0 Sammendrag

0.1 Sammendrag

0.1.1 Lovarbeidet

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990 og gitt i oppdrag å foreta en full gjennomgang av gjeldende finanslovgivning med sikte på modernisering, samordning og revisjon av lovverket. Utarbeidelsen av et utkast til ny konsolidert finanslovgivning i samsvar med oppdraget og senere endringer av dette, har vært et omfattende lovprosjekt. Lovutkastet består av i underkant av 300 paragrafer inndelt i 20 kapitler. Dette må for øvrig sees i sammenheng med at finansnæringen er en kompleks bransje, og at en samlet offentligrettslig regulering av de sentrale finansforetak, finanskonsern og samarbeidende grupper i seg selv er en omfattende sak.

De første deler av arbeidet ble fremlagt i Banklovkommisjonens Utredning nr. 2, NOU 1995: 25 Sikringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, og deretter Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. som inneholdt et utkast til konsolidert lov om finansforetak. I årene deretter mottok Banklovkommisjonen en rekke prioriterte oppdrag fra departementet, særlig vedrørende forsikrings- og pensjonslovgivningen. Arbeidet med ny finanslovgivning stoppet opp, jf. avsnittene 7.3.2 og 7.3.3 nedenfor, og det kom for alvor først i gang igjen i 2008 i form av to delprosjekter, knyttet dels til reglene om eierkontroll i finansforetak (Banklovkommisjonens Utredning nr. 19, NOU 2008: 13) og dels til kapital- og organisasjonsformer og strukturendringer innenfor sparebanksektoren (Banklovkommisjonens Utredning nr. 22, NOU 2009: 2). Lovutkastene i disse utredningene ble utformet slik at de enkelt kunne innpasses i det utkast til ny finanslovgivning som fremlegges i utredningen her.

I 2009 og 2010 har Banklovkommisjonen sluttført arbeidet med en ny samlet lov om finansforetak og finanskonsern. Basert på en gjennomgang av gjeldende lov- og forskriftsverk og tidligere utredninger, samt av ny EU/EØS lovgivning for kredittinstitusjoner og et nytt forsikringsdirektiv, fremstår lovutkastet som en modernisert og samordnet lovgivning for finansforetak og finanskonsern. Lovutkastet lovfester hovedlinjene i den offentligrettslige regulering av finansforetak og finanskonsern, og er således et omfattende lovverk. Hovedelementene i lovutkastet er konsesjonssystemet, utbygning av et foretaksrettslig regelverk for finansforetak, og utbygging og lovfesting av de alminnelige krav til god virksomhetsstyring og kapital- og soliditetsforhold i finansforetakene, samt til virksomheten i finanskonsern.

For at Banklovkommisjonen skulle få et best mulig grunnlag for vurdering av de viktigste spørsmål knyttet til utformingen av utkastet til den nye lovgivning på finansområdet, ble det tidlig i lovarbeidet etablert en bredt sammensatt arbeidsgruppe med representanter for de berørte interessegrupperinger. Det lovutkastet som fremlegges i utredningen har fått enstemmig tilslutning i arbeidsgruppen og i Banklovkommisjonen, og utredningen inneholder bare noen få særmerknader fra ett eller flere medlemmer.

0.1.2 Hovedpunkter

I Utredning nr. 24, NOU 2011: 8 Ny finanslovgivning fremlegger Banklovkommisjonen utkast til samlet lov om finansforetak og finanskonsern mv. Det nye begrepet «finansforetak», som erstatter «finansinstitusjon» som fellesbetegnelse, omfatter bank, kredittforetak, finansieringsforetak, forsikringsforetak, pensjonsforetak, holdingforetak samt betalingsforetak og e-pengeforetak.

Den overordnede målsetning for lovarbeidet har vært å utforme et lovutkast som vil utgjøre et strukturert og oversiktlig modernisert og robust regelverk om finansforetakenes institusjonelle forhold i vid forstand. De sentrale deler av lovutkastet gjelder konsesjonskrav, markedsadgang og konsesjonsbehandlingen, soliditetskrav, organisatoriske forhold og overordnede krav til forsvarlig virksomhet, samt struktur- og foretaksendringer. Lovutkastet innebærer således en sammenfatning i lovs form av hovedlinjene i den offentligrettslige regulering av de sentrale finansforetak, finanskonsern og samarbeidende finansgrupper. Sentrale bestemmelser som i dag er inntatt i forskriftsverket, er innarbeidet i lovutkastet. Utkastet er utformet med sikte på at norsk finanslovgivning skal fremtre som et samlet sett konsistent, forutsigbart og transparent regelverk. Formålet er å gjøre den samlede lovgivning på finansområdet lettere tilgjengelig og mer brukervennlig både for offentlige myndigheter og andre brukere.

I samsvar med dette er lovutkastet utformet med sikte på at en stor del av den gjeldende institusjonsspesifikke lovgivningen som skriver seg fra ulike tidsepoker, skal kunne oppheves. Dette gjelder begge banklovene fra 1961 og banksikringsloven fra 1996, samt de institusjonelle deler av finansierings- og forsikringsvirksomhetslovene, og av lovgivningen om betalingsforetak og e-pengeforetak. De gjenværende deler av finansierings- og forsikringsvirksomhetslovene fremgår nedenfor i vedleggene 1 og 2 i Bind B. Gjennomføringen av lovutkastet vil innebære at en går bort fra det tosporede opplegg som preger gjeldende finanslovgivning, og medføre en vesentlig reduksjon av gjeldende finanslovgivning.

Banklovkommisjonen har foretatt en fullstendig gjennomgang av gjeldende lov- og forskriftsverk for å klarlegge behov for modernisering og redaksjonell gjennomarbeiding av regelverket. De deler av lovgivningen som forholdsvis nylig har vært behandlet av Stortinget, er i hovedsak videreført uten endringer i lovutkastet. På ulike områder foreslås det lovbestemmelser som skal avklare rettstilstanden eller gi mer utførlige regler enn gjeldende lovverk, blant annet om finansforetakenes kundebehandling og taushetsplikt. Videre har Banklovkommisjonen lagt vesentlig vekt på å sikre samordnet gjennomføring i norsk lovgivning av EU/EØS regelverket på finansområdet, herunder gjennomføring av nye krav til norsk lovgivning ved endringer i kredittinstitusjonsdirektivet, det nye forsikringsdirektiv og annen ny EU/EØS lovgivning på finansområdet. Dette har medført at de alminnelige krav til virksomheten og kapital- og soliditetskrav til banker og forsikringsforetak, fremstår i ny form i lovutkastet kapitlene 13 til 15. I lovutkastet foreslås kun lovfesting av hovedelementene i EU/EØS regelverket, og utkastet inneholder bestemmelser til gjennomføring av forsikringsdirektivet. EU/EØS’ finanslovgivning er imidlertid omfattende, detaljert og til dels komplisert, og dessuten gjenstand for hyppige endringer og videre utbygging. I lovutkastet er det derfor innarbeidet forskriftshjemler til gjennomføring av gjeldende og nytt EU/EØS regelverk. Banklovkommisjonen forutsetter for øvrig at store deler av eksisterende forskriftsverk vil kunne videreføres på nytt hjemmelsgrunnlag.

Finanslovgivningen er under stadig utvikling, ikke minst som følge av utbyggingen av EU/EØS regelverket. Dette vil etter hvert også kunne medføre behov for ulike endringer i lovutkastet. Lovutkastet er imidlertid konsentrert om hovedelementer i den offentligrettslige regulering av finansområdet som over tid har vært del av så vel norsk lovgivning som EU/EØS lovgivningen. Innenfor den ramme for norsk finanslovgivning som lovutkastet vil utgjøre, vil også fremtidige endringer enkelt kunne innarbeides. Det systematiske opplegget i lovutkastet er lovteknisk utformet med sikte på dette.

I avsnittene 7.4 og 7.5 i utredningen er det utførlig redegjort for de prinsipper som er lagt til grunn ved utformingen av lovutkastet.

0.1.3 Hovedsystematikken i lovutkastet

Banklovkommisjonen har valgt å utforme lovutkastet basert på en hovedsystematikk som – i tillegg til innledende og avsluttende kapitler – omfatter fire hoveddeler:

• Del I «Konsesjonssystemet»

  Denne delen av lovutkastet (kapitlene 2 til 6) inneholder det offentligrettslige rammeverk for reguleringen av finanssektoren når det gjelder markedsadgang, konsesjoner, eier- og finanskonsernforhold og endringer i strukturforholdene.

• Del II «Finansforetakene»

  Denne delen (kapitlene 7 til 12) inneholder i hovedsak særlige regler om finansforetakenes organisatoriske forhold og foretaksendringer som innvirker på strukturforholdene i finansnæringen. Dette er regler om etablering av finansforetak, styrings- og kontrollorganer, tillitsvalgte og ansattes plikter, kapitalforhold og foretaksendringer. Finansieringsvirksomhetsloven kapitlene 2b til 2d (vedtatt ved lov av 16. juni 2009 nr. 46), som i stor grad inneholder regler for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, er så å si uten endringer innarbeidet i utkastet kapitlene 10 til 12. I forlengelsen av den tilnærmingsmåte som ligger til grunn for denne lovreformen, er det foretatt en vesentlig utbygging av regelverket først og fremst for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Det er her så vidt mulig tatt utgangspunkt i tilsvarende regler i aksjelovgivningen.

  Banklovkommisjonen har lagt stor vekt på samordning av de foretaksrettslige rammebetingelser for finansforetak uavhengig av foretaksform. Dette gjelder selv om reglene i Del II «Finansforetakene» dels er regler som er felles for finansforetak generelt, og dels regler som er felles for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, og som derfor ikke har betydning for finansforetak i aksjeselskaps form. For de deler av lovutkastet som kun angår finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, er det så vidt mulig tatt utgangspunkt i tilsvarende regler i aksjelovgivningen. Denne tilnærmingsmåten vil på viktige områder åpne for en lovgivning som vesentlig vil bidra til å redusere den betydning ulik foretaksform hittil har hatt for finansmarkedets virkemåte.

• Del III «Virksomheten»

  Denne delen inneholder tre kapitler, og omhandler virksomheten i finansforetak og finanskonsern.. Disse bestemmelsene bygger til dels på gjeldende forskriftsverk, men er vesentlig utbygget for å kunne tilfredsstille de kravene som følger av særlig kredittinstitusjons- og forsikringsdirektivene (2006/48/EF og 2009/138/EF), og legger i tillegg til rette for forskriftsgjennomføring av utfyllende regelverk som er ventet fastsatt innenfor EU.

  Først behandles de overordnede krav til finansforetakenes systemer for overvåkning, styring og kontroll av virksomheten og kapitalforholdene (lovutkastet kapittel 13). Dernest er det i lovutkastet kapittel 14 inntatt bestemmelser om minstekrav til ansvarlig kapital og andre soliditetskrav basert på skille mellom banker, pensjons- og forsikringsforetak. Banklovkommisjonen mener at hovedreglene i dette viktige regelverket bør fremgå av selve lovgivningen. For banker, kredittforetak mv. innebærer disse reglene i hovedsak en lovfesting av hovedlinjene i gjeldende regelverk om ansvarlig kapital, men for forsikringsforetak fører gjennomføringen av forsikringsdirektivet 2009/138/EF til meget vesentlige endringer i forhold til gjeldende kapitaldekningsregelverk. Direktivet medfører en skjerping av gjeldende kapitalkrav, først og fremst ved innføring av et nytt og omfattende system for risikobasert beregning av kapitalkravene.

  Endelig omfatter Del III særlige regler om finansforetakenes virksomhet innenfor finanskonsern og tilsvarende finansgrupperinger (lovutkastet kapittel 15). I tillegg til å videreføre flere av nå gjeldende regler for finanskonsern (konsolidering og transaksjoner mellom konsernforetak), har Banklovkommisjonen foreslått regler som er ment å avklare til dels uklare og praksisrelaterte rettsområder som konserninterne lån og utveksling av kundeopplysninger mellom konsernforetak. Banklovkommisjonen har også lagt vekt på de krav som følger av kredittinstitusjons- og forsikringsdirektivene vedrørende virksomheten i finanskonsern. De overordnede krav til virksomheten i finansforetak er i stor grad gitt tilsvarende anvendelse i forhold til den samlede virksomhet i finanskonsern.

• Del IV «Sikringsordninger. Soliditetssvikt»

  Banksikringsloven er uten endringer av betydning innarbeidet i lovutkastet Del IV som består av tre kapitler. Dette omfatter sikringsordningene for banker og forsikringsforetak (lovutkastet kapitlene 16 og 17), og reglene om soliditetssvikt og offentlig administrasjon (lovutkastet kapittel 18). Banksikringsloven skal nå bli gjennomgått av Banklovkommisjonen i en særskilt utredning.

0.1.4 Banklovkommisjonens vurderinger og forslag

I det følgende foretas en gjennomgang av Banklovkommisjonens vurderinger og forslag med utgangspunkt i det systematiske grepet som lovutkastet bygger på, jf. foran 0.1.3.

0.1.4.1 Kapittel 1 Virkeområde mv.

Lovutkastet kapittel 1 inneholder innledende bestemmelser til lov om finansforetak og finanskonsern mv. Kapitlet fastlegger lovens alminnelige virkeområde og lovens anvendelse på norske finansforetaks virksomhet i utlandet og utenlandske foretaks virksomhet her i riket.

Når det gjelder sistnevnte foretak, er det i utkastet § 1-3 bestemt at utenlandsk finansforetak som skal drive eller driver virksomhet gjennom filial her i riket eller som grensekryssende virksomhet, i utgangspunktet er underlagt reglene i kapitlene 1, 2, 3, 4 og 6. Som følge av EØS-avtalen må det i lovutkastet for øvrig skilles mellom foretak hjemmehørende i annen EØS-stat og andre utenlandske foretak. Etter utkastet § 2-2 første ledd har foretak fra annen EØS-stat normalt adgang til å drive virksomhet her i riket på grunnlag av sin hjemstatskonsesjon. I forhold til utenlandske foretak fra annen EØS-stat som har markedsadgang her i riket etter § 2-2 første ledd, vil derfor reglene i kapitlene 2 til 4 generelt ha mindre betydning, med mindre virksomheten ved filialen også omfatter eller skal omfatte former for virksomhet som foretaket ikke har adgang til å drive i henhold til sin hjemstatskonsesjon. I forhold til finansforetak fra stat utenfor EØS området, følger krav om konsesjon og meldeplikt for slike foretak av reglene i kapittel 2 på samme måte som for norske finansforetak, jf. utkastet § 2-2 annet ledd. Banklovkommisjonen har likevel funnet behov for enkelte presiseringer av spørsmål som ellers har kunnet volde tvil, jf. særlig lovutkastet §§ 2-29 og 3-19. For øvrig kommer bestemmelsene i andre kapitler enn nevnt i annet ledd bare til anvendelse når dette er særskilt fastsatt i eller i medhold av loven, jf. lovutkastet kapittel 6 som inneholder nødvendige forskriftshjemler.

