6 Valgkanalen

6.1 Innledning

Offentlige valg regnes som grunnsteinen i det formelle, representative demokratiet. Selv om andre deltakelseskanaler er viktige, kan ikke disse fullt ut erstatte deltakelse i valg dersom folkestyret skal opprettholdes. I et demokratiperspektiv er det derfor viktig å studere unges deltakelse i valgkanalen. Som påpekt i Makt- og demokratiutredningens sluttrapport har det vært en generell nedgang i befolkningens deltakelse i valg de senere tiårene.1 Fram til slutten av 1990-tallet var nedgangen størst blant unge velgere, med det resultat at gapet mellom dem og befolkningen generelt økte. Et annet utviklingstrekk er tydeligere sosiale skiller: De som i størst grad koples fra det tradisjonelle demokratiet tilhører i økende grad lavere sosiale lag.

Et hovedfokus i kapitlet er hvordan unges deltakelse i valgkanalen har utviklet seg over tid.2 Tre temaer belyses: unges deltakelse i offentlige valg, medlemskap i politiske partier og representasjon i folkevalgte organer. I hvilken grad samisk ungdom slutter opp om den samiske valgkanalen, belyses særskilt. Et siste tema utvalget tar opp er stemmerettsalder, inkludert forsøket med nedsatt stemmerettsalder ved kommunevalget i 2011.

6.2 Unges valgdeltakelse

Norske ungdommer har stor tiltro til at de vil bruke stemmeretten som voksne.3 Mer enn 80 prosent av ungdomsskoleelevene som deltok i den siste runden av ICCS svarte at de «helt sikkert» eller «sannsynligvis» kommer til å stemme ved valg som voksne. Andelen som «helt sikkert» vil stemme utgjorde om lag halvparten av elevene, mens andelen som svarte «helt sikkert ikke» var svært lav. De norske elevene hadde høyere score på «forventet deltakelse i valg som voksen» enn elever i de andre landene som deltok i undersøkelsen. Også kvalitative studier har vist at norske ungdommer uttrykker stor grad av forpliktelse overfor valgdemokratiet, og har intensjoner om å delta i valg så fort de får stemmerett.4

Andelen som faktisk deltar i valg er lavere enn andelen som tror de vil stemme når de får stemmerett. Valgdeltakelsen ved stortingsvalg har vært stabil siden 1997.5 Blant førstegangsvelgere (18–21-åringene) har deltakelsesnivået ligget på rundt 55 prosent, noe som tilsvarer omtrent 20 prosentpoeng lavere deltakelse enn i befolkningen generelt. Ved stortingsvalget i 2009 var det et tilsvarende gap i deltakelsesnivå mellom andregangsvelgere (22–25-åringene) og befolkningen generelt.

Deltakelsen ved kommune- og fylkestingsvalg er generelt lavere enn for stortingsvalg. Analyser av lokalvalgundersøkelsene viser at forskjellen i valgdeltakelse mellom hele elektoratet og førstegangsvelgere, er omtrent like stor ved lokale valg som ved stortingsvalg.6 Blant 18–21-åringer stemte omkring 35 prosent ved de tre siste lokalvalgene, mens andelen var noe høyere (om lag 40 prosent) blant de nest yngste velgerne (22–29-åringer). Tall for lokalvalget i 2011 forelå ikke da utredningen ble sluttført.

Ødegård og Bergh har undersøkt om det er aldersrelaterte forskjeller blant førstegangsvelgere i lokalvalg.7 Mønsteret de finner er i tråd med tidligere forskning: Andelen som stemmer er betydelig høyere blant 18-åringer enn blant 19-åringer. Som vist i figur 6.1 ligger 18-åringers valgdeltakelse på samme nivå som for velgergrupper i slutten av 20-årene.

Kilde: Ødegård og Bergh (2011: 12).

Forskerne forklarer den høye valgdeltakelsen blant 18-åringer med den livssituasjonen de befinner seg i: Sammenlignet med 19-åringer, bor 18-åringer oftere hjemme, er fortsatt elever på videregående skole og integrert i det lokalsamfunnet der de har vokst opp. Dette er faktorer som kan øke sannsynligheten for å stemme ved lokale valg.

Hvorvidt de som stemte første gang som 18-åring vil stemme oftere senere i livet enn de som stemte første gang som 19-åring, er usikkert. Ødegård og Bergh viser til erfaringer fra Tyskland og Østerrike, som har innført stemmerett for 16- og 17-åringer. Her viser det seg at unge førstegangsvelgere opprettholder et høyere deltakelsesnivå enn eldre førstegangsvelgere – i hvert fall på kort sikt. Tallmaterialet er imidlertid usikkert. Forskerne påpeker at sammenhengen dessuten kan være uttrykk for en periodeeffekt, dvs. at den skyldes den økte oppmerksomheten disse velgerne fikk fordi de var de første i Europa som fikk stemmerett som 16-åringer. Ødegård og Bergh konkluderer slik: Dersom sammenhengen er uttrykk for en livsfase- eller periodeeffekt, er det ikke grunn til å forvente radikale endringer i valgdeltakelsen framover. Om sammenhengen derimot er uttrykk for en generasjonseffekt, kan det hende at valgdeltakelsen vil øke etter hvert som disse ungdommene blir eldre.8

Betydningen av sosiale, kulturelle og økonomiske faktorer for valgdeltakelsen diskuteres i den generelle valgforskningen. En rekke studier har vist at valgdeltakelsen er blitt stadig mer skjevfordelt. Aller mest har den sunket blant menn med lav utdanning og lav inntekt.9 Følgelig utgjør folk med høy utdanning og høy inntekt en stadig større andel blant dem som deltar i valg. Ifølge Ødegård og Bergh er det usikkert om slike faktorer påvirker unges stemmegivning. De viser samtidig til at foreldrenes deltakelsesmønster har stor betydning for unges deltakelsesmønster samt at unges politiske kunnskapsnivå er positivt korrelert med foreldrenes utdanningsnivå. Forskerne viser også til analyser av innvandrerungdoms deltakelse ved lokalvalg. Unge med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika og Latin-Amerika stemmer i mindre grad enn ungdom generelt. Aldersvariasjonen i stemmegivning er samtidig mindre uttalt i denne delen av innvandrerbefolkningen enn i befolkningen generelt.

