10 Adopsjon som barneverntiltak

10.1 Innledning

I Norge, som ett av de få europeiske land, har barnevernet en mulighet til å fremme sak om tvangsadopsjon. Konsekvensene av en slik adopsjon er at foreldrene, av hensyn til barnets beste, fratas foreldre- og omsorgsansvaret for barnet. Det biologiske prinsippets betydning i barnevernets arbeid er sentralt i slike saker fordi det juridiske forholdet mellom foreldre og barn brytes for alltid, selv om det er åpning for fremtidig kontakt eller samvær også etter adopsjonen.

«Av SSB-statistikken framgår at antallet adopsjoner av fosterbarn under 18 år i året 2006 var totalt 23. For året 2007 ble det gjennomført 27 adopsjoner av fosterbarn under 18 år. Statistikken skiller ikke mellom antall adopsjoner gjennomført med samtykke fra barnets foreldre og antallet adopsjoner gjennomført mot foreldrenes vilje»1.

Bruken av tvangsadopsjon har vært omdiskutert, men departementet har i stor grad fått medhold i ønsket om å øke bruken av adopsjon som barnevernstiltak. I alt 107 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. 104 av høringsinstansene støtter i det vesentligste departementets forslag om å legge til rette for økt bruk av adopsjon som barneverntiltak.2 Adopsjon av barn kan også skje etter samtykke fra foreldrene. Eksempelvis ble det ifølge SSB gitt adopsjonsbevilling til 153 stebarnsadopsjoner i 2010. Slike adopsjoner reguleres imidlertid kun av reglene i adopsjonsloven, og faller utenfor barneverntjenestens og fylkesnemndas ansvarsområde.

Utvalget har i det påfølgende kapitlet fokusert på gjeldende rett i barnevernloven om adopsjon som barnevernstiltak. Utvalget ønsker å presisere at fosterbarn som blir adoptert fremdeles kan få hjelp og støtte fra barneverntjenesten etter behov og innenfor gjeldene lovverk. Utvalget ønsker å påpeke at en helhetlig gjennomgang av adopsjon allerede er foretatt av Adopsjonsutvalget som blant annet oppsummerte relevant forskning og etterlyste bedre statistikk.3

10.2 Gjeldende rett

10.2.1 Innledning

Adopsjon kan benyttes som et barnevernstiltak, ved at det gis adopsjonssamtykke i etter bvl. § 4-20. Tiltaket skiller seg fra de øvrige tiltakene i barnevernloven ved at det ikke er frivillig, ikke midlertidig og ikke gjenstand for senere endring. En adopsjon er endelig og absolutt, og innebærer at barnet får nye varige foreldre og at de rettslige båndene til de opprinnelige foreldrene blir brutt. Gjennom den relativt nye bestemmelsen i bvl. § 4-20a, er det nå en begrenset mulighet for at barnet også etter adopsjonen kan få ha begrenset besøkskontakt med sine opprinnelige foreldre.

10.2.2 Norsk lovgivning

10.2.2.1 Barnevernloven § 4-20

Adopsjon som barnevernstiltak reguleres av bvl. § 4-20.

Ǥ 4-20. Fratakelse av foreldreansvar. Adopsjon.

Har fylkesnemnda vedtatt å overta omsorgen for et barn, kan fylkesnemnda også vedta at foreldreansvaret i sin helhet skal fratas foreldrene. Blir foreldreansvaret fratatt foreldrene slik at barnet blir uten verge, skal fylkesnemnda snarest ta skritt til å få oppnevnt ny verge for barnet.

Når det er fattet vedtak om fratakelse av foreldreansvar kan fylkesnemnda gi samtykke til adopsjon i foreldrenes sted.

Samtykke kan gis dersom

1. det må regnes som sannsynlig at foreldrene varig ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg eller barnet har fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det er, at det etter en samlet vurdering kan føre til alvorlige problemer for barnet om det blir flyttet og

2. adopsjon vil være til barnets beste og

3. adoptivsøkerne har vært fosterforeldre for barnet og har vist seg skikket til å oppdra det som sitt eget og

4. vilkårene for å innvilge adopsjon etter adopsjonsloven er til stede.

Når fylkesnemnda gir samtykke til adopsjon skal departementet utstede adopsjonsbevillingen.»

Bestemmelsens første ledd regulerer fratakelse av foreldreansvar, mens adopsjonssamtykke er regulert i andre og tredje ledd. Andre ledd fastslår at foreldreansvaret må være fratatt for at fylkesnemnda skal kunne gi samtykke til adopsjon. Dette er en nødvendig konsekvens av at det er foreldreansvaret som i henhold til adopsjonslovens § 7 første ledd gir rett til å samtykke eller nekte å samtykke til adopsjon. Foreldreansvaret kan være fratatt foreldrene på et tidligere tidspunkt, i henhold til bvl. § 4-20 første ledd, eller det kan fratas samtidig med at adopsjonssamtykke gis. Som regel skjer dette samtidig, og da er det adopsjonsvilkårene i tredje ledd som blir avgjørende.