I tillegg fastlegges innholdet av de sentrale begrepene finansforetak, finanskonsern og holdingforetak. Dette er bestemmelser som er knyttet til hovedlinjene når det gjelder de strukturelle rammer for finansnæringen slik disse fremgår av bestemmelsene om konsesjonssystemet for finansforetak og finanskonsern mv. i utkastet kapitlene 2 og 3. I kapittel 1 er det også tatt inn forskrifts- og dispensasjonshjemler, blant annet en forskriftshjemmel beregnet på behovet for å kunne gjennomføre nytt EU/EØS regelverk og lovgivning ved forskrift.

Lovutkastet § 1-5 innebærer en viss utvidelse av begrepet finanskonsern til også å omfatte finansgrupper som ikke har aksjerettslig grunnlag. Dessuten gis reglene om finanskonsern langt på vei tilsvarende anvendelse på konsernlignende finansgrupper etablert ved samarbeid på avgrensede områder ved avtale mellom ellers uavhengig finansforetak. De nærmere regler om dette er inntatt i lovutkastet §§ 3-19 til 3-21.

0.1.4.2 Del I «Konsesjonssystemet»

1) Lovutkastet Del I «Konsesjonssystemet» utgjør grunnmuren i myndighetsreguleringen av finanssektoren. Et generelt vilkår for et foretaks rett til å drive virksomhet som finansforetak, er at foretaket er meddelt konsesjon av myndighetene i hjemstaten. Det må i konsesjonssammenheng likevel skilles mellom konsesjoner som gir rett til å drive virksomhet som henholdsvis bank, kredittforetak, finansieringsforetak, betalingsforetak, e-pengeforetak og ulike forsikrings- og pensjonsforetak. Reglene om konsesjonskrav og de ulike typer av konsesjoner er et verktøy for myndighetene når det gjelder å sikre at de grunnleggende organisatoriske og strukturelle forhold innenfor finanssektoren er betryggende og forsvarlige.

Andre deler av konsesjonssystemet lar seg derimot i hovedsak utforme som fellesregler for finansforetak. Dette gjelder således reglene om avgrensning av rekkevidden av enkeltkonsesjoner (lovutkastet kapittel 2 avsnitt IV) og reglene om konsesjonsbehandlingen og de alminnelige vilkår for meddelelse av konsesjon (lovutkastet kapittel 4). Også de særlige reglene om norske finansforetaks adgang til å drive ulike former for virksomhet i utlandet (lovutkastet kapittel 5), og reglene om utenlandske foretaks adgang til å drive virksomhet i Norge på grunnlag av sin hjemstatskonsesjon (lovutkastet kapittel 6), lar seg utforme som fellesregler for ulike typer av finansforetak. I lovutkastet kapittel 3 videreføres i stor grad gjeldende konsesjonsregler om eierforhold, etablering av finanskonsern og andre strukturendringer, og inneholder i tillegg et nytt regelverk om konsernlignende samarbeidsgrupper utenfor konsernforhold. Lovutkastet kapitlene 1 til 4 fremstår for øvrig som en redaksjonell bearbeiding og utbygging av gjeldende lovgivning.

2) Lovutkastet kapittel 2 «Markedsadgang, konsesjoner mv.» angir prinsippene for det delkonsesjonssystem Banklovkommisjonen har lagt til grunn i lovforslaget. Disse reglene bringer ikke noe vesentlig nytt, men fremstår som et mer oversiktlig og enhetlig system, i tillegg til at reglene gjennomfører de krav som følger av EU/EØS’ forsikringsdirektiv og direktivene om markedsadgang for betalingsforetak og e-pengeforetak. I lovutkastet kapittel 2 avsnitt IV «Fellesregler om konsesjoner» (§§ 2-22 til 2-25), er det for øvrig inntatt bestemmelser som prinsipielt vil være av betydning i forhold til alle typer av finansforetak. Bestemmelsene i avsnitt IV tar utgangspunkt i fire prinsipper:

1. et finansforetaks konsesjon vil gi adgang til å drive finansiell virksomhet som en bestemt type av finansforetak i samsvar med de grenser som måtte følge av lovreglene og dets konsesjon,

2. et finansforetak kan i tillegg drive de former for virksomhet som har naturlig tilknytning til, eller sammenheng med, den finansielle virksomhet som foretakets konsesjon gir adgang til å drive («tilknyttet virksomhet»),

3. et finansforetak kan normalt ikke drive annen finansiell virksomhet eller andre former for næringsvirksomhet enn de former for finansiell virksomhet som foretaket har adgang til å drive i henhold til sin konsesjon, herunder tilknyttet virksomhet,

4. et finansforetak kan ikke gjennom datterforetak drive annen virksomhet enn foretaket selv kan drive i henhold til sin konsesjon, herunder tilknyttet virksomhet.

Dette er prinsippene som også ligger til grunn for konsesjonssystemene i EU/EØS’ kredittinstitusjons- og forsikringsdirektivene, men direktivene vedrørende betalingsforetak og e-pengeforetak åpner for at slike foretak i tillegg kan gis vanlig konsesjon som finansieringsforetak, se lovutkastet §§ 2-13 og 2-14.

I lovutkastet kapittel 2 avsnitt V «Foretaksnavn» har Banklovkommisjonen blant annet foreslått alminnelige regler om krav til finansforetakenes navnebruk (utkastet § 2-28). Etter Banklovkommisjonens oppfatning tilsier hensynet både til rimelig ordnet markedskonkurranse og til allmennhetens informasjonsbehov, at det bør legges visse begrensninger på finansforetakenes adgang til fritt å bestemme under hvilke foretaksnavn foretakene finner det hensiktmessig å fremtre overfor brukerne av deres finansielle tjenester. Banklovkommisjonen mener at konkurranse- og strukturforholdene på finansområdet generelt tilsier at en bør unngå en navnebruk i finansnæringen som medfører at:

• et finansforetak bruker et foretaksnavn som kan føre til at foretaket forveksles med andre finansforetak,

• et finansforetak bruker et foretaksnavn som kan gi kunder og allmennheten et misvisende inntrykk av hvilken type av finansiell virksomhet foretaket driver,

• det kan skapes uklarhet eller misforståelse ved å bruke betegnelse eller et foretaksnavn på en avdeling eller filial som kan gi inntrykk av at avdelingen eller filialen er et selvstendig finansforetak, og

• et finansforetak som inngår i en finansgruppe benytter et foretaksnavn som kan gi inntrykk av at finansforetaket er et frittstående finansforetak uavhengig av sin konsern- eller gruppetilknytning.

3) Utviklingen i løpet av noen tiår har ført til omfattende strukturendringer på finansområdet, og til at store deler av den samlede virksomhet, eller virksomheten innenfor viktige markedssegmenter, nå drives innenfor et forholdsvis begrenset antall store enheter. Karakteristisk for utviklingen er etablering av finansgrupper basert på et fast organisert samarbeid med koordinert ledelse av virksomheten i finansforetak av ulike typer. Slike grupper er organisert først og fremst i form av finanskonsern, men forekommer til dels også i form av et reelt sett tilsvarende samarbeid på avgrensede områder innenfor organiserte samarbeidsgrupper av finansforetak utenfor konsernforhold. Etablering og organisering av slike finansgrupper og gruppenes virksomhet er derfor av vesentlig betydning for struktur- og markedsforholdene innenfor finanssektoren.

Også begrepet finanskonsern vil derfor måtte bli et sentralt tilknytningspunkt for deler av det myndighetsfastsatte regelverk på finansområdet. Dette fremgår først og fremst i lovutkastet kapittel 3 «Eier- og konsernforhold mv.», som innholder reglene om eierforhold i finansforetak, etablering av finanskonsern, sammenslåing av, og overdragelse av, virksomhet i finansforetak. Konsesjonssystemets oppgave er å muliggjøre myndighetsregulering av organisatoriske forhold knyttet til sammensetningen og den strukturelle oppbygging av det enkelte finanskonsern. Konsesjonsvurderingen gjelder først og fremst de overordnede rammer for virksomheten i den enkelte finansgruppe. I tillegg har Banklovkommisjonen sett behov for å avklare både hvordan reglene om alminnelige krav til virksomhet og kapital- og soliditetsforhold i finansforetak skal anvendes i forhold til den samlede virksomhet i de enkelte finansgrupper, og om det er behov for særlige regler for den del av et konsernforetaks virksomhet som knytter seg til noen av de øvrige konsernforetakene. Ut fra dette har Banklovkommisjonen foreslått at de viktigste spørsmål som knytter seg til virksomheten i finanskonsern og lignende finansgrupper, blir regulert ved bestemmelser som er inntatt i lovutkastet i et eget kapittel 15 «Virksomheten i finanskonsern».

Av lovutkastet kapittel 3 fremgår for øvrig at et konsern som hovedregel skal bygges opp med et rent holdingforetak som konsernspiss. I unntakstilfelle kan et operativt foretak være konsernspiss, i så fall skal det i blandet konsern med både bank og forsikringsvirksomhet etableres et mellomliggende holdingforetak, se lovutkastet § 3-13.

Konsernreglene i lovutkastet kapittel 3 viderefører i stor grad gjeldende regler for finansgrupper. I dagens finansnæring er det imidlertid et stort innslag av andre former for fast organisert samarbeid med koordinert ledelse av virksomheten. Utviklingen har vist at dette er forhold som samlet sett er av ganske vesentlig betydning for de reelle struktur- og markedsforhold innenfor finanssektoren. Konsesjonskravene på dette området må derfor utformes først og fremst som et verktøy som generelt gjør det mulig for myndighetene å overvåke utviklingen og i tilfelle gripe inn overfor etablering av et fast organisert samarbeid eller andre transaksjoner mellom finansforetak med negative virkninger i et struktur- og markedsperspektiv.

I denne sammenheng mener Banklovkommisjonen at det foreligger behov for modernisering og utbygging av reglene i lovutkastet kapittel 3 om samarbeidsavtaler utenfor konsernforhold, det vil si samarbeidsavtaler som inngås mellom ellers uavhengige finansforetak. I forhold til utforming av regler på dette området, har Banklovkommisjonen lagt vekt på at samarbeidet organiseres innenfor ett eller flere nyetablerte finansforetak hvor foretakene innenfor gruppen har eiermajoritet, og i fellesskap utøver en eierinnflytelse – i hovedsak på samme måte som et morselskap i finanskonsern – over de foretak som driver de former for virksomhet samarbeidet omfatter. En står da reelt overfor en konsernlignende samarbeidsgruppe som i hovedsak bør regnes som finanskonsern i forhold til de sentrale bestemmelser om finanskonsern og virksomheten i finanskonsern i lovutkastet kapitlene 3 og 15. Slike konsernlignende grupper mener Banklovkommisjonen derfor bare bør kunne etableres i henhold til tillatelse etter lovutkastet §§ 3-6 og 3-10, og i samsvar med kravene til organisering av finanskonsern i utkastet §§ 3-12 til 3-15. Hovedregelen bør videre være at bestemmelsene i lovutkastet kapittel 15 om virksomhet i finanskonsern mv. kommer tilsvarende til anvendelse på slike konsernlignende grupper. Det er likevel et visst behov for nærmere regler for å avklare i hvilken utstrekning bestemmelser i lovutkastet som vedrører finanskonsern skal komme til anvendelse, se lovutkastet §§ 3-20 og 3-21 med tilhørende forskriftshjemler.

4) Lovutkastet kapittel 4 «Konsesjonsbehandling» inneholder de alminnelige reglene om konsesjonssøknader, konsesjonsbehandlingen og konsesjonstildelingen. Dette er et regelverk som er nært knyttet til de ulike konsesjonskravene i lovutkastet kapitlene 2, 3, 5, 6 og 12, og som derfor vil utgjøre en viktig del av grunnlaget for myndighetenes styring av, og kontroll med, de organisatoriske forhold på finansområdet. Reglene er således utformet først og fremst med sikte på regelbehovet ved behandlingen av søknader om, og tildeling av, konsesjoner som vil gi adgang til å drive ulike former for finansiell virksomhet som etter lovutkastet krever tillatelse gitt av Kongen. Dette er tillatelser som gir adgang til å drive virksomhet som en bestemt type av finansforetak, eller som gjelder etablering av konsernforhold eller andre strukturendringer innenfor finansområdet.

Reglene i lovutkastet kapittel 4 er utformet i samsvar med prinsipper som ligger til grunn for konsesjonssystemene innenfor så vel EU/EØS regelverket som norsk lovgivning på finansområdene. Bestemmelsene i lovutkastet kapittel 4 vil derfor være retningsgivende for konsesjonssøknader, konsesjonsbehandling og konsesjonstildeling også på andre deler av finansområdet enn de som omfattes av lovutkastets virkeområde, for så vidt annet ikke er særskilt fastsatt i lovgivning for øvrig. I forhold til forsikringsforetakene, har Banklovkommisjonen foreslått regler som oppfyller de krav som stilles til forsikringsforetaks startkapital gjennom forsikringsdirektivet 2009/138/EF, se lovutkastet § 4-4.

Banklovkommisjonen viser for øvrig til at reglene i utkastet kapittel 4 om behandlingen av konsesjonssaker som i hovedsak bygger på bestemmelser i EU/EØS direktivene, vil bli supplert av de alminnelige reglene i forvaltningsloven kapitlene III til VI om saksbehandling og saksforberedelse av enkeltvedtak, klage og omgjøring, samt søksmål om lovligheten av vedtak.

5) Banklovkommisjonen mener at det er behov for en redaksjonell bearbeiding og samordning av gjeldende regelverk med sikte på at hovedreglene om norske finansforetaks adgang til å drive virksomhet i utlandet skal fremgå direkte av den nye finanslovgivningen. Ved utformingen av reglene om dette i lovutkastet kapittel 5 «Norske finansforetaks virksomhet i utlandet», er det lagt vekt på at bestemmelsene skal knyttes nærmere opp til de bestemmelser om adgangen til å drive filialvirksomhet og grensekryssende virksomhet som er inntatt i EU/EØS direktivene om kredittinstitusjoner og forsikrings- og pensjonsforetak.

I systematisk henseende er lovutkastet kapittel 5 utformet med utgangspunkt i skillet innenfor EU/EØS regelverket (og lovutkastet § 1-2) mellom etablering av datterforetak, etablering av filial og grenseoverskridende virksomhet. Det skilles også mellom virksomhet i annen EU/EØS stat og virksomhet i stat utenfor EU/EØS området. Lovutkastet kapittel 5 er i hovedsak i samsvar med gjeldende rett.

Lovutkastet §§ 5-1 til 5-4 innebærer en lovfesting av hovedreglene om norske finansforetaks adgang til å drive virksomhet i utlandet. Bestemmelsene er ikke ment å være uttømmende, og det vil være behov for utfyllende bestemmelser, særlig fordi EU/EØS direktivenes bestemmelser på dette området er forholdsvis omfattende og til dels meget detaljerte.