6.3 Deltakelse i partipolitikk

De politiske partiene er kjernen i det parlamentariske system. Partiene er avgjørende for opprettholdelsen av valgdemokratiet. Det er fra partiene folkevalgte på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå rekrutteres. Det parlamentariske systemets legitimitet er tuftet på folkelig oppslutning om de partipolitiske institusjonene.

I Norge har de fleste politiske partiene egne og selvstendige ungdomspartier. I likhet med Ødegård og Bergh legger utvalget til grunn at ungdomspartiene representerer en viktig maktarena for ungdom; de har stor innflytelse på politikken til de politiske partiene – lokalt som sentralt. Ungdomspartiene fungerer også mobiliserende for unges valgdeltakelse.

Som påpekt av Ødegård og Bergh har det vært en kraftig nedgang i befolkningens oppslutning om de politiske partiene de siste tiårene. Utvalgsundersøkelser fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at andelen partimedlemmer i befolkningen generelt ble halvert i perioden fra 1980 til 2001 (fra 16 til 8 prosent). Partienes egen statistikk viser samme mønster. Antall medlemmer i de sju partiene på Stortinget er redusert fra 461 000 i 1980 til 228 000 i 2000.10 Hvorvidt ungdoms andel av partienes medlemsmasse er blitt mindre i samme periode, vet vi ikke. Uansett er det lite som tyder på at ungdom utgjør noen stor gruppe blant partimedlemmene. Lokalvalgsundersøkelsen fra 1999 viste at bare fem prosent av medlemmene i politiske partier var under 25 år. Til sammenligning var 15 prosent av medlemmene over 60 år.11 Åtte år senere var andelen unge medlemmer relativt uforandret (seks prosent). Andelen unge varierer imidlertid betydelig mellom partiene.12

Som anført av Ødegård og Bergh er det vanskeligere å si noe om hvordan ungdomspartienes oppslutning har utviklet seg over tid. Det er ikke gjennomført analyser av oppslutningen om disse organisasjonene isolert, og det finnes heller ikke gode tall fra ungdomspartienes egne registre. Statistikken om medlemstall og antallet lokallag for store deler av det frivillige barne- og ungdomsfeltet før 1995 må tolkes med varsomhet. Mye tyder på at tallene er overdimensjonerte. I redegjørelsen for utviklingstrekk baserer Ødegård og Bergh seg på materiale fra Frifond. Dette er en økonomisk støtteordning som ble opprettet i 2000, blant annet for å styrke ungdoms aktivitet lokalt, inkludert aktiviteten i det medlemsbaserte lokale foreningslivet. Støtteordningen for denne delen av foreningslivet er Frifond organisasjon. Ordningen administreres av Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), Norsk musikkråd (NMR) og Teaterrådet – avhengig av aktivitetens karakter. Siden 2000 har de politiske ungdomspartiene kunnet søke støtte til lokalt arbeid fra denne ordningen.13

Figur 6.2 beskriver medlemsutviklingen i ungdomspartiene i perioden 1998–2009, basert på tildelingsårene 2000–2011.14

Kilde: Ødegård og Bergh (2011: 35), tall fra Frifond.

I 2009 var det knappe 12 000 unge under 26 år som var betalende medlemmer i et ungdomspolitisk parti. Gjennomsnittet for hele perioden er i underkant av 13 000. Nedgangen fra 2008, da antallet medlemmer var ca. 15 000, til dagens nivå skyldes antakelig innføringen av et minimumsbeløp for medlemskontingenten på 50 kroner. Mens AUF har hatt et betydelig fall i antall tellende medlemmer etter innføringen av ordningen, rapporterer de øvrige partiene om en økning.15

Ødegård og Bergh finner at antallet medlemmer i de politiske ungdomspartiene har vært lavt, men stabilt det siste tiåret. De siste tiårenes dramatiske nedgang i medlemstall ser altså ut til å ha stoppet opp. Samtlige ungdomspartier har også rapportert om medlemsvekst i etterkant av terrorhandlingene 22. juli. Hvorvidt dette er en varig tendens er for tidlig å si.

Ødegård og Bergh kommenterer at tallmaterialet fra Frifond tyder på at omløpshastigheten på medlemmene i ungdomspartiene er stor. Mange ungdommer er innom et politisk ungdomsparti i en kort periode, for så å falle fra. Forfatterne viser samtidig til at dette ikke er et spesielt trekk ved disse organisasjonene. For eksempel har Ødegård vist at unge som var medlem i en organisasjon på 2000-tallet sluttet raskere enn unge som var medlem ti år tidligere,16 mens Gulbrandsen og Ødegård har vist at politiske ungdomsorganisasjoner som Juvente og Natur og ungdom årlig mister om lag halvparten av medlemmene.17 For store grupper av unge har altså det politiske engasjementet et nokså flyktig preg.

