Del 5
Lovforslag

31 Regulering og rettighetsfesting – noen generelle problemstillinger

31.1 Innledning

Mottakstilbudet for asylsøkere kan anses som en form for velferdsstatlig tjenesteyting. Som sådan bør tilbudet styres og kontrolleres på en måte som tjener både brukere og forvaltende myndighet. I dette kapittelet belyses noen generelle problemstillinger rundt regulering og rettighetsfesting.

31.2 Generelt om rettighetsfesting

Lovfestede rettigheter er sentrale styringsmidler, fordi de binder pliktsubjektene (f.eks. staten el. andre aktører) sin organisering og bruk av de tilgjengelige ressurser. Men lovfestede rettigheter har også betydning ved å bidra til å beskytte individene mot vilkårlighet eller uforutsette endringer fra det offentliges side. Rettigheter kan sikre minimumsnivå og faglig forsvarlighet, verne mot nedprioritering av svake grupper, verne mot undergraving av faglighet samt stå som vern mot urealistiske effektivitetskrav og synliggjøre reelle omkostninger. Rettighetene vil til en viss grad kunne beskytte individenes grunnleggende behov mot raske økonomiske og politiske svingninger. I siste instans er rettigheter med på å ivareta den enkeltes menneskeverd og behov for et minimum av forutberegnelighet i sin livssituasjon.

Argumenter mot rettighetsfesting er at rettigheter er et lite effektivt styringsmiddel, at de kan bli redskap for de ressurssterke, at et rettighetsregulert system kan bli rigid og dermed ineffektivt, og at det politiske handlingsrommet kan bli svekket.

En annen problemstilling når det gjelder rettighetsfesting av sosiale tilbud og tjenester, er forholdet mellom rettigheter og faglighet. Et spørsmål vil være om rettighetsfesting er en trussel mot faglighet ved at det faglige skjønn bindes. Det avgjørende her vil være hvordan de operative kriteriene i bestemmelsen formuleres. I praksis vil disse ofte henvise til nettopp faglige vurderinger og dermed sikre at rettslig regulering ikke undergraver det faglige skjønn. Ifølge Bernt er rettigheter og rettssikkerhetsgarantier antakelig det eneste effektive vernet av faglig forsvarlighet i utsatte sektorer i helse- og sosialforvaltningen.1

De motargumentene som her er nevnt, innebærer ikke en avvisning av rettighetsfesting som sådan, men impliserer behov for en viss varsomhet når det gjelder hva som rettighetsfestes, og spesifikasjonsgrad.

31.2.1 Ulike varianter av rettighetslovgivning

Rettigheter kan utledes av bestemmelser om minimumskrav eller standardkrav, det vil si skjønnspregede regler. Det kan fastsettes standardkrav uten at det skapes korresponderende rettigheter for den enkelte. Reglene utgjøres da av pliktbestemmelser med staten eller andre aktører (for eksempel virksomheter som utfører tjenester på vegne av det offentlige) som pliktsubjekt. Pliktbestemmelser kan angi hvordan plikter kan håndheves dersom de ikke blir respektert. Standardkrav kan typisk påvirkes av økonomisk bæreevne, men ikke under et visst nivå.

Rettigheter kan gis eksplisitt og vil da kunne omfatte mer eller mindre presist definerte ytelser som vedkommende rettighetssubjekt om nødvendig kan få definert og oppfylt ved hjelp av domstolene. Slike rettigheter er ikke betinget av økonomisk bæreevne.

Også rettigheter som i større eller mindre grad er basert på skjønnsmessige kriterier, vil i siste instans kunne defineres og kreves oppfylt ved domstolene og dermed ha en funksjon både som rettslig styringsmiddel og som en beskyttelse av grunnleggende behov hos enkeltindivider.

Oppsummert kan de ulike variantene av rettighetslovgivning beskrives slik:

• minimumskrav til de ytelser som gis, men ikke krav om at de skal gis

• standardkrav

• rene og ubetingede rettighetsbestemmelser

31.2.2 Særlig om rettsreguleringens trinnhøyde

Grunnlovens utgangspunkt er at myndigheten til å gi lover tilligger Stortinget, jf. Grunnloven2 §§ 49 og 75 bokstav a. Denne kompetansen kan Stortinget delegere til organer i forvaltningen, for eksempel Kongen eller departementene. I så fall vil reglene måtte gis i forskrifts form, jf. forvaltningsloven3 § 2 og kap. VII.

På områder som det ikke er tilstrekkelig grunn til å regulere uttømmende i lov eller forskrift, vil det være opp til relevant statlig etat å ta stilling til hvilke regler som skal gjelde, og hvilke spørsmål som skal overlates til avgjørelse i det enkelte tilfelle. Når det kan begrunnes at de sistnevnte former for avgjørelser ikke er tilstrekkelige, vil det være aktuelt å foreslå regulering gjennom lov og/eller forskrift.

31.3 Rettslig regulering på sammenlignbare områder

I en vurdering av behovet for rettslig regulering av mottakstilbudet kan det være hensiktsmessig å se hen til regulering av andre sammenlignbare sosiale tjenestetilbud. I det følgende gis en kort presentasjon av sosialtjenesteloven, regulering av barnevernsinstitusjoner og sentre for foreldre og barn. Det som vil være av interesse å se nærmere på, er hvilke forhold som er regulert og standardisert, samt hvordan disse er definert og presisert (spesifikasjonsgrad).

31.3.1 Sosialtjenesteloven

Sosialtjenestelovens4 formål er

å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte, å bidra til økt likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer […] bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre.5

De bestemmelsene i sosialtjenesteloven som gjelder økonomisk stønad, er overført til «lov om sosiale tjenester i NAV»6, som trådte i kraft 1.1.2010. Det er dermed i dag to lover som dekker sosialtjenesteområdet. En del bestemmelser (herunder kommunens plikt til å skaffe bolig til vanskeligstilte) framgår av begge lovene. (Se nærmere om sosialtjenestelovgivning i kap. 25.4).

I henhold til sosialtjenestelovene har kommunen ansvar for å utføre oppgaver som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ, jf. § 2-1 første avsnitt i sotjl. og § 3 i «lov om sosiale tjenester i NAV». Sosialtjenestelovene pålegger kommunene å sørge for at innbyggernes behov for nødvendige sosialtjenester dekkes på en forsvarlig måte. Kommunene plikter å sørge for et forsvarlig tjenestetilbud7 – generelt og for den enkelte – uavhengig av kommuneøkonomien. Det er tale om rettslige forpliktelser som den enkelte borger kan kreve håndhevet, om nødvendig med domstolenes hjelp. Kommunen kan drive virksomheten selv eller inngå avtale om driften av tjenestene med andre. Utøving av forvaltningsmyndighet, i praksis å fatte enkeltvedtak om hvilke tjenester som skal gis den enkelte tjenestemottaker, kan imidlertid ikke delegeres til private rettssubjekter.

