2 Overganger, rekruttering og oppgaver i statsforvaltningen under regjeringens ledelse

2.1 Karanteneregelverket og forskjellige former for overgang

Det gjeldende karanteneregelverket er rettslig sett fastsatt som administrative instrukser og består av tre separate regelsett. To av dem gjelder overgang til stillinger, verv og egen virksomhet utenfor statsforvaltningen, fra henholdsvis politiske stillinger i departementene og ved Statsministerens kontor, og fra ordinære statsstillinger som faller inn under tjenestemannsloven: Retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen (opprinnelig fastsatt 29. september 2005) (vedlegg 1) og retningslinjer for karantene og saksforbud ved overgang til ny stilling mv. utenfor statsforvaltningen (opprinnelig fastsatt i januar 2005) (vedlegg 3). Det tredje regelsettet gjelder overgang fra politiske stillinger til en ordinær departementsstilling: retningslinjer for bruk av karantene ved overgang fra politisk stilling til departementsstilling (fastsatt 4. januar 2005) (vedlegg 2). Utvalget redegjør nærmere for de tre regelsettene i kap. 7.1, 8.1 og 9.1.

De tre regelsettene åpner mulighet for karantene (ventetid) før vedkommende kan tiltre en ny stilling, verv eller virksomhet, og for saksforbud, som innebærer at vedkommende i sin nye stilling, verv eller virksomhet må avstå fra å behandle visse typer saker. Både karantene og saksforbud er tidsavgrenset (maksimalt seks måneder eller ett år).

Hovedregelen er at karantene eller saksforbud ikke inntrer automatisk og generelt ved overgangen, men forutsetter individuelle avgjørelser og er knyttet til overgang til en konkret stilling, verv eller virksomhet. Dels må det settes vilkår eller klausul i vedtaket om utnevning eller tilsetting i den stilling som vedkommende skal fratre, dels treffes en avgjørelse i samband med overgangen. For politikeres overgang til stillinger mv. utenfor statsforvaltningen treffes en slik avgjørelse av et særskilt, uavhengig organ, Karanteneutvalget. For øvrig treffes avgjørelsene på departementsnivå, og det varierer om regelsettene her forutsetter en avgjørelse om å ilegge karantene eller saksforbud, eller om avgjørelsen i tilfelle betyr en begrensning av et alminnelig utgangspunkt om karantene. Det er regler som pålegger å varsle om overgangen, enten for at det skal kunne treffes en individuell avgjørelse om karantene eller saksforbud, eller en avgjørelse om endring i arbeidsoppgaver i perioden frem til fratredelsen. I enkelthetene er det derfor mange forskjeller mellom de tre regelsettene, som ofte skyldes forskjeller mellom de ulike formene for overganger.

Overganger fra politiske stillinger og fra statsforvaltningen for øvrig kan være av forskjellig karakter. Felles er at det er tale om en overgang fra en stilling, som fratres. Typetilfellet er at vedkommende vil tiltre en ny stilling. Det er ganske vanlig at det skjer med permisjon fra den tidligere stillingen, som vedkommende altså bevarer en rett til å vende tilbake til innen en viss tid. Det hender også at en overgang skjer til en midlertidig stilling eller verv med rett til permisjon på ubestemt tid.1

Hva overgangen skjer til, varierer. Det kan være et nytt tilsettingsforhold, et valgt verv, eller egen virksomhet, og det kan være på heltid eller deltid. Felles er at det er tale om aktivitet utenfor statsforvaltningen, unntatt når det gjelder overgang fra politisk stilling til departementsstillinger. I prinsippet omfatter dette ikke bare overganger til privat sektor, men også overganger til kommunalforvaltningen og andre deler av offentlig sektor som faller utenfor statsforvaltningen.

Overgangen kan skje til næringsvirksomhet, interesseorganisasjoner eller ideelle organisasjoner. Overgang til næringsvirksomhet eller interesseorganisasjoner i næringslivet kan aktualisere noen andre hensyn enn overgang til ideelle eller politiske organisasjoner.2 I de fleste tilfelle vil det stort sett være klart hvilke interesser vedkommende skal fremme i sin nye stilling, men ved overgang til bransjer som tilbyr rådgivning og kommunikasjon kan dette være uklart. I tråd med dette drøfter utvalget lobbyvirksomhet særskilt i kap. 10.

