Del 4
Mottakstilbudets innhold

22 Innkvartering av asylsøkere

22.1 Innledning

I dette kapittelet ser vi nærmere på innkvartering av asylsøkere, det vil si forhold knyttet til den midlertidige boligen som et mottak er. Det omfatter både areal til «privat bruk» og tilgang til bad/toalett, kjøkken og fellesarealer.

22.2 Beskrivelse

Utlendingsloven begrenser seg til å sikre asylsøkere innkvartering: «En utlending som søker beskyttelse, skal gis tilbud om innkvartering.»1 Hva som ligger i begrepet ‘innkvartering’, defineres ikke nærmere i loven, og den forskriftshjemmelen som finnes til å «fastsette nærmere bestemmelser om innkvarteringsordninger»2, er så langt ikke benyttet. Hvilken standard det skal være på innkvarteringen til asylsøkere, er altså ikke fastsatt i lov eller forskrift.

22.2.1 Dagens krav til standard på innkvarteringen

Utlendingsdirektoratet har gitt ut tre rundskriv som omhandler innkvarteringstilbudet, og som fastsetter krav til boforhold, fellesarealer, trygghet, sikkerhet og utstyr.3 Felles for de tre rundskrivene er at de har en målsetting som sier at mottaket «skal være et nøkternt, men forsvarlig innkvarteringstilbud som sikrer beboernes grunnleggende behov og den enkeltes behov for trygghet».4

Når det gjelder standard på innkvarteringen, er følgende krav de mest relevante i denne sammenhengen:5

Alle beboere skal ha

• en seng å sove i, tilgang til låsbare bad og toalett og tilgang til fellesarealer for sosialt samvær tilpasset kjønn og alder

• tilfredsstillende hygieniske boforhold og gratis tilgang til vaskemaskin og tørk av klær

• mulighet til å lage egen mat eller ha tilbud om næringsrik, variert og tilstrekkelig bespisning

I tillegg heter det at beboere med særskilte behov så langt som mulig skal ha en tilpasset boløsning, og at enslige kvinner skal tilbys et botilbud fysisk skjermet fra menn.

Kravene til fellesarealer er som følger:

• Mottaket skal ha et tilstrekkelig antall kjøkken, bad og toaletter, og det skal være atskilte bad og toaletter for kvinner og menn.

• Mottaket skal disponere egnede lokaler for gjennomføring av informasjonsprogram og annet beboerrettet arbeid.

• Mottaket skal disponere egnede lokaler for barnebase.

• Mottaket skal disponere tilstrekkelig med fellesarealer til sosial omgang, og kvinner og menn skal kunne disponere egne rom.

• Med mindre behovet dekkes i boenhetene, skal mottaket ha et rom der beboerne, enkeltvis eller i små grupper, kan trekke seg tilbake for kontemplasjon. Rommet skal være religionsnøytralt og kunne disponeres av alle beboere som ønsker det.

• Mottaket skal ha trygge innendørs og utendørs lekearealer for barn og tilstrekkelig plass innendørs til barns lek og fritidssysler.

• Mottaket skal ha rom hvor skolebarn kan gjøre lekser og få leksehjelp dersom dette ikke kan ivaretas på annen måte.

• Mottak med egen innkvarteringsløsning for enslige mindreårige skal ha kjøkken og spiserom hvor beboerne kan delta i matlaging og spise i fellesskap.

22.2.2 Standarden fra 80-årene

I slutten av 1980-årene gikk staten til anskaffelse av såkalte seksjonshus for innkvartering av asylsøkere. Bygningene var av samme type og hadde samme standard som de modulene som ble masseprodusert til innkvartering av anleggsarbeidere. Hvert bygg bestod av to etasjer. Hver etasje bestod av sju enkeltrom à cirka 7 m² med tilhørende felles stue, kjøkken og bad/toalett samt en familieleilighet bestående av to soverom, stue, kjøkken og bad. Disse var beregnet for familier på inntil fem personer. Etter dette kunne det innkvarteres inntil 24 personer i en bygning. De fleste seksjonshusmottakene som ble satt opp, bestod av tre eller fire slike bygninger, samt en administrasjonsbygning. Og alle hadde den samme åpenbare mangelen: lokaler hvor større grupper kunne samles.

Denne standarden, som også ble omtalt som nøktern, men forsvarlig, var tilpasset en målsetting om en oppholdstid i mottak på rundt 1 år.6 Og det er spesielt verdt å merke seg at den innebar innkvartering av enslige på enerom.

En del av disse seksjonshusene er fortsatt i bruk som mottak. Det finnes også andre mottak med tilsvarende standard. Samtidig finnes det mange mottak som må sies å ha en lavere standard enn den de facto-standarden som ble satt gjennom seksjonshusene. Eksempelvis innkvarteres et mindretall av enslige asylsøkere på enerom. Det normale er at to eller flere enslige deler rom.

Det er heller ikke slik at alle familier disponerer familieleiligheter. Sammensetningen av asylsøkere varierer over tid – også i perioder hvor de totale ankomstene er relativt stabile. Når behovet for leiligheter er større enn tilgangen, blir familier for eksempel innkvartert på flere dobbeltrom. Det kan også skje at to små familier må dele en stor leilighet. I perioder med overskudd på familieleiligheter, kan et antall enslige dele en leilighet.

22.2.3 Standardsenkning

De første signalene om en standardsenkning kom i statsbudsjettet for 1993:

Det arbeides for tiden med beredskapsplaner for å kunne møte en uventet sterk økning i antall ankomne asylsøkere til Norge samt eventuelle mottak av evakuerte fra krigsområder. Dette er imidlertid ikke bygget inn som budsjettforutsetning. En videre økning av kapasiteten utover det som ligger til grunn for budsjettforslaget, kan innebære at det er nødvendig å etablere mottak av en annen karakter enn det som så langt har vært tilfelle. Et behov for raskt å måtte stille et stort antall plasser til rådighet, vil kunne innebære lavere standard enn dagens ordinære mottak.7

Den situasjonen som her beskrives, oppsto i 1993. Stortingsmelding nummer 17 (1994−95) oppsummerer det som da skjedde:

Som følge av det store antallet asylsøkere fra det tidligere Jugoslavia i 1993, og Norges mottak av tidligere internerte og andre særlig utsatte grupper med familie fra Bosnia-Hercegovina, var det nødvendig å tredoble mottakskapasiteten i løpet av de siste 7 månedene av 1993. Tilstrømmingen av enkelte grupper fortsatte inn i 1994, og på det meste var det 16 400 mottaksplasser fordelt på 147 mottak.

I forbindelse med denne kraftige kapasitetsoppbyggingen ble det etablert mottak med lavere standard enn i den mer permanente delen av mottaksapparatet. I en tilsvarende situasjon der det er behov for en meget rask oppbygging av mottakskapasiteten, vil det på ny være aktuelt å ta i bruk mottak med lavere standard.8

Men da mottakssystemet ble bygget ned igjen i 1994 og 1995, ble det lagt lite vekt på den lavere standarden. I dokumentet Nedtrappingskriterier for kapasitet i statlig mottak9,datert 22.2.1994, er ikke den lavere standarden i deler av mottakssystemet nevnt. De kriteriene som skulle legges til grunn for nedbyggingen, var økonomi, kontraktstidens lengde, at driftsoperatør drev mottaket i henhold til reglement og avtaler, selvhushold og seksjonshus. Det presiseres at det ikke var foretatt noen klar prioritering mellom disse kriteriene, med ett unntak: økonomi.

Etter dette kan det se ut til at den lavere standarden ble gjenstand for en generell aksept og slik sett bidro til å senke gjennomsnittsnivået på boligstandarden i mottakssystemet.

22.3 Utvalgets vurdering

Det kan fastslås at de krav som i dag stilles til innkvartering av asylsøkere, ikke er spesielt konkrete. De åpner også for en standard som kan være vesentlig lavere enn den de facto-standarden som ble satt ved etableringen av seksjonshusmottakene. Samtidig er det kommet til nye krav, først og fremst knyttet til fellesarealer og trygghet/sikkerhet, som tidligere var lite vektlagt.

Å ha krav til standarden på innkvarteringen av den typen som i dag benyttes, er en fordel i situasjoner hvor Utlendingsdirektoratet raskt må etablere nye mottak. Kravene åpner for at driftsoperatørene kan benytte en svært variert bygningsmasse i sine tilbud. Og i pressede situasjoner viser erfaringen at Utlendingsdirektoratet må takke ja til så godt som alt av tilbud for å sikre at asylsøkerne i det hele tatt skal få tilbud om innkvartering.

Kravene kan imidlertid være en utfordring når det skal vurderes om standarden faktisk er for lav og bryter med målsettingen om at innkvarteringstilbudet skal være forsvarlig10 og sikre beboernes grunnleggende behov.

22.3.1 Minstestandarder

Fra driftsoperatørhold etterlyses det minstestandarder for mottakstilbudet, herunder for standarden på innkvarteringen. Norsk Folkehjelp hevder at «manglende kvalitetsstandarder åpner for at rent kommersielle hensyn kan gå på bekostning av de humanitære» og at «mangelen på minstestandarder innebærer […] at mottak står fritt til å prioritere inntekter fremfor å gi et forsvarlig omfang på bruken av tolketjenester eller kvaliteten på tilbudet til barn». Organisasjonen etterlyser «spesifiserte normer for minstestandarder i lovs form […] når det gjelder fysiske boforhold […] som minimum må være på nivå med EUs standarder».11

Også under utvalgets besøk på Dale mottak i september 2010 kom det fram ønsker om større grad av standardisering av innkvarteringstilbudet, herunder en grense for hvor mange enslige som kan dele rom, og en nærmere definisjon av «nøktern, men forsvarlig» når det gjelder innkvartering.

Utvalget viser til kapittel 31 og gjennomgangen av den rettslige reguleringen på sammenlignbare områder. Her framgår det at standardkrav av samme type som de som gjelder for mottak, også gjelder på sosialtjenestelovens område samt for barnevernsinstitusjoner. Tilsvarende for sentre for foreldre og barn. Spørsmålet blir da hva som eventuelt skulle nødvendiggjøre tydeligere standarder eller minstekrav til innkvarteringsstandarden i mottak.

Det er utvalgets oppfatning at mange som tar til orde for tydeligere krav og minstestandarder, blant annet for boforholdene i mottak, gjør dette fordi de ønsker en høyere standard enn det som er den faktiske situasjonen i dag. Minstestandarder gjøres til et virkemiddel for å heve standarden. En slik kobling kan vanskeliggjøre en vurdering av om minstestandarder i seg selv er hensiktsmessig. Vil minstestandarder oppleves som hensiktsmessige også hvis de legges på et nivå som gjør at alle eksisterende mottak tilfredsstiller minstekravene?

22.3.2 Standard og botid

Det er en kompliserende faktor at boforhold henger tett sammen med botid i mottak. De fleste er enige om at det er akseptabelt med en lavere standard for et begrenset tidsrom, inklusive det å dele rom med andre. Så er det sikkert ulike oppfatninger av hvor langt «et begrenset tidsrom» kan være, og om hvor mange som kan dele rom. Men på ett eller annet punkt langs en tidslinje vil mange mene at standarden bør heves, og at asylsøkere skal slippe å dele rom med andre – med mindre de selv ønsker det.

Hvis dette ses i sammenheng med faseinndelingen av mottakssystemet, er det naturlig å tenke at det kan aksepteres en lavere standard på innkvarteringen i transittmottak enn i ordinære mottak. I et økonomisk perspektiv er dette viktig. Høy standard koster mer enn lav standard. Derfor bør standarden være lavere der den kan være det, uten at det samtidig fører til uverdige boforhold.

I tillegg vil det kunne være et element av innvandringsregulering knyttet til standarden på innkvarteringstilbudet.12 Dette hensynet må også veies mot hva som er forsvarlig. Det er utvalgets vurdering at dette kan tillegges større vekt i transittfasen, og at standarden her derfor kan være lavere. Hvis minstestandardene da skal være konkrete, snakker vi ikke lenger om én minstestandard, men om flere minstestandarder.

Minstekrav til standarden på innkvarteringen vil kunne være et problem når mottak skal anskaffes. Kravene som stilles til bygningsmassen, må være kjent på forhånd slik at tilbyderne vet hva de skal forholde seg til. Konkrete krav til for eksempel areal, slik Norsk Folkehjelp foreslår, vil i en gitt situasjon bety at tilbydere unnlater å legge inn tilbud, eller at Utlendingsdirektoratet må avvise tilbud dersom romstørrelsen er noen kvadratcentimeter for liten. I perioder med press på mottakssystemet kan dette føre til økt risiko for at den grunnleggende retten til innkvartering ikke kan oppfylles.

Utvalget ser på den annen side at det også kan være fordeler med minstestandarder knyttet til botilbudet til asylsøkere. Det vil kunne bidra til at tilbudet ikke havner på et nivå under det som er forsvarlig. Det vil også kunne redusere bruken av skjønn i vurderingene av hva som er forsvarlig, og det vil være enklere for driftsoperatørene selv å vurdere om de tilfredsstiller de kravene som stilles til mottaksdriften. Og endelig vil minstestandarder bidra til større grad av standardisering i den forstand at det vil bli større likhet på tilbudet mellom mottakene, noe som etterspørres av mange.

Utvalget er allikevel ikke overbevist om at en så lik innkvarteringsstandard som mulig er det som bør etterstrebes innenfor mottakssystemet. Utvalget er minst like opptatt av at det skal finnes variert bygningsmasse som gjør at beboernes individuelle ønsker og behov kan ivaretas. Økt standardisering fører sjelden til økt mangfold og variasjon. Når vi ser på «seksjonshusstandarden», synes det klart at den var godt egnet til innkvartering av enslige og familier på fem. Den var ikke like godt egnet til innkvartering av par uten barn eller par med ett barn, eller til en enslig forelder med ett eller to barn. Den var heller ikke godt egnet for familier på seks eller flere.13

Utvalget mener at standarden på innkvarteringen i ankomstfasen kan og bør være nøktern. Det må allikevel tas spesielle hensyn til personer med spesielle behov, eksempelvis syke og funksjonshemmede. I tillegg til at utvalget vektlegger nøktern standard av økonomiske hensyn, er det viktig at tilbudet i transittmottakene ikke fungerer som en «pull-faktor» for personer uten beskyttelsesbehov. Utvalget legger til grunn at personer med beskyttelsesbehov, og personer som kvalifiserer for å få beskyttelsesbehovet sitt vurdert av norske utlendingsmyndigheter, ikke først og fremst er opptatt av standarden i ankomstfasen.

22.3.3 Bedre forhold for de med lang botid

Utvalget mener videre at boforholdene for mange som har bodd lenge i mottak i dag ikke er gode nok. Det er imidlertid et dilemma at mange av disse har fått endelig avslag og derfor oppholder seg ulovlig i Norge. Både fra Norge og andre land finnes det imidlertid dokumentasjon på at langvarige mottaksopphold virker nedbrytende og fører til psykiske lidelser. Trangboddhet og svært begrensede muligheter for privatliv er faktorer som virker negativt i et psykisk helseperspektiv. Spesielt problematisk er situasjonen for barn som i mange tilfeller må tre inn i en rolle som omsorgspersoner for yngre søsken og til dels også for foreldre som i stadig mindre grad er i stand til å ivareta foreldrerollen. Dårlige boforhold bidrar til å forsterke et slikt forløp. Utvalget tror ikke at nedsatt psykisk helse øker sjansen for at personer med endelig avslag returnerer frivillig. På den annen side ser utvalget det heller ikke som ønskelig å etablere et system som kan oppfattes dit hen at det å ikke rette seg etter utlendingsmyndighetenes vedtak, gir en belønning i form av bedre boforhold.

Utlendingsdirektoratet foretok i 2007 en vurdering av spørsmålet om tydeligere krav eller minstestandarder for mottakstilbudet.14 Vurderingen ble oversendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet som vedlegg til brev av 27.6.2007. Brevet inneholder Utlendingsdirektoratets anbefalinger på området. Om de fysiske boforholdene er anbefalingene som følger:

• maksimum to enslige per rom

• familier med barn skal disponere en boenhet bestående av soverom, oppholdsrom, bad og kjøkken/spiseplass

• avdelinger for enslige mindreårige skal ha enerom til de beboerne som selv ønsker det

• forsterkede avdelinger skal ha enerom til de beboerne som selv ønsker det

• tilstrekkelige og egnede fellesarealer for daglig opphold og aktiviteter

Disse forslagene innebærer en noe tydeligere standard enn dagens krav, jamfør rundskrivene fra Utlendingsdirektoratet. Samtidig er de ikke så konkrete at de representerer et problem for fleksibilitet og anskaffelse av mottak.

Utvalget anbefaler at det gjennomføres en generell standardheving med hensyn til innkvartering av familier med barn i ordinære mottak. De bør sikres egne familieenheter med soverom, oppholdsrom, bad og spiseplass. Dette gjelder etter transittfasen og uavhengig av oppholdstid.

Når det gjelder innkvarteringstilbudet til enslige, anbefaler utvalget at de som ønsker det, skal få tilbud om enerom etter 1 års botid i mottak.

22.3.4 Normer

Ut over dette inneholdt Utlendingsdirektoratets brev av 27.6.2007 et forslag til en alternativ håndtering av spørsmålet om minstestandarder som utvalget finner interessant. Forslaget bestod i at det burde fastsettes normer for utstyr som komfyrer, vaskemaskiner, toaletter og dusjer. En norm er i denne sammenhengen retningsgivende og definerer ikke et absolutt minimumsnivå. Innenfor et system som stadig bygges opp og ned, og som i all hovedsak er basert på eksisterende bygningsmasse, synes det fornuftig å operere med normer. I pressede situasjoner vil Utlendingsdirektoratet både kunne få inn tilbud og inngå kontrakt med tilbydere om mottak som ligger under normen. Men med det poengsystemet som benyttes ved vurderingen av tilbudene, vil tilbud som ligger under normen allikevel ikke få like mange poeng som tilbud som ligger på eller over normen. Det blir tilsvarende når mottakskapasiteten skal reduseres: Mottak som ligger under normen, vil skåre lavere.

Utvalget er enig med Utlendingsdirektoratet i at normer kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å regulere standarden på innkvarteringstilbudet til asylsøkere. I motsetning til minstestandarder, som må oppfattes som absolutte minimumskrav, vil normer åpne for nødvendig fleksibilitet.

22.3.5 Økonomi

Det er vanskelig å beregne de økonomiske konsekvensene av bedre forhold for familier, ikke minst fordi det ikke foreligger noen samlet oversikt over hvordan familier faktisk bor i dag, og heller ikke over hvor mange boenheter som tilfredsstiller den ønskede standarden.

Da en tverrdepartemental arbeidsgruppe i 2006 la fram rapporten Medfølgende barn i mottak,15 var en av anbefalingene identisk med utvalgets anbefaling om boforhold for familier. Arbeidsgruppen valgte å koble anbefalingen om boforhold til en annen anbefaling, nemlig at alle barnefamilier skulle tilbys desentralisert innkvartering. De la formodentlig til grunn at desentralisert innkvartering også ville tilfredsstille anbefalingen med hensyn til standarden på boenhetene. Ved å sammenligne UDIs gjennomsnittlige leiepriser for sentraliserte og desentraliserte mottaksplasser kom de så fram til at å tilby alle familier desentraliserte boenheter, ville koste 3,6 millioner kroner per år. På det tidspunktet var antall beboere i mottakssystemet om lag 7 800.

Utvalget har gjennom en lignende beregningsmåte kommet til at den foreslåtte standardhevingen i dag vil koste mellom 8 og 10 millioner kroner per år.

Når det gjelder enerom til enslige med en botid på over 1 år, har Utlendingsdirektoratet anslått en årlig kostnad på om lag 100 millioner kroner med dagens mottaksbefolkning. Dette innebærer da tilbud om enerom uavhengig av oppholdsstatus. Dersom det legges til grunn at personer med utreiseplikt overflyttes til retursenter og at ordningen kun skal gjelde for beboere i ordinære mottak, har utvalget beregnet kostnaden til 8−10 millioner kroner per år.

Utvalget vil imidlertid understreke at tilpasningen av mottakssystemet til de nevnte anbefalingene vil kunne skje over tid, og at en større andel enerom og familieenheter kan vektlegges både ved opp- og nedbygging av mottak. Det antas at en slik tilpasning over tid vil kunne redusere merkostnadene.

22.4 Utvalgets anbefalinger

• I ankomstfasen og på transittmottak kan det aksepteres en lavere standard på innkvarteringen enn i mottak beregnet for lengre opphold.

• Standarden i ordinære mottak bør være slik at familier sikres egne boenheter bestående av soverom, oppholdsrom, bad og spiseplass.

• Enslige bør sikres enerom etter 1 års botid.

• Når beboerne tilbys bedre boforhold, bør deres egne ønsker med hensyn til boform tillegges betydelig vekt. Her tenkes det blant annet på sentralisert og desentralisert innkvartering, men også på at noen kan ønske å bo sentralt med en lavere standard enn mindre sentralt med en høyere standard.

• Det bør ikke innføres konkrete minstestandarder i betydningen arealkrav for innkvarteringstilbudet.

• Det bør fastsettes retningsgivende normer for fellesarealer og utstyr som skal være tilgjengelig for beboerne.

23 Beboermedvirkning

23.1 Innledning

I dette kapittelet ser vi nærmere på hva begrepet ‘beboermedvirkning’ omfatter. Vi finner det også hensiktsmessig med en historisk gjennomgang av temaet. Denne gjør rede for ideologien bak beboermedvirkning samt de hindringene man støtte på i innføringen av beboermedvirkning.

23.2 Målsetting

Beboermedvirkning er omtalt i Utlendingsdirektoratets rundskriv RS 2008 – 034 Krav til beboermedvirkning i ordinære statlige mottak med vedlegget Veileder i beboermedvirkning i ordinære statlige mottak. I punkt 2 Målsetting i rundskrivet heter det:

Beboermedvirkning er et virkemiddel i å inkorporere verdigrunnlaget i Norges flyktning- og innvandringspolitikk i mottakssystemet. Prinsippene om rettferdighet, likebehandling og gjensidig respekt ligger til grunn, sammen med et syn på beboerne som personer med ressurser, erfaring og kunnskap som kan tas i bruk til beste for dem selv, mottaket og lokalsamfunnet. I praksis innebærer det at voksne beboere med forutsetninger og interesse for det

• skal tilbys meningsfylte oppgaver knyttet til mottaksdriften

• skal gis medansvar for utformingen av beboerrettede tiltak

• skal ha reelle påvirkningsmuligheter i saker som angår deres hverdag16

I tilfellet beboermedvirkning kan det være formålstjenlig med et tilbakeblikk før vi omtaler dagens ordning nærmere. Dette er blant annet for å vise at det som i utgangspunktet kan synes som en god idé, ikke nødvendigvis lar seg gjennomføre uten videre.

23.3 Bakgrunn

Allerede Stortingsmelding nummer 39 (1987 – 88) slo fast som en målsetting at asylsøkerne i størst mulig grad skulle være selvhjulpne i dagliglivet.17 Å gi asylsøkere midlertidig arbeidstillatelse var et virkemiddel i så måte. Men noe endret seg da asylsøkere fra det tidligere Jugoslavia kom i relativt stort antall i 1993 – 1994. Det ble blant annet laget en ny stortingsmelding, hvor målsettingen ble endret til at «beboerne i størst mulig grad skal ta aktivt del i driften av mottakene. Dette inkluderer så vel rengjøring og vedlikehold, som ulike beboerstyrte aktiviteter.»18

Begrepet beboermedvirkning ble ikke brukt i stortingsmeldingen, men det heter at «[d]et vil tas sikte på å utvikle nye driftsmodeller som i større grad bygger på brukermedvirkning, der målet er at beboerne i enda større grad skal ta ansvaret for innhold og aktiviteter i mottakene.»19

23.3.1 Den ideologiske begrunnelsen

Stortingsmeldingen ble framlagt i desember 1994. I et nyhetsbrev i februar 199520 gikk Kommunal- og arbeidsdepartementet nærmere inn på bakgrunnen for endringene og formulerte den ideologiske begrunnelsen for beboermedvirkning. Tittelen på oppslaget var «– La beboerne gjøre nytte for seg i mottakene», og det heter blant annet «[a]t de som bor i de statlige mottakene, vasker gulv og holder det ryddig rundt seg er ikke nok. Virkelig beboermedvirkning blir det først når de får ta ansvar for hele livssituasjonen.»

Det ble gitt uttrykk for at den omsorgs- og hjelpeideologien som rådet i 80-årene når det gjaldt mottak av asylsøkere, var forfeilet, og at det ikke kunne være riktig å ha som utgangspunkt at asylsøkere og flyktninger først og fremst trengte omsorg og hjelp. Utgangspunktet måtte være at de aller fleste kunne hjelpe seg selv – med litt veiledning. Dette var grunnlaget for at regjeringen i den nye stortingsmeldingen la vekt på at beboerne i enda større grad skulle delta aktivt i driften av mottakene. Det het: «Skulle ikke en regnskapssjef kunne bistå med kontorarbeid, selv [om] han ikke snakker perfekt norsk, eller en tømrer kunne foreta vedlikehold på bygningene?»21

23.3.2 Politikken iverksettes

Søkelyset på beboermedvirkning førte til at det ble igangsatt en del forsøksprosjekter i regi av Utlendingsdirektoratet. Og da et nytt reglement for drift av statlig mottak trådte i kraft 1.9.1996, het det:

Mottakene skal organiseres på en måte som gir beboerne gode muligheter til praktisk deltakelse i og reell innflytelsene på de driftsoppgaver som kan delegeres. Beboermedvirkning skal stimulere det allmenne aktivitetsnivået blant beboerne, sikre samsvar mellom tilrettelagte tiltak og brukernes behov og bidra til en god utnyttelse av menneskelige og økonomiske ressurser i mottaksdriften.22

Videre stod det at «[d]e ansattes rolle skal være av formidlende, veiledende og tilretteleggende karakter.»23

Fra og med 1997 fikk også beboermedvirkning innpass i tildelingsbrevene fra departementet til Utlendingsdirektoratet. I tildelingsbrevet for 1997 het det på side 10 at «[d]et er et mål at beboerne i størst mulig grad tar del i driften av mottakene, og arbeidet med å legge til rette for beboermedvirkning må følges opp videre.»

I forslaget til statsbudsjett for 199824 het det at med unntak av lederoppgaver og oppgaver knyttet til kontrollfunksjoner skulle flest mulig oppgaver løses gjennom beboermedvirkning.

Utlendingsdirektoratet satte i det såkalte føringsbrevet til mottakene for 199825 opp beboermedvirkning som det første av de prioriterte arbeidsoppgavene. Omtalen lyder:

Beboermedvirkning er det viktigste virkemiddelet mottaket har for å normalisere beboernes hverdag og gi dem muligheter til å ivareta egen livssituasjon. Driftsreglementet gjør medvirkningen til en integrert del av mottaksdriften.

Selv om de fleste mottak har kommet et godt stykke når det gjelder delegering av oppgaver og ansvar til beboerne, gjenstår det fortsatt en del før kravene og intensjonene i driftsreglementet er innfridd.

I 1998 skal mottakene legge spesiell vekt på tiltak som bidrar til å sikre beboerne reell innflytelse på mottaksdriften, fortrinnsvis gjennom samarbeidsrådet. Med reell innflytelse menes påvirkningsmuligheter i forhold til plan- og rapportarbeid, budsjetteringsarbeid, samt avgjørelser i den løpende driften av mottaket som er av betydning for beboerne.

I tillegg bør mottakene søke å avsette midler på posten aktivitets- og velferdsmidler til beboerne hvor beboerne selv har beslutningsmyndighet innenfor de rammer som gis gjennom styringsdokumentene.

Beboernes innflytelse bør i størst mulig grad formaliseres, eksempelvis gjennom at samarbeidsrådet gis et klart mandat. I tillegg til å beskrive potensialet for innflytelse, bør mandatet også klargjøre grensene for denne innflytelsen, slik at beboerne er kjent med sitt eget handlingsrom.

23.4 Beboermedvirkning i praksis

Fra tanken om at mottaksbeboerne skulle kunne utføre praktiske oppgaver på et mottak i Norge, utviklet tenkningen om beboermedvirkning seg stadig sterkere i retning av at beboerne skulle gis innflytelse på mottakstilværelsen. Samtidig oppstod det et behov for å formidle innholdet i begrepet på en tydeligere måte til driftsoperatører og mottak. Det var tross alt de som skulle sørge for at beboermedvirkning ble gjennomført i praksis.

For å klargjøre begrepet valgte Utlendingsdirektoratet å bruke to andre begreper: brukermedvirkning og beboerdeltakelse. Dette for å synliggjøre at beboermedvirkning var sammensatt av to elementer. Disse elementene ble nærmere omtalt i et dokument som het «Noen ord om beboermedvirkning»26, og som ble distribuert til driftsoperatører og mottak. Nedenstående gjennomgang er hentet fra dette dokumentet.

23.4.1 Brukermedvirkning

Brukermedvirkning var på denne tiden et begrep som ble flittig brukt på det feltet som kan kalles sosialt arbeid. Begrepet hadde både et myndiggjøringsperspektiv (‘empowerment’)27, et demokratiperspektiv og et brukerperspektiv. I mottakssammenheng ble brukermedvirkning definert som beboernes muligheter til medbestemmelse over og innflytelse på sin egen livssituasjon innenfor rammene av et statlig mottak. Det mest håndfaste utslaget av dette var kravet i driftsreglementet om at alle mottak skulle ha et samarbeidsråd.28 Det var i første rekke gjennom et slikt samarbeidsråd beboerne skulle få utøve sin innflytelse på driften av mottaket, som jo var beboernes midlertidige hjem.

23.4.2 Beboerdeltakelse

Beboerdeltakelse handlet om beboernes utførelse av praktiske oppgaver på mottaket. I likhet med brukermedvirkning ble dette definert som frivillig. Det innebar samtidig at det måtte gås opp en grense mot obligatoriske aktiviteter. I visse henseender kan det å bo i mottak sammenlignes med det å bo i et borettslag. En slik bosituasjon fører gjerne med seg noen forpliktelser: vask av fellesarealer, snømåking, dugnader. Slike oppgaver var ikke å anse som beboermedvirkning, men som obligatoriske oppgaver som det ble forventet at mottaksbeboere skulle utføre.

Beboerdeltakelsen, som en del av beboermedvirkning, skulle ha form av et tilbud. Og dette tilbudet skulle i sin tur ha sitt utgangspunkt i det enkelte mottaks potensial for beboerdeltakelse, det vil si både den kompetansen og de ønskene beboerne hadde, og de mulighetene som fantes på det enkelte mottak. Dette potensialet hadde mottakene ansvar for å kartlegge.

23.5 Problemer på veien

Innføringen og utviklingen av beboermedvirkning fant ikke sted uten en viss skepsis og motvilje. Dette kan ha sammenheng med at ansatte opplevde det som en trussel mot egen arbeidsplass. Andre hadde innsigelser mot at asylsøkernes kompetanse skulle brukes på mottakene og ikke ute i arbeidslivet. En tidligere mottaksleder i Kristiansand formulerte det slik:

Beboermedvirkning kan på grunn av sin mottaksinterne innretting få konsekvenser som er i slekt med en del feilslåtte kommunale arbeidstreningsprosjekter, der bosatte flyktninger blir tilbudt «kvalifisering» langt under deres faglige kompetanse og i nesten fullkommen isolasjon fra det virkelige Norge.29

23.5.1 Hva er arbeid?

Det var allikevel spørsmålet om beboermedvirkning var å anse som arbeid, og om beboermedvirkning nødvendiggjorde yrkesskadeforsikring, som var den store utfordringen. Dette ble utredet både av Utlendingsdirektoratet selv30 og av Justisdepartementets lovavdeling31. Det skal nevnes at både Utlendingsdirektoratet og driftsoperatørene på denne tiden forsøkte å inngå yrkesskadeforsikringsavtaler for mottaksbeboerne uten å lykkes.

Det som er spesielt interessant i denne sammenhengen, er at departementet med ansvar for mottakssystemet var lite fornøyd med den strenge fortolkningen av arbeid som Lovavdelingen hadde. I brev til Lovavdelingen av 6.2.1998 skrev Kommunal- og regionaldepartementet blant annet dette som begrunnelse for å ta spørsmålet om arbeid og yrkesskadeforsikring opp på nytt, med henvisning til Lovavdelingens svar fra 1994:

Satsingen på beboermedvirkning har vært omtalt i en rekke dokumenter Stortinget har hatt til behandling, f.eks. i de årlige forslagene til statsbudsjett. Fra regjeringens side har utvikling av beboermedvirkningsprogrammet vært presentert som ett av de viktigste satsingsområdene når det gjelder det statlige mottaket for asylsøkere […] Stortinget har ikke hatt merknader til dette. Det er derfor viktig at saken får en løsning som muliggjør fortsatt satsing på beboermedvirkning i mottakene.

En rekke av beboermedvirkningsoppgavene kan, slik vi ser det, sammenlignes med de oppgavene beboerne i et borettslag og medlemmene i et idrettslag deltar på med jevne mellomrom (dugnader, forefallende oppgaver, enkle administrative oppgaver, kjøring til og fra arrangementer, etc.). Gjennom den muntlige kontakten med Justisdepartementet er det fremkommet at beboere i borettslag og medlemmene i idrettslag ikke er å anse som arbeidstakere i lovens forstand når de deltar på denne typen aktiviteter. Det oppstår med andre ord ikke et arbeidsgiverforhold, og det stilles derfor heller ikke krav om at det tegnes yrkesskadeforsikring. Selv om beboere i statlig mottak ikke er eksplisitt nevnt i de unntakene som fremgår av yrkesskadeforsikringsloven eller forskriftene til denne, mener vi beboerne i mottak må kunne sidestilles med beboere i borettslag og medlemmer/frivillige i idrettslag i denne sammenhengen.

Lovavdelingen svarte i brev av 6.4.1998. Med henvisning til en oversikt over oppgaver som utføres av beboere i mottak utarbeidet av Utlendingsdirektoratet, kommenterte de at «[d]e fleste av disse oppgavene kan utgjøre ‘arbeid’ i lovens forstand, siden mottakene kunne ha overlatt arbeidet til profesjonelle vaktmestere, snekkere og rengjørere.» Videre påpekes det at det etter yrkesskadeforsikringsloven også er et vilkår at arbeidet utføres i noens tjeneste, og at «[o]ppgaver som objektivt sett er arbeid, men som den enkelte utfører for seg selv faller utenfor.» Men det var ikke mange slike oppgaver på Utlendingsdirektoratets liste, og Lovavdelingen fant heller ikke at andre unntak i loven kom til anvendelse. Herunder mente de at driftsoperatørene generelt drev så omfattende virksomhet at heller ikke unntaket om mindre foreningsforhold var aktuelt å bruke. Med henvisning til sitt forrige brev om samme sak konkluderte Lovavdelingen med at «[i] den grad beboere som deltar i aktivitetsprogram, utsettes for slik risiko som ordinære arbeidstakere i samme sted ville hatt, synes det rimelig at de har den samme forsikringsdekningen.»

23.5.2 Et tilpasningsforsøk

Saken var imidlertid ikke over med dette. Den 13.7.1998 sendte Utlendingsdirektoratet sentralt et oppdrag til Regionkontor Midt-Norge32. Regionkontoret ble bedt om å «utarbeide utkast til en informasjonsbrosjyre ev. rundskriv til mottakene» om arbeid og yrkesskadeforsikring. Det het videre at «[b]rosjyren/rundskrivet skal trekke nedre grense for hva som kan oppfattes som arbeid, og hvilke aktiviteter som kan gjennomføres på vegne av beboerrådet [vår utheving] uten å komme i konflikt med yrkesskadeforsikringsloven og ev. arbeidsmiljøloven.»

Oppdragsgiver hadde bitt seg merke i at det var en unntaksbestemmelse i yrkesskadeforsikringsloven for arbeid for «mindre foreningsforhold» og la åpenbart opp til at beboerrådet/samarbeidsrådet skulle vurderes som oppdragsgiver for en del av aktivitetene på mottakene.

Regionkontor Midt-Norge oversendte utkastet sitt til informasjonsbrosjyre til Utlendingsdirektoratet sentralt ved brev av 18.12.1998. Av oversendelsesbrevet framgår det at regionkontoret har merket seg poenget med beboerrådet som mulig oppdragsgiver og skriver at med utgangspunkt i dette kan følgende spørsmål stilles:

Kan beboerrådet/samarbeidsrådet anses som oppdragsgiver for ulønnet arbeid som utføres som ledd i beboermedvirkning, og kan beboerrådet/samarbeidsrådet anses som en forening og således være omfattet av den omtalte unntaksbestemmelsen i yrkesskadeforsikringsloven?

Regionkontoret fortsetter:

Vi har ikke kompetanse til å besvare dette spørsmålet, men vi har forsøkt å ta høyde for denne muligheten i det vedlagte [utkast til brosjyre]. Det er allikevel viktig å være oppmerksom på at yrkesskadeforsikringsloven er en lov som gir arbeidstakerne visse rettigheter hvis det oppstår personskade når arbeidstakeren er i arbeidsgivers tjeneste.

Det het i oppdragsbrevet at utkastet til brosjyre/rundskriv skulle oversendes Justisdepartementet via Kommunal- og regionaldepartementet for gjennomgang og kommentarer. Det ble nå gjort.

Svarbrevet fra Justisdepartementet er datert 19.4.1999. Utlendingsdirektoratet hadde i sitt utkast til brosjyre forsøkt å sette en nedre grense for arbeid i statlige mottak parallelt med hva private normalt gjør av arbeid i sine egne hjem, og hva beboere i et borettslag utfører for borettslaget i form av dugnadsarbeid. Til dette skriver Justisdepartementet:

I vår uttalelse 6. april 1998 ble det ikke sagt noe om at vurderingen av den nedre grensen for arbeid kunne knyttes til hva som er normalt dugnadsarbeid i et borettslag. Vi foreslår at denne passusen sløyfes i utkastet, idet vi ikke vil se bort fra at en henvisning til dugnadsarbeid i borettslag kan lede til at terskelen for hva som anses for arbeid, settes høyere enn det er grunnlag for.

Til forsøket på å definere beboerrådet/samarbeidsrådet som oppdragsgiver for en del aktiviteter sier Justisdepartementet kun følgende: «Vi har ikke tilstrekkelig kjennskap til Samarbeidsrådet […] til at vi kan vurdere holdbarheten av det som sies om dette.»

Med dette ble det satt i alle fall et foreløpig punktum for saken. Etter utvalgets mening gir gjennomgangen et interessant innblikk i håndteringen av spørsmål hvor det er avstand mellom politiske ønsker og hva som er mulig innenfor gjeldende lovverk.

23.6 Beboermedvirkning i mottak i dag

Som nevnt innledningsvis finnes det i dag et eget rundskriv med krav til mottakenes arbeid med beboermedvirkning samt en egen veileder som utdyper temaet. Langt på vei er disse dokumentene en videreføring av de dokumentene og den tenkningen som ble utviklet i andre halvdel av 90-årene.

Dokumentene bærer i første rekke preg av at beboermedvirkning er «godt ment» fra myndighetenes side. Beboermedvirkning er primært noe som er til for beboernes egen del, og sekundært for samfunnets del. Om det noen gang har vært et innsparingselement knyttet til beboermedvirkning, noe som er litt uklart33, er dette helt fraværende i dag.

Utvalget har valgt å se nærmere på Veileder i beboermedvirkning i ordinære statlige mottak34, da det er denne som best utdyper temaet.