Når det gjelder sosiale skillelinjer viser tidligere studier at det ikke først og fremst er foreldrenes sosioøkonomiske status som påvirker deltakelse i mer tradisjonelle politiske aktiviteter, men foreldrenes kulturelle ressurser.18 Unge fra hjem med mange bøker i bokhylla (høy kulturell kapital) og der foreldrene diskuterer politikk med barna, har større sannsynlighet enn andre unge for å delta i tradisjonell politikk, inkludert å være medlem i et politisk parti. Størst utslag gir imidlertid de unges egne ressurser. Unge som er aktive i andre fritidsorganisasjoner, er med i et større vennenettverk og diskuterer politikk med venner har større sannsynlighet enn andre ungdommer for å være politisk aktive. Som kommentert av Ødegård og Bergh kan dette gå begge veier ved at de som er politisk aktive får flere venner, diskuterer mer og deltar mer på andre arenaer. Deres konklusjon er like fullt at slike sammenhenger viser at nettverksressurser som unge selv opparbeider, er viktige for politisk deltakelse og engasjement. De antyder også at funnene tyder på at politiske arenaer er relativt åpne for ungdom som ønsker å være med.

Engasjement i et ungdomsparti avhenger for de fleste av at det finnes et lokallag der de bor. Utbredelse av lokallag er en indikasjon på ungdomspartienes nedslagsfelt og forteller også noe om organisasjonens aktivitetsnivå. Ødegård og Bergh har analysert materiale fra Frifond for å belyse endringer i antallet lokallag i perioden 1998–2009.

Som tabell 6.1 viser, har antall lokallag variert i den angitte perioden for alle partier. Antallet var høyest i 2005 (430 lokallag) og lavest i 2009 (307 lokallag). Målt i lokallag er AUF det største av ungdomspartiene (antall lokallag har variert mellom 70 og 108), og Unge Venstre det minste (antall lokallag har variert mellom 12 og 31).

Tallene fra Frifond kan ikke belyse årsakene til den store fluktuasjonen i antall lokallag, men det er grunn til å tro at det er lokallag med få medlemmer som forsvinner, mens store lokallag er mer stabile. Ødegård og Bergh har beregnet hvor mange medlemmer lokallagene til de ulike partiene har i gjennomsnitt. Av de ulike partiene er det Fremskrittspartiets Ungdom (FpU) som har de største og «mest robuste» lokallagene (gjennomsnitt på 68 medlemmer i 2009), mens Rød Ungdom har de minste (gjennomsnitt på 17 medlemmer samme år).

6.4 Unge folkevalgte

Ødegård og Bergh har sett nærmere på unges representasjon i folkevalgte organer. Deres gjennomgang bygger på Berglund og Winsvolds rapport «Unge folkevalgte» fra 2005. I rapporten analyseres to datasett: SSBs politikerarkiv med oversikt over lokalpolitikere fra valget i 1999 og 2003, og en spørreskjemaundersøkelse til lokale folkevalgte fra valget i 1999 og 2003.19 Ødegård og Bergh har supplert analysene av det første datasettet med tallene for valget i 2007. Tall fra lokalvalget i 2011 forelå ikke da utredningen ble sluttført.

Ødegård og Bergh påpeker at folkevalgte organers representativitet kan vurderes ut fra to perspektiver: Sosialrepresentativitet handler om hvorvidt de folkevalgte ligner på dem de representerer med hensyn til sosiale kjennetegn som kjønn, sosial status og alder, mens meningsrepresentativitet handler om hvorvidt de folkevalgte reflekterer befolkningens meninger i tilstrekkelig grad. Unge kan altså være svakt representert som gruppe i de folkevalgte organene, samtidig som deres meninger kan være godt representert: «Lokalpolitikerne skal følge det lokale partiprogrammet uansett alder, og disse vil sannsynligvis speile ulike meninger og vektlegge forskjellige saker – avhengig av parti.» Samtidig kan det være at ungdom som gruppe har noen interesser som skiller dem fra andre befolkningsgrupper. I så fall er problemet med manglende representativitet større: «En manglende representasjon vil kunne bidra til at ungdomsrelevante saker ikke blir satt på dagsorden, eller ikke får den prioriteringen gruppens størrelse i lokalsamfunnet fortjener.»20

Som vist i figur 6.3 er 18–25-åringer underrepresenterte i kommunestyrer og fylkesting. Mens de utgjør 12 prosent av den valgbare befolkningen, utgjør de bare 3–4 prosent av representantene. Det er en svak økning i representasjon fra valget i 1999 til 2003 for de aller yngste. Som påpekt av Ødegård og Bergh er det ingen grunn til å vektlegge denne endringen, siden tallmaterialet fra 1999 er lite og beheftet med en viss usikkerhet. Deres konklusjon er at det har vært en stabil tendens over de siste tre valgene at unge under 26 år er sterkt underrepresentert i lokalpolitikken sett i forhold til deres andel av befolkningen. Representasjon øker med alder og det er særlig 41–60 åringer som er overrepresentert.

Kilde: Figur fra Ødegård og Bergh (2011: 20).

Det er stor variasjon mellom kommunene når det gjelder unge folkevalgte. Ved kommunevalget i 2007 hadde 80 prosent av kommunene representanter under 30 år, 56 prosent hadde representanter under 26 år, mens bare 28 prosent hadde representanter i aldersgruppen 18–20 år. Andelen kommuner med representanter i denne yngste aldersgruppen sank fra valget i 2003 til valget i 2007. Men, om gruppen «unge folkevalgte» defineres som dem under 26 år, er det en liten økning i representasjonen etter valget i 2007 sammenlignet med valget i 2003.

Berglund og Winsvolds analyser tyder på at andelen unge folkevalgte varierer med kommunestørrelse og utflytterfrekvensen i ungdomsbefolkningen. I store kommuner med flere plasser til fordeling, og der ungdom ikke flytter ut for å gå på videregående, er ungdom bedre representert enn i andre kommuner.21 Det sistnevnte kjennetegnet kan også innebære at det er færre velgere som kumulerer unge representanter. Strukturelle forhold kan altså være forklaringen på lav ungdomsrepresentasjon.

