsøkere og for tvangsmessig retur av personer med endelig avslag.

Ifølge den nevnte rollerapporten fra Utlendingsdirektoratet har PU pekt på to hovedområder hvor de ser for seg et nærmere samarbeid med mottakene. Det ene gjelder et ønske om aktiv medvirkning i å skaffe til veie dokumentasjon eller opplysninger som kan bidra i arbeidet med identitetsavklaring. Det andre gjelder informasjon som kan innvirke på uttransporteringsmulighetene, det vil si om mottaket vurderer personen som psykisk ustabil eller utagerende. Begge disse forholdene berører spørsmålet om taushetsplikt, som vi kommer tilbake til nedenfor.

For ASAs del er det i samme rapport identifisert en bindeledds- og informantfunksjon samt en funksjon kalt vedtaksforkynning. Sistnevnte handler om at mottaksansatte ofte havner i situasjoner hvor de ufrivillig blir «forkynnere» av beboernes asylvedtak. Dette skjer ikke fordi det er et ønske fra ASAs side, men fordi det er forsinkelser i ansvarskjeden. For eksempel kan en beboer bli innkalt til bosettingsintervju217 før politiet har forkynt vedtaket om oppholdstillatelse. Tilsvarende kan gjelde ved avslag i første instans. Utlendingsdirektoratet tildeler da søkeren en advokat. Brev om dette sendes advokaten med kopi til søkeren. Mottaksansatte kan da indirekte bli «forkynnere» av avslaget fordi beboerne spør hva innholdet i brevet betyr – og det før advokaten har fått forkynt vedtaket.

Når det gjelder bindeleddsfunksjonen, handler denne om at det for ASA kan være hensiktsmessig at mottakene fungerer som et bindeledd i kommunikasjonen mellom saksbehandler og asylsøker. Det kan eksempelvis handle om et ønske om at mottaksansatte formidler resultat fra aldersundersøkelser og språktester, eller at mottaksansatte innhenter tilleggsopplysninger om helsemessige forhold. Med henvisning til at de mottaksansatte ikke kan fungere som beboernes fullmektig218, konkluderer rollerapporten med at mottakene ikke kan ha en slik bindeleddsfunksjon.

Da gjenstår det som i rollerapporten kalles informantfunksjonen. Den ser vi nærmere på i det følgende.

18.4.5 Om de mottaksansattes taushetsplikt

Spørsmålet om de mottaksansattes taushetsplikt og utlevering av personopplysninger fra mottakene til Utlendingsdirektoratet ble for alvor tematisert da nytt driftsreglement trådte i kraft fra 1.1.2003.219 Som nevnt i kapittel 12.7 ba departementet om at det i driftsreglementet skulle tas inn en bestemmelse om at de mottaksansattes taushetsplikt ikke skulle gjelde overfor Utlendingsdirektoratet. I ettertid er dette begrunnet på følgende måte:220

Formuleringen ble tatt inn i driftsreglementet ved siste revisjon etter ønske fra KRD [Kommunal- og regionaldepartementet]. KRD mener en slik presisering i driftsreglementet er nødvendig sett i forhold til at det på et overordnet plan er viktig å verne asylinstituttet. At ansatte på asylmottak uten hinder av taushetsplikten kan gi opplysninger til UDI, kan være viktig i kampen mot organisert menneskesmugling, og det kan hjelpe i oppsporing av foreldre til enslig mindreårige asylsøkere. KRD har imidlertid ikke ønsket at mottaksansatte med dette skal få en «ny rolle» eller få en «rapporteringsfunksjon» utover det som følger av gjeldende lovgivning og avtaleverk.

I dette brevet ber Kommunal- og regionaldepartementet Justisdepartementets lovavdeling om juridisk bistand i spørsmålet om taushetsplikt og informasjonsutveksling.

Lovavdelingen avga sin betenkning om forholdet 4.8.2005. Her ble blant annet følgende slått fast:

• Mottakene er ikke en del av utlendingsforvaltningen.

• Ansatte i kommunalt drevne mottak har lovbestemt taushetsplikt etter forvaltningsloven. Denne taushetsplikten kan ikke oppheves gjennom en bestemmelse i driftsreglementet om at de mottaksansattes taushetsplikt ikke skal gjelde overfor Utlendingsdirektoratet.221

18.4.5.1 Rettslig skille

Betenkningen222 konkluderte altså med at det er et rettslig skille i taushetsplikten mellom ansatte i kommunalt drevne mottak og ansatte i privat drevne mottak, herunder i mottak drevet av humanitære organisasjoner. I praksis innebar dette følgende:

• Ansatte i alle mottak kunne utlevere alle slags opplysninger til Utlendingsdirektoratet, forutsatt at det forelå samtykke fra den personen opplysningene gjaldt.

• Ansatte i privat drevne mottak kunne utlevere alle slags opplysninger til Utlendingsdirektoratet uten samtykke fordi deres avtalepålagte taushetsplikt ikke gjaldt overfor Utlendingsdirektoratet.

• Ansatte i kommunalt drevne mottak kunne utlevere opplysninger til Utlendingsdirektoratet uten samtykke hvis det var hjemmel for det i forvaltningsloven, herunder for å fremme mottakets oppgaver.

Det ble opplevd som en uheldig situasjon at det var ulike regler for kommunalt drevne og privat drevne mottak. Forholdet ble forsøkt rettet opp da Arbeids- og inkluderingsdepartementet 11.6.2009 sendte på høring et forslag til lovendring og forskriftsbestemmelser om unntak fra taushetsplikt og opplysningsplikt for ansatte ved mottak og omsorgssentre. Innledningsvis heter det i høringsbrevet at forslaget er utarbeidet «for å sikre utlendingsforvaltningen tilgang til opplysninger om beboere i mottak og omsorgssentre, som skal bidra til at søknaden om asyl i Norge og eventuelt andre saker etter utlendingsloven, behandles på en forsvarlig og effektiv måte.»223

De viktigste forslagene i høringsbrevet er:

• Det skal være like regler uavhengig av hvem som er driftsoperatør for mottakene.

• Unntak fra taushetsplikt gjelder overfor utlendingsmyndighetene, det vil si Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og politiet.

• Unntaket gjelder alle saker etter utlendingsloven, ikke bare asylsaker.

• Ansatte pålegges en plikt til å utlevere opplysninger på forespørsel fra utlendingsmyndighetene.

• De ansatte gis en rett til å utlevere opplysninger på eget initiativ.

• Utlendingsforvaltningen pålegges en plikt til å vurdere å innhente opplysninger fra mottak før avgjørelse i en asylsak.

• Hvilke opplysninger utlendingsforvaltningen kan etterspørre, avgrenses kun av at de skal være «relevante».

• Det er kun «eksisterende dokumentasjon og informasjon» som kan kreves utlevert. Mottaket kan ikke pålegges å gjennomføre undersøkelser for å framskaffe ny informasjon.224

Det er utvilsomt et legitimt ønske fra utlendingsforvaltningens side å ha tilstrekkelig informasjon til at det treffes riktige vedtak. Det er endog et krav etter forvaltningsloven at en sak skal være «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes»225. Det kan også argumenteres for at det i asylsaker er av ekstra stor betydning at saken er tilstrekkelig opplyst, fordi et vedtak på feilaktig grunnlag kan ha svært alvorlige konsekvenser for den enkelte.

18.4.5.2 Utlendingsforvaltningens behov

Det synes på det rene at utlendingsmyndighetenes behov for informasjon fra mottakene har blitt tydeligere artikulert etter hvert, og at behovet også er blitt utvidet. Som nevnt over var det tre forhold som ble omtalt i 2004: på overordnet nivå å verne om asylinstituttet, dernest kampen mot organisert menneskesmugling og oppsporing av foreldre til enslige mindreårige asylsøkere. Det er den samme begrunnelsen som brukes i Utlendingsdirektoratets høringsuttalelse til NOU 2004:20 Ny utlendingslov226.

Som en oppfølging av denne høringsuttalelsen ba Arbeids- og inkluderingsdepartementet i brev til Utlendingsdirektoratet av 18.2.2008 om en utdyping og konkretisering av de behov for personopplysninger som direktoratet har. «Det er ønskelig at type opplysninger, formål og behov settes opp i prioritert rekkefølge»227, skriver departementet.

I sitt svarbrev av 3.3.2008228 setter Utlendingsdirektoratet opp følgende liste over type opplysninger direktoratet har behov for fra mottakene: identitet, menneskehandel, kjønnslemlestelse, tvangsekteskap, tilknytning til hjemland eller andre stater, aldersvurdering, helseopplysninger.

18.4.6 Utvalgets vurdering

Utkastet til lov- og forskriftsregulering av taushetsplikten til de mottaksansatte representerer etter utvalgets vurdering en vesentlig endring av rettstilstanden, og den kan ha stor betydning for rollen til de mottaksansatte.

Det synes også klart at det har skjedd en utvikling når det gjelder hvilke opplysninger utlendingsmyndighetene ønsker å innhente fra mottakene; tendensen går i retning av alt som kan være av interesse og betydning for behandlingen av en sak etter utlendingsloven, bør tilflyte utlendingsforvaltningen. Det er også et potensial for en videre utvikling av dette behovet, noe som synliggjøres i Politiets utlendingsenhets (PU) høringsuttalelse til lovendringsforslaget. PU påpeker at den avgrensningen som ligger i departementets forslag om at det kun er «eksisterende dokumentasjon og informasjon» som kan utleveres, er problematisk. PU skriver:

Som eksempel kan nevnes en situasjon hvor politiet ønsker å vite hvilket navn som står på bagasjemerkelappene til en beboer på mottaket. Etter ordlyden i bestemmelsen vil det ikke være adgang for politiet til å anmode om denne typen opplysninger, da fremskaffelse av disse vil kunne være gjennomføring av «undersøkelse for å fremskaffe ny informasjon».

For PU fremstår denne avgrensning som uheldig. PU kan nyttiggjøre seg av en hel del informasjon som ikke er nedtegnet av mottakene, hvor det nødvendigvis er behov for en viss innsats for fremskaffelse. 229

I et større perspektiv kan utviklingen ses i sammenheng med mottakssystemets nåværende forvaltningsmessige plassering på «kontrollsiden» i utlendingsforvaltningen, jf. kapittel 12. Mottakssystemet er under et stadig økende press som verktøy i innvandringsreguleringen.

Som nevnt skal et forvaltningsorgan sikre at en sak er så godt opplyst som mulig før det treffes avgjørelse i saken. Intensjonen bak forslaget til nye bestemmelser om taushetsplikt for mottaksansatte er derfor legitim. Effektivitetshensyn kan også tilsi at personopplysninger bør flyte relativt uhindret mellom mottakene og utlendingsforvaltningen. Spørsmålet blir allikevel om forslaget går for langt, og om det gir de mottaksansatte en rolle de ikke bør ha – som informanter for utlendingsforvaltningen.

Å fatte vedtak i en asylsak på feilaktig grunnlag kan medføre stor risiko for den enkelte. Men denne risikoen vil først og fremst knytte seg til at asylgrunnlaget vil bli oppfattet som for svakt, og at søkeren derfor vil få avslag. Det er liten grunn til å tro at en asylsøker ikke vil gi sitt samtykke til å utlevere opplysninger som taler til sin fordel.

Det underliggende ønsket bak forslaget synes å være at utlendingsmyndighetene skal få informasjon som eventuelt kan bidra til å avdekke om søkerens historie er «falsk». I den offentlige debatten betyr «å verne om asylinstituttet» å hindre såkalt grunnløse søkere i å komme til landet og å avslå søknader fra dem som ikke fyller vilkårene for beskyttelse, og returnere dem til hjemlandet. Dette er selvfølgelig også et helt legitimt behov fra utlendingsforvaltningens side. Spørsmålet blir allikevel om det å gjøre de mottaksansatte til informanter i asylsaksbehandlingen er et forholdsmessig inngrep i beboernes rett til privatliv.

Etter utvalgets oppfatning kan en slik ordning øke risikoen for at det gis avslag på en asylsøknad på feilaktig grunnlag. Dette skyldes i første rekke følgende to forhold:

• Så lenge den informasjonen som utleveres fra de mottaksansatte til utlendingsforvaltningen, kan være inntrykksbasert (for eksempel observasjoner av sosial omgang, jf. høringsbrevet s. 10), vil det være knyttet usikkerhet til sannhetsgehalten i den.

• Av departementets forslag framgår det ikke at asylsøkeren skal gjøres kjent med hvilke opplysninger som utleveres. Han eller hun gis derfor ikke mulighet til å imøtegå eller korrigere opplysningene (kontradiksjon).

Flere av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget til lovregulering av taushetsplikten, har hatt tilsvarende anførsler, herunder Datatilsynet, Barneombudet, Advokatforeningen og Norsk organisasjon for asylsøkere. Flere har også påpekt at forslaget ikke er utredet etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 om rett til privatliv.

Formålet med mottakssystemet er å gi asylsøkere et midlertidig botilbud mens søknaden om beskyttelse behandles. Det er et mål at asylsøkeres bosituasjon skal være så normal som mulig i en ellers unormal livssituasjon. Og det er en målsetting at mottakene skal være et trygt bosted. I alle fall gjelder dette for de ordinære mottakene. Det er utvalgets vurdering at forslaget om unntak fra taushetsplikt og opplysningsplikt ikke samsvarer med formålet med mottakssystemet, og at det vil være et uforholdsmessig inngrep.

Styringsdokumentene for statlig mottak legger videre opp til at de mottaksansatte skal være veiledere og tilretteleggere. Men også i en slik rolle vil det være behov for et visst tillitsforhold mellom ansatte og beboere. Utvalget er bekymret for at det framlagte forslaget til regulering av taushetsplikten vil vanskeliggjøre et slikt tillitsforhold – et tillitsforhold som kan være nødvendig for at de ansatte skal kunne ivareta sin oppgave med å tilpasse mottakstilbudet til enkeltpersoners individuelle behov.

Å gi de mottaksansatte en informantrolle vil også forsterke det krysspresset på de mottaksansatte som er omtalt tidligere i kapittelet. I tillegg innebærer det en risiko for at sympatier og antipatier kan påvirke utfallet av en asylsøknad.

Oppsummert vil utvalget fraråde den foreslåtte reguleringen av de mottaksansattes taushetsplikt og opplysningsplikt. Samtidig ser utvalget det uheldige i at rettstilstanden er ulik for mottak med privat og kommunal driftsoperatør. Dette bør løses ved at ansatte i mottak drevet av private og av humanitære organisasjoner pålegges samme taushetsplikt etter forvaltningsloven som ansatte i kommunalt drevne mottak – og at det ikke gjøres unntak fra denne taushetsplikten overfor Utlendingsdirektoratet.

Utvalget har forståelse for utlendingsmyndighetenes behov for opplysninger som kan være relevante i asylsaksbehandlingen. Men hensynet til asylsøkernes rettssikkerhet og deres behov for å kunne leve et liv i en midlertidig bolig uten å risikere at de blir gjenstand for en type overvåkning fra de ansatte i mottakene, veier etter utvalgets mening tyngre. Dersom det allikevel, i noen faser av mottaksoppholdet eller for noen kategorier asylsøkere, vurderes som svært tungtveiende å kunne innhente opplysninger på den måten som omtales i forslaget, er det utvalgets vurdering at staten selv også besørger innkvarteringen. Innkvarteringssteder for personer med ulovlig opphold i landet kan være et eksempel. I et slikt tilfelle vil det «være naturlig å anse mottaket som tilhørende samme ‘etat’ som UDI, slik at taushetsbelagte opplysninger kan gjøres tilgjengelige for UDI i den utstrekning dette ‘trengs’ for UDIs saksbehandling.»230

Ut over dette mener utvalget at utlevering av personopplysninger fra mottakene til utlendingsforvaltningen enten må være basert på samtykke eller skje med hjemmel i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f. Utvalget viser spesielt til § 13 b første ledd nr. 6 hvor det framgår at taushetsplikten ikke er til hinder for:

at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger […] om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølging av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

Det bør vurderes i hvilken grad denne unntaksbestemmelsen kan benyttes til å dekke noe av utlendingsforvaltningens behov.

18.4.7 Utvalgets anbefaling

• Taushetsplikten til de mottaksansatte bør reguleres av forvaltningsloven uavhengig av om driftsoperatøren er kommunal, privat eller en ideell organisasjon. Taushetsplikten bør også gjelde overfor utlendingsforvaltningen.

18.5 Mot enda en ny rolle?

Sommeren 2010 sendte Justisdepartementet på høring et forslag til endringer i utlendingslovens regler om frihetsberøvelse, meldeplikt, pålegg om bestemt oppholdssted, framstillingsfrist mv.231 Forslaget innebærer blant annet en ny lovhjemmel for å kunne pålegge asylsøkere og personer med ulovlig opphold som begår straffbare handlinger, bestemt oppholdssted og meldeplikt. Ifølge departementet kan «pålegg om bestemt oppholdssted […] blant annet gå ut på at utlendingen pålegges å bo på et bestemt mottak, og at det kan være aktuelt å vurdere hvorvidt det er behov for etablering av et særskilt mottak.»232 Om en løsning med et særskilt mottak skriver departementet:

Dersom det skal etableres et særskilt mottak, bør det eventuelt ha en kapasitet på omkring 100 plasser, som er døgnbemannet og har bemanningskapasitet mv. som tar høyde for personer med utagerende atferd, samt kapasitet for å håndheve en ordning med meldeplikt.233

Etter en vurdering av kostnadene ved et slikt mottak fortsetter departementet:

Dersom det ikke opprettes et særskilt mottak, vil pålegg om bestemt oppholdssted og meldeplikt i praksis måtte knyttes til allerede eksisterende mottak på forskjellige steder. I så fall vil økte kostnader i første omgang være knyttet til at ikke alle det gjelder er bosatt på et mottak fra før.234

18.5.1 Utvalgets vurdering

Justisdepartementet vurderer ikke de mottaksansattes rolle i forslaget. Det synes å bli tatt for gitt at det å ha boende personer som er pålagt bestemt oppholdssted i mottaket, er uproblematisk for mottakssystemet. Det framgår da heller ikke av forslaget hvilken rolle – om noen – de mottaksansatte er tenkt å ha overfor de aktuelle personene. Unntaket er hvis det skal opprettes et særskilt mottak. I tillegg til at dette mottaket må være bemannet for å håndtere personer med utagerende atferd, må det ha «kapasitet for å håndheve en ordning med meldeplikt».235

Det er ikke klart hva denne «kapasiteten» innebærer, men Politidirektoratets høringsuttalelse av 1.10.2010236 kan gi en pekepinn. Her påpekes det at meldeplikt og bestemt oppholdssted ofte ikke vil være de mest egnede tvangsmidlene i utlendingssaker fordi utlendingene som regel ikke har noen tilknytning til bestemte steder, «og fordi det er praktisk krevende for politiet å følge opp utlendinger som har fått pålegg om bestemt oppholdssted og meldeplikt.»237 Av den grunn støtter Politidirektoratet forslaget om å opprette egne mottak fordi «det kan avhjelpe noen av de utfordringene som er knyttet til denne type tvangsmiddel etter utlendingsloven.»238

Etter utvalgets vurdering kan dette tyde på at de ansatte i mottakene tillegges en rolle som nærmer seg politiarbeid. En slik rolle bør de ansatte i mottakssystemet ikke ha.

Forslaget forsterker etter utvalgets mening behovet for en todeling av mottakssystemet, hvor staten selv som hovedregel har driftsansvaret for mottak hvor det utøves større grad av kontroll.

18.5.2 Utvalgets anbefaling

• Asylsøkere som pålegges bestemt oppholdssted og meldeplikt, innkvarteres i mottak som drives av staten.

19 Tilsyn

19.1 Innledning

Utlendingsdirektoratet (UDI) gjennomfører tilsyn med mottaksdrift. Det er ikke et tilsyn i henhold til en formell definisjon av tilsynsbegrepet ettersom tilsynsansvaret ikke er hjemlet i lovverket. I dette kapittelet beskrives formålet med og organiseringen av statlig tilsynsvirksomhet generelt. Videre gis en beskrivelse av UDIs tilsyn med asylmottak slik det utføres i dag. Det gis også en kortfattet oversikt over andre offentlige etaters tilsynsvirksomhet som omfatter asylmottak. Deretter følger en vurdering av behovet for endring av dagens ordning og beskrivelse av alternative tilsynsordninger. Avslutningsvis gir utvalget sin anbefaling.

19.2 Bakgrunn

19.2.1 Tilsynsbegrepet

Begrepet ‘tilsyn’ er ikke tydelig definert og brukes på ulike måter. Et fellestrekk ved de fleste definisjoner er at de vektlegger tilsyn som en kontrollaktivitet. Et kontrollbasert tilsyn har utgangspunkt i en «pessimistisk grunntanke» der man reiser tvil om tilsynsobjektenes evne og vilje til å følge fastsatte regler.239 En annen variant av tilsynsrollen er veilederrollen. I statens tilsyn med kommunesektoren legges det til grunn at Fylkesmannen som tilsynsorgan også skal ha en veilederrolle i sin virksomhet. Faglighet og kunnskapsakkumulasjon står sentralt. Søkelyset på konsekvensorientering framfor regelorientering gjør at den viktigste kunnskapen en veileder kan ha, er fagkompetanse på de relevante fagfeltene. Omgangsformen er preget av dialog der tilsynet formidler sin kunnskap om mulige løsninger, og tilsynsobjektet bidrar med informasjon om kontekstuelle forhold. I en slik sammenheng er det viktig å ha nærhet til tilsynsobjektene slik at gjensidig tillit og innsikt kan opparbeides.240 Også statlig tilsynsvirksomhet som utføres av egne spesialiserte tilsyn, har informasjons- og veiledningsoppgaver i tillegg til kontrolloppgaver.

19.2.2 Stortingsmelding om statlig tilsyn

I 2003 framla regjeringen en melding til Stortinget om statlige tilsyn (St.meld. nr. 17 (2002 – 2003) Om statlige tilsyn). Tilsynenes rolle som korrektiv og kvalitetsgarantist i et samfunn med økt vekt på desentralisering og styring via markeder var bakgrunnen for at det ble framlagt en egen melding om statlige tilsyn.241

Meldingen omtaler tilsynsbegrepet slik:

Tilsynsbegrepet kan i vid forstand forstås som et fellesbegrep for all aktivitet eller virkemiddelbruk som iverksettes for å følge opp et lovverks intensjoner. Kjernen i tilsynsrollen er imidlertid den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik. Ut fra en slik forståelse av tilsynsbegrepet er tilsyn for det første kontroll av at de som er underlagt krav fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, dvs. tilsynsobjektene, etterlever dette. En sentral del av tilsynsrollen er således å oppsøke, uanmeldt eller forhåndsvarslet, eller på annen måte innhente kunnskap om tilsynsobjektene for å finne ut om det foreligger avvik fra de oppstilte kravene. Ved identifikasjon av avvik, vil tilsynet følge opp dette med nødvendig reaksjon, det være seg veiledning, pålegg om oppretting, stansing av virksomheten, bøter eller andre tiltak for å sikre at kravene overholdes. […] Ut fra en slik avgrenset definisjon av tilsynsbegrepet, fremgår det at lovhjemmel normalt er nødvendig for å drive tilsynsvirksomhet overfor rettssubjekter utenfor staten. Det følger av legalitetsprinsippet at staten ikke har myndighet til å kontrollere eller sanksjonere private tilsynsobjekter uten lovhjemmel dersom frivillig samtykke ikke er gitt.242

Under gjengis stortingsmeldingens viktigste generelle premisser for innretting og utøving av statlig tilsyn.243

1. En klar og tydelig rolle for tilsynene

   Innen forvaltningen er rollekonflikt, i betydningen kryssende forventninger til den som innehar en rolle, et nokså alminnelig fenomen. En innbakt målkonflikt trenger ikke å innebære en uønsket rollekonflikt. Den norske forvaltningstradisjonen har likevel i for stor grad hatt integrert ulike roller og formål i samme forvaltningsorganer. Løsninger der samme organisasjon ivaretar motstridende formål kan redusere allmennhetens tillit til at staten opptrer ryddig i sine ulike roller.

2. Klare og tydelige formål for tilsynene

   Endringer i tilsynsorganiseringen må ta sikte på at samme tilsyn normalt ikke skal ivareta formål som kan stå i konflikt med hverandre. Slike avveininger vil ofte være av politisk karakter og bør ikke foretas av tilsynene. Formålet til lovene det skal føres tilsyn etter, utgjør mål for tilsynet. Mål som kommer i konflikt med hverandre, kan oppstå ved at det føres tilsyn etter flere lover med motstridende formål, eller at det er motstridende formål i en og samme lov. Målkonflikter kan løses på flere måter. For det første kan lovverket endres med sikte på å avvikle formål som står i konflikt. Alternativt kan tilsynsansvar flyttes slik at motstridende formål ikke ivaretas av ett og samme tilsyn.