6) Lovutkastet kapittel 6 «Utenlandske finansforetaks virksomhet her i riket» fremstår som en redaksjonell bearbeiding og samordning av gjeldende regelverk om utenlandske finansforetaks virksomhet her i riket. Banklovkommisjonen har lagt stor vekt på at hovedreglene på dette området fremgår direkte av den nye finanslovgivningen.

Når det gjelder virksomhet som drives her i riket gjennom filial eller som grensekryssende virksomhet av finansforetak fra medlemsstat innenfor EU/EØS området, legger Banklovkommisjonen vesentlig vekt på at enkelthetene i de norske reglene blir utformet i nær tilknytning til de bestemmelser om adgangen til å drive filialvirksomhet og grensekryssende virksomhet som er inntatt i EU/EØS direktivene om kredittinstitusjoner og forsikrings- og pensjonsforetak, se lovutkastet §§ 6-2, 6-3 og 6-5 første ledd, jf. § 2-2 første ledd. Dette er i samsvar med det prinsipp om gjensidig anerkjennelse av hjemstatskonsesjon som EU/EØS direktivene bygger på. Banklovkommisjonen legger for øvrig opp til en videreføring av gjeldende konsesjonskrav for adgangen for andre utenlandske finansforetak til å drive virksomhet gjennom filial etablert her i riket, se lovutkastet § 6-6, jf. § 2-2 første ledd.

Banklovkommisjonen har videre lagt vekt på å avklare i hvilken utstrekning ellers gjeldende norsk finanslovgiving skal gjelde tilsvarende for virksomhet som utenlandske finansforetak driver her i riket. Dette er spørsmål som ikke bare gjelder anvendelsen av bestemmelsene i lovutkastet, men som også oppstår i forhold til annen finanslovgivning. Banklovkommisjonens tilnærmingsmåte er at det her vil være behov for å skille mellom ulike typetilfelle, i hovedsak mellom filial og grensekryssende virksomhet, med utgangspunkt i om hjemstaten til de aktuelle finansforetakene befinner seg innenfor eller utenfor EU/EØS området, se lovutkastet §§ 6-4 til 6-7.

0.1.4.3 Del II «Finansforetakene»

1) Lovutkastet Del II «Finansforetakene» inneholder bestemmelser om finansforetakenes institusjonelle eller foretaksrettslige forhold. Det foretaksrettslige regelverk vil utgjøre en viktig del av finansforetakenes rammebetingelser, og et viktig formål med lovutkastet Del II er å legge til rette for i hovedsak ensartede rammebetingelser for finansforetak uavhengig av foretaksform. Ved utformingen av Del II i lovutkastet er det lagt vesentlig vekt på forhold som knytter seg til den særlige form for næringsvirksomhet som finansforetak driver, og på de særlige hensyn som ligger til grunn for den offentligrettslige regulering av finansområdet. Det regelverk som foreslås i lovutkastet Del II, dekker de sentrale emneområder i den foretaksrettslige regulering av finansforetakene, og er systematisk organisert i seks kapitler:

• Kapittel 7 «Etablering av finansforetak»

• Kapittel 8 «Styrings- og kontrollorganer»

• Kapittel 9 «Tillitsvalgte og ansatte»

• Kapittel 10 «Kapitalforhold»

• Kapittel 11 «Egenkapitalbevis»

• Kapittel 12 «Foretaksendringer, avvikling og omdanning»

Kapitlene 10 til 12 svarer med enkelte materielle og redaksjonelle endringer i alt vesentlig til finansieringsvirksomhetsloven kapitlene 2b til 2d som ble inntatt i loven ved lov av 16. juni 2009 nr. 46 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven og enkelte andre lover (kapital- og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv.). Kapitlene 7 til 9 reflekterer resultatet av en fornyet gjennomgang, og til dels utbygging, av de tilsvarende deler (kapitlene 4 og 5) i det lovutkast som ble fremlagt i Banklovkommisjonens Utredning nr. 4, NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. og Utredning nr. 8, NOU 2002: 14 Finansforetakenes virksomhet II. I dette utkastet videreføres også enkeltbestemmelser som er inntatt på ulike steder i finansieringsvirksomhetsloven eller i de institusjonsspesifikke lovene på finansområdet, blant annet bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven kapitlene 3 til 5, forretningsbankloven kapitlene 2 og 3 og sparebankloven kapitlene 2 og 3.

De foretaksrettslige regelverk i de institusjonsspesifikke lovene skriver seg fra ulike tidsepoker, og er blitt utformet med utgangspunkt i ulike tradisjoner, og preges til dels av en god del ulikheter når det gjelder omfang, systematikk og innhold. Banklovkommisjonen mener at det i forbindelse med utarbeidingen av en konsolidert finanslovgivning foreligger behov for en systematisk og materiell bearbeiding av lovstoffet på dette området. Dette vil muliggjøre en samordning og forenkling av lovverket med vekt på de hovedelementer som bør undergis lovregulering ut fra de offentligrettslige hensyn som gjør seg gjeldende på finansområdet (nedenfor avsnitt 8.4.1). Banklovkommisjonen mener at en ved utformingen av et slikt lovopplegg bør ta utgangspunkt i det systematiske og emnemessige opplegg som ligger til grunn for aksjelovgivningens vel innarbeidede regelverk, et regelverk som i hovedsak lenge har vært gjeldende for finansforetak i aksjeselskaps form, og som er vel kjent på finansområdet (foran avsnittene 7.5.4 og 8.1). Innenfor norsk finansnæring er det imidlertid betydelige variasjoner når det gjelder finansforetakenes størrelse, virksomhet og organisasjonsform. Dette tilsier at ny lovgivning på området prinsipielt bør utformes som et sett av foretaksrettslige rammebetingelser som samtidig også åpner for tilpasninger fra de enkelte finansforetakenes side, avhengig av størrelse og virksomhetsområde(r), på områder hvor offentligrettslige hensyn ikke tilsier en strammere regulering, for eksempel når det gjelder foretakenes styrings- og kontrollorganer og deres arbeidsoppgaver.

Samlet sett innebærer lovutkastet Del II en i hovedsak materiell og formell samordning av de foretaksrettslige rammebetingelser for finansforetak. Banklovkommisjonen har lagt vesentlig vekt på å oppnå en betydelig forenkling av lovverket samtidig som behov for modernisering og utbygging av lovverket i hovedsak vil bli imøtekommet.

2) I forhold til finansforetak organisert i aksjeselskaps form, vil bestemmelsene i lovutkastet kapitlene 7 til 9 – sett i forhold til gjeldende rett – i hovedsak bare innebære en viss utbygging av regelverket i aksjelovgivningen på bakgrunn av de særlige forhold ved finansforetak og deres virksomhet, jf. særlig lovutkastet kapittel 8 om styrings- og kontrollorganer. For slike finansforetak videreføres for øvrig de unntak fra aksjelovgivningen som allerede gjeldende lovgivning inneholder. For finansforetak organisert på annen måte, det vil si sparebanker, gjensidige forsikringsforetak, pensjonskasser, samvirkeforetak av låntakere og andre kredittforeninger, dreier det seg imidlertid om bestemmelser som vil innebære en modernisering og vesentlig utbygging av lovverket sett i forhold til reglene i den institusjonsspesifikke lovgivningen. For slike finansforetak innebærer regelverket i lovutkastet kapitlene 7 til 9 en videreføring av den hovedlinje som Banklovkommisjonen la til grunn ved utformingen av de tre kapitlene 2b til 2d som ble inntatt i finansieringsvirksomhetsloven ved lovendringen i 2009.

Ved utformingen av lovutkastet kapitlene 7 til 9 har Banklovkommisjonen lagt vesentlig vekt på forenklings- og samordningshensyn. Et hovedhensyn har vært at foretaksrettslige rammebetingelser begrunnet i offentligrettslige hensyn så langt som mulig bør være de samme for finansforetak i aksjeselskaps form som for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Dette er det utførlig redegjort for nedenfor avsnitt 8.1.2. Ved utformingen av utkastet kapitlene 7 til 9 som inneholder nye lovbestemmelser om stiftelser, styrings- og kontrollorganer og tillitsvalgte og ansatte for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, har derfor Banklovkommisjonen så langt som mulig bygget på de tilsvarende bestemmelser i aksjelovgivningen, noe som også har sammenheng med at reglene for gjensidige forsikringsselskaper i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 4 og 5 allerede er vesentlig påvirket av aksjerettslig lovgivning. Generelt sett inneholder imidlertid gjeldende finanslovgivning på disse områdene først og fremst en del spredte bestemmelser som på ingen måte kan sidestilles med den utførlige regulering for finansforetak i aksjeselskaps form. I samsvar med denne tilnærmingsmåten, vil lovutkastet Del II – sett i sammenheng med tilsvarende bestemmelser i aksjelovgivningen – reelt etablere et i store deler ensartet foretaksrettslig regelverk, felles for finansforetak uavhengig av foretaksform. På områder hvor ulikhet i foretaksform stenger for slike løsninger, har det – med utgangspunkt i aksjelovgivningen – vært mulig å utforme regler som er felles for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form.

3) I materiell henseende inneholder lovutkastet kapittel 8 om styrings- og kontrollorganer i finansforetak forslag til en modernisering av lovgivningen på viktige områder. Bestemmelsene der reflekterer det behov for utbygging av de foretaksrettslige regler for finansforetak som har sin bakgrunn i at de generelle krav til forsvarlig virksomhet og betryggende systemer for styring og kontroll av virksomheten er blitt, og i våre dager utgjør, et helt sentralt element i den offentligrettslige regulering på finansområdet, jf. lovutkastet kapittel 13. Dette gjør at det vil bli stilt nye og mer omfattende krav til finansforetakenes styrings- og kontrollorganer, og at utviklingen også har medført at det er behov for å klargjøre den interne fordeling av myndighet og ansvar i finansforetakene. Lovutkastet kapittel 8 inneholder bestemmelser med krav til de sentrale styrings- og kontrollorganer i finansforetak, og forutsettes supplert av de ordninger om interne ansvarsforhold, styrings- og kontrollsystemer mv. som kreves fastsatt av det enkelte finansforetak i samsvar med bestemmelsene i lovutkastet kapittel 13.

De bestemmelser som foreslås i utkastet kapittel 8, er utformet som fellesregler for finansforetak. Bestemmelsene vil likevel være av størst betydning når det gjelder utbygging av regelverket for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, ganske enkelt fordi finanslovgivningen hittil har inneholdt en nokså ufullstendig regulering på dette området. For finansforetak i aksjeselskaps form har de tilsvarende spørsmål til dels vært regulert via de alminnelige bestemmelser i aksjelovgivningen. Aksjelovenes regler er imidlertid utformet med henblikk på aksjeselskaper generelt, og de dekker således ikke i alle henseender behovet for lovregulering av styrings- og kontrollorganers oppgaver i finansforetak i aksjeselskaps form.

4) Reglene om krav til foretaksform medfører at finansforetak kan organiseres dels i aksjeselskaps form og dels som ulike typer av foretak som ikke er organisert i aksjeselskaps form. Dette medfører at det – særlig i forhold til regelverket i lovutkastet Del II «Finansforetakene» – oppstår et generelt spørsmål om forholdet mellom lovutkastets foretaksrettslige regler i utkastet kapitlene 7 til 12 og reglene i den alminnelige foretakslovgivningen. Lovutkastet er basert på prinsippet om finanslovgivningens forrang i tilfelle av motstrid, jf. Finansdepartementets synspunkter i Ot.prp. nr. 75 (2008-2009) side 14. Dette er i samsvar med tilnærmingsmåten i EU/EØS lovgivningen som er bygget på prinsippet om at regelverket gjelder for alle foretak som driver visse typer av virksomhet, uavhengig av foretakets foretaksform. Det er således bare i tilfelle hvor annet ikke følger av bestemmelse gitt i eller i medhold av lovutkastet, at bestemmelser i den alminnelige foretakslovgivning kommer supplerende til anvendelse på finansforetak, jf. lovutkastet § 7-4. I enkelte sammenhenger inneholder imidlertid lovutkastet bestemmelser som direkte avklarer forholdet til regler i den alminnelige foretakslovgivningen, for eksempel utkastet §§ 7-8 annet ledd og 8-1 tredje ledd, samt utkastet §§ 9-10 og 10-10 første ledd.

I utgangspunktet er det klart nok at aksjelovgivningen ikke gjelder for finansforetak som ikke er organisert i aksjeselskaps form, jf. lovutkastet § 7-4 annet ledd. For de viktigste typer av slike foretak – sparebanker og gjensidige forsikringsforetak – medfører imidlertid bestemmelsene i lovutkastet Del II at store deler av bestemmelsene i allmennaksjeloven er gitt tilsvarende anvendelse. Ut fra hensynet til samordning og ensartede rammebetingelser, har Banklovkommisjonen her – ved valget mellom allmennaksjeloven og aksjeloven – lagt vekt på at banker og forsikringsselskaper i aksjeselskaps form skal organiseres som allmennaksjeselskaper, og bare kan organiseres som aksjeselskap dersom foretaket inngår som datterforetak i finanskonsern, jf. lovutkastet §§ 7-1 og 7-2.

For andre finansforetak enn banker og forsikringsselskaper, er hovedregelen i lovutkastet – i samsvar med gjeldende rett – at foretaket må organiseres i aksjeselskaps form, men at foretaket kan velge om det vil organiseres som allmennaksjeselskap eller som aksjeselskap, jf. lovutkastet § 7-3. Valget vil være bestemmende for om det i tilfelle er bestemmelser i allmennaksjeloven eller i aksjeloven som kommer supplerende til anvendelse, jf. lovutkastet § 7-4 første ledd. Et kredittforetak eller finansieringsforetak kan også organiseres som samvirkeforetak av låntakere etter samvirkelova, jf. lovutkastet § 7-3 første ledd, og i så fall vil – når annet ikke følger av finanslovgivningen – bestemmelser i samvirkelova komme supplerende til anvendelse, jf. lovutkastet § 7-4 tredje ledd, se nærmere nedenfor avsnitt 8.2.

5) Ved siden av videreføring av gjeldende regler om taushetsplikt om kundeforhold i utkastet § 9-7, foreslår Banklovkommisjonen særskilte regler om taushetsplikt overfor finansforetaket (lovutkastet § 9-8). Taushetsplikten etter lovutkastet § 9-7 gjelder i forhold til finansforetakenes kunder og ikke opplysninger om et finansforetaks egne forhold. Banklovkommisjonen mener at det hører med til god foretaksstyring at finansforetakene selv fastsetter interne regler om de tillitsvalgtes, ansattes og oppdragstakeres taushetsplikt om slike forhold. Banklovkommisjonen har for øvrig foreslått en bestemmelse i lovutkastet kapittel 13 (§ 13-20) om finansforetakets taushetsplikt, herunder regler om utlevering av kundeopplysninger til et annet finansforetak ved styrevedtak. Når det gjelder finansforetakets generelle taushetsplikt, er disse utformet med utgangspunkt i reglene om de ansattes taushetsplikt som følger av banklovene, finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven. Unntaket for utlevering av kundeopplysninger ved styrevedtak bygger også på disse lovbestemmelsene, men Banklovkommisjonen har med utgangspunkt i en restriktiv tolkning av tilsynspraksis presisert ordlyden i bestemmelsen. Utlevering er etter dette betinget av at visse formål og hensyn er ivaretatt. Banklovkommisjonen har foreslått enkelte særlige, egne regler om utlevering av kundeopplysninger mellom konsernforetak i utkastet § 15-5, se også nedenfor avsnitt 0.1.4.4 punkt 3).

