4 Organisasjonskanalen

4.1 Innledning

For ungdom er de frivillige organisasjonene, og særlig barne- og ungdomsorganisasjonene, en viktig innflytelseskanal. Dette er framhevet i utvalgets mandat. Her påpekes det også at noen grupper opplever betydelige barrierer for deltakelse i organisasjonene. Spørsmålene dette kapitlet belyser er hvilken betydning organisasjonskanalen spiller for unges innflytelse, og for hvem denne kanalen står til rådighet. I tråd med dette fokuserer kapitlet på to hovedtemaer.

Først diskuteres organisasjonsfeltets utvikling over tid. Mer konkret belyses utviklingen i unges oppslutning om organisasjonene, strukturelle forhold i organisasjonsfeltet og internt i organisasjonene, samt organisasjonenes kontakt med offentlige myndigheter.

Deretter belyses sosiale forskjeller knyttet til organisasjonsdeltakelse. Hvilke grupper av ungdom er det som faller utenfor organisasjonssamfunnet og opplever marginalisering? I tråd med mandatet beskrives ulikheter knyttet til kjønn, minoritetsbakgrunn og nedsatt funksjonsevne.

4.2 Organisasjonenes demokratifunksjoner

Frivillige organisasjoner kan helt overordnet defineres som «sammenslutninger som ikke er offentlige eller kommersielle, og som er så formaliserte at de har et eget navn».1 En vanlig avgrensning av barne- og ungdomsorganisasjonene mer spesifikt er at disse har en hovedvekt av medlemmer under 30 år. En bred definisjon som dette er nødvendig, da det finnes et stort mangfold av ulike barne- og ungdomsorganisasjoner. Alt fra politiske, humanitære og miljøorganisasjoner til idrettslag, speiding og musikkorps faller inn under denne kategorien. Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) rapporterer at det i Norge i dag finnes 141 landsdekkende frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner, og rundt 16 000 lokale lag.2

De frivillige organisasjonene fyller to viktige roller i et demokratiperspektiv – én intern og én ekstern. Organisasjonenes eksterne demokratiske rolle er knyttet til deres deltakelse i den offentlige meningsdannelsen: De er representanter for ulike gruppers ideer og interesser, og fungerer som strukturer mellom stat og borger.3 I dette perspektivet representerer organisasjonene en viktig kanal for å bli hørt og for å medvirke. Slik er de også en arena for offentlig debatt. I tillegg er organisasjonene en kanal for internasjonalt ungdomsarbeid og -påvirkning i kraft av aktiviteter i egen regi, gjennom paraplyorganisasjoner eller ved at medlemmer brukes som ungdomsdelegater for myndighetene.

Organisasjonenes interne demokratiske rolle refererer til forholdet mellom organisasjon og medlem.4 Denne rollen utdypes i stortingsmeldingen om frivillighetspolitikk.5 Her presiseres det at de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene har en viktig demokratibyggende rolle i seg selv, i kraft av å være organiserte interessefellesskap. Den interne demokratifunksjonen henspeiler på at organisasjonene er medlemsbaserte og at medlemmene igjen har demokratiske rettigheter i organisasjonen. Et nærliggende perspektiv er forståelsen av barne- og ungdomsorganisasjoner som «skoler i demokrati». I dette ligger det for det første et læringsperspektiv, der tanken er at de frivillige organisasjonene formidler ulike former for demokratisk kompetanse – eksempelvis kunnskap om offentlige institusjoner, politiske systemer og organisasjonsdrift. Dette er viktig kunnskap for framtidens samfunnsdeltakere. På denne måten kan det demokratiskolerende perspektivet forstås både som internt og eksternt, fordi det omfatter forholdet mellom individ og organisasjon og individ og samfunn.6 For det andre ses barne- og ungdomsorganisasjoner som viktige arenaer for sosialisering. Medlemmene sosialiseres til samarbeid og kompromiss; verdier som demokratiet er avhengig av. Sosialiseringsperspektivet vektlegger også organisasjonenes evne til å gi medlemmene en felles identitet.

Man kan grovt sett trekke et skille mellom de barne- og ungdomsorganisasjonene som er samfunnsorienterte og de som er aktivitetsorienterte.7 Mens de aktivitetsorienterte organisasjonene primært konsentrerer seg om aktiviteter for egne medlemmer, retter de samfunnsorienterte organisasjonene blikket i langt større grad utover. Eksempler på sistnevnte gruppe er organisasjoner som driver med politikk, humanitært arbeid eller miljøvern, hvor formålet med aktiviteten nettopp er å påvirke andre aktører. Selv om begge organisasjonstyper er viktige, står de samfunnsrettede organisasjonene i en særstilling når vi snakker om demokrati. Sammenlignet med de aktivitetsorienterte organisasjonene har de oftere både eksterne og interne demokratifunksjoner. Samtidig har begge organisasjonstyper viktige roller idet de bidrar til å integrere ungdom i lokalsamfunnet.

Forskning viser også at de deltakelsesvanene som etableres i ung alder har betydning for graden av deltakelse senere i livet.8 Dette bidrar til ytterligere å befeste viktigheten av organisasjonsdeltakelse i ungdomstiden.