3. Økt faglig uavhengighet av departementene

   Økt faglig uavhengighet kan styrke tilsynenes faglige legitimitet og autoritet. En økt faglig uavhengighet innebærer at muligheten til politisk overprøving av tilsynene i enkeltsaker reduseres. Dette må imidlertid balanseres nøye mot behovet for å sikre en politisk, demokratisk styring med de samfunnsmessige prioriteringene. Politisk virksomhet er først og fremst knyttet til å avveie ulike samfunnshensyn og gi disse uttrykk i normerende vedtak i form av lover, forskrifter, konsesjoner med videre. Tilsynenes hovedoppgaver bør være å påse at slike vedtak følges opp og å gi faglig veiledning til tilsynsobjektene om hvordan dette kan skje mer effektivt.

19.2.3 Stortingets merknader til meldingen

Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen kommenterte tilsynsmeldingen i Innstilling til Stortinget nummer 222 (2002 – 2003)244. Komiteens flertall uttalte at det er viktig at så vel de politiske organene som tilsynsorganene i størst mulig grad er i stand til å skille mellom faglige vurderinger på den ene siden og vurderinger som krever politisk skjønnsutøvelse på den annen, og at tilsynsvirksomheten organiseres slik at den fremmer en hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom faglig tilsyn og politisk styring. Komiteens flertall sluttet seg til meldingens vurdering om at det er viktig både å avklare og tydeliggjøre rollen for hvert enkelt tilsyn, og å definere tydelige formål og bidra til at tilsynene i større grad har et selvstendig faglig fundament uavhengig av departementene. Flertallet understreket samtidig at rammene for tilsynenes uavhengighet ikke måtte settes slik at de kommer i strid med behovet for politisk styring. Stortingsflertallet gikk imot et allment prinsipp om uavhengige klageinstanser. I stedet mente man at hvert tilsynsområde må vurderes for seg.245

19.2.4 Om Fylkesmennenes tilsyn med kommunesektoren

Ifølge kommuneloven § 60 b kan Fylkesmannen føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov der departementet i lov er gitt myndighet til å føre tilsyn. Av hensyn til kommunenes selvstendighet er statens tilsyn begrenset til lovlighetstilsyn.

Aaslandutvalget, som gjennomgikk statlig tilsyn med kommunesektoren, mente at det er uheldig at tilsyn defineres og praktiseres ulikt. Utvalget anbefalte derfor et tydeligere skille mellom Fylkesmannens rolle som henholdsvis tilsynsmyndighet og veiledningsinstans. Ifølge Aaslandutvalget er Fylkesmannen som tilsynsmyndighet kontrollør og kan påpeke avvik og gi pålegg hvis ikke kommunen oppfyller de plikter den er gitt i lovgivningen. Som veiledningsinstans er Fylkesmannen derimot rådgiver og hjelper, og så lenge kommunen ikke bryter loven, står kommunen fritt til å følge eller ignorere rådene som Fylkesmannen gir.246 I tråd med dette benyttet kommunaldepartementet følgende definisjon for tilsynsbegrepet i forslag til endringer i kommuneloven: «Formålet med tilsynet er å sjå til at tilsynsobjekta oppfyller dei pliktene dei er gitt i lov, forskrift og anna regelverk. Kjerneelementa er kontroll, vurdering og reaksjon. Tilsynet må vere heimla i lov.» 247

Stortingets kommunal- og forvaltningskomité hadde på sin side følgende merknad til spørsmålet om forholdet mellom Fylkesmannens tilsyns- og veiledningsoppgaver:

Komiteen er enig med utvalget og Regjeringen i at det er viktig med et klart skille mellom kontrollvirksomheten og rettledningsvirksomheten. Et slikt skille må imidlertid ikke undergrave fylkesmannens mulighet til å ha dialog med kommunene. Komiteen mener at de ulike statlige direktoratene i større grad må brukes som rettledningsvirksomheter overfor kommunene. Moderne informasjonsteknologi gjør at geografisk nærhet er mindre viktig i dette arbeidet og at kompleksiteten i den faglige rettledningen tilsier at det i større grad foretas rettledning fra direktoratene. Det vil være uhensiktsmessig å bygge opp rettledningskompetanse på alle fagområder hos alle fylkesmennene.248

Komiteen hadde videre følgende merknad hva gjelder begrunnelse for tilsyn overfor kommunesektoren:

[K]omiteen [ber] Regjeringen foreta en samlet gjennomgang av tilsynsordningene overfor kommunal sektor og vurdere på hvilket område tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. I dette arbeidet bør valget av områder som krever statlig tilsyn bygge på risiko- og sårbarhetsanalyser. Valg av tilsyn som virkemiddel må i tillegg kunne forsvares gjennom kost-nytteanalyser.249

I melding til Stortinget skriver Kommunal- og regionaldepartementet blant annet følgende angående bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser knyttet til tilsynshjemler overfor kommuner:

I en vurdering av hjemler for statlig tilsyn med kommunesektoren gjennom bruk av risiko- og sårbarhetsanalyser og kost- og nytteanalyser, er temaet risikoen for lovbrudd. Statlig tilsyn med kommunesektoren er gjennom kommuneloven § 60 b avgrenset til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov […]. Avgrensningen innebærer at statlig tilsyn underlegges de samme begrensningene som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens eller fylkeskommunens frie skjønn eller hensiktsmessighetsskjønn, innenfor lovgivningens eller regelverkets rammer […] Risiko- og sårbarhetsanalyser setter fokus på hvilke områder og sektorer som er mest sårbare for feil, hvor det er størst risiko for at kravene i lovgivningen ikke vil bli oppfylt, og hvor dette får de største uønskede konsekvensene. I vurderingen av hvilke forhold det skal være hjemmel til å føre tilsyn med, vil generelle hensyn bak lovgivningen og prioriterte mål imidlertid være relevante momenter.250

19.2.5 Oppsummering

Kjernen i tilsynsrollen er den konkrete kontrollen av pliktsubjekters etterlevelse av en norm som er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik. Tilsynsvirksomhet må være hjemlet i lov. Tilsynsvirksomhet består i praksis dels av veiledning, og dels av kontroll. Stortinget har vedtatt at regjering og departementer som hovedregel skal føre kontroll med andre offentlige myndigheter. Forslag til unntak fra hovedregelen skal begrunnes særskilt. Hensynet til individets rettssikkerhet er et grunnleggende hensyn som kan begrunne at tilsynsmyndigheten legges til organer som ikke er underlagt politisk instruksjon.

19.3 Om Utlendingsdirektoratets tilsyn med asylmottak

Utlendingsdirektoratet har siden opprettelsen av både Utlendingsdirektoratet og mottakssystemet hatt ansvar for å gjennomføre tilsyn av mottaksdriften. I Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 88) heter det:

Regionkontorene skal ha tilsyns- og oppfølgingsoppgaver overfor de ulike mottaksenhetene i sin region. Dette skal sikre at de drives i henhold til inngåtte avtaler og et eventuelt reglement for drift av mottak for asylsøkere. De skal også veilede avtalepartnerne, f.eks. om endringer i lover, forskrifter og retningslinjer som gjelder driften.251

Dette oppdraget har så fulgt Utlendingsdirektoratet fram til dag. I direktoratets tildelingsbrev for 2010 heter det:

UDI skal føre tilsyn med at driftsoperatørene driver mottakene i henhold til gjeldende kontrakter, avtaler og styringsdokumenter. Rapporter fra tilsyn skal være offentlige. Tilsyn skal gjennomføres to ganger i året i mottak for enslige mindreårige og en gang i året for de øvrige mottakene.252

Utlendingsdirektoratets tilsyn av statlige mottak er ikke hjemlet i lov. Videre er selve mottaksdriften i svært liten grad basert på krav fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak. Og selv om det kanskje kan sies at Utlendingsdirektoratets tilsyn gjennomføres for å følge opp et lovverks intensjoner, er det andre forhold som regulerer disse tilsynene. For det første gir alle driftsoperatører sitt samtykke til at Utlendingsdirektoratet skal gjennomføre tilsyn med mottaksdriften gjennom driftsavtalene. For det andre er Utlendingsdirektoratets tilsyn et element i en anskaffelsesprosess.

Mottak anskaffes etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser. En anskaffelsesprosess deles gjerne inn i tre faser: planlegging, konkurransegjennomføring og oppfølging eller avvikling. I oppfølgingsfasen bør en innkjøper utføre aktiviteter for å sikre at den tjenesten som er anskaffet, tilfredsstiller kravene til leveransen. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sier det slik:

Hovedformålet med denne delen av anskaffelsesprosessen er å sørge for at kontrakten blir oppfylt slik at virksomheten får det den betaler for og at leverandøren får riktig betaling til rett tid. Virksomheten må følge opp konkrete bestemmelser i kontrakten, som at:

• begge parter oppfyller sine forpliktelser i henhold til det som er avtalt

• frister holdes og ansvar for å følge opp de ulike forhold plasseres

• den kontroll og de undersøkelser som avtalen krever blir foretatt

• det reklameres i tide

• leverandøren gis anledning til å rette opp feil innen en gitt frist

• det sanksjoneres hvis nødvendig

• rutiner og pålegg følges opp253

Utlendingsdirektoratets tilsynsvirksomhet har utviklet seg over tid, og direktoratet opplyser til utvalget at tilsynskonseptet er under revidering i 2010/2011. I det følgende beskrives tilsynsmodellen som ble brukt i 2010.

19.3.1 Omfang

Omfanget av tilsyn fastsettes normalt av departementet gjennom tildelingsbrevet. Som vist over var kravet for 2010 to tilsyn av mottak med enslige mindreårige og ett tilsyn av øvrige mottak. Det faktiske antallet tilsyn som gjennomføres, er først og fremst avhengig av antall mottak. I tillegg har Utlendingsdirektoratet i en del tilfeller nedprioritert enkelttilsyn av ressursmessige årsaker. I direktoratets virksomhetsrapport til departementet for 2009 heter det eksempelvis:

Et betydelig antall mottak hadde ikke tilsyn i 2009 fordi de var nyopprettet (det ble opprettet 45 nye mottak i 2009). Nyopprettede mottak har normalt ikke tilsyn i oppstartsåret, men får oppfølging etter egne rutiner for oppfølging av nyopprettede mottak. Andre tilsyn har blitt nedprioritert på grunn av mangel på ressurser. Nedprioriteringen har vært risikobasert i den forstand at UDIs kjennskap til mottakene har vært bestemmende for hvilke mottak som ikke har hatt tilsyn.254

19.3.2 Ulike typer tilsyn

De fleste tilsyn som gjennomføres, varsles i god tid på forhånd. Det gir også Utlendingsdirektoratet anledning til å innhente synspunkter på mottaksdriften og på samarbeidet med mottaket fra vertskommunen og andre. Også beboerne blir gjennom mottakenes samarbeidsråd invitert til å komme med synspunkter.

Tilsyn kan også være korttidsmeldt eller helt uanmeldt. Slike tilsyn kan legge begrensninger på hva som kan kontrolleres, kanskje er for eksempel ikke den økonomiansvarlige på jobb akkurat den dagen tilsynet gjennomføres. På den annen side vil ikke mottaket ha samme mulighet til å gjennomføre for eksempel rydde- og vaskedugnader før tilsynet når de ikke på forhånd vet når det blir gjennomført.

Utlendingsdirektoratet gjennomfører også såkalte nasjonale tilsyn. Innholdsmessig skiller ikke disse tilsynene seg fra andre tilsyn, men de som gjennomfører dem, skal ikke komme fra den enheten i UDI som har den såkalte daglige oppfølgingen av mottakene. Ordningen startet som et prosjekt i 2008. Tanken var at en slik modell ville bidra til større nøytralitet i tilsynet og redusere risikoen for at personlige bindinger eller lojalitetsbindinger mellom UDI-ansatte og mottaksansatte skulle ha innvirkning på de vurderingene som ble gjort255. Prosjektet avdekket ikke at det eksisterte slike bindinger som påvirket resultatet av et tilsyn. Samtidig ble det gjort funn som kunne tyde på at det finnes kulturforskjeller mellom enhetene i direktoratet som kan gjøre at vurderingene blir forskjellige256. Ordningen er videreført, og i 2010 ble det planlagt tolv nasjonale tilsyn.

Som nevnt skal mottak med plasser for enslige mindreårige ha to tilsyn per år. Det ene av disse tilsynene kan sammenlignes med de andre tilsynene UDI gjennomfører. Det andre skal legge mer vekt på de mindreåriges omsorgssituasjon. Beboernes egen opplevelse av mottakssituasjonen gis større plass i disse tilsynene.

19.3.3 Risikobaserte tilsyn

Risikobaseringen innebærer at det er de mottakene hvor det er størst risiko for å finne avvik, som skal prioriteres høyest og ha de grundigste tilsynene. Og motsatt: Dersom enkelttilsyn må nedprioriteres, skal det være av de mottakene hvor det er minst sjanse for å finne avvik.

19.3.4 Differensierte tilsyn

Fordi det var svært mange mottak, og derav også mange tilsyn, ble det fra UDIs side lagt opp til en såkalt differensiering av tilsynene i 2010. Dette ble koblet til den ovenfor nevnte risikovurderingen og innebar i praksis at innholdet i og omfanget av det enkelte tilsyn kunne varieres ut fra blant annet mottakenes driftstid og UDIs kunnskap om mottakenes sterke og svake sider.

19.3.5 Gjennomføring

Et «standard» tilsyn i regi av Utlendingsdirektoratet ble gjennomført på følgende måte i 2010:

• Alle mottak skal avgi en egenerklæring på begynnelsen av året hvor de må svare på en rekke spørsmål om i hvilken grad de mener å oppfylle kravene til drift av mottak.

• UDI varsler driftsoperatør, mottak, vertskommune, samarbeidsråd og eventuelt andre samarbeidspartnere om dato for det forestående tilsynet. UDI ber samtidig om tilbakemeldinger på mottaksdriften fra de ulike aktørene.

• Som en forberedelse til tilsynet foretar UDI en dokumentgjennomgang av:257

  • mottakenes egenerklæring

  • foregående års tilsynsrapport

  • årsrapport og regnskap for foregående år

  • årsplan og budsjett for inneværende år

  • eventuelle tilsynsrapporter fra andre etater

  • mottatte tilbakemeldinger, jf. ovenstående punkt

• UDI foretar en vurdering av om administrative og økonomiske rutiner følges, noe som registreres i en tilsynsprotokoll.258

• To personer fra UDI reiser ut til mottaket og gjennomfører tilsynsmøte. Varigheten er én til to dager, avhengig av hvor omfattende tilsynet skal være, og hvor mange aktører UDI ønsker å møte.

• UDI skriver en tilsynsrapport med eventuelle avvik og merknader. Avvik, som er definert som manglende oppfyllelse av krav til driften, får driftsoperatøren en frist til å rette opp.

19.3.6 Oppsummering

Utlendingsdirektoratet er ikke definert som et statlig tilsyn. UDIs oppgave med å gjennomføre tilsyn av mottakene er ikke hjemlet i lov, men i politiske vedtak fra slutten av 1980-årene. I tillegg foreligger det samtykke fra alle drivere av statlige mottak til at UDI skal gjennomføre tilsyn med driften. Fra begynnelsen av 2000-tallet har mottak blitt anskaffet etter lov om offentlige anskaffelser. UDIs tilsyn er i den forbindelse et ledd i kontraktsoppfølgingen – en metode for å kontrollere at staten får den tjenesten den betaler for.

19.4 Andre tilsynsinstanser

I og med at statlige mottak er underlagt et lovverk på linje med andre virksomheter og annen næringsvirksomhet, blir mottakene på linje med disse gjenstand for tilsyn. Nedenfor følger en oversikt over hvilke andre aktører og etater som fører tilsyn med mottaksdriften.

19.4.1 Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynets oppgave er å føre tilsyn med at virksomheter følger de krav som er fastsatt i arbeidsmiljøloven. Arbeidsmiljølovens hovedregel er at den gjelder for alle virksomheter som sysselsetter arbeidstakere. Asylmottak er omfattet av arbeidsmiljøloven og er derfor å anse som tilsynsobjekter for Arbeidstilsynet.

Hovedsøkelyset for Arbeidstilsynet vil normalt være på de ansatte i mottak og på mottakene som arbeidsplass og arbeidsmiljø.

19.4.2 Datatilsynet

Datatilsynet skal føre tilsyn med at personopplysningsloven blir fulgt. Formålet med loven er å beskytte den enkelte mot krenking av personvernet gjennom bruk av personopplysninger. Loven skal bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger.

Asylmottak håndterer en stor mengde personopplysninger, og mye er også sensitive personopplysninger som krever særskilt aktsomhet. Mottakene er såkalte databehandlere for Utlendingsdirektoratet. Dette reguleres gjennom egne avtaler som inngås parallelt med driftsavtalene.

Datatilsynet kan gjennomføre tilsyn med at mottakene håndterer personopplysninger på en tilfredsstillende måte. De vil da normalt konsentrere seg om personopplysninger som gjelder mottaksbeboerne, men personopplysningsloven skal også beskytte de ansatte mot krenking av personvernet.

19.4.3 Mattilsynet

Mattilsynet lager regelverk som skal sikre at ingen blir syke av maten de spiser. Alle som produserer, bearbeider eller omsetter mat, er ansvarlige for å overholde regelverket. Mattilsynet fører tilsyn med at regelverket overholdes.

Mottak med kantinedrift er etter dette et aktuelt tilsynsobjekt for Mattilsynet.

19.4.4 Det lokale elektrisitetstilsyn (DLE)

Netteiere kan av sentral tilsynsmyndighet (Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap) pålegges å utføre tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, jf. forskrift om det lokale elektrisitetstilsyn og sakkyndige som utfører oppgaver for netteier.259 Tilsynet utføres med hjemmel i lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr.260 Loven skal sikre at elektriske anlegg prosjekteres, utføres, drives og vedlikeholdes slik at de ikke fører til fare for liv, helse og materielle verdier. Loven omfatter alle elektriske anlegg og alt elektrisk utstyr og er slik også gjeldende for asylmottak.

Et tilsyn vil normalt kontrollere den tekniske tilstanden til elektriske anlegg.

19.4.5 Kommunen, helsetjenesten

I henhold til forskrift om miljørettet helsevern,261 som er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven,262 er asylmottak en meldepliktig virksomhet. Det innebærer at asylmottak skal meldes til kommunen før oppstart og ved vesentlige utvidelser eller endringer. Kommunen kan kreve retting av forhold før oppstart, utvidelse og endring dersom meldingen avdekker forhold som gjør at forskriftens krav til helsemessig forsvarlig drift ikke etterleves.

Forskriftens formål er å fremme folkehelse og bidra til gode miljømessige forhold, samt å sikre befolkningen mot faktorer i miljøet, blant annet biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale, som kan ha negativ innvirkning på helsen. Forskriften gjelder for alle private og offentlige virksomheter og eiendommer hvis forhold direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen.

Forskriftens brede målgruppe (befolkningen) gjør at kommunen skal fokusere på forhold som har negativ innvirkning på helsen både til beboere og ansatte i mottak. I tillegg kan mottakets innvirkning på omgivelsene være et tema.

19.4.6 Kommunen, brannvesenet

Forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn263 regulerer de alminnelige plikter til å forebygge brann og eksplosjon, herunder gjennomføring av brannforebyggende tiltak i ethvert brannobjekt i bruk samt kommunens brannforebyggende oppgaver. Formålet er å verne liv, helse, miljø og materielle verdier.

Forskriften gjelder også for asylmottak, og i en del tilfeller vil et mottak bli klassifisert som et særskilt brannobjekt etter brann- og eksplosjonsvernloven. Av dette følger det blant annet krav både til organisering og dokumentasjon av det brannforebyggende arbeidet.

Det kommunale brannvesenet er tilsynsmyndighet etter forskriften. For særskilte brannobjekter inneholder forskriften krav til hyppigheten av tilsyn.

Et tilsyn vil se på sikkerheten både til ansatte og beboere.

19.5 Momenter for vurdering av endring av dagens tilsynsordning

UDIs tilsyn dreier seg om å kontrollere at staten ved UDI mottar den tjenesten det er inngått avtale om med driftsoperatører. Storting og regjering har siden opprettelsen av dagens mottaksordning funnet det nødvendig å gjennomføre kontroll med driftsoperatørers etterlevelse av avtaler. Dette er fordi det av ulike årsaker er en viss fare for at den avtalte tjenesten ikke blir levert.

Asyl- og innvandringspolitikk er preget av mange ulike og til dels motstridende hensyn (Se kap. 7 for nærmere omtale av de ulike politiske mål og hensyn.) Hensynet til politisk og demokratisk styring med samfunnsmessige prioriteringer tilsier at avveining av motstridende hensyn i størst mulig grad bør foretas gjennom lover, forskrifter og andre politiske vedtak. Utvalget anbefaler innføring av visse rettslig forankrede normer som skal regulere tilbudet i asylmottak. En slik regelfesting aktualiserer spørsmålet om innføring av kontrollmekanismer for å sikre gjennomføring av lovverket.

19.5.1 Risiko- og sårbarhetsanalyse

Stortinget har lagt til grunn at en vurdering av innføring av statlige tilsyn med kommunesektoren skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse.264 I tråd med dette har Kommunal- og regionaldepartementet benyttet en metodikk for å vurdere nødvendighet og hensiktsmessighet av tilsynshjemler på spesifikke lovområder.265 Metodikken er kalt «risikobasert kost- og nyttevurdering av statlig tilsyn med kommunesektoren» og ble utarbeidet av Statskonsult (nå Difi) i 2004. Verktøyet er utformet med henblikk på statlig tilsyn med kommunesektoren og er derfor ikke direkte anvendelig i andre sammenhenger. Av hensyn til kommunal selvbestemmelse er det satt klare grenser for statlig innblanding i kommunal forvaltning (jf. lovlighetskontroll). Et statlig tilsyn med et forvaltningsområde som er under statlig ansvar – som asylmottak – vil ha videre rammer for sin virksomhet. Dersom staten selv har hånd om en oppgave, kan statlige myndigheter gjennom styring korrigere underliggende etater og kontrollere oppgaveløsningen. Således har staten en direkte mulighet til å gripe inn mot blant annet lovbrudd.

En risiko- og sårbarhetsanalytisk tilnærming vil være relevant i en vurdering av behovet for tilsynsordning med mottakstilbudet for asylsøkere. En kost- og nytteanalyse vil likeledes være relevant for å vurdere ulike aktuelle virkemidlers formåls- og kostnadseffektivitet. Hensikten med en slik gjennomgang er å danne et grunnlag for å vurdere om dagens innretning av tilsyn og bruk av virkemidler er de mest hensiktsmessige.

19.5.1.1 Sentrale problemstillingene i en risiko- og sårbarhetsanalyse

De viktigste temaene i en risiko- og sårbarhetsanalyse er følgende:

• Hva er sannsynligheten for brudd på regelverket?

• Dersom pliktsubjektene ikke oppfyller regelverkets krav, hvor stor sannsynlighet er det for ulike typer skade på liv og helse, brudd på sikkerhetsgarantier, økonomisk tap, redusert samfunnssikkerhet eller politisk «skade»?

Når risiko skal vurderes, er det viktig å se både på sannsynlighet og konsekvens. Det innebærer å vurdere både sannsynlighet for manglende lovoppfyllelse og skade og konsekvenser av dette. Gjennom denne vurderingen kan man få et samlet inntrykk av risikoen på et område. Det kan for eksempel tenkes at sannsynligheten for at lovens krav ikke oppfylles fra pliktsubjektets side, er ganske stor, men at konsekvensene vurderes som lite betydelige. Likeledes kan sannsynligheten for manglende lovoppfyllelse og påfølgende skade være svært liten, men konsekvensene kan være så alvorlige at en likevel vurderer den samlede risikoen til å være høy.