31.3.1.1 Sosialtjenesteloven og spesifikasjonsgrad

Berntutvalgets utredning om kommunale sosial- og helsetjenester8 berører spesifikasjonsgraden av rettslig regulering på området. I den forbindelse drøftes forholdet mellom forvaltningens selvstendighet på den ene side og rettslig regulering og domstolskontroll på den annen:

Etter Sosialtjenestelovens system er tjenester og ytelser basert på at det fattes et enkeltvedtak om hvilke tjenester eller ytelser som tjenestemottakeren har krav på, jf. Sosialtjenesteloven § 8-1 andre avsnitt. Det er den enkelte kommune som på bakgrunn av tjenestemottakerens søknad fastsetter tjenestetilbudet som skal gis. Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener, jf. Sosialtjenesteloven § 8-4. Ved utformingen av tjenestetilbudet kan det videre tas hensyn til lokale forhold og til en viss grad kommunens økonomi. Det er lagt til grunn at nivået på tjenestetilbudet uavhengig av dette ikke kan være lavere enn at det tilfredsstiller et visst minstekrav som må stilles til ytelsene, jf. Rt 1990 side 879 (Fusadommen). Dommen gjaldt blant annet om et kommunalt vedtak som innebar betydelig reduksjon av tidligere hjemmehjelp til saksøkeren, var i tråd med gjeldende rett. Vedtaket ble kjent ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil og lovstridig innhold. Høyesterett uttalte her følgende: «Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll etter min mening være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn. Jeg sikter i denne forbindelse særlig til domstolenes adgang til å prøve om forvaltningsskjønnet er åpenbart urimelig. En prøving av klientutvalgets vedtak etter disse linjer fører etter min mening til at det må kjennes ugyldig. Vedtaket innebar en vesentlig reduksjon av de ytelser som A tidligere hadde hatt, og det var åpenbart at det ikke tilfredsstilte hennes helt livsviktige behov for stell og pleie. Et slikt vedtak kan etter min mening ikke forsvares ut fra hensyn til kommunens økonomi.» I og med at det stilles et slikt krav til vedtaket, legger det premissene for utføringen av tjenestene. Selv om Sosialtjenesteloven ikke inneholder noen bestemmelse tilsvarende Helsepersonelloven § 4 om faglig forsvarlig helsehjelp, må det derfor likevel legges til grunn at tjenestetilbudet og gjennomføringen av vedtaket må oppfylle faglige og etiske forsvarlighetskrav. Dette følger implisitt av Sosialtjenesteloven, herunder formålsbestemmelsen i lovens § 1-1, og av alminnelige regler om god forvaltningsskikk.9

Når det gjelder kommunens gjennomføring av sine forpliktelser, er det dermed et visst rom for skjønn hva gjelder utførelse og innhold i de tjenester som kommunen er forpliktet til å yte. Det er imidlertid nødvendig at tilbudet oppfyller visse minstekrav. Minimumsstandardene er i liten grad spesifisert i lovverket, men relaterer seg til en vurdering av hva som er innenfor det faglig forsvarlige. Hvor terskelen for å oppfylle et slikt kriterium skal ligge, vil domstolene kunne ta stilling til.

31.3.2 Kvalitet og rettigheter i barnevernsinstitusjoner

Det framgår av barnevernloven10 § 5-10 at «For å sikre en forsvarlig standard på de institusjoner som er omfattet av § 5-1 og statlige sentre for foreldre og barn, kan departementet gi forskrifter om hvilke krav som skal stilles til institusjonene og sentrene, herunder faglige krav og krav til bygninger, utstyr og bemanning». Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner inneholder bestemmelser om blant annet materielle krav og krav til bemanning og ansattes kompetanse. Hva gjelder materielle krav (§ 3), framgår det blant annet at institusjonen skal ha «tilstrekkelige fellesarealer», «lokaler som er egnet til fritidsaktiviteter», «egnede utearealer», «tilfredsstillende vedlikehold og hygienisk standard» samt at «alle barn og ungdom skal gis tilbud om enkeltrom med mindre institusjonens målgruppe er små barn». Når det gjelder krav til bemanning, framgår det i § 5 blant annet at «institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift», «personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen», «arbeidstidsordning som sikrer kontinuitet og stabilitet for beboerne», «institusjonen skal sørge for at de ansatte får nødvendig faglig veiledning og opplæring», samt at «leder eller stedfortreder skal minst ha treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, samt tilleggsutdanning i administrasjon og ledelse». Kvalitetsforskriften angir altså visse standardkrav for å sikre «forsvarlig standard», men de er typisk skjønnspregede. Helt tydelige og ikke-skjønnspregede bestemmelser er begrenset til krav om enerom og krav til institusjonsleders utdanningsnivå.

Barnevernloven inneholder en egen bestemmelse om rettigheter under opphold i barnevernsinstitusjon.11 Denne dreier seg i hovedsak om institusjonens adgang til bruk av tvang overfor barn. Tvangsbruk er nærmere regulert i en egen forskrift12. Her finnes blant annet en bestemmelse om vern om personlig integritet hvor det framgår at «Institusjonen skal drives på en slik måte at beboernes personlige integritet blir ivaretatt»13. Paragrafen inneholder videre en presisering av ulike aktuelle forhold, herunder medbestemmelse, respekt for livssyn, tanke- og religionsfrihet. Bestemmelsen er foreslått videreført i forslag til revidert forskrift som ble sendt på høring i august 2010.

31.3.3 Senter for foreldre og barn jamfør barnevernloven § 4-4

Opphold i senter for foreldre og barn (kalt mødrehjem før 1. januar 2006) er et frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernloven § 4-4 annet ledd. Sentre for foreldre og barn er en heterogen gruppe institusjoner, selv om de i stor grad retter seg mot samme målgruppe og tilbyr samme slags tjenester. De fleste sentrene definerer sin kjernevirksomhet som å arbeide for å styrke foreldrekompetanse gjennom utviklings- og endringsarbeid i et senter. I motsetning til når barn plasseres i barnevernsinstitusjon, er det foreldrene som selv ivaretar omsorgen for barnet under opphold i sentre for foreldre og barn. Det er stor variasjon i hvordan familiene bor på de ulike sentrene. Noen bor i hovedhus med egne leiligheter, fra ett- til toroms til større leiligheter. Noen har eget kjøkken, andre ikke. I andre sentre bor familiene i småhus eller leiligheter som en integrert del av et større boligområde.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) foretok i 2006 en landsomfattende gjennomgang av sentrene for foreldre og barn. Bufdir konkluderte med at det er behov for nærmere regulering av forhold knyttet til sentre for foreldre og barn. Bufdir påpekte at forskriftene som gjelder for barnevernsinstitusjoner, i liten grad var tilpasset sentrene, blant annet fordi det er foreldrene som har omsorgen for barnet under oppholdet.14 Barne- og familiedepartementet uttalte i Odelstingsproposisjon nummer 69 (2008 – 2009) at det er behov for å utarbeide egne forskrifter for sentrene om kvalitet, godkjenning og tilsyn, herunder egne forskriftsbestemmelser om beboernes rettigheter.15 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet sendte et forskriftsforslag på høring i juni 2010.16 Forskrift for sentre for foreldre og barn trådte i kraft 25.11.2010.17

Ifølge høringsnotatet er formålet med forskriften å ivareta både kvalitet og mangfold i tilbudet. Departementet mener det er viktig å sikre samtlige beboere et likeverdig tilbud. Et likeverdig tilbud innebærer ikke at de ulike tilbudene er like, men at beboerne er sikret et faglig godt tilbud av lik verdi uansett hvilket senter de får tilbud om opphold ved.

