O Sammendrag

Etter forslag fra Stortingets presidentskap vedtok Stortinget 11. mars 2010: «Stortinget ber regjeringen gjennomgå erfaringene med regjeringens karanteneregler og fremlegge saken for Stortinget på egnet måte.»

På denne bakgrunn ble det ved kgl. res. 24. oktober 2011 oppnevnt et utvalg til å gå gjennom erfaringene med statens karanteneregelverk, bestående av i alt tre sett med retningslinjer. Utvalget har bestått av i alt 11 medlemmer, og har vært ledet av professor Inge Lorange Backer.

Utvalget fikk i oppgave å gjennomgå erfaringene med retningslinjene knyttet til karantene og saksforbud i de tre settene med retningslinjer; ett for politikere som går over til stilling utenfor statsforvaltningen, ett for politikere som går til stilling i departementene, og ett for embets- og tjenestemenn som går til stilling utenfor statsforvaltningen.

Utvalgets utredning ble fremlagt for Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 27. juni 2012.

Hovedformålene med regelverket om karantene og saksforbud

Regelverkets primære mål er å styrke grunnlaget for tillit til offentlig forvaltning og til det politiske systemet. En slik tillit blir påvirket av mange forhold, og forskjellige former for overganger kan tenkes å påvirke tilliten på forskjellige måter. Overganger til privat sektor kan også være med på å utbre kunnskap om det politiske system og statsforvaltningen og på den måten fremme tillit. Behovet for å beskytte intern informasjon i statsforvaltningen og andre virksomheters forretningshemmeligheter som statsforvaltningen får tilgang til, er et sentralt punkt for å ivareta og styrke tilliten til statlig forvaltning.

For å oppnå dette er det ikke nok at politikere og embetsverk faktisk følger spillereglene, det må også synes at de gjør det. Åpenhet og gjennomsiktighet er derfor også en viktig forutsetning for tillit.

En ytterligere forutsetning for befolkningens tillit er å sikre at embetsverket fungerer partipolitisk uavhengig og nøytralt, noe som bl.a. i St.meld nr. 11 (2000-2001) og Innst. S. nr. 175 (2000-2001) er ansett som en grunnleggende forutsetning for det norske parlamentariske demokratiet.

Før overgang til ny stilling kan utsiktene til en overgang – eller til å skape muligheter for en bestemt overgang – tenkes å påvirke vedkommende til å treffe avgjørelser som i sitt innhold eller sin begrunnelse kan oppfattes som gunstige sett for den nye arbeidsgiveren. Etter en overgang blir det spørsmål om kunnskap, innsikt og kontaktnett som vedkommende har fått i sin stilling i statsforvaltningen kan utnyttes til fordel for den nye arbeidsgiveren på en uakseptabel måte.

Helt konkret skal karanteneregelverket sørge for at vedkommende i en periode etter fratredelsen ikke får tiltre en ny stilling eller virksomhet, eller behandle visse saker i en ny stilling eller virksomhet.

Hensyn som taler mot begrensninger ved overgang til ny stilling

De viktigste mothensynene handler om den enkeltes frihet til å søke arbeid, mobilitet og arbeidsgivers mulighet til å rekruttere nødvendig arbeidskraft. En klausul i arbeidskontrakten om ventetid og saksforbud kan for den enkelte innebære en stor ulempe i valg av arbeid eller være et hinder for å få en stilling som vedkommende er særlig godt kvalifisert for. Slike restriksjoner kan også medføre en slags «innlåsing” i stillingen ved at vedkommende mot sitt ønske blir værende i en stilling.

Når de særlige kvalifikasjonene er opparbeidet gjennom erfaring i en stilling i statsforvaltningen, blir det også et spørsmål hvor mye vekt man skal legge på hensynet til den enkelte. Det er ikke et eget formål ved tilsetting i statsforvaltningen å bedre kvalifikasjonene for tilsetting i privat sektor. På den annen side vil generell innsikt i offentlig forvaltning kunne være relevant ved tilsetting i privat sektor. Arbeid i politiske og høyere stillinger i offentlig sektor kan gi lederkompetanse og administrativ kompetanse. Etter omstendighetene kan både enkelte politiske stillinger og stillinger i embetsverket gi en klar realkompetanse på fagområdet, og rent faktisk er det en ganske betydelig overgang fra statsforvaltningen til privat sektor, særlig blant yngre arbeidstakere.