4.3 Rammevilkår

At de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene spiller en viktig rolle i samfunnet, reflekteres også i den statlige støttepolitikken. Driftstøtteordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene, som siden 1991 er blitt forvaltet av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD), har til hensikt å legge til rette for deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Ordningen har siden oppstarten i 1951 gjennomgått en rekke revisjoner, og vilkårene for organisasjonene er blitt langt bedre. Mye av dette skyldes at regjeringen med bakgrunn i Stortingsmelding nr. 39 (2001–2002), så det som viktig å stimulere til mangfold i organisasjonslivet ved å gi organisasjonene gode økonomiske rammebetingelser. Den gjeldende forskriften er av 2007.9 Formålet med tilskuddsordningen er å «legge til rette for barn og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene», «stimulere organisasjonene til engasjement og medansvar nasjonalt og/eller internasjonalt» og «sikre organisasjonene som arena for medbestemmelse og demokrati».10

Gjennom endringene som har skjedd i driftstøtteordningen i løpet av 2000-tallet har også incentivet til å fremme unge medlemmers demokratiske rettigheter blitt styrket. For å motta støtte må organisasjonen ha en demokratisk oppbygging som sikrer at alle tellende medlemmer over 15 år har lik møte-, tale- og forslagsrett samt stemmerett og rett til å la seg velge som representant. I tillegg til at medlemmene skal ha demokratiske rettigheter, gis det ekstra uttelling dersom mer enn halvparten av medlemmene i sentralledelsen er under 27 år. Det gis også noe ekstra uttelling dersom barne- og ungdomsleddet er selvstendig fra andre strukturer som hoved- eller moderorganisasjon. I tillegg gis det uttelling til organisasjoner hvor det er minst 40 prosent kjønnsbalanse i sentralledelsen og til organisasjoner som har størst andel medlemmer under 27 år.11 Som følge av endringer i driftstøtteordningen har en rekke organisasjoner endret sine egne vedtekter for å oppfylle kravene til selvstendighet og medlemsdemokrati.

Delfinansiering gjennom overskudd fra Norsk Tipping er en sentral inntektskilde for frivillige organisasjoner. Frifond-ordningen er en av flere overskuddsformål og er øremerket lokal barne- og ungdomsaktivitet. Sammen med BLDs driftstøtteordning utgjør disse hovedkilden til frie midler for barne- og ungdomsorganisasjonene. Endringer i tippenøkkelen som følge av at Norsk Tipping fikk monopol på spilleautomater innebar en overgangsordning med kompensasjon til organisasjoner som tidligere hadde inntekter fra spilleautomater. I tillegg til at tippeoverskuddet samlet sett er blitt mindre, har det også blitt flere som skal dele på overskuddet. Grasrotandelen er en ordning som innebærer at den enkelte spiller knytter en frivillig organisasjon til spillkortet sitt, som vil motta fem prosent av innsatsen. Denne ordningen øremerker tippemidler til mottakerne før overskuddet fordeles. På denne måten innebærer Grasrotandelen en omfordeling fra tippenøkkelen, hvor organisasjoner som tiltrekker seg mange grasrotmottakere samlet sett får en større andel tippemidler enn de ellers ville fått.

Muligheten til å søke midler i Frifond, er av barne- og ungdomsorganisasjonene på lokalnivået oppgitt som positivt for økonomien.12 Dårlig økonomi har tradisjonelt vært oppgitt som det største problemet, og mange organisasjoner ønsker seg fortsatt mer midler til drift. Likevel vurderes den økonomiske situasjonen som langt bedre for organisasjonene i dag enn den var for ti år siden. I LNUs resultatrapport kommer det også fram at Frifond oppleves som brukervennlig og ubyråkratisk.13 Samtidig oppgir mange barne- og ungdomslag at kommunale støtteordninger er lite søkervennlige.14 Den byråkratiske formen medfører at mye tid blir brukt på papirarbeid, noe som går på bekostning av tiden de kan bruke til organisasjonens primære mål. LNU har rapportert at dette også gjelder for deres medlemsorganisasjoner.15

Videre uttrykker en del organisasjoner at idretten favoriseres når det gjelder tildeling av økonomiske midler.16 LNU kobler dette til fordelingen av Grasrotandelen, som de mener er en svært problematisk ordning. Kun 3,4 prosent av midlene går til lokale barne- og ungdomsorganisasjoner, mens 68,2 prosent tilfaller idrettslag.17 Tall fra Kulturdepartementet per 18. oktober 2011 viser at idrettsforeninger får over syv ganger så mye som kunst og kultur, som er den kategorien organisasjoner som får nest høyest tilskudd. Ifølge LNU oppgir barne- og ungdomsorganisasjonene at det er vanskelig å tiltrekke seg grasrotspillere. Et annet problematisk forhold er at medlemmene gjennom Grasrotandelen indirekte forventes å rekruttere spillere til Norsk Tipping, uten at de kan spille selv (18-årsgrense). Det er også et problem i seg selv at det benyttes finansieringsordninger for frivilligheten med et underliggende incentiv om å øke andelen som bruker Norsk Tippings spill og produkter.

4.4 Utviklingen i barne- og ungdomsorganisasjonene

4.4.1 Perioden 1980–2000

Fram til 1980 var barne- og ungdomsorganisasjonene den raskest voksende kategorien av organisasjoner.18 Med utgangspunkt i Hordalandsundersøkelsen har Wollebæk studert barne- og ungdomsorganisasjonene i perioden 1980–2000.19 Hordalandsundersøkelsen er en kartlegging av all organisasjonsaktivitet i fylket og har vært gjennomført hvert tiende år siden 1980. Wollebæks analyser viste at det i 2000 var langt færre organisasjoner som jobbet for barn og unge enn det var i 1980. Nedgangen var særlig stor på 1990-tallet. Han fant også at de organisasjonene som eksisterte hadde en mindre medlemsmasse enn tidligere. Dette mønsteret samsvarer med funnene fra Ung i Norge-undersøkelsene gjennomført i 1992 og 2002. Ungdoms oppslutning om frivillige organisasjoner var synkende i denne perioden.20

Wollebæk konkluderte med at ungdom er mindre interessert enn tidligere i organisasjonsarbeid og alt det krever av tid og forpliktelser, så vel som ideologisk tilslutning. Levetiden til barne- og ungdomsorganisasjoner er vesentlig lavere enn blant voksenorganisasjoner, og de er i større grad enn før politisk marginalisert i lokalpolitikken. Wollebæk fant også at det blant organisasjonene som jobber aktivt opp mot myndighetene hadde vært en dreining fra ungdomslag på 1980-tallet til kultur- og fritidsforeninger i 2000. I tillegg hadde kontakten mellom forening og myndigheter gått fra å være formell og skriftlig til å bli uformell og muntlig. Dette indikerer at kontakten er tettere mellom kommune og foreningsliv for de lagene som deltar på denne arenaen, og at sakene som tas opp er mindre konfliktladde enn tidligere.