23.6.1 Dagens begrunnelse

Begrunnelsen for beboermedvirkning kan i dag sies å være todelt. På den ene siden handler det om å omsette demokratiske prinsipper i praksis «i det lille universet som et mottak utgjør»35. Dette kan både gi nyttige impulser til dem som må reise hjem igjen etter endelig avslag, og være en forberedelse til deltakelse i det norske samfunnet for dem som får bli. På den andre siden handler det om å ha en meningsfull hverdag i ventetiden. Både det å kunne påvirke sin egen livssituasjon gjennom medbestemmelse og å kunne bruke seg selv i utførelsen av ulike oppgaver på mottaket antas å bli opplevd som meningsfullt. Beboermedvirkning blir slik sett vurdert som et viktig forebyggende tiltak mot negative konsekvenser av mottakstilværelsen. «Stressfaktorene ved det å bo i mottak kan få store negative konsekvenser som kan ramme både beboere, ansatte og nærmiljø»36, heter det.

Mens det i tidligere dokumenter har blitt gitt uttrykk for at ulike oppgaver skal «søkes delegert i sin helhet til beboere»37, sier veilederen nå at beboermedvirkning ikke kan «innebære virkelig delegering»38 da en beboer ikke har noe ansettelsesforhold og derfor ikke kan gjøres ansvarlig på samme måte som en ansatt. Dette innebærer også at beboere ikke kan tre inn istedenfor ansatte. Men de ansatte kan få en annen rolle som innebærer at de i større grad blir veiledere enn utøvere på områder hvor beboere kan delta.

Dette framstår samtidig som inkonsekvent når det et annet sted i veilederen sies at praktisk oppgaveløsning på mottaket ikke må «bære preg av tilfeldigheter, men settes i et system som innebærer at beboer får en formell oppstartssamtale om oppgaver og ansvar og med underskriving av egen arbeidskontrakt»39. Og i et punkt om yrkesskadeforsikring heter det til og med at «driftsoperatør har arbeidsgiveransvar for beboerne»40.

Veilederen vektlegger ellers beboermedvirkning som kompetansebygging for den enkelte samt beboermedvirkningens betydning for mottakenes samhandling med lokalsamfunnet.

Selv om altså veilederen har et eget punkt om yrkesskadeforsikring, er det verdt å merke seg at dagens dokumenter om beboermedvirkning ikke problematiserer spørsmålet om arbeid. Det synes klart at flere av de beboermedvirkningsoppgavene som omtales i veilederen, vil falle innenfor lovavdelingens definisjon av arbeid fra 90-årene. Eksempler er resepsjonsarbeid og transport. Men veilederen understreker at beboere som deltar i mottaksdriften, ikke omfattes av «de generelle ordningene for yrkesskadeforsikring»41, og påpeker at det vil være driftsoperatørenes ansvar å ha yrkesskadeforsikring.

23.6.2 Arbeid igjen

Problemet arbeid ble igjen aktualisert våren og sommeren 2010. For det første igangsatte Utlendingsdirektoratet nok en gang et arbeid med sikte på å klargjøre forholdet mellom beboermedvirkning og arbeid. For det andre sendte Justisdepartementet et forslag til endring i utlendingsloven og -forskriften på høring.42 Det aktuelle punktet i denne sammenhengen er forslaget om en ny regulering i utlendingsforskriften om adgangen for asylsøkere og andre uten oppholdstillatelse til å delta i frivillig ulønnet arbeid for humanitære organisasjoner mv.

Det slås i høringsbrevet fast at «[d]et er uklart hvor strenge rammer lovens krav til oppholdstillatelse setter for å delta i frivillig innsats for humanitære organisasjoner mv. eller å delta i dugnadsliknende arbeid på asylmottak mv.»43 Departementets utgangspunkt for forslaget til ny regulering i utlendingsforskriften er «at det ikke skal gjelde strengere rammer for adgangen til frivillig innsats for asylsøkere og andre uten avklart oppholdsrett, enn hva som er nødvendig ut fra andre vektige hensyn.»44

Justisdepartementet viser videre til at forarbeidene til utlendingsloven § 55 ikke inneholder noen drøftelse av arbeidsbegrepet i loven. Videre heter det:

De hensynene som lovens § 55 skal ivareta, er både hensynet til å motvirke svart arbeid (herunder gjennom forbudet mot ulønnet arbeid) og hensynet til å hindre sosial dumping og omgåelse av lovens innvandringsregulerende bestemmelser. Dersom loven ikke hadde strenge rammer for asylsøkeres adgang til å ta arbeid, ville det videre kunne oppmuntre flere asylsøkere til å velge Norge som destinasjonsland. Dette hensynet er imidlertid mindre relevant så lenge det uansett bare er snakk om å vurdere adgangen til ulønnet arbeid for humanitære organisasjoner mv. 45

Etter en redegjørelse som blant annet går nærmere inn på problemstillinger knyttet til faren for utnyttelse av asylsøkere som gratis arbeidskraft i forbindelse med ulønnet arbeid i mottak, foreslår departementet en ny bestemmelse i utlendingsforskriften med tittelen «Frivillig arbeid som ikke krever oppholdstillatelse». Her nevnes en rekke aktiviteter som så foreslås unntatt fra kravet til oppholdstillatelse (tidligere arbeidstillatelse). Når det gjelder beboermedvirkning i mottak, kan det se ut som om problemstillinger nevnt foran ikke blir løst gjennom forslaget til forskriftsendring. Det heter kun: «Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer om beboermedvirkning på mottak.»

I skrivende stund gjenstår det å se om en ny forskriftsbestemmelse vil føre til en nærmere avklaring av problemstillingene knyttet til beboermedvirkning, arbeid og yrkesskadeforsikring.

23.6.3 Særskilt om beboermedvirkning kontra obligatoriske aktiviteter

Det framgår av rundskrivet om beboermedvirkning at bestemmelsene gjelder «voksne beboere med forutsetninger og interesse for det»46. Dette innebærer at beboermedvirkning er frivillig for beboerne. Denne tilnærmingen til beboermedvirkning er en videreføring av tenkningen fra 90-årene. Da ble det etablert et skille mellom obligatoriske oppgaver og oppgaver som inngikk i beboermedvirkning.

De obligatoriske oppgavene omfatter, i tillegg til deltakelse i mottakets informasjonsprogram (se nærmere om dette i kap. 28), renhold av fellesarealer samt dugnader for vedlikehold av inventar, bygninger og utendørs arealer.47 De oppgavene av praktisk art som er obligatoriske, ligger tett opptil oppgaver som for eksempel beboere i borettslag må utføre. På mottak medfører det trekk i de økonomiske ytelsene hvis man unnlater å delta uten gyldig grunn.

På den annen side medfører det ingen individuelle økonomiske fordeler å delta i beboermedvirkning. Det legges til grunn at deltakelsen i seg selv er en belønning gjennom at den «gir den enkelte beboer muligheter for selvpresentasjon og gjenerobring av egen identitet, anledning til å tilegne seg ny sosial og faglig kompetanse, samt en meningsfylt hverdag under ventetiden», som det heter i veilederen.

23.7 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at beboermedvirkning bør videreføres som et viktig perspektiv ved mottakstilværelsen. Det verdigrunnlaget som tenkningen rundt beboermedvirkning representerer, basert på prinsipper om rettferdighet, likebehandling og gjensidig respekt og et syn på beboerne som personer med ressurser, erfaring og kunnskap, bør fortsatt være gjeldende. Og det bør være gjeldende for alle deler av mottaksapparatet, selv om det vil være naturlig med begrensninger både av påvirkningsmuligheter og praktisk deltakelse innenfor transittsystemet.

Problemstillingene knyttet til definisjonen av arbeid og til yrkesskadeforsikring bør finne en løsning. At denne typen hindringer har kunnet eksistere i 15 år, vitner om for liten oppmerksomhet rettet mot temaet. Dette blir spesielt betenkelig når man lett kan forestille seg at denne typen hindringer også kan brukes som unnskyldning for ikke å gjennomføre beboermedvirkning i mottakene.

Mange har i årenes løp argumentert for å innføre et belønningssystem istedenfor et trekksystem i mottakene. Hovedargumentet har vært at innsats skal lønne seg. Mot dette har det vært argumentert med at også mottaksbeboere må ha plikter og utføre «ordinære» oppgaver uten at dette skal føre til ekstra utbetalinger.

De obligatoriske oppgavene i mottak som renhold av fellesarealer og deltakelse i dugnader er oppgaver som enhver beboer i ethvert borettslag må delta i uten økonomisk vederlag. Det er etter utvalgets vurdering ikke aktuelt å belønne asylsøkere for å utføre oppgaver som det forventes at alle skal utføre som medlemmer av et borettslag. Utvalget mener også at det er riktig å trekke beboere i de økonomiske ytelsene for manglende bidrag i slike aktiviteter. Utvalgets oppfatning er altså at det må opprettholdes en trekkordning i pengereglementet for dem som ikke utfører sine plikter uten gyldig grunn.

På den annen side er utvalget av den oppfatning at ekstraordinær innsats bør belønnes. Spørsmålet blir dermed hvor grensen mellom «ordinær innsats» og «ekstraordinær innsats» skal gå. I og med at beboermedvirkning er frivillig og skal tilrettelegges for personer «med forutsetninger og interesser for det», noe utvalget sier seg enig i, mener utvalget at det bør innføres en ordning med belønning for deltakelse i beboermedvirkning. Belønning bør imidlertid begrense seg til å gjelde den typen praktisk deltakelse som omtales i dagens veileder for beboermedvirkning, eksempelvis resepsjonsarbeid, transport, vedlikehold og teknisk drift, jamfør den ordningen de har i Belgia (se kap. 11.5). Det kan også vurderes om deltakelse i samarbeidsrådet bør belønnes. Uansett bør belønning være forbeholdt innsats som går over en viss tid. Utvalget legger uansett til grunn at individuell belønning må skje innenfor de regler som til enhver tid fastsetter hva som er arbeid i lovens forstand. Ut fra gjeldende lovtolkning vil de oppgavene som her er omtalt, kreve arbeidstillatelse.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan en belønningsordning kan finansieres, er det mulig å tenke seg at basisytelsene reduseres for alle beboere, og at den enkelte gjennom beboermedvirkning kan få «full basisutbetaling». Utvalget anbefaler imidlertid ikke en slik løsning, da det er vanskelig å se for seg at det vil være oppgaver nok til at alle får mulighet til å oppnå «full basisutbetaling». Allikevel er utvalget åpent for at en belønningsmodell tas med i betraktningen ved den anbefalte gjennomgangen av nivået på ytelsene til asylsøkere (se kap. 13.3.6).

En alternativ modell kan være at de midlene som trekkes på grunn av manglende deltakelse eller obligatorisk oppgaveutførelse, settes i en pott som så kan brukes i en slik belønningsmodell. Utvalget har imidlertid ikke lykkes i å framskaffe informasjon om hvor store beløp det her er snakk om. Det legges uansett til grunn at en slik modell vil la seg gjennomføre innenfor dagens økonomiske rammer.

23.8 Utvalgets anbefalinger

• Det verdigrunnlaget som kommer til uttrykk gjennom målsettingen for beboermedvirkning, bør legges til grunn for mottaksdriften.

• Det må vurderes nærmere hvordan regelverket kan endres slik at det gjør det mulig for beboerne å delta i driften av mottakene.

• Det bør opprettholdes en ordning med trekk i økonomiske ytelser for manglende deltakelse i obligatoriske aktiviteter.

• Beboermedvirkning bør fortsatt være frivillig, og ekstraordinær innsats i praktiske aktiviteter bør belønnes.

24 Identifisering av sårbare personer

24.1 Sårbare personer og grupper

Vi har sett at i EUs mottaksdirektiv nevnes følgende som eksempler på sårbare personer: barn, enslige mindreårige, funksjonshemmede, eldre, gravide kvinner, enslige forsørgere med mindreårige barn og personer som har vært utsatt for tortur, voldtekt eller annen form for grov vold av psykisk, fysisk eller seksuell karakter. (pkt. 10.9.15) Disse kategoriene kalles også gjerne for sårbare grupper.

At en person tilhører en sårbar gruppe, innebærer ikke nødvendigvis at personen har spesielle behov. En definisjon på en sårbar gruppe kan etter dette være at en gruppe regnes som sårbar når det er grunn til å anta at alle eller noen i gruppen har spesielle behov som krever oppfølging eller tilrettelegging. Og for at slik oppfølging eller tilrettelegging skal kunne iverksettes, må de som har behov for dette, identifiseres.

Hvem som tilhører en sårbar gruppe, lar seg i mange tilfeller fastslå ut fra helt objektive kriterier. Selv om det i noen tilfeller kan være tvil om en person faktisk er under 18 år, lar det seg oftest enkelt slås fast at en person er et barn. På samme måte vil det være relativt enkelt å fastslå om en kvinne er gravid. På den annen side behøver ikke funksjonshemminger å være synlige, og det at en kvinne har blitt voldtatt, vil være en sårbarhet som ikke er synlig, og som hun kanskje heller ikke uten videre ønsker å informere andre om.

Det vil altså være utfordringer knyttet til å fastslå om en asylsøker tilhører en sårbar gruppe. Dernest vil det også kunne være utfordringer knyttet til å finne ut om en person har spesielle behov.

Etter utvalgets vurdering må formålet med å operere med begrepet ‘sårbare grupper’ være å rette spesiell oppmerksomhet mot de individene som tilhører en slik gruppe. Denne oppmerksomheten må i sin tur ha som formål å identifisere om enkeltindivider har behov for spesiell oppfølging eller tilrettelegging, samt å kartlegge hva oppfølgingen eller tilretteleggingen bør bestå av.

Oppfølging av og tilrettelegging for personer med spesielle behov kan være av høyst ulik karakter. Det kan handle om særskilt helseoppfølging eller spesialundervisning, og det kan handle om særskilt tilrettelegging av mottakstilbudet. Nettopp tilrettelegging av mottakstilbudet er et hovedanliggende for utvalget når det gjelder identifisering av sårbare asylsøkere.

24.2 Identifisering av sårbare asylsøkere i dag

Identifisering av sårbare personer er en forutsetning for å kunne følge opp og tilrettelegge for eventuelle spesielle behov asylsøkerne måtte ha. Brekke mfl. konkluderer med at:

[d]et foreligger ikke noen spesiell eller lovbestemt prosedyre i Norge med det formål å identifisere sårbare asylsøkere, bortsett fra den lovpålagte tuberkuloseundersøkelsen (TB-screening) som finner sted i transittmottak og der resultatet følges opp i ordinært mottak.48

Av veilederen Helsetjenestetilbudet til asylsøkere, flyktninger og familiegjenforente framgår det allikevel at ett av formålene med helsetjenesten i transittfasen er å «vurdere om kjente helsemessige forhold tilsier spesielle hensyn ved plassering i mottak»49. Dette utdypes på side 22, hvor det blant annet heter at helsetjenesten i transittfasen «bør ta initiativ til at personer som har behov for hyppig medisinsk oppfølging, hyppige kontroller i sykehus, eller som har fysisk eller psykisk tilstand som tilsier det, blir overført til mottak med såkalt forsterket avdeling der det ligger til rette for slik oppfølging.» For øvrig nevnes seksuell legning som noe som kan nødvendiggjøre særskilte hensyn ved plassering i mottak.

For utvalget er hovedformålet med identifisering av sårbare personer som nevnt å kartlegge eventuelle behov for spesiell oppfølging i mottak og tilrettelegging av mottakstilbudet. Men identifiseringen vil også være relevant for andre tjenesteytere, kanskje særlig for helsetjenesten.

Samtidig vil helsetjenesten selv, både i transittfasen og senere, være en viktig bidragsyter i identifiseringen av sårbare personer. «Erfaring tilsier at en tydelig helsetilnærming oppleves positivt og er avgjørende for den første kontakten med sårbare grupper, og på den måten en forutsetning for identifisering av mulige ofre», som det for eksempel heter i regjeringens handlingsplan mot menneskehandel.50

Personalet i mottakene vil også kunne identifisere sårbare personer og kartlegge spesielle behov relatert til selve mottakstilbudet. Flere steder i styringsdokumentene for mottakene framgår det at det skal legges til rette for personer med spesielle behov, jf. også omtalen i kapittel XX. Dette forutsetter både identifisering og kartlegging.

24.3 Prinsipper for informasjonsutveksling

Når flere instanser er inne i bildet og kan bidra i identifiseringen av sårbare personer, oppstår det straks utfordringer knyttet til informasjonsutveksling. Sårbarhet vil i de aller fleste tilfeller være en sensitiv personopplysning. Utvalgets utgangspunkt er at enhver er eier av personopplysningene om seg selv. Den enkelte skal kunne bestemme hvem vedkommende ønsker å gi opplysningene til, og hvem de kan videreformidles til. Formidling av opplysninger om sårbarhet og spesielle behov må derfor være basert på informert samtykke, med mindre det finnes særskilt lovhjemmel til formidling av opplysningene uten slikt samtykke.

Informert samtykke forutsetter både at den enkelte får og forstår informasjon om hvordan opplysningene er tenkt brukt, og også har tillit til at de ikke vil bli misbrukt. Det er ikke nødvendigvis slik at denne tilliten til myndighetene vil finnes – og kanskje særlig ikke i ankomstfasen. Derfor kan det heller ikke legges til grunn at alle sårbare personer vil bli identifisert i denne fasen.

24.4 Kontaktpunkter for identifisering i ankomstfasen

Det finnes flere kontaktpunkter for mulig identifisering av sårbarhet i ankomstfasen. At en asylsøker er rullestolbruker eller mangler et ben, vil være lett å identifisere allerede ved registrering av asylsøknaden. Det kan på den annen side ikke tas for gitt at en person opplyser om alvorlige traumer eller tortur på dette tidspunktet.

Personalet på transittmottaket vil kunne gjøre observasjoner eller motta informasjon om sårbarhet og spesielle behov, eksempelvis gjennom spesielle ønsker knyttet til selve innkvarteringen eller at en person sliter med søvnproblemer.

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) tilbyr, på oppdrag fra Utlendingsdirektoratet, et informasjons- og veiledningsprogram om asylprosedyre til alle beboere i transittmottak. Programmet består blant annet av individuell veiledning, hvor sårbarhet kan være et tema. I bestemte tilfeller videreformidler NOAS, etter samtykke fra asylsøkeren, opplysninger til helsetjenesten og andre relevante instanser.

Som nevnt over er ett av formålene med helsetjenesten i transittfasen å vurdere om kjente helsemessige forhold tilsier spesielle hensyn ved plassering i mottak. Helseundersøkelsen i transitt blir derfor et sentralt kontaktpunkt for å identifisere sårbarhet og å kartlegge spesielle behov.

Og endelig vil asylintervjuet være et sentralt kontaktpunkt i identifiseringen av sårbare personer. Formålet med asylintervjuet er å opplyse asylsaken, jf. utlendingsforskriften § 17 – 2 andre ledd.51 Men allerede i dag finnes det en rapporteringsplikt fra Utlendingsdirektoratets Asylavdeling, som har ansvar for intervjuene, til Region- og mottaksavdelingen, som har ansvar for mottakssystemet. Denne plikten er imidlertid avgrenset til opplysninger om trussel mot liv og sikkerhet og kan omfatte følgende forhold:52

• kriminelle handlinger begått i og utenfor riket

• psykiske lidelser

• alvorlige helseproblemer, herunder smittsom sykdom

• voldelig atferd eller omsorgssvikt overfor barn

• sosiale forhold som gir grunnlag for bekymring (herunder menneskehandel og tvangsekteskap)

Flere av disse forholdene kan være relevante også for en vurdering av spesielle behov og særskilt tilrettelegging i mottak – uten at det knyttes til trussel mot liv og sikkerhet.

24.5 Identifisering av sårbare asylsøkere i ankomstfasen

På bakgrunn av det som er nevnt over om kontaktpunkter for identifisering av sårbare personer i ankomstfasen, er utvalget av den oppfatning at det som først og fremst mangler med hensyn til en prosedyre for identifisering av sårbare personer, er:

• at identifisering av sårbare personer og kartlegging av spesielle behov er et uttalt formål på de aktuelle kontaktpunktene

• at den informasjonen om sårbarhet og spesielle behov som framkommer på de nevnte kontaktpunktene, systematiseres og videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging; ansvarsforhold og rutiner for dette spesifiseres for de ulike instanser som er i kontakt med asylsøkeren i den første fasen

• at det systematisk innhentes samtykke til at informasjon om sårbarhet og spesielle behov videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging

Ut fra den betydning det har å avdekke sårbarhet på et tidlig tidspunkt, og fordi mange former for sårbarhet er helserelatert, har etter utvalgets syn helsetjenesten i transittfasen en helt avgjørende betydning. Både kapasitet og kompetanse er viktig i denne sammenheng. Det samme er robuste rutiner for formidling av informasjon om sårbarhet og spesielle behov som avdekkes. Dette gjelder både for dem som skal behandle søknaden om beskyttelse, og for dem som skal tilrettelegge mottakstilbudet, i tillegg til innenfor helsevesenet. Det vil være særlig betydningsfullt at informasjon om sårbarhet videreformidles for søkere som får sin sak behandlet etter Dublin-forordningen, da disse i utgangspunktet ikke skal ha sin søknad realitetsbehandlet i Norge og derfor ikke intervjues.

24.5.1 Nærmere om identifisering av psykiske lidelser blant asylsøkere i en tidlig fase

Sårbarhet er som nevnt over en mangesidig problemstilling. Blant de forhold som kan være vanskeligst å avdekke, er psykiske lidelser. Spørsmål om systematiske undersøkelser av asylsøkere med henblikk på å avdekke psykiske helseproblemer er blitt vurdert ved flere anledninger. I 2004 gjennomførte Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten en utredning på oppdrag av Sosial- og helsedirektoratet vedrørende kartlegging av psykiske lidelser og psykososiale problemer hos asylsøkere i norske mottak.53 Målet for prosjektet var å vurdere muligheten for å gjennomføre en systematisk identifisering av asylsøkere med behov for psykiatrisk hjelp. I rapporten ble det drøftet hvorvidt psykiske lidelser hos asylsøkere er en tilstand av tilstrekkelig høy alvorlighetsgrad til å forsvare en oppsøkende undersøkelse av personer som ikke selv ber om hjelp. Det konkluderes imidlertid med at en screening av asylsøkere ved hjelp av eksisterende instrumenter for å fange opp psykiske problemer hos personer som har vært utsatt for sterke belastninger, ikke har tilstrekkelig forskningsbasert fundament. Videre ble det vist til at en ytterligere identifisering av personer med behov for psykiatrisk hjelp må anses som etisk uforsvarlig med mindre kapasiteten til å yte hjelp bedres betydelig. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress, også på oppdrag fra Sosial- og helsedirektoratet, konkluderte tilsvarende i en rapport som ble publisert i 2007.54 Rapporten understreket samtidig viktigheten av å fange opp psykiske problemer og behov for helsehjelp blant asylsøkere blant annet for å forebygge kronifisering. Rapporten drøfter hvordan en mer systematisk kartlegging praktisk sett best kan gjennomføres (se boks 24.1).

24.5.2 Styrking av helsetjenesten i ankomsttransittmottak

For å ivareta behovet for identifisering av sårbare personer med spesielle behov anbefaler utvalget styrking av helsetjenesten i transittfasen. Tilbudet bør spesielt styrkes ut over dagens kapasitet og kompetanse hva gjelder identifisering av alvorlig traumatisering og andre psykiske lidelser. Dette er i tråd med anbefaling i en forskningsrapport om psykiske lidelser blant asylsøkere.55 (Se boks 24.1.) Styrkingen bør inkludere både medisinsk (somatisk og psykiatrisk), psykologisk og sosialfaglig kompetanse. Det er også viktig at det legges til rette for å avdekke fysiske skader etter tortur og andre overgrep. Forslaget innebærer ikke opprettelse av en ny enhet i tillegg til den eksisterende helsetjenesten, men en videreføring og styrking av denne. Det er viktig at behov avdekkes på et tidligst mulig tidspunkt slik at nødvendig oppfølging hva gjelder både innkvartering, helse og andre forhold, kan iverksettes raskest mulig. Etter utvalgets syn er dette viktig ikke minst når det gjelder tilpasning av innkvartering, blant annet tilgang på behandlingstilbud i rimelig nærhet av innkvarteringssted, hvis det skulle vise seg å være nødvendig.

Dokumentasjon av sårbarhet, herunder av personer utsatt for tortur og andre overgrep, er også av vesentlig betydning i myndighetenes vurdering av beskyttelsesbehov. Styrket kapasitet kan bidra til tidligere identifisering av sårbare personer, noe som kan ha positiv innvirkning på asylsaksbehandlingens effektivitet og kvalitet. FNs Istanbul-protokoll56, som er en praktisk rettet håndbok med konkrete forslag til myndigheter når det gjelder identifisering av torturskader, bør være et viktig utgangspunkt.

En styrket innsats for identifisering i transittfasen vil dermed kunne bidra til både rask og mest mulig adekvat oppfølging etter overføring til ordinært mottak, det vil si etter at den kommunale helsetjenesten har overtatt ansvaret for helsetjenester.

Ifølge Helsedirektoratets veileder om helsetjenester til asylsøkere57 bør oppfølging av spesielle grupper som hovedregel ikke igangsettes i transittfasen dersom dette betyr brudd i det terapeutiske opplegget ved overføring til ordinært mottak. Etter utvalgets syn må oppfølging gjennom å henvise til og påbegynne behandling allerede i transittfasen fortsatt være forbeholdt de tilfeller hvor en faglig vurdering tilsier at det er uforsvarlig å vente med dette. Ut over slike akutte tilfeller bør innsatsen til helsetjenesten i transittfasen dreie seg om kartlegging, informasjon og veiledning til asylsøkeren om betydning av sårbarhet og oppfølgingsmuligheter. I tillegg er videreformidling av opplysninger om enkeltpersoner til ansvarlige helsemyndigheter i forbindelse med overføring til annet mottak en viktig oppgave.

Utvalget understreker at sårbarhet i mange tilfeller ikke vil kunne oppdages før etter noe oppholdstid i Norge. Dette er blant annet fordi asylsøkere ikke sjelden vil ha behov for noe mer tid for å føle en trygghet som ofte er nødvendig for å fortelle om slike forhold. Det er også slik at reaksjoner kan komme til syne først en del tid etter traumatiserende opplevelser. Derfor er det svært viktig at oppmerksomheten rundt sårbare personer ikke begrenses til transittfasen, men vedvarer gjennom hele mottaksoppholdet.

24.5.2.1 Overordnet ansvar for helsetilbud i transittfasen

I transittfasen skal UDI organisere og finansiere helsetilbud til asylsøkere, mens helsemyndighetene har det faglige ansvaret for helsetilbudet. Transittfasen er perioden fra registrering av asylsøknad (og innkvartering i ankomstsenter) til overføring til ordinært mottak. I denne perioden skal blant annet asylintervjuet gjennomføres. Dette ble slått fast i rapport fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) om ansvarsplassering, organisering og finansiering av nødvendig helsehjelp i transittmottak datert 16.6.2003. Arbeidsgruppen bestod av Kommunal- og regionaldepartementet, Helsedepartementet (HD), UDI og Nasjonalt folkehelseinstitutt. Arbeidsgruppen drøftet blant annet om det faglige og økonomiske ansvaret for nødvendig helsehjelp i transittmottak burde samles i Helsedepartementet eller være delt mellom to departement slik det hadde vært til da. Det ble avklart at KRD (utlendingsforvaltningen) skulle beholde det budsjettmessige ansvaret og HD det faglige ansvaret inntil videre. Etter transittfasen er vertskommunene forpliktet til å sørge for nødvendig helsehjelp til asylsøkere i sin kommune innenfor rammen av kommunehelsetjenesteloven. Ifølge brev fra Justisdepartementet til Utlendingsdirektoratet av 23.7.2010 har det siden ikke blitt tatt initiativ for å endre gjeldende ansvarsplassering.

24.5.2.2 Helsetjenesten i ankomsttransitt – faglig og organisatorisk tilknytning

I forbindelse med at utvalget foreslår å utvide funksjonen og kapasiteten til helsetjenesten i transitt, er det naturlig å vurdere hvilken faglig og organisatorisk tilknytning som vil være mest hensiktsmessig.

Dette kan tenkes gjennomført på ulike måter. Utlendingsdirektoratet kan inngå avtale om drift av helsetjeneste med kommunen der ankomsttransittmottaket er lokalisert. En annen mulighet er at helsetjenesten er knyttet til og administrativt underlagt ankomstsentret og Utlendingsdirektoratet, eller at direktoratet lyser ut konkurranse om leveranse av helsetjeneste. Et tredje alternativ er å knytte tjenesten til et helseforetak.

Alternativ 1: Kommunal drift

UDI og Bærum kommune har hatt avtale om drift av helsetjeneste fram til Tanum ankomsttransitt ble nedlagt i 2010. Med en slik modell er helsetjenesten del av et større faglig og administrativt apparat med tilsvarende oppgaver overfor kommunens innbyggere, det vil si å yte nødvendig helsehjelp. En implikasjon av å knytte helsetjenesten i ankomsttransitt til kommunen er en viss sårbarhet ved eventuell nedleggelse og flytting og dermed behov for overføring av oppgaven til en annen kommune.58

Alternativ 2: Utlendingsdirektoratet

Integrering av helsetjenester i UDIs organisasjon eller en modell hvor UDI inngår et kontraktsforhold med en privat leverandør, vil gi den best mulige koordineringen av helsetilbudet i forhold til de øvrige funksjonene og aktørene i ankomsttransittmottak. En slik forankring vil imidlertid ikke like godt ivareta behovet for koordinering med det øvrige helsetilbudet i kommunen, sammenlignet med kommunal drift. Det vil også innebære fravær av administrativ og faglig forankring i en større helsefaglig sammenheng.

Alternativ 3: Helseforetak

Ifølge lov om helseforetak § 1 skal regionale helseforetak være ansvarlige for spesialisthelsetjenesten og legge til rette for forskning og undervisning, og de skal organisere sine sykehus og andre helseinstitusjoner som foretak.59 Asylsøkere er ifølge undersøkelser antakelig en gruppe som er overrepresentert når det gjelder enkelte psykiske helseproblemer, som traumatisering, sammenlignet med befolkningen for øvrig. Asylsøkere er likevel ikke å anse som en egen pasientgruppe. En eventuell organisering av helsetilbudet for denne gruppen under spesialisthelsetjenesten vil derfor ikke samsvare med helsevesenets generelle struktur i Norge.

En del helseforetak har opprettet kompetanse- og ressurssentre som har som formål å bidra til kompetanseutvikling i behandlings- og hjelpeapparatet innenfor ulike områder. Slike ressurssentre driver normalt ikke klinisk arbeid. Eksempelvis har de regionale helseforetakene ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) som oppgave å samordne og styrke kompetanse gjennom konsultasjon, undervisning og nettverksbygging.

24.5.2.3 Utvalgets vurdering

Utvalget mener at plassering av driftsansvar for helsetjenesten i transittmottak i Utlendingsdirektoratet ikke vil være hensiktsmessig. Det vises til at direktoratet ikke har hatt slike oppgaver og derfor ikke besitter nødvendige faglige og organisatoriske forutsetninger. Som et primærhelsetjenestetilbud for en heterogen gruppe vil det ikke være naturlig å knytte tjenesten til et helseforetak. Forankring i den kommunale helsetjenesten vil etter utvalgets syn være den mest hensiktsmessige plasseringen. Utlendingsdirektoratet har som målsetting å etablere et permanent ankomstsenter i Oslo. Det vil i så fall innebære en videreføring av det samarbeidet UDI nylig har inngått med Oslo kommune om helsetilbud i den midlertidige ankomsttransitten (Refstad mottak).

24.5.2.4 Nærmere om personer som trenger umiddelbar oppfølging i transittfasen

En del personer vil trenge umiddelbar oppfølging etter helseundersøkelse mens de fortsatt er i transittfase. I enkelte tilfeller vil det være behov for overføring til behandlingsinstitusjon. I noen tilfeller vil beboere i transitt være behandlings- og pleietrengende uten at dette innebærer innleggelse i behandlingsinstitusjon. Fram til 1.9.2010 kunne denne gruppen overføres til Løren avlastningstransitt hvor Bærum kommune var ansvarlig for helsetjenesten. Tilbudet var finansiert av Utlendingsdirektoratet. UDI utlyste konkurranse om et alternativ til dette tilbudet, men denne utlysningen ga ingen resultater.60

UDI har bedt Justisdepartementet om avklaring av hvilket handlingsrom direktoratet har for å finne løsninger for denne gruppen beboere i transitt.61 I sitt svar presiserer Justisdepartementet nødvendigheten av å flytte beboere som ikke lenger befinner seg i transittfasen til ordinære mottak hvor kommunehelsetjenesten har ansvaret for nødvendig helsehjelp.62 Departementet viser til at asylsøkere som får avdekket særlige helsebehov i forbindelse med første gangs helseundersøkelse i ankomsttransitt, kan prioriteres for asylintervju slik at transittfasen blir så kort som mulig. Det vises også til anledningen for UDI til å inngå avtale med driftsoperatører om forsterkede plasser, noe som utløser en forhøyet vertskommunekompensasjon.

24.5.2.5 Utvalgets anbefaling

Helsetjenesten for ankomstsenter og transittmottak gis en styrket kapasitet for å identifisere sårbare personer med spesielle behov, herunder personer med psykiske lidelser og personer med fysiske skader etter tortur og andre overgrep. Helsetjenesten bør, som i dag, forankres organisatorisk i den kommunale helsetjenesten. Helsetjenesten bør ha flerfaglig kompetanse og samarbeide tett med personalet i ankomsttransitt/ankomstsenter og avlastningstransittmottak når det gjelder utvikling av kompetanse og rutiner for identifisering av sårbarhet. I den forbindelse vil det være nødvendig å dra veksler på relevante ressurs- og kompetansesentre, ikke minst RVTS.

Personer som trenger umiddelbar oppfølging, bør så raskt som mulig overføres til ordinært mottak, eventuelt forsterket avdeling. Det kan inngås egne avtaler med kommunen hvor transittmottaket er plassert, som gjelder tilrettelagt botilbud eller institusjonsplass når praktiske forhold tilsier at overføring til ordinært mottak eller forsterket avdeling må utsettes.

24.5.2.6 Økonomi

Bemanning og lokalkostnader

Utvalget anbefaler å styrke bemanningen (dvs. i tillegg til hva som har vært normen for helsetjenesten ved Tanum ankomsttransitt våren 2010) med følgende årsverk: 1 sekretær, 2 årsverk sosialfaglig kompetanse, 1 psykolog, 1 psykiatrisk sykepleier, 1 fysioterapeut, legedekning økes fra 2 til 5 arbeidsdager per uke. Kostnaden for en slik økning i bemanningen beregnes til kroner 3,85 millioner. Lokalkostnader beregnes til kroner 600 000. I tillegg beregnes det 10 prosent i administrasjonskostnader. Totalt kroner 4,9 millioner.

Tolkeutgifter

Det legges til grunn at alle voksne og enslige mindreårige gis en halv times konsultasjon om sårbarhet i tilknytning til helseundersøkelsen. I tillegg kan det antas at om lag en fjerdedel (inkludert medfølgende barn) vil ha behov for ytterligere en times samtale. Tolkeutgifter beregnes til kroner 3,24 millioner. Beregningen er basert på 10 000 personer (offisiell prognose for antall asylsøkere i 2011 per mars 2011).

24.5.3 Kontaktpunkter for identifisering i ordinære mottak

Under en asylsøkers opphold i ordinært mottak er det også flere kontaktpunkter for mulig identifisering av sårbarhet og spesielle behov. Personalet på mottakene er trolig de nærmeste til å identifisere sårbare personer gjennom observasjon og samtaler.

Kommunehelsetjenesten vil også være en sentral aktør i identifisering av sårbarhet. Og selv om utvalget mener at helsetjenesten i transittfasen bør styrkes, kan det allikevel være slik at sårbare asylsøkere ikke opparbeider seg tilstrekkelig tillit til hjelpeapparatet i ankomstfasen til at de ønsker å fortelle om sin sårbarhet. Reaksjoner etter traumatiserende opplevelser kan også komme til syne først etter transittperioden.

Endelig vil både barnehage og skole kunne avdekke spesielle behov innenfor sine ansvarsområder, behov som det også kan være viktig å formidle til mottaket.

24.5.4 Identifisering av sårbare asylsøkere under opphold i ordinære mottak

På bakgrunn av det som over er sagt om kontaktpunkter under opphold i ordinære mottak, legger utvalget til grunn at både barnehage og skole har lang erfaring med å fange opp barn med spesielle behov, men at det også finnes utfordringer på dette feltet. Utvalget viser i den forbindelse til NOU 2009:28 Rett til læring og til NOU 2010:7 Mangfold og mestring.

Utvalget legger videre til grunn at kommunehelsetjenesten følger anbefalingene i Helsedirektoratets veileder, der det framgår at kommunenes planlegging og organisering bør ta hensyn til følgende problemstillinger:63

• Noen kan ha vært utsatt for tortur og/eller annen alvorlig psykisk eller fysisk traumatisering.

• Noen kan ha vært vitne til at andre er blitt torturert eller drept.

• Enkelte kan ha vært utsatt for voldtekt og/eller annen seksualisert vold.

• Noen kan ha vært utsatt for menneskehandel.

• Mange kommer fra områder hvor det er høy risiko for bestemte infeksjonssykdommer.

• Mange mangler sosiale nettverk.

• Gravide kan trenge spesiell oppfølging.

• Enslige mindreårige asylsøkere (EMA) og barn av asylsøkere og flyktninger utgjør en spesielt utsatt gruppe og kan trenge spesiell oppfølging.

De fleste av disse punktene omhandler sårbare grupper.

For personalet i mottakene vil evnen og muligheten til å identifisere sårbarhet som ikke kan fastslås ut fra objektive kriterier eller er synlig, være avhengig en rekke forhold, bl.a. kompetanse, tilgjengelighet, tillitt, samt bevissthet rundt problemstillingen.

Allerede i dag skal mottakene legge forholdene til rette for personer med spesielle behov. Identifisering og oppfølging av sårbare grupper kan allikevel med fordel tydeliggjøres som viktige oppgaver i styringsdokumentene for mottakene. Det innebærer blant annet spesifisering av ansvarsforhold og rutiner for samling og videreformidling av relevante opplysninger. Dette bør følges opp med kompetansehevende tiltak for de ansatte.

Spesielt når det gjelder sårbarhet som er forbundet med skam og stigmatisering, er det utvalgets vurdering at det må eksistere et tillitsforhold for at den sårbare skal åpne seg og fortelle om sin sårbarhet. Utvalget mener at det er viktig med et slikt tillitsforhold mellom ansatte og beboere i mottak. Dette gjenspeiler seg i utvalgets anbefaling om at de mottaksansattes taushetsplikt også skal gjelde overfor Utlendingsdirektoratet (se pkt. 18.4.7.)

Samtidig er det viktig at personalet videreformidler informasjon om sårbarhet og spesielle behov når beboeren gir sitt samtykke til det. En rekke ulike instanser er aktuelle mottakere av slik informasjon, alt etter sårbarhetens karakter. Aktuelle mottakere er blant annet helsevesen og skole. Når det gjelder tilrettelegging av botilbud, kan det være nødvendig å involvere UDIs regionkontor. En del forhold vil kunne ha relevans for asylsøknadsbehandling og bør formidles til UDIs Asylavdeling.

24.5.4.1 Utvalgets anbefaling

• Informasjonen om sårbarhet og spesielle behov som framkommer under opphold i ordinære mottak, systematiseres og videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging.

• Ansvarsforhold og rutiner for samling og videreformidling av relevante opplysninger spesifiseres for de ulike instanser som er i kontakt med asylsøkeren.