6) Lovutkastet kapittel 10 «Kapitalforhold» er i stor grad en videreføring av finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2b avsnitt I. Banklovkommisjonen har imidlertid foreslått å lovfeste regler knyttet til fondsobligasjonskapital, som vil være den viktigste form for kjernekapital i finansforetak. se lovutkastet § 10-5. Det vises i denne sammenheng til at spørsmålet om lovfesting av foretaksrettslige hovedregler om fondsobligasjonskapital er kommet i en annen stilling som følge av de endringer i kredittinstitusjonsdirektivets regler om beregningen av ansvarlig kapital som ble gjennomført ved direktiv 2009/111/EF, og som omfattes av EØS-avtalen. Direktivet har utførlige regler som innfører nye særlige krav til kapitalinstrumenter som reelt er en form for kapital som oppfyller særlige krav til tapsbærende egenskaper. Kravene er basert på en fastsatt kombinasjon av egenskaper som er typisk for både lånekapital og egenkapital (hybridkapital), men som likevel ved beregningen av ansvarlig kapital skal kunne regnes som kjernekapital likt med egenkapital innenfor fastsatte beløpsmessige grenser. Det foreslås også særlige regler som åpner for konvertering av fondsobligasjonskapital til aksjekapital i samsvar med aksjerettslige prinsipper.

Banklovkommisjonen har valgt å videreføre begrepet «fondsobligasjonskapital» som betegnelse på de kapitalinstrumenter som etter direktivet nå kan regnes som kjernekapital likt med egenkapital, blant annet for å markere skillet til andre former for hybridkapital som nærmest har karakter av ansvarlig lånekapital uten avtalefastsatt løpetid. Hovedkomponentene i kapitalgrunnlag for finansforetak har vært, og vil fortsatt være, 1) egenkapital, generelt uavhengig av form, 2) fondsobligasjonskapital og 3) ansvarlig lånekapital.

Det vises for øvrig til avsnitt 11.5.4 nedenfor hvor bakgrunnen og prinsippene for reglene i lovutkastet § 10-5 er inngående beskrevet.

7) Lovutkastet kapittel 11 «Egenkapitalbevis» og kapittel 12 «Foretaksendringer, avvikling og omdanning» viderefører i hovedsak finansieringsvirksomhetsloven kapitlene 2b avsnitt II, 2c og 2d.

0.1.4.4 Del III «Virksomheten»

1) Første del av regelverket i lovutkastet Del III «Virksomheten» omhandler «Alminnelige krav til finansforetak» (lovutkastet kapittel 13).

Lovutkastet kapittel 13 er inndelt i tre avsnitt. Avsnitt I «Finansforetakenes virksomhet og kapitalforhold» er utformet med utgangspunkt i prinsippet i finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 annet ledd hvoretter finansforetak skal organiseres og drives på en forsvarlig måte. Her fastlegger bestemmelsene – i samsvar med kredittinstitusjons- og forsikringsdirektivenes bestemmelser – de viktigste funksjonskrav når det gjelder god foretaksstyring og foretakets interne administrative systemer for styring, overvåkning og kontroll av virksomheten. I denne forbindelse må det legges vesentlig vekt på at finansforetakenes systemer omfatter både de ulike former for risikoeksponering virksomheten medfører, og ulike forhold som er av avgjørende betydning for foretakets økonomi og dets evne til å oppfylle sine forpliktelser. Bestemmelsene bygger på regler fastsatt i kredittinstitusjonsdirektivet og forsikringsdirektivet.

Banklovkommisjonen viser videre til at Baselkomiteen i løpet av 2010 har vedtatt å anbefale en del nye tiltak for å styrke soliditeten i kredittinstitusjonene (Basel III). Tiltakene omfatter nye kvantitative krav til stabil innlånsfinansiering av finansforetakenes virksomhet og til dekning av foretakenes forventede kortsiktige likviditetsbehov, samt et særlig krav til egenkapitaldekning beregnet ut fra uvektet balanse. Som ledd i dette anbefales det at kravene til ansvarlig kapital og kapitaldekning skjerpes ved:

• økte krav til kjernekapitaldelen av ansvarlig kapital,

• minstekrav til egenkapitaldelen av kjernekapitalen,

• krav til ulike egenkapitalreserver i tillegg til det alminnelige minstekrav til ansvarlig kapital,

• særlige krav til egenkapital og i tilfelle annen ansvarlig kapital i banker av vesentlig betydning for finansiell stabilitet.

Det er ventet at anbefalingene fra Baselkomiteen forholdsvis hurtig vil bli fulgt på EU/EØS nivå, blant annet ved endringer i kredittinstitusjonsdirektivet (CRD IV). Det er lagt opp til at dette arbeidet kan bli sluttført i 2011. Under Banklovkommisjonens arbeid med den nye finanslovgivningen, er det fra Finansdepartementets side gitt uttrykk for at de lovhjemler som trengs for å kunne gjennomføre slike direktivendringer i norsk rett, bør innarbeides i lovutkastet. I samsvar med dette foreslår Banklovkommisjonen at nødvendige forskriftshjemler inntas i tilknytning til de lovbestemmelser i lovutkastet kapitlene 13 og 14 som vil berøres av endringer i samsvar med Baselkomiteens anbefalinger. I lovutkastet kapittel 13 avsnitt I er det således inntatt bestemmelser som gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om kvantitative krav til stabil innlånsfinansiering og til likviditetsdekning, samt om minstekrav til egenkapital beregnet ut fra foretakenes uvektede balanse, se utkastet §§ 13-4 annet ledd, 13-5 femte ledd og § 13-8 tredje ledd. De øvrige anbefalinger fra Baselkomiteen knytter seg til regelverket om ansvarlig kapital, og er derfor fulgt opp ved utformingen av lovutkastet § 14-8, se nedenfor punkt 2).

I lovutkastet kapittel 13 avsnitt II «Godtgjørelsesordninger i finansforetak» videreføres bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-18 til 2-24, inntatt i loven ved lov 25. juni 2010 nr. 33 om endringer i regnskapsloven og enkelte andre lover. De særlige regler om finansforetakenes godtgjørelsesordninger for tillitsvalgte og ledende ansatte bygger på reglene i EU/EØS direktivet 2010/76/EU (CRD III). I og for seg omhandler disse bestemmelsene først og fremst forhold som vil ligge innenfor myndighet og arbeidsoppgaver som tilligger finansforetakenes styre etter lovutkastet kapittel 8 avsnitt II. Reglene om godtgjørelsesordninger er imidlertid i hovedsak begrunnet i hensyn som reelt er nært knyttet til de alminnelige krav til forsvarlig organisering, styring og kontroll av virksomheten i finansforetak i lovutkastet kapittel 13 avsnitt I. Banklovkommisjonen foreslår derfor at bestemmelsene om godtgjørelsesordninger i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-18 til 2-24 videreføres i utkastet kapittel 13 avsnitt II.

Lovutkastet kapittel 13 avsnitt III «Forholdet til kunder» inneholder forslag til enkelte nye lovbestemmelser om finansforetakenes plikter i forhold til kundene. Banklovkommisjonen viser til at opplegget for utredningen her ikke omfatter noen alminnelig gjennomgang av gjeldende lovregler og vurdering av lovgivningsbehovet på dette området, jf. nedenfor avsnittene 7.4 og 7.5. Utviklingen på finansområdet i de senere år har imidlertid aktualisert behovet for nye lovregler på tre noe ulike områder av vesentlig betydning både for kunders rettsstilling og for det alminnelige tillitsforhold mellom finansforetak og kunder som er påkrevd i velfungerende finansmarkeder. For det første trengs det lovbestemmelser som stiller generelle krav til finansforetakenes kundebehandling, særlig rådgivnings og veiledningsvirksomheten. For det annet er det behov for nærmere regler om finansforetakenes taushetsplikt ved behandling av de opplysninger om kunders økonomiske og private forhold som følger av kundeforholdet. Taushetspliktreglene i gjeldende lovgivning og i lovutkastet § 9-7 gjelder først og fremst taushetsplikten til tillitsvalgte og ansatte i finansforetak. Dessuten har utviklingen vist at finanslovgivningen bør inneholde lovregler som markerer at det også er en myndighetsoppgave å bidra til at det blir etablert effektive og pålitelige ordninger for løsning av tvister som oppstår i kundeforhold. Banklovkommisjonen er derfor kommet til at det i utredningen her i alle tilfelle bør fremmes forslag til nye lovbestemmelser på disse tre områdene.

Det dreier seg således her om ulike forhold som i senere år har fått stor oppmerksomhet i den offentlige debatt knyttet til finansnærings virksomhet og oppgaver i forhold til samfunnet for øvrig. Banklovkommisjonen mener at en slik utbygging av regelverket om finansforetakenes forhold til kundene kan bidra til økt kundetillit og innvirke positivt på finansforetakenes alminnelige omdømme i samfunnet. Det vises for øvrig til avsnitt 12.2.4 nedenfor hvor reglene i lovutkastet kapittel 13 avsnitt III er beskrevet nærmere.

2) Lovutkastet kapittel 14 «Kapital- og soliditetskrav» omhandler hovedelementene i soliditetssikringssystemet for finansforetak. Klart viktigst i denne sammenheng er et omfattende regelverk som fastlegger kravene til finansforetakenes ansvarlige kapital og kapitaldekning, og som utgjør et hovedgrunnlag for soliditetssikringssystemet for finansforetak, jf. finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-9 til 2-9d med tilhørende forskrifter. Dette regelverket må sees i sammenheng med det alminnelige og overordnede soliditetskrav i lovutkastet § 13-8, hvoretter et finansforetaks ansvarlige kapital til enhver tid skal være av et omfang som er forsvarlig ut fra risikoen ved, og omfanget av, den virksomhet foretaket driver. Et finansforetaks ansvarlige kapital skal utgjøre en kapitalreserve som foretaket kan benytte til å dekke underskudd og uforutsette tap som følge av ulik risiko knyttet til foretakets virksomhet, og som dermed skal imøtekomme behovet for sikkerhet for at finansforetak vil kunne oppfylle sine forpliktelser selv om underskudd og tap skulle oppstå.

Regelverket om ansvarlig kapital omfatter, for det første, reglene om hvilke former for kapital som kan inngå i foretakenes ansvarlige kapital. Det dreier seg her om ulike former for risikokapital som skal stå tilbake for krav fra vanlige kunder og kreditorer. Det norske regelverket på dette området har vært, og er fortsatt, i hovedsak fellesregler for de ulike typene av finansforetak med unntak av forsikringsforetak. Gjeldende regelverk som er bygget på kredittinstitusjonsdirektivet (2006/48/EF) som endret ved direktiv 2009/111/EF, ligger til grunn for lovutkastet kapittel 14 avsnitt I «Ansvarlig kapital». Som følge av gjennomføringen av forsikringsdirektivet (2009/138/EF), inneholder imidlertid lovutkastet kapittel 14 avsnitt IV også forslag til nye og avvikende bestemmelser om ansvarlig kapital i forsikringsforetak.

For det annet omfatter regelverket om ansvarlig kapital bestemmelser som fastsetter særlige minstekrav til kapitaldekning og størrelsen av finansforetaks ansvarlige kapital. Minstekravene beregnes ut fra – og vil følgelig variere med – omfanget og sammensetningen av den finansielle virksomhet som de enkelte finansforetak driver. I denne del av regelverket, som omfatter både beregningsgrunnlaget for minstekravet til ansvarlig kapital og selve nivået på kapitalkravet, må det derfor skilles mellom de viktigste hovedgrupper av finansforetak, det vil si mellom banker, kredittforetak og finansieringsforetak, forsikrings- og pensjonsforetak og betalings- og e-pengeforetak, se lovutkastet kapittel 14 avsnitt II som inneholder minstekrav til ansvarlig kapital for finansforetak som ikke er pensjons- og forsikringsforetak. Reglene om beregningsgrunnlagene for minstekravet til ansvarlig kapital er derfor et meget omfattende og detaljert regelverk.

For det tredje, lovutkastet kapittel 14 avsnitt III inneholder særlige regler om minstekrav til ansvarlig kapital for pensjonsforetak. Det må her skilles mellom pensjonskasser som driver livsforsikringsvirksomhet og andre pensjonsforetak. Dette er en følge av de endringer i pensjonskassedirektivet (2003/41/EF) som ble gjennomført ved forsikringsdirektivet artikkel 303. Dette innebærer blant annet at pensjonskasser som driver livsforsikringsvirksomhet, i hovedsak skal være undergitt de samme regler som gjelder for livsforsikringsforetak etter direktiv 2002/83/EF, men minstekravet til garantifond er tilpasset kapitalkravet i forsikringsvirksomhetsloven § 7-5 første ledd.

For det fjerde, forsikringsdirektivet inneholder nye og ensartede kapitalkrav for forsikringsforetak som er basert på en kombinasjon av et solvenskapitalkrav og et minstekapitalkrav, samt utførlige regler om de former for ansvarlig kapital som kan benyttes til å dekke kravene. Dette regelverket atskiller seg vesentlig fra de krav til ansvarlig kapital som gjelder for andre typer av finansforetak. Lovbestemmelser til gjennomføring i norsk rett av hovedelementene i dette regelverket er foreslått inntatt i lovutkastet kapittel 14 avsnitt IV som vil gjelde for alle typer av forsikringsforetak, herunder for holdingforetak i forsikringskonsern. Ved utformingen av denne delen av lovutkastet har Banklovkommisjonen lagt vesentlig vekt på at hovedelementene i det nye «Solvency II»-regelverket for forsikringsforetak skal være forankret i lovgivning.

3) Lovutkastet kapittel 15 «Virksomhet i finanskonsern» er, hensett til strukturforholdene i norsk finansnæring, en meget viktig påbygning på det regelverk som blant annet inngår i lovutkastet kapittel 13. Det vises her særlig til utkastet § 15-1 første ledd hvor det er fastslått at morselskapet skal ha et overordnet ansvar for at den samlede virksomheten i finanskonsernet organiseres og drives på en forsvarlig måte og at konsernforetakene driver sin virksomhet i henhold til kravene som særlig fremgår av lovutkastet kapittel 13 avsnitt I. Det vises også til at styret i morselskapet skal forvisse seg om at det er etablert klare og hensiktsmessige styrings- og kontrollordninger for den samlede virksomhet i finanskonsernet, og at det er fastsatt retningslinjer og rutiner for å identifisere, styre, overvåke og rapportere risiko som finanskonsernet eller konsernforetak er eller kan bli eksponert for, jf. utkastet § 15-1 annet ledd. Dette lovmessige grepet for finanskonsern må for øvrig sees i sammenheng med de krav som følger av kredittinstitusjons- og forsikringsdirektivene om tilsyn på konsern- og gruppenivå.

