5 Myndighetsinitierte ordninger for medvirkning

5.1 Innledning

De siste 20 årene har myndighetene i økende grad etablert ungdomsråd og andre konsultative ordninger for ungdom. Bakgrunnen er framveksten av det såkalte brukerdemokratiet, dvs. en bevegelse mot tettere kontakt mellom myndighetene og de som er berørt av politiske beslutninger. I det følgende diskuteres hva slags rolle både formelle og uformelle konsultative ordninger har for ungdoms deltakelse og mulighet til å øve innflytelse.

Mandatet påpeker at ungdomsråd og andre formaliserte medvirkningsorganer ikke nødvendigvis gir ungdom makt og innflytelse. I tråd med dette diskuterer utvalget hva som må til for at slike ordninger kan bidra til å gi ungdom reell innflytelse over saker og politikkfelt.

Et annet spørsmål som tas opp er om formaliserte medvirkningsorganer bør suppleres med mer uformelle ordninger. Bakgrunnen er det som tidligere er omtalt som et mulighetsperspektiv, at slike ordninger kan bidra til at et bredere spekter av ungdomsstemmer blir hørt.

Et siste tema som belyses er hva som inngår i myndighetenes informasjonsplikt overfor ungdom, dvs. hvordan myndighetene kan sikre at unge er reelt informert om temaer som er viktige for ungdom samt om viktige enkeltsaker og politiske saksfelt.

5.2 Ungdomsråd og andre formaliserte medvirkningsorganer

5.2.1 Demokratisk legitimitet

Formaliserte medvirkningsorganer finnes i de fleste norske kommuner og fylkeskommuner og kommer i en rekke ulike varianter. Eksempler er ungdomsråd, ungdommens demokratiforum, ungdomsparlament, ungdommens kommunestyre, ungdomsting og ungdommens fylkesting.1

Etableringen av slike organer er et konkret uttrykk for at ungdom i økende grad forstås som aktører med legitim rett til å delta i demokratiske prosesser, og bidrar også til å forsterke denne oppfatningen. Formaliserte medvirkningsordninger er også viktige i et demokratiperspektiv; de knytter unge som ikke har nådd stemmerettsalder til det institusjonelle demokratiet. Medvirkningsorganene gjør det lettere for ungdom å bli hørt i demokratiske prosesser: Meningsbryting ungdommene i mellom bidrar til at unges standpunkter blir tydeliggjort. I tillegg vil innspill fra en gruppe ungdommer gjerne tillegges større betydning enn innspill fra enkeltungdom. Formaliserte medvirkningsorganer kan også fungere som «skoler i demokrati». Hvorvidt etableringen av slike organer virker politisk mobiliserende på ungdom generelt, er mer usikkert. Ødegård viser til at noen studier finner at ungdomsråd kan fungere som rekrutteringskanal til politiske partier, men at økningen i antall ungdomsråd ikke har hatt noen betydning for unges posisjon i kommunale politiske organer.2 Antallet ungdomsråd ser heller ikke ut til å ha ført til økt tilstrømming til de politiske ungdomspartiene.

Det knytter seg også flere dilemmaer til formaliserte medvirkningsorganer for ungdom. Det er blant annet en fare for at den innflytelsen som ungdom får ikke er reell, og at deltakelsen skjer på voksensamfunnets premisser. Det er også et moment at slike organer rekrutterer sosialt skjevt, og slik sett ikke representerer ungdomsbefolkningen, men primært «vellykkede» ungdommer (jf. tabell 3.1).

Statlige myndigheter har iverksatt flere tiltak for å få kommunene til å etablere medvirkningsorganer for ungdom. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har for eksempel utarbeidet eksempelsamlinger, håndbøker og retningslinjer myntet på kommunene.3 På oppdrag fra BLD har Barne- og ungdomsrådet i Oslo (BURO) nylig utarbeidet en veileder for ungdomsråd, som er sendt til alle landets kommuner og fylkeskommuner.4 I disse og andre statlige dokumenter understrekes det at ungdom bør delta mer i demokratiske prosesser, og at dette bør skje mer systematisk og gjennom mer formaliserte strukturer enn hva tilfellet er i dag. Myndighetenes strategi har vært å oppfordre kommunene til å etablere ulike typer medvirkningsorganer, heller enn å øve press eller å etablere stimuleringsordninger.5

Knudtzon og Tjerbo viser til at det er det er bred politisk enighet om at «kommunene skal stå fritt til å velge om de skal ha en representasjonsordning for barn og unge og hvordan de eventuelt skal organisere denne».6 I tråd med dette var det ingen partier som argumenterte for at ungdomsråd eller tilsvarende ordninger burde være lovfestet på linje med eldreråd og råd for funksjonshemmede da Stortingsmelding nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati ble behandlet.

Lidén beskriver det statlige nivået som en «medierende instans» mellom de internasjonale konvensjonene Norge har sluttet seg til, og som stadfester statens ansvar for å tilrettelegge for unges deltakelse, og det lokale nivået, der beslutningene om hvordan unge skal inkluderes i demokratiske prosesser fattes. Etableringen av kommunale medvirkningsorgan for ungdom er et eksempel på hvordan «utformingen av [unges] medborgerskap i dag bestemmes av så vel globale som lokale premisser».7

Ungdomsråd og andre formaliserte medvirkningsorganer for ungdom er en del av den konsultative, eller brukerdemokratiske, kanal som har vokst fram de senere tiårene. I konsultative ordninger er prinsippet for deltakelse «voice», dvs. at berørte parter bør få komme til orde og kunne påvirke utfallet av en sak, og ikke «vote», slik det er i det representative demokratiet. Konsultative ordninger kan være basert på geografi, som grenderåd, på alder, som eldreråd og ungdomsråd, eller på livssituasjon, som råd for funksjonshemmede og innvandrerråd. Kanalen omfatter både varige ordninger, som råd av den nevnte typen, og mer sporadiske tiltak, som folkemøter og høringer om konkrete saker. Ungdomsråd og lignende ordninger er et uttrykk for en utvikling mot en mer brukerstyrt offentlig sektor, hvis begrunnelse blant annet er å styrke det lokale demokratiet. Betoningen av brukeraspektet ved lokalpolitisk deltakelse peker samtidig mot en forståelse av borgerne som konsumenter, og ikke som «politiske medborgere med et bredere orientert samfunnsansvar».8 Det er utvalgets oppfatning at begrunnelsen for ungdomsråd og lignende ungdomsspesifikke ordninger først og fremst må knytte seg til medborgerskapsdimensjonen, og ikke til instrumentelle nyttehensyn. Det er helt sentralt for medvirkningsordningenes demokratiske legitimitet at de bidrar til å støtte opp om unges medborgerskap og deres mulighet til å si sin mening og øve innflytelse i konkrete politiske prosesser. I tråd med Knudtzon og Tjerbo forstår utvalget medvirkning som den innflytelsesmuligheten som ligger i medvirkningsorganets formidling av synspunkter inn i kommunens administrative og politiske system.9 Dette kan skje på ulike måter. Blant annet ved at medvirkningsorganet initierer saker som får reell administrativ og politisk behandling, at administrasjonen samarbeider med medvirkningsorganet i en tidlig fase av en sak og ved at organet spiller inn i høringsprosesser. I tillegg kommer muligheten til å fatte beslutninger i konkrete saker, for eksempel gjennom å fordele midler til ulike formål eller gjennomføre egne arrangementer.

Den konsultative kanalen skiller seg på flere måter fra organisasjonskanalen. Gjennom konsultative ordninger kommer myndighetene i direkte kontakt med ulike grupper av befolkningen. I organisasjonskanalen er kontakten indirekte, med organisasjonene som bindeledd mellom befolkningen og myndighetene. Her er det dessuten snakk om en toveiskontakt, der organisasjonene også fungerer som pressgrupper overfor myndighetene på eget initiativ, mens ungdomsråd og tilsvarende ordninger er initiert og organisert «ovenfra».10

I det følgende beskrives formaliserte medvirkningsordninger på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå samt unges oppfatning om ungdomsråd som innflytelseskanal.