19.5.1.2 Risiko og sårbarhet i forbindelse med mottaksdrift

I fravær av et lovverk som regulerer tilbud i asylmottak, er regelbrudd ikke et tema ved gjennomføring av gjeldende tilsynsordning. Temaet er derimot driftsoperatørs etterlevelse av avtalt tjeneste, det vil si gjeldende retningslinjer for mottaksdrift. I en risiko- og sårbarhetsanalyse vil spørsmålet derfor delvis være hvilken skade som vil kunne skje hvis avtalt tjeneste ikke leveres. Delvis vil det gjelde brudd på rettigheter som gjelder for alle borgere og personer som oppholder seg i landet.

19.5.1.3 Brudd på grunnleggende rettigheter og personlig sikkerhet

Mottakstilbudet ivaretar visse grunnleggende rettigheter som gjelder for alle mennesker som oppholder seg i Norge, som retten til liv, frihet, privatliv med videre. Straffeloven forbyr handlinger som forårsaker brudd på slike rettigheter.

Gjennom den enkelte kontrakt om leie og drift inngått mellom staten og driftsoperatør, hvor de generelle retningslinjer som gjelder for mottaksdrift inngår, er det nedfelt en rekke krav til innhold i mottakstilbudet. Personlig trygghet og sikkerhet sikres blant annet gjennom innretningen og organiseringen av mottakene. Relevant her er rutiner for internkontroll, bemanning, varslingsrutiner ved ulykker og annen skade samt fysisk skjerming av utsatte personer og grupper. I UDIs rundskriv Krav til innkvarteringstilbud i ordinære statlige mottak heter det blant annet at:

• Mottaket skal i størst mulig grad sikre at kvinner ikke blir utsatt for vold, trakassering eller seksuelle overgrep.

• Mottaket skal sørge for at beboerne har tilgang til telefon slik at de kan kontakte politi, ambulanse eller brannvesen ved behov.

• Mottaket skal gi beboere som utsettes for straffbare handlinger i eller utenfor mottaket bistand til å anmelde forholdet til politiet dersom de ønsker det.

• Mottaket skal ha skriftlige rutiner for brannberedskap.

• Mottaket skal ha branninstrukser oversatt til aktuelle språk og de skal være permanent oppslått og sikret.

• Mottaket skal sikre at ansatte og beboere er kjent med hvor nødutganger, brannalarmer og slukkingsutstyr er plassert.266

Etter retningslinjene å dømme er personlig trygghet og brannsikkerhet de mest sårbare områdene innenfor mottaksdrift. Dette er naturlig ettersom det berører grunnleggende rettigheter og behov (liv og helse).

Normalt gjennomgås blant annet følgende forhold i forbindelse med UDIs tilsyn:

• Sikkerhet for kvinner og andre utsatte beboere

• Brannberedskap

• Rutiner for håndtering av kriser og overgrep, inklusive oppfølging av mulige ofre for menneskehandel

I 2009 gjennomførte UDI tilsyn på 68 av 151 mottak. I forbindelse med sin virksomhetsrapportering til departementet for 2009 skrev UDI blant annet følgende om sitt tilsyn med asylmottak:

Trygghet og sikkerhet ble undersøkt spesielt nøye i 2009. Bl.a. ble de kvinnelige beboerne gjennom kvinnegrupper og kvinnerepresentanter i samarbeidsrådene spurt om de føler seg trygge på mottakene. Og selv om disse i de fleste tilfellene svarte bekreftende på dette, har antall avvik knyttet til trygghet og sikkerhet likevel økt fra to i 2007, via sju i 2008 og til 36 i 2009. Men dette har helt åpenbart sammenheng med den oppmerksomheten UDI har gitt dette temaet i 2009. Men i og med at et avvik også er et krav til retting, legger vi til grunn at det også vil skje en betydelig forbedring av kvaliteten på de områdene UDI vektlegger i tilsynene.267

Som eksempel kan nevnes at i forbindelse med et tilsyn gjennomført i mars 2010, fant UDI at det ikke fantes brannrutiner oversatt til aktuelle språk opphengt i alle fellesrom på det aktuelle mottaket (jf. sikkerhetskrav over). Dette var ikke gjort i noen av de leilighetene hvor UDI var på befaring ved tilsynsmøtet, og UDI karakteriserte det som et alvorlig avvik.268

En oversikt over antall avvik som har blitt registrert ved UDIs tilsyn, viser at av forhold som angår beboere direkte, var «sikkerhet» det området hvor man fant flest avvik i 2009 (34).269 Dette kan ha sammenheng med at sikkerhet er et tema som vies spesiell oppmerksomhet ved tilsyn.

19.5.1.4 Brudd på øvrig regelverk og retningslinjer for mottaksdrift

I tillegg til trygghet og sikkerhet undersøker UDI en rekke andre forhold i forbindelse med tilsyn. Utgangspunktet for tilsynet er gjeldende retningslinjer (det vil si ulike rundskriv). Under følger enkelte eksempler på krav som undersøkes i forbindelse med tilsyn. Antall registrerte avvik i forbindelse med totalt 68 tilsyn i 2009 er angitt i parentes.

• Krav til informasjonsprogram (13)

• Krav til kompetanse (3)

• Krav til beboermedvirkning (15)

• Krav til bosettingsforberedende arbeid (0)

• Krav til fritidstilbud til voksne (0)

• Krav til fritidstilbud til barn og unge under 18 år (0)

• Krav til sikring av omsorg for enslige mindreårige asylsøkere (1)270

Brudd på retningslinjer som gjelder de ovennevnte temaene, kan ikke sammenlignes med de som gjelder trygghet og sikkerhet hva gjelder alvorlighetsgrad, sårbarhet og risiko. Når det gjelder sikring av omsorg for enslige mindreårige beboere, vil det være annerledes. Manglende etterlevelse av krav til sikring av omsorg kan være av en alvorlig karakter, ettersom denne gruppen generelt er mer utsatt enn andre beboere i mottak.

19.5.1.5 Oppsummering

UDIs retningslinjer og tilhørende tilsyn dekker svært mange sider av mottakstilbudet, fra sikkerhet for beboere til regnskapsrapportering. Tilsyn gjennomføres normalt årlig. UDIs tilsyn viser at brudd på trygghets- og sikkerhetskrav forekommer i mottak. Det er en risiko for at brudd på krav kan føre til skade på liv og helse. Skade kan være av alvorlig karakter. Et effektivt tilsyn framstår dermed som nødvendig for at mottakstilbudet skal ivareta hensynet til blant annet personlig trygghet og sikkerhet. Spørsmålet er dermed om UDIs tilsyn er det som best ivaretar et effektivt tilsyn, eller om det er behov for en endring av dagens ordning. En problemstilling som har blitt reist i ulike sammenhenger, er UDIs posisjon og rolle som både oppdragsgiver for mottaksdrift og tilsynsmyndighet, og om det derfor er behov for å legge tilsynet til en mer uhildet eller uavhengig aktør. Dette drøftes nærmere nedenfor.

19.5.2 Fordeler og ulemper ved gjeldende tilsynsordning – UDIs todelte rolle

Det er en styrke i regeloppfølgingen at det organet som fører tilsyn, har en uavhengig posisjon i forhold til den etaten som er ansvarlig for gjennomføringen av regelverket og tilhørende tjenesteproduksjon. Dette gjelder spesielt når tilsynet har rene kontrolloppgaver, det vil si etterfølgende kontroll av normerende vedtak som allerede er fattet av statlige myndigheter. Hvis tilsynsorganet har normgivende funksjon som innebærer utarbeidelse av forskrifter, er det klart at en formell uavhengig posisjon ikke er hensiktsmessig, fordi det vil kunne undergrave den politiske styringen av det aktuelle samfunnsfeltet.

Forvaltningsmyndighet og driftsoperatører representerer ulike interesser i kraft av å være henholdsvis oppdragsgiver og leverandør i et kontraktsforhold. Samtidig vil det i visse henseender være sammenfallende interesser mellom partene. Oppdragsgiver er også ansvarlig for tilbudet og må svare for det overfor opinion og overordnet myndighet i statsforvaltningen. Det er dermed i prinsippet mulig at mangler i leverandørens gjennomføring ikke påpekes tydelig nok eller underkommuniseres fordi det vil kunne framstå som utilstrekkelig resultatoppnåelse fra forvaltningsorganet sin side.

Utlendingsdirektoratets tilsynsrolle kan i prinsippet komme i et motsetningsforhold til rollen som tjenesteprodusent. Eksempelvis kan det tidvis føre til betydelige administrative utfordringer for Utlendingsdirektoratet å etterleve sitt ansvar for å tilby innkvartering til asylsøkere. Dette har spesielt vært tilfelle i perioder med økning i ankomster. I forbindelse med utlysning av konkurranser har lokaler som både er egnede og innenfor direktoratets budsjettrammer, da vist seg vanskelige å oppdrive. Senkning av kvalitetskrav kan være en forutsetning for å i det hele tatt innfri ansvaret for å tilby innkvartering. Dette er i seg selv ikke kritikkverdig fordi det kan dreie seg om helt nødvendige og legitime prioriteringer. Men det peker mot et behov for en instans som uavhengig av forvaltningsorganet kan kontrollere at tilbudet likevel ikke kommer i konflikt med enkeltpersoners rettigheter og de minstestandarder som framgår av lovverket.

Det har i de senere år vært en viss tendens til at mottakssystemet betraktes som et redskap for utlendingsforvaltningens måloppnåelse generelt og asylsaksbehandlingen spesielt. Forslag om rapporteringsplikter for mottaksansatte er ett eksempel (jf. pkt. 12.7 og kap. 18). Manglende lov- og forskriftsregulering samt fravær av uavhengig tilsyn med virksomheten kan legge til rette for en slik utvikling. Sammen med den relativt store medieoppmerksomheten som rettes mot feltet kan det føre til at det tas beslutninger som ikke er tilstrekkelig utredet, og som dermed kan ha konsekvenser man ikke har overskuet. Lov- og forskriftsregulering i kombinasjon med et uavhengig tilsyn vil bidra til konsekvens og kvalitet i mottakstilbudet.

Et annet aspekt er forvaltningsområdets tillit og omdømme i samfunnet mer generelt. Det sterke, og ikke sjelden negative, søkelyset som asylpolitikken til tider blir gjenstand for i offentligheten, representerer en utfordring når det gjelder tilliten fra befolkningens side. I et demokratisk samfunn spiller media en viktig rolle ved å kikke myndighetene i kortene og avdekke uakseptable forhold. Samtidig kan medias framstilling ofte være sensasjonspreget og mangle den nyansering som behøves for bidra til opplysning. Et mer uavhengig tilsyn vil tilføre legitimitet til forvaltningen av mottaksapparatet.

I hvert fall i en tidlig fase befinner de fleste asylsøkere seg i en relativt ukjent sammenheng uten god innsikt i sosiale, kulturelle og rettslige normer. De er dermed i en situasjon hvor de vanskeligere kan ivareta egne interesser sammenlignet med befolkningen for øvrig. Enkelte asylsøkere vil i tillegg være særskilt utsatt eller sårbare av individuelle grunner. Det kan dreie seg om enslige kvinner og traumatiserte personer. Hensynet til den enkelte beboers sårbarhet og rettsikkerhet taler for et mest mulig upartisk tilsyn. Et uavhengig tilsyn vil i prinsippet kunne sikre et slikt formål bedre enn et forvaltningsorgan med en mer sammensatt rolle.

Det er imidlertid også slik at funksjonen som forvaltningsmyndighet innebærer fordeler i en tilsynsrolle. Primært gjelder det kompetanse. Utlendingsdirektoratet har mer enn 20 års erfaring med ansvar for mottaksapparatet. Virksomheten spenner fra utarbeidelse av regelverk og retningslinjer til kontraktsoppfølging, opplæring og rådgivning i tillegg til tilsynsrollen. Det vil kreve både mye tid og betydelige ressurser å bygge opp tilsvarende kompetanse utenfor organisasjonen.

I tillegg vil nærheten og den regelmessige kontakten som følger av de ulike rollene, også bidra til kvalitet i tilsynet fordi informasjonstilgangen sikrer målretting og effektivitet i gjennomføringen.

19.5.3 Tilsynsregler på andre områder

Før en drøfting av alternative tilsynsordninger kan det være hensiktsmessig å se på hvordan tilsyn med andre rettsområder som har likhetspunkter med asylmottak, er organisert.

Barnevernsinstitusjoner

Ifølge forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling er formålet med tilsynet av slike institusjoner:

[...] å påse at lover og regelverk blir fulgt, og at barna får forsvarlig omsorg og behandling i institusjonen. Videre skal tilsynet påse at barna blir behandlet hensynsfullt og med respekt for den enkeltes integritet. Tilsynsmyndigheten skal ha sin oppmerksomhet rettet mot alle forhold som har betydning for barnas utvikling, trivsel, velferd og rettssikkerhet.271

Ifølge Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ årsrapport om tilsyn med barnevernet272 for 2009 gjennomførte Fylkesmannen samtaler med samtlige 83 barn i forbindelse med sine tilsyn på omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere.

Fylkesmennenes tilsyn med barnevernsinstitusjoner er metodemessig todelt. Det innebærer individtilsyn, det vil si samtale med hvert enkelt barn. Tilsynet er også ment å omfatte systemkontroll, hvor søkelyset skal være rettet mot institusjonens kontroll med sin egen virksomhet.

Sentre for foreldre og barn

I juni 2010 sendte Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) en forskrift om sentre for foreldre og barn på høring.273 Opphold i senter for foreldre og barn er et frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4 – 4 annet ledd. Ifølge høringsnotatet skal Fylkesmennene kontrollere om sentrene etterlever de lov- og forskriftskrav som gjelder. Videre mener departementet at det på grunn av sentrenes karakter og utforming ikke vil være hensiktsmessig å pålegge Fylkesmannen å føre individtilsyn etter mønster av tilsynet med barnevernsinstitusjonene. Foreldrene som har opphold på sentrene, befinner seg der frivillig, og de forventes å kunne ivareta omsorgen både for seg selv og for sitt barn. Fylkesmannen bør likevel, ifølge departementet, kunne samtale med barn og foreldrene der det er nødvendig som ledd i tilsynet. Tilsyn bør finne sted minimum hvert annet år.

Departementet foreslår videre at det ved utgangen av hvert år skal utarbeides en årsrapport om tilsynsvirksomheten. Rapporten skal inneholde en oversikt over det tilsynet som eventuelt er utført det aktuelle året. Rapporten bør videre inneholde en generell vurdering av forholdene innen tilsynsområdet, eventuelt også med forslag til tiltak av mer generell karakter. Departementet foreslår en presisering i forskriften av tilsynsmyndighetens ansvar for å behandle klager fra beboere.

I sitt høringssvar viser Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) til at Fylkesmennene ved flere anledninger har gitt uttrykk for at tilsynsaktivitet vil være mer målrettet og formålstjenlig dersom denne er basert på risiko- og sårbarhetsanalyser snarere enn ved å følge kvantitative krav til tilsynsomfang. FAD anbefaler at BLD har en nærmere dialog med embetene om måten krav til tilsynsaktivitet kommuniseres på. Mål- og resultatkrav kan for eksempel formuleres og følges opp gjennom de ordinære styringsdokumentene, som forslag til statsbudsjett, tildelingsbrev og embetsoppdrag. Rapportering fra embetet på området vil bidra til at BLD kan justere og korrigere mål og resultatkrav ved behov.274

19.5.4 Mulige alternative tilsynsordninger

I det følgende vil tre ulike alternativer til dagens tilsynsordning beskrives og drøftes. I vurderingen vil utvalget legge vekt på hva som best kan legge til rette for et effektivt og uhildet tilsyn. I dette ligger rasjonell organisering, faglighet, uavhengighet og nøytralitet. Økonomiske og administrative aspekter har også betydning for plassering av en slik oppgave.

19.5.4.1 Alternativ 1 – Eget tilsyn

Uavhengighet fra forvaltningsorganet og det ansvarlige departementet kan oppnås gjennom opprettelse av et eget organ med ansvar for å føre tilsyn med mottaksdrift. Tilsynets mandat vil begrense seg til områder som ikke er dekket av eksisterende tilsynsordninger som omfatter asylmottak. Mandatet må forankres i lov.

Forvaltningsloven krever at vedtak skal ha klageadgang.275 Eget tilsyn med vedtakskompetanse276 forutsetter derfor klagebehandling. Normalt vil det være det faglig ansvarlige departementet som er klageinstans. Departementet er ansvarlig for direktoratets virksomhet og er dermed ikke en fullt ut uavhengig aktør. For å ivareta hensynet til uavhengighet i størst mulig grad kan det opprettes et eget klageorgan i form av en uavhengig klagenemnd.

19.5.4.2 Alternativ 2 – Fylkesmannen

Fylkesmannen er Kongen og regjeringens representant i sitt fylke og skal bidra til at Stortingets og regjeringens retningslinjer blir fulgt opp. Dette skjer blant annet ved at Fylkesmannen fører tilsyn med den kommunale forvaltningen og næringslivet. For eksempel fører Fylkesmannen tilsyn med barnevernsinstitusjoner og det kommunale barnevernet etter lov om barneverntjenester. Fylkesmennene kan gis som mandat å føre tilsyn med asylmottak. Fylkesmennene fører i dag tilsyn med ulike virksomheter innenfor sosial- og velferdsområdet som har likheter med mottaksdrift, og besitter dermed betydelig relevant kompetanse. Mottaksdrift vil imidlertid utgjøre et relativt lite område innenfor Fylkesmannens mandat. Fylkesmannen har plikter og oppgaver som følger av mer enn 400 lover og forskrifter. Etablering, utvikling og ivaretakelse av kompetanse vil derfor være sårbart. Koordinering mellom de ulike Fylkesmennene likeså.

Det er etablert et eget nettverk for de fylkesmannsembeter som har omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere i sitt fylke. I 2009 hadde nettverket fire samlinger.277 I Riksrevisjonens rapport for budsjettåret 2009 påpekes det likevel at Fylkesmennenes embetsoppdrag overfor denne gruppen er mangelfullt, og at Fylkesmenn med tilsynsansvar ikke utfører tilsyn slik forskriften forutsetter. Barna får dermed ikke den oppfølgingen de har krav på. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om embetsoppdraget til Fylkesmennene i tilstrekkelig grad er tilpasset målgruppen enslige mindreårige asylsøkere under 15 år.278

Det departementet som er faglig ansvarlig for det aktuelle området, er klageinstans når Fylkesmannen fatter vedtak i forbindelse med tilsynsvirksomhet. Departementet kan eventuelt delegere klagebehandling til underliggende etat.

19.5.4.3 Alternativ 3 – Autonom enhet i UDI

Et tredje alternativ er at Utlendingsdirektoratets tilsynsrolle formaliseres. Det innebærer også forankring av mandat i lovverket. Det kan opprettes en egen enhet i direktoratet med vedtakskompetanse som gis faglig uavhengighet ved at enkeltvedtak ikke kan overprøves av direktoratet. Den aktuelle klageinstansen i forbindelse med enkeltvedtak279 fattet i direktoratet vil være departementet, eventuelt en uavhengig klagenemnd.

19.5.4.4 Omfang

Omfanget og ressursbehov for tilsynsvirksomhet rettet mot asylmottak avhenger dels av innhold i tilsynet, og dels av antallet asylmottak og beboere. Ifølge informasjon fra UDI anslår direktoratet at gjennomføring av et enkelt tilsyn i gjennomsnitt representerer 0,7 månedsverk.280 Det innebærer alle oppgaver inkludert forarbeid, besøk og rapportskriving. Ved utgangen av 2009 var det 150 mottak i Norge inkludert 58 mottak og avdelinger for enslige mindreårige.281 Ifølge UDIs tildelingsbrev fra departementet for 2010 skal UDI føre tilsyn med ordinære mottak en gang per år og to ganger for mottak/avdelinger for enslige mindreårige. Dette tilser behov for 208 tilsyn, noe som innebærer om lag 14,5 årsverk. Til sammenligning var antallet i 1997 det laveste siden opprettelsen av dagens mottaksordning med 19 asylmottak, noe som innebærer i underkant av 1,5 årsverk.

Et tilsyn som retter seg mot beboeres rettigheter, vil ikke nødvendigvis være identisk med UDIs kontraktsoppfølging hva tidsbruk angår. Denne er likevel mer sammenlignbar enn for eksempel Fylkesmannens tilsyn med barnevernsinstitusjoner som omfatter individtilsyn og dermed er betydelig mer tidkrevende.

Utvalget er kjent med at fylkesmannsembetet i Oslo og Akershus har under utvikling en metode for «systemlignende revisjon» med sentre for familier og barn282. Overfor utvalget har fylkesmannsembetet i Oslo antydet at tidsbruk ved systemlignende revisjon av sentre for foreldre og barn antakelig vil komme til å ha noenlunde samme omfang totalt sett som et individtilsyn med en barnevernsinstitusjon med om lag fem barn.283 Et slikt tilsyn representerer i dag tidsmessig om lag fire dagsverk, medregnet besøk og for- og etterarbeid, ifølge Oslo og Akershus fylkesmannsembete.284 Antall beboere i sentre for familier og barn er lavere enn asylmottak, og det er derfor grunn til å anta at tilsvarende tilsyn med asylmottak vil være av et noe større omfang.

19.6 Utvalgets vurdering av behovet for en ny tilsynsordning

Risikoanalysen over konkluderte med at det er behov for et effektivt tilsyn med mottaksdrift. Forutsetningene for et effektivt tilsyn er at det er mest mulig uhildet og faglig kompetent.

Når det gjelder hensynet til nøytralitet og uavhengighet, vil et eget organ dedikert til tilsyn med mottaksdrift kombinert med en egen klagenemnd være det mest hensiktsmessige. Et eget tilsynsorgan med ansvarlig departement som klageinstans vil også øke uavhengighet i forhold til dagens ordning, men ikke i samme grad. Det samme gjelder tilsynsansvar lagt til Fylkesmennene, også med departementet som klageinstans. En eventuell delegering av klagebehandling fra departementet til Utlendingsdirektoratet på vedtak fattet av Fylkesmannen vil ikke bidra til uavhengighet. Et eget selvstendig organ i direktoratet som fører tilsyn basert på lovfestet mandat og regelverk, vil øke uavhengigheten i forhold til gjeldende ordning, men antakelig i mindre grad enn de forannevnte.

Et eget organ vil kunne sikre faglighet og kompetanse på grunn av spesialisering. Et nytt organ vil imidlertid være fullt operativt og faglig autoritativt først etter en etableringsfase som vil strekke seg over en periode på anslagsvis 1 – 2 år. Ansvar lagt til Fylkesmennene vil også trygge fagligheten, men det vil være fare for at en så vidt liten oppgave vil «forsvinne» blant de mange mer omfattende oppgavene (kommunale helsetjenester, sosial- og omsorgsinstitusjoner mv.). En egen enhet i direktoratet vil i prinsippet kunne sikre faglighet på samme nivå som et eget tilsyn. Til dels vil enheten kunne stå bedre rustet på grunn av nærhet til det øvrige mottaksarbeidet. Utfordringer når det gjelder koordinering med UDIs kontraktsoppfølging, vil være minst med en slik løsning. På den annen side vil et tilsyn ha lovlighetskontroll som formål. Det er et mandat direktoratet, i motsetning til Fylkesmennene, ikke har i dag. Det er derfor grunn til å anta at Fylkesmennene, med sin erfaring med denne typen tilsyn, likevel har et godt utgangspunkt for å utføre en slik tilsynsoppgave. Et tiltak som kan bidra til faglig kvalitet, er etablering av et faglig forum med representanter fra blant annet Fylkesmannen, driftsoperatører og Utlendingsdirektoratet. Et fagforum kan fungere som informasjonskanal for mer prinsipielle og overordnede tema knyttet til både tilsyn og mottaksdrift generelt.

Et annet tiltak for å sikre kompetanse er å konsentrere oppgaven til ett fylkesmannsembete som gis et nasjonalt ansvar. Lignende grep har blitt gjort i andre sammenhenger hvor det totale omfanget av en tilsynsoppgave er relativt begrenset.

Andre relevante hensyn – kost- og nyttevurdering

Sett fra et økonomisk perspektiv vil opprettelse av et eget tilsyn være den driftsmessig mest kostbare løsningen ettersom det må etableres en egen organisasjon med nødvendige støttefunksjoner. Med tanke på omfanget av personalressurser tilsyn med asylmottak utgjør, kan det ikke forsvares å opprette en egen organisasjon til dette formålet. Et annet forhold som gjør dette lite hensiktsmessig i en administrativ sammenheng, er de konstante svingningene i kapasitetsbehovet for mottaksdrift. Personellbehovet vil nødvendigvis variere i takt med antall mottak. Denne organisatoriske utfordringen vil gjelde uansett hvordan et tilsyn utformes, men en egen organisasjon vil være særskilt sårbar. Et alternativ vil kunne være å legge tilsynsansvaret til et eksisterende tilsyn og tilføre nødvendige ressurser. Det er imidlertid vanskelig å se hvilket tilsyn det i så fall skulle være. Tilsyn med sosial- og omsorgsinstitusjoner, som sannsynligvis er det mest nærliggende å sammenligne med, utføres nemlig i det store og hele av Fylkesmennene.