• Det bør systematisk innhentes samtykke til at informasjon om sårbarhet og spesielle behov videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging.

24.5.5 Identifisering av sårbare personer og EUs mottaksdirektiv – EU-kommisjonens forslag til revisjon

I EUs mottaksdirektiv64 forutsettes det at sårbare personer skal tas spesielt hensyn til når det gjelder mottakstilbudet, men kun der det er funnet behov etter en individuell vurdering (jf. kapittel 10.9.15.2). Dette kausalitetskravet er ikke tatt med i EU-kommisjonens forslag til revidert direktiv fra 2008. Forslaget innebærer at visse grupper sårbare personer alltid skal anses som personer med spesielle behov (ny artikkel 21 (1) som erstatter artikkel 17 (1)). Det omfatter de gruppene som nevnes i gjeldende direktivs artikkel 17 (1), det vil si mindreårige, enslige mindreårige, personer med funksjonshemminger, eldre, gravide, enslige foreldre med mindreårige barn, personer som har vært utsatt for tortur, voldtekt og andre former for psykologisk, fysisk eller seksuell vold. I tillegg foreslår kommisjonen at ofre for menneskehandel og personer med mentale helseproblemer inkluderes i listen. I forslag til ny artikkel 21 (2), som erstatter artikkel 17 (2), foreslår kommisjonen følgende tekst:

Member States shall establish procedures in national legislation with a view to identifying, as soon as an application for international protection is lodged, whether the applicant has special needs and indicating the nature of such needs. Member States shall ensure support for persons with special needs throughout the asylum procedure and shall provide for appropriate monitoring of their situation.65

Kommisjonens forslag innebærer en styrking av rettigheter for sårbare personer ettersom bestemte grupper alltid skal anses som personer med spesielle behov. Personer med spesielle behov er imidlertid ikke begrenset til å omfatte visse sårbare grupper, men er i forslaget stilt åpen. Det foreslås også at medlemsstatene skal etablere en lovforankret prosedyre for identifisering av søkere med spesielle behov. Videre foreslås det at bestemmelsen forutsetter bistand gjennom hele asylprosedyren samt hensiktsmessig tilsyn med sårbare personers situasjon.

En rekke EU-land gir ikke asylsøkere adgang til helsetjenester på lik linje med borgere. Eksempelvis er helsetilbudet i Sverige for voksne asylsøkere begrenset til «vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning.»66Utvalget mener det dermed stiller seg annerledes i Norge enn i mange EU-land når det gjelder rettigheter for sårbare personer. Retten til øyeblikkelig hjelp, nødvendig helsehjelp fra kommunehelsetjenesten og nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, slik dette er hjemlet i pasientrettighetsloven, omfatter også asylsøkere. Den svenske lag om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. hjemler i § 7 plikt for landsting (fylkesadministrasjon) å tilby helseundersøkelse. En slik særskilt bestemmelse om helseundersøkelse for gruppen asylsøkere synes ikke nødvendig i Norge ettersom gruppen her er likestilt med borgere og dermed har rett til nødvendig helsehjelp. Kommunehelsetjenesten står fritt når det gjelder organisering av helsetilbudet. Helsedirektoratets anbefaler imidlertid at det gis tilbud om helseundersøkelse for alle asylsøkere.67

24.5.5.1 Utvalgets vurdering

Brekke mfl.68 anbefaler at det innføres en lovbestemmelse om identifiseringsprosedyre for sårbare asylsøkere. Med tanke på hvordan helselovgivningen og helsetilbudet generelt er organisert i Norge, og det forhold at asylsøkere er omfattet av de samme rettigheter og tilbud som den øvrige befolkning, anser ikke utvalget det som naturlig å anbefale særskilte bestemmelser i helselovgivningen for identifisering av oppfølgings- og behandlingsbehov blant asylsøkere. Utvalget anbefaler imidlertid styrking av helsetjenesten i ankomstsenter og innføring av lovbestemmelse om tilpasset innkvarteringstilbud for blant annet sårbare personer med spesielle behov. Videre kan det gjennom forskrift fastsettes mer detaljerte krav til identifisering av personer med spesielle behov hva gjelder innkvartering.

25 Asylsøkere og helsetjenester

25.1 Innledning

Asylsøkere i Norge har samme rett til helsetjenester som den øvrige befolkning.69 Dette følger av kommunehelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven samt av at asylsøkere er medlemmer av folketrygden.70 Helsetjenestetilbudet følger sektoransvarsprinsippet og finansieres i hovedsak på samme måte som for den øvrige befolkning, herunder også ved at asylsøkere betaler egenandeler. Det finnes imidlertid to spesialordninger. Den ene gjelder helsetilbudet i transittfasen, som omtales nærmere nedenfor. Den andre er det særskilte vertskommunetilskuddet som utbetales til de kommunene hvor mottakene ligger (se kapittel 13 Økonomi – drift, ytelser, tilskuddsordninger). Tilskuddet skal dekke kommunenes gjennomsnittlige utgifter til blant annet helsetjenester til mottaksbeboerne. Tilskuddet må ses i sammenheng med at asylsøkere ikke er folkeregistrert og dermed ikke inngår i befolkningsgrunnlaget ved beregning av rammetilskuddet fra staten til kommunene.

Fra et rettighetsperspektiv ligger altså alt vel til rette for et adekvat og likeverdig helsetjenestetilbud til asylsøkere i Norge. Utvalget har ikke satt seg fore å utrede om asylsøkere faktisk får et adekvat og likeverdig helsetjenestetilbud. Det anses å ligge utenfor utvalgets mandat. I det følgende gis det en nærmere omtale av helsetjenestetilbudet til mottaksbeboere. I tillegg omtales noen aktuelle problemstillinger som gjelder asylsøkere og helsetjenester.

25.2 Helsetilbudet til mottaksbeboere

Helsetjenesten for asylsøkere kan grovt sett inndeles i tre faser: transittfasen, ordinært mottak og returfasen. Med unntak av returfasen, hvor det legges til grunn at personene har ulovlig opphold i Norge som en følge av endelig avslag på søknaden om beskyttelse, er rettighetene til helsetjenester de samme.

25.2.1 Transittfasen

Det er lagt opp til en egen såkalt førstegangs helseundersøkelse kort tid etter at asylsøkere er kommet til Norge. Hovedbegrunnelsen for dette synes å være en frykt for at tuberkulose, som har vært nær utryddet i Norge, igjen skal bre seg. I henhold til forskrift om tuberkulosekontroll av 13. februar 2009 nummer 205, § 3 – 1, har flyktninger og asylsøkere plikt til å gjennomgå tuberkuloseundersøkelse.

For asylsøkere gjennomføres denne undersøkelsen i transittfasen. Helsedirektoratets veileder71 om helsetjenestetilbudet til asylsøkere sier at ut over tuberkulosekontroll skal helsetjenesten i transittfasen fange opp sykdommer eller tilstander som trenger behandling umiddelbart, og vurdere om kjente helsemessige forhold tilsier spesielle hensyn ved plassering i mottak. I veilederen heter det videre:

Kliniske funn som sterkt redusert almenntilstand, tegn på smittsomme sykdommer og redusert psykisk funksjonsevne, indikerer behov for rask utredning for eventuell behandling. Det samme kan gjelde personer med kroniske sykdommer som trenger umiddelbar oppfølging. Ved akutte tegn på nylig gjennomgått traumatisering eller tortur tilbys legeundersøkelse og oppfølging.72

Videre skriver Helsedirektoratet at «oppfølging av spesielle grupper bør som hovedregel ikke igangsettes i transittfasen dersom dette betyr brudd i det terapeutiske opplegget ved overføring til ordinært mottak. Unntaket er gravide som må følges opp umiddelbart.»73

Det er staten ved Utlendingsdirektoratet som dekker utgiftene til førstegangs helseundersøkelse i transittfasen. I Helsedirektoratets veileder74 vises det til at den obligatoriske tuberkuloseundersøkelsen skal være uten utgifter for den enkelte.75 Videre heter det at det er Utlendingsdirektoratet som dekker utgiftene forbundet med tuberkuloseundersøkelse og akutt helsehjelp for beboere i transittmottak. I transittfasen betaler asylsøkerne heller ikke egenandel for helsetjenester76, noe som må ses i sammenheng med at de mottar lavere økonomiske ytelser til livsopphold enn beboere i ordinære mottak.

Av budsjettproposisjonen for 199077 framgår det at førstegangsundersøkelsen den gang var priset til 614 kroner per person. I en årrekke hadde Utlendingsdirektoratet en egen helseavtale med Bærum kommune om gjennomføring av førstegangs helseundersøkelse ved Tanum ankomsttransitt i Bærum kommune. Fra 1. januar 2002 gjaldt en avtale om gjennomføring av førstegangs helseundersøkelse av inntil 10 000 asylsøkere mot en fast økonomisk godtgjørelse på 4,5 millioner kroner per år. Førstegangsundersøkelsen var her priset til 450 kroner per person.

På et tidspunkt ble avtalen utvidet slik at Bærum kommune også leverte helsetjenester til asylsøkere i transittmottak utenfor egen kommune. Fra 1. desember 2008 gjaldt en avtale som dekket «nødvendig helseundersøkelse» av inntil 15 000 asylsøkere og flyktninger per år på Tanum i Bærum kommune, på Løren og Torshov i Oslo kommune, på Hvalstad og Dikemark i Asker kommune og på Lier i Lier kommune. Totalt beløp avtalen seg til 22 249 600 kroner per år, hvorav 18 449 600 kroner var lønnsmidler. Dette gir en pris på 1 483 kroner per person. I brev til utvalget av 4. mars 2011 opplyser Utlendingsdirektoratet at prisen per faktisk nyankommet asylsøker i 2009 var 1 874 kroner.

Utvalget konstaterer at helsetilbudet til asylsøkere i transittfasen har vært behandlet som en «spesialtjeneste», og at den har vært finansiert av Utlendingsdirektoratet. Utgiftene har også økt betydelig de senere år. For øvrig viser vi til omtalen av identifisering av sårbare personer i kapittel 24.

25.2.2 Ordinære mottak

For beboere i ordinære mottak er det vertskommunen som har ansvaret for å tilby primærhelsetjenester. Den tidligere omtalte veilederen fra Helsedirektoratet gir også retningslinjer for helsetjenestetilbudet til disse mottaksbeboerne. Den har relativt bred omtale av særskilte utfordringer knyttet til asylsøkeres helsesituasjon, herunder både somatiske og psykiske lidelser.

Veilederen understreker at kommunene står fritt i organiseringen av helsetjenestene til beboere i mottak innenfor rammene av kommunehelsetjenesteloven og kommuneloven.78 Samtidig presiseres det at både planlegging og organisering bør ta hensyn til følgende problemstillinger:

• Mennesker kan ha vært utsatt for tortur og/eller annen alvorlig psykisk eller fysisk traumatisering.

• Noen kan ha vært vitne til at andre er blitt torturert eller drept.

• Enkelte kan ha vært utsatt for voldtekt og/eller annen seksualisert vold.

• Noen kan ha vært utsatt for menneskehandel.

• Mange kommer fra områder hvor det er høy risiko for bestemte infeksjonssykdommer.

• Mange mangler sosiale nettverk.

• Gravide kan trenge spesiell oppfølging.

• Enslige mindreårige asylsøkere og barn av asylsøkere og flyktninger utgjør en spesielt utsatt gruppe og kan trenge spesiell oppfølging.

Veilederen erkjenner videre at det finnes ulike utfordringer og barrierer i forbindelse med helsetjenesten og tilgjengelighet til denne for målgruppen. Blant utfordringene nevnes manglende erfaring med timebestilling og manglende kjennskap til språk, kultur og helsesystemets struktur. Dette kan innebære at helsetjenestene som ytes til denne gruppen, blir utilfredsstillende, eller at personer som har behov for helsetjenester, ikke får det. Veilederen understreker at helsetjenesten må tilrettelegges slik at denne pasientgruppen sikres et tilbud som er likeverdig det tilbudet som gis til den øvrige befolkning. Et tilrettelagt helsetjenestetilbud kan for noen kommuner derfor innebære at fastlønnet personell er det mest hensiktsmessige.

Helsedirektoratet anbefaler ikke at asylmottakene ansetter helsepersonell, da dette vil kunne bidra til å utydeliggjøre sektoransvaret uten at beboerne avhjelpes. Kommunen bør imidlertid sikre at beboerne lett får tilgang til helsetjenester, og gjøre det enkelt å kontakte helsepersonell. Den beste løsningen er, ifølge veilederen, et fastlegekontor i nærheten av mottaket. Der dette ikke lar seg gjøre, må kommunen sikre at mottaket har en tilgjengelig fastlege eller en lege tilknyttet mottaket.

Også Brunvatne79 anbefaler et spesielt tilrettelagt helsetjenestetilbud med fastlønnet personell. Dette begrunnes med at det å yte helsetjenester til asylsøkere krever personell med engasjement, kompetanse, fleksibilitet og vilje til tverrfaglig samarbeid. Brunvatne påpeker at det er legen som ofte mangler i et slikt samarbeid, men sier at dette kan løses ved at kommunene definerer legearbeid med nyankomne flyktninger og asylsøkere som «offentlig legearbeid». Det innebærer at en av primærlegene i kommunen mottar fast lønn for arbeid i flyktninghelseteamet, på samme måte som for arbeid ved helsestasjoner og sykehjem. Brunvatne anbefaler at kjernen i en slik tjeneste bør bestå av lege, helsesøster og helsesekretær. I tillegg er det ønskelig med tilknyttet psykolog og fysioterapeut. Videre understrekes betydningen av et godt samarbeid mellom helsetjenesten og asylmottaket.

25.2.3 Returfasen

Personer som har fått endelig avslag på søknad om beskyttelse, er i returfasen. I forbindelse med avslaget setter utlendingsmyndighetene en utreisefrist. «Personer som ikke reiser eller gjør avtale om utreise innen fristens utløp, oppholder seg ulovlig i Norge.»80

Helsetjenestetilbudet til personer med ulovlig opphold i landet drøftes i et høringsnotat fra Helse- og omsorgsdepartementet datert 25. november 2010.81 Departementet konkluderer med at dagens rettstilstand er uklar, men at det er «antatt at personer uten lovlig opphold har rett til noe hjelp fra kommunehelsetjenesten.»82 Videre konkluderes det med at personer uten lovlig opphold ikke har en lovfestet rett til spesialisthelsetjenester ut over øyeblikkelig hjelp, men at det «i praksis [er] lagt til grunn at de bør gis noe hjelp utover dette.»83 Departementet legger til at det er uklart om dette standpunktet fullt ut holder i forhold til de rettighetene som følger av menneskerettslige forpliktelser.

Departementet foreslår i høringsnotatet å gi personer med ulovlig opphold utvidede rettigheter til helsehjelp. Det foreslås at barn skal ha tilnærmet samme rett til helsehjelp som andre barn. Begrensningen ligger i at behandling som uten særlige konsekvenser kan utsettes, faller utenfor retten, idet det legges til grunn en forutsetning om at barnet vil forlate landet i løpet av kort tid.

For voksne med ulovlig opphold vil retten til helsehjelp ifølge forslaget omfatte:

• Øyeblikkelig hjelp

• Helsehjelp som er helt nødvendig og ikke kan vente uten fare for nært forestående død, varig sterkt nedsatt funksjonstilstand, alvorlig skade eller svært sterke smerter

• Nødvendig helsehjelp før og etter fødsel

• Psykisk helsevern dersom vedkommende er psykisk ustabil og utgjør en nærliggende og alvorlig fare for eget eller andres liv eller helse

• Å få utført svangerskapsavbrudd etter bestemmelsene i abortloven

• Smittevernhjelp, jf. smittevernloven § 6 – 1

• Helsehjelp som ikke kan vente til frihetsberøvelsen er opphørt, dersom vedkommende er undergitt frihetsberøvelse som nevnt i folketrygdloven § 2 – 17

I skrivende stund kjenner ikke utvalget utfallet av høringen, men det legges til grunn at nye regler vil ha betydning for asylsøkere i returfasen.

I ventemottakenes levetid inngikk Utlendingsdirektoratet egne helseavtaler med vertskommunene. Eksempelvis ble det i desember 2007 inngått en avtale med Nannestad kommune om helsetjenester til beboerne på Fagerli ventemottak.84 Avtalen innebar et årlig tilskudd på 1 035 000 kroner og dekket 100 ventemottaksplasser. Fra 1. januar 2008 mottok Nannestad i tillegg vertskommunetilskudd på kroner 406 000 per år, et tilskudd som for 2010 var økt til kroner 874 500. Det kan synes merkelig at tilskuddet til helsetjenester til en gruppe personer med svært begrensede rettigheter til helsehjelp faktisk var betydelig høyere enn tilskuddet til vertskommuner for ordinære mottak, hvor beboerne jevnt over har helt andre rettigheter til helsehjelp. I tillegg var det slik at syke personer med endelig avslag ikke skulle miste botilbudet i ordinært mottak og gis tilbud om ventemottak.85 På den annen side påpeker både den eksterne evalueringen av ventemottakene86 og interne evalueringer utført av Utlendingsdirektoratet at ventemottaksbeboerne hadde svært dårlig psykisk helse, og de mer enn antyder at leveforholdene i ventemottak i seg selv bidro til å forverre helsetilstanden.

I forbindelse med beslutningen om å etablere retursentre har Justisdepartementet instruert Utlendingsdirektoratet om at det ikke skal inngås egne helseavtaler med vertskommunene for disse, idet tilskudd til helse ligger inne i vertskommunetilskuddet. Samtidig skal retursentrene i 2011 styrkes med en halv stilling for å ivareta det psykososiale miljøet, sammenlignet med ordinær bemanning i vanlige mottak.87

25.2.4 Økonomi

Lauritsen og Berg88 påpekte at helseutgifter representerer et økonomisk problem for asylsøkere. Dette ble eksemplifisert med at enkelte måtte velge mellom å kjøpe mat og å kjøpe medisin.

Det er en kjensgjerning at den stønaden asylsøkere mottar til livsopphold, også skal dekke helseutgifter.89 Asylsøkere er som nevnt over medlemmer av folketrygden, og den alminnelige frikortordningen gjelder også for dem. Ut over det egenandelstaket som følger av frikortordningen, har pengereglementet sitt eget egenandelstak. Dette er på 2 000 kroner for enslige og 3 000 kroner for familier.90 Når det er innført en egen ordning for asylsøkere, har det sammenheng med at Utlendingsdirektoratet godtar en del andre utgifter ut over det folketrygden gjør innenfor sin frikortordning. Eksempelvis vil nødvendige utgifter til tannbehandling og briller inngå i Utlendingsdirektoratets egenandel. I tillegg inngår utgifter til medisiner på hvit resept i dag i Utlendingsdirektoratets egenandel – i motsetning til da Lauritsen og Berg gjorde sin undersøkelse i slutten av 1990-årene.91

Asylsøkere som har oppfylt pengereglementets egenandelskrav på 2 000 eller 3 000 kroner de siste 12 måneder, kan så søke om tilleggsytelser for å få dekket nødvendige helseutgifter ut over dette. Det betyr at for eksempel en svaksynt person som selv har betalt 2 000 kroner for spesialtilpassede briller, kan få dekket alle andre nødvendige helseutgifter de neste 12 månedene.

Utlendingsdirektoratet dekker mottaksbeboeres egenandeler og reiseutgifter til behandling hos psykolog eller psykiater etter henvisning fra lege når disse ikke dekkes av folketrygden. Dette er en ordning som ble innført i 1992.

For mottaksbeboere som får store engangsutgifter som det er vanskelig å dekke av de fjortendaglige utbetalingene til livsopphold, finnes det også muligheter for at mottaket – etter godkjenning fra Utlendingsdirektoratet – kan forskuttere utgiftene mot inngåelse av en tilbakebetalingsavtale.92 (Se ellers kap. 13 for en nærmere omtale av asylsøkeres økonomi).

25.2.5 Fastlegeordningen

Forskrift om fastlegeordning i kommunene fastsetter at «[r]ett til å stå på liste hos fastlege har også asylsøkere og deres familiemedlemmer når de er medlem av folketrygden»93. Asylsøkere er medlemmer av folketrygden inntil det foreligger endelig avslag på asylsøknaden.

Det er knyttet visse utfordringer til fastlegeordningen for asylsøkere. I og med at asylsøkere ikke tildeles fødselsnummer (de blir ikke folkeregistrert i Norge), må de ha et såkalt D-nummer94 for å kunne stå på liste hos en fastlege. Det tar ofte noe tid å få tildelt D-nummer. Behandlingstiden hos HELFO (Helseøkonomiforvaltningen) oppgis å være 6 til 8 uker.95 I ventetiden må asylsøkere som har behov for legehjelp, benytte seg av legevakt.

Helsetilsynet anbefaler i sin veileder at det «snarest mulig og senest innen to uker etter asylsøkers ankomst til ordinært mottak»96 bør opprettes kontakt med helsetjenesten for å gjøre en første vurdering av helsetilstand og behov for helsetjenester. Dette er da normalt før asylsøkeren har fått tildelt både fastlege og D-nummer.

Brunvatne mener at selve fastlegeordningens struktur, med stykkprisbetaling, passer dårlig for asylsøkere.97 Det handler delvis om at tempoet på et vanlig fastlegekontor er høyt, og at asylsøkere med et annet språk og en annen sykdomsforståelse kan oppleves som «sand i maskineriet». Dette kan resultere i overfladisk symptombehandling og frustrasjon både for lege og pasient. Asylsøkerne har som oftest heller ikke erfaring med timebestilling og kjenner ikke spillereglene i det norske helsevesenet. De kan ikke norsk, og bestilling av tolk skaper ekstraarbeid.

En evaluering av fastlegeordningen peker på de samme problemstillingene som Brunvatne og konkluderer:

Flere har stilt spørsmål ved om fastlegeordningen som en generell ordning fungerer godt nok for grupper med sammensatte og/eller spesielle behov. Sosial- og helsedirektoratet har i denne sammenheng bedt departementet vurdere om allmennlegetjenester til asylsøkere kan bli bedre ivaretatt som allmennmedisinsk offentlig legearbeid enn som del av fastlegens listeansvar, og det kan synes rimelig å sette i gang forsøksprosjekter med dette.98

En undersøkelse fra 200999 viste at 54 prosent av fastlegene mente de hadde middels kompetanse til å behandle flyktningpasienter, mens 28 prosent vurderte sin kompetanse som lav. Samtidig svarte hele 70 prosent av fastlegene at det var vanskelig eller umulig å få kontakt med faglig ekspertise for å få råd og veiledning om denne pasientgruppen. 51 prosent av fastlegene hadde også dårlige erfaringer med henvisning av pasienter til psykiater eller psykiatrisk sykehusavdeling.

25.2.6 Tolk

Helsedirektoratet utga i 2009 en rapport om migrasjon og helse.100 Rapporten101 påpeker at kommunikasjonsproblemer kan skape misforståelser som i verste fall kan få direkte følger for utfallet av behandlingen. I tillegg kan det gjøre tilgangen på tjenester dårligere for grupper som av kulturelle eller språklige grunner har problemer med å formidle sine behov. Dette strider i så fall mot målsettingen om likeverdige helsetjenester. Bruk av tolk er ett virkemiddel for å redusere kommunikasjonsproblemer.

Rapporten fastslår at ifølge nasjonalt og internasjonalt regelverk er tolking fagpersonens eller tjenestemannens kommunikasjonsansvar. Der det er bruk for tolk, er tolkingen å anse som en del av tjenesten. Ulike veiledere på helsefeltet understreker viktigheten av å bruke profesjonell tolk og understreker også betydningen av at det krever kompetanse å bruke tolk riktig.102

Ifølge Helsedirektoratets rapport er den faktiske bruken av tolk i ulike behandlingssituasjoner et område der kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt.103 Rapporten viser til en spørreundersøkelse om bruk av tolk i helsetjenesten i Oslo som gir uttrykk for et underforbruk av profesjonell språklig assistanse. Ut over dette vises det til en undersøkelse om bruk av tolk i barnevernet som peker på et betydelig underforbruk av profesjonelle tolker.104

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet utga i 2007 en rapport om bruk av tolk hos fastleger.105 Et hovedfunn i rapporten er at tilgangen på tolk er god når det gjelder planlagte konsultasjoner, men at kvaliteten på tolkingen varierer. Forskjellene er små mellom fastleger i bykommuner, tettstedskommuner og landlige kommuner.

Rapporten viser samtidig at det er vanlig å benytte familiemedlemmer eller en person fra pasientens eget miljø istedenfor tolk, selv om fastlegene foretrekker å bruke tolk.106 5 prosent av fastlegene har endog svart at de «ofte» bruker mindreårige familiemedlemmer til oversetting, mens 24 prosent har svart at de har gjort dette «noen ganger».

Legene synes for øvrig å være usikre på hvem som har det formelle ansvaret for å bestille tolk. Én av ti fastleger plasserer det formelle ansvaret hos pasienten, mens én av fire fastleger oppgir at pasienten også i praksis bestiller tolk selv. Og selv om mer enn 60 prosent av legene mener at mangelfulle norskkunnskaper hos en pasient øker sjansen for at symptomer ikke oppdages, og øker risikoen for feildiagnostisering og feilbehandling, svarer én av fire fastleger at ansvaret for oppheving av språkbarrieren først og fremst er pasientens ansvar.

25.3 Mottakenes rolle

Styringsdokumentene for mottakssystemet legger naturlig nok til grunn at sektoransvarsprinsippet gjelder, og at det derfor er helsevesenet som har ansvar for å diagnostisere og behandle sykdom. Kommunehelsetjenesten har et langt bredere formål enn som så, herunder å «fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold» samt å søke å forebygge sykdom.107 Dette bredere formålet overlappes delvis av målsettinger for og tiltak i mottakssystemet.

Ut fra en forståelse av at asylmottak er et midlertidig botilbud og ikke institusjoner, er det naturlig å tenke at mottakene skal ha et tilbud til beboerne som virker forebyggende med hensyn til psykisk helse, og et tilbud som legger til rette for beboere med somatisk sykdom eller funksjonshemminger. Et eget rundskriv fra Utlendingsdirektoratet fastsetter kravene til differensiering av beboerrettede tiltak i ordinære statlige mottak for blant annet personer med helseproblemer og funksjonshemminger.108 På overordnet nivå kreves det at mottakene skal strukturere og målrette beboerrettede tiltak og arbeide for forståelse for slik tilrettelegging blant beboerne, at mottakene skal sikre informasjon om tema av særlig betydning for målgruppene, gjerne i samarbeid med sektormyndigheter og frivillige organisasjoner, samt at mottakene skal tilrettelegge for at målgruppene har fritidstilbud tilpasset sine interesser og behov.

Særskilte krav knyttet til personer med helseproblemer og/eller funksjonshemminger er:109

• Mottaket skal tilstrebe et godt og strukturert samarbeid med helsevesen og NAV for at beboere som har helseproblemer og/eller funksjonshemminger, skal få den oppfølging de har krav på.

• Mottaket skal sikre at personer med helseproblemer og/eller funksjonshemminger har påvirkningsmuligheter på forhold som angår dem, eventuelt gjennom deltakelse i samarbeidsrådet.

• Mottaket skal søke å involvere medbeboere i den praktiske oppfølging og omsorg, der dette er naturlig.

25.3.1 Psykisk helse

Ifølge Brunvatne110 er det avgjort største helseproblemet blant asylsøkere av psykisk art. En stor andel asylsøkere har posttraumatisk stresslidelse (PTSD), depresjon og angst. For å kunne oppnå bedret psykisk helse trenger asylsøkerne forhold som fremmer mestring. Det innebærer at tilværelsen er trygg og forståelig, at den er håndterbar, slik at individet selv kan påvirke den. I tillegg må det som skjer, virke meningsfullt.

25.3.1.1 Negative faktorer

Brunvatne påpeker at forholdene for asylsøkerne nesten er det motsatte. Her er det snakk om et sammenfall av uheldige faktorer som belaster den psykiske helsen:111

• Traumer i hjemlandet før og/eller under flukten

• Usikkerhet på om framtiden vil gi trygghet

• Passivitet og venting i asylmottak

• Fravær av sosialt nettverk

Berg, Sveaass mfl.112 angir blant annet følgende faktorer som gjør asylsøkeres situasjon ekstra belastende:

• Økt sårbarhet for stress og påkjenninger som følge av tidligere traumatisering

• Lang ventetid og usikkerhet omkring utfallet av søknaden

• Isolasjon

• Langvarig passivitet og mangel på aktivitet

• Forhindret fra å fortsette/gjenopprette ens livsprosjekt

• Manglende kontroll og innflytelse over egen hverdag

• Tap av sosial status

• Dårlige boforhold, trangboddhet, uro på mottaket og så videre

• Mangel på tolker og mulighet til å kommunisere med omverdenen / gjøre seg forstått

• Manglende kunnskap som trengs i krise- og traumearbeid, blant ansatte på mottak

Hvor stor risikoen faktisk er for å utvikle alvorlige, psykiske lidelser, avhenger av flere forhold. For asylsøkere vil tiden det tar å få svar på søknaden om beskyttelse, være ett slikt forhold. Hvordan tilbudet i ventetiden er innrettet, er et annet forhold.

Med hensyn til behandlingstiden i asylsaker kan følgende fastslås:

• Lang ventetid på svar på søknaden om beskyttelse er en psykisk belastning.

• Det er fortsatt en politisk målsetting å forkorte ventetiden – slik det har vært siden det statlige mottaksapparatet ble etablert i 1988.113

Når det gjelder innrettingen av ventetiden, griper det rett inn i utvalgets mandat. Og selv om asylsøkere er omfattet av sektoransvaret og har lovfestede rettigheter innenfor ulike sektorer, er det asylmottaket som først og fremst er rammen rundt en asylsøkers opphold i Norge.

25.3.1.2 Tiltak

Allerede tidlig i 90-årene ble psykisk helse satt på dagsordenen. Utgangspunktet var alvorlige helseproblemer hos en del overføringsflyktninger. Det ble nedsatt en arbeidsgruppe bestående av fagpersoner fra aktuelle departementer og direktorater samt fra Psykososialt senter for flyktninger. Resultatet av arbeidet ble presentert i rapporten Tiltak for bedring av flyktningers psykiske helse.114 Arbeidsgruppen så det ikke som naturlig å begrense sin framstilling til overføringsflyktninger. Derfor omtaler rapporten også asylmottak og har følgende forslag til helsefremmende tiltak i mottak:115

• Det må lages en rutinemessig prosedyre for hvordan helsetjenesten på et tidlig tidspunkt kan få opplysninger om at det skal etableres mottak, og få veiledning i å håndtere nye oppgaver. Det bør lages et opplegg for hvordan aktuelle samarbeidspartnere lokalt kan være best mulig forberedt.

• Hvordan mottak og aktiviteter i mottak er organisert, er av stor betydning for flyktningenes mentale helse, både under mottaksoppholdet og senere. Det anbefales å ha best mulig egenorganisering av aktiviteter og et nært samarbeid med ledere og ressurspersoner for flyktninggruppene.

• Nyankomne flyktninger og asylsøkere må få opplysninger om vanlige psykologiske reaksjoner i eksil og etter traumer i tillegg til informasjon om det norske samfunn og møtet mellom to kulturer.

• Myndighetene må i større grad rette oppmerksomheten mot barn i mottak og gi høyere prioritet til barns psykiske helse. De regionale psykososiale enhetene bør tildeles egen stilling til barne- og ungdomspsykiatri.

• Mottakspersonell og helse- og sosialpersonell i kommunene må få et undervisnings- og veiledningsopplegg om flyktningers psykiske problemer.

Berg, Sveaass mfl.116 har følgende anbefalinger til tiltak for å bedre psykisk helse for beboere i asylmottak:

• Ventetiden på asylsøknaden må reduseres vesentlig.

• Norskopplæringen for asylsøkere må gjeninnføres.

• Samarbeidet med kommunehelsetjeneste og spesialisthelsetjeneste må videreutvikles.

• Bemanningskravene for mottak må drøftes med sikte på å finne ordninger som sikrer økt personelltilgjengelighet på kveldstid, om natta og i helger.

• Et meningsfylt aktivitetstilbud er viktig for å forebygge psykiske problemer.

• Fagutvikling for personell i mottak er viktig både for å øke kompetansen og for å opprettholde motivasjonen.

• Graderte og tilpassede tiltak for enkeltgrupper står ikke i motsetning til likeverdighet.

I de 12 årene som ligger mellom disse to rapportene, ble det laget flere departementsinterne rapporter som handlet om eller berørte spørsmål om psykisk helse:

• Psykisk helse for asylsøkere og flyktninger i asylmottak. Anbefalinger fra en interdepartemental arbeidsgruppe. Kommunal- og regionaldepartementet 11. november 2003.117

• Psykisk helse for barn i asylmottak. Anbefalinger fra en interdepartemental arbeidsgruppe. Kommunal- og regionaldepartementet 1. juli 2005.118

• Medfølgende barn i mottak. Rapport fra tverrdepartemental arbeidsgruppe. Arbeids- og inkluderingsdepartementet 28. september 2006.119

I rapporten fra 2003 var hovedvekten av tiltak innrettet mot aktivisering av beboerne (obligatoriske aktiviteter, frivillig arbeid, undervisning), i tillegg til et mer kuriøst forslag om å utarbeide atferdsregler for mottaksbeboerne. For øvrig var utredning av kompetansemottak med veiledningsansvar overfor andre mottak ett av forslagene til tiltak – det som senere ble til forsterkede avdelinger.

I rapportene fra 2005 og 2006, som først og fremst handlet om barn, ble det lagt større vekt på kompetansen i mottakene. Begge år ble det foreslått å heve den barnefaglige kompetansen. Begge rapportene foreslår også foreldreveiledning og samtalegrupper for barn samt å dekke foreldrebetalingen til barnehageplass også for 2- og 3-åringer. Det foreslås også å utarbeide et eget informasjonsprogram for barn og ungdom. I 2006 ble det foreslått å innføre et eget tilskudd for å styrke barns muligheter for å delta i aktiviteter samt forskjøvet arbeidstid for barnefaglig ansatte i mottak. I tillegg ble det foreslått å bedre standarden i mottak for barnefamilier, nærmere bestemt at barnefamilier skulle få tilbud om en boenhet bestående av soverom, oppholdsrom, bad og spiseplass.

Sammenholdt med de faktorene som gjør asylsøkeres situasjon ekstra belastende, synes det klart at forslagene til tiltak er et forsøk på å redusere effekten av noen av disse faktorene. Mange av tiltakene er da også gjennomført – men ikke alle. Som alltid har det vært et spørsmål om økonomi.

25.3.1.3 En håndbok

I mars 2007 distribuerte Utlendingsdirektoratet Håndbok i psykisk helse for mottaksansatte til de mottakene som var i drift på det tidspunktet. Hensikten med håndboken var:

å formidle noen av de gode grepene mottakene gjør for å forebygge problemer eller håndtere beboere med psykiske lidelser. Målet er at håndboken og noen av disse «gode grepene» kan være til inspirasjon og et verktøy i det vanskelige arbeidet mottaksansatte daglig står overfor.120

Håndboken framstår som et nyttig verktøy, spesielt for personell med en viss forhåndskunnskap på området. Den ble gjort tilgjengelig gjennom publisering på Utlendingsdirektoratets nettsider, men ble på et tidspunkt fjernet derfra. Det er grunn til å tro at den ikke var tilgjengelig for de mange nye mottakene som ble opprettet i 2008 og 2009.

25.3.2 Somatisk sykdom

Somatisk sykdom er i liten grad omtalt i dokumenter som omhandler asylmottak. Det er likevel en kjensgjerning at mange mottaksbeboere har eller får somatisk sykdom som gjør at det er behov for særskilt tilrettelegging i mottak. Slik tilrettelegging forventes det at mottakene gjennomfører innenfor de ordinære økonomiske rammene for driften, alternativt i form av ekstraordinære tiltak som dekkes særskilt av Utlendingsdirektoratet.

Brunvatne121 påpeker at asylsøkere har lav gjennomsnittsalder. Derfor er også forekomsten av kroniske sykdommer lav. På den annen side er forekomsten av ortopediske tilstander som krever helsehjelp, stor. Det nevnes skuddskader, mineskader og feiltilheling av brudd påført under tortur. Videre forekommer følgetilstander etter poliomyelitt, forsømte hofteleddsdysplasier, klumpfot osv.

Dokumenter fra Helsekontoret for asylsøkere i Bærum kommune omtaler både kreftpasienter, hjertepasienter og pasienter med nyresykdom med behov for dialyse – i tillegg til personer som må behandles for tuberkulose. En oversikt fra Utlendingsdirektoratet omtaler i tillegg epilepsi og cerebral parese, hjerneskader, overvekt og store skader etter ulykke.

Felles for de fleste sakene av denne typen er at det er helsevesenet i vertskommunen som må følge opp sykdommene, mens mottaket ved behov må tilrettelegge boforholdene og tjenestetilbudet for den enkelte.

25.3.3 Funksjonshemmede

Ulike former for funksjonshemminger forekommer også blant asylsøkere. De tidligere nevnte dokumentene fra Helsekontoret for asylsøkere i Bærum og Utlendingsdirektoratet omtaler blinde og personer som mangler armer og/eller bein. Oversikten fra Utlendingsdirektoratet viser for eksempel at det i 2009 ble skaffet mottaksplass til minst 14 rullestolbrukere.

I brev til Utlendingsdirektoratet av 1. desember 2005 ba Arbeids- og inkluderingsdepartementet om en vurdering av om forholdene for personer med funksjonshemminger er godt nok tilrettelagt i asylmottak. Forespørselen var foranlediget av et oppslag i Handikapnytt 6 – 2008122 om uverdige forhold for en funksjonshemmet beboer i ventemottak.

Innledningsvis understreker Utlendingsdirektoratet i sitt svarbrev av 16. januar 2009 at det legges stor vekt på å tilrettelegge mottaksoppholdet for personer med funksjonshemminger. Dette gjelder både de fysiske omgivelsene som har betydning for den enkeltes bevegelsesfrihet, og tiltak som kan avlaste personer med særskilte behov. Det framgår ellers at det i de foregående årene hadde vært en økning i antall asylsøkere med funksjonshemminger, og at dette har vært en utfordring fordi antall mottaksplasser som er tilrettelagt for funksjonshemmede, er begrenset. Direktoratet gjør rede for de mulighetene som finnes til å innvilge dekning av utgifter til ekstraordinære tiltak knyttet til tilrettelegging av boforhold, men påpeker samtidig at det i tilfeller hvor personer har behov for omfattende pleie, kan være mer hensiktsmessig med en institusjonsplassering. Direktoratet viser også til at det kan innvilges dekning av utgifter til støttekontakt, personlig assistent og kurs for blinde samt hjelpemidler som rullestol og annet spesialutstyr.

I sin vurdering av om det er behov for særskilte tiltak overfor funksjonshemmede, nevner Utlendingsdirektoratet følgende forhold:

• Det kan være behov for å vurdere om enkelte mottak skal tilrettelegges spesielt for funksjonshemmede, eksempelvis ved ombygging av bad, egne rullestolramper og lignende.

• Det varierer i hvilken grad funksjonshemmede har tilgang på hjelpemidler, noe som tilskrives det at retten til hjelpemidler ser ut til å ha hjemmel i sosialtjenesteloven. Det synes også å være uklarheter knyttet til rettigheter etter kommunehelsetjenesteloven, særlig for personer med endelig avslag. Direktoratet anbefaler at dette drøftes med Helse- og omsorgsdepartementet.

• Det er en stor utfordring at det ikke eksisterer en egen tilskuddsordning for barn med spesialpedagogiske hjelpebehov. Direktoratet anbefaler en fullstendig gjennomgang av skoletilbudet for funksjonshemmede barn, inkludert finansieringsordninger.