Barnevernloven § 4-20 tredje ledd oppstiller så fire vilkår for å gi adopsjonssamtykke. Etter bokstav a må omsorgsovertakelsen være varig. Dette kan enten skyldes at foreldrene varig er ute av stand til å gi forsvarlig omsorg, eller at barnet har fått slik tilknytning til sine nye omsorgspersoner at en flytting kan gi alvorlige problemer. I forarbeidene ble varighetskravet presisert slik at det ikke måtte være sannsynlig at barnet skulle flytte tilbake til foreldrene igjen, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991–92) s. 53. For HR har ikke dette vilkåret bydd på tvil, da det har gått lang tid før sak om adopsjon har blitt behandlet der, og siden det som regel har vært enighet om at barnet skulle vokse opp i fosterfamilien. Høyesterett har ut fra dette som regel bare kort slått fast at vilkåret er oppfylt, og brukt utrykk som mange år fremover, varig, langvarig og svært langvarig for å beskrive den forventede varigheten av omsorgsovertakelsen.

Etter bokstav b må adopsjon være til barnets beste. At tiltakene skal være til barnets beste fremgår også av bvl. § 4-1, men ved at det er inntatt som konkret vilkår i bvl. § 4-20, får det regelkarakter og enda mer konkret og avgjørende betydning for tiltaket det er snakk om. Rettspraksis viser tydelig at det er dette vilkåret som byr på den største tvilen og de mest omfattende drøftelsene. Vurderingen skal være konkret og knyttet til det aktuelle barnet, men samtidig synes det også klart at generelle momenter knyttet til hvilke fordeler og ulemper adopsjon medfører for barn generelt sett, også vil ha en viss betydning.

Det neste vilkåret i bokstav c knytter seg til adoptivsøkerne. Disse må ha vært fosterforeldre for barnet på forhånd, og de må ha vist seg skikket til «å oppdra det som sitt eget». Det fremgår ikke noe om hvor lenge adoptivsøkerne må ha vært fosterforeldre, og av forarbeidene fremgår det at dette var et bevisst valg, siden denne vurderingen måtte skje konkret i hver enkelt sak.4 Tidsperspektivet må ses i sammenheng med kravet som stilles, at fosterforeldrene skal ha vist seg skikket til å oppdra barnet som sitt eget. Dette peker mot at en viss tid må gå, slik at helt kortvarige plasseringer ikke kan være tilstrekkelig. I teorien er det antydet en nedre grense på rundt to år, basert både på vurderingen som skal gjøres og en gjennomgang av rettspraksis.5 Skikkethetskravet knytter seg til å oppdra barnet som sitt eget, og skyldes at adopsjonen nettopp gjør barnet til deres eget.

Det siste vilkåret i bokstav d viser til at adopsjonslovens vilkår må være oppfylt. Tidligere ble disse vurderingene gjort av adopsjonsmyndighetene etter reglene i adopsjonsloven, men etter lovendringen som trådte i kraft 1. januar 2006, skal vurderingene nå gjøres av fylkesnemnda før adopsjonssamtykke gis. Etter lovendringen utgår adopsjonsmyndighetenes prøving av saken, og endringen skyldtes nettopp et ønske om å gjøre prosessen mindre omstendelig og tung, og derved forhindre at unødig tid gikk før barnets omsorgssituasjon ble avklart.6 Det er de materielle vilkårene i adopsjonslovens §§ 1–7, samt §§ 11, 14, 17 og 18, fylkesnemnda må prøve. Det vil i hovedsak si om adopsjonen er til gagn for barnet, om adoptivsøkerne oppfyller kravene med hensyn til alder, myndighet og sivil status, og om barnets rett til å uttale seg eller samtykke er overholdt.7

I tillegg til vilkårene i bokstavene a–d, fremgår det innledningsvis i tredje ledd at adopsjonssamtykke «kan» gis. Det er således ikke slik at adopsjonssamtykke alltid skal gis dersom vilkårene er oppfylt. Den skjønnsmessige vurderingen av om adopsjonssamtykke skal gis, foretas i praksis som en del av barnets beste-vurderingen.

Dersom adopsjonssamtykke gis, utløser det i henhold til barnevernloven § 4-20 fjerde ledd en plikt for departementet til å utstede adopsjonsbevilling, jf. adopsjonsloven § 1 andre ledd. Adopsjonen har de samme virkninger som øvrige adopsjoner i henhold til adopsjonsloven § 13. Adoptivbarnet får samme rettsstilling som om det hadde vært adoptivforeldrenes egnefødte barn, og rettsforholdet til den opprinnelige slekten faller bort. Adopsjonen innebærer videre at barnevernets forpliktelser overfor barnet og dets familie opphører. Alle støttetiltak, hjelpetiltak, all oppfølgning og all medbestemmelsesrett som barneverntjenesten har hatt overfor barnet, opphører. Barneverntjenestens generelle ansvar for alle barn gjelder fortsatt også for adoptivbarnet, og nye hjelpetiltak eller tvangstiltak kan iverksettes. Disse vil i så fall rette seg mot barnet og adoptivforeldrene.