5.2.2 Kommunale medvirkningsorganer

Majoriteten av norske kommuner har etablert egne medvirkningsorganer for ungdom. Disse kommer hovedsakelig i to former: barne- og/eller ungdomsråd og barn og unges kommunestyre, heretter omtalt som rådsmodellen og kommunestyremodellen. En survey blant samtlige av landets kommuner i 2009 viste at om lag 80 prosent av kommunene har minst én av disse formene for medvirkningsorgan, med rådsmodellen som den klart vanligste.11 Andelen kommuner som ikke hadde etablert slike organer var høyere i kommuner med færre enn 20 000 innbyggere enn i de større kommunene, og den var særlig høy blant de aller minste kommunene (færre enn 5000 innbyggere).12 Det generelle bildet er likevel at den overveiende majoriteten også blant de mindre kommunene har etablert formaliserte medvirkningsorganer for ungdom. I gruppen som ikke hadde ungdomsråd eller lignende på undersøkelsestidspunktet var det dessuten flere som planla å etablere eller reetablere en slik ordning.

Forskerne fant systematiske forskjeller mellom råds- og kommunestyremodellen. Rådene har hyppig møtefrekvens (8–10 ganger per år), relativt få deltakere (9 i gjennomsnitt) og liten aldersspredning blant disse (14–18 år). Til sammenligning avholdes kommunestyrer stort sett én gang i året, har betydelig flere deltakere (26 i gjennomsnitt) og større aldersspredning blant disse. Det er også større kontinuitet blant medlemmene i rådene enn i kommunestyrene: Blant rådene er det en tredjedel som velger alle medlemmer på nytt for hver periode. Tilsvarende andel blant styrene er tre fjerdedeler. Rådene velger også medlemmer for lengre perioder enn styrene. Det vanligste er to år i rådene, og ett år i styrene.

Selv om det er forskjeller i oppgaver og funksjon, har de to typene medvirkningsorgan mye til felles. I begge tilfeller er de viktigste oppgavene å fordele egne midler, fremme forslag om tiltak for barn og unge, gi innspill til kommunen i saker som angår barn og unge, samt å være høringsinstans. Å gi informasjon videre til barn og unge i kommunen og å innhente informasjon fra barn og unge framstår som mindre viktige oppgaver, særlig for kommunestyrene. Det å være aktiv dialogpartner med politikere og administrasjon skårer enda lavere, også dette særlig for kommunestyrene.

For både råd og styrer er skolen den viktigste rekrutteringsarenaen, enten ved at det gjennomføres direkte valg, eller ved at elevrådsrepresentanter også blir medlemmer i råd eller styrer. Blant rådene gjelder dette tre fjerdedeler, og blant styrene vel ni av ti. En fjerdedel av ungdomsrådene rekrutterer fra fritidsklubber, men det forekommer også at medlemmer til ungdomsråd rekrutteres gjennom valg på åpne møter (18 prosent), ved direkte forespørsel (16 prosent) og fra organisasjoner (11 prosent) og politiske partier (2 prosent). Sammenlignet med rådene rekrutterer styrene sjeldnere på åpne møter (3 prosent), ved direkte forespørsel (6 prosent) og fra fritidsklubber (14 prosent), men noe oftere fra organisasjoner (15 prosent) og politiske partier (9 prosent). Flere kommuner har dessuten angitt at de anvender flere rekrutteringsmåter. Uansett valgordning er det et gjennomgående funn at aktiviteten i medvirkningsorganet er frikoplet fra den arenaen ungdommene er valgt fra. Undersøkelsen viser også at medlemmene i medvirkningsorganer har dårlige informasjonskanaler tilbake til ungdommene i kommunen.

Et stort flertall av kommunene som har formaliserte medvirkningsorgan oppga at representantene som er valgt inn «godt gjenspeiler ulike grupper barn og unge i kommunen». De kommuneansatte som svarte på spørsmålene, var også gjennomgående positive til organenes betydning som innflytelseskanal for ungdom. Tre fjerdedeler mener for eksempel at organet i noen eller stor grad gjør at ungdom har innflytelse i kommunale beslutningsprosesser, mens to tredjedeler mener organet i noen eller stor grad øker interessen for lokalpolitiske saker blant barn og unge. En tilsvarende andel mener organet i noen eller stor grad bidrar til at saker belyses bedre før en avgjørelse skal fattes.

Når det gjelder saksområder unge har hatt innflytelse på, er det utforming av kulturtiltak (aktiviteter, konserter, arrangementer) og opprettelse av tiltak for ungdom (fritidsklubb, ungdomshus, ungdomskafeer og lignende) flest kommuner nevner. Områdene transport og rekreasjonsområder nevnes av færre, og skole og helse av enda færre.

Hvordan ungdomsrådene er plassert i det kommunale systemet ble ikke kartlagt systematisk. Men undersøkelsen indikerer at mange kommuneansatte opplever en sentral plassering som viktig. Forskerne har gjengitt et illustrerende sitat:

«Ordfører informerer om politiske saker som skal behandles i Bystyret på hvert ungdomsrådsmøte. Ungdomsråd og Bystyret er på samme dag, så innspillene fra rådet tar ordføreren med seg direkte til Bystyret.»13

Hva slags støttefunksjoner kommunene tilbyr rådene ble heller ikke systematisk kartlagt. Trolig er det stor variasjon kommunene imellom. I rapporten fra undersøkelsen omtales sekretæren for ungdomsrådet som en sentral aktør, med avgjørende betydning for hvordan rådene fungerer. Følgende sitater er illustrerende:

«Med kulturkonsulenten som sekretær/vaksenkontakt for rådet har ein alltid ein person tilstades som veit kva som skjer i administrasjonen, dette gjer det og enklare for rådet å få informasjon og kontakt med forskjellige personar/avdelingar.»14

«Ungdommens aktive deltakelse varierer, men den er avhengig av at det finnes en sekretær som har mulighet til å sette av tid til dette arbeidet. Det har også variert noe. Når forholdene ligger til rette, fungerer [ungdomsrådet] godt, og er et viktig organ, som blir tatt på alvor av politikerne.»15

Når det gjelder graden av formalisering av virksomheten i medvirkningsorganene er inntrykket fra casestudiene som inngikk i studien, at variasjonen er stor: Mens noen kommuner har utarbeidet omfattende systemer og detaljerte mandat, legger andre få føringer.

5.2.3 Hva mener ungdom om lokale ungdomsråd?

Frøyland har gjennomgått foreliggende forskning om ungdoms oppfatninger av lokale ungdomsråd som innflytelseskanal.16 De fleste av studiene han omtaler, er lokale casestudier hvor ungdom som er eller har vært med i ungdomsråd er intervjuet om sine erfaringer og oppfatninger. I tillegg omtales ungdomsundersøkelsen i Bodø, som er en web-basert survey blant ungdom i alderen 13–18 år (n=3648, svarprosent 56,2). Sistnevnte viser at mer enn halvparten av ungdommene som deltok ikke kjente til det lokale ungdomsrådet. Samtidig oppga to tredjedeler av ungdommene at de var interessert i å være med på å påvirke det kommunen planlegger i forhold til ungdom.17

Flere funn går igjen i casestudiene. Ungdom som er medlem av ungdomsråd er positive til rådene som innflytelseskanal. Men det er heller ikke uvanlig at mange stiller spørsmålstegn ved om rådene har noen reell innflytelse på politikernes beslutninger: Ungdommene opplever at de blir hørt, men er samtidig usikre på hvorvidt dette resulterer i endringer.18 Tilsvarende funn er rapportert i internasjonale studier.19 Forskningen viser også at unge som slutter i ungdomsråd er mer negative til rådenes reelle innflytelse enn de som deltar over tid. Det samme gjelder ungdom som ikke har vært med i ungdomsråd. En av grunnene til at rådene ikke oppnår reell innflytelse er at de kommer for sent inn i beslutningsprosesser til å kunne påvirke utfallet av saker.20

Frøyland trekker også fram at casestudiene viser at unge som har vært med i ungdomsråd mener aksjonsrettede tiltak er viktig, blant annet for å synliggjøre ungdomsrådene som innflytelseskanal. Flere mener at denne formen for politisk deltakelse er mer effektiv enn den direkte kontakten med kommuneadministrasjonen og politikere. Når det gjelder ungdomsbefolkningen som helhet viser Frøylands gjennomgang av kvantitative studier at mange unge har tiltro til ungdomsrådene, samtidig som flere studier viser at mange ikke kjenner til at det finnes et ungdomsråd i kommunen. Frøyland trekker følgende konklusjon: «Om ikke ungdommene har kjennskap til hvordan rådene arbeider og hva slags muligheter for medbestemmelse de faktisk har, er det vanskelig å benytte seg av denne kanalen for å oppnå innflytelse.»21

5.2.4 Regionale medvirkningordninger

I alt hadde 18 av landets fylker virksomme medvirkningsordninger for ungdom da dette ble kartlagt i 2009.22 Hvilke ordninger som er etablert varierer, og det foreligger lite systematisert kunnskap om hvordan disse jobber, hva slags saker de er involvert i og hvordan ungdommene som deltar er rekruttert. Følgende ordninger finnes per i dag: Ungdommens fylkesråd, fylkesting, fylkesutvalg, fylkeselevråd, fylkeselevombud, barne- og ungdomsråd, ungdomspanel og ungdomspolitisk utvalg. Sammensetningen av organene og valgordningene varierer. Det samme gjør sakstyper og graden av innflytelse. I noen fylker kanaliseres det også midler til ungdomsformål gjennom sammenslutninger av lokale ungdomsråd.