Forskriften inneholder blant annet bestemmelser om godkjenning (foretas av regional barnevernmyndighet), materielle krav og krav til bemanning og ansattes kompetanse. Sistnevnte krav er identisk med tilsvarende bestemmelse i forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner, som er beskrevet over. Hva gjeldermaterielle krav, framgår følgende av forskrift for foreldre og barn § 12:

Senteret må være fysisk utformet og materielt utstyrt på en slik måte at senteret kan ivareta sine oppgaver overfor senterets målgruppe og i samsvar med senterets målsetting. Senteret skal ha egnede inne- og uteområder og lokaler godt tilrettelagt for leke- og fritidsmuligheter. Senteret bør også ligge gunstig til for bruk av skole- og barnehagetilbud og offentlig kommunikasjon. Senteret må ha tilfredsstillende vedlikehold og hygienisk standard.18

Forskriften inneholder videre bestemmelser om beboernes rettigheter og plikter (herunder vern om personlig integritet, medbestemmelse og sentrets ansvar for trygghet og trivsel), om tilsyn (gjennomført av Fylkesmannen) og klagebehandling (også ved Fylkesmannen).

For øvrig inneholder barnevernloven følgende bestemmelse om rettigheter for brukere av slike sentre:

Sentre for foreldre og barn skal drives slik at foreldrenes og barnets rett til privatliv og familieliv og foreldrenes rett til å ta beslutninger i kraft av den daglige omsorg for barnet respekteres, så langt dette er i samsvar med formålet med oppholdet og med senterets ansvar for driften, herunder trygghet og trivsel.19

31.3.4 Oppsummering

Sosialtjenestelovgivningen, rettslig regulering av barnevernsinstitusjoner og forslag til regulering av sentre for foreldre og barn har det til felles at de inneholder bestemmelser som har til hensikt å sikre faglig forsvarlighet og kvalitet i tilbudet samt rettigheter og plikter for dem som oppholder seg i nevnte institusjoner og sentre. Reguleringen er hovedsakelig formulert som standardkrav til institusjonens tilbud og utforming som typisk er formulert som «egnet», «tilstrekkelig», «forsvarlig» m.m. De eneste eksplisitte standardkrav som er formulert i de to forskriftene om institusjonene, gjelder krav til institusjonsleders utdanningsnivå og plikt til å tilby enkeltrom (gjelder barnevernsinstitusjoner). Det er gitt enkelte eksplisitte rettighetsbestemmelser. Disse referer til internasjonale menneskerettsavtaler som Norge i alle tilfeller er forpliktet til å følge jf. Grunnloven og menneskerettsloven, som for eksempel retten til privatliv.

32 Forslag til lov om innkvartering for personer som søker beskyttelse

32.1 Innledning

I punkt 31.2 over er det på generelt grunnlag redegjort for betydning av og hensikt med lovregulering og rettighetsfesting. Lov- og rettighetsfesting er blant annet et styringsmiddel for de politiske myndighetene og et redskap for forvaltningen. Samtidig vil lovfesting kunne begrense politisk styring ettersom det kan hindre raske politiske endringer og økonomiske omprioriteringer. Videre er standardisering av tilbud, transparens, rettssikkerhet, likebehandling og rasjonell forvaltning blant de mange grunner til lov- og rettighetsfesting. Lovregulering tjener med andre ord i seg selv en rekke formål. Disse formålene er avgjørende for at utvalget foreslår innføring av en egen lov for regulering av mottakstilbudet for asylsøkere.

Forankring i lov og dermed klarlegging av rettigheter og plikter bidrar ikke minst til å styrke og ivareta rettssikkerhet for personer som søker beskyttelse i Norge, og som benytter seg av tilbud om innkvartering. Ulovfestede regler som gjelder for forvaltningen, tilsier at hjemmel i formell lovgivning er nødvendig for tiltak som innebærer inngrep i borgernes rettsstilling. Dette lovkravet hører til det uskrevne legalitetsprinsippet, som tradisjonelt kan spores tilbake til folkesuverenitetstanken.20

I den grad tilbudet om innkvartering begrenses, for eksempel for personer med endelig avslag, vil dette etter utvalgets syn representere et inngrep i individets rettsstilling.

Øvrige forhold som gjelder rettigheter, men som ikke omfatter inngrep, kan også hjemles i lov. Dette er naturlig da det er tale om forhold av vesentlig betydning for livssituasjonen for brukere av innkvarteringstilbudet. Hensynet til parlamentarisk godkjenning av statlige forpliktelser og kontroll med forvaltningen tilsier også at sentrale plikt- og rettighetsforhold blir gjenstand for behandling i Stortinget.

Å samle rettigheter og sentrale deler av regelverket som dekker innkvarteringstilbudet for asylsøkere, i en egen lov vil sikre tilgjengelighet og oversikt, både for brukere, driftsoperatører og relevante myndigheter. En slik samling av lovverk bidrar også til best mulig koordinering av regelverket.

En konsekvens av forankring av rettigheter i lov er at personer som mener at deres rettigheter ikke er ivaretatt, kan kreve domstolsbehandling jf. tvisteloven.21 Denne muligheten vil gjelde uavhengig av eventuelle begrensninger i forvaltningslovens regler om klageadgang. Måten lovbestemmelser er formulert på, har avgjørende betydning for rekkevidden av domstolenes prøvelsesrett. Når loven gir forvaltningen et rom for skjønn, vil domstolenes prøvelsesrett i større eller mindre grad begrenses. En slik avgrensning er naturlig all den tid avgjørelser i stor grad er basert på faglig skjønn. Forvaltningen har da som regel et bedre faglig grunnlag for å foreta slike vurderinger.22 Selv om domstolenes praksis tilsier at de er meget tilbakeholdne med å overprøve forvaltningens skjønn, vil de likevel kunne prøve gyldigheten av avgjørelser. Slik prøving vil dreie seg om å kontrollere at forvaltningen har holdt seg innenfor sine fullmakter og de grunnleggende rettslige prinsipper som gjelder for forvaltningen, herunder legalitet, forsvarlighet, saklighet og forholdsmessighet.