Det som først og fremst har påvirket tilretteleggingen for funksjonshemmede i asylmottak etter ovennevnte brevveksling, er finanskrisen. I 2009 ble Utlendingsdirektoratet tilført 30 millioner kroner av regjeringens tiltakspakke. Hoveddelen av disse midlene skulle brukes til tilrettelegging av forholdene for enslige kvinner i mottak, slik at disse ble bedre skjermet. Men deler av midlene kunne også brukes til ombygginger eller tilpasninger for funksjonshemmede.123 Ved utgangen av 2010 var 24,4 millioner kroner disponert, hvorav om lag to tredjedeler til tilrettelegging for kvinner og én tredjedel til tilrettelegging for funksjonshemmede. Til sammen 49 mottak hadde fått midler av tiltakspakken, hvorav 11 for tilrettelegging for funksjonshemmede og 12 mottak for tilrettelegging for begge grupper.124

Det legges etter dette til grunn at mulighetene for å finne tilpasset innkvartering til funksjonshemmede er atskillig bedre i dag enn det Utlendingsdirektoratet ga uttrykk for i januar 2009.

Det kan for øvrig synes som om de funksjonshemmedes interesseorganisasjoner har vist begrenset interesse for funksjonshemmede asylsøkere. Norges Blindeforbund utgjør imidlertid et unntak. De har vært en aktiv pådriver for bedre tilrettelegging for blinde og svaksynte asylsøkere. De har også mottatt økonomisk støtte til norskundervisning for denne målgruppen fra Utlendingsdirektoratet.125 I juni 2007 kunne organisasjonen opplyse at de hadde registrert elleve personer som var definert som blinde eller svaksynte i asylmottak i Norge, samt sju personer som trengte videre utredning.126 Organisasjonen argumenter for øvrig for at blinde og svaksynte bør samles i et eget mottak, først og fremst av medmenneskelige hensyn, men også fordi det vil innebære praktiske fordeler for den enkelte.

Kunnskapsbehovet når det gjelder funksjonshemmede asylsøkere, synes å være betydelig. Utlendingsdirektoratet har igangsatt et FoU-prosjekt om funksjonshemmede barn og unge i asylmottak, som skal være avsluttet innen juli 2011.

25.4 Særskilt om sosiale tjenester

Asylsøkere har ikke rett til sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven127. Med sosiale tjenester menes her følgende tiltak, som framgår av § 4 – 2:

1. praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker

2. avlastingstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid

3. støttekontakt for personer og familier som har behov for dette på grunn av funksjonshemming, alder eller sosiale problemer

4. plass i institusjon eller bolig med heldøgns omsorgstjenester til dem som har behov for det på grunn av funksjonshemming, alder eller av andre årsaker

5. lønn til personer som har et særlig tyngende omsorgsarbeid

Retten til slike tjenester ble avskåret samtidig med at asylsøkere mistet retten til økonomiske ytelser etter sosialtjenesteloven i forbindelse med etableringen av det statlige mottaksapparatet for asylsøkere. Argumentasjonen var naturlig nok at asylsøkere i mottak ville få tilbud om både bolig og stønad til livsopphold. Utvalget har forsøkt å bringe på det rene om det faktisk var hensikten også å avskjære asylsøkeres rett til sosiale tjenester. En gjennomgang av dokumenter fra slutten av 1980-årene kan ikke bekrefte dette.

25.4.1 Ny lov

Når temaet sosiale tjenester tas inn i et kapittel om asylsøkere og helsetjenester, har det sammenheng med at Helse- og omsorgsdepartementet den 15. oktober 2010 sendte på høring et forslag til ny kommunal helse- og omsorgslov.128 Forslaget er en oppfølging av den såkalte Samhandlingsreformen129.

Det nye lovforslaget erstatter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven og innebærer en opphevelse av det lovmessige skillet mellom helsetjenester og sosial- og omsorgstjenester i kommunene. Det legges opp til en felles tjeneste med et felles regelverk. I den forbindelse argumenteres det blant annet med at det tradisjonelle skillet mellom helsetjenester og sosial- og omsorgstjenester ikke er like tydelig som tidligere.130

Helse- og omsorgsdepartementet vurderer det ikke som hensiktsmessig med en nærmere avgrensning av hvem som er rettighetshaver etter loven. Det legges i størst mulig grad opp til at en ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester er en rendyrket «pliktlov» eller «tjenestelov» for kommunene. Dette innebærer at hvilke personer loven gjelder for, og hvilke rettigheter den enkelte har, i stor grad vil måtte bestemmes etter annen lovregulering, hvor særlig pasientrettighetsloven vil være sentral. Som eksempel brukes følgende:

Dette innebærer for eksempel at i hvilken grad personer som oppholder seg ulovlig i landet vil omfattes av loven, fastsettes gjennom annen lovgivning og ikke i virkeområdebestemmelsen i ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.131

En slik praksis er i ferd med å bli innført allerede. Høringsnotatet fra Helse- og omsorgsdepartementet av 25. november 2010 om helsehjelp til personer som oppholder seg ulovlig i landet,132 gjelder en endring av prioriteringsforskriften133. Denne forskriften har sin hjemmel i pasientrettighetsloven134 § 1 – 2.

Asylsøkere og sosiale tjenester drøftes ikke i Helse- og omsorgsdepartementets høringsnotat til ny helse- og omsorgslov. I lovproposisjonen, som ble fremmet i statsråd 8.4.2011, heter det imidlertid:

I henhold til forskrift til sosialtjenesteloven §§ 1 – 1 og 1 – 2 er verken personer uten lovlig opphold eller asylsøkere i utgangspunktet omfattet av tjenester som i dag er regulert i sosialtjenesteloven, det vil si sosiale tjenester. Departementet tar sikte på å videreføre tilsvarende begrensninger i forskrift til pasientrettighetsloven. Disse personene vil få tilbud om innkvartering og avhjelping av spesielle behov av utlendingsmyndighetene, da fortrinnsvis i asylmottak, men også i spesialtilpassede løsninger som finansieres av utlendingsmyndighetene dersom det er behov for det.135

25.4.2 Sosiale tjenester til asylsøkere i dag

Utvalget viser til kapittel 13.2.1 om ekstraordinære tiltak. En del av de tiltakene som iverksettes i mottak, er en konsekvens av at asylsøkere ikke har rett til sosiale tjenester. Det kan gjelde bo- og omsorgsløsninger for funksjonshemmede, støttekontakt, forsterket bemanning og lignende.

Det er imidlertid vanskelig å få et klart bilde av hvor stor andel av Utlendingsdirektoratets utgifter til ekstraordinære tiltak som kan tilskrives asylsøkeres manglende rettigheter til sosiale tjenester. Dette er ikke en dimensjon i de prosjektene direktoratet regnskapsfører utgiftene på.

Ifølge Utlendingsdirektoratet er det prosjektene «forebyggende tiltak», «bolig- og omsorgsløsninger for funksjonshemmede» og «medisin- og helseutgifter utenom pengereglementet» som faller innenfor begrepet ‘sosiale tjenester’.136 På disse prosjektene ble det i 2009 regnskapsført 8,63 millioner kroner, mens det i 2010 ble regnskapsført 6,27 millioner kroner. Dette gir en gjennomsnittlig utgift på henholdsvis 508 og 294 kroner per mottaksbeboer per år.

25.5 Utvalgets vurdering

Det utvalget har stilt i fokus, er mottakenes muligheter til å gi et tilpasset tilbud til beboere med spesielle behov. Utvalget legger til grunn at sektoransvaret fortsatt skal gjelde, til og med i større grad enn i dag. Mottakene vil allikevel ha en viktig rolle som tilretteleggere av boforhold og tilbud for øvrig til personer med helseproblemer.

25.5.1 Tilpasset tilbud

Utvalget viser til kapittel 24 om identifisering av sårbare personer. Det vil være en stor grad av overlapping mellom personer med spesielle behov for oppfølging på grunn av sykdom og/eller funksjonshemming og sårbare asylsøkere med oppfølgingsbehov. Utvalgets anbefalinger med hensyn til identifisering av sårbare personer blir derfor også en anbefaling innenfor temaet asylsøkere og helsetjenester.

25.5.1.1 Om «feilplasseringer»

Utvalget vil imidlertid understreke at all sårbarhet og alle sykdommer eller funksjonshemminger eller funksjonsnedsettelser ikke lar seg identifisere i transittfasen. Derfor har det skjedd, og det vil fortsette å skje, at asylsøkere etter ankomstfasen havner på «feil sted» i betydningen et mottak som ikke kan gi et tilrettelagt tilbud. Som nevnt i kapittelet om identifisering av sårbare asylsøkere finnes det former for sårbarhet som er usynlige, eller som personen selv ikke uten videre vil informere andre om. Tilsvarende kan gjelde for sykdommer og funksjonsnedsettelser. Enkelte tilstander kan være skambelagte og oppleves som stigmatiserende, med den følge at personen ikke en gang opplyser om tilstanden til helsepersonell i ankomstfasen. Andre tilstander kan personen selv være uvitende om. At en asylsøker havner på «feil sted», kan derfor ikke uten videre tilskrives at noen har gjort en feil. Det vesentlige vil være at mottakspersonellet utviser den nødvendige sensitivitet for enkeltindividers fysiske og psykiske tilstand – og ikke minst for endringer i tilstanden – slik at tilstander som kommer for en dag, kan føre til en vurdering av om andre mottak kan gi et bedre tilpasset tilbud til den enkelte.

25.5.1.2 Det mangfoldige mottakssystemet

Det norske mottakssystemet er svært mangfoldig. Ut over de regelfestede variantene forsterkede avdelinger og avdelinger for enslige mindreårige består mottakssystemet av et utall ulike innkvarteringstilbud både med hensyn til størrelse, standard, romtype, beliggenhet og øvrig tilbud. Dette er virkeligheten, selv om alle ordinære mottak drives på bakgrunn av likelydende krav og likelydende kontrakter.

Denne variasjonen kan vurderes på ulikt vis. På den ene side kan det ses på som uheldig at det er så stor variasjon, særlig ut fra den betraktning at kravene til driften av mottakene er ment å sikre et ensartet tilbud. På den annen side kan variasjonen betraktes som en styrke, fordi det øker mulighetene for å gi beboerne et tilpasset og dermed et likeverdig tilbud. Det er utvalgets vurdering at mangfoldet i det norske mottakssystemet ikke verdsettes høyt nok og heller ikke utnyttes godt nok.

25.5.1.3 Mer regelfestet mangfold?

Som nevnt finnes det noe vi har kalt et regelfestet mangfold: forsterkede avdelinger og mottak og avdelinger for enslige mindreårige. Bør det regelfestede mangfoldet utvides? Det finnes ikke noe enkelt svar på det spørsmålet.

De forsterkede avdelingene og innkvarteringen av enslige mindreårige i alderen 15 – 18 år er basert på to ulike prinsipper. For de enslige mindreårige er det praksis at alle gis et særskilt innkvarterings- og omsorgstilbud i egne mottak eller avdelinger. Dette innebærer at kapasiteten tilpasses behovet til enhver tid.

For de forsterkede avdelingene er situasjonen en annen. Her er det Stortinget som gjennom statsbudsjettet også fastsetter hvor mange forsterkede plasser det skal finnes. Hvis situasjonen da er at antall plasser er for lavt i forhold til behovet, må det opereres med ventelister. Dette er ikke ulikt en situasjon vi kjenner fra norsk helsevesen, hvor det er ventelister for ulike inngrep som må foretas på sykehus.

Flere regelfestede mottakstyper hvor det forutsettes at kapasiteten skal variere i takt med behovet, vil by på store utfordringer for dem som skal lage prognoser for behovet, og for dem som skal etablere og avvikle mottak. Og ikke minst vil det være en utfordring for driftsoperatørene, som må tilby den rette kompetansen i en oppbyggingssituasjon og mister den samme kompetansen i en nedbyggingssituasjon. Fleksibiliteten i systemet vil bli redusert, samtidig som risikoen for å ha «feil kapasitet» øker.

På den annen side kan man tenke seg at mangfoldet tydeliggjøres gjennom at mottakene gis ulike oppdrag. Det er ingenting i veien for at enkelte mottak har karakter av hybelhus, mens andre mottak har karakter av omsorgsbolig. Hvem som skal bo hvor, må da vurderes ut fra individuelle behov. Og er det ikke ledig plass i den ene eller andre boformen, må man stå på venteliste.

25.5.1.4 Individuelt tilpassede tilbud

Det er utvilsomt slik at asylsøkere har ulikt behov for tilrettelegging og oppfølging. Én vil kun ha behov for et sted å bo. En annen vil ha et betydelig omsorgsbehov. Ut fra en målsetting om likeverdighet vil det etter utvalgets mening være like galt å tilby førstnevnte et bo- og omsorgstilbud med døgnbemanning som det vil være å tilby sistnevnte et innkvarteringstilbud uten noen form for tilrettelegging eller oppfølging. Det «riktige tilbudet» til førstnevnte kan være «en hybel» med mulighet for arbeid eller annen meningsfull sysselsetting. Det «riktige tilbudet» til sistnevnte kan være innkvartering på forsterket avdeling med særskilt oppfølging fra helsetjenesten. Det kan her være verdt å skjele til det såkalte LEON-prinsippet innenfor helsevesenet, nemlig at behandling skal skje på lavest effektive omsorgsnivå. Det er ingen saklig grunn for at asylsøkere skal tilbys et høyere nivå på tjenestene enn de faktisk har behov for. Men da blir det også viktig med en god kartlegging av behovet.

I kapittelet om identifisering av sårbare asylsøkere anbefaler utvalget en utvidelse av helseundersøkelsen i ankomstfasen blant annet med sikte på å avdekke både behov for helseoppfølging og behov for tilrettelegging i mottak. I dag reguleres utflyttingen fra transittmottak til ordinære mottak av en intern melding i Utlendingsdirektoratet.137 Her framgår det at det overordnede kriteriet ved valg av mottak alltid vil være at det er ledig plass, med andre ord at Utlendingsdirektoratet ikke «tvangsflytter» en beboer fra et mottak for å gi plass til en som kan ha like gode eller bedre grunner til å få flytte til akkurat dette mottaket.

Videre skal det tas hensyn til at innkvarteringsløsningen er tilpasset behovet. Her er det spesifisert at det tenkes på innkvartering til enslige, par og familier. Andre behov knyttet til selve innkvarteringstilbudet er det altså ikke nedfelt i retningslinjene at det skal tas hensyn til.

Ut over det ovennevnte skal det så langt det er mulig, også tas hensyn til følgende momenter:

• Nær familie i rett opp- og nedadgående linje samt søsken og ektefelle/samboer

• Alvorlig sykdom som krever særskilt behandling på spesialsykehus

• Nasjonalitet og språk

• Jobb/utdanning

Utvalget er kjent med at det i arbeidet med å finne mottaksplass til personer som skal flyttes fra transitt, også tas hensyn til individuelle behov ut over det som er omtalt i den interne meldingen. Det kan gjelde både funksjonshemmede, enslige kvinner med behov for skjermet innkvartering og gravide. I praksis tas det altså i større grad høyde for individuelle behov enn det retningslinjene tilsier.

25.5.1.5 Et potensial

Kombinasjonen bedre identifisering og kartlegging i transittfasen og et svært mangfoldig mottakssystem har potensial for enda bedre tilpasning mellom spesielle behov og tilbud enn det som finnes i dag. Utvalget erfarer at det i dag ikke finnes noen systematisert oversikt over de ulike mottakenes «kvaliteter» som gjør det enkelt å koble spesielle behov med tilbud. Det er heller ikke gitt at de som skal avgjøre hvilket mottak en person skal flytte til, er kjent med om det foreligger spesielle behov. Av den tidligere omtalte interne meldingen fra Utlendingsdirektoratet framgår det at informasjonskildene er transittmottakene, søkeren selv, søkerens fullmektig, slekt eller venner. For enslige mindreårige er også hjelpevergen nevnt som informasjonskilde. Helsetjenesten er imidlertid ikke nevnt.

Vi viser igjen til kapittelet om identifisering av sårbare asylsøkere og utvalgets påpekning av at informasjon om sårbarhet og spesielle behov som framkommer, herunder i forbindelse med helseundersøkelsen i transitt, må systematiseres og videreformidles til dem som er ansvarlige for oppfølging og tilrettelegging. Å finne et egnet mottak er en sentral del av tilretteleggingen. Utvalget antar at de aller fleste asylsøkere vil gi sitt samtykke til slik videreformidling av informasjon når de blir gjort kjent med at formålet er å finne en mottaksplass som kan ivareta den enkeltes spesielle behov.

25.5.2 Utvalgets anbefaling

• Utlendingsdirektoratets interne retningslinjer for fordeling av asylsøkere fra transittmottak til ordinære mottak bør få en klarere kobling til kartleggingen av spesielle behov i transittmottak. De bør fastlegge rutiner for informasjonsflyt og åpne for bruk av flere kriterier knyttet både til sårbarhet og spesielle behov for tilrettelegging i mottak.

• Fordelene ved et mangfoldig mottakssystem er mange, noe som også bør framheves. Informasjon om det enkelte mottak og vertskommunens tjenestetilbud bør i større grad systematiseres og brukes med sikte på å gi personer med spesielle behov et tilrettelagt tilbud.

25.5.3 Forebygging av psykiske helseproblemer

Vi har tidligere i kapittelet referert til ulike risikofaktorer som påvirker den psykiske helsen. Flere av disse faktorene er det ikke mulig å gjøre noe med fordi de er en følge av det å være asylsøker. Det gjelder for eksempel usikkerhet om framtiden, deriblant om utfallet av søknaden. Andre faktorer vil mottakstilbudet kunne bidra til å redusere effekten av, herunder:

• Passivitet / mangel på aktivitet

• Manglende innflytelse over egen hverdag

• Dårlige boforhold, trangboddhet, uro på mottaket og så videre

• Manglende muligheter til å kommunisere med omverdenen

Utvalget viser her til anbefalinger i andre kapitler. Disse omfatter lettere tilgang til midlertidig arbeidstillatelse, rettighetsfesting av språkopplæring, vektlegging av beboermedvirkning i mottakene og bedre boforhold ved lang oppholdstid. Alle disse tiltakene har en kobling til psykisk helse og vil kunne bidra både til meningsfulle aktiviteter og til å strukturere og bedre hverdagen for den enkelte – og altså til å redusere risikoen for at beboerne utvikler alvorlige psykiske lidelser.

25.5.4 Andre forhold

25.5.4.1 Samarbeid mellom helsetjenesten og mottakene

Som nevnt over har kommunehelsetjenesten et delvis overlappende oppdrag med mottakene i og med at den skal «fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold»138 samt søke å forebygge sykdom. På denne bakgrunn er det etter utvalgets oppfatning av stor betydning at det etableres et strukturert samarbeid mellom mottaket og helsetjenesten. Med strukturert menes et samarbeid som ikke er ad hoc-preget eller av typen «samarbeid ved behov». Slike ordninger kan lett bli uforpliktende for begge parter, og det kan være tilfeldig hvem som kan delta når «behovet» oppstår.

Både mottaket og vertskommunen bør, med det utgangspunkt at de begge skal yte tjenester til mottaksbeboerne, se seg tjent med et strukturert samarbeid med faste møtepunkter. Det handler både om å bli kjent med samarbeidspartnerens organisering og interne ansvarsforhold, å bli kjent på et mer personlig plan, å utveksle informasjon av betydning for oppgaveløsningen og å informere om endringer i politikk eller regelverk som har betydning for beboerne eller for samarbeidet mellom partene. Videre vil kommunehelsetjenesten kunne gi råd til mottaket om tiltak som kan forebygge sykdom, og igangsette helsefremmende tiltak, samtidig som mottaket og dets driftsoperatør vil kunne ha erfaringer fra mottaksdrift i andre kommuner som kan komme vertskommunen til nytte.

Et samarbeid som nevnt over bør være forankret på ledernivå i både kommunen og på mottaket.

25.5.4.2 Ulike prosjekter

Utvalget legger som nevnt til grunn at sektoransvaret gjelder, og at det derfor er helsetjenesten som har ansvar for diagnostisering og behandling av sykdom. Samtidig har både helsetjenesten og mottaket en rolle når det gjelder å forebygge sykdom og fremme helse. Mange av de kravene som stilles til mottakene, har også et helseaspekt.

Det har de senere år blitt gjennomført ulike prosjekter i mottak eller overfor mottaksbeboere som har et helsefremmende aspekt. Noen har hatt preg av terapi, andre av veiledning og atter andre prosjekter består av aktiviteter eller har kontaktskaping som formål. I mange tilfeller har prosjektene blitt gjennomført i samarbeid mellom ulike faginstanser og mottakene.

Ett eksempel er et samarbeidsprosjekt mellom Psykososialt team for flyktninger i Midt-Norge og Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) om barne- og foreldregrupper på asylmottak i perioden 2004 – 2006. Her var dramaterapi et sentralt element i barnegruppene, mens foreldregruppene var preget av veiledning, avlastning og støtte. Prosjektet er evaluert i rapporten «Jeg glemmer å være trist».139

Det heter i rapporten at «[t]erapigrupper forutsetter faglig forankring i behandlingsapparatet»140. Dette er etter utvalgets oppfatning et vesentlig poeng. Dersom behandling skal skje på mottak eller med mottaket som en aktiv part, må det faglige ansvaret ligge hos helsetjenesten.

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) gjennomfører nå et forskningsprosjekt rettet mot enslige mindreårige asylsøkere i transittmottak. Prosjektet benytter uttrykksterapeutiske strategier som bevegelse, tegning, musikk, dans og drama. Expressive arts in transition (EXIT) er en såkalt intervensjonsmodell – en terapi som har vist seg å være velegnet som behandlingsform for traumatiserte flyktninger. En av målsettingene med prosjektet er å studere hvorvidt denne modellen virker bedre enn ordinære aktiviteter i transittmottak for å forebygge psykiske problemer som angst og depresjon og å bidra til bedre fungering i hverdagen. Modellen har også vært utprøvd ved fem mottak for enslige mindreårige i Nord-Norge. Evalueringsrapporten foreligger ikke i skrivende stund. Ifølge Folkehelseinstituttet141 bør det vurderes å innføre modellen i ordinære mottak dersom den viser gode effekter.

Folkehelseinstituttet slår ellers i samme rapport fast at:

[e]t godt helsefremmende og sykdomsforebyggende arbeid må i stor grad – kanskje i hovedsak – foregå på andre arenaer enn helseforvaltning og helsetjenester. Samtidig har helseforvaltningen og helsetjenestene et ansvar for å følge utviklingen i befolkningens helse, identifisere risikofaktorer, foreslå tiltak, og samarbeide med andre instanser om tiltak som faller utenfor helsetjenestens ansvarsområde.142

Med dette som utgangspunkt ønsker utvalget å peke på den helsefremmende effekten ved sosialt fellesskap og sosiale nettverk og på den rollen både frivillige organisasjoner og ressurspersoner i lokalsamfunnet kan ha som døråpnere inn mot sivilsamfunnet.

25.5.4.3 Helsepersonell i mottak

Som nevnt over anbefaler ikke Helsedirektoratet at asylmottakene ansetter helsepersonell fordi det vil kunne bidra til å utydeliggjøre sektoransvaret. En kartlegging i 2005 viste allikevel at 43 prosent av mottakene hadde helsefaglig ansatt på mottaket.143 Utvalget vil her understreke forskjellen på å ha helsepersonell ansatt i mottak og å ha ansatte med helsefaglig kompetanse. Helsefaglig kompetanse kan være viktig i mange sammenhenger, herunder for identifisering av spesielle behov og/eller omsorgssvikt. Det kanskje viktigste er kunnskap om og kjennskap til helsetjenesten og at en ansatt på mottaket «snakker samme språk» som i helsetjenesten. En ansatt med helsefaglig kompetanse kan også være et viktig bindeledd og et bidrag til å utvikle et godt samarbeid mellom mottaket og kommunehelsetjenesten.

Risikoen ved en slik ordning er allikevel at sektoransvaret utvannes, og at det blir utydelig for beboerne hvilken rolle den ansatte med helsefaglig kompetanse faktisk har. Det vil stille krav til den enkeltes rolleutøvelse slik at de tjenestene som i henhold til helselovgivningen skal gis av helsetjenesten, blir ivaretatt av denne. Driftsoperatørene må som arbeidsgivere også være tydelige på dette i tilsettingsprosessene.

25.5.5 Fastlegeordningen

Fra flere hold påpekes det at det er utfordringer knyttet til asylsøkeres bruk av fastlegeordningen. For det første tar det tid å få tildelt fastlege. For det andre synes det åpenbart at en nyankommet asylsøker har små forutsetninger for «å velge seg» en fastlege – både fordi asylsøkere ikke har kjennskap til kommunens leger, og fordi det ofte er slik at det kun er noen fastleger som har ledige plasser på sin liste144.

Den viktigste innvendingen mot bruk av fastlegeordningen for asylsøkere synes allikevel å være utfordringer knyttet til kompetanse – både legenes kompetanse på asylsøkernes helseproblemer og asylsøkernes kompetanse på den norske helsetjenesten. Asylsøkernes manglende kompetanse kan lett bli oppfattet som «sand i maskineriet» i en travel hverdag, noe som antas å være et dårlig utgangspunkt for diagnostisering og behandling. Legenes selvopplevde mangel på kompetanse, samt deres manglende tilgang på bistand fra ekspertise på flyktninghelse, kan også få uheldige følger.

Det tilligger ikke utvalget å anbefale en spesiell organisering av legetjenestene til asylsøkere. Det hadde neppe heller vært mulig. Til det varierer vertskommunene for mottakene for mye i befolkningsstørrelse og geografisk utstrekning. Utvalget vil allikevel anbefale at vertskommunene vurderer organiseringen av legetjenestene til asylsøkere ut fra de problemstillingene som er omtalt her og i de referansene som utvalget viser til. Det er utvilsomt sik at også asylsøkere omfattes av den nasjonale målsettingen om likeverdige helsetjenester som tar hensyn til den enkeltes ulike forutsetninger og behov.

25.5.6 Tolk

Utvalget er bekymret for det som kan se ut som en alt for lav bevissthet rundt bruk av tolk i helsevesenet. Når hver fjerde fastlege i ovennevnte undersøkelse har svart at de «noen ganger» har brukt mindreårige familiemedlemmer som oversettere, er det alvorlig. På den andre siden framgår det ikke av undersøkelsen i hvilke situasjoner mindreårige har vært brukt. I akuttsituasjoner – og når det står om liv – kan det hende det ikke er noen vei utenom å bruke også mindreårige som oversettere. Men da skal man samtidig være klar over det store ansvaret som pålegges barnet – og det potensialet for skyldfølelse som følger hvis pasientenes liv ikke står til å redde.

Det er også alvorlig når hver fjerde fastlege er av den oppfatning at det først og fremst er pasientens eget ansvar å oppheve den språkbarrieren som finnes når lege og pasient ikke snakker et felles språk.

Utvalget har fått opplyst fra Helsedirektoratet at det er en veileder for bruk av tolk i helsevesenet under utarbeidelse. Det synes nødvendig.

25.5.7 Funksjonshemmede

Utvalget vil understreke viktigheten av å ha oppmerksomhet rettet mot ulike funksjonsnedsettelser som ikke uten videre lar seg fange opp. Det kan blant annet gjelde forsinket psykomotorisk utvikling, forsinket språkutvikling, sansetap samt utviklingshemming og andre kognitive lærevansker hos barn. Barnehage og skole er, i tillegg til mottakene, viktige arenaer for observasjon. Samtidig finnes det eksempler på at funksjonsnedsettelser ikke blir oppdaget fordi «kulturelle forklaringer» kamuflerer det egentlige problemet.145

25.5.8 Sosiale tjenester

Fraværet av rettigheter etter sosialtjenesteloven, kombinert med at asylmottak skal være et nøkternt tilbud, gjør det etter utvalgets vurdering åpenbart at det vil finnes et antall asylsøkere som ikke vil få et adekvat tilbud uten at det iverksettes særskilte tiltak. Spørsmålet blir da hva som er den mest hensiktsmessige og kostnadseffektive måten å gi disse personene et adekvat tilbud på.

Ordningen med forsterkede avdelinger kan i seg selv ses som et tiltak for å gi et tilpasset tilbud til asylsøkere med spesielle behov. Disse avdelingene har imidlertid et begrenset antall plasser. I tillegg vil det finnes personer med et mindre hjelpebehov enn det de forsterkede avdelingene er tiltenkt, og det vil finnes personer med et større hjelpebehov enn det de forsterkede avdelingene kan dekke.

Én mulighet kan da være å heve standarden på tilbudet i de ordinære mottakene til et nivå hvor beboere med mindre hjelpebehov får dekket disse der, og innenfor det som kan kalles ordinære økonomiske rammer til drift av mottak. Dette kan være bistand av typen støttekontakt eller hjelp i hjemmet. En slik standardheving vil nødvendiggjøre økt bemanning i alle mottak, noe som er kostbart. En halv stilling ekstra i 150 mottak utgjør over 40 millioner kroner per år.

Tjenestenivået i de ordinære mottakene bør uansett ikke heves til et nivå på linje med det de forsterkede avdelingene har. Det vil være svært lite kostnadseffektivt all den stund flertallet av asylsøkerne, etter utvalgets vurdering, ikke vil ha behov for et slikt nivå på tjenestene. Det vil dessuten gi mottakene et institusjonspreg som ikke er ønskelig.

Utvalgets flertall, medlemmene Berg, Berge, Borchgrevink, Drefvelin, Hamar, Sabri og Taraku mener det alltid finnes noen asylsøkere som har et hjelpebehov som ikke kan dekkes innenfor selve mottakssystemet. Dagens ordning med dekning av ekstraordinære tiltak innebærer at det i stor grad er ansatte ved mottakene og i Utlendingsdirektoratet som vurderer hvilke tiltak som bør iverksettes overfor den enkelte. Kommunale instanser som barnevern, skole og helsetjeneste kan være inne i bildet som rådgivende instanser. Sosialtjenesten (NAV) er sjelden inne i bildet. Utlendingsdirektoratet innvilger eller avslår søknader om dekning av ekstraordinære tiltak etter regler fastsatt av direktoratet selv. Det er ikke klageadgang på vedtakene.

Utvalgets flertall ser noen problemstillinger ved dagens ordning:

• Det er ikke fagpersonell som til daglig arbeider med sosiale tjenester eller omsorgstjenester, som vurderer den enkeltes behov og fatter vedtak om hjelpetiltak. Dette innebærer en risiko for feil nivå på tjenestene, både i forhold til behovet og i forhold til tilsvarende tjenestenivå for de fastboende i kommunen.

• Selv om de tiltakene det her er snakk om, åpenbart retter seg mot enkeltindivider, er det ikke den personen som har hjelpebehovet som står som søker om hjelpetiltaket. Det er det mottaket som gjør. Personen selv blir da også avskåret fra muligheten til å klage på vedtaket og fra den rettssikkerhetsgarantien som en klagebehandling hos Fylkesmannen representerer for de fastboende.

• Overgangen mellom tiltak etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven framstår i enkelte tilfeller som flytende. For kommunens fastboende legger utvalget til grunn at det er et samarbeid mellom helsetjeneste og sosialtjeneste i vurderingen av tiltak. Enkelte rettigheter, som retten til individuell plan,146 forutsetter et slikt samarbeid. Det at asylsøkere ikke har rettigheter etter sosialtjenesteloven, kan utelukke asylsøkere fra å få gode tverrfaglige vurderinger. Videre kan de manglende rettighetene i seg selv være et incitament til å vri tiltak i retning av sosiale tjenester fordi disse ikke vil belaste kommunens budsjett.

Alternativet til dagens ordning med at Utlendingsdirektoratet dekker utgifter til sosiale tjenester som ekstraordinære tiltak, vil, etter flertallets syn, være å gi asylsøkere rettigheter etter sosialtjenesteloven. Samtidig vil da mottakstilbudet, og kanskje i særdeleshet tilbudet som gis i de forsterkede avdelingene, måtte inngå i sosialtjenestens vurderinger av hvilke tiltak som vil imøtekomme den enkeltes behov. Dette vil nødvendiggjøre et nært samarbeid mellom sosialtjenesten, mottakene og Utlendingsdirektoratet.

En ny kommunal helse- og omsorgslov vil, dersom den blir vedtatt, fjerne dagens skille mellom helsetjenester og sosial- og omsorgstjenester. Dette er etter flertallets vurdering i seg selv et argument for å gi asylsøkere fulle rettigheter etter en ny lov.

En endring som over vil være et skritt i retning av fullt sektoransvar for asylsøkere, noe som etter flertallets vurdering kan være positivt i et integreringsperspektiv. Dessuten vil ordningen kunne gi større grad av likebehandling mellom asylsøkere og fastboende som har behov for ulike tjenester og tiltak, da det vil være fagfolk i samme etat som foretar behovsvurderingene. Og endelig vil det være et skritt i retning av likeverdige tjenester både innenfor helse og omsorg.

Utvalgets mindretall, medlemmet Gran, stiller seg ikke bak forslagene som går ut på å utvide kommunenes ansvar til å omfatte lov om sosiale tjenester og rett til barnehageplass (jf. pkt. 26.5). Mindretallet mener det ikke skal overføres flere oppgaver til kommunene enn man i dag er pålagt som vertskommune, da dette allerede er en stor utfordring for mange kommuner.

Utvalgets mindretall påpeker at det er staten ved Utlendingsdirektoratet som har ansvaret for å gi et tilbud til asylsøkere. Det er også Utlendingsdirektoratet som avgjør hvor asylmottak skal plasseres. Kommunene har ingen innflytelse over hvorvidt det skal etableres mottak i kommunen. De blir imidlertid pålagt ansvaret for en rekke oppgaver for beboere i mottak. Mange kommuner har vanskelig for å gi et tilstrekkelig tilbud, både på grunn av manglende tilgang på arbeidskraft og ressurser. Tjenesteområdene er ofte presset allerede i forhold til å yte tjenester til innbyggerne. For små kommuner blir dette en ekstra stor utfordring.

Mindretallet mener det er Utlendingsdirektoratet ved driftsoperatør som skal ha ansvaret for tilbud etter sosialtjenesteloven til asylsøkere. Tjenester som omfattes av denne loven må ivaretas av ansatte i mottak og i forsterkede mottak. Hvis dette behovet ikke dekkes av forsterkede mottak, må tilbudet utvides med flere plasser, framfor å legge ansvaret til vertskommunen. Hvis mottaket ikke kan gi nødvendig tilbud, må tjenesten kjøpes av kommunen eller private. Det er også mulig å søke om alternativ mottaksplassering.

Ifølge mindretallet viser flere kommuner til at de påføres store utgifter for ressurskrevende personer innen helse og spesialundervisning som staten ikke kompenserer. Dette vil forsterkes ved å gi kommunene et større ansvar for ressurskrevende personer. Det vil ikke være mulig å dekke de ekstra utgiftene noen kommuner vil få ved å øke vertskommunetilskuddet. Dette er store utgifter som gjelder relativt få kommuner, og kan ikke ivaretas av et gjennomsnittstilskudd.

Mindretallet anbefaler etter dette at sosiale tjenester til asylsøkere fortsatt skal være et statlig ansvar. Dette innebærer at asylsøkere unntas fra retten til sosiale tjenester også etter en ny kommunal helse- og omsorgslov, jamfør også regjeringens lovproposisjon.147 Hvis behovet blir større enn mottakene kan dekke, kan løsningen være å kjøpe tjenester av kommunen.

25.5.9 Utvalgets anbefaling

Utvalgets flertall anbefaler at:

• asylsøkere gis rett til sosiale tjenester etter § 4 – 2 i sosialtjenesteloven, og at retten til tilsvarende tjenester videreføres i ny kommunal helse- og omsorgslov.

• den andelen av Utlendingsdirektoratets utgifter til ekstraordinære tiltak som kan henføres til asylsøkeres manglende rettigheter etter sosialtjenesteloven, overføres fra Utlendingsdirektoratets (kap. 490) post 21 Spesielle driftsutgifter, statlige mottak, til post 60 Tilskudd til vertskommuner for statlige mottak for asylsøkere og flyktninger. Hvor stor denne andelen faktisk er, må utredes nærmere.

26 Barn

26.1 Innledning

Passivitet og usikkerhet om framtiden kjennetegner kanskje mer enn noe annet asylsøkertilværelsen. Barn som er asylsøkere, har tilgang på flere velferdsgoder enn voksne asylsøkere. Deltakelse i skole og barnehage innebærer både en langt mer normalisert tilværelse og et langt mer omfattende aktivitetstilbud. Men barn preges selvsagt også av den spesielle tilværelsen det er å være asylsøker. Barndommen er en periode som legger grunnlaget for fungering og deltakelse i samfunnet som voksne. Barn er i utvikling som individer og er slik sett mer sårbare enn voksne, derfor trenger de også ekstra beskyttelse. Utvalget har valgt å se på situasjonen for barn i mottak ut fra et mestringsperspektiv og har derfor satt søkelys på aktivitetstilbudet for barn i mottak. (Enslige mindreårige asylsøkeres bo- og omsorgstilbud er nærmere behandlet i kapittel 27.)

Først i dette kapittelet presenteres enkelte funn og anbefalinger fra en forskningsrapport om medfølgende barn i asylmottak. Deretter omtales skole-, barnehage- og øvrig aktivitetstilbud.

26.2 Forskningsprosjekt om medfølgende barn i asylmottak

Utvalget har fått stilt til disposisjon forskningsmidler fra Justis- og politidepartementet og har valgt å benytte midlene til et forskningsprosjekt om medfølgende barn i asylmottak. Utvalget ønsket å få belyst hva som kan bidra til mestring i en vanskelig livssituasjon som asylsøkerbarn. Rapporten fra prosjektet er trykket som vedlegg til utredningen.148

Betingelser for mestring handler både om individ og struktur. På individplanet kan det knyttes til begrepet resiliens, som innenfor psykologien betegner en persons robusthet eller motstandskraft.149 Slik motstandskraft handler om individuelle faktorer og om relasjoner og sosiale omgivelser. Det strukturelle nivået kan omfatte alt fra nasjonal og internasjonal politikk og lovgivning til skole, barnehage og mottakstilbud.

I rapporten fra undersøkelsen oppsummerer forfatterne følgende tre hovedpremisser for mestring for denne gruppen barn: å legge til rette for fungerende foreldreskap, sosialt nettverk og tilgang på velferdsgoder. I det følgende vil vi kort presentere noen av hovedfunnene fra undersøkelsen slik de er presentert i rapporten.

26.2.1 Tilgang på velferdsgoder

Barns rett til skolegang (grunnskole) er svært viktig for deres mestring. Både barnehage og skole er avgjørende for integrasjon i Norge, men kan også gi ressurser som kan komme til nytte i hjemlandet. At driften av mottak preges av kontinuitet, vurderes som et viktig premiss for å oppnå kvalitet i de velferdstjenester som kommunen yter til barn i mottak. Likeledes er kontinuitet i velferdstilbudet viktig for det enkelte barn. Ikke minst gjelder det skole, men også helse og barnevern.

Fordi barnehage og skole har så stor betydning for mestring, utgjør det også en betydelig begrensning at asylsøkende barn over grunnskolealder ikke har samme rettigheter til videregående utdanning som andre barn. Det samme gjelder tilgangen på barnehageplass. I rapporten anbefales det at asylsøkende barn over og under grunnskolealder gis samme rettigheter som andre barn.