Unge er underrepresentert også i Stortinget. Gjennomsnittsalderen på Stortingets representanter har ligget rundt 46–47 år de siste sju stortingsvalgene.22 Blant dem som ble valgt inn i 2009 var gjennomsnittsalderen 46,2 år, mens den var noe lavere blant dem som ble valgt inn for første gang (41,6 år). Den dominerende aldersgruppen på Stortinget er gruppen mellom 45 og 59 år. I 2005 utgjorde denne aldersgruppen 87 av 169 representanter. I 2005 ble det valgt inn 13 representanter under 30 år, og 15 representanter i aldersgruppen 30–34 år. Tilsvarende tall for 2009 var henholdsvis 10 og 16 representanter.

6.5 Særskilt om samisk ungdom

Ungdom som registrerer seg i Sametingets valgmanntall kan, i tillegg til å stemme ved lokale og nasjonale valg, også stemme ved sametingsvalg. For å kunne registrere seg i valgmanntallet må man ifølge sameloven erklære at man oppfatter seg som same. I tillegg må man selv bruke, eller ha minst én forelder, besteforelder eller oldeforelder som bruker eller har brukt, samisk som hjemmespråk. Alternativt må man ha en forelder som står eller har stått i valgmanntallet.23

Sametinget ble opprettet i 1987 og er et representativt politisk organ som skal behandle spørsmål som etter tingets oppfatning særlig berører den samiske folkegruppe. Sametinget velges av og blant personer som selv har valgt å registrere seg i Sametingets valgmanntall.

En undersøkelse av deltakelsen ved sametingsvalget i 2009 viser at gapet mellom unge og eldre velgere er omtrent som ved stortingsvalgene.24 I aldersgruppen 18–34 år avga 57 prosent stemme, sammenlignet med 73 prosent blant 35–59 åringer og 74 prosent blant de som var 60 år og eldre.25Valgdeltakelsen ved sametingsvalg er beregnet med utgangspunkt i gruppen som selv har valgt å registrere seg i valgmanntallet.26 Andelen unge er lav i valgmanntallet, og i 2009 var tre prosent av de registrerte i gruppen 18–21 år og seks prosent i gruppen 22–26 år.27

I motsetning til partiene på Stortinget, har ikke partiene som er representert i Sametinget sine egne ungdomspartier. Norske samers riksforbund har et eget ungdomsutvalg, men dette er ikke en separat organisasjon. Arbeiderpartiet har et samepolitisk råd bestående av åtte representanter hvorav ett medlem skal nomineres av AUF.

Sametinget har imidlertid et ungdomspolitisk utvalg (SUPU) som oppnevnes av sametingsrådet. SUPUs mandat og organisering er fastsatt av Sametinget. SUPU består av ti medlemmer i alderen 16–28 år, som kommer fra sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk område på norsk side. Oppnevningen foretas på bakgrunn av innkomne forslag fra partiene på Sametinget og fra ulike samiske ungdomsorganisasjoner og ungdomsutvalg. Kriterier som geografi, alder og kjønn legges til grunn ved oppnevningen.

SUPU bistår Sametinget i utformingen av tingets ungdomsprofil og ungdomspolitikk, fungerer som kontaktledd mellom Sametinget og samisk ungdom, er høringsinstans for Sametinget i relevante saker og følger opp Sametingets arbeid i saker som angår unge. SUPU skal også jobbe for å motivere flere unge samer til å engasjere seg i politikk og samfunnsspørsmål, og med å øke rekrutteringen av unge til samemanntallet. Andre oppgaver er å øke unges deltakelse i sametingsvalget samt representasjon på Sametinget og i tingets styrer og utvalg.

Sametingsrådet og SUPU har to årlige møter. Sametingsrådet utpeker også et av rådsmedlemmene til fast kontaktperson for SUPU. SUPU kan anmode om møter med Sametingets ulike organer i forbindelse med behandling av ungdomspolitiske saker, men har ikke talerett i Sametingets plenum.

Gjennomsnittsalderen på sametingsrepresentantene er den samme som for stortingsrepresentanter. De seks siste sametingsvalgene har den ligget på rundt 44–45 år. Gjennomsnittsalderen på representantene som ble valgt inn i 2009 var 45,1 år. Tre av 39 representanter var under 30 år og fire representanter var i alderen 30–34 år.

6.6 Spørsmålet om stemmerettsalder

6.6.1 Stemmerettsalderen i Norge og andre land

Stemmerettsalderen i Norge har vært 18 år siden 1979, da den ble senket fra 20 år. Norge er på linje med de fleste andre demokratiske land i verden når det gjelder stemmerettsalder. Kun 12 land har høyere stemmerettsalder enn 18 år, mens noen få har lavere.28 Østerrike er det eneste europeiske landet som har innført allmenn stemmerett for 16-åringer. Utenfor Europa er det bare Cuba og Nicaragua som har gjort det samme. I tillegg finnes det noen få land som har stemmerett for 16- eller 17-åringer, men der denne er knyttet til forhold som sivilstatus og yrkesdeltakelse.

Flere land opererer med lavere stemmerettsalder ved lokalvalg enn ved nasjonale valg. I Europa kan 16-åringer stemme ved lokalvalg i flere delstater i Tyskland, i en av delstatene i Sveits samt på øygruppene Isle of Man, Guernsey og Jersey.29

Ødegård viser til at flere land, deriblant Danmark, Finland og Irland, har nedsatt offentlige utvalg som drøfter spørsmålet om senking av stemmerettsalderen. I Danmark og Finland har det blitt gjennomført frivillige prøvevalg for 16- og 17-åringer ved de senere års lokalvalg. I Danmark har Valgrettskommisjonen nylig overlevert en utredning om hvordan unges demokratiske engasjement kan styrkes.30 Et flertall av kommisjonens medlemmer går inn for at den allmenne stemmerettsalderen senkes til 16 år. Dersom det ikke er flertall for dette i Folketinget ønsker flertallet at det gjøres forsøk med 16 år som stemmerettsalder ved valget til Europaparlamentet i 2014. Mindretallet går inn for å beholde 18 år som stemmerettsalder og begrunner dette med at det bør være samsvar mellom stemmerettsalder, valgbarhetsalder og myndighetsalder. Mindretallet mener imidlertid at det er viktig at stemmerettsalderen drøftes kontinuerlig. Det bør også nevnes at spørsmålet om stemmerett for 16-åringer de senere år har blitt tatt opp i overnasjonale politiske fora, som Europarådet.