De bestemmelsene som foreslås i denne loven, er generelt utformede rettskrav, som gir føringer for forvaltningens vedtak, men som likevel gir et betydelig rom for skjønnsutøvelse. I praksis er det tale om generelle minstestandarder for innkvarterings- og tjenestetilbudet til asylsøkere. Forskriftshjemlene i loven gir forvaltningen fullmakt til å fastsette mer detaljerte standarder. Eksempelvis framgår det av den foreslåtte § 8 at det skal være et innkvarteringstilbud for personer som søker beskyttelse, samt at tilbudet skal være tilpasset visse grupper. Selv om loven altså legger visse føringer, vil det i praksis være opp til forvaltningen å bestemme den nærmere innrettingen av tilbudet, blant annet gjennom å vedta forskrifter og utarbeide rundskriv. I tillegg til at selve lovteksten gir klare føringer, vil lovens forarbeider også få betydning for forvaltningens ivaretakelse av sine fullmakter. Det vises til kommentarene til de ulike bestemmelsene.

32.2 Lovforslag med kommentarer

§ 1. Lovens formål

Loven skal sikre en verdig tilværelse og et faglig forsvarlig og likeverdig tilbud om innkvartering for personer som søker beskyttelse. Loven skal klarlegge rettigheter og plikter som gjelder for tilbudet.

Til § 1:

Formålsbestemmelsen i en lov skal angi formålet med nettopp denne loven. En slik angivelse har betydning ikke minst som tolkningsnøkkel for de ulike bestemmelsene i loven. I det følgende gis en begrunnelse for utvalgets forslag til lovens formålsbestemmelse.

Et grunnleggende trekk ved velferdsstaten er bekjempelse av sosial ekskludering og fattigdom. Den viktigste hensikten med et innkvarteringstilbud for asylsøkere er nettopp å sikre at de asylsøkere som ikke selv har tilstrekkelige midler til å sørge for bolig og livsopphold, gis et tilbud om dette. Av artikkel 11 i Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)23 framgår det at «[k]onvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til en tilfredsstillende levestandard for seg selv og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig, samt til stadig bedring av sine leveforhold. Konvensjonspartene skal treffe de nødvendige tiltak for å sikre virkeliggjørelsen av denne rett […]».

Normkravet verdig tilværelse innebærer et krav om tilfredsstillende levestandard. I tillegg peker det mot at ulike grupper av asylsøkere skal ha et tilbud som er tilrettelagt og tilpasset deres behov, herunder funksjonshemmede, barn og andre sårbare personer. Endelig peker det mot at tilbudet også skal tilby en meningsfull tilværelse gjennom å ha et visst innhold ut over det rent materielle (bolig, mat og klær), som tilbud om informasjon og tilrettelegging for aktiviteter.

Faglig forsvarlig retter seg mot det faktum at asylsøkere har ulike behov, at noen er sårbare, og at tilbudet derfor skal tilfredsstille visse faglige forsvarlighetskrav. Dette sikres blant annet gjennom krav til kompetanse blant ansatte og opplæring av disse. Videre skal faglig forsvarlighet sikre at innholdet i tilbudet, også ut over det rent materielle (herunder aktivitetstilbud), holder et faglig forsvarlig nivå.

Fysisk sett er asylmottak et forholdsvis mangfoldig tilbud om innkvartering. Variasjon i tilbudet kan være positivt fordi det bidrar til å imøtekomme ulike behov og ønsker blant ulike personer og grupper. Likeverdig tilbud indikerer at beboere likevel skal sikres et faglig godt tilbud av lik verdi uansett hvilket mottak de får tilbud om opphold ved.

§ 2. Lovens virkeområde

Loven gjelder for innkvarterings-, velferds- og omsorgstjenester som tilbys av Utlendingsdirektoratet eller av andre etter avtale med Utlendingsdirektoratet.

Personer som søker beskyttelse, har rett til tjenester etter denne loven fra søknad framsettes. Personer som har fått innvilget oppholdstillatelse, har rett til tjenester fram til kommunebosetting. Personer som får endelig avslag, kan gis tjenester i påvente av utreise.

Til § 2:

I dagens utlendingslov omtales mottakstilbudet til personer som søker beskyttelse, som innkvartering.24 Etter utvalgets vurdering blir denne betegnelsen for snever, tatt i betraktning at tilbudet også omfatter daglig omsorg for enslige mindreårige over 15 år. Videre betrakter utvalget tilbudet som en del av velferdstilbudet i Norge, jamfør også kommentaren til § 1. Etter dette har utvalget kommet til at tilbudet bør benevnes innkvarterings-, velferds- og omsorgstjenester. Dette anses som høvelig dekkende for bredden i mottakstilbudet.

Tjenestene omtales som et tilbud («som tilbys») til personer som søker beskyttelse i Norge, noe som implisitt innebærer at det ikke foreslås en generell boplikt i mottak. Og endelig framgår det av første ledd at det åpnes både for statlig drift og drift i regi av alle mulige andre, under forutsetning av at det skjer etter avtale med staten ved Utlendingsdirektoratet.

Annet ledd første punktum gir personer som søker beskyttelse, en rett til tjenester etter loven. Her fastsettes også når denne retten inntrer: fra det tidspunkt det søkes om beskyttelse.

Annet ledd annet punktum gir også personer som får oppholdstillatelse på bakgrunn av en søknad om beskyttelse, rett til tjenester etter loven. Det er etablert praksis at tidligere asylsøkere gis anledning til å bo i mottak inntil de bosettes i en kommune. Det forekommer også at det innvilges oppholdstillatelser som ikke gir grunnlag for kommunebosetting. Eksempelvis kan det handle om at det settes som vilkår at det framlegges tilfredsstillende dokumentasjon av identitet før det gis en tillatelse som danner grunnlag for kommunebosetting. Annet punktum er ment å gi også disse personene en fortsatt rett til tjenester etter loven. Rett til tjenester fram til kommunebosetting innebærer ikke en rett for personer som ikke ønsker å benytte tildelt bosettingsplass, og derfor blir boende på mottaket. Det vises i den forbindelse til § 16, hvor det er presisert at vedtak om kommunebosetting er særlig tvangsgrunnlag for fullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven25 kapittel 13.

Annet ledd tredje punktum viderefører kan-bestemmelsen fra utlendingsloven § 95. Det vil kunne stride mot den alminnelige rettsoppfatning om personer med endelig avslag – og som etter den fastsatte utreisefristen vil oppholde seg ulovlig i landet – gis de samme rettigheter etter loven som de som er i søkerfasen eller har fått oppholdstillatelse. Derfor brukes også ordlyden «kan gis tjenester» framfor «kan gis rett til tjenester». Annet ledd tredje punktum angir også (indirekte) at «endelig avslag» fører til at retten til tjenester etter loven (jf. annet ledd første punktum) opphører.

«Endelig avslag» skal forstås som 1) avslag fra Utlendingsnemnda, 2) avslag fra Utlendingsdirektoratet som ikke er påklaget innen klagefristens utløp, og 3) avslag fra Utlendingsdirektoratet som er påklaget, men som ikke er gitt utsatt iverksettelse.