Banklovkommisjonen har videre vurdert betydningen av låneforbudet i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 fjerde ledd. Det har ikke vært fullt samsvar mellom denne regelen og forskriftsfastsatte regler og konsesjonspraksis når det gjelder lån og garantier mv. mellom konsernforetak i samme finanskonsern. Det foreligger derfor behov for en modernisering av den gjeldende lovbestemmelse om slike konserninterne transaksjoner. Banklovkommisjonen er kommet til at det er behov for en mer nyansert tilnærmingsmåte ved utformingen av nye lovregler på dette området, se lovutkastet § 15-4. Ved utformingen av bestemmelsen er det i tråd med gjeldende forskriftsverk, skilt mellom forsikringsforetak og andre finansforetak, i tillegg til at det er angitt visse typetilfeller – med utgangspunkt i konsesjonspraksis – for når det ikke er noe som taler imot for at også forsikringsforetak kan yte lån til bank i samme konsern.

Videre har Banklovkommisjonen foreslått særskilte regler om utveksling av kundeinformasjon mellom konsernforetak, jf. lovutkastet § 15-5. Banklovkommisjonen er kommet til at de særlige regler om utlevering av personopplysninger fra finansforetak i finanskonsern som har fremkommet i konsesjonspraksis, bør legges til grunn ved utformingen av bestemmelsene i lovutkastet. Dette gjelder både utveksling av kundeopplysninger mellom konsernforetak og registrering av kundeopplysninger i et felles konsernkunderegister. Dette innebærer blant annet at et finansforetak kan utlevere opplysninger om kundeforhold til et annet finansforetak i samme finanskonsern når utleveringen er påkrevd for at styrings-, kontroll- eller rapporteringskrav for virksomheten i finanskonsernet fastsatt i eller i medhold av lov, skal kunne oppfylles. Videre er det foreslått at et finansforetak kan utlevere «nøytrale» kundeopplysninger om personkunder og andre kunder til et annet finansforetak i samme finanskonsern. Slike opplysninger om en bestemt kunde kan omfatte kundens navn eller firma, og hvordan kunden kan kontaktes. Videre kan opplysningene omfatte hvilke typer av finansielle tjenester eller produkter foretakets kundeforhold omfatter, for eksempel hvilken lånekategori det gjelder. Opplysningen kan også omfatte fødselsdato for personkunder. Slike «nøytrale» opplysninger er det også forutsatt at kan registreres i et felles kunderegister. Banklovkommisjonen legger for øvrig til grunn at konsernforetakets videre bruk av kundeopplysningene vil måtte skje innenfor rammene av markedsføringsloven av 9. januar 2009 nr. 2 kapittel 3 om markedsføring ved bruk av telefon, adressert og uadressert post, samt elektronisk markedsføring i form av for eksempel e-post og SMS.

I lovutkastet kapittel 15 videreføres i hovedsak også bestemmelsene om konsolidert tilsyn og konserninterne transaksjoner i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2a-8 og 2a-9.

0.1.4.5 Del IV «Sikringsordninger. Soliditetssvikt»

Lovutkastet Del IV «Sikringsordninger. Soliditetssvikt» inneholder regelverket i banksikringsloven. Det er bare foretatt rent redaksjonelle og lovtekniske endringer. Banklovkommisjonen har således ikke gjennomgått og vurdert regelverket på nåværende tidspunkt. Det vises i denne sammenheng til at Finansdepartementet har gitt Banklovkommisjonen som eget oppdrag å gjennomgå bestemmelsene i banksikringsloven når resultatet av EUs arbeide med bankgarantiordninger mv. foreligger og utredningen her er sluttført (nedenfor avsnitt 1.1.1 punkt 10)). Banklovkommisjonen viser også til at finanskrisen høsten 2008 ikke synes å ha avdekket vesentlige svakheter ved banksikringslovens regelverk om soliditetssvikt og offentlig administrasjon (se nedenfor avsnitt 7.4.5 og NOU 2011: 1 side 214 til 216), men også dette regelverket vil bli vurdert i forbindelse med den alminnelige gjennomgang av banksikringsloven etter at utredningen her er sluttført.

For øvrig inneholder kredittinstitusjonsdirektivet (2006/48/EF) og det nye forsikringsdirektivet (2009/138/EF) bestemmelser om soliditetssvikt og rekonstruksjon av finansforetak som bør tas i betraktning ved en slik gjennomgang, blant annet for å sikre at forsikringsdirektivets bestemmelser er gjennomført i norsk lovgivning (nedenfor avsnitt 7.4.4).

0.1.4.6 Oppheving og endring av andre lover

Lovforslaget innebærer at lovutkastet Del I «Konsesjonssystemet», Del II «Finansforetakene» og Del III «Virksomheten» gir grunnlag for opphevelse i sin helhet av forretningsbankloven (1961), sparebankloven (1961) og e-pengeforetaksloven (2002).

Videre forutsetter Banklovkommisjonen at også de institusjonelle delene av finansieringsvirksomhetsloven og kapitlene 1 til 6, 13 og 14 i forsikringsvirksomhetsloven blir opphevet. Det er også påkrevd med enkelte endringer i disse lovene. I tillegg til dette har Banklovkommisjonen foreslått opphevelse av finansieringsvirksomhetslovens regler om verdipapirisering av låneporteføljer. Det vises i denne sammenheng til bemerkningene til utkastet § 20-3 nedenfor (avsnitt 14.2.1). Utkast til de deler av de to lovene som blir tilbake dersom lovutkastet blir gjennomført, er inntatt i vedleggene 1 og 2 nedenfor (Bind B). For øvrig har ikke Banklovkommisjonen på det nåværende tidspunkt foretatt noen nærmere gjennomgang eller vurdering av de bestemmelsene som videreføres i finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven. Det vises i denne sammenheng til avsnitt 7.3.4 nedenfor hvor Banklovkommisjonens opplegg og fremdriftsplan for en samlet finanslovgivning er nærmere beskrevet.

Lovutkastet til Del IV «Sikringsordninger. Soliditetssvikt» innbærer at banksikringsloven (1996) skal kunne oppheves.

0.2 Summary

0.2.1 The legislative work

The Banking Law Commission was appointed by Royal Decree of 6 april 1990 and commissioned to undertake a full review of current financial legislation with a view to modernisation, coordination and revision of the legislative framework. The preparation of a draft for new consolidated financial legislation in conformity with the assignment, and subsequent changes therein, has been an extensive legislative project. The draft law consists of just under 300 sections divided into 20 chapters. This must moreover be seen in context with the fact that the financial industry is a complex one, and that an integrated public-law regulation of the key financial undertakings, financial groups and collaborating groups is in itself a comprehensive task.

The first parts of the work were presented in the Banking Law Commission’s Report No. 2, NOU 1995:25 Guarantees for and Public Administration etc. of Financial Institutions and thereafter Report No. 4, NOU 1998:14 Financial Undertakings etc., which contained a draft consolidated Act on Financial Undertakings. In the following years the Banking Law Commission received a number of high-priority assignments from the Ministry, particularly with regard to the insurance and pension legislation. The work on new financial legislation came to a halt, confer sections 7.3.2 and 7.3.3 below, and did not begin again in earnest until 2008, in the form of two sub-projects, related in part to the rules on owner control in financial undertakings (the Banking Law Commission’s Report No. 19, NOU 2008:13) and in part to capital and organisation forms and structural changes within the savings-bank sector (the Banking Law Commission’s Report No. 22, NOU 2009:2). The draft legislation in these reports was formulated in such a way as to facilitate incorporation into the draft financial legislation presented in this report.

In 2009 and 2010 the Banking Law Commission completed the work on a new integrated Act on Financial Undertakings and Financial Groups. On the basis of current legislation and regulatory work and previous reports, and new EU/EEA legislation for credit institutions and a new insurance directive, the draft law appears as a modernised and coordinated legislation for financial undertakings and financial groups. The draft law enshrines in statute the main lines of the public-law regulation of financial undertakings and financial groups and is thus a comprehensive piece of legislation. The main elements of the draft law are the licensing system, the development of a company-law regulatory system for financial undertakings, and development and enshrining in statute of the general requirements for good governance and capital adequacy ratios in the financial undertakings, plus for the operations of financial groups.

In order for the Banking Law Commission to have the optimum basis on which to evaluate the most important questions related to the design of the draft new legislation in the financial-services field, at an early point in the legislative work a broadly-composed working party was created, with representatives of the affected interest groups. The draft law presented in the report has the unanimous support of the working party and the Banking Law Commission, and the report contains only a handful of special comments by one or more members.

0.2.2 Main points

In Report No. 24, NOU 2011: 8, New Financial Legislation the Banking Law Commission presents a draft for an integrated Act on Financial Undertakings and Financial Groups etc. The new expression «financial undertakings», which replaces «financial institution» as an umbrella term, includes banks, credit undertakings, financing undertakings, insurance undertakings, pension undertakings, holding companies plus payment undertakings and electronic money undertakings.

The paramount objective for the legislative work has been to design a draft law that will constitute a structured and orderly modernised and robust regulatory system for the financial undertakings’ institutional affairs in the broad sense. The key parts of the draft law concern licensing requirements, market access and licence consideration, capital adequacy requirements, organisational matters and paramount requirements for sound operations, plus structural and corporate changes. The draft law thus involves a summary, in statutory form, of the main lines of the public-law regulation of the key financial undertakings, financial groups and collaborating financial groups, and key provisions that are currently contained in the statutory regulations system. The draft has been drawn up with a view to Norwegian financial legislation presenting itself as an integrated, consistent, predictable and transparent regulatory system. The objective is to make the integrated legislation in the financial-services field more accessible and user-friendly both for public authorities and other users.

In accordance with this, the draft law has been formulated with a view to the repeal of a large part of the current institution-specific legislation deriving from various epochs. This applies to both Banking Acts of 1961 and to the Guarantee Schemes Act of 1996, plus the institutional parts of the Financing and Insurance Activities Acts and of the legislation on payment undertakings and electronic money undertakings. The remaining portions of the Financing and Insurance Activities Acts appear below in Appendices 1 and 2 of Volume B. The implementation of the draft law will mean abandonment of the two-track approach that used to characterise financial legislation, and will mean a substantial pruning of applicable financial legislation.

The Banking Law Commission has undertaken a complete review of current legislation and statutory regulations so as to clarify the need for modernisation and editing of the regulatory system. Those parts of the legislation that have been relatively recently considered by the Storting, have in the main been continued without changes in the draft law. In various areas statutory provisions are proposed that are designed to clarify the state of the law and provide more complete rules than current legislation, inter alia concerning the financial undertakings’ customer relations and duty of confidentiality. In addition the Banking Law Commission has laid considerable weight on securing a coordinated implementation in Norwegian legislation of the EU/EEA regulatory system in the financial-services field, including implementation of new requirements for Norwegian legislation from changes in the Credit Institutions Directive, the new Insurance Directive and other new EU/EEA legislation in the financial-services field. This has led to the ordinary requirements of the business and the capital adequacy requirements for banks and insurance undertakings appearing in a new form in Chapters 13 to 15 of the draft law. The draft law proposes solely the enshrining in statute of the main elements of the EU/EEA regulatory system, and the draft contains provisions for implementation of the insurance directive. EU/EEA financial legislation is, however, comprehensive, detailed and often complicated, and moreover subject to frequent changes and further development. The draft law has therefore incorporated authority in the statutory regulations for the implementation of present and future EU/EEA regulation. The Banking Law Commission also presupposes that large parts of the existing regulatory system can be continued on new statutory authority.

Financial legislation is in constant development, not least in consequence of the development of the EU/EEA regulatory system. In time this will also mean a need for various changes to the draft law. The draft law, is, however, concentrated on the main elements of the public-law regulation of the financial-services field that over time have been part of both Norwegian legislation and the EU/EEA legislation. Within the framework of Norwegian financial legislation that the draft law will constitute, future changes can easily be incorporated. The structure of the draft law has been drafted with a view to this.

Sections 7.4 and 7.5 of the report provide an exhaustive account of the principles upon which the draft law has been based.

0.2.3 The main system of the draft law

The Banking Law Commission has elected to design the draft law on the basis of a system that – in addition to introductory and concluding chapters – contains four parts:

• Part I «The licensing system»

  This part of the draft law (Chapters 2 to 6) contains the public-law framework for the regulation of the financial sector as regards market access, licences, owner and financial group relationships and changes in structural conditions.

• Part II «The financial undertakings»

  This part (Chapters 7 to 12) contains mainly special rules on the financial undertakings’ organisational affairs and corporate changes that affect the structural conditions of the financial industry. These are rules on the formation of financial undertakings, governing and control bodies, duties of officers and employees, capital ratios and corporate changes. Chapters 2b to 2d of the Financing Activities Act (No. 46 of 16 June 2009), which by and large contains rules for financial undertakings that are not organised in the form of a limited company, have been incorporated virtually without amendment in the draft Chapters 10 to 12. In the extension of the approach that underpins this legislative reform, a substantial development of the regulatory system has been made, first and foremost for financial undertakings that are not organised in the form of a limited company. As far as possible, the Banking Law Commission has here taken its point of departure in the corresponding rules of the limited-companies legislation.

  The Banking Law Commission has laid great weight on coordination of legal framework conditions for financial undertakings irrespective of the form of the undertaking. This applies even if the rules of Part II «The financial undertakings» are in part rules that are common to financial undertakings in general, and in part rules that are common to financial undertakings that are not organised in the form of a limited company and are therefore not relevant to financial undertakings in the form of a limited company. For those parts of the draft law that concern only financial undertakings not organised in the form of a limited company, as far as possible the Banking Law Commission has taken its point of departure in corresponding rules of the limited-companies legislation. This approach will in important areas open the way to legislation that will to a material degree reduce the importance that various undertaking forms have hitherto had for how the financial markets work.

• Part III «The activity»

  This part contains three chapters and deals with the activity of financial undertakings and financial groups. These provisions are based partly on current statutory regulations, but have been substantially expanded in order to satisfy in particular the requirements consequent upon the credit institution and insurance directives (2006/48/EC and 2009/138/EC), and in addition facilitate statutory-regulation implementation of a supplementary regulatory system that the Banking Law Commission expect to be adopted within the EU.