5.2.5 Ordninger på nasjonalt nivå

Barneombudets ungdomspanel

Barneombudet har siden 2006 hatt et ungdomspanel.23 Ungdomspanelet møtes som regel hver sjette uke og består av maksimalt 15 medlemmer i alderen 13–18 år. Medlemmene er stort sett rekruttert fra videregående skoler i Oslo og Akershus. Det rekrutteres også via ungdomsklubber og andre miljøer. Hovedoppgaven til panelet er å gi Barneombudet direkte informasjon om hva ungdom mener om ulike saker. Panelet kan også ta opp saker de vil diskutere med Barneombudet. Barneombudet legger til rette for opplæring og sekretærfunksjoner. Medlemmene kan delta på eksterne møter og konferanser, og deltar også i Barneombudets virksomhetsplanlegging og interne ansettelsesprosesser.24

Ungdommens nasjonalforsamling

Per i dag finnes det ikke ungdomsråd på nasjonalt nivå. Som et forsøksprosjekt arrangerte Barneombudet og Barne- og ungdomsrådet i Oslo (BURO) Ungdommens nasjonalforsamling i 2010. Arrangementet er utfyllende beskrevet i en rapport utvalget har fått overlevert.25 Alle landets fylker ble invitert til å sende to representanter mellom 13 og 18 år sammen med en ledsager. I alt sendte 16 av 19 fylker representanter. Deltagerne valgte et Nasjonalt ungdomspanel som skal jobbe for at det etableres et nasjonalt medvirkningsorgan for ungdom.

Ungdommene som deltok i arrangementet gikk inn for lovfesting av medvirkningsorgan for ungdom på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Hovedtrekkene i forslaget er at det i alle kommuner skal være et ungdomsråd eller en lett tilgjengelig påvirkningskanal for ungdom, at alle fylkeskommuner skal ha et ungdomsorgan som er rådgivende for fylkesting og fylkeskommune og at det etableres et fast nasjonalt organ: Ungdommens nasjonalforsamling. Deltakerne gikk også inn for at myndighetene bør utarbeide nasjonale retningslinjer for ungdomsrådene som berører alder, demokratiske valgprosesser, mobilisering av saker og representanter.

Arrangementer i regi av Stortinget

Barnas spørretime på Stortinget har vært arrangert årlig siden 2007. Stortingets parlamentariske nettverk for barns rettigheter (barnerettsgruppa) har stått bak arrangementet, mens Redd Barna har bistått med den praktiske tilretteleggingen. I 2010 deltok 60 unge i alderen 10–19 år fra 12 utvalgte kommuner.26 Det siste arrangementet fant sted i 2010, og midlene blir videreført til et ungdomsparlament i Stortingets egen regi: Ungdommens storting.27

Ungdommens storting skal avholdes første gang i 2012, som et prøvearrangement og en forberedelse til en mer utvidet versjon i 2013. Arrangementet blir også en del av jubileumsåret 2014 og vil deretter videreføres. Stortinget oppgir at det vil samarbeide med relevante offentlige instanser og at informasjon om lignende arrangementer i andre land er innhentet. Det er et mål at arrangementet i stor grad skal være ungdomsstyrt og at deltakerne er bredt geografisk representert. Det vil også være et mål å få på plass et system for å følge opp sakene i etterkant av arrangementet. Hvordan dette skal skje er foreløpig ikke konkretisert.

5.3 Andre medvirkningsordninger

5.3.1 Behovet for supplerende ordninger

Brukerdemokratiet omfatter både formaliserte ordninger og mer uformelle, ad hoc-pregede ordninger. En metode som brukes av myndighetene, og som også initieres «nedenfra», er folkemøter. På kommunalt nivå blir slike møter brukt i forbindelse med planprosesser for å oppfylle plan- og bygningslovens krav om at berørte personer skal høres og for å involvere befolkningen i budsjettprosesser.28 Også på nasjonalt nivå arrangeres det folkemøter og dialogmøter. Hensikten er å få innspill fra befolkningen eller vekke engasjementet omkring en sak.

Ordninger som er tatt i bruk overfor ungdom omfatter lokale demokratiforum, ungdomspanel, dialogarenaer og dialogforum. Fauske, Vestby og Carlsson har påpekt at dersom unges deltakelse skal styrkes i kommunene, må man ta i bruk både formaliserte ordninger som ungdomsråd og lignende, og andre typer deltakerdemokratiske ordninger:

«Deltakerdemokratiske ordninger kan være fora der ulike og skiftende ungdomsstemmer kan komme til orde, avhengig av tema. En vesentlig grunn til å oppfordre til dette, er at vi ser at det er ulike ungdomsmiljøer og interesser, ulike livssituasjoner og behov, og at det er viktig at lokale politikere får innsikt i dette.»29

Poenget er at det å ha andre ordninger i tillegg til ungdomsråd er en bedre garanti for at ulike ungdomsstemmer vil komme fram i diskusjoner om temaer som berører ungdom. Forskerne påpeker også at det kan være saker eller politikkområder der det er hensiktsmessig å involvere ungdom som har en bestemt type erfaring og kompetanse. Ordninger som er mindre formaliserte enn ungdomsråd, kan også bidra til å skape bedre betingelser for at ungdom får uttrykke seg på måter de finner naturlig. I denne sammenhengen er det viktig at det legges et helhetlig perspektiv på forutsetningene for at ungdom kan involveres og delta i beslutningsprosesser. Både innhold, form og relevans har betydning for om de ordninger myndighetene etablerer lykkes.

Utvalget har også fått innspill fra ulike organisasjoner som etterlyser uformelle kontaktpunkter mellom ungdom og myndighetene. Statens råd for likestilling av funksjonshemmede skriver blant annet at

«[e]t mangfold av kanaler for påvirkning er et viktig og inkluderende tiltak for deltakelse på det politiske nivået. Mange arenaer for deltakelse preges av ressurssterke unge som allerede har tilegnet seg de voksnes språk og omgangsformer. Dette fører til at de som ikke behersker denne retorikken ekskluderes (…) Rådet etterlyser flere alternativer for de som ikke behersker eller har interesse for politisk aktivitet på de voksnes premisser. For å oppnå større grad av deltakelse fra et bredere lag av befolkningen, må kanalene for deltakelse speile befolkningen. Dette medfører bruk av andre kommunikasjonsformer og muligheter for deltakelse på flere ulike arenaer».

På oppdrag fra BLD har Winsvold og Falck kartlagt modeller for medvirkning for utsatte unge, dvs. unge som har behov for ekstra oppfølging fra det offentlige hjelpeapparatet.30 Winsvold og Falck skiller mellom modeller for medvirkning på individnivå og på systemnivå. I det følgende omtales tre modeller som alle reflekterer utvalgets grunnleggende perspektiv på medvirkning. Samtlige befinner seg på systemnivå, dvs. at de dreier seg om hvordan ungdom kan involveres i politiske beslutningsprosesser. Til sammenligning handler modeller på individnivå om hvordan den enkelte unge kan involveres i saker som angår han eller henne. Modellene vi beskriver er ikke avgrenset til utsatte unge, men utformet slik at de kan favne hele spekteret i ungdomsbefolkningen.

5.3.2 Fritidsklubber

Fritidsklubber, ungdomshus og lignende åpne tilbud til alle ungdommer finnes i en rekke varianter. De fleste er eid og drevet av kommunen, men noen er også i regi av frivillige organisasjoner (som kristne/religiøse organisasjoner eller idrettsorganisasjoner) eller private grupperinger (som bygdelag). Vi omtaler denne modellen i kapitlet om innflytelseskanaler i offentlig regi siden denne eierformen er mest utbredt. Størrelse, aktiviteter, åpningstider og medlemsgrupperinger varierer. Det som er felles er at det er åpne tilbud der alle ungdommer på stedet er velkomne. I praksis er det store forskjeller fra sted til sted med hensyn til om fritidsklubben eller ungdomshuset brukes av ungdom flest, eller det om det er spesielle subkulturer eller utsatte ungdomsgrupper som er hovedbrukere.31

Ungdom & Fritid, som er en medlemsorganisasjon for fritidsklubber, ungdomshus og lignende, oppgir at det var en nedgang i antall tilbud fram til 2008.32 I 2003 var det 747 tilbud og i 2008, 639. Etter 2008 er utviklingen vanskeligere å følge fordi rapporteringen fra kommunene er endret, men nedgangen ser ut til å ha stoppet opp. Det er også mulig at det er en svak økning ved siste rapportering.