26.2.2 Sosialt nettverk

Barns sosiale nettverk er en av de viktigste faktorene for å mestre tilværelsen som asylsøkere. Kontinuitet og forutsigbarhet er viktig for å etablere nettverk i skole og fritidssammenheng. Flytting mellom mottak og følgelig løsrivelse fra sosiale nettverk er derfor ikke hensiktsmessig i et mestringsperspektiv. Deltakelse i fritidsaktiviteter er viktig for kulturell integrasjon, allmenne ferdigheter, selvfølelse og initiativ. Øremerkede midler til aktiviteter for barn i asylmottak har vist seg å være vesentlig for omfanget og variasjonsbredden i tilbudet, og ordningen bør derfor videreføres.

26.2.3 Fungerende foreldreskap

Foreldre spiller en nøkkelrolle for barns mestringsevne. Foreldrenes situasjon og mestringsmuligheter er derfor vesentlig når det gjelder innsats og tiltak for barn. Det anbefales derfor at det tas hensyn til foreldrenes forutsetninger og muligheter for å håndtere foreldrerollen. Trangboddhet, usikkerhet og passivitet kan være hindringer for foreldrenes evne til å være gode omsorgspersoner for sine barn. I rapporten anbefales det derfor at voksne asylsøkere i større grad gis mulighet til å ta lønnet arbeid og delta i andre kvalifiserende tiltak og aktiviteter.

26.2.4 Mottaksmodell

Rapporten drøfter fordeler og ulemper med sentraliserte og desentraliserte mottaksplasser i et barneperspektiv. Desentraliserte plasser er i utgangspunktet å anbefale fordi det innebærer en mer normalisert livssituasjon, bedre bostandard og mindre grad av trangboddhet. Slike plasser kan imidlertid i noen tilfeller føre til isolasjon og for lite kontakt med mottakets administrasjon. Derfor anbefales desentraliserte plasser med nærhet til en mottaksadministrasjon. Videre anbefales det at familier bør innkvarteres i mottak som drives på mer permanent basis, fordi det gir den beste forutsetningen for kontinuitet og kompetanse i skole-, helse- og barneverntilbud.

Fordi normalisering og kontinuitet er viktige forutsetninger for barns mestring, frarådes overflytting av barn til retursenter. Flytting er i seg selv et uheldig brudd i barnas liv og harmonerer derfor ikke med eksisterende kunnskap om hva som er til barnets beste. Retursenter er kun tilrådelig for en kortere periode og kun for familier som har valgt frivillig retur.

26.3 Aktivitet og mestring

26.3.1 Skoletilbud

Ifølge FNs barnekonvensjon skal grunnskole og videregående opplæring være tilgjengelig og oppnåelig for ethvert barn. Barnekonvensjonen definerer alle under 18 år som barn. Av barnekonvensjonen artikkel 28 om barns rett til utdanning framgår det at staten skal gjøre grunnutdanningen gratis og obligatorisk for alle barn. Alle barn og unge i opplæringspliktig alder (6 – 16 år) som oppholder seg i Norge, har rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringslova § 2 – 1 andre ledd. Retten til grunnskoleopplæring gjelder fra det tidspunkt det er sannsynlig at barnet skal oppholde seg i Norge i lengre tid enn 3 måneder. Tilskuddet som dekker grunnskole for asylsøkere, omfatter også ungdom i alderen 16 – 18 år som ikke har utdanning tilsvarende norsk grunnskole, selv om denne gruppen ikke har rett til slik opplæring.150

Asylsøkere over 16 år, som venter på svar på sin asylsøknad, har ikke rett til inntak til videregående opplæring. Fylkeskommunen kan likevel ta inn mindreårige asylsøkere til videregående opplæring under påvente av vedtak om oppholdstillatelse. Dersom disse ikke får oppholdstillatelse, har de ikke rett til å fullføre skoleåret, jf. forskrift til opplæringslova § 6 – 9.

Østbergutvalget151 uttalte at videregående opplæring er en basal del av grunnopplæringen i Norge og viste til at det er mye som taler for at rett til videregående opplæring derfor også må omfatte barn som oppholder seg ulovlig i Norge. Det vises i den forbindelse til Søvig152 som har drøftet spørsmålet i lys av blant annet barnekonvensjonen. Østbergutvalget anbefaler at ungdom som kommer til Norge før de fyller 18 år, gis rett til grunnskoleopplæring, samt at det innføres en rett til videregående opplæring for ungdom som kommer til landet før de fyller 18 år.153 Som omtalt i kapittel 10.9.8 skal mindreårige asylsøkere i henhold til EUs mottaksdirektiv tilbys samme tilgang til utdanningssystemet som statsborgere. Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet konkluderte i en uttalelse i 2010 på tilsvarende måte som Søvig.154

26.3.2 Barn under skolepliktig alder

Barn i mottak har ikke rett til barnehageplass etter barnehageloven. Barn mellom 2 år og grunnskolealder skal i henhold til UDIs rundskriv Krav til arbeid med barn og unge i statlige mottak ha et tilrettelagt tilbud på minimum 3 timer per dag, mandag til fredag, i regi av mottaket. Siden 2002 har det blitt gitt støtte over statsbudsjettet til halvdags barnehageplass til 4- og 5-åringer. Fra og med 2011 gis det støtte til heldagsplass for denne gruppen. For barn mellom 2 og 4 år kan det tilrettelagte tilbudet gis i mottakets barnebase eller ved kjøp av barnehageplass. For barn i alderen 0 – 2 år skal mottaket sørge for et avlastningstilbud for foreldre som sikrer foreldrene mulighet til å delta i informasjonsprogram og norskopplæring.

Østbergutvalget understreket at barn som bor over tid i asylmottak eller omsorgssenter, er i en sårbar livssituasjon og trenger et barnehagetilbud på lik linje med alle andre barn som bor i Norge. Utvalget anbefalte derfor at barnehageplass til barn av asylsøkere må rettighetsfestes, og at dette må følges opp med tilstrekkelige midler til å dekke foreldrebetalingen.

Lidén mfl. fant at 56 (dvs. 67 prosent) av de 83 mottakene som deltok i undersøkelsen, hadde et barnehagetilbud til barn mellom 2 og 4 år.155 Det framgår ikke av rapporten hvor stor andel av barna i mottakene som hadde et slikt tilbud. Av de 56 mottakene hadde 32 et heldagstilbud og 25 et halvdagstilbud.

I notat til Østbergutvalget om barnehagetilbudet til asylsøkerbarn skriver Kirsten Lauritsen blant annet:

Både når det gjeld språkleg utvikling, sosial tilknyting og langsiktig integrering, er tilbod i ordinær barnehage langt å føretrekke framfor eit tilbod på asylmottaket. Det gjeld og om barna som får plass i barnehage seinare skal vidare til ein annan stad. All tid med eit pedagogisk tilbod som kan fremme integrering, språkleg og sosial utvikling, er av det gode. Det gir barna ein fristad og eit pustehol i ein vanskeleg situasjon. Det gir foreldra avlastning frå foreldrerolla, noko som kan gje dei rom for å vere gode foreldre i ein krevjande situasjon. Foreldra får og kjennskap til ein viktig institusjon i det norske samfunnet, noko som kan lette deira eigen integrering. Tilsette i fleire barnehagar fortel om foreldre som spør dei til råds i større grad enn norske foreldre gjer, om kva som er vanleg, om påkleding, om skjema som skal fyllast ut og om oppseding. Baksida med ei slik sosial tilknyting, er sjølvsagt at mange av barna og foreldra reiser vidare, anten til ein annan kommune eller fordi dei har fått avslag. Men uansett om framtida blir «her» eller «der», seier forsking at verken språklæringa til barna eller foreldra, dei sosiale banda dei har rukke å etablere eller det styresmaktene kallar «tilknytinga til riket» vil vere bortkasta.156

I et høringsbrev av 28.5.2009 foreslår Kunnskapsdepartementet at retten til barnehageplass (jf. barnehageloven § 12 a) også skal omfatte asylsøkere. Departementet begrunnet forslaget slik:

Barn som bor i asylmottak, opplever en unormal bosituasjon med begrenset mulighet for aktivitet og lek. Barn i mottak vil ofte preges av usikkerheten de voksne lever under og vil derfor kunne ha et ekstra behov for å komme seg bort fra mottaket og forholde seg til andre barn og voksne. Et godt tilbud til barn i venteperioden kan være positivt for barnets utvikling på både kort og lang sikt og vil kunne ha en positiv effekt både med tanke på bosetning/integrering og retur. Etter departementets vurdering er det viktig at barn av asylsøkere integreres i det norske samfunnet så tidlig som mulig etter ankomst til landet. Barnehagen er en god arena for integrering og er av stor betydning for barnas språkutvikling og psykososiale helse. Tidlig deltakelse i barnehage kan bidra til å inkludere asylsøkerne i samfunnet.

Departementet har i høringsnotatet ikke beregnet de økonomiske konsekvensene en innføring av en slik rett vil ha, men viser til at «[...] det må vurderes i den ordinære budsjettprosessen om et forslag om lovendring eventuelt skal fremmes for stortinget.» Flere høringsinstanser pekte i sine svar på at retten må følges opp med nødvendige økonomiske støtteordninger for å være reell. Utlendingsdirektoratet påpekte i sin høringsuttalelse at gruppen forslaget gjelder, i liten grad vil ha økonomisk mulighet til å betale for barnehageplass, det vil si foreldrebetaling. Direktoratet mente derfor at det bør avklares hvorvidt det er tenkt at kommunen eller andre skal dekke hele eller deler av foreldrebetalingen for alle eller noen av barna som er omfattet av lovforslaget. Regjeringens budsjettproposisjoner til Stortinget for 2010 og 2011 omfattet ikke utvidelse av ordningen med kommunalt tilskudd og finansiering av foreldrebetaling for 4- og 5-åringer. Statssekretær i Kunnskapsdepartementet Lisbeth Rugtvedt uttalte følgende til NRK 24.2.2011:

«Med hensyn til denne gruppa har vi tenkt at det er kanskje ikke den juridiske tilnærmingen som er den beste, men at vi prøver å ha støtteordninger, og på forskjellige måter sørge for at barna faktisk får et barnehagetilbud.»

26.3.2.1 Økonomi

Fra 1. januar 2011 vil det ordinære driftstilskuddet til barnehager bli innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Tilskudd til barnehagetilbud som gis til barn av asylsøkere, blir holdt utenfor rammeoverføringen. Midler til barnehageplasser for barn av asylsøkere er fra 2011 innlemmet i vertskommunetilskuddet, som Justis- og politidepartementet har ansvaret for. For plass i barnehage for asylsøkerbarn i alderen 4 til 5 år utbetales det en sats på 9 810 kroner per barn per måned. Tilskuddet inkluderer foreldrebetaling.

Ifølge Kunnskapsdepartementet skal barn 0 – 2 år vektes med en faktor på 1,8 for å ta høyde for at småbarnsplasser er mer kostnadskrevende enn storbarnsplasser.157 Det kan følgelig legges til grunn at hvis barnehagetilbud til 3-åringer også ble tatt inn i vertskommunetilskuddet, ville dette innebære en lik sats som for 4- og 5-åringer (9 810 kr pr. md.). Barn 0 – 2 år vil anslagsvis innebære en månedlig sats på om lag 15 800 kroner inkludert foreldrebetaling.158 Ifølge Justis- og politidepartementets tildelingsbrev til UDI for 2011 er bevilgningen knyttet til barnehagetilskudd basert på at om lag 500 barn i alderen 4 til 5 år vil få tilbud om barnehageplass. Det er grunn til å anta at det vil være tilsvarende antall hvis 3-åringer fikk tilbud om barnehageplass i 2011, det vil si 250 barn. Dette ville medført en kostnad på 27 millioner kroner i 2011. Hvis det legges til grunn at et tilbud til 2-åringer vil omfatte like mange barn, ville det innebære en kostnad på 43,4 millioner kroner. 1-åringer, som ifølge tall fra UDI vil utgjøre om lag 300,159 ville innebære utgifter på 52,1 millioner kroner.

Det er ikke sannsynlig at alle foreldre til barn i 2- og 3-årsalder vil benytte et eventuelt tilbud om barnehageplass. Ifølge tall Utlendingsdirektoratet har stilt til disposisjon for utvalget benyttet foreldrene til mellom 48 og 87 prosent av 4- og 5-åringer i mottak seg av tilbud om barnehageplass i perioden 2002 – 2010 (basert på gjennomsnittstall per år). I 2009 var andelen 84 prosent og i 2010 79 prosent. Sannsynligvis vil andelen som benytter plass, være lavere for foreldrene til 2- og 3-åringer enn for 4- og 5-åringer. Foreldre kan være mer tilbakeholdne med å overlate barna sine til andre jo yngre barna er.

26.3.3 Barnevern

Lov om barneverntjenester160 gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge, uavhengig av oppholdets lovlighet. Mottakene, omsorgssentrene eller andre som møter asylsøkende barn, kan i enkelte saker være bekymret for situasjonen til barnet og mene at det trenger oppfølging og hjelp ut over det foreldre og asylmottak kan tilby. Det kan blant annet være barn med rus- eller alvorlige atferdsproblemer, barn som trenger ekstra omsorg på grunn av spesielle behov, barn av psykisk syke, barn utsatt for omsorgssvikt eller hvor det er mistanke om at barnet er offer for menneskehandel. Dersom den kommunale barneverntjenesten mottar en skriftlig eller muntlig melding om bekymring fra mottaket eller andre, skal barneverntjenesten følge opp en slik bekymringsmelding etter samme prosedyrer og saksbehandlingsrutiner som gjelder for andre barnevernssaker. Barneverntjenesten skal med andre ord gjennomgå og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser etter § 4 – 3 i lov om barneverntjenester. Dersom barneverntjenesten mener det er rimelig grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet og eventuelt også utrede saken. Barneverntjenesten kan på grunnlag av sine undersøkelser enten henlegge saken eller iverksette tiltak. Lidén mfl.161 fant at barnevernet har gjennomført tiltak i flere mottak for å styrke innsatsen overfor enkelte barn, herunder støtte til barnehageplass, skolefritidsordning, fritidsaktiviteter, miljøarbeidere på mottaket og støttekontakt.

26.3.4 Fritidsaktiviteter

I en veileder for psykososialt arbeid med flyktningbarn heter det at «[r]esiliensfremmende arbeid er et viktig supplement til direkte bearbeiding av traumer som middel for å skape helhet og helse og kan i seg selv også være traumebearbeidende på en mer indirekte måte.»162 Resiliensfremmende arbeid defineres som «arbeid med styrking av barn og ungdoms ressurser og mestring»163. Om mestringsbegrepet heter det at det dekker flere områder, blant annet kompetanse i ferdigheter som sport, ulike aktiviteter og hobbyer, stressmestring i form av emosjonell regulering og aktiv problemløsning samt mestring gjennom sosial kompetanse og planleggingskompetanse.164

Ifølge Utlendingsdirektoratets rundskriv Krav til fritidsaktiviteter under opphold på statlig mottak165 skal mottakene ha et aktivitetsprogram som beboerne har hovedansvar for. Programmet skal inkludere tilrettelagte fritidsaktiviteter innen for eksempel sport og hobby samt fellesarrangementer. Deltakelsen skal være frivillig. Mottaket skal også legge til rette for at foresatte og andre voksne beboere kan delta i planlegging, utforming og gjennomføring av fritidstilbudet for barn og ungdom. Mottaket skal legge til rette for og følge opp at de ulike aldersgruppene har et fritidstilbud som ivaretar deres ønsker og behov, også i ferier. Ifølge rundskrivet Krav til bemanning og kompetanse i ordinære statlige mottak166 skal det være ansatt en person med ansvar for arbeidet med barn og ungdom, herunder ansvar for en eventuell barnebase. Vedkommende skal ha minimum toårig barnefaglig utdanning eller tilsvarende kompetanse.

Ifølge rapporten Fritidsaktiviteter for barn på asylmottak167, utarbeidet av Institutt for samfunnsforskning (ISF), er flere aspekter relevante når det gjelder fritidsaktiviteter i et mestringsperspektiv. Det dreier seg blant annet om utvikling av sosiale nettverk, kvalitet i relasjoner, tilegnelse av ferdigheter og opplevelse av egenverd, selvtillit og mestringsglede. Undersøkelsen som lå til grunn for rapporten, viste stor bredde i fritidsaktivitetene barn i asylmottak deltar i, og at en stor andel av barna deltar. Det er først og fremst idrettsaktiviteter og friluftsliv som dominerer. En del idrettsaktiviteter foregår som ordinære fritidstilbud i lokalsamfunnet, mens friluftsliv ofte har utgangspunkt i mottaket. En del foregår som egenorganisert aktivitet, der asylmottaket ofte står for utlån av eventuelt utstyr.

Siden 2006 er det bevilget øremerkede midler til aktivitetstilbud for barn og unge i mottak. I 2010 fordelte UDI 13,2 millioner kroner til dette formålet. Om lag 6,5 millioner ble fordelt direkte til mottakene, på bakgrunn av hvor mange barn de enkelte mottakene har.168 De øvrige midlene er kanalisert gjennom forskjellige frivillige organisasjoner som driver aktivitetstilbud for barn i mottak. Et eksempel på det siste er støtte til Norges Fotballforbund for tiltak som inkluderer beboere på asylmottak. Av ISFs undersøkelse framgår det at aktivitetsmidlene bidrar til å styrke eksisterende tilbud uten at det dermed har medført utvidelse av tilbudets sammensetning.

Videre viser undersøkelsen at lokale ildsjeler, både i og utenfor frivillige organisasjoner, er viktige for den lokale innsatsen overfor mottaksbeboere. Mottaksansatte oppgir imidlertid at det er mottaket selv som i størst grad tilrettelegger for fritidsaktiviteter for barn og unge på mottak. Deres innsats omfatter både å arrangere ulike aktiviteter, faste og enkeltstående, og å sørge for ulike typer aktivitetsutstyr.

I likhet med hva som framkom i ISFs undersøkelse om medfølgende barn i mottak, viser undersøkelsen om fritidsaktiviteter at mottaksmodell har betydning for barnas situasjon og muligheter. Desentraliserte mottaksplasser har mange fordeler når det gjelder boligstandard, normalisering av familiens livssituasjon og forankring i et nabolag. Men samtidig kan denne boformen i noen tilfeller redusere barns selvstendige handlingsrom på fritiden. Desentraliserte mottaksplasser kan innebære utfordringer når det gjelder mottakets tilretteleggelse for fritidsaktiviteter, blant annet fordi informasjonsflyt blir vanskeligere og aktiviteter blir mindre tilgjengelige sammenlignet med sentraliserte boenheter. Det kan for eksempel være mer krevende for frivillige organisasjoner å tilby felles tilbud for beboere i desentraliserte mottak.

IFSs undersøkelse viser videre at mottak benytter ulike strategier når det gjelder aktivitetstilbud. Enkelte mottak satser nesten utelukkende på eksisterende aktivitetstilbud i lokalsamfunnet, mens andre baserer seg på aktiviteter som organiseres med utgangspunkt i mottaket. En fordel med den første er integreringseffekten, mens den andre kan ha en lavere terskel for deltakelse og dermed inkludere flere personer.

Rapporten konkluderer med at et gjennomtenkt og godt aktivitetstilbud krever stor personalinnsats, men at aktivitetstilbudet har stor betydning for trivsel og den psykiske helsen til beboere. Grad av aktivitet og trivsel henger nøye sammen169.

På bakgrunn av sine funn anbefaler forskerne at Utlendingsdirektoratet utformer nye og bedre kategorier ved tildeling av øremerkede aktivitetsmidler «som i sterkere grad gir insitament til språktrening eller nettverksbygging i lokalmiljøet, og for kurs og opplæringstilbud som er formelt kompetansegivende»170.

26.3.5 Mottak og familieliv

I 2006 ble det opprettet en tverrdepartemental arbeidsgruppe som blant annet hadde som mandat å foreslå tiltak for å bedre forholdene for barnefamilier i mottak.171 I arbeidsgruppens rapport ble det foreslått en rekke ulike tiltak, herunder halvdags barnehageplass for 2- og 3-åringer i mottak. Flere av de foreslåtte tiltakene er i dag innført, herunder øremerkede midler til aktivitetstilbud for barn og unge (omtalt ovenfor) og eget informasjonsprogram for denne gruppen.172

Arbeidsgruppen påpekte at det er behov for å bedre bostandarden for barnefamilier i mottak. Det ble i den forbindelse anbefalt å innføre et minimumskrav i diftsreglementet om egen boenhet for familier. Videre ble det blant annet foreslått å utvide tilbudet om foreldreveiledning. I 2010 er det blitt avholdt kurs i foreldreveiledning i 46 mottak.173

26.3.6 Fattigdom

Seeberg mener at barnefamilier i mottak må anses som fattige, blant annet sett i lys av sosialhjelpssatser. For eksempel vil en asylsøker som er enslig forsørger, ha godt under halvparten så mye penger til disposisjon som en tilsvarende familie som mottar sosialhjelp, barnetrygd og kontantstøtte, da med boligutgifter holdt utenfor.174 Lidén viser til at det i Norge er gjennomført en del studier om fattige barn og deres mestring og resiliens. Med henvisning til at barn i mottak mest sannsynlig er den fattigste gruppen barn i Norge, mener forfatterne det er påfallende at ingen slike studier berører barn i asylmottak.175 Ifølge Lidén mfl. mener mottaksansatte at familienes økonomi er den nest viktigste hindringen for å gi et godt tilbud til barn i mottak. Det kan blant annet handle om manglende evne til å betale utgifter til fritidsaktiviteter og skolefritidsordning. Lang saksbehandlingstid vurderes for øvrig som den viktigste hindringen. Forfatterne anbefaler at familiens økonomiske rammer ikke går under grensen for hva som er forsvarlig for barna i familien og deres mestringsmuligheter.176 (Se kap. 13.3 for nærmere omtale av mottaksbeboeres økonomi.)

26.4 Utvalgets vurdering

Barndommen er en formende periode, og hverdagslivet har stor betydning for det enkelte barns utvikling. Også barn opplever en påkjenning som følge av asylsøkertilværelsens ambivalens og usikkerhet. Lidén mfl. viser til at det er stort sammenfall i ulike studier om barns tilværelse som asylsøkere når det gjelder hva som identifiseres som de største hindringene i livssituasjonen. De peker alle på den lange saksbehandlingstiden og usikkerhet når det gjelder framtiden. Det er altså selve premisset ved det å være asylsøker som også er det største problemet, både for foreldre og barn. Det er dermed i mange henseender en uløselig situasjon.177

Det kan ikke utelukkes at et utvidet velferdstilbud for asylsøkere kan gjøre Norge mer attraktivt som destinasjon for asylsøkere. Utvalget mener imidlertid at hensynet til innvandringsregulering ikke kan være avgjørende når det gjelder grunnleggende velferdstilbud for barn. Barn har krav på å bli behandlet som barn, og deres sosiale og materielle situasjon må først og fremst vurderes ut fra deres egne behov.

Brekke har på samme grunnlag, men med utgangspunkt i voksne asylsøkere, satt spørsmålstegn ved det tosporede løp, det vil si ideen om at integrering og kvalifisering tjener både retur- og integreringshensyn. Brekke har beskrevet hvordan det psykologiske presset av å tenke både retur og integrering over tid blir for stort, noe som fører til at man tvinges til å velge bort et av alternativene (se pkt. 20.5.2.2).

Når det gjelder barn, er det etter utvalgets mening likevel mindre diskutabelt å tenke på normaliserings-, kvalifiserings- og integreringstiltak som hensiktsmessige både i et retur- og integreringsperspektiv. Barns opplevelse og erfaring av tid er annerledes enn voksnes i den forstand at deres eksistens mer preges av «her og nå». Sammenlignet med voksne betinges deres mestring og identitet mer av nåtiden enn av fortid og framtidsutsikter. Derfor har deres livsbetingelser her og nå langt større betydning i mestringssammenheng.

Når det gjelder strukturelle rammebetingelsers betydning for barns mestring, er det liten tvil om at nettopp grunn- og videregående skole og barnehage står i en særstilling. Disse institusjonene kan i stor grad sies å bidra til normalisering i en problematisk livssituasjon, de representerer en motvekt til usikkerhet og er samtidig viktige arenaer for integrering.

Enkelte kommuner vil kunne ha vanskeligheter med å tilby barnehageplass til asylsøkere. Dette er et forhold det bør tas hensyn til i forbindelse med tildeling av mottaksplass for barn og barnefamilier.

Fritidstilbud er også svært viktig for barn, som et middel for mestring og struktur i tilværelsen. Etter utvalgets vurdering er øremerkede midler til aktivitetstilbud en god ordning fordi de bidrar til å sikre tilbudet. Øremerkede midler kombinert med krav til rapportering om bruken av midlene kan sikre at pengene ikke brukes til andre formål. Det er imidlertid svært viktig at midlene brukes på en slik måte at også de som ikke kan eller ønsker å delta i idrettsaktiviteter eller friluftsaktiviteter, får et aktivitetstilbud. Midlene bør derfor brukes til å sikre en bredde i tilbudet, slik at alle barn gis anledning til å delta på arenaer hvor de opplever mestring. For i størst mulig grad å unngå at barns liv blir «satt på vent» i perioden som asylsøker, er det i tillegg til barnehage og skole viktig at det enkelte barn får mulighet til både å dyrke interesser og videreutvikle talenter. Dette kan bety at det i tillegg til aktiviteter som er ment å treffe så mange som mulig, også bør tenkes mer individrettet i bruken av aktivitetsmidler.

I denne forbindelse mener utvalget det må tas hensyn til barnets øvrige tilbud. I henhold til barnehageloven skal det være opptak i barnehage minst en gang per år178. En del barn vil derfor i en kortere eller lengre periode være uten slikt tilbud. For denne gruppen er det aktivitetstilbudet mottaket organiserer eller tilrettelegger, spesielt viktig. Det betinger tilfredstillende arealer for lek og utfoldelse ute og inne, samt tilsyn.

Boligsituasjonen har stor betydning for foreldre og barns muligheter til et fungerende familieliv. Trangboddhet og begrensede fellesarealer for familieaktiviteter er en hemsko i mange mottak. Minstestandarder for botilbud for familier er et virkemiddel for å sikre familier en tilstrekkelig privatsfære.

Flere undersøkelser har påvist fordeler ved desentraliserte mottaksplasser for barnefamilier. Utvalget mener dette i de fleste tilfeller er en mer hensiktsmessig boform for familier enn sentraliserte plasser. Det er imidlertid viktig at mottaket ivaretar oppfølging av beboere i desentraliserte boenheter. Her vil behovet variere avhengig av den enkelte families forutsetninger og mestringsevne.

26.4.1 Økonomi

26.4.1.1 Barnehagetilbud

Kostnader for barnehageplass for de barna som i dag ikke er omfattet av tilskudd til barnehageplass, vil være 27 millioner kroner for treåringer og 43 millioner for 2-åringer, totalt 70 millioner kroner. Det er ikke mulig å fastslå med sikkerhet hvor stor andel som vil benytte et eventuelt tilbud (jf. pkt. 26.3.2 over). Utvalget legger til grunn at det ikke vil dreie seg om mer enn cirka 60 prosent. I så fall vil kostnaden beløpe seg til 26 millioner og 16 millioner for henholdsvis 2- og 3-åringer, totalt 42 millioner kroner.

26.4.1.2 Videregående opplæring

Gjennomsnittsutgiften per elev i videregående skole er 132 500 kroner.179 En undersøkelse fra 2004 om skoletilbud for enslige mindreårige asylsøkere i alderen 16 – 18 viste at 15 av 156 barn hadde fullført grunnskoleutdanning. Videre hadde 37 av barna 8 – 10 års skolegang. Til sammen utgjorde dette om lag en tredjedel av barna. De øvrige hadde enten ingen utdanning eller utdanning tilsvarende barneskole.180 En undersøkelse gjennomført av NTNU Samfunnsforskning viste at 20 prosent av beboere i mottak i alderen 16 – 18 år fulgte videregående utdanning.181 Dermed kan det antas at de barna som kvalifiserer, faktisk deltar i videregående opplæring. Dette gir grunnlag til å anta at rett til videregående utdanning ikke vil medføre vesentlige kostnader ut over dagens økonomiske rammer.

26.5 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler en minstestandard for innkvartering av familier bestående av soverom, oppholdsrom, bad og spiseplass. Det vises til kapittel 22 for en nærmere drøfting, samt til utvalgets lovforslag i kapittel 32.

Utvalget anbefaler at asylsøkere i alderen 16 – 17 år gis rett til videregående utdanning.

Utvalgets mindretall, medlemmet Gran, mener forøvrig at det må undersøkes nærmere hvorvidt rett til videregående utdanning ikke innebærer kostnader utover dagens økonomiske rammer. Medlemmet mener videre at kostnader for videregående opplæring for asylsøkere i alderen 16 – 17 år må fullfinansieres av staten.

Utvalgets flertall, medlemmene Berg, Berge, Borchgrevink, Drefvelin, Hamar, Sabri og Taraku vil understreke betydningen av at asylsøkende barn i størst mulig grad likestilles med andre barn når det gjelder velferdstilbud. Utvalgets flertall anbefaler derfor at barn som er asylsøkere omfattes av det samme skole- og barnehagetilbud som andre barn i samfunnet. Flertallet anbefaler at regjeringen fremmer forslaget om rett til barnehage for asylsøkere overfor Stortinget og/eller inkluderer kostnadene som knytter seg barnehageplass for asylsøkere i budsjettforslag til Stortinget. I påvente av at rett til barnehageplass innføres, anbefaler flertallet en utvidelse av gjeldende ordning med tilskudd til barnehageplass for asylsøkere, slik at også to- og treåringer sikres tilbud om plass i barnehage.

Utvalgets mindretall, medlemmet Gran, stiller seg ikke bak forslaget som går ut på å utvide kommunenes ansvar til å omfatte plikt til å tilby barnehageplass.

Når det gjelder barnehagetilbud for asylsøkerbarn mener også dette medlemmet at det er viktig. Medlemmet stiller seg imidlertid ikke bak forslaget om å lovfeste retten til barnehage for asylsøkerbarn. Det er nemlig nødvendig å ta hensyn til vertskommunenes kapasitet. Alle barn som er fylt ett år innen 31. august i søknadsåret har rett til barnehageplass, og kommunen har plikt til å tilby dette i egen eller i privat barnehage. Dersom det ikke er ledig kapasitet i vertskommunenes barnehager, må en ny lovfestet rett til barnehageplass for barn av asylsøkere over 2 år derfor dekkes enten ved å bygge flere plasser, eller ved å avslå søknader fra foreldre til barn uten rett til barnehageplass (ettåringer født etter 31. august).

Det vises til at barna må ha et godt pedagogisk tilbud og integreres med andre barn. Vanlig barnehage er det beste tilbudet for integrering, men samtidig kan det medføre at barn blir uten tilbud i lange perioder i påvente av inntak. Ifølge barnehageloven er kommunene forpliktet til å ha ett inntak pr år. Det er derfor viktig at mottaket har et tilbud til de som ikke har fått plass etter det årlige inntaket. De fleste vertskommuner i dag tilbyr plass i barnehage for asylsøkere, men ikke alle har kapasitet til dette.

Mindretallet anbefaler at barnehagetilbud for asylsøkere må avhenge av kommunens mulighet til å tilby plass. Hvis ikke vertskommunen har kapasitet, skal mottaket ha ansvaret for å gi et tilsvarende tilbud. (Se også pkt. 25.5.8 om mindretallets vurdering i forbindelse med kommunenes forpliktelser for tjenestetilbudet for asylsøkere).

27 Bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige over 15 år

27.1 Innledning

Enslige mindreårige asylsøkere (EMA) er en fellesbetegnelse på asylsøkere som er kommet til landet uten foreldre eller andre med foreldreansvar, og som oppgir at de er under 18 år. Dette inkluderer asylsøkende barn som kommer i følge med andre voksne, for eksempel eldre søsken.

Enslige mindreårige asylsøkere er en heterogen gruppe, men de er alle i større eller mindre grad sårbare personer. Som enslige barn har de behov for et omsorgstilbud som fungerer som erstatning for omsorg fra egen familie. I dette kapittelet behandles bo- og omsorgssituasjonen for enslige mindreårige. Utvalget har valgt å avgrense vurderinger og forslag til gruppen over 15 år. Dette fordi gruppen under 15 i dag ivaretas av statlig barnevernmyndighet med hjemmel i barnevernloven182. Utvalget har konsentrert sitt arbeid om det tilbudet til asylsøkere som utlendingsmyndighetene er ansvarlig for, og som i dag er hjemlet i utlendingsloven183.

FNs barnekonvensjon, som gjennom menneskerettsloven184 er gjort til norsk lov, er et viktig rettslig og normativt utgangspunkt for temaet. Det gis derfor en kort presentasjon av enkelte bestemmelser i konvensjonen samt FNs barnekomité sine anbefalinger til Norge om enslige mindreårige asylsøkeres omsorgssituasjon. Videre omtales omsorgsbegrepet, barnevernloven og bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere i Norge, både før og etter bosetting i kommune. Den påfølgende drøftingen handler om de ytre, strukturelle rammene for ivaretakelse av omsorgssituasjonen.

27.1.1 Statistikk

Antall asylsøknader fra enslige mindreårige har de siste årene vært som følger:

2006: 349, 2007: 403, 2008: 1 374, 2009: 2 500, 2010: 892.

Fra 2000 til 2007 utgjorde enslige mindreårige mellom 5 og 6 prosent av totalt antall asylsøkere. I 2008 oppga nesten 10 prosent å være mindreårige, og i 2009 var andelen økt til 14,5 prosent. I 2009 var 320 av de 2 500 enslige mindreårige under 15 år.

I 2009 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid for enslige mindreårige i UDI 6 måneder.

Antallet enslige mindreårige som skal bosettes, kan være vesentlig lavere enn antall registrerte asylsøknader. Dette skyldes blant annet at en del vurderes som over 18 år etter aldersundersøkelse, og at en del overføres til andre land i henhold til Dublin II-forordningen.

Gjennomsnittlig tid fra saksopprettelse til bosetting av EMA 15 – 18 år i årene 2008, 2009 og 2010 var henholdsvis 9,9, 12,2 og 14,2 måneder. I 2008, 2009 og 2010 ble det bosatt henholdsvis 207, 606 og 669 enslige mindreårige i kommuner.185

27.2 FNs barnekonvensjon

Ifølge artikkel 2 i FNs barnekonvensjon186 skal statene respektere og sikre de rettighetene som er fastsatt i konvensjonen, for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon, uten diskriminering av noe slag. Følgelig kommer alle rettighetene som er nedfelt i konvensjonen, til anvendelse for enslige mindreårige asylsøkere. Helt sentralt i konvensjonen står barns rett til omsorg. I konvensjonens innledning vises det til verdenserklæringen om menneskerettighetene187, hvor det er fastslått at barn har rett til spesiell omsorg og hjelp, og i artikkel 3 heter det at «partene påtar seg å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel [...]».

To bestemmelser i konvensjonen kan anses som særskilt relevante for, blant andre, enslige asylsøkende barn.

Ifølge artikkel 20 skal et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, eller som i egen interesse ikke kan tillates å bli værende i et slikt miljø, ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. I samsvar med sin nasjonale lovgivning skal partene sikre alternativ omsorg for et slikt barn. Slik omsorg kan, om nødvendig, omfatte plassering i institusjon egnet for omsorg for barn.

I henhold til artikkel 22 påligger det statene å tilby barn som søker flyktningstatus,

[…] behørig beskyttelse og humanitær hjelp i utøvelsen av rettighetene anerkjent i denne konvensjon og i andre internasjonale instrumenter om menneskerettigheter eller humanitære forhold som vedkommende stater er part i […] beskytte og hjelpe […] for å oppspore et flyktningbarns foreldre eller andre familiemedlemmer for å skaffe til veie de opplysninger som er nødvendige for at barnet kan gjenforenes med sin familie. Dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer, skal barnet gis samme beskyttelse som ethvert annet barn som av en eller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø, som fastsatt i denne konvensjon.

27.2.1 Diskriminering?

Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) overtok ansvaret for å gi et omsorgstilbud til enslige mindreårige asylsøkere under 15 år fra og med desember 2007. Dette var en delvis innfrielse av hva som ble erklært i regjeringens politiske plattform i forbindelse med stortingsvalget i 2005. Her het det at regjeringen vil «forbedre vilkårene for enslige mindreårige asylsøkere som kommer til Norge og overføre omsorgsansvaret for disse til barnevernet.»188 I den politiske plattformen for Stoltenberg II-regjeringens andre regjeringsperiode (2009 – 2013) het det at overføring av omsorgsansvar for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år til Bufetat fortsatt er et langsiktig mål, men at «ressurssituasjonen i barnevernet tilsier at dette ikke blir mulig i kommende fireårsperiode».189

Det norske nettverket Forum for barnekonvensjonen (FFB), som består av om lag 50 ulike organisasjoner, har i en rapport til FNs barnekomité gitt uttrykk for at de mener enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år diskrimineres når de ikke får de samme rettighetene til omsorg, i medhold av barnevernloven, som andre barn. De viser til at barnevernloven sier at loven gjelder for alle barn som oppholder seg i riket.190 Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) har i sin rapport til Barnekomiteen framholdt at de anser at manglende overføring av omsorgsansvaret til Bufetat representerer en diskriminerende praksis overfor en gruppe spesielt sårbare barn i Norge. SMR anbefaler at myndighetene iverksetter nødvendige tiltak for å sikre at alle mindreårige uten foreldre eller andre med omsorgsansvar har rett til lik omsorgsstandard.191 Barneombudet skriver i sin rapport til komiteen at de i lengre tid har vært bekymret for at enslige mindreårige ikke får god nok oppfølging. Ombudet mener at gruppen mellom 15 og 18 år får vesentlig dårligere oppfølging enn norske barn uten omsorgspersoner, og mener at utlendingsforvaltningen må tilføres tilstrekkelige ressurser for å gi et forsvarlig tilbud til barna over 15 år.192

Tilsvarende ble anbefalt i en rapport utarbeidet av flere norske organisasjoner og enkeltpersoner og oversendt Stortinget i 2006. I rapporten ble det påpekt at for at enslige mindreårige asylsøkere skal få nødvendig hjelp og omsorg, kreves det at enhver ankomst i denne kategorien meldes til barneverntjenesten og utløser ordinær saksbehandling etter barnevernloven193.194

FNs barnekomité har i sine merknader til den norske statsrapporten uttrykt bekymring over at enslige mindreårige asylsøkere ikke blir fulgt opp på betryggende vis av barnevernet. Komiteen er også betenkt over at Norge har begrenset barnevernets ansvarsområde til barn under 15 år, noe som innebærer at eldre barn får mindre hjelp. Komiteen anbefaler Norge å utvide ansvarsområdet for barnevernet til å omfatte også barn på 15, 16 og 17 år, som planlagt.195 Også i forbindelse med Barnekomiteens behandling i 2005 av Norges tredje rapport til FN om oppfølging av barnekonvensjonen kom komiteen med kritikk av omsorgstilbudet til enslige mindreårige asylsøkere. Komiteen anbefalte også da at Norge forbedrer situasjonen slik at hjelpen blir like god som den som ytes i institusjoner i barnevernet.196

I sin tale til Barnekomiteen i forbindelse med eksaminasjon av Norge, den 21. januar 2010, bekreftet barne- og likestillingsminister Audun Lysbakken regjeringens langsiktige mål om å overføre omsorgsansvaret til barnevernet. Han forklarte videre at på grunn av ressurssituasjonen og den store økningen i ankomster av asylsøkere i aldersgruppen 15 – 18 år vil overføringen ikke kunne gjennomføres i inneværende fireårsperiode (2009 – 2013). Samtidig framholdt statsråden at selv om det i dag er forskjell i de tjenester som ytes til gruppen over og under 15 år, er norsk praksis likevel innenfor konvensjonens krav. Fordi alle mindreårige asylsøkere gis omsorg, utdanningsmuligheter, helsetjenester og mulighet til å delta i ulike aktiviteter, representerer gjeldende omsorgsløsning ikke et brudd på barnekonvensjonens diskrimineringsforbud.197

Barnekomiteen har i sine merknader til Norges fjerde rapport ikke gitt direkte uttrykk for at man deler kritikken fra norske organisasjoner om at gjeldende norsk praksis med omsorgstilbud for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år er i strid med Norges rettslige forpliktelser under barnekonvensjonen, det vil si diskrimineringsforbudet i artikkel 2. Det er derfor ikke grunnlag for å konkludere med at Barnekomiteen mener at det foreligger et brudd. Samtidig er det heller ikke grunnlag for den motsatte slutningen ettersom komiteen nettopp anbefaler en endring av eksisterende ordning, i tråd med anbefalingene fra organisasjonene.