Erfaringer med nedsatt stemmerettsalder i Tyskland og Østerrike blir diskutert inngående av Ødegård og Aars.31 Datagrunnlaget fra begge landene er begrenset, men sier likevel noe om de erfaringer man har gjort seg. Mye av kunnskapen om valgdeltakelsen i Tyskland er produsert av den svenske Ungdomsstyrelsen.32 I 1999 og 2002 samlet Ungdomsstyrelsen inn data om deltakelse ved lokalvalg i de tyske byene Neumünster, Hannover, Braunschweig og delstaten Sachsen-Anhalt. Funnene fra 1999 viser at en stor andel 16-åringer brukte stemmeretten. I Braunschweig stemte 50 prosent, i Hannover 56,6 prosent, mens 40 prosent stemte i Neumünster og i kommunene i Sachsen-Anhalt. Valgdeltakelsen var imidlertid lavere blant velgere under 18 år enn blant velgere generelt. Unntaket er Hannover hvor det ikke var noen forskjell. Hovedfunnet er imidlertid at 16- og 17-åringer stemte vesentlig oftere enn 18–24-åringer.

I 2002 presenterte Ungdomsstyrelsen en ny rapport, denne gangen var valgresultatene hentet fra kommunene Hannover og Göttingen.33 Mens dataene fra Hannover er svært svake, indikerer data fra Göttingen at 16- og 17-åringer stemmer i nesten like stor grad som den øvrige velgerbefolkningen. De unge velgerne stemte også svært likt som befolkningen generelt. En faktor som kan ha hatt betydning for den høye deltakelsen blant de unge velgerne, er at det i forkant av valget ble gjennomført et samarbeid med skolen for å informere elevene om valget. Tallene fra Göttingen viser også at flere gutter enn jenter deltok i valget; halvparten av guttene og fire av ti jenter deltok.

Erfaringer fra Østerrikes parlamentsvalg i 2008 indikerer at valgdeltakelsen blant 16- og 17-åringer var på omtrent samme nivå som for befolkningen generelt.34 Når det gjelder valgresultater viser resultatene fra Østerrike samme tendens som i Tyskland; de yngste førstegangsvelgerne stemte i stor grad det samme som resten av velgerbefolkningen. Imidlertid stemte de yngste i noe større grad enn de øvrige velgerne på små fløypartier. I Østerrike ble det igangsatt mobiliseringskampanjer i regi av utdanningsdepartementet og regionale skolemyndigheter i forkant av valget.35 En survey gjennomført i etterkant av valget fant en signifikant positiv effekt av å ha vært med en kampanje og det å være politisk interessert.

6.6.2 Forsøksprosjektet med stemmerett for 16-åringer

I Norge har spørsmålet om nedsatt stemmerettsalder vært diskutert i flere sammenhenger det siste tiåret, blant annet av Valglovutvalget.36 Flertallet i Valglovutvalget ønsket å beholde dagens stemmerettsalder, mens et mindretall foreslo å senke den til 16 år. Da forslaget til ny valglov ble behandlet av Stortinget i 2002 ble forslaget om å senke stemmerettsalderen til 16 år samt igangsette forsøk med nedsatt stemmerettsalder avvist.

Spørsmålet om stemmerett for 16-åringer ble reist på nytt i NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring? og videre i Stortingsmelding nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. Stortinget vedtok at det skulle gjennomføres et forsøksprosjekt med stemmerett for 16-åringer i forbindelse med lokalvalget i 2011. Forsøket skulle kun omfatte kommunevalget.

Analyser av dokumenter som behandler spørsmålet om stemmerett viser at argumentene for og mot senket stemmerettsalder handler om fire forhold: hva som fremmer demokratiet, hvilket psykologisk utviklingsnivå unge er på, hvilke andre aldersbestemte rettigheter og plikter unge har samt hva som er konstitusjonell praksis.37 Argumenter av ulik type knyttes også sammen, for eksempel når det anføres at det å gi 16-åringer stemmerett kan være en fare for demokratiet – fordi 16-åringer er politisk umodne. I Stortingsmeldingen om lokaldemokrati blir forsøket med nedsatt stemmerettsalder begrunnet med at man i dag ikke har tilstrekkelig kunnskap om effekten av å senke stemmerettsalderen:

«Departementet tilrår derfor at dette i første omgang vert prøvd ut i nokre få, einskilde kommunar. På den måten vil ein kunna få kunnskap om nivået på deltakinga. Ein vil og kunna sjå i kor stor grad forsøket har gjort at denne nye gruppa med røysterett, og også ungdom som i dag har røysterett, er vortne meir medvitne om si rolle i det lokale samfunnslivet og moglegheita for å vera med på å påverka dei lokale høva rundt seg.»38

Det er viktig å påpeke at forsøket omhandler stemmerettsalder, ikke valgbarhetsalder. Forsøket innebærer dermed et brudd med det generelle prinsippet om at stemmerett og valgbarhet til kommunestyret er koplet sammen.39

Alle landets kommuner ble invitert til å delta i forsøket. I alt meldte 143 kommuner sin interesse. 20 kommuner samt Longyearbyen lokalstyre (Svalbard) ble valgt ut.40 Antallet 16- og 17-åringer i disse kommunene utgjør om lag 9300 ungdommer.41

I alt benyttet 57,3 prosent av de aktuelle ungdommene seg av stemmeretten. Det vil si at valgdeltakelsen for denne gruppen var noe lavere enn den generelle valgdeltakelsen (63,6 prosent). Som vist i tabell 6.2 varierte deltakelsen mellom kommunene fra 44,8 prosent (Hammerfest) til 82,2 prosent (Luster).

