2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Bakgrunn

Barn og unges rett til å si sin mening og å bli hørt er hjemlet i FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen), som har vært gjeldende som norsk lov siden 2003. FNs barnekomité har anbefalt norske myndigheter å styrke barn og unges muligheter til deltakelse samt sikre at deres synspunkter blir tillagt vekt.1 Regjeringens målsetting om å gi barn og unge bedre mulighet til medvirkning og innflytelse enn de har i dag, hviler på en tilsvarende situasjonsforståelse.2 At Norge har sluttet seg til internasjonale prinsipperklæringer som vektlegger myndighetenes ansvar for å tilrettelegge for unges samfunnsengasjement og innflytelse inngår i dette bildet.3

Ideen om en egen maktutredning om ungdom ble lansert av Ungdommens demokratiforum.4 Unges makt og medvirkning er blitt tatt opp i tidligere utredninger, men har ikke blitt systematisk utredet.5

2.2 Mandat

Ved kongelig resolusjon av 29. oktober 2010 oppnevnte regjeringen et utvalg for vurdering av unges makt og deltakelse.

Utvalget fikk følgende mandat:

«Målet med utredningen er at spørsmål knyttet til unges makt og deltakelse i samfunnet blir utredet på en systematisk og kunnskapsbasert måte.

Makt handler på den ene siden om mulighet til reell påvirkning på viktige samfunnsområder gjennom formaliserte organer og organisasjoner. Samtidig handler makt også om den enkeltes muligheter til å bli hørt og ha innflytelse over områder som har stor betydning for eget liv. En fersk rapport fra NIBR viser stor utbredelse av ulike former for formaliserte innflytelsesorgan for ungdom, men samtidig at denne type ordninger ikke nødvendigvis sikrer ungdom makt og innflytelse over aktuelle politikkområder. Vi vet også at enkelte grupper av ungdom kan ha vanskeligere for å bli hørt enn andre.

Deltakelse handler om at alle skal ha mulighet til å delta, både i politikk og samfunnsliv og på ulike arenaer som fritid, skole og arbeidsliv. Det er behov for å vurdere nærmere hvilke barrierer som hemmer deltakelse og hva som kan gjøres for å motvirke at enkelte grupper av ungdom opplever marginalisering og ekskludering.

Manglende eller lav ungdomsdeltakelse på ulike arenaer blir ofte tolket som et uttrykk for manglende engasjement. Dette aktualiseres også gjennom økt mangfold i samfunnet. Et utgangspunkt for utredningsarbeidet kan være at unges eventuelle følelse av avmakt overfor et demokratisk system i stor grad er systemets egen utfordring. Slik kan utredningen bidra til at rammen unges engasjement blir tolket inn i, utvides til også å omfatte deltakelsesformer og temaer som ligger utenfor den tradisjonelle demokratiforståelsen.

FNs barnekonvensjon er også et viktig grunnlag for utredningsarbeidet. Norske myndigheter har nylig mottatt anbefalinger fra FNs barnekomité når det gjelder oppfølgingen av FNs barnekonvensjon. Komiteen anbefaler Norge å styrke barn og unges deltakelse, og sikre at deres synspunkter blir tillagt behørig vekt.

Oppdrag og temaområder

Et utredningsarbeid på ungdomsområdet bør ha et bredt perspektiv på makt og deltakelse. Utvalget skal utrede ulike gruppers muligheter og barrierer i forhold til makt og deltakelse og vurdere forslag og tiltak som kan bidra til å øke unges makt og deltakelse på ulike arenaer. Utvalget bør ta for seg utfordringer og muligheter knyttet til engasjement og deltakelse i ulike kanaler. Det er ønskelig at det ses på ulike metoder for å øke unges makt over samfunnsutviklingen (herunder deltakende budsjettering, innbyggerinitiativ, høringer og ulike innflytelsesorgan). Unges makt over og muligheter for mestring av egen livssituasjon på de arenaer de til en hver tid befinner seg, bør utredes nøye. Utvalget bør også ta for seg forhold knyttet til unges forbruker- og mediemakt; informasjon, kommunikasjon og deltakelse gjennom digitale medier, samt som brukere av offentlige tjenester.

Utredningen skal konsentrere seg om ungdomsbefolkningen i alderen 12-26 år. Perspektiver knyttet til kjønn, kultur, ulik etnisk bakgrunn, nedsatt funksjonsevne og levekår skal ligge til grunn for arbeidet.

Utvalget må vurdere behovet for ny kunnskap, og har anledning til å bestille ulike forskningsmessige bidrag. Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes og tallfestes så langt det er mulig. Minst ett av forslagene fra utvalget skal baseres på uendret ressursbruk.

Ungdomsinvolvering

Det bes om at utvalget innhenter synspunkter og innspill fra ungdom.