Blant de ulike typene av barne- og ungdomsorganisasjoner fant Wollebæk at utviklingen gikk i retning av flere konsensusorienterte og medlemsrettede organisasjoner, mens de konfliktorienterte organisasjonene, som ofte sprang ut av de tradisjonelle folkebevegelsene, var i sterk tilbakegang. En annen tydelig tendens var at barne- og ungdomsorganisasjonene i større grad enn tidligere var aktivitetsorienterte, mens organisasjoner med bredere samfunnsrettet engasjement viste en nedgang.

4.4.2 Utviklingstrekk på 2000-tallet

Medlemsutvikling

Siden Wollebæks arbeid har det blitt gjennomført ytterligere en runde i Hordalandsundersøkelsen. På oppdrag fra utvalget har Åsta Dyrnes Nordø ved UNI Rokkansenteret analysert data fra det siste tiåret, slik at vi nå kan følge utviklingen fram til 2010.21 Nordø finner at det har vært en nedgang i organisasjonstilbudet for barn og unge også i denne perioden, men at utviklingen nå flater ut. Den sterke nedgangen vi så på 1990-tallet har med andre ord stoppet opp. Likevel har medlemstallet i de fleste av de eksisterende organisasjonene sunket også i løpet av de siste ti årene. Forskningsresultater fra en landsdekkende tverrsnittsundersøkelse utført i 1998 og 2009 bekrefter dette: Wollebæk og Sivesind viser at blant unge i alderen 16–24 år er bare 35 prosent medlem av organisasjonen de har jobbet frivillig for.22 Dette er en nær halvering siden 1997. I tillegg har andelen ungdom som har utført frivillig arbeid sunket med 13 prosent i samme tidsperiode. Denne studien peker med andre ord i retning av en negativ utvikling med hensyn til hvor stor andel som deltar. Samtidig viser undersøkelsen stabilitet i omfanget av frivillig arbeid, målt i antall timer. At det fortsatt er høy aktivitet i organisasjonene viser at de aktive medlemmene er motiverte og legger ned mye innsats. Samtidig peker mange av organisasjonene på at medlemmene ikke er så tilbøyelige til å ta på seg styreverv og andre oppgaver i organisasjonen. Trenden er nå at noen få ungdommer gjør svært mye for organisasjonen.

Den landsdekkende tverrsnittsundersøkelsen er basert på individdata, mens Hordalandsundersøkelsen gir organisasjonsdata. Hva slags perspektiv som legges til grunn har betydning for hva slags resultat man får. Begge undersøkelser peker imidlertid i samme retning: Det har vært en negativ trend med hensyn til antall lag og organisasjonsdeltakelse, men denne utviklingen har nå flatet ut. I tillegg til disse to undersøkelsene har LNU foretatt en kartlegging av sine egne organisasjoner, som langt på vei bekrefter denne tendensen.23

Samtidig rapporteres det om at tilstrømningen til barne- og ungdomsorganisasjonene i kjølvannet av 22. juli øker. I tillegg ser man at det i mediene nå går igjen en fortelling om ungdom som er samfunnsengasjerte og preget av et nytt alvor, og man kan spekulere i om vi ser konturene av en ny generasjon engasjerte unge mennesker.24 Forskning tyder også på at det er i ungdomsbefolkningen at terrorhandlingene har satt dypest spor.25 De langsiktige effektene av dette er det imidlertid for tidlig å konkludere noe om.

Nyetableringer og nedleggelser

Av undersøkelsene som er gjort er det Hordalandsundersøkelsen som gir de mest fyldige dataene når det gjelder nyetableringer og nedleggelser. Denne konkretiserer blant annet hvilke typer av organisasjoner som har opplevd vekst og hvilke som har opplevd tilbakegang. Nordøs analyser viser at de typene av barne- og ungdomsorganisasjoner som har opplevd mest nedgang i antall er de politiske lagene og ungdomslagene. Disse har hatt en nedgang på hele 22 og 23 prosent i løpet av det siste tiåret. Deretter følger kristne lag som har hatt 19 prosent nedgang. Videre viser utviklingen i Hordaland at organisasjoner som driver med speiding, musikk, teater og kunst er i nedgang. Likevel er det innen organisasjonene som driver med musikk, teater og kunst samt i kategorien kristne organisasjoner og avholdsorganisasjoner at de fleste nyetableringene skjer. Utviklingen er imidlertid negativ totalt sett, siden flere faller fra enn det er nye som kommer til.

En annen kategori hvor det skjer mange nyetableringer er kultur- og fritidsorganisasjonene, dvs. hobbyklubber og aktivitetslag av ulike slag. Tendensen her er mer positiv, da denne typen lag totalt sett er i vekst. Denne typen barne- og ungdomsorganisasjoner har hatt en økning på hele 30 prosent over de siste ti årene. I tillegg har det vært en viss vekst i sosiale og humanitære lag. Når det gjelder idrettslag, som er den kategorien som har hatt størst økning de siste ti årene, er imidlertid veksten stoppet opp.

Den generelle tendensen er med andre ord at andelen aktivitetsorienterte kultur og fritidslag har økt, mens saksorienterte lag har opplevd en nedgang. Dette kan forstås i tråd med Selle og Øymyr, som finner at organisasjonssamfunnet har utviklet seg fra å være utoverrettet til i større grad å rette fokuset «innover» mot egen organisasjon, dvs. at organisasjonen fokuserer på aktiviteter for egne medlemmer i stedet for å ha en samfunnsmessig agenda.26

Når det gjelder den totale medlemsmassen i organisasjonene i dag viser data fra Hordalandsundersøkelsen at trenden er svakt økende. Dette skyldes imidlertid en økning i medlemstall hos noen få store organisasjoner. De fleste barne- og ungdomsorganisasjonene opplever likevel en svak nedgang.