Administrativt sett vil Fylkesmennene antakelig relativt enkelt kunne integrere tilsyn med asylmottak ettersom de allerede har et stort antall tilsynsobjekter. Utlendingsdirektoratet, som et forholdsvis stort forvaltingsorgan, vil tilsvarende kunne integrere en tilsynsenhet. Svingningene i kapasitetsbehov vil være en utfordring for begge instansene. Men for Fylkesmannen vil likevel svingninger i kapasitetsbehov lettere kunne håndteres fordi tilsyn med mottak uansett vil utgjøre en begrenset del av tilsynsoppgavene. Omdisponering av ressurser er et trekk ved Fylkesmennenes virksomhet siden variasjonen i oppgaver er stor og behovet også på andre områder vil variere noe. Det er dermed tvilsomt at for eksempel nedgang i antall asylsøkere vil måtte føre til nedbemanning i fylkesmannsembetene. Utlendingsdirektoratet vil ikke ha like gode forutsetninger for omdisponering fordi oppgaver knyttet til asylsøkere utgjør en stor del av virksomheten. I perioder med reduserte ankomster av asylsøkere er det normalt behov for nedbemanning i alle deler av organisasjonen som har oppgaver direkte eller indirekte tilknyttet asylsøkere.

Stortingets kommunal- og forvaltningskomité har uttalt at statlige direktorater i større grad må brukes i forbindelse med rettledning overfor kommunene (jf. pkt. 19.2.4 over). Utlendingsdirektoratet har i dag en informasjons- og veiledningsrolle overfor driftsoperatører, blant annet i forbindelse med kontraktsoppfølging. Både hensynet til rolletydelighet, fagkompetanse og rasjonell organisering taler derfor for at Utlendingsdirektoratet bør ivareta oppgaven med å rettlede driftsoperatører angående lovregulering av mottakstilbudet.

19.7 Utvalgets anbefaling

Utvalget foreslår innføring av visse lov- og forskriftskrav for mottakstilbudet. Når det gjelder kontroll med gjennomføring av normer og enkeltpersoners rettigheter etter loven, kan det være tjenlig med et mer uavhengig tilsyn enn det som eksisterer i dag. Dette er for å ivareta hensynet til et mest mulig effektivt tilsyn.

Et mer uavhengig tilsyn bør ha lovlighetskontroll som formål. Det vil si at tilsynet i utgangspunktet ikke skal omfatte de delene av tilbudet der tilsynsobjektet i loven er gitt en skjønnsfrihet, men kontrollere etterlevelse av de lov- og forskriftskravene som gjelder. Det bør framgå eksplisitt i lov og forskrift hvilke bestemmelser tilsynet har som oppgave å kontrollere etterlevelsen av. Utvalget mener at det mest hensiktsmessige vil være at tilsynsansvaret legges til Fylkesmannen. Av hensyn til kompetanse, og følgelig kvalitet og effektivitet, mener utvalget det vil være en fordel å legge oppgaven til ett fylkesmannsembete som da får et nasjonalt ansvar.

Mottakstilbudet for asylsøkere har likheter med sentre for foreldre og barn. I den grad det ikke er hensiktsmessig å føre individtilsyn – som i prinsippet innebærer individuell samtale med samtlige beboere – i slike sentre, vil det samme gjelde for asylmottak. Det vil likevel være naturlig at tilsynsmyndigheten gjennomfører samtaler med enkelte representanter for beboerne. Når det gjelder ordinære mottak, vil utvalget anbefale tilsyn hvert annet år som et minimum. Det bør åpnes for ekstra tilsyn når særlige forhold tilsier det, herunder forhold som knytter seg til beboere. Fylkesmannen bør utvikle en egnet metode for systemlignende revisjon.

Utvalget legger til grunn at ressursbehovet for et tilsyn i gjennomsnitt vil være om lag 0,5 månedsverk, det vil si mellom dagens kontraktsoppfølging i regi av UDI (0,7 månedsverk) og Fylkesmannens estimerte tidsbruk for tilsyn med sentre for foreldre og barn (4 dagsverk).

Når det gjelder mottak for enslige mindreårige, mener utvalget det er behov for et forsterket tilsyn som inkluderer samtaler med enkelte beboere. Utvalget mener at det som et minimum er behov for årlige tilsyn med mottak for enslige mindreårige. Utvalget antar at ressursbehovet vil være tilsvarende som for ordinære asylmottak, da avdelinger for enslige mindreårige består av færre beboere. Det bør i begge tilfeller åpnes for ekstra tilsyn når særlige forhold tilsier det, herunder forhold som knytter seg til beboere.

I tillegg til å beholde kontraktsoppfølgingen overfor driftsoperatører bør Utlendingsdirektoratet fortsette å utarbeide retningslinjer samt gi opplæring og veiledning til driftsoperatører og mottaksansatte. For å ivareta tydelighet i roller og oppgaver vil det være nødvendig med en nærmere grenseoppgang mellom UDIs oppfølging av driftsoperatører på den ene siden og et lovforankret tilsyn på den annen. Utvalget har ikke grunnlag for å konkludere med at direktoratets kontraktsoppfølging vil bli av et mindre omfang enn i dag hvis Fylkesmannen tillegges ansvar for lovlighetstilsyn. Dette er et spørsmål som bør vurderes nærmere etter at tilsynet er innført.

Departementet er klageinstans for vedtak fattet av Fylkesmannen, det vil si vedtak om stans eller retting som følge av forhold som avdekkes ved tilsyn.

19.7.1 Økonomi

Utvalget legger til grunn at et tilsyn i gjennomsnitt vil innebære om lag 0,5 månedsverk.

Etter det utvalget har fått opplyst, innebærer et årsverk hos Fylkesmannen en kostnad på kroner 1 014 297 (inkl. brutto lønnsutgifter, 10 prosent leder og merkantil og 40 prosent administrasjonsutgifter). Det kan antas at et årsverk produserer 20 tilsyn. Bemanningskostnaden per tilsyn vil dermed være kroner 50 715. I tillegg kommer reisekostnader på om lag kroner 9 000. Det gir en totalkostnad per tilsyn på kroner 59 715. Med utgangspunkt i tilsyn annethvert år blir kostnad per mottak per år (enhetspris) for tilsyn kroner 59 715 for avdelinger og mottak for enslige mindreårige og kroner 29 858 for øvrige mottak. I tillegg beregnes det et årsverk til behandling av klagesaker.

Per 21.3.2011 var det 30 mottak og avdelinger for enslige mindreårige og 112 øvrige mottak. Det gir 86 tilsyn per år, hvilket innebærer 4,3 årsverk. Med et årsverk til behandling av klagesaker fra beboere i tillegg gir det en årlig kostnad på cirka kroner 6,15 millioner.

I tillegg kommer kroner 105 000 i etableringskostnader per årsverk, totalt kroner 556 000.

Årlige utgifter til tolking beregnes til kroner 155 660. Grunnlag: Timepris for tolking er kroner 905 per time (4/5 av offentlig salærsats 2011 (905) + mva). Det beregnes 2 timer telefontolking per tilsyn. Totalt 172 timer.

20 Organisering av mottaksapparatet

20.1 Innledning

I dette kapittelet beskrives noen sentrale premisser for utvalgets anbefalinger om organisering og innhold i mottakstilbudet. Deretter presenteres mottakssystemets struktur og hvilke hensyn som har hatt betydning for dets organisering. Videre drøftes de ulike komponentene i dagens system, og det skisseres ulike mulige modeller. I neste kapittel beskrives utvalgets anbefaling til modell for organisering av mottakstilbudet.

20.2 Sentrale premisser for utvalgets forslag

De overordnede politiske hensynene som ligger til grunn for mottakstilbudet, ble presentert i kapittel 7. De uttalte politiske målene har ligget forholdsvis fast siden dagens mottakssystem så dagens lys i 1988. I aktuelle politiske styringsdokumenter har målsettingen for tilbudet blitt omtalt som nøkternt og forsvarlig og de senere år også som differensiert og/eller tilpasset. I tillegg skal hensynet til kostnadseffektivitet være styrende, noe som ikke minst reflekteres i utnyttelsesgraden av mottaksplasser. Tilbudet skal også bidra til rask integrering og tilrettelegge for og motivere til retur for dem som får avslag.

De forskjellige overordnede hensynene relaterer seg til hverandre på ulike måter. Nøkternhet virker for eksempel positivt med tanke på fleksibilitet; jo enklere tilbud, desto enklere vil det i prinsippet være å opprette og nedlegge plasser.

I det følgende vil enkelte sentrale forhold og problemstillinger som knytter seg til målsettinger for mottakstilbudet, drøftes. Diskusjonen representerer ikke en uttømmende gjennomgang av målsettinger, men berører enkelte problemstillinger som utvalget anser som helt grunnleggende for mottakstilbudet.

20.2.1 Effektiv ressursutnyttelse

Prinsippet om effektiv ressursutnyttelse i staten, som også omfatter mottaksdrift, innebærer at det skal være høyest mulig kapasitetsutnyttelse. Mottaksapparatet skal ha minst mulig overkapasitet; tomme senger er dårlig ressursutnyttelse. Dermed er det nødvendig å skalere systemet etter det til enhver tid gjeldende behov. Behovet er imidlertid umulig å forutsi og dermed planlegge, noe som stiller store krav til rask opp- og nedbygging. Høy kapasitetsutnyttelse forutsetter også et system som er fleksibelt, det vil si anvendbart for ulike personer og grupper. Differensiering av mottakstilbudet vil i denne sammenheng kunne være uhensiktsmessig.

For budsjettåret 2008 var Utlendingsdirektoratet (UDI) pålagt å ha i gjennomsnitt 90 prosent kapasitetsutnyttelse av faste ordinære plasser og 80 prosent av faste transittplasser. Dette målet ble endret i 2009285, og UDI ble i et tildelingsbrevet for 2009 pålagt en gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse av mottaksplasser, inkludert stykkprisplasser, på 85 prosent. Dette innebar en noe lavere reell kapasitetsutnyttelse av mottaksplasser enn hva som hadde vært oppnådd i 2008, men representerte likevel etter hva UDI har oppgitt til utvalget, en skjerping av kravet. I tildelingsbrevet for 2010 gjaldt to styringsparametere. Disse innebærer at kapasitetsutnyttelsen for faste plasser i transittmottak og ordinære mottak skal være henholdsvis minimum 80 prosent og 90 prosent, og den totale kapasitetsutnyttelsen av mottaksplasser (inkludert stykkprisplasser, men ikke inkludert beredskapsplasser) skal være gjennomsnittlig 85 prosent.

Antallet asylsøkere varierer over tid. I perioder med økning i ankomster av asylsøkere vil det naturligvis være stort behov for plasser. Det vil ikke være vanskelig å fylle tilgjengelige plasser, både på nyopprettede og eksisterende mottak, og det vil følgelig være høy grad av kapasitetsutnyttelse. For å ivareta høy grad av kapasitetsutnyttelse ved redusert etterspørsel etter plasser har kontraktene som inngås mellom UDI og driftsoperatører, som oftest en oppsigelsestid på 3 måneder. En konsekvens av dette er at mottaksdrift har relativt liten grad av forutsigbarhet og kontinuitet. Driftens relativt midlertidige karakter kan gå ut over kvaliteten. Det kan være vanskelig å skaffe personale med kompetanse og erfaring til stillinger med usikker horisont. Det begrenser i realiteten muligheten for kompetanseutvikling. Det tar tid å bygge opp kompetansen som behøves for å drive mottak på en god måte. Når mottak legges ned, vil ofte de ansatte og deres kompetanse ikke være tilgjengelige når det igjen er behov for å utvide kapasiteten. Dette ble påpekt som et problem i Stortingsmelding nummer 17 (2000 – 2001)286, og Kommunalkomiteens innstilling inneholdt følgende merknad:

Komiteen er enig med Regjeringen i at det bør vurderes å etablere noen mottak med lengre avtaletid for å sikre en kjernekompetanse. Det er liten grunn til å tro at det ikke også i fremtiden vil komme flyktninger til Norge, og at det vil være et behov for en grunnstruktur av mottak. Komiteen mener det er behov for et sett med kjernemottak som ivaretar en kompetanse på god drift av mottak. Disse bør i oppbyggingsfasen av mottak ha en kunnskapsformidlingsrolle overfor nye operatører og mottaksansatte.287

Kravene til kapasitetsutnyttelse har flere andre uheldige virkninger for mottakstilbudet. Ved nedbygging av kapasitet vil det være nødvendig å avvikle mottak. Beboere som ikke er bosatt i Norge eller har returnert til hjemlandet etter endelig avslag innen avviklingstidspunktet, må da overflyttes til andre mottak. I nedbyggingsfaser kan de samme personene oppleve dette gjentatte ganger. Det å være asylsøker er i prinsippet en usikker tilværelse, flytting fra kjente omgivelser kan oppleves som en tilleggsbelastning. Ikke minst gjelder dette for barn som går i barnehage og på skole.

Videre vil nedleggelse ofte oppleves som negativt for den aktuelle kommunen. Kommunens administrasjon har mest sannsynlig investert ressurser i forbindelse med tjenestetilbud til beboere, ikke minst i helsetjeneste og skole. Spesielt i mindre kommuner vil nedleggelse kunne føre til oppsigelser av fagfolk og tap av kompetanse. Nedleggelse av mottak vil selvsagt også innebære tap av arbeidsplasser, og i mindre kommuner med begrenset arbeidsmarked vil dette oppleves som negativt for kommunen som sådan. Og selv om den økonomiske stønaden til asylsøkere er lav, vil 100 asylsøkere over 1 år ha en samlet kjøpekraft på mellom 3 og 4 millioner kroner. Dette har betydning for den lokale handelsstanden.

Kommuner kan ikke nekte staten å inngå avtale om mottaksdrift i en kommune. Mottaket er imidlertid avhengig av et best mulig samarbeid med kommunen, blant annet om tjenestetilbudet til beboerne. Det vil i mange tilfeller være motstand fra både innbyggere og kommunens administrasjon i forbindelse med mottaksetablering. I mange av disse situasjonene kan likevel ordfører eller andre politikere gjøre en innsats for å bidra til oppslutning om virksomheten. Hvis man da opplever at mottaket nedlegges etter relativt kort tid, vil det være vanskelig igjen å få støtte fra politisk hold til nyetablering, hvis det skulle bli aktuelt på et senere tidspunkt.

Der kommunen selv er driftsoperatør, vil kommunen ha arbeidsgiveransvar også etter en avvikling. Ifølge Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) innebærer mottaksdrift derfor en risiko som mange ikke er villige til å ta. Enkelte kommuner har imidlertid opprettet egne selskap som opererer som driftsoperatører. Kommunen vil da ikke ha samme forpliktelser overfor ansatte, noe som reduserer den økonomiske risikoen for kommunen.

De økonomiske rammene for mottaksdrift vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. Det er etter utvalgets syn rimelig at mottaksdrift omfattes av prinsippet om effektiv ressursbruk i staten, noe som tilsier høy grad av kapasitetsutnyttelse. Hensynet har imidlertid flere uheldige konsekvenser både for beboere direkte og for organisering av mottaksdrift. Det er behov for tiltak som kan kompensere for slike virkninger, det vil si bidra til større grad av kontinuitet for mottaksdriften. Først og fremst er det behov for tiltak som kan bidra til bedre ivaretakelse av kompetanse på etablering, organisering og drift.

20.2.2 Nøkternt og forsvarlig tilbud

Da ordningen med statlige mottak for asylsøkere ble etablert i 1988, valgte man å basere tilbudet på seksjonshus hvor standardmodellen bestod av familieleiligheter med eget kjøkken og bad samt egne rom for enslige på cirka 7 m² med felles kjøkken, toalett og dusj. Seksjonshusene utgjorde en slags norm for standarden på asylmottak. Det er likevel forholdsvis stor variasjon i den fysiske standarden på mottakene, som også omfatter hybelhus, nedlagte helseinstitusjoner, tidligere hotell, sivilforsvarsleirer og militærforlegninger m.m.

Mottaksapparatet var utsatt for et sterkt press på grunn av økningen i antallet asylankomster i perioden 1985 – 1987 (fra 829 til 8 613 asylsøkere årlig), og fleksibilitet var følgelig et sentralt hensyn i myndighetenes utforming av et statlig mottakssystem. Mulighet for rask opp- og nedbygging var et grunnleggende praktisk hensyn som lå til grunn for seksjonshusenes nøkterne standard.

«Nøktern» standard ble ifølge Brochmann og Hagelund også et selvstendig poeng i asylpolitikken.288 Nøkternheten skulle bidra til å demme opp for innvandringsfiendtlige holdninger i befolkningen, og den handlet etter hvert også om å begrense landets attraktivitet som destinasjon for asylsøkere. Brochmann og Hagelund har følgende kommentar om standarden på tilbudet til asylsøkere:

Asylsøkere er ikke fulle medlemmer av velferdsstaten. De befinner seg i et liminalt rom hvor deres framtidige status ennå ikke er avklart: Er de nye medborgere eller utlendinger som skal sendes ut? Det er generell aksept for at ytelsesnivå og levestandard i den tidsmessig avgrensede asylsøkerfasen ikke skal være lik det som gjelder for permanent bosatte borgere. Dette gjelder til tross for lange behandlingstider. Konfliktene rundt bostandard indikerer likevel at det eksisterer grenser for hvor stort spennet kan være mellom de standarder som gjelder for befolkningen og de som gjelder i «velferdsstatens venterom» der asylmottakene befinner seg.289

Forfatterne viser til at boligstandard tidvis har vært gjenstand for opphetet offentlig debatt. Eksempler er innkvartering av asylsøkere på høyfjellshoteller i slutten av 80-årene og bosniske flyktninger som ble innkvartert på Harastølen, et nedlagt sanatorium ved Sognefjorden, i begynnelsen av 90-årene. Media berettet da om asylsøkere som følte seg isolert og ensomme, og opinionen var delt mellom dem som var opprørt over flyktningenes utakknemlighet, og dem som var opprørt over myndighetenes behandling av krigsflyktninger. Et nyere eksempel på et omdiskutert tiltak er regjeringens planer om bruk av telt til innkvartering av asylsøkere sommeren 2008.

Behovet for å tilpasse kapasitet til et stadig skiftende behov er et grunnleggende premiss for mottakstilbudet. Utvalget anerkjenner derfor behovet for et mottaksapparat som kan håndtere raske svingninger. Hensynet til kapasitet kan også ses i en videre sammenheng. Et mottaksapparat som ikke er tilpasset behovet, vil raskt bli gjenstand for kritikk. Dette kan i sin tur slå over i krav om strengere asylpolitikk, med det resultat at asylsøkeres mulighet til å motta beskyttelse i Norge vil innskrenkes. Tilsvarende effekt har raske utgiftsøkninger som følge av økt asyltilstrømning, ettersom dette ofte vil medføre kutt i andre utgiftsposter i statsbudsjettet. Utfordringen er dermed å finne den rette balansen mellom hensynet til effektivitet eller «nøkternhet» på den ene side og hensynet til forsvarlighet på den annen.

20.2.2.1 Samfunnets velferdsmessige standard

Forsvarlighet handler ikke minst om enkeltmenneskets verdighet. Begge begreper er tett knyttet til velferd, jamfør utvalgets verdiforankring i kapittel 2. I en diskusjon om forsvarlighet er samfunnets velferdsstandard derfor et nødvendig utgangspunkt. Velferdshensynet i det tilbudet som gis til asylsøkere, er ivaretatt gjennom sektoransvaret, som i prinsippet sikrer asylsøkere samme tilgang som den øvrige befolkningen på en rekke velferdsgoder. Utvalget har drøftet unntaket fra sektoransvaret som gjelder sosiale tjenester, og et flertall i utvalget har kommet fram til at også asylsøkere bør ha tilgang til slike tjenester (se pkt. 25.5.8). En forholdsvis nøktern boligstandard kan etter utvalgets syn forsvares når enhver, i tråd med de behov den enkelte måtte ha, sikres grunnleggende velferdstjenester.

20.2.2.2 Tid som avgjørende faktor i vurderingen av boligstandard

Den kanskje viktigste faktoren i en vurdering av hvor rimelig standarden på mottakstilbudet er, er tid. Siden etableringen av mottaksapparatet i 1988 og fram til i dag har det vært et mål å redusere saksbehandlingstiden i asylsaker, i den hensikt å redusere ventetid og botid i mottak. I Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 1988) Om innvandringspolitikken290 var regjeringens målsetting en betydelig reduksjon i saksbehandlingstiden, fra 9 – 12 måneder til 3 – 4 måneder i første instans. Både i Stortingsmelding nummer 17 (1994 – 95) Om flyktningpolitikken291 og i Stortingsmelding nummer 17 (2000 – 2001) Asyl og flyktningpolitikken i Noreg292 går det fram at standarden i mottak ikke er tiltenkt botid over 1 år. Den faktiske saksbehandlingstiden har likevel vært lengre, i mange tilfeller i betydelig grad. Botid, som er et grunnleggende premiss for tilbudet, har følgelig ikke stått i forhold til målsettingen.

Det problematiske med asylsøkertilværelsen stammer først og fremst fra usikkerhet rundt utfallet av søknaden. En forbedring av mottakstilbudet vil kun i begrenset grad kunne endre på dette. Utvalget mener likevel at botid, som en vesentlig og avgjørende faktor for tilbudets kvalitet, må få større betydning. I den grad botiden strekker seg ut over 1 år, bør det derfor få konsekvenser for tilbudet. Det vil kunne gjelde type innkvartering, rettigheter, boligstandard og ytelser.

Dersom et slikt prinsipp innføres, vil det være et spørsmål om det skal omfatte alle beboere, det vil si også dem som har fått eller får endelig avslag etter 1 år. En oppgradering av standard som også omfatter personer med endelig avslag, kan anses som en belønning for ikke å respektere et avslag eller for ikke å samarbeide om retur. Utvalget viser til at mottakenes standard er tilpasset et midlertidig opphold, og ikke beregnet for opphold ut over 1 år. Utvalget mener at behovet for å unngå blant annet sosial marginalisering og psykiske belastninger må veie tyngre enn innvandringsregulerende hensyn i denne sammenheng.

20.2.2.3 Identifisering og tilrettelegging for sårbare personer

Tjenestetilbudet i mottaksfasen mangler i dag et effektivt instrument for identifisering av torturofre og andre som har vært utsatt for alvorlige overgrep. Utvalget mener det er behov for å styrke innsatsen for å identifisere torturofre og andre sårbare personer.

20.2.2.4 Sosial marginalisering som virkemiddel i asylpolitikken

En rapport fra NTNU Samfunnsforskning om ventemottaksordningen for asylsøkere med endelig avslag konstaterer at tiltaket ikke har virket returfremmede, noe som var målsettingen. Tvert imot har tilbudet, med dets reduserte standard i forhold til ordinære mottak, virket passiviserende for dem som har benyttet seg av det.293 Utvalget mener at et mottakstilbud som innebærer sosial marginalisering – som ventemottak er et eksempel på – ikke er et akseptabelt virkemiddel i asyl- og innvandringspolitikken.

20.2.2.5 Arbeid

Målet om «arbeid for alle» er et grunnleggende kjennetegn ved velferdsstaten. Arbeidslivet, i tillegg til utdanning, anses som den viktigste arenaen for integrering i samfunnet for bosatte flyktninger og andre innvandrere. I Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 88) framgår det at ved utbyggingen av det statlige mottaksapparatet skal «[d]et legges opp til at asylsøkere i størst mulig grad er selvhjulpne i dagliglivet.»294 Dette målet er konkretisert med at «[p]raksis med innvilgelse av midlertidig arbeidstillatelse for asylsøkere vil bli videreført.»295 Asylsøkere har, med visse unntak, hatt mulighet for midlertidig arbeidstillatelse siden etableringen av dagens mottakssystem. Som nevnt i kapittel 7.6 ble kravene for innvilgelse av arbeidstillatelse endret i 2009, med den følge at et lite mindretall nå gis slik tillatelse. Endringen ble delvis begrunnet med ønske om å få flere asylsøkere til å framlegge ID-dokumenter ved søknad om asyl samt å forebygge ubegrunnede søknader.296

Utvalget vil ikke utelukke at muligheten for arbeidstillatelse vil kunne være en pull-faktor som kan ha betydning for Norges attraktivitet som destinasjon for asylsøkere. Utvalget mener likevel det må være andre måter å forebygge misbruk av asylordningen på enn å begrense asylsøkeres mulighet til å kunne ta seg arbeid. Klientifisering er en reell fare i en passiv mottakstilværelse. Verken for personer som skal integrere seg i Norge, eller for dem som senere må returnere til hjemlandet, vil det være hensiktsmessig å leve en passiv tilværelse. Arbeid bidrar til å motvirke passivitet. Omfanget av arbeidstillatelser for asylsøkere vil også kunne påvirke statens utgifter i positiv forstand ettersom lønnsinntekt fører til reduksjon i eller bortfall av ytelser.