Fritidsklubber og ungdomshus gir ungdom et sted å være og tilrettelegger for aktiviteter av ulikt slag. Men de kan også være demokratibyggende arenaer. For det første fordi mange har et fungerende internt klubbdemokrati og for det andre fordi dette er institusjoner som en del steder velger representanter til det lokale ungdomsrådet. Dette betyr at ungdomsrådet kan være representert med flere og ulike stemmer enn om det bare er elevråd ved skolene som er rekrutteringskanalen.

Gjennom Ungdom & Fritid foregår det en utstrakt virksomhet med demokratiopplæring og kompetansebygging. Organisasjonen dekker i stor grad dette feltet i Norge og oppgir at det er få klubber som ikke er med. Ett av kravene for å bli medlem er at virksomheten er «brukerstyrt, der de unge har reell innflytelse over sin egen fritid». Det betyr at de må involvere ungdom i driften, og et klart flertall av fritidsklubbene har klubbstyre og like mange har klubbkasse som de disponerer. Som sosialiseringsarena har klubbene flere kvalifiseringsaspekter, og ett av dem dreier seg om deltakelse, medvirkning og innflytelse; med andre ord om demokratisk kvalifisering. Ungdom & Fritid holder klubbstyrekurs for ungdom, der demokratiske temaer og prinsipper, både i sin alminnelighet og med tanke på klubbvirksomhet, er på dagsorden. Så vel tankegods og idealer som praktiske råd og konkret veiledning om organisering inngår i kursene. Deltakerne får innføring i hva demokrati er og hvordan demokratiske rettigheter for barn og unge er lovforankret, hvorfor det er viktig med klubbdemokrati, hvordan sosiale ferdigheter som å ta ansvar og å bestemme er knyttet til demokratisk praksis, og hvordan medvirkning kan åpne for kreativitet og engasjement i ungdomsstyrte prosjekter. Også voksne klubbledere tilbys kursing og kompetansebygging på dette feltet.

5.3.3 Ekspertgrupper og ekspertmøter

I et innspill til utvalget etterlyser Barneombudet en bedre tilrettelegging fra myndighetenes side slik at barn og unge får mulighet til å delta i høringsrunder og i større grad bli hørt i utformingen av politikk. Barneombudet mener barn og unge må bli hørt i utviklingen av politikk på felt de selv er eksperter på. Barneombudet tar selv i bruk ekspertgrupper og ekspertmøter med barn og unge, og anbefaler at metodene tas i bruk i planlegging og politikkutvikling på lokalt og nasjonalt nivå.33

Både ekspertgrupper og ekspertmøter har som utgangspunkt at ungdom er eksperter på sine egne erfaringer. Det kan også nevnes at organisasjonene Forandringsfabrikken, Voksne for Barn og Redd Barna har tatt i bruk tilsvarende metodikk.

Ekspertgrupper er grupper av barn eller unge med erfaringer fra et spesifikt område, for eksempel unge med familiemedlemmer i fengsel og unge som har opplevd vold i familien. Deltakerne i ekspertgruppene skal møtes jevnlig over tid og jobbe med problemstillinger de er eksperter på – sammen med Barneombudet.

Barneombudets modell for ekspertmøter er beskrevet i Winsvold og Falck.34 Hovedtrekkene kan oppsummeres slik: Et ekspertmøte er et engangsmøte der en gruppe barn eller unge samles for å gi innspill til Barneombudet om konkrete saker eller bestemte situasjoner. Et viktig poeng er at de som deltar skal ha en direkte eller indirekte tilknytning til det som skal diskuteres. Deltakerne skal også informeres grundig om hva som er bakgrunnen for møtet, hva som skal diskuteres og hvordan møtet skal foregå. I dette ligger det også at de voksnes rolle skal avklares. Andre momenter er at møtereglene lages i fellesskap, at deltakernes synspunkter skrives ned i et referat som deltakerne godkjenner, at synspunktene skal brukes aktivt og at deltakerne i etterkant skal få tilbakemelding om hvordan dette har skjedd.

5.3.4 Ungdomskonferanser

En annen modell er ordningen med årlige ungdomskonferanser som har vært brukt i Nord-Trøndelag siden 2002.35 I motsetning til de to nevnte modellene, som er på kommunalt nivå, er ungdomskonferanser på regionalt nivå. Nord-Trøndelag fylkeskommune har satset på Ungdomskonferansen som et alternativ til Ungdommens fylkesting. Konferansen er blitt en fast post på budsjettet til fylkeskommunen, mens ansvaret for å arrangere den er delegert til Nord-Trøndelag barne- og ungdomsråd (NTBUR). Ungdommene som sitter i styret til NTBUR deltar i planlegging og gjennomføring, og er vertskap for konferansedeltakerne.

Målgruppen for konferansen er ungdom i aldersgruppen 15–25 år samt fylkespolitikere og ordførere. Antallet deltakere er begrenset til 135. De første årene konferansen ble gjennomført foregikk rekrutteringen via barne- og ungdomsorganisasjonene og prosjekter som Ung Tiltakslyst. Det ble også jobbet aktivt med å rekruttere fra ungdomshus, asylmottak, frivillighetssentraler og lignende. I dag skjer rekrutteringen ved at konferansen annonseres i ulike media. Påmeldingen er personlig og deltakerne representerer ikke andre enn seg selv, selv om mange har bakgrunn fra ulike organisasjoner. Ungint opplyser imidlertid at det fortsatt er behov for å jobbe aktivt med å rekruttere vanskeligstilt ungdom.

Konferansen er basert på et sett av prinsipper. Et prinsipp er at alle som deltar skal ha likeverdig mulighet til å påvirke det endelige resultatet. Derfor jobbes det med metoder som skal sikre at alle kan bli hørt, både unge og voksne samt mer og mindre taleføre deltakere. Et annet prinsipp er at innspillene fra deltakerne blir offisielt overlevert til den politiske ledelsen i fylkeskommunen. Dermed markeres politikernes ansvar for å ta med seg innspillene i det videre politiske arbeidet. Et siste prinsipp er tilbakeføring, dvs. at fylkespolitikerne redegjør for hvordan de har jobbet videre med innspillene fra fjorårets konferanse. På denne måten blir det tydeliggjort overfor deltakerne at deres synspunkter blir tatt på alvor, og får betydning for politiske beslutningsprosesser.

5.4 Myndighetenes kommunikasjon med ungdom

5.4.1 Generell ungdomsinformasjon

Å være informert er grunnleggende for at man skal kunne delta i samfunnsdebatten og medvirke i saker som angår en. Myndighetene har en generell opplysningsplikt overfor befolkningen. Barn og unge har også en særskilt rett til å bli informert i saker som angår dem. Dette er stadfestet i barnekonvensjonen. For å oppfylle informasjonsplikten må myndighetene informere ungdom der de er og kommunisere på en måte som gjør at ungdom forstår hva saken eller saksfeltet dreier seg om.

Generell informasjon handler både om rettigheter, tjenester og tilbud. Rundt om i landet finnes det flere ungdomsinformasjonskontorer. Dette er fysiske steder som samler ungdomsrelevant informasjon, og som gir råd og veiledning til ungdom. Kontorene har også nettsteder der mye av informasjonen er lagt ut. Et eksempel er UngInfo i Oslo.36 UngInfo retter seg mot ungdomsbefolkningen i alderen 13–26 år. Tiltaket er drevet av Barne- og ungdomsrådet i Oslo (BURO) og finansieres i hovedsak av Oslo kommune. UngInfo er med i et nasjonalt nettverk for ungdomsinformasjonskontorer og i den europeiske organisasjonen for ungdomsinformasjon, EYRICA. EYRICA har utarbeidet et charter for ungdomsinformasjonsarbeid som UngInfo følger.37

Et annet generelt informasjonstiltak for ungdom er nettstedet ung.no.38 Nettstedet ble opprettet i 2003, og er drevet av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Målgruppen er unge mellom 13 og 20 år. På nettsidene opplyses det at barnekonvensjonen er utgangspunktet for nettstedet. Artikkel 13 om retten til å få informasjon, og artikkel 17 om at staten skal sikre barn tilgang til informasjon fra et mangfold av nasjonale og internasjonale kilder, nevnes spesielt. Ung.no har som mål å bidra med oppdatert, kvalitetssikret og brukertilpasset informasjon. Informasjonen har hovedsakelig offentlige kilder, men det informeres også om organisasjoner og institusjoner som driver ikke-kommersiell virksomhet og som har oppgaver eller informasjon som er viktig for ungdom.