Kontakt med offentlige myndigheter

Kontakt med offentlige myndigheter er en essensiell del av organisasjonenes eksterne demokratifunksjon. Kontakt med myndighetene omfatter både egne påvirkningsforsøk og det å bli rådspurt av offentlige instanser. For barne- og ungdomsorganisasjonene tenderer denne kontakten ofte mot å være orientert rundt egen drift, og da særlig søknader om økonomisk støtte. Et annet trekk er at barne- og ungdomsorganisasjonene generelt har mindre kontakt med offentlige myndigheter enn det voksenorganisasjoner har. En nærliggende forklaring er at barn og unge oftere er medlem av aktivitetsorienterte lag, slik at kontakt med myndighetene dermed ikke oppleves like relevant.27 En annen forklaring er at de unge oppfatter myndighetene som de voksnes arena, noe som kan øke terskelen for å ta kontakt. Samtidig viser forskning at barne- og ungdomsorganisasjonene har tiltro til egne påvirkningsmuligheter.28

Når det gjelder politiske organisasjoner og idrettslag er trenden at de begge har hatt mer kontakt med myndighetene det siste tiåret. I tillegg ser vi at myndighetene, og da særlig kommunene, i større grad enn tidligere spør barne- og ungdomsorganisasjonene om råd. Aars og medarbeidere viser til at dette kan ha sammenheng med at statlig frivillighetspolitikk, der barne- og ungdomsorganisasjonene ses som en ressurs, bidrar til at myndighetene nå jobber mer aktivt for å trekke ungdom med og spørre dem om råd.29 Dette kan samtidig tolkes som en måte å gi legitimitet til enkelte tiltak på. Når kontakt først er etablert er imidlertid barne- og ungdomsorganisasjonene splittet i sin opplevelse av å bli hørt av myndighetene: 29 prosent oppgir å bli hørt i stor grad, mens 25 prosent sier at de ikke blir hørt i det hele tatt. Gruppen som ikke blir hørt har imidlertid økt med over 50 prosent det siste tiåret. Tendensen er med andre ord at organisasjonene i større grad enn for ti år siden blir kontaktet av offentlige myndigheter, samtidig som de i mindre grad opplever at deres synspunkter blir tatt hensyn til. En fortolkning av dette kan være at det å bli kontaktet av myndighetene skaper en økt forventning om innflytelse for organisasjonene.30

Det siste tiåret har både formelle og uformelle påvirkningskanaler blitt tatt mer i bruk. Den generelle tendensen er at barne- og ungdomsorganisasjonene i dag benytter et bredere spekter av kontaktmuligheter enn tidligere. Bruk av mer alternative påvirkningsmetoder som demonstrasjoner er mindre vanlig enn før, mens bruk av uformelle metoder som lobbyvirksomhet har økt. Samtidig har tilveksten av nye medier åpnet opp for alternative kanaler for medvirkning og innflytelse. Særlig sosiale medier viser seg å bidra til å mobilisere ungdom. Dette har ført til en omforming av aksjonsdemokratiet, og vil drøftes inngående i kapittel 7.

Nordø påpeker at hele 35 prosent av barne- og ungdomsorganisasjonene som blir rådspurt, forteller at det skjer gjennom uformell kontakt. De fleste av barne- og ungdomsorganisasjonene som har hatt kontakt med myndigheter har vært i kontakt med kommunale myndigheter. Langt færre barne- og ungdomsorganisasjoner forsøker å påvirke fylkesnivået. Videre er det også få barne- og ungdomsorganisasjoner som har kontaktet statlige myndigheter. Blant de lagene som har hatt kontakt på dette nivået er de politiske og humanitære lagene overrepresentert. Politiske saker er den vanligste årsaken til kontakt: Oljeboring i Lofoten og høyspentmaster i Hardanger er eksempler på slike saker.31

Organisatoriske endringer

Nordø viser at fylkesnivået i organisasjonene er blitt mindre viktig. Dette utviklingstrekket gjelder både voksenorganisasjonene og barne- og ungdomsorganisasjonene, og byene mer enn landkommunene: For 2009 viser Hordalandsundersøkelsen at 62 prosent av barne- og ungdomslagene i landkommunene var tilknyttet fylkesnivået, mens prosentandelen lå på 42 for byene. For voksenorganisasjonene har det også vært en tilbakegang i andelen lag som har tilknytning til det nasjonale styringsnivået. Dette mønsteret ser man imidlertid ikke blant barne- og ungdomsorganisasjonene, hvor det fortsatt er en sterk kobling mellom lokalt og nasjonalt nivå.32 På denne måten ser man at den tradisjonelle hierarkisk-demokratiske organisasjonsstrukturen står sterkere i barne- og ungdomsorganisasjonene enn i voksenorganisasjonene. Med andre ord finnes det i barne- og ungdomsorganisasjonene fortsatt en struktur hvor lokalt engasjement kan tas opp på nasjonalt nivå. Dette illustrerer de sentrale barne- og ungdomsorganisasjonenes viktige demokratifunksjon, og at det er kontakt mellom barne- og ungdomsorganisasjonene og offentlige myndigheter. Et eksempel på dette er den årlige kontaktkonferansen mellom BLD og representanter fra sentralt hold i barne- og ungdomsorganisasjonene. Dette er også en arena hvor organisasjonene rådspørres av offentlige myndigheter.