Hensynet til rekruttering og mobilitet knytter seg også til et generelt ønske om utveksling av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor. For avgjørelser i offentlig sektor og for samfunnet som helhet kan det være nyttig at rådgivere og beslutningstakere i offentlig sektor også har erfaring fra og innsikt i privat sektor. At beslutningstakere i privat sektor har kjennskap til og erfaring fra offentlig sektor, kan være med på å skape større forståelse for offentlige beslutningsprosesser og for avgjørelser som treffes i det offentlige, og lette tilpasningen mellom privat og offentlig sektor.

Betenkelighetene ved en overgang avhenger av stillingenes karakter, og særlig arbeidsoppgaver og beslutningsmyndighet er viktig her. Disse betenkelighetene øker ved overgang til virksomheter som er i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til vedkommendes tidligere statlige arbeidsgiver. I forhandlingssammenheng kan en overgang som gir mulighet for at forhandlingsmotparten får intern informasjon, gjøre det vanskeligere å vareta statens interesser i forhandlingene. Med tanke på konsesjonstildeling kan overgang skape grobunn for mistanke om ubegrunnet forskjellsbehandling av en søker eller konkurransevridning der flere konkurrerer om løyve. Får overgangen preg av «sidebytte», kan det utad oppstå mistanke om at det er skjedd et «bytte av tjenester» som innebærer at vedkommende i sin stilling i statsforvaltningen har tatt utilbørlig hensyn til sin nye arbeidsgivers eller tjenestemottakers interesser.

Det er viktig at balansepunktet ligger slik at det fører til løsninger som har bred aksept blant folk. Fordi det dreier seg om dilemmaer som består i avveining av kryssende hensyn, er det grunn til å regne med at det kan være delte oppfatninger om balansepunktet.

Utvalgets vurderinger når det gjelder politiske stillinger

Etter utvalgets mening har Karanteneutvalget stort sett utviklet en hensiktsmessig praksis innenfor de rammer som gjeldende retningslinjer setter. På enkelte punkter har praksis endret seg noe etter hvert på grunnlag av erfaringer som Karanteneutvalget har gjort. Utvalget regner med at større allmenn oppmerksomhet om spørsmålene har medvirket til dette.

Noen spørsmål ser ut til å ha voldt større vansker. Det gjelder særlig for overgang til kommunikasjonsbransjen og overgang fra stilling som statssekretær ved Statsministerens kontor. Her kan praksis virke inkonsekvent, og overgang til kommunikasjonsbransjen ble behandlet mildt sammenlignet med overgang til interesseorganisasjoner med samfunnskontakt som arbeidsoppgave. Utvalget oppfatter det imidlertid slik at Karanteneutvalget senhøstes 2009 foretok en innstramming som har ført til en mer konsekvent og strengere praksis, og er enig i denne omleggingen.

Det har også voldt visse problemer for Karanteneutvalget å utforme omfanget av saksforbud.

Utvalget ser det som vesentlig at de begrensninger som kan settes, er av en slik art at de er egnet til å nå de formål som ligger bak ordningen. Begrensningene må samtidig være slik at de ikke hindrer yrkesaktivitet etter en politisk stilling eller vesentlig hemmer rekrutteringen til politiske stillinger. Man må her ha for øye at det i praksis kan oppleves som vanskelig å være arbeidssøkende – iallfall åpent arbeidssøkende – for en politiker i posisjon.

Utvalget mener at begrensningene – som nå – bør knytte seg til bestemte stillinger utenfor statsforvaltningen som det er aktuelt for politikeren å tiltre.

Utvalgets forslag for overgang fra politisk stilling til stilling utenfor forvaltningen.