Forsøket med nedsatt stemmerettsalder evalueres av Institutt for samfunnsforskning. Evalueringen vil blant annet belyse årsakene til den store variasjonen i valgdeltakelse mellom kommunene som deltok i forsøksprosjektet.

6.6.3 Hva mener ungdom om stemmerettsalder?

Organisasjonene Ungdom & Fritid og LNU har tatt et standpunkt til spørsmålet om nedsatt stemmerettsalder. Begge organisasjonene har med tre fjerdedels flertall gått inn for senking av stemmerettsalderen. Ungdom & fritid vedtok på sitt landsting i 2009 at stemmerettsalder ved lokalvalg skal senkes til 16 år, basert på at ungdom er storforbrukere av kommunale tjenester og bør få muligheten til å påvirke hvem som skal bestemme over disse. LNU vedtok på barne- og ungdomstinget i 2010 at det bør innføres allmenn stemmerettsalder på 16 år, basert på at det vil føre til et større politisk engasjement samt politikk som er bedre tilrettelagt unges hverdag og behov.

Når man spør ungdom direkte, ser bildet annerledes ut. De nyeste tallene kommer fra NSDs skolevalgsundersøkelse fra 2011, som inneholder svar fra 27 000 ungdommer. Institutt for samfunnsforskning har analysert dette datamaterialet som ledd i evalueringen av forsøket med nedsatt stemmerettsalder, og har gitt utvalget tilgang til resultatene. Disse tallene sier noe om 16- og 17-åringers holdninger til stemmerett for 16-åringer. Forskerne finner at 31 prosent av skoleelevene er for senket stemmerettsalder til 16 år, mens 48 prosent er mot. Blant elever under 18 år er andelen positive 35 prosent, mens 44 prosent er negative. For elever som er fylt 18 år, er 17 prosent positive, mens 66 prosent er negative. De eneste som avviker er elever i kommunene som deltok i forsøksprosjektet med nedsatt stemmerettsalder. I disse kommunene er 54 prosent positive og 23 prosent negative blant dem under 18, mens de som var fylt 18 år er mer negative (27 prosent for senking, 52 prosent mot).

Skolevalgundersøkelsen bekrefter bildet fra tidligere studier. Frøyland refererer blant annet til ungdomsundersøkelsen fra Tromsø i 2001.42Her ble ungdommene spurt om de ønsket å senke stemmerettsalderen til 16 år ved lokale og nasjonale valg.43 Forslaget fikk moderat støtte; 33 prosent mente dette var en god idé, 21 prosent hadde ingen formening om saken, og 43 prosent gikk inn for å beholde dagens stemmerettsalder. De siste tre prosentene mente stemmerettsalderen burde heves.Også i denne undersøkelsen var mønsteret at yngre ungdommer var mer positive til å senke stemmerettsalderen enn eldre ungdommer. Et gjennomgående funn var at uavhengig av alder var det tre kjennetegn som var framtredende blant de som ønsket nedsatt stemmerettsalder: politisk interesse, opplevelsen av at politisk engasjement er en samfunnsplikt samt det å ha tillit til politikere.

6.7 Vurderinger

6.7.1 Valgdeltakelse

Ungdoms valgdeltakelse blir fulgt nøye av både forskere, politikere og myndighetene. Også politiske kommentatorer er opptatt av temaet. Den store interessen for ungdoms valgdeltakelse skyldes blant annet at unge betraktes som «trendsettere». Deres deltakelsesmønster forteller oss noe om hvordan oppslutningen om folkestyret vil utvikle seg i årene som kommer. Det viser seg for eksempel at de som ikke stemmer ved første mulige anledning, har økt sannsynlighet for å la være å stemme også ved senere valg. En lavere valgdeltakelse blant dagens unge kan derfor bety et fall i deltakelsen når unge generasjoner avløser eldre velgergenerasjoner.

I dette perspektivet framstår tiltak for å øke valgdeltakelsen blant unge som viktig for å sikre en bred oppslutning om det folkevalgte demokrati – på sikt. Slik utvalget ser det finnes det imidlertid ingen enkle og raske løsninger på problemet med lav valgdeltakelse blant unge. Enkeltstående tiltak som flere valglokaler og åpning for e-valg, kan nok gjøre det lettere for unge å stemme, når de først er innstilt på å gjøre det. Samtidig gjør slike tiltak lite med det faktum at mange unge oppfatter valg som noe som ikke angår dem.

Utvalget har mer tro på tiltak som støtter opp om unges samfunnsengasjement – i vid forstand. Poenget er at aktivitet på ett område gjerne har spillover-effekter til andre områder.

Utvalget tror også at de tiltakene som er foreslått i kapitlet om skolen kan virke positivt inn på unges deltakelse i valgdemokratiet. Her foreslås tiltak som styrker demokrati som kunnskapsområde, og tiltak som kan bidra til å bevisstgjøre unge på hva slags muligheter de har til å innvirke på politiske prosesser. I denne sammenhengen kan vi også minne om den rollen skolevalgene kan ha i å forberede unge på å delta i reelle valg.

I debatten om senking av stemmerettsalderen til 16 år har flere framhevet at dette kan føre til økt valgdeltakelse – både på kort og lang sikt. Et samlet utvalg mener at en slik mulig effekt ikke er en tilstrekkelig begrunnelse for senking av stemmerettsalderen.