  First are considered the paramount requirements of the financial undertakings’ systems for monitoring, management and control of the activity and the capital ratios (the draft law’s Chapter 13). Secondly, Chapter 14 of the draft law contains provisions on minimum requirements for own funds and other capital adequacy requirements based on a division between banks, pension and insurance undertakings. The Banking Law Commission considers that the main rules of this important regulatory system ought to be stated in the legislation itself. For banks, credit undertakings etc. these rules mainly involve an enshrining in statute of the main lines of applicable regulatory systems on own funds, but for insurance undertakings the implementation of the insurance directive 2009/138/EC leads to very considerable changes in relation to the current capital-backing regulatory system. The directive means a tightening-up of current capital requirements, first and foremost via the introduction of a new and comprehensive system for risk-based computation of the capital requirements.

  Finally, Part III includes special rules on the financial undertakings’ activity within financial groups and equivalent financial groupings (Chapter 15 of the draft law). In addition to continuing several of the now applicable rules for financial groups (consolidation and intragroup transactions), the Banking Law Commission has proposed rules intended to clarify sometimes unclear and caselaw-related areas of law such as intragroup loans and intragroup exchange of customer information. The Banking Law Commission has also emphasised the requirements consequent upon the credit institution and insurance directives regarding the activity of financial groups. The paramount requirements for the activity of financial undertakings have to a large extent been given corresponding application in relation to the total activity of financial groups.

• Part IV «Guarantee arrangements. Capital-adequacy failure»

  The Bank Guarantee Act has, without any significant changes, been incorporated into the draft law’s Part IV, which consists of three chapters. These cover the guarantee arrangements for banks and insurance undertakings (Chapters 16 and 17 of the draft law), and the rules on capital-adequacy failure and public administration (Chapter 18 of the draft law). The Bank Guarantee Act will now be reviewed by the Banking Law Commission in a special report.

0.2.4 The Banking Law Commission’s evaluations and proposals

In the following we shall undertake a review of the Banking Law Commission’s evaluations and proposals on the basis of the systematic approach followed by the draft, confer above section 0.2.3.

0.2.4.1 Chapter 1 Scope etc.

Chapter 1 of the draft law contains introductory provisions to the Act on Financial Undertakings and Financial Groups etc. The chapter specifies the Act’s general scope and its application to the activity of Norwegian financial undertakings abroad and foreign undertakings’ activity in Norway.

As regards the latter undertakings, Section 1-3 of the draft lays down that foreign financial undertakings engaging in or intending to engage in activities via a branch in this country or as cross-border operations, are in principle subject to the rules of Chapters 1, 2, 3, 4 and 6. In consequence of the EEA Agreement, a distinction must be made in the draft law and elsewhere between undertakings domiciled in another EEA state and other foreign undertakings. Under Section 2-2 paragraph one of the draft, undertakings from other EEA states will normally be entitled to engage in operations in this country on the basis of their home state’s licence. In relation to foreign undertakings from other EEA states with market access in this country under Section 2-2 paragraph one, therefore, the rules of Chapters 2 to 4 will in general be of lesser significance, unless the activity, through its branch, also embraces or intends to embrace forms of activity that the undertaking is not allowed to engage in pursuant to its home state’s licence. In relation to financial undertakings from states outside the EEA area, the requirements for licences and reporting duty for such undertakings follow from the rules of Chapter 2 in the same way as for Norwegian financial undertakings, confer Section 2-2 paragraph two of the draft. The Banking Law Commission has nevertheless seen the need for certain clarifications of questions that might otherwise cause doubt, confer in particular Sections 2-29 and 3-19 of the draft law. The provisions of other chapters than stated in paragraph two are moreover only applicable when this is specifically laid down in or pursuant to the Act, confer Chapter 6 of the draft law, which contains the necessary authority to make statutory regulations.

In addition the meaning of the key terms financial undertakings, financial groups and holding companies is defined. These are provisions related to the main lines of the structural frameworks for the financial industry as these are stated in the provisions on the licensing system for financial undertakings and financial groups etc. in Chapters 2 and 3 of the draft. Chapter 1 also includes authority for the making of statutory regulations and dispensations, inter alia an authority for statutory regulations designed for the need to implement a new EU/EEA regulatory system and legislation by means of statutory regulation.

Section 1-5 of the draft law involves a certain expansion of the term «financial groups» to cover financial groups that do not have a basis in limited share companies. Moreover, the rules on financial groups are given largely corresponding application to conglomerate-like groups established by cooperation in restricted fields by agreement between otherwise independent financial undertakings. Detailed rules about this have been incorporated into Sections 3-19 to 3-21 of the draft law.

0.2.4.2 Part I «The licensing system»

1) The draft law’s Part I «The licensing system» is the bedrock of the authorities’ regulation of the financial sector. A general criterion for an undertaking’s right to engage in activity as a financial undertaking, is that the undertaking has been granted a licence by the authorities of its home state. One must nevertheless distinguish here between licences that give the right to engage in activity such as banks, credit undertakings, financing undertakings, payment undertakings, electronic money undertakings and various pension undertakings. The rules on licensing requirements and the various kinds of licences are a tool for the authorities as regards ensuring that the fundamental organisational and structural factors in the financial sector are safe and sound.

Other parts of the licensing system, on the other hand, can by and large be formulated as common rules for financial undertakings. This has particular application to the rules on delimitation of the scope of individual licences (Chapter 2 section IV of the draft law) and the rules on licence consideration and the general terms and conditions for granting of licence (Chapter 4 of the draft law). The special rules on Norwegian financial undertakings’ right to engage in various forms of activity abroad (Chapter 5 of the draft law), and the rules on foreign undertakings’ right to engage in activity in Norway on the strength of their home-state licence (Chapter 6 of the draft law), can also be formulated as common rules for various types of financial undertakings. Chapter 3 of the draft law largely continues the current licensing rules on ownership, formation of financial groups and other structural changes, and in addition contain a regulatory system on conglomerate-like collaborating parties outside formal financial groups. Chapters 1 to 4 of the draft law otherwise appear as an editorial review and development of current legislation.

2) The draft law’s Chapter 2 «Market access, licences etc.» states the principles for the part-licence system on which the Banking Law Commission has based its draft law. These rules do not bring anything materially new, but appear as a more orderly and uniform system, in addition to the fact that the rules implement the requirements consequent upon the EU/EEA insurance directive and the directives on market access for payment undertakings and electronic money undertakings. Moreover, Chapter 2 section IV of the draft law, «Common rules on licences» (Sections 2-22 to 2-25), includes provisions that will be of importance in relation to all types of financial undertaking. The provisions of Section IV are based on four principles:

1. a financial undertaking’s licence will give access to engage in financial activity as a particular type of financial undertaking in conformity with such limits as may follow from the statutory rules and its licence,

2. a financial undertaking may in addition engage in those forms of activity that have a natural connection or affiliation with, the financial activity that the undertaking’s licence allows it to engage in («affiliated activity«),

3. a financial undertaking may not normally engage in financial activity or other forms of business activity other than those forms of financial activity that the undertaking is authorised to engage in under its licence, including affiliated activity,

4. a financial undertaking may not, through subsidiaries, engage in activity other than what the primary undertaking itself can engage in under its licence, including affiliated activity.

These are the principles that also underpin the licensing systems in the EU/EEA’s credit institution and insurance directives, but the directives regarding payment undertakings and electronic money undertakings allow for such undertakings in addition to be given an ordinary licence as a financing undertaking, see Sections 2-13 and 2-14 of the draft law.

Chapter 2 section V of the draft law,«Names of undertakings»,the Banking Law Commission has inter alia proposed general rules on requirements for the financial undertakings’ nomenclature (Section 2-28 of the draft). In the Banking Law Commission’s opinion, the imperatives of both reasonably organised market competition and the public’s need for information dictate that certain restrictions should be imposed on the financial undertakings’ right freely to decide under which company name the undertakings find it expedient to present themselves to the users of their financial services. The Banking Law Commission considers that competition and the structural conditions of the financial-services field in general dictate that we should avoid a nomenclature in the financial industry that results in:

• a financial undertakings using a company name that can lead to confusion with other financial undertakings,

• a financial undertaking using a company name that might give customers and the public a misleading impression of in what kind of financial activity the undertaking is engaged,

• the creation of ambiguity or misunderstandings by using a term or a company name for a division of branch that can give the impression that the division or branch is an autonomous financial undertaking, and

• a financial undertaking that is part of a financial group using a company name that might give the impression that the financial undertaking is a free-standing financial undertakings independent of its group or combine affiliation.

3) Developments in the course of a few decades have led to extensive structural changes in financial-services field and to large parts of the overall activity, or the activity within important market segments, are now engaged in within a relatively limited number or large units. Characteristic of the development is the establishment of financial groups based on a regular organised cooperation with coordinated management of the activity of financial undertakings of different types. Such groups are organised first and foremost in the form of financial groups, but sometimes also occur in the form of an in reality corresponding cooperation in limited areas within organised collaborating parties of financial undertakings outside formal financial group relationships. The establishment and organisation of such groups and their activity is therefore of major significance for structural and market conditions in the financial sector.

The term financial groups will therefore also have to be a key concept for parts of the authorities’ regulatory system in the financial-services field. This is seen first and foremost in the draft law’s Chapter 3 «Ownership and Group relationships etc.», which contains the rules on ownership of financial undertakings, formation of financial groups, merger of, and transfer of, activity in financial undertakings. The task of the licensing systems is to facilitate public regulation of organisational matters related to the composition and the structure of the individual financial groups. The licence consideration applies first and foremost to the paramount frameworks for the activity of the individual financial group. In addition the Banking Law Commission has seen a need to clarify both how the rules on general requirements on activity and capital ratios in financial undertakings are to be applied in relation to the overall activity of the individual financial groups, and whether there is a need for special rules for that part of a group undertaking’s activity that is related to some of the other group undertakings. On this basis the Banking Law Commission has proposed that the most important questions related to the activity of financial groups and entities resembling financial groups, should be governed by provisions incorporated into the draft law in a separate Chapter 15 «The activity of financial groups».

Chapter 3 of the draft law otherwise states that a group shall as a main rule be structured with a pure holding company at the top of the pyramid. In exceptional cases an operational company can be parent, but in this event an intermediate holding company must be established in a mixed group with both banking and insurance activity, see Section 3-13 of the draft law.

The group rules of Chapter 3 of the draft law to a large extent continue the current rules for financial groups. In today’s financial industry, however, there is a large element of other forms of regular organised cooperation with coordinated management of the activity. Developments have shown that these are matters that all in all are of quite major significance for the real structural and market conditions within the financial sector. Licensing requirements in this area must therefore be designed first and foremost as a tool that in general makes it possible for the authorities to monitor developments and if necessary intervene against the establishment of regular organised cooperation or other transactions between financial undertakings that would have negative effects from a structural and market perspective.

In this context the Banking Law Commission considers that there exists a need for modernisation and development of the rules of Chapter 3 of the draft law regarding cooperation agreements outside formal financial group relationships, that is to say cooperation agreements made between otherwise independent financial undertakings. In relation to the design of rules in this area, the Banking Law Commission has emphasised that the cooperation be organised within one or more newly-formed financial undertakings where the undertakings in the group have majority ownership, and jointly exercise owner influence – by and large in the same way as a parent company in financial groups – over the undertakings that engage in the forms of activity embraced by the cooperation. We are thus in reality dealing with a conglomerate-like group that on the whole ought to be counted as a financial group in relation to the key provisions on financial groups and the activity of financial groups in Chapters 3 and 15 of the draft law. The Banking Law Commission therefore considers that it ought to be possible to form such conglomerate-like entities only pursuant to permission under Sections 3-6 and 3-10 of the draft law, and in conformity with the requirements for organisation of financial groups in Sections 3-12 to 3-15 of the draft. The main rule ought also to be that the provisions of Chapter 15 of the draft law on the activity of financial groups etc. has corresponding application to such conglomerate-like entities. There is nevertheless a certain need for detailed rules in order to clarify to what extent provisions of the draft law governing financial groups should have application, see Sections 3-20 and 3-21 of the draft law with appurtenant authority for statutory regulations.

4) The draft law’s Chapter 4 «Licence procedure» contains the general rules on licences applications, licence consideration and licence award. This is a regulatory system closely connected with the various licensing requirements of Chapters 2, 3, 5, 6 and 12 of the draft law, and which therefore constitutes an important part of the basis for the authorities’ management and control of, organisational matters in the financial-services field. The rules are thus designed first and foremost with a view to the need for rules in the consideration of applications for, and award of, licences that give the right to engage in different forms of financial activity that under the draft law require permission from the King. These are permits that give the right to engage in activity as a particular type of financial undertaking, or that concern the formation of group relationships or other structural changes in the financial-services field.

The rules of Chapter 4 of the draft law have been drawn up in conformity with principles underlying the licence systems in both the EU/EEA regulatory system and Norwegian legislation in the financial-services fields. The provisions of Chapter 4 of the draft law will therefore constitute guidelines for licence applications, licence consideration and licence award also in other parts of the financial-services field than in those covered by the scope of the draft law, unless otherwise specifically laid down by other legislation. In relation to the insurance undertakings, the Banking Law Commission has proposed rules that satisfy the requirements made of an insurance undertaking’s initial capital through the insurance directive 2009/138/EC, see Section 4-4 of the draft law.

The Banking Law Commission would also refer to the fact that the rules of Chapter 4 of the draft law regarding consideration of licence cases, which is mainly based on provisions in the EU/EEA directives, will be supplemented by the general rules of Chapters III to VI of the Public Administration Act on procedure and preparation of individual decisions, appeals and reversals, plus legal action over the legality of decisions.

5) The Banking Law Commission considers that there is a need for an editorial review and coordination of the current regulatory system with a view to making the main rules on Norwegian financial undertakings’ right to engage in activity abroad proceed direct from the new financial legislation. In designing the rules on this in Chapter 5 of the draft law, «Norwegian financial undertakings’ activity abroad», emphasis has been laid on the desire to tie the provisions more closely to the provisions on the right to engage in branch activity and cross-border operations included in the EU/EEA directives on credit institutions and insurance and pension undertakings.

As regards systematic structure, Chapter 5 of the draft law has been designed taking its point of departure in the distinction within the EU/EEA regulatory system (and Section 1-2 of the draft law) between establishment of subsidiaries, establishment of branches and cross-border operations. A distinction is also made between activity in another EU/EEA state and activity in a state outside the EU/EEA area. Chapter 5 of the draft law is by and large in conformity with currently applicable law.

Sections 5-1 to 5-4 of the draft law mean an enshrining in statute of the main rules on Norwegian financial undertakings’ right to engage in activity abroad. The provisions are not meant to be exhaustive, and there will be a need for supplementary provisions, particularly because the EU/EEA the directives’ provisions in this area are relatively comprehensive and sometimes extremely detailed.

6) The draft law’s Chapter 6 «Foreign financial undertakings’ activity in this country» appears as an editorial review and coordination of the current regulatory system on foreign financial undertakings’ activity in this country. The Banking Law Commission has laid great emphasis on having the main rules in this area proceed direct from the new financial legislation.