27.3 Omsorg

27.3.1 Omsorgsbegrepet

Som nevnt over er barns behov for omsorg helt sentralt i det verdigrunnlaget barnekonvensjonen baserer seg på. I det følgende vil vi se nærmere på hva som ligger i omsorgsbegrepet. Deretter vil vi se på hvordan omsorgsforpliktelsen overfor enslige mindreårige løses i praksis i Norge.

Begrepet ‘omsorg’ har to hovedbetydninger. Den ene betydningen er å sørge for, dra omsorg for noe, synonymt med ettersyn, pass, pleie, stell og tilsyn, eksempelvis det offentliges omsorg for eldre og syke, eldreomsorgen. Den andre betydningen har en mer utpreget følelsesmessig dimensjon og handler om å nære omsorg for noen, synonymt med interesse og omtanke. De to ulike formene kan deles i henholdsvis formell og uformell omsorg. Formell og institusjonalisert omsorg må i prinsippet også inneholde et element av omtanke ettersom det også her vil innebære relasjoner mellom mennesker. Psykologen Agnete Diderichsen har definert omsorg som «en særlig relation mellem mennesker, der er kendetegnet ved, at det ene menneske retter sin opmærksomhed mod det andet menneske og handler på en sådan måde, som det andet menneske har brug for og som tjener det andet menneskes velbefindende».198

I barnevernfaglig sammenheng knyttes utredning av barns omsorgssituasjon i en familiesammenheng til begrepet ‘godt nok’. Vurderingen av hva som er god nok omsorg, vil variere med barns forutsetninger og behov og foreldrenes livssituasjon. Det er flere forhold som gjør at enkelte barn er mer sårbare eller vanskeligstilte i en familiær sammenheng. Blant annet kan umodenhet, psykiske problemer, alvorlige sinnslidelser, psykisk utviklingshemming og rusmisbruk hos foreldre øke barns risiko for omsorgssvikt. Ofte anvendes det begreper som omsorgsutøvelse, omsorgsferdigheter og omsorgspraksis i vurderingen av foreldrenes omsorgskompetanse. Dette omfatter evnen til å ha empati med barnet, til å se barnet som det er, til å engasjere seg positivt følelsesmessig i barnet og til å ha realistiske forventninger til barnets utvikling.199

27.3.2 Kjennetegn ved enslige mindreårige asylsøkere

I rapporten Enslige mindreårige flyktninger – Kunnskapsstatus og forskningsmessige utfordringer drøfter Eide og Broch200 hvorvidt det finnes felles faktorer som definerer denne gruppen barn. Forskningen viser ifølge forfatterne store individuelle forskjeller når det gjelder personlig bakgrunn og oppvekstsituasjonen i eksil, men at det likevel kan vises til strukturelle likheter i relasjon til vertssamfunnet. Det påpekes at disse barna verken kan ses entydig på som ofre eller som ressurssterke barn som klarer seg selv. Likeledes har barna ulik bakgrunn når det gjelder motiver for flukt, fluktruter og hvilke forventninger de har til sin nye tilværelse i eksil. Også på andre områder kan de individuelle forskjellene være store, både innad i minoritetsgruppene og på tvers av etnisk og kulturell bakgrunn.201 Hva gjelder likheter, viser forfatterne blant annet til følgende kjennetegn beskrevet i forskningen om gruppen: Det er snakk om barn som mangler sosiale relasjoner og et familiært system i en avgjørende utviklingsperiode; de har kjempet seg gjennom utallige utfordringer på vei til asyllandet; de må lære seg nye sosiale og kulturelle normer og håndtere utfordringer når det gjelder kulturelle forskjeller. Samtidig som gruppen defineres som en risikogruppe av de ovennevnte grunnene, understrekes det i forskningen at medlemmene i gruppen ikke må tilskrives en offerrolle, men at det må handle om mulighetene deres, og at de er sterke blant annet ved at de ble utvalgt til å flykte alene.202

Eide og Broch anbefaler en utvidet forståelse av omsorgsbegrepet i forskning om enslige mindreårige:

Vi har flere ganger i denne rapporten påpekt at forskning viser at EM er en sårbar gruppe og er i en risikosituasjon i forhold til psykisk helse. Dette er kunnskap som er nyttig å vite for alle som skal arbeide med EM, og også nyttig for forskning om denne gruppa. Men for forskningen kan dette også lukke for relevante tilnærminger og fenomener, som kan gi andre tilganger for å forstå EM sin aktuelle situasjon. Engebrigtsen (2002) påpeker at en oppvekst som enslig mindreårige flyktning står i kontrast til en forestilling om hva en god barndom er, der våre forestillinger om en vestlig idealbarndom fører til en patologisering av de enslige asylbarna. Et ensidig fokus på omsorgssituasjonen for enslige asylbarn, enten dette er i mottaksfasen eller etter bosetting, kan være en […] lukking av perspektiver på EM sin oppvekst. Dette gjelder i særlig grad dersom det tas for gitt at omsorg knyttes til relasjonen mellom de mindreårige og profesjonelle omsorgspersoner på omsorgssentre eller ansatte i kommunens barnevernstjeneste. Omsorgssituasjonen og hjelperollen er bare en av flere innganger til å forstå barnas oppvekst og hva som fremmer eller hemmer deres utvikling. Vi vil fortsatt hevde at omsorg er et sentralt område å forske på når det gjelder enslige mindreårige flyktningers oppvekst. Men forskningens fokus må ikke være snevert opptatt av hjelperollen, men også fokusere på omsorg i en helhet som også innbefatter barnas relasjoner til jevnaldrende, det som foregår på skolearenaen, transnasjonale relasjoner til familie og venner, tilhørighet til etnisk gruppe, aktiviteter på fritidsarenaer, forholdet til lokalsamfunnet og mere.203

Berg og Lauritsen beskriver sitt møte med enslige mindreårige asylsøkere på følgende måte: «Det som var mest iøynefallende for oss i møtet med denne gruppa, var hvor voksne, veltalende og fremtidsretta mange av disse unge menneskene virket.»204

Avdelingsleder i barnevernet i Bergen, Sølve Randal, uttalte i et intervju i 2009 at det går et klart skille mellom vanlige barnevernsbarn og enslige mindreårige flyktninger. Flyktningene er skilt fra familien og kan oppleve sorg, men ut over det er de ikke vanskelige å ha med å gjøre. Randal sier videre at de enslige mindreårige ikke er særlig annerledes enn annen vanlig ungdom, men at de ikke kjenner de «norske spillereglene». Ofte er de familiens håpefulle, 80 – 90 prosent av dem som kommer, er «satset på og sendt ut av familien». De siste 10 – 20 prosentene er unger som har hatt det tøft, noen få har vært gatebarn eller barnesoldater, og da kreves det ekstra innsats, ifølge Randal.205

27.3.3 Psykisk helse

Det foreligger ikke forskningsbaserte tall om forekomst av psykiske lidelser blant enslige mindreårige asylsøkere i mottaksfasen.206 Det er imidlertid gjennomført undersøkelser blant grupper av bosatte enslige mindreårige og tidligere enslige mindreårige. En studie i regi av Folkehelseinstituttet fra 2008207 undersøkte blant annet forekomsten av depresjon blant et utvalg bosatte. Depresjon ble målt på grunnlag av et spørreskjema med 20 spørsmål der ungdommene krysset av for hvor ofte de i løpet av den siste måneden hadde opplevd ulike symptomer. I slike målinger vil personer som ikke har hatt noen av symptomene, få en skår på 0, mens de som har hatt alle 20 symptomene mesteparten av tiden, får en skår på 60. Ungdommer som oppnår en symptomskår over 17, regnes for å være så plaget av depressive symptomer at det går ut over aktivitetene deres i hverdagen (klinisk grenseverdi). Blant dem som besvarte spørreskjemaet, var den gjennomsnittlige symptomskåren 19. Til sammenligning viser rapporten til at en undersøkelse av elever med innvandrerbakgrunn i ungdomsskolen, en såkalt «lavrisikogruppe» (som bor sammen med foreldrene sine), viste et gjennomsnitt på 14. I rapporten vises det til at det blant ungdom generelt antas å være 15 – 35 prosent som har så mye psykiske plager at det går ut over aktivitetene i hverdagen. Selv om ungdommene som forventet hadde mer psykiske plager enn ungdom med innvandrerbakgrunn i «lavrisikogruppen», mener forfatterne av rapporten at det er verdt å merke seg at rundt halvparten hadde symptomer under den kliniske grenseverdien.

Traumatiske stressplager som er resultat av krigsopplevelser, er ifølge forfatterne noe av grunnen til såpass høy forekomst av depresjon blant deltakerne i undersøkelsen. I en senere undersøkelse kommer det fram at 61 prosent av de enslige mindreårige som deltok i undersøkelsen, og som hadde oppgitt at de hadde opplevd krig på nært hold208, oppga at de fortsatt hadde plagsomme minner knyttet til krigsopplevelsene. 47 prosent oppga at de fortsatt hadde drømmer med mareritt om dette.209

Folkehelseinstituttet viser i en rapport fra 2009210 til at ifølge tilknytningsteori er etablering av nære relasjoner til minst 1 omsorgsperson nødvendig for at barnets sosiale og emosjonelle utvikling skal følge et normalt forløp. I undersøkelsen som rapporten baserte seg på, svarte 32 av de 325 enslige mindreårige og tidligere mindreårige benektende på spørsmålet om de hadde «én eller flere voksenpersoner i Norge som står deg nær, og som du kan betro deg til»211. Undersøkelsen viste videre at 75 prosent av de 32 ungdommene som oppga å være uten nære voksenpersoner, hadde depresjonsskår over klinisk grenseverdi.

I Folkehelseinstituttets rapport fra 2009 drøfter forfatterne betydningen av kontinuitet og gjensidighet i ungdommenes forhold til voksne tilknytningspersoner. Se boks 27.1.

27.3.4 Barnevernloven

I det følgende gis en kort presentasjon av sentrale bestemmelser i barnevernloven212. Formålet med barnevernloven er ifølge § 1 – 1 å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, samt å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Loven gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge (jf. § 1 – 2).

Kapittel 4 i loven omhandler særlige tiltak som den kommunale barneverntjenesten eller andre barnevernmyndigheter i bestemte tilfeller plikter å iverksette. I henhold til § 4 – 4 annet ledd skal barneverntjenesten, når barnet på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien. Tiltak kan blant annet innebære å oppnevne støttekontakt, sørge for at barnet får plass i barnehage eller besøkshjem, ved avlastningstiltak i hjemmet, ved opphold i senter for foreldre og barn eller anledning til å bo utenfor hjemmet, i fosterhjem eller institusjon.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har utarbeidet retningslinjer for hjelpetiltak etter barnevernloven § 4 – 4. Her framgår det at svakheter eller mangler ved forholdene i hjemmet ikke i seg selv er tilstrekkelig til å iverksette tiltak etter § 4 – 4. Grunnvilkåret for å sette inn tiltak er at barnet har et særlig behov for hjelp. Barnets behov må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Kravet om at barnet må ha et særlig behov for hjelp, innebærer at hjelpebehovet er større enn det som er vanlig for de fleste andre barn. Årsaken til barnets særlige behov for hjelp kan være forholdene i hjemmet, for eksempel sosiale problemer, økonomi eller boforhold. Andre grunner enn forholdene i hjemmet kan være forhold knyttet til barnet selv, som atferdsvansker eller sosial mistilpasning213.

Ifølge § 4 – 7 kan barneverntjenesten kreve å godkjenne plasseringsstedet når et barn blir plassert hos andre på en slik måte at foreldrene ikke kan sies å ha den daglige omsorgen for det. Kravet om godkjenning gjelder ikke når barnet er fylt 15 år.

Ifølge § 4 – 12 kan barnevernmyndighetene treffe vedtak om å overta omsorgen for et barn blant annet dersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorgen som barnet får, eller alvorlige mangler når det gjelder den personlige kontakten og tryggheten som det trenger etter sin alder og utvikling. Ved slik omsorgsovertakelse skal barnet plasseres i enten fosterhjem, institusjon, opplærings- eller behandlingsinstitusjon når dette er nødvendig fordi barnet er funksjonshemmet, eller i omsorgssenter for mindreårige.

I utlendingsforskriften § 17 – 6 (Varslingsplikt til barneverntjenesten) framgår dette:

Dersom det ved behandlingen av saker som vedrører barn, fremkommer opplysninger som gir grunn til å tro at et barn blir mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt, eller når barnet har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, har utlendingsmyndighetene og ansatte i asylmottak plikt til å gi opplysninger til kommunens barnevernstjeneste uten hinder av taushetsplikt, jf. barnevernloven § 6 – 4 annet ledd.

Riksrevisjonen har gjennomgått tjenestetilbudet til enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år og har funnet at enkelte barneverntjenester ikke har fulgt opp bekymringsmeldinger fra asylmottak.214 I et rundskriv av 16.12.2010 understreker Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet at barn som er asylsøkere, har samme rett som alle andre barn i Norge til å motta tjenester og tiltak etter barnevernloven dersom barnet har et særlig behov for hjelp. Departementet presiserer videre at den kommunale barneverntjenesten er forpliktet til å følge opp melding om bekymring fra mottaket eller andre (lærer, verge, helsepersonell mfl.).215

27.3.5 Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere

I 2008 ble det innført et kapittel i barnevernloven216 (5A) som tillegger statlig regional barnevernmyndighet å tilby enslige mindreårige asylsøkere plass i egne omsorgssentre tilpasset denne gruppen. Regjeringen ga følgende begrunnelse for lovforslaget:

Det er et mål at de enslige mindreårige asylsøkerne skal bli aktive, kvalifiserte og selvstendige deltakere i samfunnet. En styrking av tilbudet i den første fasen barna bor i landet, vil kunne bidra til å forebygge psykososiale problemer og kriminalitet, samt bidra til en god og trygg livssituasjon og oppvekst i Norge, eller en best mulig retur til hjemlandet. 217

I forslaget viser Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet også til at FNs barnekomité har anbefalt at tilbudet i mottak bør bedres med tanke på ressurser og de ansattes kompetanse, og at tilbudet bør være på samme nivå som i institusjoner innenfor barnevernet.

Departementet skriver at overføring av omsorgsansvar fra Utlendingsdirektoratet til statlig regional barnevernmyndighet vil sikre et likeverdig tilbud med det som tilbys barn som ivaretas av barnevernet etter bestemmelsene i barnevernloven. Dette sikres blant annet ved at dagens bestemmelser etter barnevernlovgivningen om blant annet beboeres rettigheter og om tilsyn og kvalitetskrav skal gjelde for omsorgssentre for enslige mindreårige.

I lovforslaget framgår det videre at omsorgssentret skal inndeles i mindre enheter, noe som gir mulighet for fleksibilitet og differensiering etter barnas alder mv. Det heter også at «bemanningen skal være lik bemanningen på en ordinær barnevernsinstitusjon.»218 Dette skal ifølge departementet sikre kontinuerlig og stabil omsorg og oppfølging. Det faglige fundamentet skal bygge på prinsipper om utviklingsstøttende omsorg og hva som hjelper barn som har opplevd traumer.

Statlig regional barnevernmyndighet plikter etter loven å tilby plass til alle enslige mindreårige i omsorgssenter. Slik plass skal tilbys uten at det treffes individuelle vedtak etter barnevernloven kapittel 4 som grunnlag. Så nær som alle i denne gruppen vil ifølge departementet ha behov for et bo- og omsorgssenter, og for det store flertallet vil omsorgssenter være den beste løsningen. Da er det ikke nødvendig at det kommunale barnevernet bruker tid og ressurser på utredning av den enkelte forut for plassering. Derimot skal statlig regional barnevernmyndighet treffe et oppfølgingsvedtak som grunnlag for barnets oppfølging mens det oppholder seg på sentret.219

Plikten til å tilby plass i omsorgssenter gjelder overfor barn under 15 år. Hva gjelder enslige mindreårige over 15 år, gir loven regjeringen fullmakt til å bestemme om denne gruppen skal omfattes (§ 5A-1 tredje ledd). Som nevnt ovenfor bestemte regjeringen i 2009 å utsette overføring av omsorgsansvaret for denne gruppen til barnevernet.

Enslige mindreårige asylsøkere under 15 år overføres direkte til omsorgssenter etter registrering av asylsøknad. Omsorgssentrene består av både statlig og privat drevne institusjoner. Innslaget av private institusjoner kom i 2008 for å håndtere økningen i ankomster. De private omfattes av og godkjennes i henhold til samme regelverk som statlige omsorgssentre, det vil si barnevernloven kapittel 5A. Ved utgangen av 2009 var 120 barn plassert i statlige omsorgssentre og 98 barn i private institusjoner.220 Sammenlignet med tall fra 2008 tilsvarer det en økning i totalt antall barn på nærmere 40 prosent. Ifølge Bufdir var døgnprisen i 2009 i statlige omsorgssentre kroner 5 928, hvilket tilsvarer en pris per plass på om lag 2,2 millioner kroner i året. Dagsprisen i private institusjoner var kroner 4 864 og tilsvarer en pris per plass på om lag 1,7 millioner kroner i året.221222 Utvalget har fått opplyst fra Bufetat Region øst at prisforskjellen mellom statlige og private omsorgssentre blant annet har sammenheng med investeringer i nye bygg for statlige omsorgssentre. Målgruppen er den samme for begge typene.

Per 7.2.2011 var det ifølge Barne-, ungdoms, og familiedirektoratet 7 statlige omsorgssentre med til sammen 162 plasser. I gjennomsnitt hadde sentrene 23 plasser. Største antall plasser var 34, og det minste sentret hadde 8 plasser. Hvert senter er delt inn i avdelinger, hver med 4 – 9 plasser. I tillegg var det 20 plasser i private omsorgssentre.

27.4 Om omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år

I dag har Utlendingsdirektoratet og det enkelte asylmottaket omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år inntil vedkommende bosettes i en kommune eller forlater riket. Ansvaret er ikke lovhjemlet, men slått fast i Utlendingsdirektoratets rutinebeskrivelse Saksbehandlingsrutiner for enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. Her framgår det at «UDI har ansvaret for at enslige mindreårige asylsøkere får et forsvarlig omsorgstilbud mens de venter på behandling av asylsøknaden frem til bosetting eller avreise fra Norge. UDI har delegert ansvar for kartlegging av omsorgsbehov for EMA til mottakene.»223

I den daglige omsorgsutøvelse overfor barn står psykologiske og pedagogiske forhold sentralt. I en psykologisk sammenheng er omsorg gjerne forbundet med voksne tilknytningspersoner (jf. omtale av omsorgsbegrepet ovenfor). Kvaliteten på omsorgen som tilbys enslige mindreårige asylsøkere, vil derfor i stor grad betinges av institusjonens bemanning, det vil si personaltetthet og personaletskompetanse. Størrelsen på mottakene/avdelingene er også av betydning.I tillegg kommer et pedagogisk element, ettersom utviklingsstøtte er en vesentlig del av det å yte omsorg. Aktivitetstilbud og øvrig organisering vil derfor også ha betydning for tilbudet. Den følgende framstillingen og den avsluttende drøftingen (se Utvalgets vurdering) vil imidlertid avgrenses til de ytre rammer, det vil si bemanning, kompetanse og størrelse på enheter/avdelinger.

27.4.1 Bemanningstetthet

Det stilles per i dag ikke krav til hvor høy bemanningstettheten skal være i mottak for enslige mindreårige. Det stilles imidlertid krav om døgnbemanning, og det stilles krav om at alle beboere skal ha en særkontakt blant de ansatte som har ansvar for vedkommendes daglige omsorg og kontakten med skolen.224

Tall innhentet fra UDI angir følgende bemanningsfaktor per mottaksplass de siste 3 årene:225

2008: 0,4 årsverk per mottaksplass (grunnlag: 2 mottak/avdelinger)

2009: 0,5 årsverk per mottaksplass (grunnlag: 3 mottak/avdelinger)

2010: 0,5 årsverk per mottaksplass (grunnlag: 15 mottak/avdelinger)

Ifølge Barne-, ungdoms- og inkluderingsdepartementet (Bufdir) har omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år en bemanningsfaktor på om lag 2,7 årsverk per plass. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har opplyst at det for øvrige barnevernsinstitusjoner ikke finnes en norm for bemanningsfaktor fordi variasjonen hva gjelder brukergrupper, er stor. Gjennomsnittet her vil ifølge direktoratet sannsynligvis ligge høyere enn for omsorgssentre. Dette har sammenheng med at institusjonsplass som omsorgsløsning i praksis kun benyttes for barn som har store atferdsvansker eller annen problematikk som tilsier at det vil være vanskelig å ivareta behovene deres i andre tiltak.226

UDI har ved flere anledninger gitt anbefaling til ansvarlig departementet om styrking av bemanning i mottak for enslige mindreårige over 15 år. I brev av 11.11.2005 til departementet anbefaler direktoratet at normen for antall plasser og bemanningsnorm i enslige mindreårige mottak reduseres fra om lag 20 plasser med om lag 7,5 årsverk til om lag 10 plasser med om lag 7,5 årsverk. Dette tilsvarer en økning i bemanningsfaktor fra 0,4 til 0,75 årsverk per plass. I brev av 13.3.2007 til departementet anbefaler UDI en bemanningsnorm på 1,25 årsverk per plass.

I et brev av 3.6.2010 til departementet gir Utlendingsdirektoratet en anbefaling til minstestandarder for mottak for enslige mindreårige asylsøkere. Anbefalingen, som ble utarbeidet etter en bestilling fra departementet, har som premiss at forslagene skal være innenfor gjeldende styringsdokumenter og økonomiske rammer. UDI foreslår ikke en spesifikk bemanningsfaktor som minstestandard. For ordinære mottak (ikke transitt) foreslår direktoratet minimum 1 våken nattevakt per mottak eller avdeling og minimum 1 miljøarbeider til stede per 10 beboere dag/kveld utenom skoletid og i helger.

Når det gjelder bemanningsfaktor, ser vi at det er betydelig forskjell mellom barnevernsinstitusjoner/omsorgssentre og mottak/avdelinger for enslige mindreårige. I ovennevnte brev av 11.11.2005, hvor UDI anbefaler en bemanningsfaktor på om lag 0,75, poengteres det at:

en til en oppfølging som ofte er vanlig i barnevernsinstitusjoner ikke er hensiktsmessig å innføre som en permanent norm (vel vitende om at enkelte trenger dette for kortere eller lengre periode) for de enslige mindreårige. Flertallet av beboerne er aldersmessig og funksjonsmessig i en fase (17 – 18) hvor så tett oppfølging ikke er naturlig.

27.4.2 Kompetanse

Siden 2004 har UDI hatt som krav at mottak/avdelinger for enslige mindreårige skal ha ansatte med barnefaglig kompetanse på høyskolenivå, men det er ikke spesifisert hvor stor andel som skal ha slik kompetanse.

I en undersøkelse gjennomført av UDI i mai 2010 kom det fram at mottak for enslige mindreårige hadde mellom 1 og 9 ansatte med barnefaglig kompetanse. I gjennomsnitt hadde mottakene 4,5 ansatte med slik kompetanse.227

I forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner228 § 5 stilles det krav til bemanning og de ansattes kompetanse. Det kreves at leder minst skal ha treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå. Videre framgår det av forskriften at institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting.

UDI foreslår i sin anbefaling til departementet i ovennevnte brev av 3.6.2010 om minstestandarder for mottak for enslige mindreårige, at minst 30 prosent av ansatte skal ha barnefaglig kompetanse med minimum treårig høyskoleutdanning. Det anbefales at sosialfaglig, pedagogisk og flyktningfaglig kompetanse skal være representert i den samlede barnefaglige kompetansen. Leder samt fag-, retur- og bosettingskoordinator og minst 1 miljøarbeider skal ha barnefaglig kompetanse.

Når det gjelder kompetanse, ser vi at det ikke er betydelig forskjell i andelen ansatte med barnefaglig kompetanse i henholdsvis omsorgssentre og mottak for enslige mindreårige i alderen 15 – 18 år. Siden bemanningstettheten er så forskjellig, innebærer det at det like fullt er stor forskjell mellom tilbudene når det gjelder barnefaglig kompetanse.

27.4.3 Mottakenes størrelse

Ifølge ovennevnte brev fra UDI til departementet av 11.11.2005 bestod mottak/avdelinger for enslige mindreårige over 15 år av gjennomsnittlig 20 plasser. Per januar 2011 var det 33 EMA-mottak/-avdelinger, med i gjennomsnitt 30 faste plasser. Økningen i antall plasser har kommet som en følge av økt antall og andel enslige mindreårige.

27.4.4 Direktebosetting

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) iverksetter i 2011 et toårig pilotprosjekt om direkteplassering av enslige mindreårige asylsøkere i kommune. Formålet er å bedre situasjonen for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år gjennom å bidra til raskere utplassering i kommune. Prosjektet er en forsøksordning og skal omfatte 30 enslige mindreårige i aldersgruppen 15 – 16 år som skal bosettes direkte fra transittmottak. 4 til 6 kommuner som har erfaring med bosetting av enslige mindreårige, skal inviteres til å delta.229

Direktebosetting har også tidligere blitt praktisert i noen grad. I Utlendingsdirektoratets årsmelding for 1997230 framgår det at av et totalantall på 130 bosatte enslige mindreårige ble 67 bosatt i kommune før oppholdstillatelse var gitt. I tildelingsbrevet fra Kommunal- og regionaldepartementet til UDI for 1999 framgår det at «[p]å grunnlag av individuell vurdering skal muligheten for direktebosetting vurderes for alle enslige mindreårige.»231

27.5 Omsorgstilbudet for enslige mindreårige etter bosetting i kommune

I 2008 overtok Bufdir ansvaret for å bosette enslige mindreårige under 15 år som får innvilget oppholdstillatelse, mens IMDi fortsatt har ansvaret for å bosette dem mellom 15 og 18. På bakgrunn av den individuelle kartleggingen som er gjort i asylsøkerperioden, avgjør bosettingskommunen hva slags bo- og omsorgstilbud den enslige mindreårige er mest tjent med.

I 2007 gjennomførte Econ Pöyry på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) en kartlegging av kommunenes bo- og omsorgstiltak for enslige mindreårige.232 Kartleggingen, som gjaldt situasjonen i 2005, viste at det var svært stor variasjon i kommunenes utgifter. Utgiftene per enslig mindreårig per år varierte fra 4 500 kroner til 900 000 kroner. Gjennomsnittsutgiften per enslig mindreårig var 280 000 kroner. Ifølge rapporten var det også stor variasjon i kvaliteten i kommunenes bo- og omsorgstiltak, og det syntes noe tilfeldig om de enslige mindreårige fikk en god omsorg i kommunen. Selv om mange kommuner hadde gode rutiner og system som la til rette for at de enslige mindreårige skulle få en god omsorg, var det også et stort mindretall kommuner som ikke hadde nødvendig system på plass. Det ble konkludert med at i kommuner hvor barneverntjenesten hadde hovedansvaret for enslige mindreårige, var gjennomsnittlige utgifter til bo- og omsorgstiltak høyere, men de hadde også bedre kvalitet i arbeidet enn kommuner hvor hovedansvaret lå hos flyktningtjenesten.

Ifølge Econ Pöyrys rapport kan de ulike botiltakene som ble benyttet for enslige mindreårige i 2005, deles i følgende ni kategorier og underkategorier:

1. Hybel/leilighet

   • med tilsyn

   • uten organisert tilsyn

2. Kommunal barnevernsinstitusjon (også kalt bofellesskap med godkjenning som barnevernsinstitusjon)

3. Bofellesskap uten godkjenning som barnevernsinstitusjon

   • med samboende bofellesskapsleder

   • med ansatte som jobber i turnus

4. Bofellesskap med godkjenning som fosterhjem / forsterket fosterhjem

5. Kommunalt fosterhjem (utenom slektsplassering)

   • ordinært

   • forsterket

   • beredskapshjem

6. Slektsplassering med godkjenning som fosterhjem

   • uten arbeidsgodtgjøring

   • med arbeidsgodtgjøring

   • som forsterket fosterhjem

7. Slektsplassering uten godkjenning som fosterhjem

   • med stønad til livsopphold som enslig

   • med stønad til livsopphold som ekstra barn/familiemedlem

   • − uten stønad

8. Statlig barnevernsinstitusjon

   • under utredning for videre bosetting

   • varig bosatt i institusjon

   • varig bosatt i fosterhjem med statlig driftsansvar

9. Bosatt uten kommunalt tilrettelagt bo- og omsorgsløsning

Utvalget har fra IMDi fått tilgang til en «uformell» kartlegging gjennomført i 2009. Denne viser at det store flertallet (om lag 90 prosent) av de enslige mindreårige mellom 15 og 18 som ble bosatt dette året, ble plassert i et døgnbemannet bofellesskap uten godkjenning som barnevernsinstitusjon (jf. kategori 3 over).

I Econ Pöyrys undersøkelse hadde 8 kommuner oppgitt at de benyttet en slik omsorgsløsning. Totalt bodde 43 enslige mindreårige i utvalget i slike bofellesskap. Den gjennomsnittlige kostnaden per plass var 707 000 kroner. Årlige gjennomsnittsutgifter per plass varierte fra 325 000 kroner til 1 170 000 kroner. Det er lønns- og boligutgifter som utgjør den største variasjonen mellom kommunene og også den største utgiften for bofellesskapene. Bofellesskapet med den høyeste prisen per plass hadde en bemanning på 6,1 årsverk på 4,4 beboere. I den andre enden av skalaen, det vil si de rimeligste plassene, var et bofellesskap med 1,5 årsverk på 3 beboere. Bemanningsfaktoren var da henholdsvis 1,4 og 0,5.233

27.6 Utvalgets vurdering

Utvalget deler regjeringens oppfatning om at det er behov for en styrking av bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere, jf. Ot.prp. nr. 28 (2007 – 2008)234.

Det er mange faktorer som betinger kvaliteten i bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige. Blant annet er skole-, helse- og aktivitetstilbud og kvalitet i kommunalt barnevern sentrale faktorer. Men når det gjelder gjennomgang av bo- og omsorgstilbud, har utvalget valgt å konsentrere seg om en faktor som utvalget anser som helt sentral, nemlig bemanningen. Det dreier seg da både om tetthet og kompetanse. Voksne tilknytningspersoner er helt avgjørende for barns utvikling. Barn og unges behov for hjelp, støtte og omsorg fra voksne omfatter så vel rent praktiske forhold, som hjelp til lekser, hjelp til å ta avgjørelser og viktige veivalg. Behovet for hjelp inkluderer ønsker om trøst når man er redd og engstelig eller opplever motgang og nederlag. Det omfatter videre behov for å føle seg verdsatt og betydningsfull. Omsorgsfulle voksne dekker slike behov hos barna og gir dem i tillegg tilhørighet og trygghet.

Vi har sett at det er svært stor forskjell på den bemanningstetthet som er norm i omsorgssentre for enslige mindreårige under 15 år, og det som er vanlig i mottak og avdelinger for enslige mindreårige over 15 år. Utvalget mener at gruppen over 15 år generelt sett ikke har behov for samme omfang i omsorgstilbudet som det som i dag tilbys i omsorgssentre for enslige mindreårige under 15 år. Utvalget er av den oppfatning at enslige mindreårige i alderen 15 – 18 år generelt sett heller ikke har et oppfølgings- og hjelpebehov på det nivå som normalt tilbys i barnevernsinstitusjoner med beboere i samme aldersgruppe. Samtidig mener utvalget at enslige mindreårige asylsøkere utgjør en sårbar gruppe, og mange vil ha behov for ekstra oppfølging.

Utvalget mener det er behov for et tilbud som i større grad enn i dag ivaretar behovet for stabilitet og kvalitet i omsorgen for mindreårige mellom 15 og 18 år. Det tilsier ikke minst større bemanningstetthet enn hva som er tilfellet i dag.

Utvalget anser det imidlertid ikke som praktisk gjennomførbart å ha et mottaksapparat med samme variasjon i tilbudet som det kommuner har til rådighet når enslige mindreårige bosettes (jf. liste med ni kategorier ovenfor). Siden asylsøkere vil ha et behov for en bo- og omsorgsløsning umiddelbart etter søknad om asyl, er det selvsagt nødvendig å ha et tilgjengelig tilbud. Stor grad av oppdeling av tilbudet vil redusere fleksibilitet og dermed kapasitet. Det er derfor nødvendig med et mer ensartet tilbud enn det kommunene gir. Et annet moment er at kartlegging av omsorgsbehov og tilpasning av omsorgsløsning nødvendigvis vil ta noe tid. Enslige mindreårige bør har kortest mulig opphold i transittmottak, og det vil derfor ikke være rom for grundigere kartlegging, selv om det likevel vil være mulig i noen grad å gjøre individuelle vurderinger om omsorgsbehov.

Utvalget anbefaler altså en generell økning i bemanningen i omsorgstilbudet. I det følgende vil vi se nærmere på hva som kan være et adekvat nivå.

Når det gjelder både bemanning og tilbud for øvrig, mener utvalget at det kommunale tilbudet for bosatte enslige mindreårige er det mest relevante å sammenligne med, ettersom det i praksis dreier seg om den samme gruppen. Som det framgår over, er det imidlertid betydelig variasjon i omsorgsløsninger i kommunene, også hva gjelder ressurser som stilles til disposisjon for samme type botiltak.

Et nasjonalt organisert mottakstilbud vil, i motsetning til hva som er tilfellet i det kommunale tilbudet for bosatte, behøve en standardisering. En nivågradering kunne være hensiktsmessig for et mest mulig behovstilpasset tilbud. Man kunne blant annet tenke seg en todelt løsning med forskjellige bemanningskrav, for eksempel med bemanningsfaktorer på henholdsvis 1 og 1,5 årsverk per plass. Dette ville imidlertid ikke godt ivareta hensynet til fleksibilitet, noe som mest sannsynlig vil innebære redusert utnyttelsesgrad og dermed økte kostnader per plass.

Som nevnt over har Utlendingsdirektoratet tidligere, med utgangspunkt i faglige vurderinger, anbefalt konkrete minstestandarder for bemanning og størrelse på mottak. Anbefalingene har variert fra 0,75 til 1,25 årsverk per plass og henholdsvis 12 og 20 som maksimalt antall beboere per avdeling.

Utvalget anbefaler en bemanningsfaktor på 1 årsverk per beboer. En slik bemanningstetthet vil etter utvalgets mening i tilstrekkelig grad ivareta behovet for voksenkontakt og særskilte tilknytningspersoner/særkontakter for det enkelte barn. Flertallet av barna i gruppen 15 – 18 år er fylt 17 år. Det vil generelt sett være betydelig forskjell i behovet for direkte oppfølging fra voksne når man sammenligner et barn som er 17, og et som nettopp har fylt 15 år. Det vil også være store individuelle forskjeller når det gjelder et slikt behov. Også i denne alderen er barn sårbare og voksne støttepersoner svært viktig. Samtidig er det slik at de færreste barn i denne gruppen vil ha behov for, eller være tjent med, å omgås voksenpersoner til enhver tid. Det er snakk om en alder hvor barn skal utvikle selvstendighet, sosial kompetanse og nettverk. Utviklingsstøtte er en vesentlig del av det å yte omsorg. Ved siden av å ha minst én voksenperson som barnet kan føle seg ivaretatt og «sett» av, er derfor de voksnes bidrag til struktur og rammer, samt rettledning om integrering i lokalsamfunnet, det viktigste for å ivareta omsorgsbehovet for barna i denne alderen.

En bemanningsnorm på 1 årsverk per plass tilsier at det for det aller meste av dag- og kveldstid vil være 1 voksen til stede per 2 til 3 barn. Utvalget mener at dette er tilstrekkelig minstestandard som tar høyde for variasjonen i barnas behov. I den grad det er snakk om barn med helt spesielle behov for oppfølging, skal det kommunale barnevernet bistå med tiltak, på samme måte som de er forpliktet til overfor andre barn i kommunen.

Utvalget anbefaler maksimalt 6 plasser per enhet. I bofellesskap for bosatte enslige mindreårige er det ifølge IMDi vanlig med 3 – 5 barn i bofellesskap med døgnbemanning. En grense på 6 personer vil ivareta barnas behov for trygge og stabile rammer. I perioder med sterk økning i antall asylsøkere er det behov for å opprette plasser raskt. Å etablere et nytt senter vil ta mye lengre tid enn å legge til plasser på et allerede eksisterende, der forholdene gjør det mulig. Derfor mener utvalget det må være mulig å ha flere enheter i ett og samme senter. Bo- og omsorgstilbud innebærer betydelige administrative oppgaver. Også derfor kan det være hensiktsmessig at et mottak eller institusjon består av flere enheter underlagt en felles administrasjon. Det kan innebære flere enheter i ett og samme senter eller flere separate enheter tilknyttet en felles administrasjon. Det er imidlertid viktig at personalet på de enkelte enhetene er mest mulig stabilt, og de ansatte bør derfor i størst mulig grad være knyttet til en bestemt enhet.

Når det gjelder krav til kompetanse, mener utvalget at leder eller stedfortreder må ha minst treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå, noe som tilsvarer kravet i forskrift om kvalitet og internkontroll i barnevernsinstitusjoner235. I denne forskriften framgår det videre at det skal være tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til målgruppe og målsetting. Ifølge Bufdirs retningslinjer for barnevernsinstitusjoner236 innebærer dette at opp mot 50 prosent av de ansatte skal ha sosialfaglig/barnevernfaglig kompetanse. Utvalget mener at et kompetansekrav som innebærer at 50 prosent av ansatte skal ha slik utdanning, normalt ikke er nødvendig for bo- og omsorgsløsning for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år. Dette er fordi det i utgangspunktet ikke er snakk om barn med store atferdsvansker, slik tilfellet er for barnevernsinstitusjoner.

Utvalget mener at ansvar for tilsyn bør ligge hos Fylkesmannen. Fylkesmannen har ansvar for tilsyn med barnevernsinstitusjoner og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere og besitter således relevant kompetanse. Barn som en sårbar gruppe vil spesielt ha behov for et effektivt tilsyn, det vil si mest mulig uhildet og kompetent (se nærmere om tilsyn i kap. 19).

Utvalget mener at Utlendingsdirektoratet fortsatt bør ha ansvar for bo- og omsorgstilbudet for enslige mindreårige asylsøkere over 15 år, samt at disse tilbudene bør legges i tilknytning til ordinære mottak. Dette baserer seg på flere forhold. For det første vil de ovennevnte minstekrav i seg selv sikre et adekvat omsorgstilbud, uavhengig av forvaltningsmessig plassering. For det andre ser utvalget visse fordeler ved drift i regi av Utlendingsdirektoratet. EMA-avdelinger i tilknytning til ordinære mottak vil legge til rette for sosial kontakt med voksne asylsøkere, noe som kan være et godt supplement til omsorgen fra mottakspersonalet. Videre vil kjennskapen til den enkelte sikre bedre oppfølging i overgangen fra EMA-avdeling til ordinær avdeling for dem som fyller 18 år. Det vil også gi et mer fleksibelt system ettersom det blir enklere å konvertere EMA-plasser til ordinære plasser og motsatt.