6.7.2 Stemmerettsalder

Når det gjelder spørsmålet om stemmerettsalder, har utvalgets medlemmer samlet seg om tre ulike syn. En viktig opplysning er at samtlige medlemmer har forholdt seg prinsipielt og ikke taktisk til spørsmålet om stemmerettsalder. Standpunktene legges fram uten at de omtales som flertalls- og mindretallsinnstillinger. Det forholder seg nemlig slik at hva som utgjør utvalgets flertall er avhengig av om man betrakter de to innstillingene for senking av stemmerettsalderen som ett eller to hovedsyn.

Medlemmene Bernt, Fikse, Selle, Torgersen, Vestby og Wollebæk

Medlemmene Bernt, Fikse, Selle, Torgersen, Vestby og Wollebæk går inn for å beholde dagens stemmerettsalder på 18 år for både lokale og nasjonale valg. Innføring av differensiert stemmerettsalder – der stemmerettsalderen er lavere ved lokale enn ved nasjonale valg – vil bidra til å kommunisere at det lokalpolitiske nivået spiller en mindre viktig rolle i demokratiet enn det nasjonale nivået.

Et viktig argument mot senking av stemmerettsalderen er at det bør være samsvar mellom stemmerettsalder og valgbarhetsalder. Man bør ikke kunne stemme før man selv kan velges inn i folkevalgte organer. Dette har ikke alltid vært tilfellet i Norge, men det er gode grunner for å opprettholde et slikt prinsipp. Man bør ikke kunne stemme ved valg før man vurderes som tilstrekkelig moden til å påta seg det ansvaret det innebærer å være folkevalgt. Det er også et poeng at stemmerettsalder, valgbarhetsalder og myndighetsalder er harmonisert. Det er ikke før man er myndig at man fullt ut er ansvarlig for seg selv. Dette er et viktig vilkår for både valgbarhet og stemmerettsalder: Man skal ikke kunne bestemme over andre før man fullt kan bestemme over seg selv. Derfor er det ikke et relevant motargument at unge regnes som myndige på avgrensede områder før de er 18 år, som i helsespørsmål (myndighet inntreffer ved 16 år) og når det gjelder straffbarhet (kriminell lavalder inntreffer ved 15 år).

Å beholde 18 år som stemmerettsalder understreker viktigheten av valgkanalen i et demokrati.

Et annet viktig argument er at ungdom flest ser ut til å mene at 18 år er en riktig stemmerettsalder. Det er ikke en kampsak for ungdom at stemmeretten skal senkes. Det er også slik at de som ønsker lavere stemmerettsalder skiller seg ut ved å være betydelig mer engasjert i politiske og samfunnsmessige spørsmål. Å legge avgjørende vekt på hva et mindretall av særlig ressurssterk ungdom mener, er ikke uproblematisk.

Det å opprettholde dagens stemmerettsalder er i tråd med tankegangen om at demokratisk medborgerskap er noe som erverves gradvis og som det tar tid å modnes inn i. Dette ligger som et grunnleggende premiss for hele denne utredningen. Tankegangen er blant annet bakgrunnen for forslaget om å styrke demokratiopplæringen i skolen gjennom et nytt demokratifag og lovfesting av skolevalg i videregående skole.

Videre må det påpekes at det å ikke senke stemmerettsalderen verken innebærer å holde ungdom utenfor det politiske systemet eller å ikke anerkjenne dem som demokratiske aktører. Å senke stemmeretten er ikke den eneste måten et demokratisk samfunn kan anerkjenne ungdom som demokratiske aktører på. I denne utredningen foreslås det flere tiltak som tar sikte på å styrke ungdoms demokratiske medborgerskap uten å senke stemmerettsalderen. Eksempelvis vil forslaget om formalisering av ungdomsrådene gjennom lovfastsatte regler styrke rådenes rolle som formidler av ungdoms interesser inn i kommunalpolitikken.

Medlemmene Berg, Dæhli, Heide, Sæterhaug og Winningah

Medlemmene Berg, Dæhli, Heide, Sæterhaug og Winningah går inn for at stemmerettsalderen senkes til 16 år for både lokale og nasjonale valg. Et avgjørende argument er at det å senke stemmerettsalderen innebærer en styrking av demokratiet. Å gi ungdom stemmerett fra de fyller 16 år kan ses som et ledd i en lang utvikling hvor stadig nye grupper har blitt inkludert i demokratiet, blant annet gjennom stemmerett. Demokratiet har alltid vært i bevegelse, og det å senke stemmerettsalderen til 16 år innebærer å anerkjenne at ungdom er fullt ut meningsberettigede i kraft av å være ungdom.

Ungdom på 16 år er modne nok til å ta det ansvaret som ligger i å stemme ved valg. De har også gjennomgått den obligatoriske demokratiundervisningen i skolen. Derfor bør ungdom være i stand til å delta i valg fra de er 16 år.

Ungdom under myndighetsalder har i dag en rekke plikter og rettigheter. Ungdom som har inntekt, må fra fylte 13 år betale skatt, fra fylte 15 år kan man dømmes i straffesaker og fra fylte 16 år bestemmer man selv i helsespørsmål. Rett til å velge politisk og religiøst ståsted og muligheten til å melde seg inn i og ut av organisasjoner samt å velge utdanning inntreffer også før myndighetsalder. Disse og andre rettigheter som inntreffer på ulike tidspunkt, taler samlet for at ungdom er mer enn kvalifisert for å delta i valg fra fylte 16 år.