Ved å gi alle beboere i mottak, uavhengig av status i asylsaken, mulighet til å få innvilget midlertidig arbeidstillatelse vil man trolig oppnå at de som får oppholdstillatelse, generelt vil være bedre forberedt på et fortsatt liv i Norge, mens de som får avslag, har fått delta i meningsfylte aktiviteter som har bidratt til opprettholdelse av selvrespekt og motvirket psykiske problemer. Slike integreringsfremmende tiltak er arbeid, norskopplæring, kvalifisering eller yrkesopplæring og normaliserte boforhold. Utvalget mener likevel at personer som har fått avslag på asylsøknad, normalt ikke bør gis midlertidig arbeidstillatelse. Et endelig avslag i asylsaken må nødvendigvis ha visse konsekvenser for vedkommendes rettigheter. Fortsatt rett til midlertidig arbeidstillatelse for personer med endelig avslag på asylsøknad vil antakelig bidra til økt tilstrømning av personer som ikke oppfyller vilkår for beskyttelse i Norge. Utvalget mener at personer som er i Dublin-prosedyre, ikke bør omfattes av rett til midlertidig arbeidstillatelse. Slik tillatelse for denne gruppen vil være et misvisende signal da det ikke er sannsynlig at de vil få sin søknad behandlet i Norge. Utvalget mener også det kan gjøres begrensninger for visse grupper asylsøkere, for eksempel der det er sannsynlighet for en kort tidshorisont i Norge (søkergrupper med høy avslagsprosent som omfattes av hurtigprosedyrer).

20.2.2.6 Behov for regelfesting

Fra forskjellige hold har det blitt påpekt behov for større grad av regelfesting av mottakstilbudet, herunder tilrettelegging for sårbare personer og personer med særskilte behov.

Utvalget stiller seg bak en vurdering av at det er behov for å forankre en del rettigheter og plikter knyttet til mottakstilbudet i lovverket. Minstestandardene i EU-direktivet om mottaksforhold bør være sikret i norsk regelverk.

Innføring av visse lovfestede normer er nødvendig blant annet for å kunne opprette en mer uavhengig tilsynsordning, noe utvalget mener det er behov for. Når det gjelder vurderingen av om hva som bør forankres rettslig (i motsetning til regulering på forvaltningsnivå), vil det i hvert enkelt tilfelle være nødvendig å avveie mot hensynet til rasjonell forvaltning og organisering av mottakstilbudet, ikke minst når det gjelder fleksibilitet.

20.3 Mål og struktur i mottakssystemet

I kapittel 7 ble de overordnede politiske målene og hensynene som ligger til grunn for mottakstilbudet, gjennomgått. De samme målene og hensynene er naturlig nok også i varierende grad styrende for selve struktureringen av mottakssystemet. Her vil det imidlertid være en rekke mer spesifikke faktorer som kommer i tillegg til de ovennevnte målene. I det følgende vil mål og hensyn som styrer struktureringen av mottakssystemet, beskrives.

Siden man i 1988 etablerte ordningen med statlige mottak, har mottakssystemet vært satt sammen av ulike typer mottak. Struktureringen har hatt sin årsak i behovet for å tilrettelegge mottakstilbudet etter bestemte mål og hensyn, noe som har resultert i et differensiert system tilpasset ulike grupper og faser i asylprosessen. Struktur og innhold i mottakstilbudet er tett knyttet sammen. Følgende hensyn gjør seg alle gjeldende i mottakstilbudets innhold og struktur. Mottakstilbudet skal:

1. være et botilbud for asylsøkere

2. være integreringsfremmende

3. være returfremmende

4. være med på å regulere ankomster

5. være fleksibelt

6. ta hensyn til saksbehandlingsprosedyrer (differensiering)

7. være tilpasset kjennetegn/behov hos bestemte grupper (differensiering)

8. være kostnadseffektivt

9. bidra til spredt bosetting

De hensyn som har ligget til grunn for organiseringen av mottaksapparatet, kan ifølge en rapport utarbeidet for UDI av Agenda Utredning & Utvikling AS i 2005 deles inn i følgende fire hovedkategorier:297

1. Integrering

   En viktig politisk målsetting er raskest mulig integrering i det norske samfunnet. Et sentralt virkemiddel her er sektoransvarsprinsippet, det vil si at kommunene yter tjenester til asylsøkere mest mulig på lik linje med befolkningen for øvrig (helse, skole mv.). I henhold til en slik strategi vil det være ønskelig med mest mulig stabilitet og minst mulig flytting i løpet av oppholdstiden i mottak. Når det gjelder ordinære mottak, er integrering det viktigste hensynet.

2. Saksbehandlingsprosedyrer

   Tilpasning til saksbehandlingsprosedyrer tilsier at mottakene struktureres etter søknadsprosessen. Blant annet vil sentralt plasserte mottak, det vil si i fysisk nærhet til forvaltningsmyndigheten, bidra til å gjennomføre intervjuer og uttransportering når det er aktuelt. Transittmottakene er eksempel på en type som ivaretar dette hensynet.

3. Kjennetegn ved asylsøkere

   Inndeling etter spesielle behov eller kjennetegn kommer i dag til uttrykk ved egne mottak/avdelinger for blant annet enslige mindreårige (EMA) og forsterkede mottak for personer med særskilte behov.

4. Økonomiske hensyn

   Hensynet til effektiv ressursbruk tilsier blant annet mest mulig sentralisering av mottaksplasser, det vil si at mottakene er av en viss størrelse fordi disse viser seg å ha lavere pris per plass enn små eller mindre mottak.

De ulike hensynene vil hver for seg gi ulike svar på hva som er en optimal mottaksstruktur. Isolert sett vil hensynet til saksbehandlingsprosedyrer kunne tilsi at alle asylsøkere bør bo i ett stort mottak i Oslo. Hensynet til integrering kan derimot tale for en helt motsatt variant, som at asylsøkere oppfordres til selv å skaffe seg bolig, i kombinasjon med små eller desentraliserte mottak fordelt over hele landet. Hensynet til ulike gruppers behov tilsier et differensiert mottakstilbud, mens økonomiske hensyn taler mot fordi det går ut over systemets fleksibilitet.

Mottakssystemets faktiske organisering er et kompromiss mellom mange ulike hensyn og behov. Målet om at mottak skal være lokalisert over hele landet, er også vesentlig for dagens struktur. Dette har sin årsak i distriktspolitiske hensyn og et ønske om å opprettholde spredt bosetting i Norge. Som et annet eksempel kan nevnes behovet for å avverge lokal motstand mot opprettelse av mottak, som kan føre til at størrelsen på mottak, det vil si antall plasser, holdes lavere enn hva som er driftsøkonomisk mest hensiktsmessig. De ulike hensynene behøver ikke nødvendigvis stå i et motsetningsforhold. Skulle man for eksempel komme til at det beste for integreringen var at asylsøkere selv skaffet bolig, ville det også være det rimeligste alternativet for staten.

20.3.1 Ulike prinsipper for organisering

Hvilke hensyn og prinsipper som vektlegges i organiseringen, vil selvsagt være avgjørende for hvordan mottaksapparatet for asylsøkere utformes. I det følgende vil en del relevante hensyn beskrives. Fordi de fleste hensynene har sin motsats, vil de vil bli presentert gjennom motsetningspar.

Enkel differensiering « kompleks differensiering

Dagens mottakssystem har en viss grad av differensiering etter ulike grupper av asylsøkere. Denne differensieringen tar dels utgangspunkt i hvilken fase i saksbehandlingsprosessen asylsøkerne befinner seg (transittmottak – ordinære mottak – ventemottak/retursenter), og dels i individuelle kjennetegn ved beboerne (mottak for enslige mindreårige – forsterkede avdelinger). Dagens differensiering er relativt enkel, men allikevel mer kompleks enn ved etableringen av mottakssystemet. Det er ikke vanskelig å se for seg en enda mer kompleks differensiering. Den kan både være knyttet til fase (egne mottak for dublinere, for personer i hurtigprosedyre, for personer med oppholdstillatelse) og til individuelle forhold (ofre for menneskehandel, kvinner, traumatiserte, barnefamilier etc.). Ut fra dette kan det settes opp et nytt motsetningspar:

Differensiering « fleksibilitet

Så lenge mottakssystemet skal tilpasses behovet, vil enhver form for differensiering gjøre mottakssystemet mindre fleksibelt. Én ting er å tilpasse totalkapasiteten til totalbehovet – som varierer svært mye. Noe ganske annet er det å tilpasse et komplekst differensiert system til et behov som varierer like mye, men ikke nødvendigvis gjør det i samme takt som totalbehovet. Nedenstående forenklede oversikt kan synliggjøre dette. Forenklingen innebærer en tenkt differensiering etter ulik vedtaksstatus på beboerne i mottak ved årets utgang for perioden 2006 – 2009. (Se tabell 20.1)

Hvis vi legger til grunn at et mottak har 130 plasser, og at kapasiteten må være 10 prosent høyere enn behovet, vil dette gi følgende behov for antall mottak. (Se tabell 20.2)

Mens det totale behovet er nærmest uendret fra 2006 til 2007, ser vi at det er en nedgang i behovet for personer med avslag i første instans og for personer med utreiseplikt. Samtidig er det en betydelig økning i behovet for personer med oppholdstillatelse.

I et system uten differensiering ville det altså kun ha vært behov for etablering av ett mottak fra 2006 til 2007. I et system som er differensiert på denne måten ville det ha vært behov for nedlegging av tre mottak for personer med avslag i første instans og seks mottak for personer med utreiseplikt. Samtidig ville det ha vært behov for å etablere ni mottak for personer med oppholdstillatelse. Alternativt måtte eksisterende mottak ha omstilt driften til de nye gruppene.

Bolig « institusjon

Å plassere arbeidsføre mennesker i en institusjon kan virke uhensiktsmessig – hvis det da ikke er for å kontrollere dem og for at den totale institusjonen i seg selv skal virke avskrekkende. Det vil neppe være ønskelig at asylsøkere i utgangspunktet klientifiseres. Det gir både et dårlig utgangspunkt for et videre liv i Norge og for retur til hjemlandet. Med utgangspunkt i at rundt halvparten av asylsøkerne som kommer til Norge, får oppholdstillatelse, gir det etter alt å dømme et bedre utgangspunkt for å bli selvhjulpen og integrert å bo i egen bolig. På den annen side vil det også blant asylsøkerne finnes personer som har behov for et mer institusjonslignende tilbud. I dagens system er trolig de forsterkede avdelingene det nærmeste man kommer en institusjon, selv om det ikke skal drives behandling der.

Dette motsetningsparet bærer også i seg et annet motsetningspar:

Sentralisert « desentralisert

Det første desentraliserte mottaket ble etablert allerede i 1992 i Kristiansand. I de senere år har denne typen mottak fått økt utbredelse, noe som også har vært et politisk ønske. Noen mottak har vært helt desentralisert i den forstand at de har bestått kun av ordinære boliger i ordinære boområder. Andre har vært delvis desentralisert i den forstand at de har bestått av et sentralisert mottak med ordinære boliger i tillegg. Og endelig finnes det mottak som kun er sentralisert.

Man kan trolig si at graden av institusjonspreg varierer med graden av desentralisering. Ut over at det i seg selv vil gi «bokompetanse» å bo desentralisert, vil det også her finnes både individuelle preferanser og behov som trekker i den ene eller andre retningen. For familier vil det å bo desentralisert kunne være et godt alternativ. For enslige vil et sentralisert mottak i en del tilfeller kunne bety et bedre tilbud. Det sentraliserte mottaket kan motvirke isolasjon og ensomhet gjennom å tilby et sosialt miljø. Noen vil kunne tre inn i roller som erstatter noe av det tapet de har lidd som en følge av flukten.

Særtjenester « generelle velferdsordninger

Sektoransvaret innenfor velferdstjenester omfatter asylsøkere. Noen kommuner har innenfor sektoransvarets rammer etablert «særtjenester» for flyktninger og asylsøkere. I forbindelse med førstegangs helseundersøkelse i transitt legges det i utgangspunktet opp til en særtjeneste. Særtjenester kan være en god løsning for de personene som omfattes av dem. Det kan handle om et kvalitativt godt tilbud spesielt tilrettelagt av fagpersonell med særskilt kompetanse. Men en særtjeneste gir mindre integreringseffekt. Særtjenester kan også virke stigmatiserende.

Kort oppholdstid « lang oppholdstid

Det er utvilsomt slik at botiden i mottak er av vesentlig betydning for hvilket mottakssystem man designer. Når «nøkternt, men forsvarlig» var merkelappen i 1988, var det med bakgrunn i en forventet raskere saksbehandling. Hva som er «forsvarlig», vil variere med oppholdstiden. Det som er forsvarlig for en periode på 6 måneder, behøver slett ikke å være det når oppholdet har vart i 1 år eller 2.

Botid i asylmottak bestemmes i stor grad av saksbehandlingstiden i asylsaker. Denne har variert betydelig de siste 25 årene, mest som følge av variasjoner i antall asylsøkere. I denne perioden har det ofte vært et uttalt politisk mål å redusere saksbehandlingstiden. I Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 88)298 – det vil si den samme meldingen som beskrev det nye mottaksapparatet – var ambisjonen at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for asylsaker i første instans skulle reduseres fra 9 – 12 måneder til 3 – 4 måneder. I 2010 var det en uttalt politisk målsetting at asylsaksbehandling i UDI skal ned fra 240 til 60 dager.

20.3.2 Struktur versus ad hoc

I tillegg til de mange ulike hensynene som må ivaretas og tilpasses hverandre i utformingen av mottaksstrukturen og tilbudet til beboere, kommer både det forhold at politiske prioriteringer endres over tid, og det at antallet og sammensetningen av asylsøkere stadig varierer. Det er derfor ikke unaturlig at mottakssystemet siden etableringen har vært i en permanent endringsprosess. I debatten om kapasitet og kvalitet i mottakstilbudet omtales gjerne mottakssystemet som preget av ad hoc-løsninger. Følgende spørsmål i Stortingets spørretime illustrerer dette:

Flyktning- og asylmottak i Norge blir i altfor stor grad opprettet ad hoc når flyktningstrømmen øker. Dette er uholdbart både for flyktningene og myndighetene. Nye driftsoperatører har liten kompetanse, og kommunene har ikke beredskap for å takle behovet for fagkompetanse og tilrettelegging. Vil statsråden ta initiativ til å opprette en form for beredskapskommuner som kan være parat til å etablere mottak på kort varsel?299

I svaret fra statsråden ble det pekt på at hensynet til fleksibilitet i antall tilgjengelige plasser, er ivaretatt gjennom den eksisterende strukturen, som har vist seg i stand til å håndtere store svingninger i ankomster av asylsøkere. «Men i forhold til spørsmålet om kompetanse og det øvrige som går på samarbeid mellom kommuner, syns jeg det er et spor som bør følges»300.

Svaret fra statsråden gjenspeiler det faktum at opprettelse av mottaksplasser normalt ikke er ad hoc i betydningen på siden av hva som er etablert som struktur og prinsipper. Utlendingsdirektoratet har fullmakt til å inngå og avslutte avtaler med driftsoperatører basert på det til enhver tid gjeldende behov for mottaksplasser. Svaret reflekterer imidlertid også det faktum at etablering av mottak til tider kan ha et improvisert preg blant annet fordi arbeidet i mange tilfeller utføres av personer uten erfaring fra mottaksdrift.

Det finnes likevel eksempler på at det har blitt etablert ordninger ad hoc som svar på konkrete situasjoner eller behov som har oppstått. I 2004 ble det bestemt at personer med endelig avslag ikke lenger skulle ha rett til mottaksplass. Dette vedtaket ble møtt med sterk motstand blant annet fra den politiske opposisjonen. Det kommunale tjenesteapparatet viste seg å være lite villig til å overta ansvaret og yte hjelp til denne gruppen. Etter regjeringsskiftet i 2005 ble det opprettet ventemottak for å gi et tilbud om bolig og livsopphold for personer som hadde mistet plass i ordinære mottak.

20.3.3 Saksbehandlingstid i asylsaker

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid har erfaringsmessig økt når ankomstene av asylsøkere har vært stigende. Det har tatt tid for forvaltningen å tilpasse kapasiteten til behovet. Økonomiske bevilgninger til ansvarlige etater vil ofte ligge i etterkant av behovet, i tillegg til at det tar en viss tid å bygge opp kompetanse og produktivitet blant nye saksbehandlere. Effektivisering vil i prinsippet alltid være et mål for forvaltningen. Behovet for å treffe tiltak for redusert saksbehandlingstid melder seg imidlertid spesielt i tider med økt antall asylankomster på grunn av økt saksbehandlingstid. Hensynet til forsvarlig saksbehandling og asylsøkeres rettssikkerhet tilsier imidlertid at det vil være begrenset hvor mye det er mulig å øke gjennomsnittlig vedtaksproduksjon per saksbehandler. Administrative og logistiske forhold vil derfor spille en vesentlig rolle i effektivisering i asylforvaltningen.

20.3.3.1 Saksbehandlingstid og botid i mottak – økonomiske og helsemessige omkostninger

Lang ventetid på svar på asylsøknad er lite kostnadseffektivt blant annet på grunn av at utgiftene til innkvartering vil øke tilsvarende.

Det er også en utbredt oppfatning at det for de fleste asylsøkere er belastende for helsen med lang ventetid.301 Det er verken i Norge eller andre land foretatt undersøkelser som gir en fullgod oversikt over andelen psykiske lidelser i gruppen asylsøkere. De undersøkelser som er gjort, relaterer seg til avgrensede grupper, og tallene som foreligger, er usikre.302 En betydelig andel av asylsøkere kommer fra områder preget av konflikt, postkonflikt eller politisk og sosial undertrykking. Det er derfor grunn til å anta at mange har vært utsatt for ekstreme belastninger og, i varierende grad, traumatiserende hendelser og opplevelser. Asylsøkere er en svært heterogen gruppe og vil ha svært ulike forutsetninger psykologisk og sosialt for å møte utfordringene forbundet med flukt, eksil og mottakstilværelse. I tillegg til at ventetid og usikkerhet i seg selv er psykisk belastende, vil imidlertid mange ha bak seg forhold som gir ytterligere sårbarhet.

En annen implikasjon av lang saksbehandlingstid er systemtillit. Dette vil gjelde på flere nivåer. Asylforvaltningen har som andre forvaltningsområder behov for en viss tillit i opinionen. Lang saksbehandlingstid skaper gjerne et inntrykk av en ineffektiv forvaltning eller en forvaltning som ikke har kontroll. Det vil igjen kunne føre til at ikke bare forvaltningens, men asylordningens legitimitet svekkes. Videre kan lang ventetid føre til at asylsøkere mister tillit til forvaltningens kvalitet og dermed respekten for de vedtak som fattes.

Det må i denne sammenheng påpekes at saksbehandlingstid og botid i mottak ikke nødvendigvis er det samme. I mange tilfeller blir asylsøkere værende i lengre tid i mottak etter endelig negativt vedtak i asylsaken. I prinsipp vil det etter et endelig avslag ikke være lang saksbehandlingstid som er årsaken til at asylsøkeren – som teknisk sett ikke lenger er asylsøker – bor i mottak. Derimot er årsaken vedkommendes eget valg om ikke å følge pålegg om utreise.303

20.3.3.2 Effektiviseringstiltak i UDI

I juni 2010 uttalte justisminister Knut Storberget at han mente en reduksjon i gjennomsnittlig saksbehandlingstid i asylsaker fra 220 til 60 dager var oppnåelig. Frigjort saksbehandlingskapasitet på grunn av redusert antall asylankomster ville ifølge statsråden gjøre det mulig.304

Ifølge Utlendingsdirektoratet innebærer en gjennomsnittlig realitetsbehandlet asylsøknad 5 til 6 arbeidsdager, inkludert innledende saksbehandling, asylintervju og vedtaksfatting.305 Det er dermed fullt mulig i en stor andel av asylsakene å fatte vedtak kort tid etter asylintervjuet er foretatt. Restanser fører imidlertid til at saker ligger i kø før de blir behandlet.

Asylavdelingen i UDI har våren 2010 satt i gang et prosjekt for å utvikle en mer effektiv asylsaksbehandling gjennom «lean-metodikken», der målet er å forbedre saksflyten og redusere «liggetider». Fra 1. mars 2010 har innsatstransittenheten ved Torshov transittmottak behandlet nye søknader fra personer fra Eritrea og Afghanistan, unntatt enslige mindreårige, etter lean-prinsippene. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for disse sakene ble 54 dager. Det er igangsatt noen tiltak for å ytterligere få ned saksbehandlingstiden. Fra og med 1. januar 2011 er porteføljen utvidet med Russland. I tillegg til transittenheten på Torshov har UDI siden 1. mai 2010 prøvd ut lean-modellen i to enheter. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de som har søkt etter 1. mai, og som er behandlet av disse to enhetene, var 52 dager. Fra og med 1. januar 2011 er det flere enheter (landporteføljer) som bruker den samme metodikken.306

20.4 Komponentene i dagens mottakssystem

20.4.1 Oversikt

Per desember 2010 bestod mottakssystemet av følgende kategorier mottak:307

1. Transittmottak

2. Transittmottak for enslige mindreårige

3. Ordinære mottak

4. Mottak/avdelinger for EMA i alderen 15 – 18308

5. Forsterkede avdelinger for personer med særskilte behov

Transittmottak

Per desember 2010 fantes det 8 transittmottak med 2 220 plasser og 1 111 beboere. Alle nye asylsøkere blir først henvist til et ankomsttransittmottak309. Her foretas registrering, helseundersøkelse og utdeling av klær og sengetøy. Lengde på opphold i ankomsttransitt avhenger av kapasitet, det vil si antall ankomster. Ved høyt antall ankomster gjøres oppholdet så kort som mulig (2 – 3 dager). Ordinære transittmottak, også kalt avlastningstransittmottak, er ment for opphold fram til asylintervju er gjennomført. Etter intervju overføres asylsøkere normalt til ordinære asylmottak.

Det finnes egne transittmottak for enslige mindreårige i alderen 15 – 17 med samme funksjon som øvrige transittmottak. Per desember 2010 fantes 2 slike mottak med 220 plasser og 145 beboere.

Ordinære mottak

Per desember 2010 fantes 104 ordinære mottak med 15 800 plasser og 14 700 beboere. Ordinære mottak er per i dag innkvarteringstilbud for asylsøkere fram til utreise eller bosetting i kommune.

Enslige mindreårige asylsøkere i alderen 15 – 17 innkvarteres i egne mottak eller avdelinger. Per desember 2010 fantes det 36 slike mottak eller avdelinger med 1 151 plasser og 607 beboere.

Forsterkede avdelinger

Per desember 2010 fantes det 5 forsterkede avdelinger med 100 plasser og 91 beboere. Dette er avdelinger for personer med særskilte behov. I motsetning til systemet for øvrig bygges ikke kapasiteten opp og ned i takt med behovet. Antall plasser er så langt fastsatt av Stortinget gjennom behandlingen av statsbudsjettet.

20.5 Beskrivelse av de ulike funksjonstypene

Mottakssystemet består av ulike deler eller komponenter, som har hver sine funksjoner. Vi skal i det følgende se litt nærmere på hva som kjennetegner de ulike delene av systemet. Hvilke hensyn er det de ulike mottakstypene tjener, og hvilke er det de ikke tjener?

20.5.1 Transittmottak

Saksbehandlingsprosedyrer er det sentrale hensynet som ligger til grunn for transittmottak. For en rasjonell gjennomføring av intervju er det nødvendig at asylsøkere er innkvartert i nærheten av der UDI gjennomfører intervjuer.