Bufdir opplyser at det i 2010 var 2,8 millioner brukere på ung.no, og at brukerne i gjennomsnitt var innom 3,2 artikler eller spørsmål.39

I tillegg til ung.no finnes en rekke lokale ungdomsinformasjonssider på nettet. Flere av disse går også under navnet UngInfo. Det finnes også en offentlig finansiert spørretjeneste om kropp og seksualitet, Klara Klok. Klara Klok er et midlertidig prosjekt, finansiert av Sosial- og helsedirektoratet og Nordland Fylkeskommune. Nordland fylkeskommune er driftsansvarlig.40 En annen statlig finansiert spørretjeneste om kropp og seksualitet er Suss-telefonen.41

Bufdir opplyser også at de via Eurodesk lyser ut midler til tiltak som bidrar til å styrke internasjonal informasjon overfor ungdom i Norge. De siste årene er det satt av 200 000 kroner til medlemskontingent og tilskudd til deltakelse på statuttfestede møter i EYRICA. Pengene som blir til overs utlyses til andre informasjonstiltak på det internasjonale barne- og ungdomsområdet. Bufdir opplyser at de neste år vil informere bredere om muligheten for å søke på disse midlene.42

På oppdrag fra BLD har Bufdir også gjennomført fem regionale ungdomsinformasjonskonferanser. Tre konferanser ble gjennomført i 2009 og to i 2010. Innholdet i de to siste konferansene var «spissa mot nye nettbaserte medium og korleis offentlige aktørar, kommunane især, kan nå ungdom via elektroniske kanalar».43 Ifølge Bufdir var de som deltok på konferansene positive til temaene som ble tatt opp, men kommuniserte samtidig at de trenger bistand i sitt videre arbeid. De uttrykte en forventning om bistand til lokal og regional informasjonsvirksomhet fra sentralt hold. Blant annet ble en koordinerende instans for ungdomsinformasjon etterlyst.44

5.4.2 Sosiale medier som informasjonskanal

Sosiale medier gir myndighetene nye muligheter til å informere ungdom og til å komme i dialog med dem. Flere har påpekt at myndighetene ikke bør tenke på informasjon som noe de gir til unge, men benytte de mulighetene sosiale medier gir for deling og dialog.45 Informasjon på offentlige nettsteder bør med andre ord være enkel for brukerne å dele og ta med seg til andre nettsteder, for eksempel til ulike nettsamfunn. Det er viktigere at informasjonen når ut enn at den leses på bestemte nettsteder.

Sosiale medier endrer tilgangen til politisk informasjon og kan skape en ny arena for politisk dialog mellom myndigheter og befolkningen. Betingelsene for språkbruk endrer seg også med sosiale medier. Unge kan lettere ytre seg i medierte omgivelser og gjøre det på egne premisser. Den aktive kommunikasjonsmodellen gjennom dialog og brukermedvirkning i sosiale medier fører til at språkbruksmønstre hos flere grupper blir synliggjort. Forskere har tatt til orde for at sosiale medier på denne måten fremmer språklig mangfold og bidrar til å demokratisere språket slik at flere unge kan delta i offentlig meningsutveksling og politiske beslutningsprosesser.46

Hvor optimistisk man bør være når det gjelder dialog mellom myndigheter og ungdom gjennom sosiale medier, er samtidig usikkert. Vestby fant for eksempel at ungdom ikke er særlig opptatt av å ha kontakt med politikere via sosiale medier.47 Hun påpeker at det faktum at nettbaserte dialoger senker terskelen for kontakt ikke er tilstrekkelig for at ungdom skal engasjeres i større grad. Politikere ser heller ikke ut til å være særlig aktive for å få til slike dialoger, og bruker i liten grad Internett for å skaffe seg bedre innsikt i ungdoms situasjon og behov. Konklusjonen hun trekker er at dersom det i kommunen generelt ikke finnes gode tradisjoner for innbygger- og ungdomsmedvirkning, bedrer teknologien neppe noe som helst. Den kan snarere bidra til å skape større avstand. Et forbehold er nødvendig her. Denne studien ble gjennomført før sosiale medier fikk den utbredelsen de har i dag.

5.4.3 Språk

At språk er makt er en etablert sannhet. Den som forstår hva som blir sagt eller skrevet om et tema har en åpenbar fordel sammenlignet med en som ikke gjør det. Dette understrekes i Stortingsmelding nr. 35 (2007–2008) Mål og meining: «Når språkbruk og maktbruk heng saman, inneber det også at språkbruk kan skapa avmakt og gje oss ei kjensle av språkleg avmakt.» Statens ansvar for å stå fram som et godt forbilde når det gjelder å bruke et klart språk, framheves også.

Et tiltak myndighetene har satt i verk er prosjektet Klart språk i staten.48 Prosjektet definerer klarspråk som «korrekt, klart og brukertilpasset språk i tekster fra det offentlige». Prosjektet legger til grunn at informasjon fra det offentlige skal være forståelig for alle. Samtidig understrekes det at det å uttrykke seg klart ikke betyr å forenkle språket for enhver pris: «Forenkling skal ikke føre til fattig og unyansert språk. Ikke alle tekster kan være enkle, og ikke alle tekster kan være fri for fagspråk. Det viktige er at teksten er tilpasset mottakeren.»

Prosjektet er organisert som et samarbeid mellom Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) og Språkrådet. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) er prosjektansvarlig. Prosjektet skulle i utgangspunktet vare fram til 2011, men er forlenget med to nye år. Noen av tiltakene som er gjennomført i regi av prosjektet er:

• etablering av nettstedet klarsprak.no

• ansatte i statsforvaltningen har fått tilbud om kurset Klart språk i forvaltningen

• utlysing av midler til språkforbedringsprosjekter i statlige virksomheter, samt tilbud om praktisk støtte i form av rådgivning

• utdeling av statens klarspråkpris

5.5 Vurderinger og tiltak

5.5.1 Formalisert medvirkning i kommunene

Spørsmålet om demokratisk legitimitet

Frøyland refererer til en dansk studie av et forsøksprosjekt som skulle øke unges deltakelse i lokalpolitikken.49 Ungdommene som deltok trakk et interessant skille mellom kommunal ungdomspolitikk og ung kommunalpolitikk. Kommunal ungdomspolitikk ble betegnet som voksnes velmenende forsøk på å gjøre noe for unge, hvor vedtakene kommer ovenfra. Ung kommunalpolitikk baserer seg derimot på at unge selv utformer ideer til tiltak og prosjekter som kommer de lokale ungdomsmiljøene til gode. Utvalget mener at dersom formaliserte medvirkningsorgan, heretter omtalt som ungdomsråd, skal kunne ha legitimitet i ungdomsbefolkningen, må de nettopp fungere som arenaer for ung kommunalpolitikk.

Det som må diskuteres i denne sammenhengen er hva slags rolle ungdomsråd bør ha i det kommunale styringssystemet. Forholdet mellom medvirkning og avgjørelsesmyndighet må, slik Lidén framhever, diskuteres eksplisitt. Poenget er at ungdomsråd i dag framstår som noe mer enn et konsultativt organ, samtidig som det er uklart hva slags status og medbestemmelse det skal ha: «Det tvetydige ligger i den hybride organisasjonsformen som også inkluderer begrenset avgjøringsmyndighet og aksjonsmulighet.»50

Slik utvalget ser det må ungdomsrådets demokratiske begrunnelse først og fremst knyttes til innspills- og høringsfunksjonen, dvs. den konsultative funksjonen. Det er som kanal inn i det institusjonelle demokratiet at ungdomsrådet kan representere en reell mulighet for innflytelse for ungdomsbefolkningen. Selv om innspills- og høringsfunksjonen rendyrkes i større grad enn tilfellet er i dag, løser ikke dette alle dilemmaer rundt ungdomsrådets funksjon. Ungdomsråd vil fortsatt være avhengig av omfattende tilretteleggelse, blant annet knyttet til utvelgelse av saker.