Generelt må vurderingen av overganger skje i lys av alminnelige personal- og forvaltningspolitiske overveielser. Det gjelder også for de særlige spørsmål som begrensninger i form av karantene eller saksforbud ved overganger reiser.

2.2 Rekruttering i norsk politikk og statsforvaltning

Statsforvaltningen hadde oktober 2011 ca. 146 000 ansatte. Av disse var ca. 4 400 ansatt i departementene (medregnet Statsministerens kontor), og ca. 12 500 på direktoratsnivå.3

Per 1. juni 2012 er det 82 politiske stillinger knyttet til departementene og Statsministerens kontor (20 statsråder, 42 statssekretærer og 20 politiske rådgivere). Per 15. september 2005 var det tilsvarende antall stillinger 79 (19 statsråder og 38 statssekretærer og 22 politiske rådgivere).

Både på politisk og administrativt nivå i statsforvaltningen skjer det en stadig rekruttering til stillingene. Denne rekrutteringen skyldes for en stor del avgang fra eksisterende stillinger, ikke sjelden ved overgang til stilling utenfor statsforvaltningen.

Det er en konsekvens av det demokratiske styresettet og det parlamentariske systemet at det skjer en jevnlig utskifting i politiske stillinger i departementene. Den som går ut av en politisk stilling, må i mange tilfelle søke eller gjeninntre i en ordinær stilling utenfor politikken. Fra 15. september 2005 til 1. juni 2012 har det i alt vært 299 avganger fra politiske stillinger i departementene. Av disse innebar 93 en overgang til en annen politisk stilling i regjeringsapparatet. Fem av de resterende 206 avgangene innebar en overgang til departementsstilling (se kap. 8.2). Det foreligger ikke opplysninger om hvor mange av de øvrige 201 avgangene som innebar en overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen. Ved noen av disse avgangene gikk vedkommende tilbake til Stortinget eller til stillinger i partigruppenes sekretariater i Stortinget eller i partiorganisasjonen.

Til forskjell fra enkelte andre land er det i Norge ikke slik at politiske stillinger i departementene – særlig statsrådsembetene – må besettes av stortingsrepresentanter. Spørsmålet om stortingsrepresentanter skal kunne utnevnes til statssekretær eller tilsettes som politisk rådgiver i departementene, er tatt opp i et forslag til endring av Grunnloven § 14 om å utelukke at stortingsrepresentanter beskikkes til statssekretær, fremsatt i Dok. 12:1 (2011-2012).

På administrativt nivå bygger norsk forvaltningstradisjon på et åpent rekrutteringsmønster, og ikke på et lukket karrieremønster som man finner i enkelte andre land. Årlig går anslagsvis 3 % 4 av de ansatte i departementene over i en ny stilling utenfor statsforvaltningen. En viss utveksling av arbeidskraft mellom statsforvaltningen og privat sektor regnes som ønskelig. Det er f.eks. kommet til uttrykk i St.meld. nr. 11 (2000-2001), hvor det sies at det i utgangspunktet ikke bør bygges barrierer mot personellovergang mellom offentlig og privat sektor.5 Rekruttering fra privat sektor kan bidra til å øke statsforvaltningens innsikt i privat sektor og eventuelt gjøre bruk av arbeidsmåter derfra. Overganger fra statsforvaltningen til privat sektor kan bidra til å øke forståelsen i privat sektor for statsforvaltningens funksjon og arbeidsmåte, og for de allmenne interesser som statsforvaltningen skal ivareta. Det kan hevdes at en slik større gjensidig forståelse som skapes ved kryssende rekruttering, bidrar til større velferd og harmoni i samfunnet.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreta en generell drøfting av rekrutteringen til stillinger på politisk og administrativt nivå i statsforvaltningen, selv om rekrutteringen i visse tilfeller kan tenkes å medføre bindinger som det kan reises spørsmål ved ut fra lignende betraktninger som ligger bak regelverket om karantene og saksforbud. Derimot hører det under utvalgets mandat å vurdere mulige konsekvenser som regelverk og praksis om karantene og saksforbud kan ha, ikke bare for selve overgangen til stillinger utenfor statsforvaltningen, men også for rekrutteringen til stillinger i statsforvaltningen.