Videre åpner transittfunksjonen for identifisering av Dublin-saker slik at det før flytting til annet mottak kan avgjøres om personer er aktuelle for overføring til et annet europeisk land. Videre er transittmottak et alternativ til ordinære mottak for personer som har en kort tidshorisont i Norge fordi de tilhører en gruppe som inngår i hurtigprosedyre.

Plasser i transittmottak er mer kostbare enn plasser i ordinære mottak. Fordi det ikke er mulig å forutsi hvor mange personer som til enhver tid søker asyl, og fordi alle asylsøkere skal tilbys innkvartering, er det nødvendig med en viss overkapasitet i mottakssystemet. Transittmottakene fungerer som en slags buffer i systemet og må derfor ha noe mer overkapasitet enn de ordinære mottakene. Kravet som i 2010 ble stilt til UDI angående gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse av mottaksplasser (inkludert stykkprisplasser, men ikke inkludert beredskapsplasser), var 85 prosent.310

Andre faktorer som bidrar til at transittplasser er mer kostbare, er døgnbemanning og kantinedrift. Selv om beboere i transittmottak mottar redusert økonomisk utbetaling (kun «lommepenger»), er besparelsen ved det ikke stor nok til å dekke utgifter forbundet med kantinedrift (lokaler, utstyr, bemanning og matvarer).

En del transittmottak har eget helsetilbud, noe som innebærer at en del kommuner med transittmottak har egne avtaler med UDI om finansiering av utgifter fra helsetjenester. Dette kommer i tillegg til den ordinære vertskommunekompensasjonen og er derfor et annet element som bidrar til høyere kostnader for transittplasser sammenlignet med ordinære plasser.

Fraværet av selvhushold, det vil si at beboere ikke har anledning til å lage egen mat, samt andre aktiviteter som blant annet norskundervisning, innebærer at transittmottak ikke bidrar til målet om at asylsøkere i størst mulig grad skal være selvhjulpne i dagliglivet, noe som har vært en uttalt målsetting siden dagens mottakssystem ble etablert.311 Derfor er også transittmottakenes formål begrenset til å «ivareta utlendingsmyndighetenes behov for effektiv gjennomføring av asylintervju og helseundersøkelse»312.

Transittfunksjonen åpner for etablering av kompetansemiljø for identifisering av sårbare personer i større grad enn det som gjøres i dag. (se nærmere om identifisering av sårbare personer i kap. 24).

20.5.2 Ordinære mottak

I likhet med transittmottak er et hovedhensyn med ordinære asylmottak å tilby innkvartering og dekke andre grunnleggende behov mens asylsøkere får sitt beskyttelsesbehov vurdert av norske myndigheter.

Ordinære mottak har samtidig et helt annet formål enn transittmottak ettersom de er ment å «normalisere» tilværelsen, det vil si være «et mest mulig normalt bosted for personer i en unormal livssituasjon, samt ivareta, og gi vekstmuligheter for deres individualitet, tilhørighet og mestringsevne».313

20.5.2.1 Integrering som hovedprinsipp?

Ifølge Agenda314 er integrering et hovedhensyn bak ordinære asylmottak. Sektoransvar, det vil si at kommunens tjenesteapparat for kommunens innbyggere stilles til disposisjon for beboere i ordinære mottak, er en faktor som innebærer at beboere tilegner seg erfaring, kunnskap og kompetanse om å leve og være en del av det norske samfunnet. Tilbudet for beboere i ordinære mottak er også på andre måter rettet mot at beboere skal tilegne seg samfunnskompetanse. Blant virkemidlene her er arbeid315, norskundervisning, skolegang og barnehage, innhold i informasjonsprogram og strategier for aktivitet. Det er aktiviteter og tiltak som skjer både på mottaket og i lokalsamfunnet.

Såkalt returarbeid har imidlertid fått gradvis økt betydning de senere år som del av de oppgaver mottaksansatte er satt til å utføre. UDIs rundskriv Satsingsområder for statlige mottak i 2010316 angir informasjon, lokalsamfunnsarbeid og retur som satsingsområder. Mottak skal i denne forbindelse «informere, motivere og fremme frivillig retur»317.

En rekke forhold taler for at integrering likevel fortsatt må anses som et viktigere prinsipp enn retur for de ordinære mottakenes organisering og tilbud til beboere. Blant annet sektoransvaret innebærer at mottakene har en viktig oppgave i å veilede beboere i å benytte det allmenne tjenesteapparatet i kommunen. Lokalt aktivitetstilbud er også et sentralt virkemiddel i mottakenes tilrettelegging for mottaksbeboeres mestring i en krevende livssituasjon.

Desentraliserte mottak og plasser har i løpet av de siste 10 årene utgjort en økende andel av mottakstilbudet. Ved utgangen av 2009 bodde 51 prosent av mottaksbefolkningen i desentraliserte boenheter. Opprettelsen av desentraliserte plasser har delvis kommet som et resultat av at driftsoperatører i perioder med nyetablering enklere har hatt tilgang på slike boliger. Den «normaliserende» effekten av tilbudet i ordinære mottak kan antas å bli forsterket av innkvarteringen i ordinære boliger, det vil si i desentraliserte mottak.318 Om dette skriver Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) følgende i en rapport fra 2010:

I bosituasjon i mottakene kan en desentralisert modell bidra til å styrke opplevelsen av seg selv som en aktiv part i å sikre gode levekår for seg selv. En desentralisert boligløsning kan øke handlingsrommet for den enkelte til både å delta i, men også å finne frem til og bli inkludert i ulike sosiale aktiviteter i lokalsamfunnet. Jo mer alminnelig boligsituasjon asylsøkeren har, jo lettere er det antakelig å utvikle relasjoner i de nære omgivelser […] Samtidig kan det virke kvalifiserende både direkte og indirekte for den nyetableringsprosessen en asylsøker er i. For kommunene kan den innføring dette gir den enkelte asylsøker lette bosettingsarbeidet senere, der dette måtte bli aktuelt.319

Integrering er også det mål asylsøkere flest er motivert for å oppnå – i motsetning til retur. Det reflekteres i at norskundervisning, etter hva utvalget erfarer, anses av beboere og ansatte i mottak som det viktigste, nyttigste og mest ønskede aktivitetstilbudet. På grunn av sin kjennskap til det norske samfunn vil også ansatte i mottak ha forholdsvis gode forutsetninger for å bidra til integrering sammenlignet med informasjon om og motivering for retur til et, for de fleste, ganske ukjent land.

En vesentlig andel av beboere i ordinære mottak har eller kommer til å få oppholdstillatelse i Norge. Integrering er et tema som vies stor oppmerksomhet i offentligheten og omtales gjerne som et «felles ansvar». Også i dette perspektivet er det naturlig at ansatte i mottak anser det som viktig å bidra til dette formålet. Blant de fire hovedhensynene Agenda beskriver grunnleggende for organiseringen av mottakssystemet (jf. ovenfor pkt. 20.3) synes driftsøkonomiske hensyn ifølge Agenda å være underordnet de øvrige tre hensynene.320 Det framstår dermed i utgangspunktet som lite effektiv ressursbruk å prioritere for eksempel integrering framfor driftsøkonomiske hensyn. I et samfunnsøkonomisk perspektiv vil det likevel kunne være mer hensiktsmessig å investere i integrering i mottaksfasen framfor utelukkende å se hen til rene driftsøkonomiske hensyn. Såkalt passivisering anses som en reell risiko forbundet med lengre mottaksopphold.321 For dem som skal bli i Norge, vil veien til selvhjulpenhet være kortere når integrering prioriteres i mottaksfasen. Dette er sannsynligvis en vesentlig årsak til at integreringsaspektet vektlegges både i systemets organisering og i oppgaveløsning i det enkelte mottak.

Selv om ordinære mottak er innrettet mot og bidrar til normalisering, kan det samtidig hevdes at livssituasjon og levekår i ordinære asylmottak er et langt stykke fra en normalisert tilværelse. Delvis vil det kunne tilskrives mottakenes nøkterne innretting, begrensede ressurser og virkemidler til aktivitet og sysselsetting og tilrettelegging for ulike grupper (bl.a. barn og familier, enkelte sårbare grupper). Usikkerhet rundt framtiden og utfallet av asylsøknaden og den sårbarhet som følger av det, er sannsynligvis den viktigste årsaken til at tilværelsen for beboere i asylmottak er en unntakstilstand snarere enn en normaltilstand. Andre faktorer som trekker i samme retning, er blant annet isolasjon, langvarig passivitet og mangel på aktivitet, tap av sosial status og manglende kontroll og innflytelse over egen hverdag.322

20.5.2.2 Tosporet løp

En rekke forskere viser til at «normalisering» gjennom aktivitet kan forebygge og motvirke uheldige konsekvenser av asylsøkertilværelsens ofte langvarige usikkerhet, som klientifisering, passivisering og nedsatt psykisk helsetilstand.323 Fordi passivisering av flere anses å virke returhemmende324 vil en normaliseringsstrategi også ivareta hensynet til frivillig retur for personer med avslag på asylsøknad. Likeledes er det en utbredt oppfatning at en aktiv tilværelse i eksil bedrer muligheten for reetablering i hjemlandet.

Politikken overfor bosniske flyktninger med midlertidig beskyttelse i 1990-årene omtales som «det tosporede løp». Tanken bak denne politikken var at integrering i vertslandet virker positivt på evnen, og dermed viljen, til å returnere til hjemlandet når behovet for beskyttelse eventuelt opphører. Det er således ingen motsetning mellom integrering og retur. I Stortingsmelding 17 (1994 – 95) Om flyktningpolitikken, ble det formulert på følgende måte:

Den sentrale utfordringen blir […] å utvikle tiltak som kombinerer hensynet til videre opphold og til eventuell hjemvending. Kunnskap og ferdigheter som setter den enkelte i stand til å ta ansvar for sin egen framtid, enten det blir i hjemlandet eller i Norge, må tas vare på og utvikles. Erfaring tilsier at de som mestrer eksiltilværelsen, ofte også mestrer en vanskelig tilbakevending bedre, og raskere klarer å etablere seg i hjemlandet igjen. Det bør derfor ikke være noen motsetning mellom tiltak med sikte på et aktivt, selvhjulpent liv i Norge, og tiltak rettet mot tilbakevending og gjenoppbygging.

Brekke beskriver hvordan tid var en kritisk faktor når det gjaldt tilbakevending for de bosniske flyktningene som kom til Norge i første halvdel av 1990-årene.325 Å befinne seg i en midlertidig og uavklart situasjon er krevende og over tid i økende grad belastende. Behovet for en viss forutsigbarhet og normalitet presset fram et valg som peker i den ene eller andre retningen, i dette tilfellet integrering eller retur til hjemlandet. Over tid trumfet et liv i Norge over retur til Bosnia som den foretrukne framtidsstrategi. Årsaken til dette var delvis at tilknytningen til det norske samfunnet med tiden økte, samtidig som tilknytningen til hjemlandet ble svekket. Brekke omtaler derfor det tosporede løp som en «tidsskjør» ordning.326

Det er vesensforskjell mellom situasjonen for personer med midlertidig beskyttelse og asylsøkere, blant annet fordi sistnevnte har en ytterligere uavklart situasjon. Det kan likevel antas at de samme psykologiske mekanismene vil gjøre seg gjeldende for asylsøkeren som for flyktningen med midlertidig beskyttelse. Behovet for å motkjempe belastningen ved en uavklart situasjon som strekker ut i tid, treffe et valg og innstille seg på ett bestemt utfall kommer også til uttrykk blant asylsøkere.327

20.5.2.3 Geografisk spredning

Ordinære mottak er spredt over hele landet og finnes i alle fylker. Dermed oppnår asylsøkere tilknytning til lokalsamfunn og regioner over hele landet. En slik tilknytning øker sjansene for senere bosetting etter en eventuell oppholdstillatelse, og følgelig vil et distriktspolitisk mål om spredt bosetting ivaretas. Et annet aspekt ved geografisk spredning er at innbyggere i mange kommuner får mulighet til å stifte bekjentskap med asylsøkere og deres situasjon.

20.5.3 Mottak for enslige mindreårige

Barn har i henhold til barnekonvensjonen særskilte rettigheter. Blant annet stilles det i artikkel 28 krav til at obligatorisk grunnutdanning skal være gratis tilgjengelig for alle barn (uavhengig av oppholdsstatus). I Norge har asylsøkende barn i grunnskolealder et skoletilbud. Dermed tilbringer barn i disse aldersgruppene sin tid innenfor mer normaliserte rammer enn øvrige beboere i asylmottak. Barn har på mange måter andre behov enn voksne. Det er likevel ikke noe som taler for at de ikke i like stor eller større grad enn voksne vil påvirkes og være sårbare overfor situasjonen som asylsøker. Med innføring av transittmottak og ordinære mottak for enslige mindreårige asylsøkere er det lagt til grunn at det er en sårbar gruppe, og at alle individer i gruppen har spesielle behov, herunder for trygghet, omsorg og oppfølging.

I hvilken grad slike mottak i tilstrekkelig grad ivaretar de enslige barnas behov, er omdiskutert. Blant annet har FNs barnekomité uttalt at behovene til enslige mindreårige asylsøkere i alderen 15 – 18 ikke er ivaretatt før barnevernmyndighetene overtar ansvar også for denne gruppen. Bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over 15 år er nærmere omtalt i kapittel 27.

20.5.4 Alternativ mottaksplassering

Utlendingsdirektoratet forvalter en ordning som kalles alternativ mottaksplassering (AMOT). Ordningen innebærer at Utlendingsdirektoratet kan inngå en avtale med en kommune om å gi en person uten oppholdstillatelse et boligtilbud i stedet for opphold i statlig mottak. Kommunen forplikter seg til å ivareta personens oppfølgingsbehov i avtaleperioden. Utlendingsdirektoratet betaler et tilskudd til kommunen. Tilskuddet består av et engangstilskudd på 40 000 kroner per person. Fra og med fjerde måned etter inngått avtale og til og med måneden etter at avtalen utløper, betaler Utlendingsdirektoratet et månedlig tilskudd på 8 500 kroner per person. Årlig kostnad for AMOT er dermed 116 500 kroner for første år og deretter 102 000 kroner.

Alternativ mottaksplassering kan benyttes når Utlendingsdirektoratet finner det urimelig at en person skal bo i mottak. Det kan for eksempel gjelde når en asylsøker har ektefelle og/eller barn bosatt i Norge, eller når en person lovlig er etablert i Norge før vedkommende søker om asyl. Medisinske og/eller psykososiale forhold kan også gi grunnlag for alternativ mottaksplassering når Utlendingsdirektoratet finner at det gir en bedre løsning for den enkelte enn en plassering i mottak. AMOT er frivillig for kommunen.

Omfanget av AMOT har vært forholdsvis begrenset. Følgende antall personer flyttet fra mottak til AMOT i perioden 2007 – 2010: 2007: 112, 2008: 57, 2009: 41, 2010: 71. I 2010 ble det utbetalt tilskudd for 201 personer.328

20.5.5 Forsterkede avdelinger

20.5.5.1 Bakgrunn

I Stortingsmelding nummer 17 (2000 – 2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg329 fremmet regjeringen forslag om å opprette mottak blant annet med lengre oppsigelsestid enn ordinære mottak, for å sikre en bedre kompetanseutvikling i mottakssystemet inkludert opplæring av ansatte i andre mottak. Kommunalkomiteen støttet regjeringens forslag om lengre avtaletid for enkelte mottak for å sikre en kjernekompetanse (jf. kap. 17.2.1). I tillegg mente komiteen at det er behov for å ha «mottak som er spesialisert og med noe sterkere ressurser til å ta seg av personer med psykiske problemer eller annen atferd som er til stor belastning for andre beboere på mottaket.»330 Noen mottak bør derfor ha «et spesielt ansvar for personer som krever styrket bemanning eller tilgang på ekspertise.»331 Anbefalingen ble fulgt opp av Kommunal- og regionaldepartementet, og det ble nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe. Gruppen gjennomgikk situasjonen vedrørende psykisk helse for beboere i statlige asylmottak og la i 2003 fram rapporten Psykisk helse for asylsøkere og flyktninger i asylmottak332. Arbeidsgruppen la fram flere forslag til tiltak, deriblant opprettelse av mottak for beboere med stort hjelpebehov. Hensikten med opprettelsen var å heve standarden på tilbudet til beboerne, og da særlig til beboere med stort hjelpebehov, men som ikke kvalifiserer for innleggelse i institusjon. Et slikt tilbud ble innført i 2005 da UDI inngikk tilleggsavtaler med fire driftsoperatører for statlige mottak. De nye plassene ble lagt til eksisterende mottak, som egne avdelinger, og fikk benevnelsen ‘forsterket avdeling’. I 2010 var det 100 forsterkede plasser, fordelt på fem avdelinger i tilknytning til ordinære mottak.

Personer med psykiske problemer er den primære målgruppen for de forsterkede mottakene. Ordningen er dermed et tilbud til sårbare personer og bidrar til å nå målet om at mottakstilbudet skal være «forsvarlig», «tilpasset» og «differensiert». Nærmere definert inngår følgende kategorier beboere i «beboere med særskilte hjelpebehov»:333

1. personer med psykiske lidelser som ikke er så syke at de er innlagt på psykiatrisk institusjon, men som for eksempel er medisinert og går til poliklinisk behandling

2. personer med en atferd som er til stor belastning for andre beboere (som kan skyldes en psykisk lidelse, men som ikke er begrenset til det)

3. personer med alvorlig somatisk sykdom eller funksjonshemming

Mottakene er ikke tiltenkt en rolle som behandlingsinstitusjoner. Forsterket avdeling skal ha et særlig godt samarbeid med behandlende instanser, herunder spesialisthelsetjeneste og kommunehelsetjenesten. I vurdering og iverksetting av tiltak for beboerne skal sektoransvaret legges til grunn. Beboere som blir vurdert som en fare for øvrige beboere og ansatte, skal ikke innkvarteres i forsterket avdeling. Beboerne skal ha tilbud om tilrettelagt informasjon og aktiviteter. Formålet med å knytte de forsterkede plassene til ordinært mottak er for å stimulere til en driftsmessig synergieffekt.

I en evalueringsrapport fra 2007 drøfter Agenda Utredning & Utvikling AS (Agenda) om forsterkede avdelinger (FA) er et botilbud eller en institusjon, og konkluderer med at det mest sammenlignbare er kommunale omsorgsboliger med døgnkontinuerlig personalbase. Kostnaden for en FA-plass er ifølge Agendas rapport om lag fem ganger høyere enn for en plass i ordinært mottak og om lag en fjerdedel av kostnaden for en voksenpsykiatrisk døgninstitusjon.334

Agenda konkluderer i sin evaluering med at FA i all hovedsak er et godt egnet botilbud for de som har fått dette tilbudet. Videre konkluderer rapporten med at de største utfordringene i tilbudet til beboerne finnes når det gjelder psykisk helsevern. Det vises til at det, i likhet med for befolkningen for øvrig, tar lang tid å få et behandlingsopplegg innenfor psykiatrien på plass.335 (Se nærmere om psykisk helsetilbud og asylsøkere i kap. 25.)

Når det gjelder helsevesenets oppfatning av FA, skriver Agenda følgende i sin rapport:

FAene kan også melde om at den forvirringen de tidligere opplevde fra psykisk helsevern/spesialisthelsetjeneste vedrørende hva FA faktisk er, er i ferd med å bli oppklart. Det er ikke lenger like mange som tror at FA er en «sterk avdeling». Men ansatte i FAene mener at beboerne skrives for raskt ut fra psykiatriske sengeposter. Hvor vidt det er spesielt for beboerne ved FA i motsetning til befolkningen for øvrig, har vi imidlertid ikke gått nærmere inn på. Kritikken om det siste har imidlertid vært et gjentagende tema i samfunnsdebatten.336

Agenda anbefaler likevel at ordningen gis en annen benevnelse fordi det kan sende gale signaler om tilbudets karakter.

20.5.5.2 Alternativer til innkvartering i forsterket avdeling

Bruk av forsterkede avdelinger er bare én av flere muligheter mottakene og UDI har når man skal vurdere tiltak overfor asylsøkere med spesielle behov. I enkelte tilfeller settes det inn ressurser for å forsterke aktivitetstilbudet og lignende til den enkelte beboer ved ordinære mottak. Vaktselskap brukes ved behov, der det er fare for utagering og/eller aggressiv atferd mv. (benyttes ved behov også i forsterket avdeling). Det mest kostbare tiltaket er å plassere enkeltbeboere i omsorgsbolig, som UDI kjøper fra privat leverandør. Her er det døgnkontinuerlig bemanning på individnivå.

20.5.5.3 AMOT som supplement til forsterket avdeling

Det er mulig å se for seg at alternativ mottaksplassering (AMOT) benyttes i tilfeller der asylsøkere har behov for spesiell tilrettelegging og oppfølging, men ikke kvalifiserer til institusjonsplass. Det vil da mest sannsynlig være behov for en refusjonsordning for utgifter ut over gjeldende tilskudd til kommunen ved AMOT – eventuelt et tilskudd etter en fast sats eller graderte satser, tilsvarende det tilskuddet kommuner mottar ved bosetting av funksjonshemmede. Fordelen med en slik ordning vil kunne være et tilbud som i større grad er individuelt tilrettelagt sammenlignet med hva de forsterkede avdelingene kan tilby.

20.5.6 Særskilte prosedyrer

20.5.6.1 Dublin-saker

En del asylsøknader blir ikke behandlet av norske myndigheter, fordi Dublin II-forordningen i bestemte tilfeller gir anledning til å overføre asylsøkere til andre land som deltar i Dublin-samarbeidet. Forordningen regulerer hvilken medlemsstat som er ansvarlig for å behandle en asylsøknad. Norge er knyttet til EUs Dublin II-forordning og til fingeravtrykksregisteret EURODAC gjennom en egen avtale.337

Asylsøknader som behandles i henhold til Dublin-prosedyre, identifiseres som oftest gjennom fingeravtrykk ved registrering av asylsøknad eller på grunnlag av andre indikasjoner, som Schengen-visum utstedt av et annet medlemsland. En slik prosedyre innebærer at norske myndigheter henvender seg til et annet medlemsland og ber om at landet tar imot en bestemt person. På bakgrunn av tilbakemelding fra medlemslandet fatter norske myndigheter et formelt vedtak om overføring i henhold til Dublin II-forordningen. I noen tilfeller beslutter Utlendingsdirektoratet at søknaden skal behandles i Norge. Ifølge Utlendingsdirektoratet er saksbehandlingstid for vedtak i slike saker mellom 2,5 og 4 måneder. Deretter overføres saken til Politiets utlendingsenhet, som har ansvaret for uttransportering.

I mottakssammenheng har dublinere blitt behandlet forskjellig fra asylsøkere i ordinær prosedyre. I UDIs tildelingsbrev for 2010 heter det at dublinere «så langt dette er praktisk mulig samles og innkvarteres i egne mottak/avdelinger i østlandsområdet». I praksis har dette langt på vei dreid seg om transittmottak. Målsettingen om egne mottak har ikke vært konsekvent gjennomført, blant annet på grunn av manglende kapasitet i transittmottakene. Dublinere mottar også lavere økonomiske ytelser enn ordinære beboere. Fra og med 2009 ble det ikke lenger gitt tilskudd til kommuner for norskopplæring for denne gruppen. I likhet med andre beboere som mottar reduserte økonomisk ytelser, skal mottaket dekke egenandel ved legebesøk. Det stilles krav til at besøket er nødvendig eller akutt.

Utvalget er kjent med at flere driftsoperatører overfor UDI har pekt på problemer knyttet til misnøye fra dublinere på grunn av forskjellsbehandling og begrensninger i rettigheter sammenlignet med andre beboere.

I tabell 20.3 framgår antall og andelen Dublin-saker av det totale antallet asylvedtak de siste 3 årene.338

Utvalget har mottatt statistikk fra UDI over botid i mottak for dublinere i 2010.339 I 2010 var gjennomsnitt og median for botid henholdsvis 6,8 og 6,7 måneder. Tallene refererer til beboerne som var underlagt Dublin-prosedyre, og som forlot mottak i 2010. Statistikken viser samtidig at det er betydelig variasjon i botiden, fra 0 til 56 måneder. Tabell 20.4 viser hvordan botiden fordelte seg blant de 3 637 personene i Dublin-prosedyre som forlot mottak i 2010.