Tidsplan

Utvalget skal legge fram sin utredning til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet innen 15. desember 2011.»

Utvalget ble i tillegg bedt om å utrede behovet for følgende fire tiltak som ble foreslått av en ekspertgruppe nedsatt av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) i 2008:6

• innføring av lovpålagte kommunale demokratiprogram for ungdom

• etablering av formelle og uformelle medvirkningsmuligheter i alle landets kommuner

• utprøving av ulike modeller for deltakelse for ungdom

• utvikling av kompetansehevende tiltak for politikere og kommuneansatte

2.3 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Leder:

• Trond-Viggo Torgersen, Bergen

Medlemmer:

• Adelina Trolle Andersen, Oslo

• Else Kristin Utne Berg, Bergen

• Camilla Bernt, Bergen

• Petter Bae Brandtzæg, Oslo

• Bjarne Dæhli, Oslo

• Pål Sverre Fikse, Verdal

• Anna Holm Heide, Oslo

• Per Selle, Bergen

• Trond Martin Sæterhaug, Grong

• Guri Mette Vestby, Asker

• Salamatu Winningah, Bodø

• Dag Wollebæk, Oslo

Hege Samuelsen Søberg trakk seg fra utvalget i august 2011, på grunn av sykdom. Ida Jackson deltok på et innledende møte og Ayaanle Abby deltok på møter til og med mai 2011. Tre av utvalgets medlemmer var 20 år eller yngre da utvalget ble oppnevnt.

Utvalgets sekretariat har hatt følgende sammensetning:

• Kari Stefansen

• Lise Østby

• Heidi Grundetjern (fra august 2011)

2.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt ti møter (to endagsmøter, sju todagersmøter og ett tredagersmøte). To møter ble avholdt i Bergen, de øvrige i Oslo.

Utvalget har vært inndelt i tre arbeidsgrupper, som til sammen har hatt fem møter. Arbeidsgruppene har utarbeidet diskusjonsnotater om utredningens hovedtemaer.

Utvalget har også innhentet kunnskap og erfaringsmateriale med relevans for utredningen samt synspunkter fra ungdom.

Inviterte foredragsholdere

• Professor Fredrik Engelstad ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo: Hva er makt?

• Forsker Janicke Heldal Stray ved Institutt for spesialpedagogikk, Universitetet i Oslo: Unges makt og deltagelse

• Forsker II Elisiv Bakketeig ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA): Medvirkning blant fosterbarn – belyst gjennom «Plasseringsprosjektet»

• Stipendiat Njål Wang Andersen ved Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen: Institusjonsplassering av barn. Med særlig fokus på barnets selvbestemmelsesrett

• Forsker I Bernard Enjolras og forsker II Signe Bock Segaard ved Institutt for samfunnsforskning (ISF): Ungdom og sosiale medier i et medborgerskapsperspektiv. En presentasjon av foreløpige funn

• Professor Halvor Fauske ved Høgskolen i Lillehammer: Ungdom i historisk perspektiv

• Forsker II Guro Ødegård ved Institutt for samfunnsforskning (ISF): Finnes det en ideell stemmerettsalder?

• Redd Barna, ved rådgiver Kaja Ebbing: Barns rett til å medvirke i eget liv

• Voksne for barn, ved generalsekretær Randi Talseth: Involvering av ungdom i vanskelige situasjoner

Bestilte forskningsbidrag7

• notatet Ungdom i historisk perspektiv, ved professor Halvor Fauske, Høgskolen i Lillehammer

• notatet Teoretiske perspektiver i synet på ungdoms medvirkning – en litteraturgjennomgang, ved forsker I Elisabeth Backe-Hansen, NOVA

• notatet Unges syn på deltakelse og innflytelse i skolen, lokalpolitikken og sivilsamfunnet, ved forskningsassistent Lars Roar Frøyland, NOVA

• notatet Unge i tradisjonell politikk. Deltakelse i valg, kommunestyrer og partier, ved forsker II Guro Ødegård og forsker II Johannes Bergh, ISF

• notatet Medborgerskap, politisk deltagelse og makt. Et ungdomsperspektiv, ved forsker II Guro Ødegård, ISF

• notatet Barn og unges frivillige organisering i Hordaland fra 1999–2000. Med fokus på endringer i barn og unges organisasjonsvilkår og konsekvenser for deres makt og deltakelse overfor myndighetene, ved forskningsassistent Åsta Dyrnes Nordø, UNI Rokkansenteret

• notatet Ungdoms rett til selvbestemmelse og medvirkning. Under plasseringssaken og under opphold i helse- og sosialinstitusjon, ved stipendiat Njål Wang Andersen, Juridisk fakultet, Universitetet i Bergen