Det å holde møter regnes som essensielt innen organisasjonsdemokratiet, da dette sikrer medlemmenes medbestemmelsesrett. Møtevirksomhet er også den aktiviteten som tettest knyttes opp mot barne- og ungdomsorganisasjonenes demokratiskolering. Funn fra Hordalandsundersøkelsen viser at det er blitt færre medlemsmøter de siste årene. Dette er et utviklingstrekk som gjelder alle organisasjoner, ikke bare barne- og ungdomsorganisasjonene. Nedgangen i medlemsmøter har fortsatt de siste ti årene, og under halvparten av barne- og ungdomslagene holder nå medlemsmøter på månedlig basis. Styremøter har ikke opplevd tilsvarende nedgang. Dette kan være en indikasjon på at beslutningsmakten er mer sentralisert. Samtidig ser man en økt tendens til at foreninger velger ikke å arrangere møter i det hele tatt.

Hvis man ser nedgangen i møteaktivitet i sammenheng med den generelle utviklingen i barne- og ungdomsorganisasjonene, kan en forklaring være at organisasjonene nå slår sammen medlems-, styre- og åpne møter for å tilpasse seg et synkende engasjement. Dette kan ses i tråd med Wollebæk og Sivesind som finner at tålmodigheten for møteaktivitet er synkende i hele befolkningen, fordi man i større grad enn før ønsker å målrette tidsbruken mot det man er mest opptatt av.33 En annen og mer positiv forklaring kan være at medlemsmøtene i dag er fjernet fra sin tradisjonelle kontekst, og i stedet utøves gjennom nettbaserte kanaler som sosiale medier og hjemmesider. Ikke overraskende ser man en økt bruk av Internett innen organisasjonssamfunnet. Imidlertid viser forskningen at Internett oftest brukes for å formidle informasjon, og ikke som en arena for møtevirksomhet.34 Selv om Internett, og da særlig sosiale medier, kan fungere som en trigger for organisasjonsengasjement, har denne arenaen så langt ikke tatt over for tradisjonell møteaktivitet. Man kan samtidig spekulere i om redusert møteaktivitet på sikt vil virke svekkende for organisasjonenes interne demokratiske funksjon.

Formen på medlemskap er også i endring. Frivillighet Norge gir en generell oversikt over ulike former for medlemskap i frivillige organisasjoner. Her skilles det mellom personlige medlemmer med demokratiske rettigheter, familiemedlemskap med representerte rettigheter (også kalt kollektive medlemskap) og støttemedlemmer uten demokratiske rettigheter (eksempelvis giver- og gavemedlemskap).35 Større fokus på aktivitet for egne medlemmer på lokalt nivå i barne- og ungdomsorganisasjonene kan i ytterste konsekvens føre til at medlemskapet tar form av et rent kundeforhold. På denne måten utvannes medlemskapet ved at fokuset rettes mot fordeler og tjenester, framfor eierskap og demokratisk styring.

Videre ser man at det innen noen voksenstyrte frivillige organisasjoner er opprettet egne, separate ungdomstilbud. Her har som regel ikke ungdom de samme demokratiske rettighetene som medlemmer av moderorganisasjonen. Ungdomsmedlemmene får delta på tilrettelagte aktiviteter, men gis ikke anledning til å påvirke sentrale deler av organisasjonens drift.

4.5 Sosiale forskjeller i organisasjonsdeltakelse

4.5.1 Sosioøkonomiske forskjeller

På et mer overordnet plan ser man at de ungdommene som deltar i organisasjonssamfunnet langt fra representerer et tverrsnitt av ungdomsbefolkningen. Tvert i mot er det en tydelig todeling mellom ressurssterk ungdom som deltar mye, og ungdom fra lavere sosiale lag som faller utenfor. Særlig er det sosial skjevhet blant eldre ungdommer. De yngste er forholdsvis aktive i organisasjonssamfunnet, men dette avtar utover i 20-årene. En stor del av dette mønsteret kan nok forklares med at mange av de yngste deltar i aktivitetsorienterte organisasjoner, der det å delta aktivt i organisasjonen følger mer eller mindre naturlig av organisasjonens premisser.

Et utviklingstrekk er at ressurssterk ungdom er stadig mer overrepresentert i organisasjonene, og at de ofte er medlem i flere organisasjoner.36 De ungdommene som deltar i organisasjonslivet viser seg som mer motiverte og enda mer bevisst på fordelene ved å være engasjert i en organisasjon enn det de var tidligere. Andelen av denne typen engasjerte ungdom, både gutter og jenter, har totalt sett økt. Med andre ord: De ungdommene som deltar, deltar mer enn før.

Parallelt med denne utviklingen ser man at noen sosiale grupper faller utenfor mer systematisk enn tidligere.37 Tilbakegangen i organisasjonsdeltakelse er størst i den gruppen av ungdom som tidligere brukte minst tid på organisasjonsarbeid. I gruppen med lav sosioøkonomisk status er det også store kjønnsforskjeller knyttet til organisasjonsdeltakelse. Størst har frafallet de siste ti årene vært for unge menn i alderen 19–34 år: Kun 12 prosent av unge menn med lav sosioøkonomisk status deltar nå i frivillig arbeid.38 Særlig gjelder dette unge som ikke har fullført videregående skole, har svak tilknytning til arbeidsmarkedet og ofte også helseproblemer. En mulig forklaring på det store frafallet i denne gruppen kan være mangelfull tilkobling til nettverk hvor rekruttering til organisasjoner skjer, samt liten interesse for frivillig arbeid. Denne tolkningen understøttes av at mange av dem som tilhører denne gruppen forklarer sin manglende organisasjonsdeltakelse med at ingen har spurt dem, eller at de ikke vet hvor de skal begynne. I tillegg oppgir de i en noe større grad enn voksne over 35 år ikke å være interessert. Noen grupper blir dermed stående utenfor, uten tilgang til godene som følger med det å delta i en organisasjon.