As regards activity pursued in this country through branches or as cross-border operations of financial undertakings from a member state of the EU/EEA area, the Banking Law Commission would lay considerable weight on the details of the Norwegian rules being drawn up in close association with the provisions on the right to engage in branch activity and cross-border operations included in the EU/EEA directives on credit institutions and insurance and pension undertakings, see Sections 6-2, 6-3 and 6-5 paragraph one, confer Section 2-2 paragraph one, of the draft law. This is in conformity with the principle of mutual recognition of home-state licences upon which the EU/EEA directives are based. The Banking Law Commission would also facilitate a continuation of current licensing requirements for the right of other foreign financial undertakings to engage in activity through branches established in this country, see Section 6-6, confer Section 2-2 paragraph one, of the draft law.

The Banking Law Commission has also emphasised clarification of to what extent otherwise applicable Norwegian financial legislation is to have corresponding application for activity engaged by foreign financial undertakings in this country. These are questions that do not only concern the application of the provisions of the draft law, but that also arise in relation to other financial legislation. The Banking Law Commission’s approach is that there will be a need to distinguish between different kinds of cases, mainly between branch and cross-border operations, on the basis of whether the home state of the financial undertakings concerned is inside or outside the EU/EEA area, see Sections 6-4 to 6-7 of the draft law.

0.2.4.3 Part II «The financial undertakings»

1) The draft law’s Part II «The financial undertakings» contains provisions regarding the financial undertakings’ institutional or company-law affairs. The company-law regulatory system will constitute an important part of the financial undertakings’ framework conditions, and an important purpose of Part II of the draft law is to facilitate more or less uniform framework conditions for financial undertakings regardless of corporate form. The design of Part II of the draft law has materially emphasised matters related to the special form for business activity in which financial undertakings engage, and to the special imperatives that underpin the public-law regulation of the financial-services field. The regulatory system proposed in Part II of the draft law covers the key topics in the company-law regulation of the financial undertakings, and is systematised in six chapters:

• Chapter 7 «Establishment of financial undertakings»

• Chapter 8 «Management and control bodies»

• Chapter 9 «Officers and employees»

• Chapter 10 «Capital basis»

• Chapter 11 «Equity capital instrument»

• Chapter 12 «Corporate changes, winding-up and conversion»

Chapters 10 to 12 largely correspond, with certain substantive and editorial changes, to Chapters 2b to 2d of the Financing Activities Act, which was incorporated into the Act by Act No. 46 of 16 June 2009 amending the Financing Activities Act and certain other acts (capital and organisational forms in the savings bank sector etc.). Chapters 7 to 9 reflect the result of a renewed review, and in part a development, of the corresponding parts (Chapters 4 and 5) of the draft law presented in the Banking Law Commission’s Report No. 4, NOU 1998: 14 Financial Undertakings etc. and Report No. 8, NOU 2002: 14 The Financial Undertakings’ Activity II. In this draft are also continued individual provisions included in various places in the Financing Activities Act or in the institution-specific acts in the financial-services field, inter alia provisions in Chapters 3 to 5 of the Insurance Activities Act, Chapters 2 and 3 of the Commercial Banks Act and Chapters 2 and 3 of the Savings Banks Act.

The company-law regulatory systems in the institution-specific acts derive from different epochs and were formulated according to different traditions; they are characterised by a good deal of differences as regards scope, structure and content. The Banking Law Commission considers that, in connection with the preparation of consolidated financial legislation, there is a need for a systematic and substantive reworking of the legislative materials in this area. This will facilitate a coordination and simplification of the legislative framework with emphasis on the main elements that ought to be subjected to statutory regulation in the light of the public-law imperatives prevailing in the financial-services field (section 8.4.1 below). The Banking Law Commission considers that in the drafting of such a legislative framework one should take as a point of departure the systematic and topic structure that underpins the limited-companies legislation, a regulatory system that by and large has long been applicable to financial undertakings in the form of a limited company, and that is well known in the financial-services field (sections 7.5.4 and 8.1 below). Inside the Norwegian financial-services industry, however, there are considerable variations as regards the financial undertakings’ size, activity and organisational form. This dictates that new legislation in the area ought in principle be formulated as a set of company-law framework conditions that at the same time also allow for adaptations on the part of the individual financial undertakings’, depending on size and activity area(s), in areas where public-law imperatives do not dictate tighter regulation, for example as regards the undertakings’ management and control bodies and their tasks.

All in all, Part II of the draft law means a by and large substantive and formal coordination of the company-law framework conditions for financial undertakings. The Banking Law Commission has laid considerable weight on achieving a significant simplification of the legislative framework at the same time as the need for modernisation and development of the legislative framework will by and large be met.

2) In relation to financial undertakings organised in the form of a limited company, the provisions of Chapters 7 to 9 of the draft law – seen in relation to currently applicable law – will by and large only involve a certain development of the regulatory system in the limited-companies legislation on grounds of the special conditions of financial undertakings and their activity, confer in particular Chapter 8 of the draft law on management and control bodies. For such financial undertakings, moreover, the exceptions from the limited-companies legislation contain in already-current legislation will be continued. For financial undertakings organised in other ways, that is to say savings banks, mutual insurance undertakings, pension funds, cooperatives of borrowers and other credit associations, however, it is a matter of provisions that will involve a modernisation and material development of the legislative framework seen in relation to the rules of the institution-specific legislation. For such financial undertakings the regulatory system in Chapters 7 to 9 of the draft law means a continuation of the main line employed by the Banking Law Commission in the formulation of the three Chapters 2b to 2d that were incorporated in the Financing Activities Act by the 2009 amendment.

In the formulation of Chapters 7 to 9 of the draft law the Banking Law Commission has laid considerable weight on simplification and coordination. A prime consideration as been that company-law framework conditions justified by public-law imperatives ought as far as possible to be the same for financial undertakings in the form of a limited company as for financial undertakings not organised in the form of a limited company. This is exhaustively explained in section 8.1.2 below. In the formulation of Chapters 7 to 9 of the draft law, which contain new statutory provisions on foundations, management and control bodies and officers and employees of financial undertakings not organised in the form of a limited company, therefore, the Banking Law Commission has as far as possible built upon the corresponding provisions of the limited-companies legislation, which is also connected with the fact that the rules for mutual insurance companies in Chapter 4 and 5 of the Insurance Activities Act are already considerably influenced by limited-company legislation. In general, however, current financial legislation in these areas first and foremost consists of some scattered provisions that can by no means be compared with the exhaustive regulation for financial undertakings in the form of a limited company. In conformity with this approach, Part II of the draft law – seen in context with corresponding provisions of the limited-companies legislation – in reality will create a largely uniform company-law regulatory system, common to financial undertakings regardless of corporate form. In areas where the dissimilarity in corporate form disallow such solutions, it has been possible – taking the limited-companies legislation as a point of departure – to design rules common to financial undertakings that are not organised in the form of limited companies.

3) In substantive respects, Chapter 8 of the draft law, on management and control bodies in financial undertakings, contains proposals for modernisation of the legislation in important areas. The provisions there reflect the need for development of the company-law rules for financial undertakings that have their background in the fact that the general requirements for sound activity and reliable systems for management and control of the activity have become, and in our day constitute, an utterly vital element of the public-law regulation in the financial-services field, confer Chapter 13 of the draft law. This means new and more comprehensive requirements of the financial undertakings’ management and control bodies, and developments have also meant that there is a need to clarify the internal division of authority and responsibility in the financial undertakings. Chapter 8 of the draft law contains provisions for requirements for key management and control bodies in financial undertakings, and is intended to be supplemented by the arrangements for internal responsibility, management and control systems etc. that must be made by the individual financial undertakings in conformity with the provisions of Chapter 13 of the draft law.

The provisions proposed in Chapter 8 of the draft are formulated as common rules for financial undertakings. The provisions will nevertheless be of greatest significance as regards development of the regulatory system for financial undertakings that is not organised in the form of a limited company, quite simply because the financial legislation so far has contained a fairly incomplete regulation in this area. For financial undertakings in the form of a limited company, the corresponding questions have been in part governed via the general provisions of the limited-companies legislation. The rules of the Companies Acts, however, are designed with a view to limited companies in general, and they do not, therefore, in every respect meet the need for statutory regulation of management and control bodies’ tasks in financial undertakings in the form of a limited company.

4) The rules on requirements for corporate form mean that financial undertakings can be organised partly in the form of a limited company and partly as various kinds of undertaking not organised in the form of a limited company. This means that – particularly in relation to the regulatory system in the draft law’s Part II «The financial undertakings» – there arises a general question about the relationship between the draft law’s company-law rules in Chapters 7 to 12 of the draft and the rules of general company-law legislation. The draft law is based on the principle of the financial legislation’s precedence in the event of conflict, confer the Ministry of Finance’s views in Proposition No. 75 to the Odelsting (2008-2009) page 14. This is in conformity with the approach of the EU/EEA legislation, which is based on the principle that the regulatory system applies to undertakings that are engaged in certain kinds of activity, regardless of the undertaking’s corporate form. It is thus only in those cases where nothing to the contrary follows from provisions made in or pursuant to the draft law, that provisions of the general company-law legislation have a supplementary application to financial undertakings, confer Section 7-4 of the draft law. In certain contexts, however, the draft law does contain provisions that directly clarify the relationship to the rules of the general company-law legislation, for example Sections 7-8 paragraph two and 8-1 paragraph three of the draft, plus Sections 9-10 and 10-10 paragraph one.

In principle it is clear enough that the limited-companies legislation does not apply to financial undertakings that are not organised in the form of a limited company, confer Section 7-4 paragraph two of the draft law. For the most important types of such undertakings – savings banks and mutual insurance undertakings – the provisions of Part II of the draft law, however, mean that large parts of the provisions of the Public Limited Companies Act are given corresponding application. For reasons of coordination and uniform framework conditions, the Banking Law Commission has here – in choosing between the Public Limited Companies Act and the Limited Companies Act – emphasised that banks and insurance companies in the form of a limited company shall be organised as public limited companies, and can only be organised as a private limited company if the undertaking is a subsidiary of a financial group, confer Sections 7-1 and 7-2 of the draft law.

For financial undertakings other than banks and insurance companies, the main rule of the draft law – in conformity with currently applicable law – is that the undertaking must be organised in the form of a limited company, but that the undertaking may choose whether it wants to be organised as a public limited company or as a private limited company, confer Section 7-3 of the draft law. The choice will determine whether it is the provisions of the Public Limited Companies Act or of the Limited Companies Act that have supplementary application, confer Section 7-4 paragraph one of the draft law. A credit undertaking or financing undertaking may also be organised as a cooperative of borrowers under the Cooperatives Act, confer Section 7-3 paragraph one the draft law, and in this case – when nothing to the contrary follows from the financial legislation – the provisions of the Cooperatives Act will have supplementary application, confer the Section 7-4 paragraph three of the draft law, see further section 8.2 below.

5) Besides the continuation of current rules on the duty of confidentiality regarding customer affairs in Section 9-7 of the draft, the Banking Law Commission proposes special rules on the duty of confidentiality vis-à-vis the financial undertaking (Section 9-8 of the draft law). The duty of confidentiality under Section 9-7 of the draft law applies in relation to the financial undertakings’ customers and not to information about the financial undertakings’ own affairs. The Banking Law Commission considers that it pertains to good corporate management that the financial undertaking itself draws up its internal rules regarding the officers’, employees’ and agents’ duty of confidentiality regarding such matters. The Banking Law Commission has moreover proposed a provision in Chapter 13 (Section 13-20) of the draft law regarding the financial undertaking’s duty of confidentiality, including rules on disclosure of customer information to another financial undertaking by decision of the Board of Directors. As regards the financial undertaking’s general duty of confidentiality, this is formulated on the basis of the rules on employee duty of confidentiality that follow from the Bank Acts, the Financing Activities Act and the Insurance Activities Act. The exception for disclosure of customer information by Board decision is also based on these statutory provisions, but the Banking Law Commission has, on the basis of a restrictive interpretation of supervision practice, clarified the wording of the provision. Pursuant to this, disclosure is conditional on certain purposes and considerations being addressed. The Banking Law Commission has proposed certain special rules on disclosure of customer information between group undertakings in Section 15-5 of the draft, see also below section 0.1.4.4 point 3).

6) The draft law’s Chapter 10, «Capital basis», is to a great extent a continuation of the Financing Activities Act’s Chapter 2b section I. The Banking Law Commission has, however, proposed to enshrine in statute rules related to bond capital, which will be the most important form of core capital in financial undertakings, see Section 10-5 of the draft law. Reference is made in this context to the fact that the question of enshrining in statute of company-law main rules on bond capital has acquired a different aspect in consequence of the changes in the rules of the Credit Institutions Directive regarding computation of own funds implemented via directive 2009/111/EC, and which are covered by the EEA Agreement. The directive has exhaustive rules that introduce special new requirements for capital instruments that in reality are a form of capital that fulfils special requirements for loss-bearing characteristics. The requirements are based on a stipulated combination of characteristics that are typical of both subordinated loan capital and equity capital (hybrid capital), but that in the calculation of own funds must nevertheless be accounted as core capital on the same footing as equity capital within stipulated numerical limits. Special rules are also proposed that allow for conversion of bond capital to share capital in conformity with company-law principles.

The Banking Law Commission has elected to continue the term «bond capital» to mean capital instruments that under the directive may now be accounted core capital on the same footing as equity capital, inter alia in order to emphasise the difference from other forms of hybrid capital that virtually have the character of subordinated loan capital without contractual maturity. The main components of the capital basis for financial undertakings has been, and will continue to be, 1) equity capital, in general regardless of form, 2) bond capital and 3) subordinated loan capital.

Reference is otherwise made to section 11.5.4 below, where the background and the principles for the rules of Section 10-5 of the draft law are thoroughly described.

7) The draft law’s Chapter 11, «Equity capital instruments», and Chapter 12, «Corporate changes, winding-up and conversion», in the main continue Chapters 2b section II, 2c and 2d of the Financing Activities Act.

0.2.4.4 Part III, «The activity»

1) The first part of the regulatory system in the draft law’s Part III «The activity» deals with «General requirements for financial undertakings» (Chapter 13 of the draft law).

Chapter 13 of the draft law is divided into three sections. Section I «The financial undertakings’ activity and capital ratios», is formulated on the basis of the principle of Section 2-9 paragraph two of the Financing Activities Act, under which financial undertakings are to be organised and pursued in a sound and proper manner. Here the provisions – in conformity with those of the Credit Institutions and Insurance Directives – lay down the most important functional requirements as regards good corporate management and the undertakings’ internal administrative systems for management, monitoring and control of the activity. In this connection material emphasis must be laid on the financial undertaking’s systems including both the various forms of risk exposure involved in the activity, and various matters of crucial significance for the undertaking’s finances and its ability to discharge its obligations. The provisions are based on rules laid down in the Credit Institutions Directive and The Insurance Directive.