I denne sammenheng er det viktig for utvalget å understreke at barnevernloven gjelder for alle barn som oppholder seg i Norge, samt at ansatte i asylmottak ifølge utlendingsforskriften har varslingsplikt overfor barnevernet. Kommunal barnevernmyndighet har i gitte tilfeller plikt etter loven til å treffe nødvendige tiltak. Det betyr at alle enslige mindreårige som har spesielle behov (jf. barnevernloven kapittel 4), skal ha tilgang til de samme hjelpetiltak, herunder plassering i barnevernsinstitusjon. Dette gjelder enten det er Bufetat eller UDI som står ansvarlig for omsorgstilbudet.

Som beskrevet over har regional statlig barnevernmyndighet en lovfestet plikt til å treffe et oppfølgingsvedtak som grunnlag for barnets oppfølging i omsorgssentre for enslige mindreårige. Dette er et enkeltvedtak som følger forvaltningslovens regler, og som kan påklages til fylkesmannen. Utvalget anbefaler at kommunal barnevernmyndighet bistår avdelinger med enslige mindreårige med utarbeidelse av oppfølgingsplan for den enkelte beboer, som en rådgivende instans.

27.6.1 Økonomi

Ifølge Justis- og politidepartementet var årlig utgift per mottaksplass for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år i 2010 i gjennomsnitt kroner 335 000.237 Til sammenligning var kostnaden per plass i omsorgssentrene for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år som drives av Bufetat, kroner 1 890 000 i 2010.238

I Econ Pöyrys undersøkelse fra 2007 om bo- og omsorgstiltak for bosatte enslige mindreårige oppga 8 kommuner at de benyttet døgnbemannet bofellesskap som omsorgsløsning.239 Totalt bodde 43 enslige mindreårige i utvalget i slike bofellesskap. Den gjennomsnittlige kostnaden per plass var 707 000 kroner, inkludert administrasjonsutgifter. Årlige gjennomsnittsutgifter per plass varierte fra 325 000 kroner til 1 170 000 kroner. Bemanningsfaktoren varierte fra 0,5 til 1,4. Econ Pöyry kunne ikke presentere tall som viste gjennomsnittlig bemanningsfaktor, fordi svarene fra kommunene var av så dårlig kvalitet at de ikke fant det forsvarlig å presentere dem i rapporten. Siden vi ikke kjenner den gjennomsnittlige bemanningsfaktoren per plass i kommunenes tilbud, er dette ikke nødvendigvis direkte sammenlignbart med utvalgets forslag. Utvalget mener likevel at kommunenes gjennomsnittlige kostnader for denne typen bo- og omsorgsløsning er et relevant beregningsgrunnlag. 707 000 2005-kroner justert til 2011-kroner (kommunal deflator) utgjør kroner 894 400. Ettersom kommunene har tatt inn kostnader utenfor selve bo- og omsorgstilbudet som administrasjonsutgifter i blant annet barnevern, kan det legges til grunn at kostnadene vil være noe lavere for en tilsvarende EMA-avdeling.

Et annet sammenligningsgrunnlag kan være omsorgssenter for enslige mindreårige under 15 år. Gjennomsnittlig pris per plass i omsorgssentre vil i 2011 ifølge Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) være i størrelsesordenen 1 890 000 kroner. Hvis bemanningsfaktoren ble redusert fra 2,7 til 1,0, kan utgiftene per plass antas å bli om lag kroner 990 000.240 I omsorgssentre tilbys alle beboere enkeltrom. Utvalget anbefaler at beboere i mottak med botid over 1 år bør tilbys enkeltrom, og mener dette bør gjelde også for enslige mindreårige mellom 15 og 18 år. Det at majoriteten da ikke behøver enkeltrom, tilsier at kostnadene til husleie vil være noe lavere enn det de ville vært i omsorgssentre med bemanningsfaktor på 1,0. Videre må det tas med i beregningen at omsorgssentrene for en stor del er nybygg, noe som gir høyere pris per plass sammenlignet med det som er vanlig i dagens asylmottak.

På bakgrunn av det ovennevnte anslås kostnaden per plass i det anbefalte tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere til om lag kroner 800 000 (2011-kroner).

27.7 Utvalgets anbefaling

Utvalget anbefaler at følgende bør bli gjeldende norm for bo- og omsorgstilbud for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år.

• 1 årsverk bemanning per beboer

• Maksimalt 6 plasser per enhet

• Leder eller stedfortreder må ha minst treårig høyskoleutdanning i sosialfag eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå

• Tilsyn i regi av fylkesmannen

• Kommunal barnevernmyndighet bistår, som en rådgivende instans, avdelinger med enslige mindreårige med utarbeidelse av oppfølgingsplan for den enkelte beboer.

• Beboere med botid over 1 år tilbys enkeltrom.

28 Informasjon

28.1 Målsettinger

Det framgår av UDIs rundskriv Krav til informasjonsarbeid i ordinære statlige mottak241 at hensikten med informasjonsarbeidet i ordinære statlige mottak er at det skal bidra til at beboere blir kjent med sine rettigheter og plikter samt får et realistisk bilde av det norske samfunnet og en forståelse av de grunnleggende verdiene det bygger på. Videre skal det hjelpe beboere til å ivareta sin egen livssituasjon under mottaksoppholdet og stå best mulig rustet til en framtidig bosetting eller retur til hjemlandet.

Informasjonsarbeidet i mottak er dermed et virkemiddel for å oppnå flere av de overordnede politiske målsettingene som gjelder for mottakstilbudet samt andre deler av asylpolitikken.

Kjennskap til rettigheter og plikter framstår som et naturlig element i det å gi et «verdig og forsvarlig tilbud». Det er også med å ivareta hensynet til rettsikkerhet, som er et av de strategiske hovedmålene for regjeringens politikk slik de er formulert i regjeringens forslag til statsbudsjett for 2010.242

Å gi et realistisk bilde av det norske samfunnet og de grunnleggende verdier det bygger på, relaterer seg til integreringshensynet, noe som også gjelder formuleringen «stå best mulig rustet til en framtidig bosetting». Ivaretakelse av egen livssituasjon forholder seg både til verdighet og integrering. Endelig er forberedelse til retur et selvstendig hensyn.

UDI har et eget rundskriv kalt Satsingsområder for statlige mottak i 2010.243 Det framgår her at informasjonsarbeid er blant satsingsområdene for 2010, i tillegg til lokalsamfunnsarbeid og retur. Rundskrivet viser blant annet til en evalueringsrapport om informasjon til beboere i mottak utarbeidet av Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i 2009 hvor det ble konkludert med at både UDI og mottakene hadde et forbedringspotensial når det gjelder innhold og organisering av informasjonsarbeidet.

28.2 Ansvar

UDI har det overordnede nasjonale ansvaret for informasjon til beboere i asylmottak. Driftsoperatører er i henhold til kontrakt om drift med tilhørende styringsdokumenter (div. rundskriv) ansvarlig for organisering og gjennomføring av informasjonsarbeidet i det enkelte mottak.

I tillegg til mottakenes informasjonsarbeid har UDI inngått avtale med Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS), som tilbyr informasjon om asylsprosedyren og rettigheter og plikter knyttet til asylsøknaden til nyankomne asylsøkere. Tilsvarende har UDI avtale med International Organization for Migration (IOM) om returrelatert informasjon overfor beboere i mottak.

Informasjonsprogram er obligatorisk for beboere i mottak, og etter gjeldende ordning skal ugyldig fravær føre til trekk i økonomiske ytelser.

28.3 Rammeverk

Informasjonsarbeidet i mottak er regulert gjennom rundskriv formulert som kravspesifikasjoner. Det finnes egen kravspesifikasjon for informasjonsarbeid i henholdsvis ordinære mottak244 og transittmottak245. I tillegg har flere andre rundskriv relevans for informasjonsarbeidet, herunder krav til bemanning og kompetanse blant ansatte246, krav til bruk av tolk og språkassistent247 og gjeldende satsingsområder248.

28.4 Organisering

Det framgår av kravspesifikasjonene for informasjonsarbeid at det enkelte mottak skal ha en ansatt med faglig og koordinerende ansvar for det totale informasjonsarbeidet. Samtidig framgår det at informasjonsarbeid skal være et felles anliggende for hele personalet. Tradisjonelt har informasjonsarbeid i mottak bestått av informasjonsprogrammet. I rundskrivet Satsingsområder for statlige mottak i 2010249 er det imidlertid nedfelt at informasjonsarbeidet skal ha et «helhetlig fokus». Dette innebærer blant annet at informasjonsarbeidet skal foregå i formelle som uformelle sammenhenger. Informasjonsarbeid er dermed en integrert del av så godt som alle aktiviteter som foregår i, så vel som utenfor, et mottak.

28.4.1 Struktur

UDI har utviklet to forskjellig planer for obligatorisk informasjonsprogram til beboere i mottak. En er rettet mot voksne og en mot barn. Programmet rettet mot voksne ble tatt i bruk i 2006 og består av tre deler: en veileder, moduler som inneholder obligatoriske tema som alle beboere i statlige mottak skal ha informasjon om, og avkrysningsskjema for hver modul. Det foreligger også en nasjonal rulleringsplan som baserer seg på at det skal informeres om samme tema til samme tid ved alle mottak. Det er for å sikre seg at beboerne får den nødvendige informasjonen selv om de skulle flytte til et annet mottak. Veilederen er utarbeidet for informasjonsmedarbeidere i mottak. Den beskriver blant annet de enkelte fasene i informasjonsarbeidet, modulene, metoder for gjennomføring av programmet og informasjonsmateriell. Den inneholder også en oversikt over relevant litteratur og internettadresser. Modulene omfatter følgende tema:

• velkomstinformasjon

• livet på mottaket

• lokalmiljøet

• asylprosessen

• helse

• skole og utdanning

• samfunnsforhold i Norge – verdier, levesett og leve sammen

• lover og lovbrudd

• konfliktforebygging og -håndtering

• retur

• bosetting

28.4.2 Metoder

Planen for informasjonsprogram i mottak250 inneholder en punktvis oversikt over temaene som skal gjennomgås, og er således et redskap for informasjonsmedarbeidere i mottak. Planen ble sist revidert i 2006. Hver modul (dvs. tema) i planen er strukturert på følgende måte: 1) struktur, 2) målgruppe, 3) hovedmomenter (stikkordsmessig oppstilling av hva som skal inngå i informasjonen), 4) forslag til metode og 5) litteratur-/netthenvisninger.

Ifølge veilederen251 som følger planen, er det en grunntanke at beboere er ressurssterke individer, og at mottakenes valg av pedagogisk metode bør være preget av dette grunnsynet. Målet er at beboerne skal veiledes til å bli selvhjulpne. Innholdet og omfanget av temaene er ikke nærmere definert, ifølge veilederen fordi omfanget og nivået på informasjonen må differensieres og ta hensyn til beboernes forutsetninger, ønsker og behov. Samtidig gir det mottakene mulighet til å gjøre lokale tilpasninger med utgangspunkt i intern kompetanse og ressurser på mottaket og lokale samarbeidspartnere. UDI har imidlertid utarbeidet en informasjonsbrosjyre og film oversatt til henholdsvis 19 og 20 språk, som overlapper med de generelle temaene i rammeplanen.252

Ifølge kravspesifikasjonen for informasjonsarbeid253 skal det enkelte mottak legge til rette for og motivere til at beboere involverer seg i informasjonsarbeidet, både innholdsmessig og praktisk. Ifølge veilederen er en av hensiktene med at beboere skal delta i informasjonsarbeidet, at de selv skal være med å definere sine egne behov. Dette kan bidra til bedre målretting og tilrettelegging av informasjonen.

Videre framgår det av kravspesifikasjonen at mottaket skal involvere andre eksterne samarbeidspartnere så langt dette er mulig og naturlig. Spesielt framheves voksenopplæringen og betydningen av å se norskopplæringen og informasjonsprogrammet som en pedagogisk helhet. I veilederen anbefales det for øvrig å inngå skriftlige «intensjonsavtaler» med eksterne partnere, som blant andre helsestasjon, bibliotek, politi, politiske partier, religions- og livssynsforeninger.

I forbindelse med informasjonsarbeidet skal mottaket gjøre «tilstrekkelig» bruk av tolkeressurser (kravspesifikasjonen for informasjon) i henhold til retningslinjer om bruk av tolk og språkassistent254 (nedfelt i eget rundskriv255).

I tillegg til brosjyre/film som dekker generelle tema i informasjonsplanen, har UDI produsert tre kortere informasjonsfilmer om temaene retur og utreise, smittevern og psykisk helse. I tillegg er det produsert følgende andre filmer som kan benyttes i informasjonsøyemed: informasjon om asylprosessen (vises primært i ankomsttransittmottak), film om retur i regi av IOM, film som omhandler lover og regler, og en film om bosetting.

28.4.3 Informasjonsplan for barn og unge

Informasjonsplanen for barn256 (utformet som et rundskriv) fra januar 2010 er primært rettet mot barn mellom 12 og 18 år som bor i mottak sammen med foresatte. Den sekundære målgruppen er ifølge planen enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år som bor i mottak. Planen angir minstekrav for hvilke emner programmet skal inneholde, og hvordan disse skal struktureres. Alle modulene i informasjonsplanen tar utgangspunkt i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Hver enkelt modul er relatert til en eller flere artikler i konvensjonen. Det framgår av rundskrivet at UDI på denne måten ønsker å tydeliggjøre barns rettigheter og særegne behov, fordi UDI som en del av forvaltningen er forpliktet til å gjøre konvensjonens innhold kjent for barn og voksne. Det framgår at mottakene har stor frihet til å gjennomføre informasjonsplanen slik de ønsker. Ifølge planen skal følgende tema behandles:

• velkomstinformasjon

• barnekonvensjonen

• asylprosessen

• hjemlandsfokus

• retur

• ungdomstid og familie

• seksualitet og kropp

• helse

• samfunnsforhold – normer og verdier

• konfliktforebygging og -håndtering

Det framgår av rundskrivet at det er igangsatt et arbeid for å utvikle en utfyllende metodisk og praktisk veileder for planen.257

28.5 Undersøkelse om informasjon til beboere i mottak

I 2009 publiserte Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) rapporten Mens de venter … En kartlegging av informasjon til beboere i asylmottak.258 Prosjektet som lå til grunn for rapporten, bestod av kartlegging og vurdering av informasjon til beboere i mottak og ble gjennomført på oppdrag fra UDI. Målet for prosjektet var å kartlegge om

1. beboerne får den informasjonen de har behov for

2. beboerne får den informasjonen myndighetene ønsker å formidle

3. metodebruken, informasjonsmateriellet og organiseringen av informasjonsarbeidet fungerer etter hensikten og for alle beboerne og deres behov

I det følgende gjengis en del av rapportens hovedkonklusjoner og anbefalinger:

28.5.1 Difis hovedkonklusjoner og anbefalinger

Beboere gir uttrykk for at de først og fremst ønsker informasjon om sin egen sak. De peker på at følgende informasjon er mangelfull: asylsøkeres rettigheter, regelendringer, saksbehandlingsrutiner i UDI og hva ulike typer asyl innebærer. Difi mener at UDI bør utvikle sine rutiner for å spre slik informasjon raskt til alle mottak. Beboerne etterlyser også tilbud som kan bidra til kvalifisering og kompetanseheving uavhengig av utfall på asylsøknaden. Difi påpeker at et flertall av asylsøkerne får avslag på søknaden og vil ha større behov for allmennyttig kompetanse enn detaljkunnskap om norske forhold. UDI bør ifølge Difi derfor vurdere om de nåværende temaene er de som fortsatt skal prioriteres, eller om det kan være grunn til å innlemme andre tema og tilbud, også med tanke på kompetanseheving uavhengig av utfall på asylsøknaden.

UDI kan i betydelig grad lette tilgjengeligheten til ulike typer informasjon ved å utvikle nettsidene med tanke på ulike målgrupper og deres ønsker og behov. Det bør utarbeides oppdatert informasjon om spesielle tema. Korte standardbrev fra UDI bør oversettes til flere språk. Det bør utvikles mer audiovisuelt informasjonsmateriell. Tilgangen til TV og PC er ikke tilfredsstillende. Alle beboere bør få tilgang til Internett og TV.

Beboere som har bodd lenge i mottaket, opplever det som utidig å bli straffet økonomisk for ikke å møte opp til informasjon de har fått flere ganger tidligere. Obligatorisk deltakelse på informasjonsmøter bør praktiseres fleksibelt.

Tilgangen til og kvaliteten på tolketjenester er variabel. Mange ulike språkgrupper skaper store utfordringer i informasjonsarbeidet. Difi anbefaler at det må tydeliggjøres bedre når en beboer har krav på tolk.

Under halvparten av de informasjonsansvarlige som tok del i kartleggingen, oppga at de har pedagogisk utdanning eller tilsvarende kompetanse, som er kravet ved tilsetting. Nesten 90 prosent av de informasjonsansvarlige oppgir at de har behov for kompetanseutvikling relatert til informasjonsarbeid. Difi anbefaler at en hel stilling settes av til informasjonsansvarlig ved store mottak, og at informasjonsfaglig kompetanse bør vektlegges i stillingsutlysninger. Det er ikke lett for de mottaksansatte å holde seg oppdatert om hva som finnes av materiell, og hvor man kan bestille det. Mottaksansatte må få tilbud om kompetanseheving.

Difi mener at veilederen til informasjonsarbeiderne har forbedringspotensial, spesielt som metodeverktøy for de informasjonsansvarlige. Den gir lite hjelp til den som ønsker å legge opp til en differensiert og tilpasset informasjonsformidling. Veilederen bør beskrive virkemidler som går i retning av undervisningsmetodikk, hvor man sikrer at informasjonen blir oppfattet og forstått. Hvilke metoder og opplegg som egner seg, bør utforskes ytterligere. Asylmottakenes egne positive og negative erfaringer med ulike former for formidling bør danne et utgangspunkt. Pedagoger bør også involveres i arbeidet.

Mange mottaksansatte synes det er vanskelig å snakke om retur, og mange beboere vil helst ikke høre om det. Troverdigheten ved denne informasjonen svekkes ved at asylsøkere med avslag fortsetter å bli boende på mottaket. Difi anbefaler at hyppighet, form og tidspunkt for returinformasjon bør vurderes.

Difi mener for øvrig at det er behov for bedre kvalitetssikring av informasjonsarbeidet ved mottakene.

28.5.2 UDIs oppfølging av Difis rapport

Utvalget har bedt Utlendingsdirektoratet om informasjon om hvilke tiltak som er iverksatt, og hvilke planer som foreligger med hensyn til oppfølging av Difis rapport. UDI har rapportert om følgende tiltak og planer:259

• Revidering av informasjonsprogram er påbegynt, og Difis rapport er sentral i dette arbeidet. Retur vil ha en sentral plass i det nye programmet.

• Det vil bli utarbeidet en detaljert veileder for mottaksansatte, med blant annet forslag til metoder i informasjonsarbeidet. Arbeidet vil påbegynnes høsten 2011.

• Det er blitt produsert informasjonsfilmer om ungdomstid og om tannhelse. Flere informasjonsfilmer er under produksjon eller planlegging: filmer for barn om retur, seksualitet og om kropp. For voksne produseres det informasjonsfilm om lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LHBT) og om retur. I forbindelse med og i etterkant av revisjon av informasjonsprogram vil det bli utarbeidet flere filmer.

• UDI skal kontrollere TV- og internettilgang i forbindelse med tilsyn.260

For øvrig har UDI meldt om følgende nye tiltak:

• Produksjon av film om psykisk helse.

• Opplæringsseminar/kurs om konflikt håndtering og om informasjonsarbeid overfor barn og unge.

• Igangsatt arbeid med sikte på oversikt og bedre tilgjengeliggjøring av informasjonsmateriell.

28.6 Informasjon om asylsaken

28.6.1 Hva innebærer informasjon om saken?

Difi omtaler informasjonsbehovet til asylsøkere som «enormt». I Difis rapport gjentas det flere ganger at beboere først og fremst er opptatt av informasjon om sin egen sak:

Hva er beboernes behov? En asylsøker ønsker først og fremst informasjon om sin egen sak, dvs. utfallet av sin asylsøknad eller anke. Mens de går og venter på dette er alt annet sekundært. Det betyr ikke at han eller hun ikke er interessert i andre temaer, men så lenge de lever i uvisshet om si fremtid, er det der de har fokus.261

Utvalget har funnet det naturlig å se nærmere på hva behovet som Difi framhever, dreier seg om. Det er grunn til å anta at behovet delvis handler om generell informasjon omkring asylprosess, rettigheter og plikter og kriterier for asyl. På den annen side gjelder det antakelig forhold rundt den enkeltes søknad, herunder saksbehandlingstid og gjeldende praksis for den nasjonale, etniske eller politiske gruppen asylsøkeren tilhører. Slik informasjon vil likevel være sekundær til selve utfallet, det vil si vedtaket i asylsaken.

I planen for informasjonsprogram i mottak framgår det at målet med å informere om asylprosessen handler om å «bidra til at beboerne danner seg et realistisk bilde av alle sider ved asylprosessen»262. Dette kan antas delvis å handle om å bidra til rettsikkerhet gjennom at asylsøkeren kan ivareta sine egne interesser i asylprosessen. Samtidig vil et «realistisk bilde» tjene returhensynet gjennom at asylsøkeren kan forberedes på muligheten for avslag.

Fra asylsøkerens side vil ønsket om å vite utfallet av asylsaken naturlig nok handle om behovet for å avklare sin framtidige livssituasjon. I påvente av avklaring vil kontekstuell informasjon gi et visst grunnlag til å gjøre vurderinger om ens muligheter og dermed potensielt bidra til å redusere usikkerhet. Samtidig vil kunnskap som bidrar til å skape tillit til kvalitet og rettsikkerhet i myndighetenes asylsaksbehandling, bidra i samme retning.

Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) kommenterer informasjonsbehovet i en rapport fra juni 2000:

NOAS har sett at det er en stor belastning ikke bare for beboerne, men også for de ansatte, når tilgang på relevant informasjon ikke er tilstrekkelig. De ansatte tvinges inn i en situasjon hvor de bruker mye av sin tid på å forklare og forsvare sin uvitenhet, og begrense sin tilgjengelighet. Konflikter kan oppstå rundt «bagateller» fordi beboere er frustrert og føler avmakt. Vi har ofte erfart at asylsøkere har mye oppsamlet frustrasjon rundt praktiske og organisatoriske sider ved mottaksdriften; for få eller feil TV-kanaler, dårlig kjøkkenkapasitet etc. Slike problemer har ofte blitt formidlet når vi har kommet på besøk og vi har blitt bedt om å hjelpe beboere med å få gjennom sine krav. Vi opplever like ofte at disse spørsmålene får mindre betydning når vi har formidlet vårt budskap. Det har vist seg at spørsmål og uklarheter i forbindelse med asylsøknaden, eller fremtiden, i virkeligheten er årsaken til frustrasjon.263

28.6.2 Informasjonstilbudet

Nyankomne asylsøkere mottar informasjon og veiledning om asylprosedyre og kriterier for asyl i ankomsttransittmottak. UDI har inngått avtale med NOAS om gjennomføring av programmet. Informasjonen som gis her, skal primært tjene til å forberede asylsøkeren på intervjuet. Sintef gjennomførte i 2005 en undersøkelse om informasjonsformidlingen til asylsøkere i ankomstfasen på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet.264 I rapporten framgår det at flertallet av asylsøkerne som deltok i kartleggingen, var fornøyde med den informasjonen de hadde mottatt fra NOAS. Difis undersøkelse fra 2009 viser likevel tydelig at informasjonsbehovet vedvarer eller forsterkes etter ankomstfasen. Lang ventetid og det at en ny situasjon oppstår etter et avslag, kan være en av årsakene til at behovet for informasjon om asylprosessen og kriterier forsterkes eller fornyes på senere stadier.

Asylprosessen er et av temaene i informasjonsprogrammet som gjennomføres i ordinære mottak. Ifølge informasjonsplanen for ordinære mottak er slik informasjon en del av ankomstinformasjonen som skal gis i den første perioden etter ankomst på mottaket. Det anbefales i planen at det gjøres individuelt. Samtidig er temaet en del av det rullerende informasjonsprogrammet, noe som betyr at det gjennomgås en gang per halvår. I henhold til planen skal blant annet følgende tema gjennomgås:

• internasjonale avtaler/konvensjoner

• momenter som er av betydning for søknaden

• grunnlag for asyl

• beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag

• statistikk (både behandlingstid og utfall av søknader)

Som nevnt ovenfor uttrykker 90 prosent av de ansatte i mottak ifølge Difis undersøkelse at de har behov for kompetanseheving hva gjelder informasjonsarbeid. Det framgår også at 60 prosent av de mottaksansatte hadde vært ansatt i under 1 år da undersøkelsen ble gjennomført.265 De ovennevnte temaene er av juridisk karakter. Det synes klart at det kreves kunnskap om menneskerettigheter, nasjonalt regelverk og vedtakspraksis for å kunne gi relevant informasjon om temaene. Det framgår ikke av informasjonsplanen eller veilederen i hvilken grad det forventes at informasjonsmedarbeidere forestår slik informasjon selv. Det nevnes imidlertid som forslag til metode at man benytter eksterne informatører som er «eksperter på sine respektive områder». International Organization for Migration (IOM), Flyktninghjelpen og politi nevnes her som eksempler. Per januar 2011 er imidlertid Flyktninghjelpen ikke lenger involvert i informasjons- og veiledningsvirksomhet verken rettet mot beboere eller ansatte i mottak. IOM tilbyr informasjon om støtteordninger for frivillig retur for asylsøkere og personer med endelig avslag på asyl.

UDIs informasjonshefte til beboere i mottak inneholder blant annet kortfattet informasjon om hva som kreves for å få innvilget oppholdstillatelse etter asylsøknad. Informasjonen er av svært generell karakter, noe som tilsier at den ikke er ment som en fyllestgjørende informasjon. På et sentralt punkt framstår UDIs informasjon likevel som upresis, noe som demonstrerer at det er et krevende tema å informere om.266

28.6.3 Utvalgets vurdering

Ifølge informasjonsplanen for beboere i mottak er målet for informasjon om asylprosessen å «[b]idra til at beboerne danner seg et realistisk bilde av alle sider ved asylprosessen.»267 Dette målet kan forstås på to ulike måter. Ansatte i asylmottak vil sannsynligvis kunne «bidra», men vil normalt ikke ha forutsetninger for å gi tilfredsstillende veiledning og informasjon om temaet på en slik måte at man kan oppnå et resultat hvor beboere faktisk «danner seg et realistisk bilde av alle sider ved asylprosessen». Det kan ikke legges til grunn at informasjonsmedarbeidere i mottak kan informere om slike forhold, ut over det helt grunnleggende. Med tanke på de kompetansekrav som stilles per i dag, kan det ikke forventes at mottaksansatte skal informere om temaene på en fyllestgjørende måte. Med unntak av ankomstfasen er det få eller ingen eksterne informasjonstilbydere som per i dag kan utføre dette. Difis understrekning av det store behovet blant asylsøkere for informasjon «om sin egen sak» peker også i retning av et til dels uuttømmelig behov. Asylsøkere som har fått avslag på asyl, vil sannsynligvis ikke slå seg til ro med situasjonen. I virkeligheten vil frustrasjon over avslag og informasjonsbehov vanskelig kunne skilles.

De ansatte i mottak er de best egnede til å informere om de fleste temaene i informasjonsprogrammet. Den daglige kontakten med beboere er avgjørende her. Det er nemlig stor variasjon blant asylsøkere når det gjelder forutsetninger for å erverve kunnskap og forståelse om de tema som det skal informeres om. Det at ansatte i mottak selv forestår informasjonen, sikrer at innhold og presentasjon er tilpasset den enkelte beboer. Ifølge Difis rapport uttrykker asylsøkerne som deltok i kartleggingen, at de stoler på den informasjonen de mottar fra mottaksansatte.

Hva gjelder informasjon om asylprosedyre, er det blant annet behov for å vurdere om det er formålstjenlig at ansatte står for informasjonen. I denne forbindelse er det avgjørende hva slags informasjon det faktisk legges opp til å gi. Å gi grunnleggende informasjon om asylprosedyre vil ikke kreve særskilt kompetanse. Individuell veiledning om den enkeltes asylsak vil forutsette innsikt i asylregelverk og -saksbehandling. Det første synes å være hva det legges opp til per i dag, selv om målene kan framstå som klart høyere i informasjonsplanen. Etter hva som framkommer i Difis rapport, er også behovet for denne typen informasjon langt større enn hva som tilbys i dag. Behovet for informasjon «om saken» handler ikke først og fremst om grunnleggende og generelle forhold rundt asylprosedyre og -kriterier. Det handler sannsynligvis i større grad om den enkeltes sak.

Det er grunn til å spørre om det er et realistisk mål å tilfredsstille det eksisterende behovet innenfor det ordinære informasjonsarbeidet, og om dette under enhver omstendighet er mulig. Mye tyder på at behovet for å vite utfallet av søknaden er det som gjør seg sterkest gjeldende. Dette råder som kjent ikke mottaksansatte over. I mellomtiden er det kun informasjon om det sekundære, herunder søknadens status, prosedyre, kriterier og statistikk, som kan gis. I perioden etter et eventuelt avslag har asylsøkeren rett på fri rettshjelp, det vil si advokatbistand i forbindelse med klage. Det som framkommer i Difis rapport, tyder likevel på at bistand i forbindelse med utarbeidelse av skriftlig klage på vedtak heller ikke er tilstrekkelig til å dekke informasjonsbehovet i denne fasen.

Det er likevel grunn til å anta at «sekundær» eller kontekstuell informasjon vil være å foretrekke framfor ingen informasjon, i påvente av det primære, det vil si utfallet. I den forbindelse vil det være hensiktsmessig å utvikle nye og bedre metoder i tillegg til de eksisterende. Utvalget har følgende anbefalinger:

• Informasjon om asylprosessen er spesielt krevende og åpner i liten grad for lokal tilpasning. Det bør derfor utarbeides tydeligere rammer og mer utfyllende veiledning for denne delen av informasjonsarbeidet.

• UDI har siden 2008 publisert praksisnotater for en del opprinnelsesland. Dette er informasjon som vil kunne nyttiggjøres i informasjonsarbeidet.

• De nærmeste til å informere og gi opplæring om asylsaksbehandling er personell med saksbehandlingskompetanse, det vil si ansatte i UDIs Asylavdeling. Personell herfra bør benyttes i forbindelse med opplæring av mottaksansatte.268

• Mottak bør regelmessig motta oppdatert informasjon om status for saksbehandling, saksbehandlingstid fordelt på opprinnelsesland og/eller søknadsdato.

• Det bør legges til rette for brukertilpassede IKT-løsninger som kan gi informasjon om status for saksbehandling.269

28.7 Kompetanse/kompetanseheving

Ifølge Difis rapport er informasjonsarbeid i mottak svært omfattende og ressurskrevende og stiller store krav til kompetanse. Mottaksansatte melder om behov og ønske om kurs og kompetanseutvikling, noe som nok delvis kan tilskrives det faktum at mange ansatte i mottak har forholdsvis liten erfaring innenfor sitt felt. Et tiltak som vil kunne være et viktig bidrag for å videreutvikle denne delen av mottaksdriften, er etablering av mottak som har mer langsiktig drift, og som derved vil ha gode forutsetninger for kompetanseutvikling- og overføring. Det synes opplagt at informasjonsarbeid er ett av de områdene hvor et slikt tiltak vil kunne ha betydelig effekt. (Se kap. 17 for en nærmere drøfting av basismottak).

28.8 Regelverk

I forbindelse med sammenligningen av norsk regelverk og praksis med EUs mottaksdirektiv fant utvalget at det er behov for å forskriftsfeste rett til skriftlig informasjon om rettigheter og plikter knyttet til mottakstilbudet. (Se pkt. 32.2, § 10)

29 Aktiviteter

29.1 Målsettinger

Ifølge Utlendingsdirektoratets (UDI) rundskriv Reglement for drift av statlige mottak270 skal de ordinære mottakene «bidra til at beboerne kan ivareta sin egen livssituasjon under mottaksoppholdet» og «være et mest mulig normalt bosted for personer i en unormal livssituasjon, samt ivareta, og gi vekstmuligheter for deres individualitet, tilhørighet og mestringsevne». Derfor skal mottak «drives på en måte som gir beboerne gode muligheter til praktisk deltakelse i og reell innflytelse på driften» og «ha et beboerrettet arbeid med tiltak som er differensiert i forhold til beboernes behov, bidrar til en meningsfylt hverdag og gir den enkelte muligheter til å ivareta sitt språk og sin kultur».

Det er utarbeidet egne rundskriv for henholdsvis fritidsaktiviteter, samarbeid med lokale instanser og beboermedvirkning. I rundskriv om krav til beboermedvirkning inngår en målsetting om at beboere skal ha «reelle påvirkningsmuligheter i saker som angår deres hverdag»271. Det er også utarbeidet en veileder for beboermedvirkning i ordinære mottak.272 Her framgår det at formålet med frivillige aktiviteter for beboere i mottaket er å «gi beboerne muligheter til å fylle mottakshverdagen med aktivitet og mening». Utgangspunktet for dette skal likevel være målsettingen om mottaket som et mest mulig normalt bosted i en unormal situasjon. Derfor skal det ikke skapes en kunstig sysselsettingssituasjon på mottaket hvis det finnes gode alternativer utenfor (se kap. 23 for en nærmere redegjørelse om temaet). I UDIs føringer angis det videre at mottakspersonalet skal innta en veiledende og tilretteleggende rolle når det gjelder frivillige aktiviteter, fordi beboere i størst mulig grad selv skal ta ansvar for organiseringen av aktiviteter.

Det er ikke satt noen norm for hvor mye tid som skal gå med til de ulike aktivitetene, og hvilke aktiviteter som skal gjennomføres. Hovedgrunnen til dette er to viktige premisser som skal ligge til grunn for mottaksdrift, nemlig beboermedvirkning og differensiering. Beboermedvirkning innebærer at mottaket organiserer driften sin på en slik måte at beboerne sikres gode muligheter til praktisk deltakelse i og reell innflytelse på driften. Differensiering handler om at mottaket tilpasser og tilrettelegger driften av mottaket for alle grupper og individer som til enhver tid bor på mottaket. Det vil da være problematisk å lage ett sett med svært konkrete krav som vil være realiserbare og hensiktsmessige for samtlige mottak til enhver tid, særlig når mottakene dessuten i flere sammenhenger er avhengige av eksterne aktører for å oppfylle kravene, og de lokale forutsetningene varierer sterkt.273

29.1.1 Obligatoriske og frivillige aktiviteter

Visse aktiviteter for beboere i mottak er obligatoriske, noe som innebærer at manglende deltakelse eller utførelse fører til trekk i den økonomiske støtten. Ifølge UDI er slike «obligatoriske tiltak» møter og øvrige aktiviteter knyttet til gjennomføringen av informasjonsprogram og aktiviteter som er nedfelt i mottakenes respektive husordensregler, og som det er påkrevet at beboerne utfører. Dette dreier seg hovedsakelig om den enkelte beboers plikt til å delta i renholdet på mottaket samt på dugnader for diverse vedlikehold.274

29.1.2 Norskopplæring

Siden 1988 har tilbud om norskopplæring for asylsøkere variert. I perioden 1991 til 1. august 1996 var norskundervisning i prinsippet forbeholdt beboere med innvilget oppholdstillatelse. I perioden 1996 – 2002 ble også asylsøkere tilbudt norskundervisning. Fra 2003 ble igjen norskundervisning kun et tilbud for personer med oppholdstillatelse. Bondevik II-regjeringen gjennomførte endringen på grunn av budsjettmessige prioriteringer. Prioriteringen var koblet til en vurdering om at en stor andel av asylsøkerne som kom til Norge i 2002, kom fra land der det var liten grunn til å frykte forfølgelse, og dermed var det stor sannsynlighet for avslag på asylsøknaden. Stoltenberg II-regjeringen varslet i sin regjeringsplattform («Soria Moria I») at norskopplæring skulle gjeninnføres. Fra 1. september 2007 ble det gjeninnført som tilbud også for asylsøkere. Asylsøkere kan etter gjeldende ordning få inntil 250 timer opplæring i norsk. Asylsøkere har ingen lovfestet rett og plikt til opplæring i norsk. Vertskommuner for asylmottak har ansvar for å tilby norskopplæring og mottar tilskudd til formålet. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) forvalter tilskuddsordningen for norskopplæring for asylsøkere.

En arbeidsgruppe bestående av medarbeidere fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet, UDI og IMDi utarbeidet en rapport med anbefalinger for ordning med norskopplæring for voksne asylsøkere. Arbeidsgruppen viste til at språkopplæring (opptil 250 timer) bør gjennomføres med en viss intensitet for å være mest mulig effektiv, og anbefalte derfor et minimum på 10 timer per uke.275 Med et timeantall på minimum 10 timer per uke vil opplæringen være gjennomført i løpet av 6 måneder.

Formålet med norskopplæring for asylsøkere er ifølge Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet at asylsøkere skal tilegne seg basisferdigheter i norsk som muliggjør kommunikasjon på dagligdags norsk i mottaket og i lokalmiljøet. Norskopplæring vil også bidra til at oppholdet i mottak vil få et positivt innhold og vil støtte opp om integreringen av dem som får oppholdstillatelse i Norge.276 Norskopplæringen er ikke en obligatorisk aktivitet for beboere i mottak.

På oppdrag fra IMDi leverte TNS Gallup i januar 2011 en undersøkelse om norskopplæring for asylsøkere.277 Undersøkelsen baserte seg på intervjuskjema utfylt av mottaksledere ved ordinære asylmottak og opplæringsvarlige ved opplæringssteder i kommuner med norskundervisning for asylsøkere. Ifølge undersøkelsen fikk alle i målgruppen tilbud om norskopplæring. De aller fleste mottak og opplæringssteder melder om høy deltakelse på norskopplæring. Ved over halvparten av mottakene og opplæringsstedene benytter over 90 prosent av asylsøkerne seg av tilbud om norskopplæring. 61 prosent av opplæringsstedene rapporterer at deltakerne vanligvis gjennomfører 250 timer eller mer, og hele 77 prosent av mottakene rapporterer at 250 timer eller mer gjennomføres. Ved både mottak og opplæringssteder er det særlig fire forhold som oppgis som grunn til at asylsøkere ikke deltar, eller at de faller fra, i norskopplæringen. De fire forholdene er: manglende motivasjon, helseproblemer, vanskeligheter med barnepass og at asylsøkeren har fått lønnet arbeid. Fra både mottaksledere og opplæringsansvarlige anbefales det at timetallet økes, at norskopplæringen gjøres obligatorisk, samt at personer som omfattes av dublinprosedyre, gis tilbud om norskopplæring.