• rapporten Ungdommens politiske bruk av sosiale medier, ved forsker I Bernard Enjolras og forsker II Signe Bock Segaard, ISF

Aktører som har gitt skriftlige innspill

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Tvibit (kulturhus for ungdom i Tromsø)

• Redd Barna

• Datatilsynet, ved prosjektet slettmeg.no

• Sametingets ungdomspolitiske utvalg (SUPU)

• Elev- og lærlingombudet i Oslo

• Barneombudet

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Storbysamarbeidet for ungdomsråd, ungdommens bystyre og ungdommens kommunestyre i kommunene Trondheim, Bergen, Kristiansand, Stavanger og Oslo

• FFP Ung (Foreningen for fangers pårørende)

• Landsforeningen for barnevernsbarn

Annet materiale

• På forespørsel fra utvalget skrev forsker Janicke Heldal Stray (Institutt for spesialpedagogikk, Universitetet i Oslo) notatet Skolen som bidragsyter i utvikling av ungdommers interesse for og evne til å delta i demokratiske prosesser.

• Solla Zophoniasdottir har gjennomført et studentprosjekt på oppdrag for utvalget. Som ledd i prosjektet ble det gjennomført intervjuer med ungdom om hva de la i begreper som makt og innflytelse. Fra utvalgets side deltok Anna Holm Heide, Ayaanle Abby og Adelina Trolle Andersen i prosjektet. Solla Zophoniasdottir holdt en innledning om arbeidet for utvalget, og har oversendt en skriftlig rapport samt videoopptak av intervjuene.

• Barne- og ungdomsrådet i Oslo (BURO) og Barneombudet overleverte rapporten Ungdommens nasjonalforsamling – en erfaringsrapport.

• Redd Barna oversendte kopi av brev til Stortingets presidentskap og Stortingets parlamentariske nettverk for barns rettigheter om Barnas spørretime (brev datert 19. mai 2011).

• Ung i Nord-Trøndelag (Ungint) oversendte notatet Ungdomskonferansen i Nord-Trøndelag 2001–2011.

Deltakelse på eksterne møter og arrangementer

• Trond-Viggo Torgersen deltok på Elevorganisasjonens Elevting, konferansen Mot til å meine (arrangør: Landssamanslutninga av nynorskkommunar), KS kommunekonferanse, den nordiske storbykonferansen Storbyens hjerte og smerte – inkludering og deltagelse, kontaktkonferansen mellom BLD og de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene samt på et møte hos Barneombudet. Trond-Viggo Torgersen har også hatt et møte med barneombud Reidar Hjermann.

• Salamatu Winningah deltok på konferansen Ta meg med (arrangør: Nordland fylkeskommune).

• Bjarne Dæhli deltok på kontaktkonferansen mellom BLD og de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene samt på møte i Barneombudets nettverk for deltagelse og i Kulturrådet.

• Anna Holm Heide deltok på 4Hs landsmøte, Ungdom & Fritids landsmøte, og kontaktkonferansen mellom BLD og de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene.

Møter og arrangementer i regi av utvalget

• Bjarne Dæhli arrangerte et møte med inviterte barne- og ungdomsorganisasjoner for å diskutere utvalgets mandat.

• Bjarne Dæhli og Anna Holm Heide arrangerte en workshop for ungdom på Litteraturhuset. Ungdommene som deltok diskuterte ulike temaer med relevans for utredningen. Fra utvalgets side deltok også Trond-Viggo Torgersen, Adelina Trolle Andersen, Petter Bae Brandtzæg og Guri Mette Vestby.

2.5 Til mandatet

2.5.1 Ungdomsbegrepet

I mandatet er det presisert at utredningen skal konsentrere seg om ungdomsbefolkningen i aldersspennet 12–26 år. Ungdomsbegrepet er altså vidt, og omfatter grupper som i andre sammenhenger betraktes som henholdsvis barn og voksne. Andre utredninger om temaer som berører ungdom har operert med andre aldersspenn. For eksempel satte utredningen om bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge i utgangspunktet grensen oppad ved 18 år.8 Utredningen om den statlige støttepolitikken for frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner argumenterte på sin side for at aldersgrensen for tellende medlemmer skulle heves fra 26 til 30 år.9 Forslaget ble begrunnet med at unge mennesker i dag bruker flere år på utdanning enn hva tilfellet var da tilskuddsordningen ble innført i 1962. En ekspertutredning om unges deltakelse i fritidsfeltet og lokalpolitikk fokuserte i hovedsak på aldersgruppen 13–19 år, men inkluderte ungdom i 20-årene i drøftinger om unges makt og innflytelse.10 Eksemplene illustrerer at ulike ungdomsbegrep kan være nyttige i ulike sammenhenger.