Organisasjonssamfunnet kan ses som en katalysator for mekanismer man ser i samfunnet generelt. Unge rekrutteres gjennom sosiale nettverk, og dersom man som ung ikke har tilgang til organisasjonsrelevante nettverk, kan dette bidra til større sosial ulikhet og marginalisering senere i livet.

Denne hypotesen gis tyngde hvis man undersøker om ungdoms holdninger til organisasjonsdeltakelse er knyttet til den særskilte livsfasen de er i, eller om holdningene skyldes den generasjonen de tilhører.39 Mens livsfaseforklaringer impliserer at unges holdninger er midlertidige, ligger det i generasjonsforklaringer en forståelse av at de unges verdier er av en mer permanent karakter. Wollebæk og Aars finner at generasjonsperspektivet har større forklaringskraft enn livsfaseperspektivet. Holdningene til frivillig arbeid later med andre ord til å være noe man bærer med seg videre i livet. Forskerne finner at dagens 27–35-åringer i stor grad svarer det samme på spørsmål om frivillig deltakelse som 16–24-åringene gjorde i 1998. Når holdningene vedvarer kan dette forstås som uttrykk for større samfunnsendringer. Som vi har sett har forskning vist at det de siste tretti årene har vært en nedgang i frivillighet blant ungdom. Dagens voksne var med andre ord mer aktive enn deres barn er i dag. «Såfremt nye ungdomskull likner mer på de litt eldre enn de eldste som går ut av befolkningen, kan vi få en gradvis endring i verdier i befolkningen etter hvert som nye generasjoner avløser gamle.»40

Generasjonsforklaringer impliserer samtidig at ungdoms organisasjonsdeltakelse må forstås i lys av større samfunnsmessige endringer. I løpet av 1900-tallet har Vesten gjennomgått en overgang fra industrisamfunn til et informasjons- og kunnskapssamfunn. Modernitetsteorietikere beskriver ofte individualisering som denne samfunnstypens fremste kjennetegn. Individualisering innebærer mange nye valgmuligheter, noe som også gjenspeiles i organisasjonslivet.41 I teorien betyr dette også at mennesker i dag kan «shoppe» etter organisasjoner på samme måte som man kan shoppe etter andre identitetsuttrykk. Dette innebærer at man i større grad enn før organiserer seg for å dekke egne behov og interesser.

Et viktig poeng er at selv om individualiseringsprosesser har positive effekter, kan de samtidig bidra til økt sosial skjevhet. En forklaring kan være at individualiseringen gjør det mer krevende å orientere seg i organisasjonslandskapet, idet man selv må definere sine egne interesser og finne ut hvordan disse skal leves ut. Her er det de ressurssterke som klarer seg best; de shopper i større grad enn gruppen med lavere sosioøkonomisk status. Mye tyder med andre ord på at det er de mest ressurssterke ungdommene som manøvrerer best i dette landskapet. Dermed bidrar den «refleksive moderniteten» ikke til å løse opp etablerte strukturer, men snarere til å gjøre disse enda mer tydelige.42

I lys av samfunnsendringer kan en del av ungdoms reduserte engasjement i organisasjonssamfunnet også forklares med det omfattende underholdningstilbudet som i dag er tilgjengelig. Mulighet for egenaktivitet, kommersielle fritidsalternativer og økt betalingsevne er nærliggende forklaringer. Denne hypotesen får styrke ved at mange unge uttrykker at det er andre aktiviteter som står i veien for organisasjonsdeltakelse. Ødegård finner også at ungdom «i økende grad velger å engasjere seg i aktiviteter som er løsrevet fra en kollektiv ramme og agenda».43

Et annet poeng, som vi allerede har vært inne på, er at organisasjonsdeltakelse i økende grad bærer preg av flyktighet og midlertidig engasjement. Blant ungdommene som deltar kommer dette til uttrykk ved at flere uttrykker at det ikke er så viktig hvilken organisasjon man deltar i. Mange forteller at de like gjerne kunne ha jobbet frivillig for en annen organisasjon.44

4.5.2 Deltakelse blant etnisk minoritetsungdom

Deltakelse i frivillige organisasjoner trekkes ofte fram som et mål på vellykket integrasjon og sosial inkludering. I et forskningsprosjekt om etnisk minoritetsungdoms deltakelse i frivillige organisasjoner i Oslo konkluderer Friberg med at minoritetsungdom langt sjeldnere deltar i organisert fritidsaktivitet enn ungdom med etnisk norsk bakgrunn, og at de på enkelte områder er helt fraværende.45 Dette bildet blir langt på vei bekreftet i andre studier som tar for seg den generelle innvandrerbefolkningens frivillige deltakelse.46 I en nyere komparativ studie viser Eimhjellen og Segaard at dette gjelder frivillig arbeid generelt, både innenfor og utenfor medlemsorganisasjoner.47 De finner imidlertid at personer med ikke-vestlig bakgrunn faller fra jo mer formalisert tilknytningen til organisasjonen er.

Barne- og ungdomsorganisasjonsutvalget påpekte at «sjansen for at en person i alderen 13-19 år står utenfor organisasjonslivet, øker betraktelig dersom begge foreldrene er født i et ikke-vestlig land».48 Deltakelsen varierer imidlertid sterkt etter type organisasjon: Blant andregenerasjonsinnvandrere er tendensen at de oftest deltar i religiøse organisasjoner og i idrettslag.49 Deltakelse i religiøse organisasjoner er ganske jevnt fordelt mellom menn og kvinner. I idrettslag er derimot menn langt oftere representert enn kvinner: Enjolras og Wollebæk finner at deltakelsen blant andregenerasjonsinnvandrere er henholdsvis 38,7 prosent for menn og 13,9 prosent for kvinner.50 Etniske minoritetsgutter deltar like mye som etnisk norsk ungdom i idrett.51

Samlet sett er organisasjonsdeltakelse lavere for kvinner med minoritetsbakgrunn enn for menn.52 Friberg finner det samme mønsteret blant ungdom i Oslo. Jenter med bakgrunn fra land som Pakistan, Irak, Marokko og Vietnam er særlig underrepresentert. Blant pakistanske jenter er det under 28 prosent som oppgir å være medlem i en organisasjon, mot 70 prosent av jentene med etnisk norsk bakgrunn.53 De pakistanske jentene som deltar, deltar som oftest i religiøse organisasjoner. Når det gjelder andelen som er aktive i ulike former for lag gjelder dette under 12 prosent av de pakistanske jentene, mot 58 prosent av ungdom med norsk bakgrunn.