Varigheten av ventetid (karantene) og saksforbud. Utvalgets flertall mener at dagens maksimalrammer for karantene (ventetid etter utvalgets forslag) og saksforbud bør videreføres. I dag kan det ilegges inntil seks måneders karantene. Utover dette kan det ilegges et saksforbud på ytterligere seks måneder, til sammen ett år. Dersom det kun ilegges et saksforbud, kan dette ha en varighet på inntil ett år.

Et mindretall går inn for at det også for ventetid skal gjelde en lengstetid på inntil ett år.

Kompensasjon for ventetid (karantene). Mindretallet, som foreslår en lengstetid for ventetid på inntil ett år, foreslår at kompensasjonen ut over seks måneder bare skal gis med inntil 50 % av lønnen i den politiske stillingen, og at det blir opp til det uavhengige organet å avgjøre om slik kompensasjon skal gis.

Et samlet utvalg går inn for at politikeren bør gi varsel til det uavhengige organet om alle overganger som faller inn under reglene, dvs. varslingsplikt for alle overganger til ny stilling.

Utvalget mener at en vurdering av overgang til stilling utenfor statsforvaltningen som utgangspunkt må gjøres konkret, i lys av den stilling eller aktivitet det er tale om å tiltre, og den stilling som vedkommende fratrer.

Utvalget går inn for at avgjørelsen – som nå – skal treffes av et uavhengig organ. Utvalget foreslår at det gis uttrykkelige regler om organiseringen av det uavhengige organet som utvalget foreslår å kalle Ventetidsutvalget. Etter utvalgets mening bør medlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd. Utvalget antar at Ventetidsutvalget – som nå – passende kan bestå av fem medlemmer som bør oppnevnes for fire år med mulighet for én gjenoppnevning. Sammensetningen bør reflektere en balanse av medlemmer med erfaring fra politiske stillinger og medlemmer uten slik erfaring. Det har verdi at noen av medlemmene har første hånds kjennskap til politisk arbeid i regjeringsapparatet, og det bør være mulighet for å sikre en viss partipolitisk bredde. Samtidig er det viktig at noen medlemmer ikke har en slik bakgrunn for å kunne gi helt uavhengige innspill til Ventetidsutvalgets vurdering. Utvalget foreslår å regelfeste at to eller tre av medlemmene skal ha innehatt en stilling som statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver, men ikke i de siste to årene før oppnevningen, og at to eller tre av medlemmene ikke skal ha erfaring fra en slik politisk stilling. To – men ikke flere enn tre – av medlemmene bør være jurister.

Utvalgets forslag for overgang fra politisk stilling til departementsstilling

Ved overgang fra politisk stilling til høyere departementsstillinger setter gjeldende retningslinjer den automatiske karantenen til seks måneder ved gjeninntreden i samme departement, og til tre måneder ved overgang til stilling i et annet departement. Utvalget foreslår her ingen endringer.

Utvalgets vurderinger og forslag vedrørende overgang for embets- og tjenestemenn til stilling utenfor statsforvaltningen

Utvalget konstaterer at det er betydelige variasjoner både i departementene og i statsforvaltningen ellers når det gjelder å sikre en mulighet for å ilegge karantene eller saksforbud ved overgang fra en statsstilling til en stilling utenfor statsforvaltningen. Utvalget mener at det både for høyere og enkelte andre stillinger kan være behov for å sikre en slik mulighet for å unngå at overgang til stillinger utenfor kan virke negativt for tilliten til statsforvaltningen, men ser det samtidig som verdifullt at det skjer en utveksling av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor.

Utvalget mener at adgangen til ventetid eller saksforbud ved overgang bør begrenses til visse stillinger, og ikke gjelde generelt for alle stillinger i departementene eller statsforvaltningen for øvrig. Det er vanlig med overgang fra saksbehandlerstillinger i statsforvaltningen til stillinger utenfor statsforvaltningen, særlig for enkelte yrkesgrupper som jurister. En helt alminnelig regel om ventetid eller saksforbud ville etter utvalgets syn medføre unødige administrative kostnader, kunne hemme rekrutteringen til statsforvaltningen og unødig motvirke erfaringsutveksling mellom offentlig og privat sektor ved overgang fra stillinger i statsforvaltningen.