I dag er det departementet som avgjør hvem som kan gis et innkvarteringstilbud selv om de har endelig avslag. Dette gjøres gjennom rundskriv. I Justis- og politidepartementets oppdragsbrev til Utlendingsdirektoratet om etablering av retursentre av 13.1.2011 heter det for eksempel: «Departementet pålegger med dette UDI fortsatt å gi tilbud om innkvartering til alle personer med avslag på søknad om beskyttelse inntil utreise faktisk skjer», samtidig som det signaliseres at det vil bli utformet et nytt rundskriv til erstatning for det gjeldende A-60/2009.

Spørsmålet er om det er tilstrekkelig at dette reguleres gjennom rundskriv. Det synes utvilsomt at et slikt rundskriv vil gjelde «rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer», som er definisjonen av en forskrift i forvaltningsloven. Det vil i tillegg handle om relativt grunnleggende rettigheter. Utvalget konkluderer med at tjenester til personer med endelig avslag bør fastsettes i forskrift, jamfør også at helsetjenester til samme gruppe fastsettes i forskrift. Utvalget legger videre til grunn at forskriftshjemlene i §§ 8 og 9 kan benyttes.

§ 3. Om forholdet til sosialtjenesteloven

Tjenester som tilbys etter denne loven, kan inngå i kommunens vurdering av den enkeltes behov for sosiale tjenester mv. etter sosialtjenesteloven.

Til § 3:

Merk: Utvalgets flertall anbefaler at asylsøkere gis rett til sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven. Det er flertallets syn som er lagt til grunn her. Se nærmere i kap. 25.5.8.

Paragrafen gir kommunene en eksplisitt hjemmel til å ta mottakstilbudet i betraktning ved behandling av søknader om sosiale tjenester fra mottaksbeboere. I tillegg til at utvalget vurderer dette som et incitament til samarbeid mellom sosialtjeneste og mottak for å finne gode løsninger tilpasset den enkeltes behov, åpner paragrafen også muligheter for å finne kostnadseffektive løsninger. Det tenkes her for eksempel på at mottakstilbudet til en viss grad kan erstatte asylsøkeres manglende sosiale nettverk. Det kan også tenkes situasjoner hvor et forsterket mottakstilbud kan gi en akseptabel løsning som et alternativ til en institusjonsplassering.

Forslag til ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester ble fremmet i statsråd 8.4.2011. Loven skal erstatte både kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Det argumenteres blant annet med at skillet mellom helsetjenester og omsorgstjenester ikke er så tydelig som tidligere. Lovforslaget innebærer at loven i størst mulig grad skal være en «pliktlov» eller «tjenestelov» rettet mot kommunene. Hvilke personer loven gjelder for, og hvilke rettigheter den enkelte har etter loven, vil i stor grad måtte fastsettes i annen lovgivning. Pasientrettighetsloven26 er her den sentrale loven.

Flertallets anbefaling om at asylsøkere skal ha rettigheter etter dagens sosialtjenestelov, innebærer da at det i pasientrettighetsloven med forskrifter ikke gjøres unntak for asylsøkere med hensyn til rettigheter etter ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

§ 4. Om forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt i §§ 13 og 13 a-f gjelder for alle som yter tjenester etter denne loven, uavhengig av om det er Utlendingsdirektoratet eller andre som tilbyr tjenestene.

Til § 4:

Som det framgår av kapittel 18.4.7 anbefaler utvalget at taushetsplikt i samsvar med bestemmelsene i forvaltningsloven skal gjelde for ansatte i mottak uavhengig av hvem som driver mottaket. Utvalget mener også at det er viktig å lovfeste denne taushetsplikten.

§ 5. Utlendingsdirektoratets ansvar

Utlendingsdirektoratet har ansvar for at det finnes et tjenestetilbud etter denne loven til personer som søker beskyttelse.

Som hovedregel skal Utlendingsdirektoratet gjennom avtale overlate til andre å yte tjenestene. Når det er nødvendig av kontroll- eller sikkerhetshensyn, skal Utlendingsdirektoratet selv som hovedregel yte tjenestene.

Til § 5:

Av gjeldende utlendingslov framgår det at personer som søker beskyttelse, «skal gis tilbud om innkvartering»27. Loven sier ingenting om hvem som er ansvarlig for å gi dette tilbudet. Utvalget finner det naturlig å si eksplisitt i denne loven at det er staten ved Utlendingsdirektoratet som har dette ansvaret. (Se allikevel utvalgets anbefaling i kap. 12.9 om at det bør vurderes nærmere om dagens ansvarsplassering for de ordinære mottakene er hensiktsmessig.)

Det at Utlendingsdirektoratet som hovedregel skal overlate til andre å drive mottakene, er en kodifisering av praksis gjennom mer enn 20 år og i tråd med utvalgets anbefaling om at ordningene med ulike typer driftsoperatører bør videreføres.

Som det framgår av kapittel 21, anbefaler utvalget en todeling av mottakssystemet. Denne todelingen synliggjøres i § 5 gjennom at det fastsettes som en hovedregel at staten selv ikke skal drive mottakene. Annet ledd annet punktum slår allikevel fast at staten som hovedregel skal drive mottakene når det er nødvendig av kontroll- eller sikkerhetshensyn. Utvalget viser her til drøftingene både i kapittel 12 og kapittel 18.

Utvalget er av den oppfatning at innkvarteringstilbudet i ankomstfasen er av en noe annen karakter enn det som i dag kalles ordinære mottak, er. Slik bør det også være, blant annet fordi det i ankomstfasen både skal kunne iverksettes særskilte hurtigprosedyrer for søkere fra bestemte land, og fordi det her skal avklares hvorvidt søkere skal behandles etter de særskilte prosedyrene i Dublin-forordningen. Utvalget vurderer det ikke som unaturlig om det i ankomstfasen legges opp til et høyere kontrollnivå, eksempelvis av beboernes tilstedeværelse.

Et høyere kontroll- og sikkerhetsnivå kan også innebære en lavere terskel for utveksling av personopplysninger. Utvalget mener å legge til rette for dette ved at staten som hovedregel selv skal drive mottakene i ankomstfasen, og slik at det vil være samme etat som både har ansvar for tjenestetilbudet etter loven og for å ta stilling til søknaden om beskyttelse.

Og endelig vil det etter utvalgets mening være av avgjørende betydning at staten selv driver innkvarteringsstedet i den utstrekning det gis utvidet adgang til å pålegge bestemt oppholdssted og meldeplikt for asylsøkere, jf. Justisdepartementets høringsforslag av 7.7.2010, omtalt i kapittel 18.

§ 6. Kommunenes ansvar

Kommunene skal motta økonomisk kompensasjon for de tjenestene kommunene er forpliktet til å yte personer som søker beskyttelse, og som Utlendingsdirektoratet ikke har påtatt seg ansvaret for.