20.5.6.2 Hurtigprosedyrer

I 2004 ble det innført en såkalt 48-timers prosedyre som skulle gjelde for asylsøkere fra land der det antas som åpenbart at søkeren ikke har beskyttelsesbehov. Søknaden skal avgjøres i første instans asylsaksbehandling (UDI) innen 48 timer. Per mars 2011 var asylsøkere fra 53 ulike opprinnelsesland omfattet av denne prosedyren.340

Det eksisterer også en hurtigprosedyre for søkere fra land der det erfaringsmessig ikke er behov for å opplyse saken ytterligere eller foreta verifiseringer, og der de fleste søknadene avslås.341 Slike søknader skal behandles i første instans i løpet av 3 uker. Per mars 2011 var følgende land omfattet av denne prosedyren: Armenia, Georgia, Hviterussland, India, Irak, Nepal, Nigeria, Russland (kun etniske russere) og Kosovo (unntatt minoriteter fra Kosovo).342

Av de om lag 10 000 personene som søkte asyl i 2010, ble 2,5 prosent underlagt behandling etter 48-timers prosedyre og 5 prosent underlagt behandling etter 3-ukers prosedyre. I 2009 var under 1 prosent såkalt 48-timers saker, og 4 prosent var 3-ukerssaker. Porteføljen for 48-timerssaker ble utvidet i 2010.343

Det er også egne rutiner for behandling av søknader fra asylsøkere som mistenkes for å ha begått kriminelle handlinger, eller søkere som er psykisk ustabile og lager store problemer i mottakene.344 UDI har behandlet 245 asylsaker i 2010 hvor søknaden om beskyttelse var ubehandlet ved pågripelse. UDI avslo alle sakene unntatt to som ble innvilget opphold på humanitært grunnlag. I 53 prosent av sakene ble saken behandlet etter Dublin II-forordningen.345

20.6 Beskrivelse og drøfting av andre aktuelle funksjonstyper

I det følgende vil utvalget beskrive og drøfte ulike andre mottakstyper enn dem som er gjeldende i dag.

20.6.1 Retursentre

20.6.1.1 Bakgrunn

I 2004 besluttet regjeringen å innføre en praksis hvor personer med endelig avslag på asylsøknaden skulle miste tilbud om innkvartering i mottak. Hensikten var å motivere flere til å velge frivillig retur. Barnefamilier, enslige mindreårige og alvorlig syke personer skulle ikke omfattes av ordningen. En av konsekvensene av den nye praksisen var uklarhet i ansvarsforhold mellom stat og kommune når det gjaldt støtte til livsopphold for de personene som mistet mottaksplass. I 2004 foreslo SV overfor Stortinget opprettelse av egne mottak for denne gruppen. I mars 2006 ble det første av to ventemottak etablert. Per desember 2009 var det 19 736 personer i mottak, av disse hadde 3 045 personer avslag i andre instans, hvorav 171 personer i ventemottak.346

I statsbudsjettet for 2010 framgår det at regjeringen vil vurdere en utvidelse av ventemottaksordningen.347 På oppdrag fra Justis- og politidepartementet gjennomførte NTNU Samfunnsforskning AS en evaluering av ventemottaksordningen.348 Evalueringen konkluderte med at ventemottakene ikke virket returfremmende, men snarere hadde motsatt virkning på grunn av den passiviserende effekten av opphold under slike forhold som ventemottakene innebærer.349 Sommeren 2010 ble begge ventemottakene stengt som følge av omfattende brannskader. Brannene var påsatt av personer som var beboere ved mottakene. Ifølge en pressemelding fra Justisdepartementet av 24.9.2010 har regjeringen besluttet at det i stedet for ventemottak350 skal opprettes retursentre for personer med endelig avslag på søknad om beskyttelse. Det heter videre i pressemeldingen at retursentre i større grad enn ventemottak skal vektlegge returfremmende informasjons- og aktivitetstilbud, samt at standard og bemanning skal tilsvare ordinære mottak.

20.6.1.2 UDIs forslag

I et brev av 13.9.2010 ble UDI bedt av Justisdepartementet å utrede en ny innkvarteringsordning for beboere med endelig avslag på asylsøknad. I et brev av 1.11.2010 presenterer UDI sitt forslag til hvordan retursentre best kan innrettes.

I det følgende gis en kortfattet gjengivelse av sentrale elementer i UDIs forslag.

1. Egne enheter

   UDI anbefaler at retursentre etableres som egne enheter framfor avdelinger på eksisterende mottak. Hensikten med dette er å få delvis spesialiserte mottak med spisset kompetanse, og i tillegg vil man oppnå at et avslag på asylsøknad gis en tydeligere konsekvens hvis det innebærer flytting til et annet innkvarteringssted.

   Enhetene bør fortrinnsvis plasseres i praktisk nærhet til større flyplasser for å lette politiets arbeid med uttransporteringer. Retursentre innføres gradvis, og innen utgangen av 2011 skal alle med endelig avslag gis et botilbud i retursenter.

2. Målgruppe og tidspunkt for overflytting

   Alle personer med endelig avslag på asylsøknad bør omfattes av ordningen. Det bør imidlertid legges opp til at barn flyttes til retursenter i samme kommune slik at det ikke er nødvendig med skolebytte. Der hvor dette ikke er mulig, bør det utvises fleksibilitet når det gjelder flytting av barnefamilier midt i et skoleår.

3. Standard

   Standarden bør være som i ordinære mottak, med selvhushold (dvs. innrettet slik at beboere tilbereder sin egen mat).

4. Informasjon

   Informasjonsprogram i ordinære mottak må få et annet innhold hvor returinformasjon gis en mer framtredende plass, samt bidra til å forberede for eventuell flytting til retursenter. Retursentre bør ha egne informasjonsprogram.

5. Kvalifisering

   Sentrene bør holde tidsbegrensede kvalifiseringskurs og sette inn opplæringstiltak som har som overordnet mål å fremme frivillig retur basert på samarbeid med den enkelte beboer, som forberedelse til reintegrering i hjemlandet. Tilbudet bør være praktisk rettet mot arbeidsmuligheter i hjemlandet. Som eksempler nevnes blant annet bilmekanikk, data, minerydding, handel- og butikkfag og skjønnhetspleie.

   Utvikling av gode returtiltak vil innebære et grundig forsøks- og utviklingsarbeid gjennom prosjekter, forskning og utredning. Retursentre bør nyttiggjøre seg lokale ressurser i kvalifiseringsarbeid.

6. Bemanning

   Med henvisning til departementets budsjettrammer og beslutning om tilsvarende standard og bemanning som på ordinære mottak legger UDI til grunn at det i utgangspunktet skal være samme antall ansatte som i ordinære mottak. Den spesielle driftsformen tilsier likevel en styrking av personalet gjennom en ekstra stilling som returkoordinator og en halv stilling til psykiatrisk sykepleier eller helsesøster. Det vil videre være avgjørende at det stilles andre krav til kompetanse hos de ansatte i retursentrene sammenlignet med ordinære mottak, noe som i stor grad vil søkes oppnådd gjennom en aktiv opplærings- og informasjonsvirksomhet fra UDIs side. Opprettelse av retursentre vil føre til et stort behov for veiledning og opplæring av ansatte. Blant viktige samarbeidspartnere når det gjelder opplæring, vil være de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS).

7. Sikkerhet

   Risiko for uro kan bli større enn på ordinære mottak ettersom beboerne har lengre oppholdstid i mottak og ingen framtidsutsikter i Norge. En standard på linje med ordinære mottak og en differensiert beboergruppe med tilstedeværelse av barnefamilier tilsier imidlertid at sikkerhetsnivået i utgangspunktet bør være som på ordinære mottak.

8. Økonomiske og administrative konsekvenser

   Innføring av retursentre innebærer en differensiering av mottaksapparatet, og det vil bli mer krevende å nå målet om utnyttelsesgraden på 85 prosent.

20.6.1.3 Oppsummering – UDIs forslag

Regjeringen har besluttet å opprette retursentre i den hensikt å få flere til å velge frivillig retur. På grunnlag av regjeringens vedtak har UDI utviklet en skisse som bygger på to hovedelementer. For det første antas det at signalet som gis gjennom fysisk flytting av personer med endelig avslag på asylsøknaden, vil stimulere til at en større andel av denne gruppen vil velge frivillig retur. For det andre antas det at større vektlegging av retur gjennom informasjons- og kvalifiseringsarbeid vil bidra i samme retning. Videre går man ut fra at en heterogen beboersammensetning og en standard på linje med ordinære mottak vil sikre at retursentre ikke vil ha høyere konfliktnivå eller lavere sikkerhetsnivå enn de ordinære mottakene.

20.6.1.4 Signaleffekten av flytting

NTNU Samfunnsforskning AS skriver i sin rapport om ventemottaksordningen351 at en forutsetning for at en overflytting til annet mottak etter endelig avslag på asylsøknaden skal kunne ha effekt, er at det kombineres med en større vektlegging av returrettede aktiviteter. Med andre ord anses flytting i seg selv ikke som et relevant tiltak. Men selv med begge komponenter på plass uttrykker forfatterne av rapporten meget begrenset tillit til effekten av en retursenterordning (jf. nedenfor).

20.6.1.5 Konsekvenser for barn ved flytting av mottakssted

Lidén mfl. sin rapport om medfølgende barn i asylmottak framhever betydningen av å legge til rette for mest mulig stabilitet i barn og familiers liv i mottaksperioden. Det vises til at barns sosiale nettverk er en av de viktigste faktorene for å mestre tilværelsen som asylsøkere. Kontinuitet og forutsigbarhet er viktig for å etablere nettverk i skole- og fritidssammenheng. Flytting mellom mottak og følgelig løsrivelse fra sosiale nettverk er derfor ikke hensiktsmessig i et mestringsperspektiv. I rapporten frarådes det derfor at retursentre på generell basis benyttes for barnefamilier.352

20.6.1.6 Returrettede aktiviteter

I sin evaluering av ventemottaksordningen drøfter NTNU Samfunnsforskning AS ulike alternativer. Det framgår av rapporten at det store flertallet av fagpersoner som ble intervjuet, anbefalte en endring av ordningen tilsvarende hovedtrekkene i UDIs forslag til retursentre. Anbefalingen baseres ifølge rapporten på en forventning om at utvidelsen vil føre til et mer differensiert mottakssystem, som igjen vil føre til et mer effektivt integreringsarbeid i ordinære mottak samt virke returfremmende.353

NTNU Samfunnsforskning AS finner i sin evaluering klare holdepunkter for at en reduksjon i standard og aktiviteter som tilbys asylsøkere, samt fravær av selvhushold, virker returhemmende. Evalueringen konkluderer derfor med at alle asylsøkere med endelig avslag bør tilbys kompetansehevende aktiviteter i mye større omfang enn i dag. Et slikt tilbud bør imidlertid primært anses som å tjene returhensynet indirekte, ved at det motvirker en passiviseringsprosess som er returhemmende. Det er ifølge rapporten lite som tyder på at aktiviteter av denne typen har direkte returfremmende effekt.354

I rapporten gjengis følgende uttalelse fra en beboer ved et ventemottak:

Det er ikke mulig å lære så mye mekanikk på så kort tid i utgangspunktet. Dette tar flere år … Et lite kurs på 8 dager eller 16 dager er for lite for å kunne lære deg noe om mekanikk, datakurs og engelsk. Det er trivielt og man kan ikke lære noen ting. UDI betaler for disse kursene. Men de mister pengene fordi jeg ikke lærer noe.355

NTNU Samfunnsforskning AS konkluderer i sin rapport med at en «ikke kan utelukke» at en utvidelse av ordningen vil virke returfremmende «forutsatt at det kombineres med et større fokus på returrettede aktiviteter», men at «en ikke bør ha altfor optimistiske forventninger til forskjellige returfremmende tiltak.»356 Dette baserer seg på en oppfatning om at «uansett hva slag struktur for mottakssystemet en til slutt går inn for, vil flertallet av avviste asylsøkere prøve å motarbeide systemet siden de foretrekker å bli i Norge framfor å returnere til hjemlandet.»357

NTNU Samfunnsforskning AS framholder i sin rapport at raskere saksbehandling og effektuering av avslag på asylsøknad samt utvidelse av returstøtte står i en klarere positiv sammenheng med returtall enn andre tiltak man har gjort innenfor mottakssystemet.358

20.6.1.7 Konfliktnivå

I motsetning til UDI i sin utredning om retursentre (jf. over) forventer NTNU Samfunnsforskning AS en høyere konfliktgrad i slike sentre: «Selv om en oppnår forbedringer i kvalifiserings- og aktivitetstilbudet, vil retursentrene fremdeles i mye større grad domineres av frustrerte beboere, og en kan anta at konfliktgraden vil være høyere enn det en finner i ordinære mottak.»359

20.6.1.8 Differensiering

På begynnelsen av 1990-årene ble det vedtatt innført et fasedelt mottakssystem, bestående av primær- og sekundærmottak (se egen omtale nedenfor). Innføring av retursenter representerer en fasedeling, og følgelig en differensiering som vil kunne gå på bekostning av fleksibilitet og følgelig kapasitetsutnyttelsen av mottaksplasser.

20.6.1.9 Utvalgets vurdering

Flytting av personer med endelig avslag til retursenter kan skape bedre forutsetninger for spesialisering av integreringsarbeid i ordinære mottak og av returarbeid i retursentre. Utvalget anser det imidlertid som nødvendig at innsats rundt returarbeid generelt, og kompetansehevende, returfremmende aktiviteter spesielt, økes betraktelig for å kunne ha et begrunnet håp om at flere vil velge frivillig retur. Utvalget finner grunn til å minne om at opplærings- og kvalifiseringstilbud innenfor de fagområdene som UDI har nevnt i sin skisse360, ellers i samfunnet foregår innenfor videregående utdanning og på fagskoler. Å ha et tilsvarende tilbud i retursentrene vil forutsette betydelig økte økonomiske rammer til blant annet bemanning. Utvalget anser det ikke som sannsynlig at de nødvendige midler vil bli stilt til disposisjon, og viser i den forbindelse til manglende dokumentasjon av en direkte returfremmende effekt av kvalifiseringstiltak. Utvalget vil imidlertid anbefale å gi tilbud om returforberedende tiltak, som nettopp kvalifisering, til beboere både med og uten endelig avslag. Når det gjelder returhensynet, vil kvalifiseringstiltak først og fremst ha en indirekte effekt, ettersom slike tiltak motvirker passivisering. Retur- og reintegreringsstøtte har derimot erfaringsmessig et større direkte returfremmende potensial. Slike tiltak kan gjennomføres innenfor betydelig lavere rammer enn det som vil være påkrevet for å tilby kvalifiseringsprogrammer av en kvalitet og et omfang som kan forventes å gi en direkte returfremmende effekt.

Innføring av retursentre vil gjøre mottakssystemet mindre fleksibelt. En sannsynlig følge av det er lavere kapasitetsutnyttelse, noe som vil innebære potensielt betydelig økning i statens utgifter til mottaksapparatet. Utvalget vil også her vise til at returstøtte mest sannsynlig representerer mer effektiv økonomisk ressursutnyttelse for returarbeidet.

UDI anbefaler at barn flyttes til et retursenter i samme kommune for å unngå skolebytte. Utvalget noterer seg at det per i dag er svært få kommuner som har mer enn ett mottak. Det er dermed usikkert i hvilken grad et slikt mål vil være realiserbart. Videre anbefaler UDI å utvise fleksibilitet når det gjelder flytting av barnefamilier midt i et skoleår. Utvalget har stor forståelse for et slikt hensyn. Samtidig viser dette hvor vanskelig det kan være å gjennomføre en fasedeling i praksis, jamfør forsøket med sekundær- og primærfase som omtales nedenfor.

Utvalget ser videre med bekymring på muligheten for at retursentre vil preges av høyere konfliktnivå enn hva som er tilfellet i ordinære mottak i dag.

Utvalget stiller seg tvilende til om det er hensiktsmessig å innføre retursentre. Det vises her til mangel på empirisk belegg for om flytting av personer med endelig avslag på asyl har returfremmende effekt. Utvalget mener endatil at det er like mye som taler for at retursentre kan få en returhemmende effekt, som det motsatte.

20.6.2 Privat innkvartering

Asylsøkere har i dag anledning til å bosette seg utenfor mottakssystemet. Det utløser imidlertid ingen ytelser, og dette er et alternativ som benyttes i svært liten grad. Sverige har siden 1994 praktisert en ordning med såkalt eget boende, det vil si privat innkvartering som et alternativ til mottaksplass. En utredning om det svenske mottakssystemet viser til betydelige negative konsekvenser av ordningen (jf. kap. 11.3.8). Blant problemene som har blitt påvist, er dårlige boligforhold, isolasjon og fravær eller mangel på kontakt med myndighetene.

Det er mulig å innføre en ordning for privat innkvartering med tiltak som sikrer mot de uheldige konsekvensene som man har sett i Sverige. Sentralt i så måte vil være å sørge for tilknytning til og oppfølging fra et mottak samt deltakelse i aktiviteter (norskopplæring, informasjonsprogram m.m.). Mottak kan gis i oppgave å behovsprøve det enkelte tilfellet etter nærmere retningslinjer utarbeidet av Utlendingsdirektoratet, herunder retningslinjer for kommunikasjon til og fra mottaket, relasjon til «husvert», innkvarteringens fysiske egnethet og standard m.m. En slik ordning vil innebære noe reduserte utgifter såfremt det ikke ytes bostøtte i tillegg til de ytelser som gis i mottak (basisbeløp). Ordningen vil også potensielt virke avlastende på mottakssystemet.

Privat innkvartering kan også gjennomføres uten at det legges opp til en daglig kontakt med mottak og undervisningssted. Den private innkvarteringen kan skje innenfor et større område – i prinsippet hele landet – hvis det legges opp til mindre grad av kontakt med mottaket. Ansvaret for å yte tjenester som norskundervisning og velferdstjenester vil da måtte ligge til kommunen der innkvarteringen er, og dermed ikke nødvendigvis der mottaket er lokalisert. Det vil i så fall være nødvendig med en tilpasning av vertskommunetilskuddet.

20.6.2.1 Utvalgets vurdering

En mer «regulert» privat innkvartering (jf. over) vil kunne være et godt alternativ til innkvartering i mottak. Med henvisning til de dårlige erfaringene i Sverige med «eget boende» vil utvalget anbefale at det legges opp til en kontakt med og oppfølging fra mottaket som tilsvarer hvordan det er for beboere i ordinære mottak. Dette innebærer at kommunen yter tjenester på lik linje som for beboere i mottak, noe som i praksis innebærer at innkvarteringen som hovedregel bør være geografisk begrenset til den kommunen hvor mottaket er lokalisert. Unntak kan være aktuelt hvis privat innkvartering er tilgjengelig i en nabokommune. Det bør i så fall klareres med den aktuelle kommunen. Uansett skal tjenestetilbudet i mottakskommunen benyttes.

Utvalget mener at det ikke bør gis bostøtte da dette kan føre til at det blir økonomiske hensyn, og ikke husvert og beboers ønske om en mer selvstendig boform, som blir den motiverende faktor. Mottak bør godkjenne hver enkelt innkvartering etter nærmere retningslinjer fra Utlendingsdirektoratet. Privat innkvartering bør i utgangspunktet være begrenset til én person per boligenhet for å unngå dårlige boligforhold. Det bør etter nærmere vurdering kunne gjøres unntak for familier. Det bør settes en øvre grense på hvor mange privat innkvarterte det enkelte mottak skal gi oppfølging. Denne bør settes slik at mottaket kan ivareta tilstrekkelig oversikt over de privat innkvarterte. Utvalget mener opp til 20 personer vil være et rimelig omfang.

20.6.2.2 Økonomi

Gjennomsnittlig kostnad for en mottaksplass er 103 680 kroner. Økonomiske ytelser til beboere utgjør i gjennomsnitt 31 000 kroner. Økonomiske ytelser vil være uendrede. Spørsmålet er dermed hva reduksjonen i kostnad for mottaksplass innebærer dersom man tar i bruk privat innkvartering. De kostnader mottaket har til selve innkvarteringen, vil falle bort ved privat innkvartering, mens utgifter til bemanning og andre administrasjonsutgifter i liten grad vil påvirkes. Utvalget har forespurt en driftsoperatør om driftskostnad forbundet med en ordning som skissert over. I tilbakemeldingen angis det at en kostnad per plass per år vil være om lag kroner 33 000.361 Sammenlignet med gjennomsnittlig driftskostnad for en ordinær mottaksplass (kr 60 000362) representerer dette en besparelse på om lag 27 000 kroner per plass. Hvis 10 personer i hvert av dagens om lag 100 mottak benytter seg av privat innkvartering vil det utgjøre en besparelse på 27 millioner kroner. Økes dette til 20 personer (øvre grense jf. ovenfor) utgjør besparelsen 54 millioner.

20.6.3 Utvidelse av målgruppe for alternativ mottaksplassering

Alternativ mottaksplassering kan blant annet være en måte å oppnå bedre tilpasset innkvartering for personer med lang botid i mottak, når en asylsøker har ektefelle og/eller barn bosatt i Norge, eller når en person lovlig er etablert i Norge før vedkommende søker om asyl. Medisinske og/eller psykososiale forhold bør også gi grunnlag for alternativ mottaksplassering når Utlendingsdirektoratet finner at det gir en bedre løsning for den enkelte enn en plassering i mottak.

20.6.3.1 Utvalgets vurdering

Alternativ mottaksplassering (AMOT) er den mest normaliserte boformen for asylsøkere i dag. Utvalget mener målgruppen for dette tilbudet bør utvides (jf. over).

20.6.3.2 Økonomi

Årlig kostnad for AMOT er 116 500 kroner for første år og deretter 102 000 kroner per år. Det kan antas at slik innkvartering tilsvarer gjennomsnittlig kostnad for ordinære mottaksplasser, og det vil således ikke gi økonomiske virkninger.

20.6.4 Sekundær- og primærfase

Da en ordning med primær- og sekundærfase ble innført i 1992, var hensikten et mottakssystem som tok høyde for at asylsøkerprosessen består av ulike faser. I ventefasen fram mot vedtak er utfallet av søknaden usikkert, og fordi en del vil få avslag på søknaden, var tanken at integreringsarbeidet kunne vente til etter en eventuell oppholdstillatelse forelå. På den annen side var det i sekundærfasen lagt opp til et undervisningsprogram på 6 måneder i norsk språk og norske samfunnsforhold. En sentral forutsetning for ordningen var at primærfasen ikke skulle vare mer enn 6 måneder, og at samlet oppholdstid i mottak ikke skulle være mer enn 12 måneder. Man så for seg at bosetting i kommuner ville bli enklere å gjennomføre fordi de som skulle bosettes, ville komme til å ha et bedre grunnlag språklig og sosialt.

Det fasedelte mottakskonseptet viste seg ikke å være robust nok til å tåle økning i antallet asylsøkere. Fra 1992 til 1993 steg asylankomstene fra 5 000 til 13 000, og saksbehandlingstiden for behandling av asylsøknader økte betydelig. I praksis fungerte modellen derfor kun en kort periode i henhold til målsettingen ettersom svært mange ble værende i primærfasen ut over 6 måneder. I en evalueringsrapport fra 1992 om omleggingen til fasedelte mottak framgår det at et av de mest sentrale premissene for konseptet kan ha vært basert på det sviktende grunnlaget at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden som var målsatt, ikke på noe tidspunkt hadde vært realistisk.363 I mange tilfeller kompenserte mottak for den forlengede botiden i primærfasen ved å improvisere norskundervisning slik at beboere i primærfasen bedre kunne klare seg i lokalmiljøet.364 I 1996 vedtok regjeringen å tilby norskundervisning til alle asylsøkere, og med det opphørte formelt skillet mellom primær- og sekundærfase.

20.6.4.1 Utvalgets vurdering

De erfarte problemene er en vesentlig innvending mot ordningen med primær- og sekundærfaser. I den grad ordningen også innebærer separate mottak for de ulike fasene, vil det bidra til lavere plassutnyttelse på grunn av redusert fleksibilitet.