Berg og Sveaass har beskrevet norskopplæring som en svært vesentlig faktor for beboeres trivsel, mestring og psykiske helse. Det handler om struktur i hverdagen, økt mestringsevne og kontroll over egen situasjon, kontakt og kommunikasjon internt på mottaket og mellom beboere og lokalsamfunn, motvirke konflikter på mottak og relasjoner mellom foreldre og barn. Fra kommunenes side har det blitt påpekt at bortfallet av norskopplæring for asylsøkere (i perioden 2003 – 2007) førte til økte utgifter til tolking for skole- og helsevesen.278

Personer som har fått innvilget oppholdstillatelse, vil etter introduksjonsloven § 17 ha rett og plikt til 300 timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Retten og plikten gjelder fra det tidspunktet oppholdstillatelse innvilges.279 Utvalget har spurt IMDi, som forvalter tilskuddsordningen, hvorvidt beboere som venter på bosetting, deltar i slik opplæring. IMDi har meldt at de ikke har relevant tallmateriale tilgjengelig.280

29.1.3 Informasjonsprogram

Informasjonsprogrammet er en obligatorisk aktivitet. UDI har utarbeidet retningslinjer for hvilke tema som skal berøres i programmet. Det enkelte mottak gis for øvrig stor frihet både når det gjelder tidsomfang og hvordan det gjennomføres. (Se kap. 28 for en nærmere omtale av informasjonsprogrammet).

29.1.4 Frivillige aktiviteter i mottaket

Utlendingsdirektoratet gir i sine styringsdokumenter for mottaksdrift en rekke ulike krav og anbefalinger når det gjelder frivillige aktiviteter med utgangspunkt i selve mottaket. Kravene til aktivitetstilbud er generelle. Det framgår for eksempel at mottaket skal ha et frivillig aktivitetsprogram som beboerne har hovedansvar for.281 Det er således opp til mottakspersonalet og beboere i samarbeid å avgjøre hva tilbudet skal bestå av. Samtidig gis det helt konkrete forslag til aktiviteter. I veileder for beboermedvirkning står det blant annet at beboere kan få delegert ansvar for å hente nyankomne og sørge for mat ved ankomst, bistå med språktrening og gi leksehjelp. Berg og Sveaass viser gjennom eksempler bredden i aktivitetstilbudet, hvor ett mottak har definert det å se på TV som en aktivitet, og et annet har arrangert skogbrukskurs for beboere.282

29.1.5 Aktiviteter i og utenfor mottaket

Lauritsen og Berg beskriver i en studie fra 1999 ulike tilnærminger til aktivitet fra mottak eller driftsoperatørers side. Noen vektlegger å få beboere ut av mottaket for deltakelse i samfunnet og nærmiljøet rundt. Andre legger i langt større grad opp til aktiviteter i mottaket, noe de mener er nødvendig fordi beboere kun i begrenset grad kan nyttiggjøre seg aktiviteter utenfor, blant annet på grunn av språk og økonomi. Forfatterne påpeker at også fysiske forhold som lokalenes innretning, beliggenhet og størrelse har betydning for mulighetene til å tilrettelegge for ulike typer aktivitet.283

29.1.6 Beliggenhet

Av det gjeldende konkurransegrunnlaget for drift av statlig mottak framgår det at «[m]ottaket bør ha en beliggenhet som tilrettelegger for at beboerne kan være aktive deltakere i lokalmiljøet. Tilbudet skal inneholde en redegjørelse for i hvilken grad dette behovet vil kunne dekkes.»284 I hvilken grad det er mulig for et mottak å basere seg på frivillige aktiviteter som finner sted utenfor mottaket, vil avhenge av hvilke muligheter som finnes i lokalsamfunnet. Generelt vil det gjerne være vanskeligere å realisere deltakelse i organiserte aktiviteter lokalt i de tilfeller mottaket er plassert på et sted hvor et slikt tilbud er begrenset. Lokalisering i eller nær et byområde vil åpne for andre muligheter enn et mottak som befinner seg i et tynt befolket område. På den annen side vil muligheten til aktiviteter knyttet til naturen oftest være langt bedre i sistnevnte tilfelle. Fiske er for eksempel en populær aktivitet på mange mottak. Berg og Sveaass forteller imidlertid om vanskeligheter knyttet til den praktiske organisering av dagliglivet på steder med lengre avstander til butikker og andre tjenestetilbud.285 Nivået på økonomiske ytelser til beboere i mottak åpner ikke for utstrakt bruk av offentlig kommunikasjon. I en by vil det derimot være gangavstand til det meste. Agderforskning og Senter for byøkologi fant i en undersøkelse fra 2010 at lokalisering også har betydning for grad av kontakt mellom beboere og lokalbefolkning. Blant annet vil lokalisering ha betydning for foreninger som forsøker å gjøre et arbeid for mottaksbeboere, ikke minst på grunn av transportkostnader.286

Ifølge Agderforskning og Senter for byøkologi er det lokale foreningslivet i en særstilling når det gjelder å skape kontakt og gode relasjoner mellom lokalsamfunn og mottak. I deres kvalitative undersøkelser (casestudier) fant de videre at mottakspersonalets kompetanse er en kritisk suksessfaktor når det gjelder kontakt med nærmiljøet. Ifølge forfatterne synes den typen tilretteleggerrolle som behøves for å lykkes her, å komme i tillegg til det som defineres som mottakenes kjernevirksomhet. De viser som eksempel til det å stille opp utenfor normal arbeidstid for å informere om mottaket på medlemsmøter i lokale foreninger. Tilsvarende viser de til betydningen av ildsjeler i lokalsamfunnet som en viktig suksessfaktor for positive utviklingsprosesser lokalt.287

29.1.7 Aktivitet og psykisk helse

Asylsøkere befinner seg i en utsatt situasjon psykisk sett. Brudd med fortiden og usikkerhet om framtiden setter sitt preg på tilværelsen. Berg og Sveaass viser til at langvarig usikkerhet har negative konsekvenser for asylsøkeres psykiske velvære blant annet fordi de kommer i en sterk avhengighetsposisjon mens de venter på avgjørelsen. En rekke studier som omhandler asylsøkeres psykiske helse, har pekt på at fravær av meningsfull aktivitet bidrar til å forsterke problemer knyttet til asylsøkertilværelsen.288 Aktivitet er således en vesentlig faktor i et psykisk helse-perspektiv. Norskopplæring og arbeid er faktorer som ofte nevnes som effektive forebyggende tiltak.

29.1.8 Arbeid

Sosial inkludering gjennom deltakelse i arbeidslivet er et grunnleggende kjennetegn ved velferdsstaten. Arbeidslivet, i tillegg til utdanning, anses som den viktigste arenaen for integrering i samfunnet for bosatte flyktninger og andre innvandrere. I Stoltenberg II-regjeringens plattform for andre regjeringsperiode («Soria Moria II») står følgende:

Regjeringen vil forhindre at det utvikler seg et klassedelt samfunn hvor personer med innvandrerbakgrunn har dårligere levekår og lavere samfunnsdeltakelse enn resten av befolkningen. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er det viktigste virkemidlet for å motvirke fattigdom, for å utjevne sosiale forskjeller og for å oppnå likestilling mellom kvinner og menn.289

Utlendingslovutvalget (2004) uttalte følgende om midlertidig arbeidstillatelse for asylsøkere:

En aktuell problemstilling er i hvilken grad utlendinger som søker beskyttelse skal ha adgang til å ta arbeid mens søknaden er til behandling. Utvalget ser ingen sterke motforestillinger mot dette. Tvert imot kan det fremme integreringsprosessen og redusere kostnadene med drift av mottak som følge av at arbeidsinntekt normalt medfører trekk i økonomiske ytelser til utlendingen. Utvalget mener at utlendinger som har søkt beskyttelse bør ha en generell adgang til å ta arbeid. Adgangen til å ta arbeid bør gjelde frem til det er satt en utreisefrist i et eventuelt avslag.290

I 2006 framla en komité utgått fra den svenske Riksdagen en utredning om arbeidsinnvandring til Sverige. Komiteen drøftet asylsøkers rett til å ta arbeid. Komiteen identifiserte enkelte uheldige konsekvenser ved å gi asylsøkere rett til arbeid. Blant momentene som ble nevnt, var at det har forekommet salg av organiserte reiser til Sverige der asylsystemet har blitt anvendt som en kanal for personer som har ønske om arbeid. Når asylsøkere blir en del av arbeidsmarkedet, kan det være vanskeligere å kontrollere forekomsten av svart arbeid blant asylsøkere. Arbeidsgivere som har gitt opplæring til asylsøkere, kan rammes hvis asylsøkeren får avslag. Arbeid kan skape falske forhåpninger om oppholdstillatelse, og et avslag kan oppleves som en større skuffelse. Komiteen konkluderer likevel med at momenter som taler for rett til å ta arbeid, er sterkere enn det som taler mot. Først og fremst gjelder dette hensynet til en effektiv integrasjon for dem som får oppholdstillatelse. Erfaringen tilsier at personer som har arbeidet i asylsøkerperioden, har et langt bedre utgangspunkt for integrering i arbeidslivet og samfunnet generelt. Videre mente komiteen at allmennhetens syn på asylsøkere kan bli positivt påvirket når de kan forsørge seg selv.291 (Gjeldende ordning med arbeidstillatelse for asylsøkere i Sverige er nærmere omtalt i kap. 11.3).

En kartlegging gjennomført i 2000 viste at 9,1 prosent av alle beboere i asylmottak i Norge var i jobb. Av disse var 6,4 prosent i heltidsjobb, mens 2,7 prosent var i deltidsjobb. Flere mottak rapporterte at en del av beboerne hadde sesongarbeid eller korttidsarbeid i perioder, noe som ikke ble fanget opp av undersøkelsen.292 Den til enhver tid rådende situasjon i arbeidsmarkedet vil naturligvis være avgjørende for mulighetene asylsøkere har til å skaffe seg arbeid.

Praksis for innvilgelse av arbeidstillatelse ble endret med virkning fra 1.1.2009, da framleggelse av gyldig pass ble en forutsetning. Dette har ført til at det innvilges langt færre slike tillatelser. I de første 4 månedene i 2009 ble det innvilget 602 arbeidstillatelser til asylsøkere. Til sammenligning ble det gitt 2 741 tillatelser de siste 4 månedene i 2008.293

Endringen ble delvis begrunnet med ønske om å få flere asylsøkere til å framlegge ID-dokumenter ved søknad om asyl samt forebygge ubegrunnede søknader. UDI har rapportert at endringen kan ha hatt en viss effekt for enkelte grupper (afghanere og statsløse palestinere) når det gjelder framskaffelse av ID-dokumenter.294 I forhold til det totale antall søkere er det imidlertid snakk om en begrenset økning når det gjelder framleggelse av gyldig pass. Det ble i første halvår 2010 ikke innvilget noen arbeidstillatelser til eritreere, som var den største gruppen asylsøkere. Eritreiske asylsøkere er også en gruppe med høy innvilgelsesprosent (80 prosent første halvår 2010).

UDI utlyste i 2010 et forskningsoppdrag som skal gjennomføres innen 2011. Prosjektet har som formål å undersøke om tiltaket har virket etter intensjonen, og hvordan tiltaket påvirker asylsøkere og mottakssituasjonen.

29.1.9 Utvalgets vurdering

Tilbudet i mottak har som målsetting at beboere i størst mulig grad skal ta hånd om sitt eget liv. En slik tilnærming peker blant annet mot respekt for mottaksbeboeres integritet og individualitet, rett til medbestemmelse og likeverdig behandling. Det er imidlertid mye som tyder på at det er betydelig avstand mellom mål og virkelighet. Passivitet og frustrasjon preger tilværelsen for mange asylsøkere.

For å bidra til å realisere målene forutsettes det etter utvalgets oppfatning et personale med kunnskap, engasjement og evne til å initiere dynamiske prosesser både på mottaket og i lokalmiljøet. I perioder med mange nyopprettede mottak og personale uten eller med begrenset erfaring vil det være spesielt vanskelig å oppnå. Ivaretakelse over tid av kompetanse i mottaksapparatet er en utfordring som gjelder flere områder av mottaksdrift.

Mottakets beliggenhet er en annen faktor som vil ha betydning for handlingsrommet. Beboeres mulighet til å delta i lokalt aktivitetstilbud er et hensyn som bør vektlegges både ved mottaksetablering og nedbygging av mottaksplasser.

Ved å legge til rette for varierte og meningsfulle former for aktivitet vil man trolig bidra til at de som får oppholdstillatelse, vil være bedre forberedt på et fortsatt liv i Norge. De som får avslag, har fått delta i aktiviteter som har bidratt til opprettholdelse av selvrespekt og motvirket psykiske problemer. Arbeid, norskopplæring, involvering i mottakets daglige oppgaver og deltakelse i foreningsliv vil kunne spille en avgjørende rolle for den enkelte asylsøkers motstandsdyktighet og mestring.

Norskopplæring bidrar til selvhjulpenhet og normalisering fordi det muliggjør samfunnsdeltakelse. Erfaringene fra perioden uten norskundervisning demonstrerte at tilbudet er viktig på mange måter for kvaliteten på mottakstilbudet. Norskkunnskaper er også en viktig forutsetning for å kunne ta arbeid i mottaksperioden.

Utvalget noterer seg at det ikke finnes oversikt over andel beboere i mottak som venter på bosetting i kommune og som deltar i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jamfør introduksjonslovens § 17 og § 18. Gjennomsnittlig ventetid fra vedtak om oppholdstillatelse til bosetting har de siste tre år vært nesten 6 måneder. Det er etter utvalgets syn svært viktig at denne tiden benyttes til mest mulig intensiv opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Utvalget vil ikke utelukke at muligheten for arbeidstillatelse kan spille en rolle for om asylsøkere velger seg Norge som destinasjon, det vil si virke som en såkalt pullfaktor. Utvalget mener likevel det må være andre måter å forebygge misbruk av asylordningen på enn i betydelig grad å begrense asylsøkeres mulighet til å ta seg arbeid. Klientifisering er en reell fare i en passiv mottakstilværelse. Verken for personer som skal integrere seg i Norge, eller for dem som må returnere til hjemlandet, vil det være hensiktsmessig å leve en passiv tilværelse.

Norskopplæring og -kunnskaper i tillegg til arbeidstillatelse er vesentlige faktorer for å normalisere tilværelsen og motvirke passivitet. Omfanget av arbeidstillatelse for asylsøkere vil også kunne påvirke statens utgifter i positiv forstand ettersom lønnsinntekt fører til reduksjon i ytelser.

29.1.10 Utvalgets anbefaling

Norskopplæring for beboere i ordinære mottak er en så vesentlig faktor for asylsøkeres psykiske helse, mestringsevne og evne til integrering at utvalget mener rett til norskopplæring for asylsøkere bør lovfestes.

Det er behov for å undersøke nærmere om beboere i mottak som venter på bosetting, påbegynner norskopplæring i henhold til introduksjonsloven § 17 og § 18. Utvalget mener det er viktig at slik opplæring ikke utsettes til etter bosetting i kommune.

Gjeldende praksis for innvilgelse av midlertidig arbeidstillatelse bør endres slik at flere kan dra nytte av en slik mulighet.

30 Kvalifisering

30.1 Innledning

Kapittelet inneholder en oversikt over hvordan kvalifiseringstiltak for asylsøkere har vært vektlagt fra slutten av 1990-årene og til i dag. Videre drøftes dagens vektlegging av kvalifisering knyttet til frivillig retur til hjemlandet.

30.2 Om grunnleggende kvalifisering

I Stortingsmelding nummer 17 (2000−2001) defineres grunnleggende kvalifisering slik:

Med grunnleggjande kvalifisering forstår vi i denne samanhengen tileigning av informasjon og kunnskap som gjer nykomne flyktningar i stand til å delta i samfunnslivet og fungere i ordinært arbeid, eller i stand til å nytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet.295

Meldingen drøfter kvalifisering og arbeid for asylsøkere og viser til at det fra flere hold er fremmet forslag om at en i tillegg til norskopplæring for asylsøkere bør gå lengre når det gjelder å gi asylsøkere tilbud om kvalifisering i form av arbeidsmarkedstiltak. Etter regjeringens vurdering reiser dette flere prinsipielle spørsmål:

Eit meir omfattande tilbod i mottaksfasen vil på den eine sida vere viktig med sikte på rask overgang til vanleg arbeid eller utdanning etter busetjing for dei som skal bli verande i landet. For dei som skal reise attende til heimlandet, vil kvalifisering vere eit gode i alle høve. På den andre sida kan ein argumentere med at høve til å ta seg arbeid og tilbod om kvalifisering for asylsøkjarar i mottak vil kunne gjere det meir attraktivt å søkje asyl i Noreg. Det kan òg vere vanskelegare å få personar som har fått avslag på ein søknad om asyl, til å forlate landet når dei langt på veg et blitt aktive deltakarar i samfunnslivet. Å leggje til rette for kvalifisering i mottak kan også skape urealistiske forventningar om ei framtid i landet.296

Etter dette konkluderer regjeringen med at asylsøkeres muligheter til å ta seg arbeid bør videreføres, og at arbeidsmarkedsetaten skal bidra med formidling av arbeid. Arbeidsmarkedstiltak i form av kvalifisering bør imidlertid reserveres for dem som skal bli i landet. Regjeringen vil allikevel «vurdere korleis tilbodet i mottak kan bli meir heilskapleg både med tanke på å førebu til grunnleggjande kvalifisering og ei god busetjing, eller med tanke på å førebu ei eventuell tilbakevending til heimlandet.»297

Kommunalkomiteen hadde i sin innstilling til Stortinget følgende merknad som er relevant i denne sammenhengen:

Komiteen vil understreke at det er viktig at arbeidet med å avdekke asylsøkeres reelle og formelle kvalifikasjoner starter allerede i mottaket slik at søknader om å få godkjent utdanning, og eventuelle påfyllingsbehov, avklares så raskt som mulig.298

30.2.1 Et allerede etablert samarbeid

Ved framleggingen av Stortingsmelding nummer 17 (2000−2001)299 var det allerede etablert et samarbeid mellom utlendingsmyndighetene og mottakene på den ene siden og arbeidsmarkedsmyndighetene på den annen. Dette samarbeidet hadde sin bakgrunn i mottaket av flyktninger fra Kosovo i 1999 som førte til tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet.

I Stortingsproposisjon nummer 59 (1998−99) foreslo regjeringen blant annet å øke bevilgningen til arbeidsmarkedsetaten med 54 millioner kroner til arbeidsmarkedstiltak. Begrunnelsen var som følger:

For å avklare behovet for kvalifisering og for at flyktningene raskt skal kunne komme inn på det norske arbeidsmarkedet vil det være behov for at arbeidsmarkedsetaten foretar kartlegging av flyktningenes tidligere utdanning og arbeidserfaring. Det vil også være behov for formidlingsbistand. Regjeringen ser det som viktig å nytte dagens stramme arbeidsmarked til å få flyktninger inn i ordinært arbeid så tidlig som mulig. For en del av flyktningene vil dette kunne være aktuelt allerede i mottaksfasen.300

Det er i den forbindelse også verdt å merke seg at flyktningene fra Kosovo ble gitt kollektiv beskyttelse. Det innebar at de skulle reise hjem dersom behovet for beskyttelse opphørte i løpet av en periode på 4 år.301 Kommunalkomiteen hadde da også følgende merknad til proposisjonen:

Flertallet støtter en videreføring av politikken med å legge til rette for at flyktningene skal kunne delta aktivt og få bruk for sine ressurser i samfunns- og arbeidsliv. Erfaring viser at det er de som har vært engasjert og aktive i eksilperioden som har det beste utgangspunktet for tilpasningsprosessen som følger etter en tilbakevending.302

Tilleggsbevilgningen til arbeidsmarkedsetaten skulle primært benyttes overfor flyktningene fra Kosovo, men den kom også andre asylsøkere og flyktninger til gode. I tildelingsbrevet fra Arbeidsdirektoratet til fylkesarbeidskontorene for andre halvår 1999 het det at «[f]ormidlingsarbeid skal gis alle flyktningegrupper».303 Videre skriver Arbeidsdirektoratet at «[s]elv om tiltaksbruk foreløpig vil være mest aktuelt i forbindelse med bosetting, kan tiltaksplasser i enkelte tilfeller likevel benyttes i mottaksfasen.»304 Det ble åpnet for at alle med arbeidstillatelse kunne registrere seg som arbeidssøkere hos det lokale arbeidskontoret.

Det er et viktig moment i den forbindelse at Utlendingsdirektoratet i 1998 hadde tatt initiativ til en forenkling av reglene for midlertidig arbeidstillatelse for asylsøkere. Vilkårene var tidligere at søkeren hadde oppholdt seg i landet i mer enn 4 måneder, og at det forelå et konkret arbeidstilbud. Utlendingsdirektoratet foreslo at disse vilkårene skulle bortfalle, og at midlertidig arbeidstillatelse skulle kunne gis dersom asylintervjuet var foretatt og søkerens identitet var kjent.305 En endring av utlendingsforskriften som åpnet for dette, trådte så i kraft 15. juni 1999.

Det er vanskelig å si noe om effekten av tiltakene, for det finnes ikke sammenlignbare situasjoner. Men en kartlegging foretatt i regi av Utlendingsdirektoratet i 2000306 viste at beboerne i 14 av 16 mottak fikk tilbud om praksisplass i kombinasjon med norskopplæringen. I elleve av mottakene sto arbeidsmarkedsetaten bak tilbudet, enten i samarbeid med mottaket og voksenopplæringen eller alene. Samtidig viser kartleggingen at mer enn hver fjerde beboer var i lønnet arbeid i fem av mottakene, mens mellom 10 og 25 prosent av beboerne var i arbeid i sju av mottakene. I 2001 hadde seks av ti mottak i Midt-Norge beboere som deltok på tiltak i regi av arbeidsmarkedsetaten.307

Som en følge av tilleggsbevilgningen til arbeidsmarkedsetaten ble det altså etablert et samarbeid mellom de lokale arbeidskontorene og mottakene som hadde betydning for kvalifiseringstilbudet til beboerne i mottak.

30.2.2 Introduksjonsprogrammer og introduksjonslov

Et annet forhold som har vært av betydning når det gjelder kvalifisering for asylsøkere, er utviklingen av introduksjonsprogrammer for nyankomne flyktninger i kommunene. Introduksjonslovens formål er «å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.»308 Asylsøkere inngår imidlertid ikke i målgruppen for loven.

Bakgrunnen for introduksjonsloven er å finne i Stortingsmelding nummer 17 (1996−97): Om innvandring og det flerkulturelle Norge.309 Her drøftes problemet med at økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven i mange tilfeller er blitt en form for langvarig inntektssikring for nyankomne innvandrere. Som en oppfølging av meldingen nedsatte kommunal- og regionalministeren våren 1998 en tverrdepartemental arbeidsgruppe som fikk i mandat blant annet å utrede hvordan forbindelsen mellom hva nyankomne innvandrere mottar i offentlige stønader, og hvordan deres deltakelse i kvalifisering kan styrkes. I en delrapport fra januar 1999310 anbefalte arbeidsgruppen innføring av en egen stønadsordning ved lov for nyankomne innvandrere. Ved kongelig resolusjon av 19. november 1999 ble det så oppnevnt et utvalg for å utrede og lage forslag til lovgivning om stønad for nyankomne innvandrere (introduksjonslovutvalget). Dette arbeidet resulterte i NOU 2001:20: Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.311

Som nevnt over defineres asylsøkere ut av begrepet «nyankomne innvandrere». I NOU 2001:20 heter det:

Også asylsøkere kan ha behov for grunnleggende kvalifisering og introduksjon, og asylsøkere i mottak får gjerne visse tilbud om opplæring og kvalifisering. Mandatets krav om oppholds- og arbeidstillatelse innebærer imidlertid at gruppen faller utenfor dette lovarbeidets ramme. Utvalget vil i tillegg peke på:

Det er ikke alle asylsøkere som får positivt vedtak om opphold i Norge. Å sette i gang et introduksjonstilbud allerede i asylsøkerperioden, vil etter utvalgets mening gi signaler om varig opphold som det ikke er grunnlag for. Videre vil utvalget peke på at hensikten med loven er å gi kommunene et bedre redskap i sitt integreringsarbeid. Siden asylsøkere i all hovedsak er bosatt i statlige asylmottak, og således faller utenfor kommunens alminnelige ansvar for integrering av innvandrere, er det lite naturlig å la denne gruppen omfattes av loven.312

30.2.3 Kvalifisering i asylmottak

Utlendingsdirektoratet satte søkelyset på kvalifisering i asylmottak på begynnelsen 2000-tallet. For årene 2001, 2002 og 2003 ble «målrettet kvalifisering» utpekt som ett av satsingsområdene for mottakene. I brevet til driftsoperatører og mottak som formidlet satsingsområdene for 2001,313 ble det vist til det pågående arbeidet med utvikling av introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger og innvandrere. Det heter at introduksjonsprogrammene er en organisering av opplæringstiltak som i løpet av en avgrenset periode skal ivareta den grunnleggende kvalifiseringen på en helhetlig måte. Med kvalifisering menes å øke den språklige kompetansen (lære norsk), å øke den faglige kompetansen (fullføre utdanning) og å øke den sosiale kompetansen (tilegne seg kunnskap om det norske samfunnet generelt og arbeidslivet spesielt).

Det påpekes i brevet at for asylsøkere starter deler av denne kvalifiseringen ved ankomst til statlig mottak, både i form av norskopplæring (språklig kompetanse) og i form av informasjonsprogram og aktiviteter (sosial kompetanse). Det heter videre:

Når målrettet kvalifisering tas inn som et prioritert arbeidsområde i 2001, er det for å fokusere på de kvalifiserende aktivitetene som foregår mens personene bor i mottak, å bidra til at disse ses i sammenheng og at de målrettes. Med målretting menes at det skal ligge en bevisst tanke bak de kvalifiseringstiltakene som iverksettes. Målet er at beboerne i størst mulig grad skal kunne ivareta sin egen livssituasjon under mottaksoppholdet og at mottaksoppholdet skal forberede både for ev. retur til hjemlandet og for et videre liv i Norge.314

I tilsvarende brev for 2002 konkretiseres føringene for arbeidsområdet, og det vektlegges spesielt at tiltakene må relateres til beboernes individuelle kvalifiseringsønsker og -mål. Det heter at «[f]or de fleste beboere vil norskopplæring og samfunnsinformasjon være de viktigste kvalifiseringstiltakene i mottaksfasen, men for noen kan kurs, hospitering og arbeidspraksis være aktuelle tiltak.»315 Det legges vekt på kartlegging av den enkeltes medbrakte kompetanse, samt å knytte denne til en kvalifiseringsplan.

I Utlendingsdirektoratets brev om satsingsområder for 2003316 deles den målrettede kvalifiseringen inn i to faser. Første fase, fra ankomst til vedtak på asylsøknaden, omfattet alle beboere og skulle være innrettet mot at beboerne skulle kunne ivareta sin egen livssituasjon under mottaksoppholdet. Tiltakene skulle utformes med sikte på at retur var et mulig utfall av søknaden.

I den andre fasen, fra vedtak om oppholdstillatelse til faktisk bosetting, skulle kvalifiseringsarbeidet være individuelt rettet og ta utgangspunkt i den enkeltes behov. Tiltakene skulle knyttes opp mot beboerens bosettingssak, og innholdsmessig skulle de være knyttet opp til de kommunale introduksjonsprogrammene.

30.2.3.1 Driftsreglement/kravspesifikasjon

Den økte vektleggingen av kvalifisering i mottak fant også veien inn i de såkalte styringsdokumentene for asylmottakene. I driftsreglementet for perioden 1.9.1996−1.1.2003 hadde kvalifisering vært omtalt under et punkt om beboermedvirkning. Her het det at «[m]ottaket skal tilby beboerne enkle kvalifiseringstiltak når dette fremmer medvirkningen.»317

Da det 1. januar 2003 trådte i kraft et nytt driftsreglement med en tilhørende kravspesifikasjon, hadde sistnevnte et eget punkt om kvalifisering. Målsettingen var å strukturere og målrette tiltak som kunne gjøre beboerne mest mulig selvhjulpne raskest mulig. Både kartlegging og utarbeidelse av individuelle kvalifiseringsplaner ble vektlagt. I tillegg skulle beboerne gis innflytelse på utvalget av kvalifiseringstiltak, og de skulle motta dokumentasjon på deltakelse.

Ut over det faktum at krav til kvalifisering ble tatt inn i kravspesifikasjonen, ble det fokusert betydelig mindre på temaet etter 2003. I dag finner man ikke igjen mye om kvalifisering i rundskrivene fra Utlendingsdirektoratet som ligger til grunn for driften av mottak. Riktig nok inneholder Veileder i beboermedvirkning i ordinære statlige mottak318 et avsnitt med tittel «Beboermedvirkning som kompetansebygging». Her omtales både språklæring og samfunnskunnskap, mottaket som praksisplass og opplæring. Men dette er som nevnt en veileder og er altså ikke krav til driften.

30.2.3.2 Overfortolkning av politikken?

Det synes klart at Utlendingsdirektoratet så satsingen på kvalifisering i mottak på begynnelsen av 2000-tallet i sammenheng med det pågående utviklingsarbeidet knyttet til et introduksjonsprogram i kommunene. Utlendingsdirektoratet ble gitt et hovedansvar for oppfølging og utvikling av dette programmet gjennom tildelingsbrevet for 2001.319 Tildelingsbrevet sier imidlertid ingenting om at det skal etableres en slik sammenheng. Kvalifisering i mottak omtales heller ikke i de påfølgende års tildelingsbrev, selv om Utlendingsdirektoratet i sin virksomhetsrapportering til departementet per 31.12.2002 skriver at «arbeidet med målrettet kvalifisering videreføres i mottakene også i 2003» og at dette er en «forberedelse til introduksjonsprogrammet i kommunene».320

Dette manglende samsvaret mellom departementets bestilling til Utlendingsdirektoratet og direktoratets satsing kan være en grunn til at arbeidet med kvalifisering i mottak ble tonet ned. En annen årsak kan være bortfallet av norskopplæring til asylsøkere i 2003. I sin virksomhetsrapport til departementet per 31.12.2003 skriver Utlendingsdirektoratet om bortfallet av norskundervisning blant annet at «[k]valifiseringstiltak, som i langt større grad kunne startet i mottak, er vanskelig å få til pga. manglende språkkunnskaper.»321 Da norskopplæringen for asylsøkere ble gjeninnført fra 1. september 2007, ble dette imidlertid ikke knyttet til en tilsvarende økt mulighet for kvalifiseringstiltak.

30.2.4 Situasjonen i dag

Det finnes to eksempler på en tydelig satsing på kvalifiseringstiltak fra de seneste par årene. Det ene er prosjektet «Hjem i verdighet – hjelp til selvhjelp» som ble gjennomført på Lier ventemottak i 2009. Målgruppen var personer med endelig avslag på asylsøknaden, og formålet var å gi disse arbeidsopplæring samt økt kompetanse i data og engelsk før hjemreise. Det andre er utdannings- og kvalifiseringstilbud for enslige mindreårige med begrensede tillatelser på Salhus mottak i Bergen.322

30.2.4.1 Retursenter

Regjeringen besluttet sommeren 2010 å etablere retursentre. Kvalifisering skal her være et virkemiddel for å motivere og forberede personer som har endelig avslag på asylsøknad til retur. Utlendingsdirektoratet har utarbeidet egne krav til returarbeid i retursentrene.323 Her heter det at «[r]etursenteret skal tilrettelegge for og gjennomføre målrettede kvalifiseringstiltak for beboerne, som kan bidra til best mulig reintegrering etter retur til hjemlandet.»324 I dette ligger det at retursenteret skal lage skriftlige halvårlige planer for tilbud om kvalifiseringstiltak og at alle beboere så langt som mulig skal ha tilgang til relevante tiltak. For barn og unge skal det sikres at hjemlandet blir satt i fokus, blant annet gjennom dialog med vertskommunen om muligheten for at barn i grunnskolealder kan få morsmålsopplæring.

I konkurransegrunnlaget som ble brukt ved utlysningene i februar 2011, utdypes dette slik:

For å fremme frivillig retur skal retursentrene gi tilbud om tidsbegrensede kvalifiseringskurs og opplæringstiltak, fortrinnsvis rettet mot arbeidsmuligheter i beboernes hjemland.

I tillegg vil UDI administrere prosjektmidler for ytterligere kvalifiseringstiltak. Retursentrene forutsettes å legge til rette for og/eller arrangere slike kvalifiseringstiltak. Tiltakene kan også arrangeres av eksterne aktører etter egen utlysning. Årlig tilgjengelige prosjektmidler vil fastsettes i Statsbudsjettet.325

Det kan konkluderes med at målrettet kvalifisering igjen er et prioritert område innenfor drift av mottak – men nå altså knyttet til de retursentrene som er under etablering.

I den forbindelse kan det være relevant å nevne at Direktoratet for forvaltning og IKT i sin kartlegging av informasjon til beboere i asylmottak har funnet at «[b]eboerne etterlyser bl.a. tilbud som kan bidra til kvalifisering og kompetanseheving uavhengig av utfall på asylsøknaden.»326

30.3 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er det et paradoks at begrepet «målrettet kvalifisering» nå tas i bruk igjen, men kun for personer som skal motiveres til å returnere frivillig til hjemlandet etter avslag på asylsøknaden. Utvalget anerkjenner hensynet til frivillig retur, men stiller seg tvilende til om virkemiddelet retursenter er hensiktsmessig (jf. kap. 20). Videre ser utvalget en fare for at ressursbruken knyttet til retur vil gå på bekostning av innsatsen rettet mot de personene som får oppholdstillatelse. Det er etter utvalgets mening like viktig at de som skal etablere seg i Norge, får et mottaksopphold som bidrar til at de i størst mulig grad kan forsørge seg selv etter bosetting. I så måte kan kvalifiseringstiltak i mottak være ett av flere virkemidler både for å oppnå dette og for å motvirke en passiviserende tilværelse.

I Utlendingsdirektoratets utredning av retursenter327 nevnes følgende eksempler på aktuelle kvalifiseringstiltak: «kurs i håndverk, bilmekanikk, data, matlaging, engelsk, minerydding, førstehjelp, konflikthåndtering, handel- og butikkfag, frisørfag og skjønnhetspleie». Kursene skal gi kunnskaper som den som returnerer vil ha bruk for ved en reetablering i hjemlandet. For utvalget ser mange av de samme kunnskapene også ut til å være relevante for asylsøkere som får oppholdstillatelse og skal etablere seg i Norge. Men hvis tiltakene blir eksklusive for retursentrene, vil de som skal etablere seg i Norge, ikke få nyte godt av et tilsvarende tilbud.

Utvalget ser poenget med at personer med avslag blir gjort bedre i stand til å håndtere tilværelsen i hjemlandet. Men med henvisning til kapittel 25 om asylsøkere og helsetjenester og kapittel 29 om aktiviteter mener utvalget at et høyere aktivitetsnivå i alle mottak vil være et gode, herunder for den enkeltes psykiske helse. Og jo mer kvalifiserende tiltakene er, jo bedre antas utgangspunktet å bli for at de asylsøkerne som får oppholdstillatelse i Norge, raskest mulig blir selvforsørgende og bidragsytere til det norske samfunnet.

Utvalget viser i den forbindelse til at det av arbeidsmarkedsloven328 § 2 Virkeområde framgår at «[k]apittel 1 til 7 gjelder for alle personer med lovlig opphold i riket og for alle som driver lovlig virksomhet i Norge.» I lovens kapittel 5 inngår blant annet § 12 Arbeidsmarkedstiltak. Her hjemles så forskrift av 11.12.2008 om arbeidsrettede tiltak m.v.,329 som omhandler de ulike formene for arbeidsmarkedstiltak. I og med at asylsøkere har lovlig opphold i Norge, omfattes de også av loven og forskriften. Formelt sett er det altså ingenting i veien for at også asylsøkere skal kunne nyte godt av arbeidsmarkedstiltak – som i seg selv må sies å være kvalifiserende. Det må imidlertid antas at deltakelse i arbeidsmarkedstiltak forutsetter at den enkelte har arbeidstillatelse, da formålet med tiltakene nettopp er at den enkelte skal komme i ordinært arbeid. (Se nærmere om arbeidstillatelse i kap. 29).

Motforestillingene mot for gode betingelser og et for godt tilbud i mottak er – ved siden av de økonomiske – at mottakstilværelsen i seg selv kan bidra til å øke ankomstene av asylsøkere til Norge. I tillegg vil en for stor grad av integrering av asylsøkere i det norske samfunnet kunne vanskeliggjøre retur av de som får avslag. For å ta høyde for dette kunne man tenke seg at kvalifiseringstiltak ut over tilegning av språklig og sosial kompetanse innrettes mot personer som får oppholdstillatelse. Ventetiden i asylmottak fra vedtak om oppholdstillatelse til bosetting var i gjennomsnitt 5,7 måneder for dem som ble bosatt i 2010 – en økning fra 5,6 måneder i 2009 og en nedgang fra 5,9 måneder i 2008. Ventetiden fra søknad om asyl til bosetting var henholdsvis 25,3 måneder for dem som ble bosatt i 2008, 14,3 måneder i 2009 og 15,7 måneder i 2010.330 Det er etter utvalgets mening av vesentlig betydning at denne ventetiden benyttes på en positiv måte.

Hvis man først innfører kvalifiseringstiltak for personer som får oppholdstillatelse, noe altså utvalget anbefaler, kan man også stille spørsmål om det ikke hadde vært like rasjonelt å etablere slike tiltak i alle mottak – som et alternativ til å etablere retursentre med egne tiltak som skal motivere for retur. Utvalget er usikkert på hvorvidt kvalifiseringstiltakene i seg selv vil ha ulik utforming og ulikt innhold avhengig av målgruppe. Men utvalget vil anta at det er sammenhengen tiltakene settes inn i, som vil være avgjørende.

30.4 Økonomiske konsekvenser

Det er øremerket 31,1 millioner kroner til retursentre i 2011. Disse midlene kommer i tillegg til utgifter til drift og leie, som skal skje innfor de samme økonomiske rammene som gjelder for ordinære mottak. Ifølge en oversikt fra Utlendingsdirektoratet331 er det imidlertid kun en del av disse midlene som skal gå til kvalifiseringstiltak. En ekstra halv stilling til hvert retursenter vil koste 4 millioner kroner. Etableringskostnader og prosjektkostnader beløper seg til 10,7 millioner kroner. Kvalifiseringstiltakene inngår i en post kalt utviklingsarbeid, som er på 11,7 millioner kroner.

Utvalget legger etter dette til grunn at en større andel av midlene kan benyttes til kvalifiseringstiltak i de påfølgende år dersom bevilgningen opprettholdes på nåværende nivå. I og med at Utlendingsdirektoratet i skrivende stund innhenter tilbud på kvalifiseringstiltak,332 er det vanskelig å vite noe om hva de vil koste. Derfor kan ikke utvalget gi noe anslag på eventuelle merkostnader ved å tilby kvalifiseringstiltak også til beboere i ordinære mottak.

Når det gjelder arbeidsmarkedstiltak, viser tall fra statsbudsjettet for 2011 at en tiltaksplass i gjennomsnitt koster om lag 100 000 kroner. I og med at såkalt arbeidsrettet bistand fra NAV skal vurderes og tilpasses den enkelte arbeidssøkers behov, samtidig som enkelte grupper skal prioriteres ved inntak til arbeidsmarkedstiltak, er det umulig å anslå hvilken kostnadsmessig effekt det kan få at det tydeliggjøres at slike tiltak også er en mulighet for asylsøkere.

30.5 Utvalgets anbefaling

• Kvalifisering bør være et tilbud til alle beboere i mottak og ikke kun for personer som skal motiveres til å returnere frivillig etter endelig avslag. Kvalifiserende tiltak i mottak bør ses i sammenheng med introduksjonsprogrammet i kommunene.

• Deltakelse i arbeidsmarkedstiltak bør være ett av flere tiltak mottaksbeboerne kan velge mellom for å få en aktiv og kvalifiserende tilværelse i ventetiden. Særlig kan dette være aktuelt for personer med oppholdstillatelse.