Vi mener videre at det ikke kan betraktes som et problem at stemmerettsalderen er lavere enn valgbarhetsalderen. En rekke unntak fra valgbarhet er slått fast i valgloven (som ansatte i departementene, leder av forvaltningsgren, sekretær for kommunestyret eller fylkestinget, ansvarlig for regnskapsfunksjonen med mer) og bryter dermed prinsippet om at valgbarhet og stemmerett følger hverandre. Det er heller ikke et problem at stemmerettsalderen er lavere enn myndighetsalderen. Stemmerettsalder, valgbarhetsalder og myndighetsalder er forankret i tre uavhengige lover. I praksis betyr dette at man kan fratas myndigheten, uten å miste stemmeretten. Man kan miste stemmeretten, men fortsatt være myndig. Man kan ha stemmerett, uten å være valgbar. Man er imidlertid ikke valgbar hvis man ikke har stemmerett.

Vi legger også avgjørende vekt på at det å senke stemmerettsalderen vil gi flere positive effekter.

For det første vil innføring av stemmerett fra fylte 16 år gi en stor gruppe unge bedre mulighet til å påvirke i saker som angår dem. En aldrende befolkning vil føre til en demokratisk ubalanse siden unge allerede er underrepresentert i folkevalgte organer. For det andre vil senking av stemmerettsalderen føre til økt valgdeltakelse. Å utvide andelen som har stemmerett vil innebære at flere individer stemmer i valget. Det er også rimelig å anta at valgdeltakelsen målt i prosent vil øke. 33 prosent i aldersgruppen 18–21 år benyttet stemmeretten i lokalvalget i 2007, mens andelen 16- og 17-åringer som stemte i forsøkskommunene ved lokalvalget i 2011 var nærmere 60 prosent, tett inntil gjennomsnittet for hele befolkningen. Andelen som stemmer vil øke, fordi de unge gis anledning til å stemme mens de fortsatt bor i sin oppvekstkommune og er i en mer stabil livssituasjon. Hvis ungdom stemmer ved første anledning, vil de trolig fortsette ved senere valg. Denne generasjonseffekten vil sikre at oppslutningen om folkestyret fortsetter å holde seg høy.

For det tredje vil senking av stemmerettsalderen medføre at de politiske partiene må ta ungdom på alvor som velgergruppe. Derfor kan vi anta at flere ungdomsrelevante saker vil komme på dagsordenen. Også fra myndighetenes side kan vi forvente mer fokus på ungdomstilpasset informasjon. Vi kan også anta at ungdomspartiene vil få en mer framtredende rolle både i valgkamper og mellom valg samt at partiene vil nominere flere unge til sine valglister, slik at unges representasjon i folkevalgte organer vil øke. Dette var tilfellet i majoriteten av kommunene som deltok i forsøksprosjektet med nedsatt stemmerettsalder i 2011.

Samlet sett mener vi disse forholdene vil bidra til å øke unges politiske engasjement og bevissthet – og at dette vil få betydning for andre former for politisk deltakelse.

Medlemmene Andersen og Brandtzæg

Medlemmene Andersen og Brandtzæg går inn for differensiert stemmerettsalder, dvs. at stemmerettsalderen senkes til 16 år ved kommunestyre- og fylkestingsvalg, men at den forblir 18 år ved stortingsvalg. Begrunnelsen for senking av stemmerettsalderen ved lokalvalg er at ungdom i stor grad berøres av kommunal- og fylkespolitikken. Ungdomsskolen er lagt under kommunen, mens videregående opplæring styres av fylkeskommunen. Ungdom i denne aldersgruppen bør kunne påvirke dem som styrer en såpass stor del av livet deres.

Dagens stemmerettsalder ved stortingsvalg bør beholdes nettopp av ovennevnte grunn. Alderen 18 år er tett knyttet til myndighetsbegrepet. Vi vil fortsatt at det skal være tydelig at man ikke er myndig før man er fylt 18 år, og vi mener at stemmerett ved lokal- og fylkestingsvalg ikke vil ha noe å si for denne myndigheten. Som 16- og 17-åring er man vesentlig nærmere kommunen og fylkeskommunen enn man er Storting og regjering. For oss handler det om kunnskap og modenhet, og vi er ikke i tvil om at 16- og 17-åringer fint kan uttale seg om og ta avgjørelser i kommunale og fylkeskommunale saker. De samme avgjørelsene er mer komplekse på det nasjonale plan.

Det er viktig at 16- og 17-åringer får mulighet til bidra i lokalsamfunnet sitt, at de får mulighet til å påvirke sin kommune direkte. Flere steder er det et altfor dårlig tilbud for ungdom, som få fritidsklubber og andre aktivitetstiltak. I tillegg vil en senkning av stemmerettsalderen kunne øke det lokale engasjementet generelt blant unge.

Senking av stemmerettsalderen ved lokalvalg vil ha flere positive konsekvenser. Med ungdom som stemmeberettigede ved lokalvalg vil lokalpolitikken i større grad forholde seg til de unge, og kommunen må legge bedre til rette for ungdom. Det er viktig at politikken i større grad tar opp ungdomssaker enn hva den gjør i dag, og særlig mener vi dette må gjelde på den lokale arenaen hvor det tas beslutninger som griper inn i unges liv. Ved å senke stemmerettsalderen ved lokalvalg vil man legge et større press på politikerne til å ta opp saker som angår ungdom i deres nærmiljø. Vi ser det dessuten som positivt for lokaldemokratiet at politikerne må være målgruppeorientert gjennom også å sanke stemmer fra ungdomsbefolkningen under 18 år.

Å senke stemmerettsalderen fra 18 til 16 år ved kommune- og fylkestingsvalg vil styrke lokaldemokratiet, og ungdoms medvirkning i hverdagen. Et viktig poeng er at nedsatt stemmerettsalder ved lokalvalg ikke skal utelukke andre sentrale medvirkningsorganer for ungdom, for eksempel ungdomsråd. Vi tror tvert imot at en lavere stemmealder vil åpne døren for større grad av ungdomsmedvirkning i kommunene.