Utvalget vurderer den beslutningsmakten lokale ungdomsråd har som svært begrenset og først og fremst av symbolsk karakter. At en selektert gruppe av ungdommer får fordele en avgrenset pott med penger til kultur- eller fritidsformål, gir ikke ungdomsbefolkningen mer innflytelse i lokalpolitiske prosesser. Dersom ungdomsrådet har dette som sin primære oppgave, kan det dessuten forsterke synet på ungdom som en gruppe som kun har interesse for saker som angår dem direkte. Samtidig kan det at ungdomsråd har denne funksjonen utløse flere penger til ungdomsformål enn om det ikke hadde delegert beslutningsmakt. Det kan også være et poeng at det å fordele penger oppfattes som svært meningsfylt av ungdom som er valgt inn i ungdomsråd.51 Utvalgets konklusjon er at det ikke er problematisk at ungdomsråd har denne funksjonen, men at det er problematisk dersom dette er den eneste eller viktigste funksjonen de har. Verdien av denne «horisontale integrasjonen», altså at ungdomsråd tar initiativ til og utvikler prosjekter for ungdom lokalt, skal samtidig ikke underslås. Det er ofte slike prosesser som gjør rådene synlige for ungdommer som ikke er valgt inn i rådene.

Ødegård har påpekt at samtidig som ungdomsråd er ment å styrke ungdoms mulighet til å delta i og påvirke politikken lokalt, er de henvist til å fungere på den regulære politikkens premisser, og ikke på ungdommens.52 Etter utvalgets mening er ikke dette spesielt for ungdomsråd, men et grunnleggende trekk ved myndighetsinitierte konsultative ordninger. Utfordringen er å utforme slike ordninger slik at de på tross av dette representerer en reell innflytelseskanal.

Spørsmålet om formalisering

Utvalget deler Fauske, Vestby og Carlssons oppfatning av at formalisering av medvirkningsordninger for ungdom er en viktig forutsetning for at ungdoms synspunkt kan komme fram og bli tillagt vekt i politiske beslutningsprosesser.53 Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å regulere virksomheten i medvirkningsorgan som møtes en gang i året for å gi innspill til lokalpolitikere og/eller fordele en sum penger til ungdomsformål. Sammenlignet med medvirkningsorganer med hyppigere møtefrekvens, har slike enkeltarrangementer begrenset betydning som innflytelseskanal. Saksfeltet ungdom får anledning til å forholde seg til, er som regel smalt. Slike arrangementer gir heller ikke ungdom anledning til å følge saker og politikkområder over tid. Disse forholdene reduserer også sosialiserings- og læringseffekten av å delta.

Et samlet utvalg går inn for en sterkere formalisering av virksomheten i lokale medvirkningsorgan som avholder jevnlige møter og som er formelt tilknyttet det kommunale styringssystemet, dvs. medvirkningsorgan som er organisert som ungdomsråd. Utvalget går inn for at det utarbeides lovfastsatte nasjonale retningslinjer for lokale ungdomsråd samt at det etableres et statlig tilskudd som utløses for kommuner som etablerer ungdomsråd i tråd med retningslinjene. Hvordan retningslinjene og tilskuddsordningen mer konkret bør utformes må utredes nærmere av myndighetene.

Slik utvalget ser det bør de nasjonale retningslinjene utformes slik at det er rom for lokale tilpasninger. De må altså ikke være for detaljerte. Utvalget vil likevel omtale noen momenter som bør inkluderes. Disse er: institusjonell forankring, administrativ støtte, medlemmenes alder, valgordning og mandat. Om disse momentene mener utvalget følgende:

Institusjonell forankring

Ungdomsrådet bør ha en sentral plassering i det kommunale styringssystemet. Ungdomsrådets sammensetning bør godkjennes av kommunestyret og rådet bør være direkte underlagt rådmannen.

Administrativ støtte

Ungdomsråd vil ikke fungere uten omfattende praktisk støtte og veiledning fra voksne. Kommunen må derfor sette av en administrativ ressurs til dette formålet. Den administrative ressursen må være stor nok til at ungdomsrådet kan bli reelt deltakende i de politiske beslutningsprosessene i kommunen.

Aldersavgrensing

Lokaldemokratikommisjonen argumenterer for at det bør være en øvre aldersgrense på 18 år for medlemmer av ungdomsrådene,54 mens Fauske, Vestby og Carlsson går inn for at eldre ungdom bør kunne involveres i ungdomsrådene, men ikke sitte som faste medlemmer.55 De mener videre at ungdomsrådene bør være begrenset til ungdom, og ikke omfatte barn. Utvalget er enig i den siste vurderingen. Barnekonvensjonen slår fast at barn og unges makt må følge deres modenhetsnivå. Det vil ikke være urimelig å gi et råd bestående av unge i ungdomsskolealder og eldre rettigheter på linje med det eldrerådene i dag har, dvs. rett til å uttale seg i alle saker som gjelder unges livssituasjon, mulighet til å anmode kommunestyret om å sette aktuelle saker på dagsordenen og å kunne bli aktivt involvert i utforming av planer og konsekvensutredninger. Det er vanskeligere å argumentere for at yngre barn har den kunnskapen og det modenhetsnivået som kreves for å kunne bli reelt involvert i slike prosesser. Råd som utelukkende består av ungdom gir ungdom større grad av innflytelse sammenlignet med råd der også yngre barn er representert. Erfaringer viser dessuten at det å delta i råd med stort aldersspenn kan oppleves som for utfordrende for de yngste deltakerne. Når det gjelder den øvre aldersgrensen, er det grunn til å reise spørsmål ved behovet for særordninger for ungdom over 18 år, eller om ikke ressursene her bør settes inn for å styrke deltakelsen til denne gruppen innenfor andre innflytelseskanaler, som organisasjons- og valgkanalen. Utvalget mener ungdom bør kunne velges til ungdomsråd fra de begynner i ungdomsskolen til de fyller 18. Unge som fyller 18 i løpet av perioden de er valgt for, bør kunne sitte perioden ut.

Valgordning

Utvelgelseskriteriene til ungdomsrådene er utydelige og varierer fra sted til sted. Ofte er det ressurssterk ungdom som trekkes inn – de som ellers er godt synlige i lokalsamfunnet og sitter i lederposisjoner i elevråd og lignende.56 Wollebæks analyser av data fra Ung i Norge 2002 viser i tråd med dette at unge fra familier med høy kulturell kapital, og som er spesielt flinke i fag som norsk og engelsk, er overrepresentert i ungdomsrådene (se tabell 3.1).Årsakene til den skjeve rekrutteringen er flere. Dels handler det om uformelle, sosiale mekanismer: Det er lett å rekruttere ungdom som på viktige kjennetegn ligner de som allerede sitter i ungdomsrådet. I tillegg er det trekk ved selve valgordningen som virker inn: Skjevheten blant representantene i elevrådene forplanter seg til ungdomsrådene når elevrådene brukes som eneste rekrutteringskanal.

Slik utvalget oppfatter det, er skolen utilstrekkelig som rekrutteringsarena til ungdomsrådene. Et viktig argument knytter seg til lærlingenes situasjon; når de ikke er representert i elevråd kan de heller ikke komme med i ungdomsråd. Det samme argumentet gjelder unge som ikke har benyttet retten til videregående skole, eller har droppet ut. Viktige argumenter for skolen som rekrutteringsarena er imidlertid at man benytter seg av en kanal som i prinsippet favner alle samt at elevdemokrati og lokaldemokrati knyttes sammen på en konkret måte gjennom slike valgordninger.

Utvalget anbefaler at skolen, frivillige organisasjoner og fritidsklubber velger et visst antall medlemmer hver. Ungdomsrådet bør også rekruttere gjennom tilfeldig utvalg fra målbefolkningen. Et forslag er at en tredjedel av medlemmene velges på denne måten. Dette vil bidra til bredde i ungdomsrådene. Utvalget er av den oppfatning at det å spørre ungdom eksplisitt vil øke sjansen for at de deltar. Samtidig er det viktig å understreke at det skal være et tilbud om å delta, ikke en plikt. Fritidsklubber er en særlig viktig rekrutteringsarena siden de, i motsetning til elevråd og frivillige organisasjoner, vanligvis ikke har en overrepresentasjon av ressurssterke ungdommer.

Valgordningen må også sikre representasjon fra unge både i ungdomsskolealder og eldre ungdommer, og en viss kontinuitet blant medlemmene. Mange ungdomsråd praktiserer i dag en ordning der medlemmene velges for to år, og hvor halvparten av medlemmene stiller til valg hvert år. Utvalget mener dette er en god modell.