Kommunene kan også etter avtale med Utlendingsdirektoratet overta ansvaret for å tilby personer som søker beskyttelse, nødvendige tjenester til erstatning for tjenester etter denne loven. Kommunene skal ha økonomisk kompensasjon for dette.

Til § 6:

Første ledd søker å ivareta tre forhold. For det første henviser «de tjenestene kommunene er forpliktet til å yte» til sektoransvaret og de rettighetene også asylsøkere har etter annet lovverk, herunder helsetjenester og barneverntjenester samt skoletilbud.

For det annet fastslås det at kommunene skal motta økonomisk kompensasjon for å yte disse tjenestene. Slik kompensasjon ytes i form av tilskudd, herunder blant annet vertskommunetilskudd og grunnskoletilskudd.

For det tredje åpnes det for at staten ved Utlendingsdirektoratet kan påta seg å yte noen av de tjenestene kommunene ellers er forpliktet til å yte. Her tenkes det på at det i ankomstfasen bør finnes en mulighet for at Utlendingsdirektoratet, som etter hovedregelen skal drive innkvarteringstilbudet, selv kan ansette eller leie inn personell til for eksempel å yte de primærhelsetjenestene som skal tilbys i denne fasen – dette som et alternativ til at vertskommunen får ansvaret for tjenestene. Utvalget legger uansett til grunn at helsetjenestene skal tilfredsstille de krav som følger av helselovgivningen, og at Helsedirektoratet fortsatt gir retningslinjer for helsetilbudet i ankomstfasen, jf. Veileder for helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente28.

Annet ledd hjemler ordningen med alternativ mottaksplassering, jf. kap. 20.5.4. Utvalget finner det ikke ønskelig å stille særskilte vilkår for alternativ mottaksplassering i loven. I prinsippet åpner dette for en langt mer omfattende bruk av denne ordningen enn det som blir gjort i dag. Utvalget mener å åpne for det. Samtidig ligger det inne en forutsetning om at en slik overføring av ansvar for asylsøkere fra stat til kommune kun kan skje etter avtale mellom partene. I tillegg fastsettes det at kommunene skal ha økonomisk kompensasjon for ansvarsovertakelsen, jf. dagens ordning regulert gjennom rundskriv fra Utlendingsdirektoratet.29

§ 7. Driftsoperatørenes ansvar

Driftsoperatørene skal yte tjenester etter denne loven til de personene de innkvarterer.

Driftsoperatørene skal samarbeide med relevante myndigheter og sektorer samt med lokalsamfunnet for å løse de oppgaver som følger av denne loven.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere bestemmelser om driftsoperatørenes ansvar, herunder krav til bemanning og kompetanse.

Til § 7:

I første ledd gis driftsoperatørene ansvar for å yte tjenester etter loven. Driftsoperatør er her å forstå som Utlendingsdirektoratet selv eller den som etter avtale med Utlendingsdirektoratet driver innkvarteringssteder for personer som søker beskyttelse.

I annet ledd stilles det krav til at driftsoperatørene skal inngå samarbeid med andre i sin oppgaveløsning.

Tredje ledd gir en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser blant annet om krav til bemanning og kompetanse. Det virker rimelig å legge slike bestemmelser i en forskrift og ikke i selve loven.

§ 8. Innkvartering

Som hovedregel skal innkvartering skje på egne innkvarteringssteder. Beboerne skal flyttes mellom innkvarteringssteder kun i den utstrekning det er nødvendig.

Innkvarteringen skal så langt det er mulig, tilpasses barn, sårbare personer med særskilte behov, par, familier og enslige. Familiens enhet skal ivaretas. Individets rett til privatliv skal respekteres.

Innkvarteringen skal tilpasses botiden.

Unntaksvis, og for en så kort periode som mulig, kan rettigheter etter denne bestemmelsen innskrenkes dersom det ikke er mulig å etablere innkvartering raskt nok.

Innkvarteringstilbudet kan midlertidig innskrenkes for mottaksbeboere som opptrer truende eller er ansvarlige for annen ordensforstyrrelse, eller i tilfeller av alvorlig voldelig atferd.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere bestemmelser om innkvarteringstilbudet, herunder om standarden på innkvarteringsstedene, om tilpasset innkvartering og om innskrenkning av tilbudet.

Til § 8:

Paragrafen omhandler innkvartering i betydningen «et sted å bo».

Første ledd fastsetter at det er innkvartering i mottak (egne innkvarteringssteder) som er hovedregelen. Når det er tatt inn i loven at flytting mellom mottak kun skal skje i den utstrekning det er nødvendig, er det en tilpasning til EUs mottaksdirektiv artikkel 14(4)30.

For annet ledd vises det til sammenligningen med EUs mottaksdirektiv i kapittel 10, om innkvartering av asylsøkere i kapittel 22 og identifisering av sårbare personer i kapittel 24. Det foreslås lovfestet at innkvarteringstilbudet skal tilpasses ulike grupper og behov.

Ivaretakelse av sårbare personer med spesielle behov i forbindelse med innkvarteringstilbudet er etter utvalgets syn helt grunnleggende for at personer som søker beskyttelse, tilbys en verdig tilværelse (jf. § 1, lovens formål).

§ 8 fastslår at sårbare personer med spesielle behov skal tilbys tilpasset innkvartering. Videre tar § 8 høyde for at det i forskrift kan angis hvilke personer eller grupper som er sårbare, når det kan anses å foreligge spesielle behov, hvordan sårbare personer og personer med spesielle behov for innkvartering skal identifiseres, og hva slags tilpasning av innkvarteringstilbudet som er aktuell.

Av ulike grunner, som faglig utvikling, vil kunnskap om og oppfatninger rundt sårbarhet kunne utvikles over tid. En opplisting av sårbare grupper i loven kan dermed være uhensiktsmessig. Videre foregår det en utvikling i EU-sammenheng rundt spørsmålet. Det vil dermed kunne være behov for å oppdatere en slik liste. Praktiske hensyn taler derfor for at nærmere spesifisering av sårbare grupper gis i forskrift (jf. over). EU-kommisjonens forslag til revidert direktiv og framtidig revidert direktiv vil være en viktig rettesnor her. Det samme vil Helsedirektoratets veileder. (Se nærmere om sårbare personer i kap. 24).

Bestemmelsene om familiens enhet og rett til privatliv er en tilpasning til EUs mottaksdirektiv, jf. gjennomgangen i kapittel 10.

Tredje ledd er en oppfølging av utvalgets anbefaling i kapittel 22 om at standarden på innkvarteringen skal tilpasses botiden, forstått slik at beboerne skal tilbys bedre boforhold ved lang botid i mottak.

Fjerde og femte ledd gir lovhjemmel til å innskrenke innkvarteringen, det vil si fravike de krav som for øvrig stilles til denne i lov og forskrift. Fjerde ledd åpner for midlertidige innkvarteringsløsninger av en lavere standard enn det som er normalt. Dette er forbeholdt situasjoner hvor det er behov for etablering av nye mottak, og hvor slik etablering med normal standard ikke er mulig å gjennomføre i det tempo som behovet tilsier.