I denne utredningen deles ungdomsbefolkningen inn følgende undergrupper:

• 12–15-åringer, dvs. unge som fortsatt går i grunnskolen

• 16–19-åringer, dvs. unge som stort sett befinner seg i videregående opplæring

• 20–26-åringer, dvs. unge voksne som i ferd med å etablere seg i voksensamfunnet gjennom studier og arbeidsliv

Utvalget har valgt å legge særlig vekt på de to yngste aldersgruppene. Utredningen tar derfor ikke opp problemstillinger som først og fremst er relevante for den eldste aldersgruppen, for eksempel spørsmål knyttet til arbeidsliv og etablering. At disse temaene ikke dekkes er uheldig. Begrunnelsen for avgrensingen er mandatets tidsrammer. Når utvalget ikke kunne dekke alle aldersgruppene falt valget på de to yngste. Spørsmål om makt og avmakt er særlig viktige for de som ennå ikke er myndige og har «voksne» rettigheter.

2.5.2 Barnekonvensjonen

I tråd med mandatet er FNs barnekonvensjon et viktig utgangspunkt for utredningen.11 Barnekonvensjonen er basert på menneskerettighetskonvensjonen av 1948 og spesifiserer at de grunnleggende menneskerettighetene også gjelder barn og unge.Barnekonvensjonen regnes som det mest autoritative uttrykk for hvilke rettigheter barn og unge er tilkjent Den gjelder for alle som regnes som «barn», dvs. for alle som er under 18 år, jf. artikkel 1, og stadfester deres status som rettighetshavere og rettssubjekter.

Barnekonvensjonen ble innkorporert i norsk rett gjennom menneskerettighetsloven § 2 nr. 4. Dette innebærer at konvensjonen gjelder som norsk lov. Den er også gitt høyere rang enn lover gitt av Stortinget i samsvar med reglene i Grunnloven § 76–78. Dette følger av menneskerettighetsloven § 3 som slår fast at konvensjonens bestemmelser skal gå foran annen norsk lovgivning dersom det foreligger motstrid.

FNs barnekomité fører tilsyn med at medlemsstatene gjennomfører sine forpliktelser etter konvensjonen. Komiteens virksomhet er forankret og regulert i barnekonvensjonens artikkel 43–45. Tilsynet skjer først og fremst gjennom behandling av rapporter fra statene. Rapporteringssystemet består i at den enkelte stat blir eksaminert av komiteen. Etter eksaminasjonen blir komiteens konklusjoner offentliggjort i form av Concluding observations. Komiteen vedtar også General Comments, som inneholder komiteens syn på hvordan konvensjonens bestemmelser skal forstås. Disse tolkningsuttalelsene gir informasjon til statene om hvordan de skal opptre for å overholde sine forpliktelser etter konvensjonen.

For utredningens formål er det særlig artikkel 12 som har relevans. Artikkel 12 fastsetter barn og unges uttalerett, og markerer med dette at barn og unge skal betraktes som subjekter, ikke som objekter for voksnes beslutninger. Retten til å bli hørt anses som ett av fire grunnprinsipper i konvensjonen.12

Den norske oversettelsen av artikkel 12 lyder som følger:

1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

2. For dette formålet skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et eget organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

I tråd med gjeldende tolkninger forstår utvalget artikkelen på denne måten: Første avsnitt fastslår at det er myndighetenes ansvar å sikre at barn og unge blir involvert i beslutningsprosesser som angår dem, uavhengig av livsområde. Myndighetenes forpliktelse er todelt. For det første skal myndighetene sikre at barn og unge får mulighet til å uttrykke sitt syn i den aktuelle saken dersom de ønsker det. For det andre skal deres syn tillegges behørig vekt i samsvar med alder og modenhet.

Andre avsnitt er rettet spesielt mot rettslige prosesser (sivile saker og straffesaker for domstolene) og forvaltningsprosesser (forvaltningssaker) som angår dem. Bestemmelsen pålegger medlemsstatene å sikre at barn og unge får mulighet til å uttrykke sitt syn dersom de ønsker det. Forpliktelsen til å tillegge barn og unges syn behørig vekt i samsvar med alder og modenhet gjelder også i de prosesser som reguleres av andre avsnitt.

Ordlyden i artikkel 12 angir ikke noen rett til å få informasjon om saken som uttaleretten er knyttet til. Det er samtidig meningsløst å skulle uttrykke et syn uten å ha tilstrekkelig kjennskap til saken. For at uttaleretten skal bli reell, må man innfortolke en informasjonsrett.13

Artikkel 12 første og andre avsnitt gir barnet en informasjons- og uttalerett, men går ikke så langt som å gi barn og unge selvbestemmelsesrett eller partsrettigheter i de saker de er involvert i. Denne tolkningen av bestemmelsen er lagt til grunn av en samlet juridisk teori.14