Mandat

Ungdomsrådenes virksomhet må nedfelles i et standardmandat. Dette bør definere hva slags rettigheter og plikter ungdomsrådet skal ha, inkludert hvilken rolle det kan spille i det kommunale styringssystemet. Mandatet bør vektlegge ungdomsrådets rolle som innspills- og høringsinstans, men bør også åpne for at det kan fatte beslutninger på avgrensede områder. Utvalget følger her anbefalingen fra Fauske, Vestby og Carlsson.57 Mandatet bør i tillegg presisere arbeidets omfang (minimumskrav til møtefrekvens) og organisering (valg av leder, prosedyrer for vedtak).

Fauske, Vestby og Carlsson påpeker at det er et demokratisk problem at medlemmene i ungdomsråd ikke har saksrettet kontakt med de gruppene de er ment å representere: De diskuterer i liten grad saker med de som har valgt dem og melder i liten grad tilbake til andre ungdommer om beslutninger som er tatt i ungdomsrådet. Forskerne foreslår at det skal etableres et «praksis-system» i skolene der man sikrer at representantene både får drøftet saker og innspill med en større gruppe ungdom som har valgt dem og får gitt tilbakemeldinger og informasjon. Utvalget deler denne oppfatningen, og vil anbefale at mandatet også presiserer at ungdomsrådet bør ha kontakt med ungdommene i kommunen.

Spørsmålet om lovfesting

Utvalget har diskutert om formalisering av ungdomsrådene bør omfatte lovfesting, men er delt i sin oppfatning av dette.

Flertallets innstilling

Utvalgets flertall, medlemmene Bernt, Brandtzæg, Fikse, Selle, Torgersen, Vestby, Winningah og Wollebæk, går ikke inn for lovfesting. Begrunnelsen er at ungdomsråd vanskelig kan lovfestes og formaliseres på en måte som passer for alle kommuner. Flertallet legger til grunn at kommuner som har valgt ikke å etablere ungdomsråd mest sannsynlig har gode grunner til dette. Et nærliggende moment er at ungdomsråd vanskelig kan etableres på noen meningsfylt måte i kommuner der det bor svært få ungdommer. Hele 29 av landets kommuner har færre enn 1000 innbyggere, og det er vår oppfatning at man ikke kan pålegge kommuner med svært få ungdommer i aktuell alder å etablere ungdomsråd. Som vist tidligere er det også i all hovedsak de små kommunene som i dag ikke har ungdomsråd. Alle mellomstore og store kommuner har etablert ordningen på eget initiativ. Per i dag finnes altså ordningen der den trengs mest, dvs. i kommuner der avstanden er størst mellom ungdommer og beslutningstakere. Forholdene i små kommuner er mer oversiktlige, slik at muligheten til å påvirke gjennom uformelle kanaler er tilsvarende større. Behovet for formaliserte ordninger er altså mindre i de minste kommunene. Lovfesting kan også fungere som en sovepute, som hindrer at kommunene bestreber seg på å etablere ordninger som supplerer og utfyller ungdomsrådet, og som kan være mer fleksible.

Mindretallets innstilling

Utvalgets mindretall, medlemmene Andersen, Berg, Dæhli, Heide og Sæterhaug, går inn for at ungdomsråd lovfestes på lik linje med eldreråd. Slik mindretallet ser det bør det ikke være opp til den enkelte kommune å avgjøre om den skal ha et formalisert medvirkningsorgan for ungdom. Et slikt organ bør være en selvsagt del av det kommunale styringssystemet. Å lovfeste ungdomsråd sender et viktig signal til politikere om at ungdom har rett til å delta i politiske prosesser. Mindretallet mener dessuten at et slikt pålegg ikke representerer noe stort inngrep i den kommunale selvråderetten all den tid de aller fleste kommuner enten har eller har planer om å etablere et formelt medvirkningsorgan for ungdom. I små kommuner kan det åpnes for interkommunale løsninger.

5.5.2 Det regionale og nasjonale nivået

I et skriftlig innspill til utvalget har Barneombudet foreslått at de nasjonale retningslinjene for ungdomsråd skal omhandle det regionale nivået. Som omtalt er det stor variasjon i hva slags medvirkningsorgan fylkeskommunene har etablert. Noen har råd som møtes jevnlig, andre opererer med årlige arrangementer. Utvalget mener at det er positivt at fylkeskommunene konsulterer ungdom, men går ikke inn for å regulere virksomheten i regionale medvirkningsorganer. Utvalget vil samtidig kommentere at uansett hva slags modell fylkeskommunene velger når de skal konsultere ungdom, bør utvelgelsen av ungdom skje på måter som sikrer en viss variasjon.

Utvalget går heller ikke inn for at det etableres et nasjonalt medvirkningsorgan av typen Ungdommens nasjonalforsamling. Utvalget er skeptisk til premisset for dette forslaget, nemlig at det ikke finnes kanaler for kontakt mellom ungdom og myndigheter på nasjonalt nivå, og vil påpeke at barne- og ungdomsorganisasjonene i dag er en kanal for slik kontakt. Utvalget er også svært skeptisk til den koplingen av det lokale, regionale og nasjonale nivået som ligger i forslaget fra Barneombudet og BURO. Modellen går ut på at lokale ungdomsråd velger representanter til fylkesungdomsråd, som i neste omgang velger representanter til et nasjonalt ungdomsråd. En slik modell gir store representasjonsutfordringer. De som deltar på det nasjonale nivået vil være selektert gjennom flere ledd, og vil mest sannsynlig utgjøre et elitesjikt. De kan derfor ikke fungere som representanter for «ungdom». Følgelig er det et demokratisk problem dersom et slikt organ skal fremme ungdoms ønsker og meninger overfor myndighetene.

Når det gjelder mer sporadiske arrangementer på nasjonalt nivå, mener utvalget at de først og fremst har symbolsk verdi. At de gjennomføres bidrar til å signalisere at myndighetene ser det som viktig at barn og unge får presentert sine synspunkter. For de få som får anledning til å delta, kan de også gi nyttige erfaringer. Samtidig betyr slike arrangementer lite som påvirkningskanal for ungdom generelt.

Utvalget mener likevel at det er bekymringsfullt dersom slike arrangementer – som sjelden vil ha noen bred representasjon – erstatter den kontakten nasjonale myndigheter har hatt med ungdom gjennom barne- og ungdomsorganisasjonene. Utvalget viser for øvrig til kapittel 4, der dette diskuteres mer utførlig.

5.5.3 Andre medvirkningsordninger

Fauske, Vestby og Carlsson påpeker at det vil framstå som et paradoks dersom unges deltakelse i stor grad formaliseres, mens det i voksenverdenen blir stadig mer utbredt med uformelle samhandlingsformer.58 I dette perspektivet er det viktig at ungdom sikres deltakelse gjennom uformelle ordninger og praksisformer. Samtidig er det ikke like lett for ungdom som for voksne interessegrupper å selv ta initiativ til og organisere kontakten med myndighetene. Derfor er det desto viktigere at myndighetene tar ansvar for å involvere ungdom gjennom et bredt spekter av ordninger, tidlig i prosessen rundt ulike saker. Det siste handler om at det må tilrettelegges for at ungdom kan komme inn som premissleverandører, og ikke bare konsulteres i etterkant, når muligheten til å øve innflytelse er mer begrenset.

Utvalget mener det er behov for deltakelsesordninger som kan få fram et bredere spekter av ungdomsstemmer. Utvalget går derfor inn for at myndighetene på både lokalt, regionalt og nasjonalt nivå tar i bruk modellen med ekspertmøter med grupper av ungdom som man vet blir hørt for lite. I slike ekspertmøter skal ungdom delta i kraft av å være eksperter på det aktuelle saksfeltet, ikke som brukere av offentlige tjenester.

Utvalget går også inn for at det etableres en forsøksordning med regionale ungdomskonferanser etter mønster fra Nord-Trøndelag. Fylkeskommunen har ansvar for flere saksfelt som har stor betydning for ungdom, og det er viktig at ungdoms synspunkter kanaliseres inn i det fylkeskommunale systemet. Det bør også settes av midler til et følgeforskningsprosjekt, som kan evaluere forsøksordningen.

5.5.4 Myndighetenes kommunikasjon med ungdom

Utover de tiltakene som foreslås konkret, mener utvalget at myndighetene bør jobbe mer med å involvere ungdom i informasjonsarbeid. Å bli involvert i slikt arbeid har en egenverdi for de ungdommene som får være med, men det vil også bidra til å gjøre informasjonen til ungdom bedre. Ungdom vet ofte mer om hva som appellerer til ungdom enn det voksne gjør.