I departementene er adgangen til å ilegge ventetid eller saksforbud mest aktuell for de øverste administrative stillingene – departementsråd, assisterende departementsråd og ekspedisjonssjefer. Disse stillingene har et overordnet ansvar, gjennomgående nær kontakt med den politiske ledelsen og deltar gjerne i diskusjoner om departementets overordnete strategi. Stillingene kan også medføre en betydelig autoritet innad i statsforvaltningen med bred kontaktflate. I enkelte tilfeller kan en påtenkt overgang reise spørsmål om tilliten til forvaltningens uhildethet, fordi stillingsinnehaveren har stått sentralt ved avgjørelser som legger til rette for virksomhet som den nye stillingen hører til, eller kan sies å ha utformet rammevilkårene for den nye stillingen. Utvalget foreslår derfor en generell adgang til å fastsette en ventetid eller et saksforbud ved en aktuell overgang fra en stilling som departementsråd, assisterende departementsråd eller ekspedisjonssjef i et departement. Når en fratredelse blir aktuell, kan det etter utvalgets forslag skje en konkret vurdering av om den aktuelle overgangen tilsier ventetid eller saksforbud. Forslaget bør gjennomføres også for dem som allerede er utnevnt, uten hensyn til om de allerede har fått et slikt vilkår ved utnevningen eller i lederlønnsavtalen.

For andre departementsstillinger foreslår utvalget at det i tilsettingsavtalen kan tas forbehold (vilkår) om å fastsette ventetid eller saksforbud ved overgang til stilling utenfor statsforvaltningen. Det vil være mest aktuelt dersom departementsstillingen har et selvstendig ansvar (ledelsesansvar) på sitt ansvarsområde. Forslaget tar først og fremst sikte på overgang til stillinger i den bransje som stillingsinnehaveren i departementet har hatt til formål å regulere eller kontrahere med. Det kan også være aktuelt å sette et slikt vilkår for informasjonssjef (kommunikasjonssjef) med sikte på overgang til stillinger som kan dra nytte av den interne eller strategiske kunnskap som departementsstillingen kan ha gitt. Som en sikkerhetsventil foreslår utvalget at det også uten forbehold i tilsettingsavtalen skal være adgang til å pålegge ventetid eller saksforbud ved en overgang dersom tungtveiende grunner tilsier at det trengs for å sikre allmennhetens tillit til offentlig forvaltning. Denne sikkerhetsventilen bør kunne brukes også overfor dem som allerede er ansatt, og etter utvalgets mening vil det ikke komme i strid med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

For direktorater og andre underordnete organer i sentralforvaltningen kan en generell regel etter utvalgets syn bare være aktuell for forvaltningsorganets leder (direktør). Andre ansatte kan likevel ha en slik avgjørelsesmyndighet og saksinnsikt at forvaltningsorganet bør ha adgang til å stille krav ved tilsettingen om en viss ventetid eller saksforbud, først og fremst med sikte på overgang til stillinger i en bransje som forvaltningsorganet regulerer, fører tilsyn med, yter tilskudd til eller kontraherer med.

Etter gjeldende regler kan det tas forbehold ved utnevning eller tilsetting om å ilegge en embets- eller tjenestemann ventetid for inntil seks måneder og saksforbud for ytterligere seks måneder, til sammen maksimalt ett år. Et saksforbud alene kan vare inntil ett år. Utvalget foreslår ingen endringer i lengstetiden.

Utvalgets vurderinger når det gjelder lobbyvirksomhet

I en ny stilling utenfor statsforvaltningen blir muligheten for å gjøre bruk av kunnskap ervervet i forvaltningen rettslig sett begrenset av reglene om taushetsplikt. Derimot er det ingen alminnelige regler som hindrer kontakt med tidligere kolleger eller beslutningstakere i statsforvaltningen for å fremme interessene til en ny oppdragsgiver utenfor forvaltningen. En avgjørelse om ventetid – eventuelt saksforbud – kan være til hinder for det i en viss periode.