Forskningen som foreligger indikerer samtidig at man blant etniske minoriteter ser det samme mønsteret som blant befolkningen generelt; de mest ressurssterke deltar mest. Eimhjellen og Segaard finner at forskjellene mellom etnisk minoritet og -majoritet i hovedsak skyldes sosioøkonomiske faktorer, altså inntekt og utdanning.54 Barne- og ungdomsorganisasjonsutvalget påpekte at dette ikke primært handler om økonomi i seg selv, men snarere at rekruttering som regel skjer gjennom sosiale nettverk. Unge med etnisk minoritetsbakgrunn oppgir at de ikke vet hvem de skal spørre eller hvor de skal henvende seg for å delta i frivillige organisasjoner. Slik ser vi at det i stor grad er de samme seleksjonsmekanismene som gjelder for minoritetsungdom som for majoritetsungdom.

En minoritetsgruppe som hittil ikke er diskutert er samisk ungdom. Forskere finner at det i denne gruppen er mindre kjønnsforskjeller i organisasjonsdeltakelse enn det er i den øvrige befolkningen. Et annet funn er at samer deltar i omtrent samme grad som befolkningen ellers, og at det også er mindre forskjeller mellom unge og eldre i denne gruppen. Videre finner forskerne at det er et markant skille mellom samer som er registrert i Sametingets valgmanntall og de som ikke er det (om manntallet, se avsnitt 6.5). De manntallsførte er svært aktive både innenfor norsk og samisk sfære, mens de uregistrerte samene deltar mindre både i den samiske og i den norske politiske kanalen. Forskjellene er imidlertid ikke så store som for innvandrerungdom.55

4.5.3 Deltakelse blant ungdom med fysisk funksjonshemming

Tidligere har det vært antatt at ungdom med fysisk funksjonshemming deltar mindre i de frivillige organisasjonene enn ungdom uten funksjonshemming.56 Basert på en landsdekkende undersøkelse foretatt i 2009 finner imidlertid Eimhjellen at funksjonshemmet ungdom i alderen 16–24 år i tilnærmet samme grad som funksjonsfriske er medlem i frivillige organisasjoner.57 Barne- og ungdomsorganisasjonsutvalget merket seg også denne diskrepansen mellom allmenn oppfatning og forskningsresultater. Basert på Ung i Norge-undersøkelsen fra 2002, fant de at over halvparten av tenåringene med nedsatt hørsel og/eller bevegelseshemming var medlem av barne- og ungdomsorganisasjoner. Barne- og ungdomsorganisasjonsutvalget påpekte videre at mangel på data fra tidligere år gjør at man ikke vet om unge funksjonshemmedes deltakelse i organisasjonslivet har økt eller holdt seg konstant på dette nivået.

Eimhjellen finner igjen det samme mønsteret blant funksjonshemmede som vi har gjort rede for ovenfor: Også i denne gruppen er det de med høy utdannelse som deltar mest. Samlet oppgir likevel gruppen av funksjonshemmende som ikke deltar i organisasjonslivet litt andre årsaker for sin manglende deltakelse enn de funksjonsfriske. Som forventet er helseproblemer det som oftest oppgis å være en barriere for organisasjonsdeltakelse. Et annet hinder som nevnes er transportproblemer.

4.6 Vurderinger og tiltak

4.6.1 Rammevilkår

Utvalgets overordnete vurdering er at rammevilkårene for å drive barne- og ungdomsorganisasjoner er gode. Det er stor velvilje på alle politiske nivåer, og det later heller ikke til at dårlig økonomi er et hovedproblem for organisasjonene. Nå gjør også regjeringen en innsats for å forenkle statlige søknads- og rapporteringsprosedyrer: Etter at LNU i sin resultatrapport for 2011 tok opp problemet, satte Kulturdepartementet ned en forenklingsgruppe. Denne skal gå gjennom alle prosedyrer og foreslå endringer. Et tiltak som vil bli gjennomført er å utarbeide en veileder for offentlige myndigheter om støtteforvaltning ovenfor barne- og ungdomsorganisasjoner. Dette er et viktig tiltak.

4.6.2 Unges oppslutning om organisasjonene

Utvalget merker seg at det er stor sosial skjevhet i oppslutningen om de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Ressurssterk ungdom er blitt mer bevisst på fordelene ved å delta, mens ungdom fra lavere sosiale lag i stadig større grad marginaliseres i organisasjonssamfunnet. I gruppen som opplever marginalisering er det også store kjønnsforskjeller; blant de eldste ungdommene deltar gutter systematisk mindre enn jenter. Utvalget bemerker at den skjeve fordelingen i frivillig deltakelse ikke skyldes problemer i organisasjonene, men snarere avspeiler generelle samfunnstrekk.

Vi har sett at sosial ulikhet i rekruttering til frivillige organisasjoner ikke skyldes økonomi per se, men snarere at unge fra lavere sosiale lag mangler et sosialt nettverk hvor slik rekruttering skjer. For denne gruppen av ungdom kan dette også bidra til økt risiko for marginalisering senere i livet. Ungdom som deltar øker derimot sine sosiale ressurser, kontaktnettverk og kvalifikasjoner, ressurser som gir fordeler også på andre samfunnsarenaer.