Her kan myndighetene lære av det arbeidet som gjøres i flere avisredaksjoner. Nettavisen Glåmdalen, som ble kåret til årets lokale nettsted i 2011, er et eksempel.59 Avisen ønsker å involvere unge lesere og har en egen ungdomsredaksjon som er styrt av ungdommene selv. Et annet godt eksempel er hvordan NRK involverte ungdomspartilederne under kommunevalgkampen i 2011. NRK arrangerte blant annet en ungdomspartilederdebatt etter skolevalget, noe som bidro til å synliggjøre ungdom som politiske aktører og ungdomspartiene som innflytelseskanal for ungdom.

Utvalget er opptatt av at tiltaket ung.no må sikres gode driftsvilkår. Utvalget er enig med BLD, som framhever at tiltaket bidrar til å sikre barn og unges rettigheter og interesser på informasjons- og medieområdet.60 Derfor er det positivt at tiltaket fikk økt sin bevilgning fra 500 000 i 2010 til 1 500 000 i 2011 og ytterligere til 2 000 000 for 2012. Fra 2012 går tiltaket fra å være et prosjekt til å bli innlemmet i Bufdirs ordinære informasjonsarbeid. Utvalget mener dette er en god plassering og at det er positivt at ung.no blir et varig tiltak. Samtidig er det viktig at ung.no sikres forutsigbarhet og at midlene står i forhold til behovet for informasjon blant ungdom. Antallet brukere indikerer at dette vil være høyt også framover.

Utvalget mener det er viktig at ung.no ikke blir berørt av eventuelle innsparingskrav knyttet til Bufdirs tiltaksområder. Utvalget går derfor inn for at ung.no driftes av Bufdir, men at tiltaket får en egen post på statsbudsjettet.

Utvalget mener også at myndighetene må bli flinkere til å bruke de mulighetene som ligger i sosiale medier til å kommunisere med ungdom. Storsul og medarbeidere påpeker at offentlige nettsteder rettet mot ungdom i liten grad understøtter sosial innholdsdeling og debatt.61 Unntak finnes imidlertid. Et eksempel er Forbrukerombudet som har en egen Facebookside beregnet på ungdom.62

Utvalget mener at kommunene ikke bare skal være til stede i sosiale medier og informere ungdom om saker som angår dem, men gjøre det på måter som støtter deling og som gir muligheter for respons og debatt. Dette krever at kommuneansatte har god digital kompetanse. Utvalget går derfor inn for at kommuneansatte skal tilbys kurs i kommunikasjon med ungdom i sosiale medier.

Statens arbeid med klarspråk er viktig og bør fortsette. Etter det utvalget kan se har ikke prosjektet om klarspråk i staten så langt hatt et ungdomsfokus, men har hatt som utgangspunkt at klarspråk vil komme hele befolkningen til gode. Utvalget er enig i dette, men mener samtidig at ungdom kan ha behov for ekstra tilrettelegging av informasjon, særlig i komplekse saker. Slike saker behandles ofte i utredninger og meldinger av ulikt slag. Dette er tekster som er lange og som har et saksinnhold som ofte krever at det brukes fagtermer og spesialiserte begreper. Utvalget mener det er viktig at unge som ønsker å sette seg inn i hva slike dokumenter inneholder, kan gjøre det uten for store omkostninger. Utvalget går derfor inn for at det lages ungdomsvennlige kortversjoner av politiske dokumenter som har et ungdomsrelevant innhold – bredt forstått. Vi tror slike versjoner kan bidra til at flere unge blir gjort oppmerksom på viktige saker, og at det vil lette prosessen med å sette seg inn i hva sakene gjelder og hvordan de selv kan engasjere seg i dem. Slike versjoner kan lages med tanke på nettpublisering og deling i sosiale medier, slik at de kan få en større spredning i ungdomsbefolkningen enn det slike dokumenter vanligvis har. Utvalget vil også påpeke at det i arbeidet med å utforme og tilgjengeliggjøre slike ungdomsversjoner kan være fornuftig å trekke inn ungdom.

5.5.5 Forslagene fra BLDs ekspertutredning

Som nevnt er utvalget bedt om å vurdere fire forslag fra en ekspertutredning som ble gjennomført på oppdrag fra BLD.63 Utvalgets vurderinger av forslagene må ses i sammenheng med de vurderinger og tiltak som allerede er presentert.

Ekspertutredningen foreslo at det burde etableres både representative og deltakerdemokratiske medvirkningsordninger i alle kommuner.64 Som redegjort for går utvalget inn for formalisering av ungdomsrådene, blant annet for å sikre større grad av representativitet. Utvalget har også diskutert om kommunene bør pålegges å etablere uformelle medvirkningsordninger. I ekspertutredningen ble dialogkonferanser, kontaktmøter, rådgivingsgrupper, drøftingsmøter og ungdomspanel nevnt som eksempler på åpne og mer uformelle fora. Utvalget ser verdien av generelle uformelle fora for ungdom, men ønsker ikke å pålegge kommunene å etablere slike. Kommunene bør stå fritt til selv å vurdere hvordan de kan involvere ungdom mer uformelt i ulike saksfelt. Utvalget anbefaler samtidig at metoden med ekspertmøter tas i bruk på alle forvaltningsnivå, og går inn for et forsøksprosjekt med regionale ungdomskonferanser. Disse metodene er ikke nødvendigvis «uformelle», men de er et viktig supplement til ungdomsrådene.

Det andre forslaget går ut på at kommunene pålegges å utarbeide lokale demokratiprogram for ungdom.65 Utvalget støtter ikke dette forslaget. Utvalgets standpunkt må ses i sammenheng med forslaget om å formalisere ungdomsrådene. Hvis forslaget blir vedtatt vil det ikke være behov for lokale demokratiprogram.

Et tredje forslag er at ulike modeller for deltakelse for ungdom prøves ut på systematisk vis.66 Utvalget støtter bakgrunnen for dette forslaget. Det er behov for mer kunnskap om hvilke medvirkningsordninger som fungerer for ulike grupper av unge samt om de mulige utilsiktede virkninger ulike ordninger kan ha. Som redegjort for går utvalget inn for at det etableres et prøveprosjekt med regionale ungdomskonferanser og at dette evalueres. Utvalget regner det også som selvsagt at det settes av midler til forskning på effekten av å formalisere ungdomsrådene.

Et fjerde forslag er å utvikle kompetansehevende tiltak for politikere og kommuneansatte.67 Når det gjelder skolens læreplan og viktigheten av lokalpolitikk og ungdoms demokratiske deltakelse som temaer, er dette diskutert i kapittel 3. Utvalget har valgt å se forslaget om at statlige myndigheter skal ha ansvar for skolering av kommuneansatte i sammenheng med BLDs ansvar for å utvikle veiledningsmateriell til kommunene. To av tre kommuner bruker i dag statlig informasjonsmateriell i arbeidet med medvirkningsorgan for barn og unge. Om lag 60 prosent oppgir at de bruker materiell fra BLD, mange i kombinasjon med andre kilder til informasjon og veiledning.68 Et flertall av kommunene oppgir samtidig at de mener det er behov for mer veiledningsmateriell og andre typer støtte og veiledning. Også Barneombudet har påpekt at det er et omfattende behov for opplæring og informasjon i kommunene. Dersom ungdomsrådene formaliseres, slik utvalget går inn for, er det naturlig at BLD oppdaterer veiledningsmateriellet til kommunene. Som nevnt ber utvalget myndighetene vurdere om det også er behov for kurs eller andre kompetansehevende tiltak for kommuneansatte som har ansvar for ungdomsråd.

Et annet element i dette forslaget er at det etableres et eget kompetansesenter for ungdom og fritid der ungdom og demokrati skal være en av bærebjelkene. Barneombudet har tatt til orde for en lignende ordning.69 Forslaget er at det opprettes et kunnskaps- eller ressurssenter som kan drive med informasjonsarbeid og opplæring samt føre tilsyn med kommunenes arbeid med barn og unges deltakelse og innflytelse. Utvalget oppfatter ikke at det er behov for et slikt senter. I tillegg til den kompetansen som finnes i BLD og i Barneombudet, har frivillige organisasjoner som Voksne for barn og Redd Barna i en årrekke arbeidet med å utvikle og prøve ut ulike modeller for barn og unges deltakelse. Redd Barna har for eksempel utarbeidet en håndbok som samler metoder og verktøy som kan brukes for å styrke barn og unges medbestemmelse og medinnflytelse.70