Ordningen med fasedelte mottak er i prinsippet hensiktsmessig, ikke minst ettersom den tydelig retter seg etter noen av de viktigste overordnede politisk mål og hensyn som er styrende for asylpolitikken, det vil si retur og integrering. Hvis antallet asylsøkere over tid hadde vært stabilt, ville det i utgangspunktet vært mulig å gjennomføre en ordning, ikke bare med ulike faser, men også med primær- og sekundærmottak. Erfaring tilsier imidlertid at variasjon i antallet asylsøkere er regelen, og at dette fører til økt saksbehandlingstid på kortere eller lengre sikt. En slik ordning ville være gjennomførbar kun uten en øvre grense for primærfasens varighet. Det vil imidlertid føre til at både retur- og integreringshensynet blir skadelidende. Lang oppholdstid i mottak uten integrerende tiltak vil innebære mange negative konsekvenser og vil være i strid med målsettingen om at asylsøkere som innvilges opphold, raskest mulig skal være selvhjulpne etter bosetting. Lang oppholdstid i mottak kan i seg selv bidra til passivisering. Uten norskopplæring og andre integreringstiltak vil dette forsterkes og undergrave så vel integrerings- som returhensynet. Passivisering må antas å svekke evne og vilje til retur til og reintegrering i hjemlandet for dem som får avslag på asylsøknaden. På grunn av de dårlige erfaringene med en slik ordning vurderer utvalget det som lite hensiktsmessig å innføre en slik modell i dagens mottakssystem.

20.6.5 Egne mottak for personer i Dublin-prosedyre

Utlendingsdirektoratet har som nevnt ovenfor hatt som målsetting å innkvartere personer i Dublin-prosedyre i egne mottak og avdelinger i østlandsområdet. Dette har delvis sammenheng med problemene som følger av ulike rettigheter mellom dublinere og beboere med asylsak til behandling. Delvis er målsettingen også satt av praktiske hensyn knyttet til uttransportering, fordi transittmottakene er lokalisert i østlandsområdet. På grunn av kapasitetsproblemer har mange dublinere likevel blitt flyttet til ordinære mottak.

Mange dublinere opplever betydelig frustrasjon på grunn av sin situasjon. Det gjelder ikke minst personer som venter på å bli overført til et annet europeisk land hvor de allerede har fått avslag på asylsøknad, og personer som venter på overføring til et land hvor de vil ha langt mindre sannsynlighet for å få innvilget sin tillatelse. Misnøye forbundet med begrensede rettigheter sammenlignet med andre beboere kommer da i tillegg til den generelle frustrasjonen.

Et alternativ til transittplasser og ordinære mottak er egne mottak for denne gruppen. Problemer knyttet til forskjellsbehandling ville dermed kunne unngås. Slike mottak vil likevel kunne preges av betydelig uro og konflikter på grunn av at samtlige beboere i prinsippet vil befinne seg i en frustrerende ventesituasjon.

Et annet alternativ er en faseinndeling med innkvartering i ordinære mottak i perioden fram til saken er avklart, det vil si når det aktuelle medlemslandet har akseptert overføring fra Norge og endelig vedtak i saken er fattet. Hvis dublinere sidestilles med beboere med asylsøknad/klagesak til behandling hva gjelder ytelser, vil problemer knyttet til forskjellsbehandling unngås. Etter avklaring kan dublinere overføres til egne utreisesentre. Tiden det tar fram til avklaring, varierer betydelig, noe den store variasjonen i botid for dublinere viser. Etter at saken er avklart, er det imidlertid langt mer forutsigbart hvor lang botid det vil være snakk om før utreise ettersom uttransportering til andre medlemsland er relativt enkelt gjennomførbart. Det vil dermed være et annet premiss for opphold i utreisesenter for dublinere enn for mange av beboerne med endelig avslag som skal returneres til hjemlandet, og hvor det i svært mange tilfeller ikke er mulig å gjennomføre tvangsmessig retur. Utreisesentre med døgnbemanning vil ivareta behovet for oversikt og kontroll med beboere i forbindelse med uttransportering.

Nærmere om ytelser for personer i Dublin-prosedyre

Hvis det gis samme ytelser til dublinere og beboere uten endelig avslag, vil det kunne anses som urimelig all den tid personer med endelig avslag mottar reduserte ytelser. Spørsmålet om hvilken gruppe dublinere bør sidestilles med, er ikke enkelt å besvare ettersom gruppen er sammensatt. Enkelte dublinere har fått avslag i et annet land, mens andre enda ikke har fått sin sak vurdert. Dublinere vil imidlertid ha det til felles at de ikke kan påvirke den tiden det tar å bli overført til ansvarlig Dublin-stat. Det kan derimot personer med endelig avslag som skal returnere til hjemlandet, gjennom å inngå avtale om frivillig retur. Gjennomsnittlig tid fra registrering av asylsøknad til overføring til ansvarlig Dublin-stat er per i dag betydelig lengre enn tilsvarende for søknad om frivillig retur til faktisk retur (hhv. 6,8 og 2,5365 md.). Dublinere kan også inngå avtale om frivillig retur til hjemlandet, men er ikke omfattet av ordning med økonomisk støtte, såkalt reintegreringsstøtte. I motsetning til personer med endelig avslag har dublinere lovlig opphold i Norge fram til et eventuelt endelig vedtak om overføring, noe som kan tale for likebehandling av dublinere og andre beboere med lovlig opphold.

20.6.5.1 Utvalgets vurdering

Mange dublinere blir værende i mottak i 6 måneder eller mer. Målsettingen om å samle dublinere i egne mottak366 innebærer i praksis innkvartering i transittmottak. Unntak her er barnefamilier med barn i skolepliktig alder. Transittmottak er ikke tilrettelagt for lengre botid. Det er derfor behov for et tilbud som bedre ivaretar den enkeltes behov ved lengre botid. En faseinndeling bestående av innkvartering i ordinære mottak og overføring til utreisesentre er etter utvalgets syn en hensiktsmessig løsning. Det representerer etter utvalgets syn en rimelig avveining mellom velferds- og kontrollhensyn. For å unngå de erfarte problemer som knytter seg til forskjellsbehandling, bør dublinere fram til endelig Dublin-vedtak motta samme ytelser som beboere uten endelig avslag. Dublinere i ordinære mottak bør tilbys undervisning i engelsk som erstatning for det aktivitetstilbudet norskopplæring representerer for andre beboere.

Økte ytelser til dublinere vil potensielt kunne gjøre Norge mer attraktivt for denne gruppen. Det er en konsekvens som etter utvalgets syn ikke vil være gunstig ettersom det store flertall uansett ikke skal ha sin asylsak behandlet i Norge. Da det likevel dreier seg om et lovlig opphold det meste av tiden, det vil si fram til endelig Dublin-vedtak, mener utvalget at en forskjellsbehandling sammenlignet med behandlingen andre asylsøkere med lovlig opphold får, vil være urimelig.

20.6.6 Basismottak

Se egen omtale av basismottak i kapittel 17.

20.7 Mulige modeller

I det følgende vil ulike mulige mottaksmodeller bli presentert.

20.7.1 Ytterpunkter

Kommunalt ansvar

Modellen med kommunalt ansvar innebærer at asylsøkere som kommer til Norge, blir et ansvar for oppholdskommunen. De som kan forsørge seg selv, forutsettes å gjøre det. De som ikke kan forsørge seg selv, blir et kommunalt ansvar med hjemmel i lov om sosiale tjenester. Modellen er i bunn og grunn den samme som eksisterte i 80-årene før staten overtok ansvaret for asylsøkere. Den ligner også på den svenske modellen med «eget boende», med den forskjell at i Sverige mottar asylsøkerne økonomisk støtte fra staten.

Statlig drift – egne tjenester

Modellen med statlig drift innebærer et totalt statlig ansvar for asylsøkere. De innkvarteres i statlig drevne mottak – fortrinnsvis sentralisert bygningsmasse av kontrollhensyn – med alle nødvendige tjenester på stedet. Staten ansetter og/eller leier inn det nødvendige personalet for å ivareta både helsetjenester, barneverntjenester og undervisningstjenester. Sektoransvaret gjelder ikke. Kantinedrift vil også være naturlig i en slik modell. Modellen har fellestrekk med den danske modellen, som har helsetjenester på mottakene og eget skoletilbud for barn.

Mellom de ovennevnte ytterpunktene er det et stort potensial for ulike kombinasjonsmuligheter. For eksempel følgende:

1. Transittmottak/ankomstsentre og privat innkvartering

2. Transitt og ordinært mottak

3. Transitt, ordinært mottak og AMOT / privat innkvartering

4. Transitt, ordinært mottak og retursentre

5. Transitt, primærmottak og sekundærmottak

6. Transitt, primær, sekundær og retursentre

De modellene som inneholder mottaksplasser som en del av tilbudet, kan inneholde tilpassede løsninger som mottak eller avdelinger for enslige mindreårige samt forsterkede avdelinger. Videre vil de kunne inneholde egne mottak for personer i Dublin-prosedyre. Basismottak (også kalt kompetansemottak og kjernemottak) kan integreres i ulike modeller.

20.7.2 Utvalgets vurdering

Økningen i antallet asylsøkere fra 1985 medførte behov for styrking og samordning av statens innsats i forbindelse med mottak av asylsøkere. Ordningen med direkte mottak av asylsøkere i kommunene førte til at noen få kommuner fikk ansvar for en majoritet av asylsøkerne, og dette ble en for stor oppgave å håndtere for disse kommunene. Ansvaret for innkvartering av asylsøkere ble da overført fra kommunene til staten (se kap. 6.8.1). Det vil etter utvalgets mening ikke være hensiktsmessig å gå tilbake til en ordning med direkte mottak av asylsøkere i kommunene. Etter 1988 har antallet asylsøkere vært på et nivå som ikke vil være håndterlig innenfor en slik ordning. Både antallet i seg selv og variasjonene i antall asylsøkere nødvendiggjør en nasjonal koordinering av innkvartering av asylsøkere, og det er derfor naturlig at staten tar ansvar for denne oppgaven.

Selv om staten bør ha det overordnede økonomiske og administrative ansvaret for mottakstilbudet til asylsøkere, er det likevel ikke hensiktsmessig at staten driver mer enn transittmottak (se nedenfor) og eventuelt andre spesialiserte deler av mottaksapparatet. Den viktigste årsaken er at svingninger i antallet asylsøkere har medført et nærmest permanent behov for å justere antallet mottaksplasser. Inngåelse av driftsavtaler med private, kommunale og humanitære organisasjoner har vist seg som en rasjonell måte for staten å håndtere risikoen som ligger i de stadige endringene i kapasitetsbehov. Videre har kommunalt sektoransvar vist seg som hensiktsmessig for å sørge for velferdstjenester for beboere i asylmottak. På samme måte som for innkvartering vil et direkte statlig ansvar for utførelse av velferdstjenester være langt mer sårbart overfor svingninger i kapasitetsbehov enn om det baseres på det kommunale apparatet. Utvalget mener dermed at mottaksapparatet må ha sin plass et sted mellom de ovennevnte ytterpunktene.

21 Utvalgets forslag til organisering av mottakssystemet

21.1 Innledning

I det følgende presenteres utvalgets forslag til organisering av mottakssystemet. Under hvert punkt gis en kort beskrivelse av økonomiske konsekvenser av de forskjellige punktene.

21.2 Kontroll og velferd

Utvalget mener det er behov for å skille tydeligere mellom på den ene side kontrollhensyn og på den annen side velferdshensyn. Det har i den senere tid vært tendenser til at førstnevnte går på bekostning av sistnevnte. Lovforslag om taushetsplikt og opplysningsplikt for mottaksansatte og asylmottak som pålagt oppholdssted for personer som har begått straffbare handlinger, er eksempler på det. Utvalget anbefaler derfor at staten overtar operatøransvar for mottak hvor kontrollhensynet står sentralt, og at ordinære mottak gis et tydeligere velferdsoppdrag (se bl.a. kap.12 og pkt. 18.4 for nærmere drøfting av forholdet mellom kontroll og velferd).

For øvrig foreslår utvalget en organisering bestående av følgende komponenter:

21.3 Transittmottak

Transittperioden regnes i dag som tiden mellom registrering av asylsøknad og overføring til ordinært mottak, noe som normalt skjer etter at asylintervju er foretatt. Utvalget mener at det er behov for en transittfunksjon for å ivareta en rasjonell gjennomføring av blant annet informasjonsoppgaver, helseundersøkelse og intervju. Utlendingsdirektoratet har et mål om å etablere et ankomstsenter, det vil si et senter hvor de ovennevnte funksjonene i den innledende saksbehandlingen kan samles, og hvor det i tillegg kan fattes vedtak i bestemte typer saker. Dette framstår etter utvalgets syn som et fornuftig tiltak, som blant annet bør kunne bidra til å redusere botid i transittmottak. Ankomsttransitt (ev. ankomstsentre) vil etter behov måtte suppleres med transittmottak («avlastningstransitt»).

Utvalget anbefaler at staten selv er driftsoperatør for transittmottakene. Staten bør stå for drift av inntil 1 000 transittplasser (inkl. EMA-plasser). Ved behov for tilleggskapasitet kan andre aktører være driftsoperatør for transittmottak.

21.3.1 Økonomi

Utvalget har fått oppgitt fra Utlendingsdirektoratet at overgang til statlig drift vil representere marginalt høyere utgifter.

21.4 Ordinære mottak

De ordinære mottakene har tradisjonelt vært innkvarteringstilbudet mens asylsøkere venter på behandlingen av sin søknad om beskyttelse. Utvalget legger til grunn at det fortsatt vil være slik, til tross for hurtigprosedyrer og selv om Utlendingsdirektoratet organiserer asylsaksbehandlingen på en måte som fører til raskere saksbehandling enn i dag. Erfaringen viser at de aller fleste som får avslag, påklager avslaget med påfølgende venting på behandlingen i andre instans. Erfaringen viser også at det ikke sjelden innføres stans i behandlingen av søknadene fra ulike nasjonalgrupper. Erfaringen viser videre at det i situasjoner med økte ankomster bygger seg opp restanser i Utlendingsdirektoratet fordi tilførsel av ressurser til økt saksbehandlingskapasitet bestemmes av statens budsjettprosesser og ikke av tilgangen av saker.

Hvis det legges til grunn at oppholdet i transittmottak begrenses til det som er nødvendig for å gjennomføre innledende saksbehandling, innbærer det at de ordinære mottakene også framover vil utgjøre den største delen av mottaksapparatet. Ordinære mottak bør bestå av både sentraliserte og desentraliserte plasser. For familier vil desentraliserte plasser som oftest representere en kvalitativt sett bedre boform.

Utvalget mener videre at de ordinære mottakene skal være konkurranseutsatt og med det mål at både kommuner, frivillige organisasjoner og private aktører er driftsoperatører. Som det framgår av kapittel 15, ser utvalget en egenverdi i å ha ulike typer driftsoperatører ettersom de representerer hver sine fortrinn. I tillegg mener utvalget at den beredskapseffekten det gir å ha frivillige organisasjoner og private med som driftsoperatører, er av avgjørende betydning for at Norge skal kunne håndtere svingningene i asylankomstene.

21.4.1 Økonomi

Anbefaling om å videreføre ordning med ordinære mottak representerer i seg selv ingen økonomiske konsekvenser.

21.5 Basismottak

Utvalget forslår at det innenfor den ordinære delen av mottaksapparatet etableres en basis av mottak med mer langsiktige kontrakter og lengre oppsigelsestid enn det som i dag er vanlig. Dette vil sikre større forutsigbarhet, stabilitet og trygghet både for driftsoperatørene, personalet og vertskommunene. Utvalget mener at dette vil legge et bedre grunnlag for utvikling av mottaksdrift som fag og som velferdstilbud. Denne delen av mottaksapparatet bør bestå av 3 000 – 4 000 plasser. Utvalget mener at de samme argumentene som tilsier at det bør være ulike driftsoperatører for de ordinære mottakene generelt, også er gyldige for basismottakene. Innenfor rammene av konkurranseregelverket bør det legges til rette for en så jevn fordeling som mulig av basismottakene på de ulikene typene driftsoperatører.

21.5.1 Økonomi

Basismottak vil ha behov for ekstra ressurser for systematisering og formidling av kunnskap og kompetanse. Mer langsiktige kontrakter og lengre oppsigelsestid vil imidlertid redusere utgifter for driftsoperatører og følgelig gi grunnlag for lavere kostnader per plass. Utvalget legger til grunn at tiltaket derfor ikke innebærer tilleggskostnader.

21.6 Mottak/avdelinger for enslige mindreårige

Utvalget anbefaler et tilpasset bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige asylsøkere (EMA). Utvalget mener det er mest hensiktsmessig at Utlendingsdirektoratet forblir ansvarlig for bo- og omsorgstilbudet for EMA i alderen 15 – 18 år. (Se nærmere redegjørelse i oversikt over utvalgets anbefalinger om tiltak for å styrke bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige asylsøkere (EMA).)

21.6.1 Økonomi

Forslag om å videreføre ordningen eget bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år representerer i seg selv ingen økonomiske konsekvenser.

21.7 Alternativ mottaksplassering

Alternativ mottaksplassering (AMOT) er den mest normaliserte boformen for asylsøkere i dag. Utvalget foreslår derfor at kriteriene for alternativ mottaksplassering justeres, slik at målgruppen for ordningen utvides. Alternativ mottaksplassering kan blant annet være en måte å oppnå bedre tilpasset innkvartering for personer med lang botid i mottak.

21.7.1 Økonomi

AMOT tilsvarer gjennomsnittlig kostnad for ordinære mottaksplasser og vil ikke gi direkte økonomiske virkninger.

21.8 Avdeling for personer med hjelpebehov (forsterket avdeling)

Erfaring har vist at det er behov for et særskilt tiltak for beboere i mottak som har stort hjelpebehov hvor tilpasset mottaksplass i ordinært mottak ikke er mulig eller hensiktsmessig, og som ikke kvalifiserer for innleggelse i institusjon. Utvalget mener derfor det er behov for å videreføre ordningen med forsterket avdeling. Utvalget anbefaler at tilbudet gis en annen benevnelse for å unngå misforståelser omkring tilbudets karakter.

Utvalget vil imidlertid uttrykke skepsis til utstrakt bruk av slike avdelinger der personer med svært ulike behov skal bo og motta tjenester. Gjeldende politikk når det gjelder tilbud til personer med psykiske lidelser, funksjonsnedsettelser eller personer med andre kroniske lidelser, er at disse så langt mulig skal motta tjenester innenfor det ordinære systemet og ikke plasseres i egne «ghettoer».367 Tema de siste 30 årene har vært å bygge ned institusjoner og sørge for et mer individuelt tilpasset og normalisert omsorgstilbud. Selv om asylsøkere befinner seg i en spesiell situasjon, er det utvalgets oppfatning at disse hovedlinjene i politikken også må legges til grunn i asylsøknadsperioden. I praksis bør dette innebære at personer med ulike typer hjelpebehov så langt som praktisk mulig bør få disse dekket innenfor de ordinære mottakene.

21.8.1 Økonomi

Utvalget foreslår ingen endring som påvirker dagens utgifter.

21.9 Privat innkvartering

Utvalget mener at det bør være mulig å bo privat og samtidig motta støtte til livsopphold. Utvalget ønsker imidlertid ikke å innføre en ordning tilsvarende den som finnes i Sverige, ettersom den har vist seg å ha flere uheldige konsekvenser. Utvalgets forslag innebærer en oppmykning av reglene slik at en mottaksbeboer kan flytte privat i samme kommune som mottaket ligger, og samtidig motta ytelser. Det forutsettes at vedkommende deltar i norskopplæringen og i mottakets informasjonsprogram. Antallet privat innkvarterte per mottak bør være maksimalt 20 personer. Privat innkvartering bør som hovedregel begrenses til én asylsøker per bolig, det vil si at familier normalt ikke omfattes av ordningen.

21.9.1 Økonomi

Sammenlignet med gjennomsnittlig driftskostnad for en ordinær mottaksplass representerer privat innkvartering en besparelse på om lag kroner 27 000 per plass. Hvis 20 personer ved hvert av dagens 100 mottak bor privat, representerer det en besparelse på totalt 54 millioner kroner. Hvis halvparten av den kapasiteten utvalget foreslår til privat innkvartering, benyttes, blir besparelsen 27 millioner kroner.

21.10 Personer i Dublin-prosedyre

Dagens håndtering av personer i Dublin-prosedyre (dublinere) innebærer at familier med barn i skolepliktig alder flyttes til ordinære mottak, mens enslige holdes i transittmottak så lenge det er mulig av kapasitetshensyn. Det at gjennomsnittlig botid i mottak for dublinere er 6,8 måneder, tilsier at denne gruppen bør overføres til ordinære mottak på lik linje med andre beboere. Utvalget anbefaler at dublinere innkvarteres i ordinære mottak fram til saken er avklart. Etter at endelig vedtak er fattet i UDI og politiet har gjort de nødvendige forberedelser, bør dublinere overføres til egne utreisesentre. Oppholdstiden i utreisesenter vil være både kort og forutsigbar. Overføring til utreisesenter vil ivareta hensynet til effektiv iverksetting av vedtak om overføring til annen Dublin-stat. Staten bør selv drive utreisesentre ettersom kontrollaspektet vil være sentralt for slike mottak. Det vil ikke minst være viktig at personalet har oversikt over beboeres tilstedeværelse. Utvalget vil ikke anbefale at enslige mindreårige dublinere overføres til utreisesentre fordi kontinuitet er avgjørende for å ivareta omsorgsbehovet for barn.

21.10.1 Økonomi

Rutinemessig flytting av dublinere til ordinære mottak, samt etablering av et eget utreisesenter for dublinere, vil koste om lag det samme som dagens ordning. Det er da lagt til grunn at utreisesenteret har samme kostnad som dagens transittmottak (med unntak av intervjukostnader). Et alternativ med å sikre tilstrekkelig transittkapasitet slik at alle dublinere holdes i transittmottak under oppholdet i Norge, ville med dagens beboersammensetning ha kostet om lag 207 mill. kroner mer enn utvalgets modell.

Ifølge UDIs tildelingsbrev for 2010 skal dublinere samles og innkvarteres i egne mottak/avdelinger. Ut fra den erfaring som foreligger så langt om samling av dublinere i egne mottak, legger utvalget til grunn at det som et minimum må være døgnbemanning i slike mottak. Et kostnadsanslag basert på utgiftsbildet i ordinære mottak med tillegg av utgifter til døgnbemanning, viser at en slik løsning vil koste 22,7 mill. kroner mer per år enn utvalgets modell.

21.11 Angående retursentre for personer med endelig avslag på asylsøknad

Utvalget stiller seg tvilende til om det er hensiktsmessig å innføre retursentre. Utvalget kan ikke se at det er godtgjort at dette tiltaket vil gi den ønskede effekten, nemlig å fremme frivillig retur. Det er også mye som taler for at flytting av barn og følgelig løsrivelse fra sosialt nettverk har en negativ effekt på barnas mestringsevne. I tillegg er det ikke usannsynlig at retursentre vil preges av mer uro enn ordinære mottak og således ikke være et egnet tilbud for barn. Utvalget mener derfor at den risikoen som tiltaket bærer i seg, ikke kan forsvares. Utvalget viser videre til problemene knyttet til fleksibilitet i mottaksapparatet da faseinndelingen ble innført i begynnelsen av 1990-årene (primær- og sekundærmottak). Utvalget mener tiltak som har vist seg å ha effekt for frivillig retur, som blant annet økt returstøtte, bør prioriteres.

Retursentre innføres i løpet av 2011. UDI har utlyst oppdrag med følgeevaluering av tiltaket. Ifølge konkurransegrunnlaget skal det blant annet evalueres om retursentrene og aktivitetene i retursentrene bidrar til å nå målet om økt antall frivillige returer, og om beboere i retursentre får et like godt tilbud som de fikk i ordinære mottak.368 Utvalget er av den oppfatning at tiltaket bør avsluttes etter en forsøksperiode på 2 år hvis det viser seg at det ikke har virket etter hensikten.

21.11.1 Økonomi

I statsbudsjettet for 2011 er 31 millioner kroner øremerket for diverse tiltak knyttet til etablering og drift av retursentre.

21.12 Oversikt over hvilke endringer utvalget foreslår i organiseringen av mottaksapparatet

• Basismottak med mer langsiktige kontrakter og lengre oppsigelsestid innføres.

• Kriteriene for alternativ mottaksplassering justeres, slik at målgruppen for ordningen utvides.

• Det bør innføres en mulighet til å bo privat i samme kommune som mottaket er lokalisert, og samtidig motta støtte til livsopphold. Omfanget begrenses til maksimalt 20 personer per mottak, og 1 asylsøker per bolig.

• Personer i Dublin-prosedyre innkvarteres i ordinære mottak fram til saken er avklart, og overføres deretter til egne utreisesentre.

• Utvalget stiller seg tvilende til om det er hensiktsmessig å innføre retursentre.

• Staten overtar operatøransvar for mottak hvor kontrollhensynet står sentralt, det vil si ankomsttransittmottak/ankomstsentre og utreisesentre for personer som skal overføres til land i Dublin-samarbeidet.