I et demokratiperspektiv er det uheldig at noen grupper av ungdom er underrepresenterte i organisasjonskanalen. Særlig gjelder dette minoritetsungdom, da organisasjoner også har en positiv effekt på integrering.

Integrering av minoritetsungdom

Det at den sosiale seleksjonen skjer mer systematisk enn før, er et problem som strekker seg utover organisasjonenes handlingsmakt og det som kan styres av offentlig støttepolitikk. Utvalget ser likevel positivt på Kaldheimutvalgets forslag om å gjennomgå tilskuddsordninger slik at de bidrar til å styrke fellesarenaer der minoritet og majoritet møtes.58

Det ligger et uutnyttet potensial i organisasjonene som inkluderingsarena. Organisasjonsarbeid kan være en viktig brobygger mellom minoritet og majoritet. Det bør derfor være et mål at flere grupper deltar på lik linje med majoritetsbefolkningen.

Organisasjonene bør sette av nødvendige ressurser til lederkapasitet og oppfølging av medlemsgrupper som faller fra hyppigere enn andre. Her bør myndighetene bidra ved å stille nødvendige ressurser til rådighet. Det er også viktig å kartlegge eventuelle barrierer som hindrer deltakelse, for eksempel krav om medlemskap, valg av organisering, metoder for rekruttering og eventuell forventning om oppfølging fra foreldre.

Utvalget stiller seg grunnleggende positiv til incentiver som bidrar til å skape en bredere rekruttering til organisasjonene. Utvalget støtter Kaldheimutvalgets forslag om å oppfordre de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene til å være mer offensive i rekrutteringen av innvandrerungdom ved å spre informasjon til foreldre med innvandrerbakgrunn gjennom skoler, barnehager, helsetjenester og lignende om organisasjonenes betydning som inkluderingsarena. Et større mangfold i organisasjonene vil styrke organisasjonenes eget arbeid og bidra til et samfunnsmessig mål om å redusere etniske og sosiale skillelinjer i frivilligheten.

Åpen skole etter skoletid

Utvalget støtter forslaget som ble fremmet av barne- og ungdomsorganisasjonsutvalget om at organisasjonene gis gratis tilgang til offentlige skolers lokaler utenom undervisningstid. Skolelokalene bør holdes åpne på jevnlig basis for møteaktivitet og arrangementer.59 Utvalget begrunner dette med at skolen er en inkluderende arena. Utvalgets oppfatning er at å lokalisere aktiviteter på skolen vil gjøre det lettere for ungdom generelt å delta. I første rekke vil det bidra til å senke terskelen for deltakelse for ungdom som ikke er del av sosiale nettverk hvor organisasjonsrekruttering foregår. For etniske minoriteter vil aktivitetstilbud på skolen være et positivt alternativ til andre fritidstilbud, for eksempel aktivitet i ungdomsklubbene, en arena vi vet enkelte minoritetsforeldre er skeptiske til. I tillegg vil skolen være praktisk velegnet for ungdom med funksjonshemming, fordi skolene i stor grad allerede er tilpasset funksjonshemmede elevers behov.

Enkelte kommuner har allerede åpnet sine skolelokaler til aktivitet utenom undervisning. Barne- og ungdomsorganisasjonsutvalget konstaterte at frivillige foreninger som driver godkjente voksenopplæringstilbud har kunnet ta i bruk skolens lokaler til undervisning. Denne muligheten er hjemlet i voksenopplæringsloven, og favner vidt slik at det er mulig for organisasjonene å avholde kurs og samtidig holde kostnadene nede.60

Utredningen om frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner belyste tre begrensende faktorer ved denne ordningen: Det første var at enkelte lokale skolemyndigheter har kuttet i bestemmelsene om leiefritak på grunn av dårlig økonomi. De etterlyste derfor en håndheving av denne loven. Det andre var at denne loven ikke favner ungdom under 16 år. De foreslo derfor en endring av loven slik at skolene åpnes for folk i alle aldre. For det tredje omfatter denne loven heller ikke jevnlige møter og arrangementer.61

Et annet problem utvalget har merket seg, er at kommunene forskjellsbehandler organisasjoner og aktører som ønsker tilgang til skolens lokaler både innenfor og utenfor skoletiden. Det er den enkelte skoleeier som setter rammene for dette, men det synes som det er stor variasjon mellom skolene i hvordan dette praktiseres.

Utvalget mener at barne- og ungdomsorganisasjonene bør gis tilgang til skolens lokaler utenom undervisningstid.

4.6.3 Innflytelse i lokalsamfunnet

Deltakelse og involvering i relevante prosesser kan bidra til at organisasjonene får en tydeligere rolle lokalt. Organisasjonene bør oppmuntres av kommunen til å samordne egne interesser i form av lokale samarbeidsråd. Som berørt gruppe kan organisasjonene representere felles interesser overfor kommunen når det gjelder lokal samfunnsutvikling og innen temaområder under kommuneplanen, for eksempel sentrumsutvikling og kulturtilbud.

I plan- og bygningsloven heter det at

«[k]ommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte».62

Kommunens ansvar for medvirkning fra barn og unge spesielt er også presisert i veilederen «Barn og unge og planlegging etter plan- og bygningsloven» fra Miljøverndepartementet.63

Utvalget er kjent med at det skal utarbeides nye veiledere som understreker dette ansvaret. I forbindelse med kommuneplanens samfunnsdel er det særlig relevant å involvere lokale barne- og ungdomsorganisasjoner. Som fritidstilbydere spiller de en viktig rolle for oppvekstmiljøet. Å kanalisere ungdoms engasjement gjennom organisasjonene til stedsutvikling lokalt vil styrke organisasjonenes funksjon som talerør for ungdom.

Organisasjonenes relasjon til ungdomsrådene, kan styrkes gjennom valgordningen til ungdomsrådene. Utvalget foreslår blant annet at frivillige organisasjoner og fritidsklubber velger et visst antall representanter hver (jf. avsnitt 5.5).