Femte ledd innfører en ny ordning sammenlignet med dagens situasjon. Ordningen er i samsvar med EUs mottaksdirektiv. Leddet hjemler at det skal være mulig å midlertidig bortvise personer fra mottakstilbudet på de vilkår som er nevnt. Det forutsettes at det utformes nærmere regler om denne adgangen, jf. neste ledd.

Sjette ledd gir hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om ulike forhold knyttet til innkvarteringstilbudet i forskrift. Dette gjelder både for standarden i mottakene, jf. kapittel 22, og om tilpasset innkvartering, herunder for sårbare grupper.

§ 9. Ytelser til livsopphold

Personer som søker beskyttelse, skal motta ytelser til livsopphold i form av kontantytelser. Ved innkvartering av kortere varighet kan ytelsene gis i form av naturalytelser eller en kombinasjon av naturalytelser og kontantytelser.

Det er et vilkår for å motta ytelser at søkeren også benytter seg av innkvarteringstilbudet, med mindre det er fattet vedtak om noe annet.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere bestemmelser om ytelser til livsopphold, herunder om størrelsen på ytelsene og om når de kan reduseres eller bortfalle.

Til § 9:

Paragrafen fastsetter retten til ytelser til livsopphold og betingelsene for dette. I første ledd fastsettes det som hovedregel at ytelsene skal gis i form av kontantytelser. Implisitt ligger det i dette at hovedregelen ved innkvartering er at beboerne skal tilberede sin egen mat. Når det også åpnes for at ytelsene kan gis i form av naturalier ved innkvartering av kortere varighet, har det sammenheng med at det normale i transittfasen er bespisning i kantine. Det meste taler for at dette er en rasjonell løsning i denne fasen. En slik åpning for naturalier kan også knyttes til adgangen til å innskrenke innkvarteringstilbudet i § 8 femte ledd.

Annet ledd knytter ytelser til boplikt i mottak, som i dag. Men det åpnes også for at det kan fattes vedtak om å fravike dette vilkåret, slik at asylsøkere kan motta ytelser uten å måtte bo i mottak. Dette åpner i prinsippet for at asylsøkere kan bo privat og samtidig motta ytelser. Her ligger det imidlertid en begrensning, da det forutsetter at det ligger et vedtak til grunn for utbetalingene av ytelser i slike tilfeller. Det vises til omtalen av privat innkvartering i kapittel 20.6.2 og 21.9.

Tredje ledd gir hjemmel til å fastsette nærmere regler om ytelser i forskrift, jamfør også at departementet arbeider med en slik forskrift. Av hjemmelen følger det at størrelsen på ytelsene fastsettes i forskrift, og at bestemmelser om reduksjon eller bortfall av ytelsene også løftes opp fra rundskriv- til forskriftsnivå.

§ 10. Informasjon om innkvarteringstilbudet

Personer som søker beskyttelse, skal på tidspunkt for framsettelse av søknad gis informasjon om de ytelser, rettigheter og plikter som gjelder for innkvarteringstilbudet. Slik informasjon skal gis senest innen 3 dager, med mindre det ikke er praktisk mulig. Informasjon skal gis skriftlig på et språk søkeren forstår, dersom dette er praktisk mulig.

Til § 10:

Som det framgår av kapittel 10.9.3, gjennomføres EUs mottaksdirektiv artikkel 5 i praksis i Norge, med unntak av at informasjonen skal være skriftlig tilgjengelig.

Innføring i norsk lovverk innebærer en harmonisering med bestemmelsen om informasjon i mottaksdirektivets artikkel 5. Blant annet fordi direktivbestemmelsen er en pliktregel, er det naturlig å innføre den i lovverket i Norge. Bestemmelsen sørger også for at Norge er innenfor direktivets minstestandard i praksis ved at informasjonen skal være skriftlig tilgjengelig.

Første setning fastsetter et prinsipp om at alle som søker beskyttelse, skal tilbys informasjon om de ytelser, rettigheter og plikter som gjelder for mottakstilbudet. Mottaksdirektivet setter en frist på 15 dager for denne typen informasjon. Slik registrering av søknad om beskyttelse og innkvarteringstilbudet er organisert i Norge, er det ikke noe som taler for at en øvre frist på 3 dager skulle by på problemer å overholde. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil være situasjoner hvor det verken foreligger skriftlig informasjon på et språk asylsøkeren forstår, eller det lar seg gjøre å skaffe tolk innen 3 dager. Derfor tas det inn et unntak. Tredje setning angir at informasjonen skal foreligge skriftlig. I praksis innebærer det at for analfabeter og personer med lesevansker, samt når det ikke foreligger skriftlig informasjon på et språk søkeren forstår, må det gis som muntlig informasjon. For øvrig er det tilstrekkelig med skriftlig informasjon.

Mottaksdirektivet angir at søkere skal gis informasjon om organisasjoner og grupper som kan gi «specific legal assistance m.m.». Dette synes langt på vei å være ivaretatt gjennom utlendingslovens § 82 hvor det framgår at politiet skal gi informasjon om blant annet retten til fri rettshjelp og retten til å sette seg i kontakt med sitt lands representasjon, en representant for FNs høykommissær for flyktninger og en norsk flyktningorganisasjon. Ifølge utlendingslovens § 17-17 skal asylsøkere gis tilbud om individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon i forbindelse med at søknaden framsettes. Verken lov eller forskrift inneholder bestemmelse om informasjon om selve mottakstilbudet.

§ 11. Språkopplæring

Personer som søker beskyttelse, skal tilbys opplæring i norsk språk. Det kan gjøres unntak fra hovedregelen, herunder når det er grunn til å anta at oppholdet i landet blir kortvarig. Nærmere regler, herunder om omfang av opplæring og unntak, kan faststettes av Kongen i forskrift.

Til § 11:

I kapittel 29 konkluderte utvalget med at blant annet norskopplæring er blant de viktigste virkemidler for å normalisere tilværelsen og motvirke passivisering for asylsøkere. Også hensynet til effektiv integrering for dem som får innvilget sin søknad, taler for norskopplæring. Norskopplæring er så vidt sentralt for asylsøkeres mestring at utvalget finner det rimelig å innføre retten i lovs form. Utvalget ser ingen grunn til at et slikt tilbud skal begrenses til asylsøkere som benytter seg av innkvarteringstilbudet. De samme hensyn vil gjelde for dem som selv sørger for innkvartering, og retten bør følgelig gjelde for også denne gruppen. Kommuner plikter å tilby norskopplæring for visse grupper innvandrere, og det bør derfor ikke være vesentlige praktiske grunner som taler mot at asylsøkere som selv sørger for innkvartering, omfattes av retten til opplæring i norsk språk.