En systematisk oppsøkende kontaktvirksomhet for å påvirke en beslutningsprosess til fordel for bestemte interesser blir ofte betegnet som lobbyvirksomhet. Påvirkning av offentlige beslutningsprosesser kan skje på mange forskjellige måter, både direkte og indirekte, åpent og mer lukket. Det er neppe hensiktsmessig å bruke begrepet lobbyvirksomhet om alle former for slik påvirkning. Men utvalget erkjenner at det kan være delte meninger om hvor grensen bør trekkes, og det kan være en glidende overgang mellom lobbying og andre former for påvirkning.

Iblant blir det reist innvendinger mot lobbyvirksomhet fordi den kan ha trekk som skiller den fra andre former for påvirkning av beslutningsprosessen, som antas å være mer legitime. Slike trekk kan være at lobbyvirksomheten gir noen en særlig tilgang til beslutningstakere som ikke andre berørte har eller klarer å skaffe seg, at den skjer på et særlig kritisk eller sent stadium i beslutningsprosessen, og at det som fremføres, ikke er tilgjengelig for kommentar fra motstående interesser.

Det kan også reises innvendinger mot at tidligere politikere eller tjenestemenn deltar i lobbyvirksomhet overfor forvaltningen, iallfall kort tid etter overgang fra en stilling i statsforvaltningen.

Det er særlig tre forhold som kan gi grunnlag for slike innvendinger: at vedkommende kan ha kunnskap om den aktuelle saken, at vedkommende representerer en motsatt mening eller interesse av den som han eller hun ble forbundet med i sin stilling i forvaltningen, og at den tidligere autoritet og det kontaktnett som vedkommende hadde i sin tidligere stilling, kan gi grunnlag for antakelser om en særlig påvirkningskraft.

Utvalget mener for sin del at åpenhet om lobbyvirksomhet kan ivareta noen av de behov som kan gi grunn til å ha regler om ventetid og saksforbud ved overgang til ny stilling. Et lobbyregister vil være ett middel til å fremme en slik åpenhet. De forslag om lobbyregister som hittil har vært fremsatt, ville dekke langt mer enn tilfellene av overgang fra statsforvaltningen til virksomhet utenfor. Utvalget fastslår imidlertid at det ligger utenfor mandatet å fremme noe forslag om lobbyregister.

Utvalgets forslag når det gjelder lobbyvirksomhet

Utvalgets flertall mener at vurderingene av lobbyvirksomheten tilsier begrensninger på lobbyvirksomhet etter overgang. Flertallet foreslår at tidsbegrenset forbud mot å drive lobbyvirksomhet for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere og for de øverste ledere i statsforvaltningen, dvs. departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef og direktoratsleder. Kjernen i forbudet bør være lobbyvirksomhet i form av direkte kontakt overfor regjeringen og departementene fra en avgått politiker. For embetsverket bør lobbyforbudet rette seg mot eget departement og underliggende virksomheter. Som hovedregel bør forbudet vare i ett år regnet fra avgangen fra stilling i departementet eller direktoratet. For statsråder foreslår flertallet en varighet på to år.

Mindretallet mener at det med utvalgets syn på ventetid og saksforbud ikke er grunn til å foreslå særskilte regler om lobbyvirksomhet, og går derfor imot flertallets forslag om et tidsbegrenset forbud mot lobbyvirksomhet.

Håndheving og reaksjoner mot brudd på reglene

Utvalget foreslår regler som kan bidra til at ventetid og saksforbud blir etterlevd. Ved brudd på ventetid eller saksforbud kan det kreves at vedkommende fratrer stillingen eller opphører med virksomheten, uten at den nye arbeidsgiveren eller kontraktsparten kan motsette seg det. Utvalget foreslår en regel om tvangsmulkt for å sikre gjennomføringen av dette, og at fordeler som en tidligere politiker eller tjenestemann har hatt av å bryte vedtak om ventetid eller tvangsmulkt, uten videre skal tilfalle statskassen. Utvalget foreslår at dette kommer i stedet for konvensjonalbot ved overtredelse.

Utforming av regelverk

Utvalget foreslår at de nå gjeldende retningslinjene blir erstattet med et nytt regelverk. Utvalget tilrår at reglene blir lovfestet, og har utformet et utkast til slike lovbestemmelser.