2.3 Statsforvaltningens oppgaver og kontaktflate

Hvilke oppgaver og hvilken kontaktflate statsforvaltningen har, varierer mellom de forskjellige departementene og forvaltningsområdene.

Statsforvaltningens oppgaver med sikte på private aktører omfatter særlig:

• Regulering av rammevilkårene for virksomheten i privat sektor gjennom generelle regler eller enkeltstående tillatelser eller pålegg – for å legge til rette for eller stimulere virksomhet i privat sektor, eller for å motvirke eller hindre uønskete følger av virksomhet i privat sektor

• Kontroll med etterlevelsen av bestemmelser fastsatt i eller i medhold av regelverk

• Fordeling av ytelser og tilskudd til private

• Innkjøp av eiendom, varer og tjenester med sikte på fellesoppgaver

• Eierstyring for statlige eiendommer og virksomheter som er i konkurranse med private aktører.

Mønsteret for kontakt og samhandling mellom offentlig og privat sektor varierer med de oppgaver som det offentlige har, med størrelsen og karakteren av de private aktørene, og med hvilket forvaltningsområde det gjelder. Det gjør at det kan være en viss forskjell på hvilke hensyn som står mest sentralt når overganger fra offentlig stilling til privat sektor skal vurderes.

2.4 Folks tillit til demokratiet, politiske institusjoner og politikere

Regelverkene om karantene og saksforbud er utformet særlig med sikte på å ivareta hensynet til folks tillit til vårt politiske system og til offentlig forvaltning. Hva vet man så om folks tillit til vårt demokrati, til de politiske institusjoner og til politikere? Man vet bl.a. relativt mye om hva som påvirker folks tillit på dette området. Forskning viser at det er særlig fem forhold som er avgjørende.6 Disse er a) politisk avstand, dvs. den opplevde distanse mellom borgere og det politiske lederskapet i ulike saker, b) politisk «leveringsdyktighet», dvs. politikkens resultater sett i forhold til borgernes forventninger, c) politiske skandaler (som bl.a. enkelthendinger der politikere oppfattes å ha misbrukt tillit), d) virkninger av institusjoner, bl.a. hvorvidt et land oppfattes å ha legitime institusjoner (som f.eks. valgordninger og domstoler), samt e) påvirkning fra media.

Undersøkelser av folks tillit til det norske demokratiet viser at den er stabil og meget høy.7 Hele 88 prosent av befolkningen uttrykte i 1977 at de var tilfredse med måten demokratiet virket på i Norge. En nøyaktig like stor andel av befolkningen svarte det samme på dette spørsmålet i 2009. I Europa er det bare i Sveits og i Danmark at en større andel av befolkningen uttrykker tillit til sine respektive demokratier.

Folks tillit til politikerne er imidlertid mer ustabil og jevnt over betydelig lavere enn tilliten til demokratiet.8 I 1973 uttrykte 53 prosent av de spurte at de hadde tillit til politikerne. Midt på 1980-tallet var denne andelen oppe i 71 prosent, mens den i 2009 var nede i 55 prosent. Folks tillit til politikerne måles ut fra hvordan man oppfatter deres troverdighet, samt deres kompetanse og dyktighet. Tilliten til politikerne svinger bl.a. i takt med forekomsten av hendinger der enkeltstående politikere oppfattes å ha misbrukt tillit.9

Fra og med 2001 har man også gjennomført regelmessige målinger av folks tillit til sentrale samfunnsinstitusjoner, som domstolene, Stortinget, Regjeringen, kommunestyrene, politiske partier og mediene. De viser bl.a. at tilliten er stabilt meget høy for domstolene og stabilt høy for Storting og Regjering, mens den er noe lavere for politiske partier og for medier. Det er ikke gjennomført tilsvarende regelmessige målinger av folks tillit til den sentrale forvaltningen. En studie gjort som del av den siste norske maktutredningen (2003) viser imidlertid at tilliten til norsk offentlig administrasjon på det tidspunktet lå i et midtsjikt mellom domstolene, Storting og Regjering på den ene side, og politiske partier og medier på den annen.10