Det kan være naturlig å begrense retten for eksempel i ankomstfasen og overfor søkere som inngår i hurtigprosedyrer. Slik paragrafen er utformet, omfatter den også personer i Dublin-prosedyre. For disse anbefaler utvalget engelskopplæring. Det vil da være naturlig å begrense retten til norskopplæring for disse.

§ 12. Beboernes oppgaver

Driftsoperatøren skal legge til rette for beboernes deltakelse i oppgaver på innkvarteringsstedet.

Kongen kan gi forskrift om hvilke oppgaver beboerne kan eller skal utføre, og om sanksjoner ved manglende deltakelse.

Til § 12:

Paragrafen legger opp til at beboerne også har plikter i mottaket, og at driftsoperatør har ansvar for å legge til rette for at beboerne utfører oppgaver på mottaket.

Det gis hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om beboernes oppgaver i forskrift. Når det i forskriftshjemmelen omtales oppgaver som «beboerne kan eller skal utføre», åpnes det for et skille mellom obligatoriske oppgaver i mottak og beboermedvirkning, jf. dagens praksis og omtalen i kapittel 23. Forskrifthjemmelen åpner også for sanksjoner ved manglende utførelse av oppgaver, jf. dagens praksis.

§ 13. Tilsyn

Fylkesmannen skal føre tilsyn med at innkvarterings-, velferds- og omsorgstjenester er i samsvar med bestemmelsene i §§ 8-12 og § 15 i denne loven.

Finner Fylkesmannen at tjenester drives uforsvarlig, kan Fylkesmannen gi pålegg om å rette på forholdet eller å nedlegge driften.

Kongen kan gi nærmere regler forskrift.

Til § 13:

Utvalget mener det er behov for en mer uavhengig tilsynsordning for innkvarteringstilbudet for personer som søker beskyttelse. En lovregulering av tilbudet åpner for dette. Utvalget mener Fylkesmannen vil være best stilt for å stå ansvarlig for et slikt tilsyn, jf. kapittel 19.

Av hensyn til et mest mulig tydelig mandat for tilsynsmyndigheten finner utvalget det hensiktsmessig at bestemmelsen som regulerer tilsynet, angir hvilke bestemmelser i loven det skal føres tilsyn med.

§ 14. Klage

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 om begrunnelse og §§ 28-34 om klage gjelder ikke for vedtak etter §§ 8-9 og § 12.

Unntak fra forvaltningsloven etter første ledd gjelder ikke for vedtak om innskrenkning av innkvarteringstilbudet, jf. § 8 femte og sjette ledd, eller vedtak om reduksjon eller bortfall av ytelser, jf. § 9 tredje ledd.

Forvaltningsloven §§ 28-34 om klage gjelder ikke for vedtak om kommunebosetting.

Kongen kan gi nærmere regler i forskrift.

Til § 14:

Utvalget anser det ikke som nødvendig med en generell ordning for klage på vedtak om tildeling av innkvarteringstilbud m.m. etter loven. Tilbudet er frivillig og rettighetene de samme uavhengig av innkvarteringsstedets geografiske plassering. Utvalget foreslår innføring av et krav om at innkvarteringen så langt som mulig skal være tilpasset bestemte grupper (enslige, par, familier og personer med særskilte behov), jf. § 8 annet ledd. Med tanke på det store antallet mottaksplasseringer som gjøres, anser utvalget det som lite rasjonelt med generell klageadgang på selve tilpasningen. Utvalget anser imidlertid at vedtak av en inngripende karakter, som innskrenkning og bortfall av innkvarteringstilbud, jf. § 8 femte og sjette ledd, må kunne påklages uten begrensninger i forvaltningslovens regler.

Paragrafens første ledd er en videreføring av gjeldende bestemmelser og praksis. Det sies ikke her eksplisitt hvem som fatter vedtak. Dette er fordi fullmakt til å fatte vedtak om tildeling av innkvartering etter § 8 og ytelser til livsopphold etter § 9 kan delegeres til driftsoperatørene, jf. § 17.

Annet ledd fastsetter at det etter utvalgets mening bør stilles krav til begrunnelse og være klageadgang på vedtak om innskrenkninger av tilbudet. Utvalget foreslår ikke at fullmakt til å fatte vedtak om innskrenkninger i tilbudet skal delegeres til andre driftsoperatører enn Utlendingsdirektoratet, jf. § 17.

Tredje ledd er en videreføring av gjeldende bestemmelser.

§ 15. Politiattest

Den som skal ansettes på et innkvarteringssted, skal legge fram tilfredsstillende politiattest. Det kan også kreves politiattest fra andre som yter tjenester til beboerne, og som har direkte kontakt med beboere under 18 år.

Politiattesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffeloven §§ 192-197, 199, 200 annet ledd, 201 bokstav c, 203 eller 204 a der den fornærmede er under 18 år. Attesten skal ikke være eldre enn 3 måneder.

Den som er ilagt forelegg eller er dømt for overtredelse som nevnt i annet ledd, er utelukket fra ansettelse etter første ledd første punktum eller fra å yte tjenester etter første ledd annet punktum.

Kongen kan gi utfyllende forskrifter til bestemmelsen.

Til § 15:

Det materielle innholdet i paragrafen er en videreføring av § 97 i gjeldende utlendingslov. Denne paragrafen er igjen under tilpasning til politiregisterloven § 39 om barneomsorgsattest.31

§ 16. Tvangsfullbyrdelse i saker om innkvartering

Vedtak om overføring til nytt innkvarteringssted og kommunebosetting er særlig tvangsgrunnlag for fullbyrdelse etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13.

Til § 16:

Det materielle innholdet i paragrafen er en videreføring av § 96 i gjeldende utlendingslov.

§ 17. Delegasjon

Fullmakt til å tildele innkvartering etter § 8 og ytelser til livsopphold etter § 9 kan delegeres til annen driftsoperatør enn Utlendingsdirektoratet. Fullmakt til å vedta innskrenkninger i tilbudet etter §§ 8-9 og § 12 kan som hovedregel ikke delegeres til andre driftsoperatører enn Utlendingsdirektoratet.

Til § 17:

Paragrafen gir staten adgang til å delegere vedtaksmyndighet til driftsoperatørene. Myndigheten begrenses imidlertid til å handle om tildeling av innkvartering og ytelser.

Av annen setning framgår det at vedtak om innskrenkninger i tilbudet som hovedregel ikke kan delegeres. Slike innskrenkninger vurderes som så inngripende overfor den enkelte at de ikke bør delegeres til private aktører. Når begrepet «som hovedregel» er brukt, er det for å åpne for at standardiserte trekk i ytelsene til livsopphold som en følge av brudd på mottakenes husregler og for manglende deltakelse i obligatoriske aktiviteter kan delegeres, jf. forskriftshjemmelen i § 9 tredje ledd. Utvalget mener imidlertid at for forhold som innebærer skjønnsmessige vurderinger, bør vedtaksmyndigheten ligge i forvaltningen.