The Banking Law Commission would also note that in the course of 2010 the Basel Committee decided to recommend some new measures in order to strengthen the capital adequacy of the credit institutions (Basel III). The measures include new quantitative requirements for stable loan finance of the financial undertakings’ activity and for coverage of the undertakings’ expected short-term liquidity requirements, plus a special requirement for equity coverage calculated on the basis of an unweighted balance sheet. As a part of this, it is recommended that the requirements for subordinated capital and capital coverage are tightened up by means of:

• higher requirements for the core capital portion of own funds,

• minimum requirements for the equity component of the core capital,

• requirements for various equity reserves in addition to the general minimum requirements for own funds,

• special requirements for equity and any other own funds in banks of material significance for financial stability.

It is expected that the recommendations from the Basel Committee will be followed up relatively quickly at EU/EEA level, inter alia via amendments to the Credit Institutions Directive (CRD IV). The intention is for this work to be completed in 2011. During the Banking Law Commission’s work on the new financial legislation, The Ministry of Finance indicated that the statutory authority need to implement such directive amendments in Norwegian law, should be incorporated into the draft law. In conformity with this the Banking Law Commission proposes that the necessary authority to make statutory regulations be included in the statutory provisions of Chapters 13 and 14 of the draft law, which will be affected by changes consequent on the recommendations of the Basel Committee. Chapter 13 section I of the draft law thus includes provisions authorising the Ministry to stipulate detailed rules on quantitative requirements for stable loan financing and for liquidity coverage, and also on minimum requirements for equity capital computed on the undertakings’ unweighted balance sheets, see Sections 13-4 paragraph two, 13-5 paragraph five and Section 13-8 paragraph three of the draft. The other recommendations from the Basel Committee are related to the regulatory system for own funds, and have therefore been followed up by formulation of Section 14-8 of the draft law, see point 2) below.

The draft law’s Chapter 13 section II, «Remuneration arrangements in financial undertakings», continues the provisions of Sections 2-18 to 2-24 of the Financing Activities Act, incorporated into the law by Act No. 33 of 25 June 2010 on Amendments to the Accounting Act and Certain Other Acts. The special rules on the financial undertakings’ remuneration arrangements for officers and senior employees are based on the rules of EU/EEA Directive 2010/76/EU (CRD III). In and for themselves, these provisions apply first and foremost to matters that lie within authority and work assignments that pertain to the financial undertakings’ Boards under Chapter 8 section II of the draft law. The rules on remuneration arrangements are, however, justified mainly by considerations that in reality are closely associated with the general requirements for sound organisation, management and control of the activity of financial undertakings in Chapter 13 section I of the draft law. The Banking Law Commission therefore proposes that the provisions on remuneration arrangements in Sections 2-18 to 2-24 of the Financing Activities Act be continued in Chapter 13 section II of the draft.

The draft law’s Chapter 13 section III «Relationship to customers» contains proposals for certain new statutory provisions on the financial undertakings’ duties in relation to their customers. The Banking Law Commission notes that the terms of reference for this report do not embrace any general review of current statutory rules and evaluation of the need for legislations in this area, confer sections 7.4 and 7.5 below. On the other hand, recent years’ developments in the financial-services field have provoked the need for new statutory rules in three different areas of major significance both for the legal position of customers and for the general relationship of trust between financial undertakings and customers that is required for financial markets to function well. In the first place, we need statutory provisions that make general requirements for the financial undertakings’ treatment of customers, particularly the advisory activity. In the second place, there is a need for further rules on the financial undertakings’ duty of confidentiality in processing information on customers’ financial and private affairs consequent upon the customer relationship. The rules on duty of confidentiality in current legislation and in Section 9-7 of the draft law apply first and foremost to the duty of confidentiality of officers and employees of financial undertakings. Moreover, developments have shown that the financial legislation should include statutory rules that mark that it is also the job of public authorities to contribute to the establishment of effective and reliable arrangements for solution of disputes that arise in customer relationships. The Banking Law Commission has therefore concluded that this report should at any rate put forward proposals for new statutory provisions in all three areas.

It is thus a matter of various legal fields that in recent years have attracted much attention in public debate concerning the financial industry’s activity and tasks in relation to society in general. The Banking Law Commission considers that such a development of the regulatory system regarding the financial undertakings’ relationship to their customers may contribute to enhanced customer trust and have a positive effect on the financial undertakings’ general social reputation. Reference is otherwise made to section 12.2.4 below, where the rules of Chapter 13 section III of the draft law are described in more detail.

2) The draft law’s Chapter 14, «Capital and solvency requirements», deals with the main elements in the solvency guarantee system for financial undertakings. By far the most important thing in this context is a comprehensive regulatory system that lays down the requirements for the financial undertakings’ own funds and capital ratios, and constitutes a main foundation for the solvency guarantee system for financial undertakings, confer Sections 2-9 to 2-9d of the Financing Activities Act with appurtenant regulations. This regulatory system must be seen in context of the general and paramount solvency requirements of Section 13-8 the draft law, under which a financial undertaking’s own funds shall at all times be of a size that is defensible in the light of the risk and scope of the activity in which the undertaking is engaging. A financial undertaking’s own funds shall constitute capital reserve that the undertaking can employ to cover deficits and unforeseen losses in consequence of various risks related to the undertaking’s activity, and which shall thereby meet the need for a guarantee that the financial undertaking can meet its obligations even if deficits and losses should arise.

The regulatory system on own funds embraces, firstly, the rules for which forms of capital may be included in the undertakings’ own funds. This is a matter of various forms of risk capital that must yield precedence to claims from ordinary customers and creditors. The Norwegian regulatory system in this area has been, and continues to be, mainly composed of common rules for the various types of financial undertaking with the exception of insurance undertakings. The current regulatory system, based on the Credit Institutions Directive (2006/48/EC), as amended by directive 2009/111/EC, underlies the draft law’s Chapter 14 section I, «Own funds». In consequence of the implementation of the Insurance Directive (2009/138/EC), however, Chapter 14 section IV of the draft law also contains proposals for new and deviant provisions on own funds in insurance undertakings.

Secondly, the regulatory system includes own funds provisions that stipulate special minimum requirements for capital ratios and the size of financial undertakings’ own funds. The minimum requirements are calculated on the basis of – and will consequently vary with – the scope and composition of the financial activity in which the individual financial undertakings are engaged. In this part of the regulatory system, which embraces both the calculation basis for the minimum requirements for own funds and the actual level of the capital requirements, a distinction must therefore be made between the most important main groups of financial undertakings, that is to say between banks, credit undertakings and financing undertakings, insurance and pension undertakings and payment and electronic-money undertakings, see Chapter 14 section II of the draft law, which contains minimum requirements for own funds for financial undertakings that are not pension and insurance undertakings. The rules on the calculation basis for the minimum requirements for own funds are therefore a very comprehensive and detailed regulatory system.

Thirdly, Chapter 14 section III of the draft law contains special rules on minimum requirements for own funds for pension undertakings. A distinction must here be made between pension funds that engage in life assurance activity and other pension undertakings. This is a consequence of the changes to the pension fund directive (2003/41/EC) that were implemented by Article 303 of the Insurance Directive. This means inter alia that pension funds that engage in life assurance activity shall as a rule be subjected to the same rules that apply to life assurance undertakings under directive 2002/83/EC, but the minimum requirements for guarantee fund are adapted to the capital requirements of Section 7-5 paragraph one of the Insurance Activities Act.

Fourthly, the Insurance Directive contains new and uniform capital requirements for insurance undertakings that are based on a combination of a solvency capital requirement and a minimum capital requirement, plus comprehensive rules on the forms of own funds that can be used to cover the requirements. This regulatory system differs materially from the requirements for own funds applicable to other kinds of financial undertakings. Statutory provisions for the implementation in Norwegian law of the main elements of this regulatory system have been proposed for incorporation in Chapter 14 section IV of the draft law, which will apply to all types of insurance undertakings, including holding companies in insurance groups. In its design of this part of the draft law the Banking Law Commission has laid substantial weight on the main elements of the new «Solvency II» regulatory system for insurance undertakings being anchored in legislation.

3) The draft law’s Chapter 15, «Activity in financial groups», is, given the structural conditions of the Norwegian financial-services industry, a very important adjunct to the regulatory system that inter alia is included in Chapter 13 of the draft law. Reference is made here particularly to Section 15-1 paragraph one of the draft, which lays down that the parent company shall have a paramount responsibility for the overall activity of the financial group being organised and pursued in a sound manner and for the group undertakings engaging in their activity pursuant to the requirements particularly of Chapter 13 section I of the draft law. Reference is made also to the obligation of the Board of the parent company to ensure that clear and expedient management and control systems are created for the overall activity of the financial group, and that guidelines and routines are drawn up in order to identify, govern, monitor and report risk to which the financial group or group undertakings are or can be exposed, confer Section 15-1 paragraph two of the draft. This statutory requirement for financial groups must also be seen in context with the requirements consequent upon the directives on credit institutions and insurance such as supervision at group level.

The Banking Law Commission has also evaluated the significance of the loan prohibition of Section 2a-8 paragraph four of the Financing Activities Act. There has not been full conformity between this rule and rules enshrined in statutory regulation and licence practice as regards loans and guarantees etc. between group undertakings in the same financial group. There is therefore a need for a modernisation of the current statutory provision regarding such intra-group transactions. The Banking Law Commission has concluded that there is a need for a subtler approach in the design of new statutory rules in this area, see Section 15-4 of the draft law. In formulation of the provision, a distinction is made, in line with current statutory regulations, between insurance undertakings and other financial undertakings, in addition to the fact that certain types of cases are adumbrated – on the basis of licence practice – for when there is nothing to prevent also insurance undertakings making loans to banks in the same group.

In addition the Banking Law Commission has proposed special rules on exchange of customer information between group undertakings, confer Section 15-5 of the draft law. The Banking Law Commission has concluded that the special rules on disclosure of personal data by financial undertakings in financial groups that have emerged from licensing practice should be made the basis of the provisions of the draft law. This concerns both exchange of customer information between group undertakings and registration of customer information in a common group customer register. This means inter alia that a financial undertaking may give information about customer relationships to another financial undertaking in the same financial group when that disclosure is required for the fulfilment of managements, control or reporting requirements for the activity of the financial group laid down in or pursuant to law. It is further proposed that a financial undertaking can disclose «neutral» customer information about private customers and other customers to another financial undertaking in the same financial group. Such information on a particular customer may include the customer’s name or company name, and how the customer may be contacted, furthermore what kind of financial services or products are involved in the undertaking’s customer relationship, for example the category of the loan. The information may also include date of birth for private customers. The registration of such «neutral» information in a common customer register is also envisaged. The Banking Law Commission otherwise finds that the group undertakings’ further use of customer information must occur within the frameworks of Chapter 3 of the Marketing Act No. 2 of 9 january 2009 governing marketing by use of telephone, addressed and unaddressed post, plus electronic marketing in the form of for example e-mail and SMS.

Chapter 15 of the draft law continues the main lines of the provisions on consolidated supervision and intra-group transactions of Sections 2a-8 and 2a-9 of the Financing Activities Act.

0.2.4.5 Part IV «Guarantee schemes. Capital-adequacy failure»

The draft law’s Part IV «Guarantee schemes. Capital-adequacy failure» contains the regulatory system of the Bank Guarantee Act; changes are purely editing and technical. The Banking Law Commission has thus not reviewed and evaluated the regulatory system at the present time. Reference is made in this context to the fact that the Ministry of Finance has assigned the Banking Law Commission the separate task of reviewing the provisions of the Bank Guarantee Act when the result of the EU’s work on bank guarantee schemes etc. is available and this report had been completed (bottom of section 1.1.1 point 10)). The Banking Law Commission would also note that the financial crisis of the autumn of 2008 does not appear to have uncovered material weaknesses of the Bank Guarantee Act’s regulatory system on capital-adequacy failure and public administration (see below section 7.4.5 and NOU 2011: 3 pages 214 to 216), but this regulatory system will also be evaluated in connection with the general review of the Bank Guarantee Act after this report has been completed.

The Credit Institutions Directive (2006/48/EC) and the new Insurance Directive (2009/138/EC), moreover, include provisions on capital-adequacy failure and reconstruction of financial undertakings that ought to be taken into account in such a review, inter alia in order to ensure that the insurance directive’s provisions are implemented in Norwegian legislation (section 7.4.4 below).

0.2.4.6 Repeal and amendment of other Acts

The draft law means that the draft law’s Part I «The licensing system», Part II, «The financial undertakings», and Part III, «The activity», justify the repeal in their entirety of the Commercial Banks Act (1961), the Savings Bank Act (1961) and the Electronic Money Undertaking Act (2002).

The Banking Law Commission further presupposes that also the institutional parts of the Financing Activities Act and Chapters 1 to 6, 13 and 14 of the Insurance Activities Act are repealed. Certain amendments to these Acts are also required. In addition to this the Banking Law Commission proposed repealing the rules of the Financing Activity Act on securitisation on loan portfolios. Reference is made in this context to the comments on the draft Section 20-3 below (section 14.2.1). The draft of those parts of the two acts that will remain if the draft law is implemented are included as Appendices 1 and 2 below (Volume B). Moreover, the Banking Law Commission has not at the present time undertaken any further review or evaluation of the provisions that are being continued in the Financing Activities Act and the Insurance Activities Act. Reference is made in this context to section 7.3.4 below, where the Banking Law Commission’s scheme and progress plan for integrated financial legislation are described in more detail.

The draft law’s Part IV «Guarantee arrangements. Capital-adequacy failure» means that the Bank Guarantee Act (1996) can be repealed.

0.3 Banklovkommisjonens sammensetning

Banklovkommisjonen har ved avgivelsen av denne utredning følgende 21 medlemmer:

• Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)

• Juridisk direktør Olav Breck (Sparebankforeningen i Norge)

• Banksjef Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)

• Direktør Sverre Dyrhaug (Finansnæringens Fellesorganisasjon)

• Rådgiver Anne Nesheim Egeberg (Forbrukerrådet)

• Seksjonssjef Kjersti Elvestad (Finanstilsynet)

• Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)

• Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)

• Advokat Øivind Fegth Knutsen (Bærum)

• Administrerende direktør Anne-Lise Løfsgaard (Finansieringsselskapenes forening)

• Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)

• Direktør Per Melsom, Oslo

• Autorisert regnskapsfører Solveig Nordkvist (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)

• Seniorrådgiver Astrid Nyberget (Konkurransetilsynet)

• Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)

• Seniorrådgiver Egil Rokhaug (Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet)

• Direktør Marius Ryel (Norges Bank)

• Generalsekretær Rolf A. Skomsvold (Pensjonskasseforeningen)

• Sorenskriver Liv Synnøve Taraldsrud (Eiker, Modum og Sigdal tingrett)

• Advokat Hilde J. Vihovde (DnB NOR ASA)

• Nestleder Bente Øverli (Forbrukerombudet)

Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av:

• Juridisk rådgiver Jørgen Keiserud, ansvarlig sekretær.

• Seniorrådgiver Lise Ljungmann Haugen, hovedsekretær.

• Bankrådgiver Kari Lærum.