10.2.2.2 Barnevernloven § 4-20a – besøkskontakt

I tillegg til bestemmelsen i bvl. § 4-20, regulerer § 4-20a besøkskontakt mellom barnet og foreldrene etter en adopsjon. Bestemmelsen er relativt ny og endrer forutsetningen om at en adopsjon bryter alle rettslige bånd mellom barnet og de opprinnelige foreldrene, ved at det i visse tilfeller nå kan være mulig at disse selv etter adopsjonen er gjennomført har en begrenset rett til besøkskontakt med hverandre.

«§ 4-20a. Besøkskontakt mellom barnet og de biologiske foreldre etter adopsjon

Når fylkesnemnda treffer vedtak om adopsjon etter § 4-20, skal den, dersom noen av partene har krevd det, samtidig vurdere om det skal være besøkskontakt mellom barnet og biologiske foreldre etter at adopsjonen er gjennomført. Dersom en begrenset besøkskontakt etter adopsjonen er til barnets beste, og adoptivsøkernes samtykke til slik kontakt foreligger, skal fylkesnemnda treffe vedtak om det. Fylkesnemnda må i et slikt tilfelle samtidig fastsette omfanget av kontakten.

Barneverntjenesten i den kommune som har reist saken skal bistå med gjennomføringen av besøkskontakten. Ved avtale mellom barneverntjenesten i de berørte kommuner kan ansvaret overføres til en annen kommune som barnet har tilknytning til.

Et vedtak om besøkskontakt kan kun prøves på nytt dersom særlige grunner tilsier det. Særlige grunner kan blant annet være at barnet motsetter seg kontakt, eller at de biologiske foreldrene ikke følger opp vedtaket om kontakt.

Barneverntjenesten kan av eget tiltak bringe et vedtak om besøkskontakt inn for fylkesnemnda for ny prøving etter tredje ledd. Adoptivforeldrene og barnet selv, dersom det har partsrettigheter, kan kreve at barneverntjenesten bringer saken inn for nemnda på nytt.

Fylkesnemndas vedtak om besøkskontakt etter første ledd kan bringes inn for tingretten, jf. § 7-24, av kommunen, de biologiske foreldrene og barnet selv, dersom det har partsrettigheter. Et nytt vedtak etter tredje ledd kan bringes inn for tingretten av kommunen, de biologiske foreldrene, adoptivforeldrene og barnet selv, dersom det har partsrettigheter.»

Bestemmelsen åpner for såkalte åpne adopsjoner. Åpne i den forstand at barnet fortsatt etter adopsjonen skal ha en viss, men begrenset, kontakt med sine opprinnelige foreldre. Adopsjon med besøkskontakt innebærer dermed at adopsjon ikke medfører et absolutt brudd mellom barnet og foreldrene.8 Formålet med en slik kontakt er å gi barnet anledning til å ha en viss kontakt med foreldre og dermed få kunnskap om sitt opphav, samtidig som barnet får den stabilitet, sikkerhet og varighet i omsorgssituasjonen som adopsjonen gir. Det følger videre av lovens forarbeider at:

«Hensikten er ikke å sikre en tilknytning til biologiske foreldre med tanke på en tilbakeføring av barnet, men å gi barnet en mulighet til et visst kjennskap til sine biologiske foreldre under oppveksten.»9

Denne bestemmelsen benytter begrepet de biologiske foreldrene. Bestemmelsen må antas å også gjelde når et barn blir adoptert bort fra sine rettslige foreldre. Eksempelvis et barn som i utgangspunktet er utenlandsadoptert, men som senere blir adoptert i medhold av bvl. § 4-20.

Barnevernloven § 4-20a pålegger fylkesnemnda å vurdere om det skal være besøkskontakt etter adopsjonen, forutsatt at noen av partene har krevd det. Vilkårene for å fastsette besøkskontakt fremgår av bestemmelsens første ledd; slik kontakt må være til barnets beste og adoptivsøkerne må samtykke til den. Slik kontakt skal dermed ikke fastsettes bare for å ivareta foreldrenes ønske om å opprettholde kontakten. Spørsmålet om besøkskontakt vil kun komme opp i de tilfellene hvor man allerede har vurdert det dit hen at adopsjon vil være til barnets beste etter bvl. § 4-20 tredje ledd bokstav b. Spørsmålet blir da om det også vil være best for barnet at en begrenset besøkskontakt med de opprinnelige foreldrene opprettholdes. Mange av momentene i de to barnets beste vurderingene vil kunne være de samme, men siden spørsmålet er forskjellig blir også vurderingene forskjellige. Av stor betydning for om fortsatt besøkskontakt er i barnets interesse må selvsagt være hvilken tilknytning som eksisterer mellom barnet og de opprinnelige foreldrene på adopsjonstidspunktet, og hvilken betydning det har for barnet at denne tilknytningen videreføres eventuelt brytes.

Det andre vilkåret for besøkskontakt er at adoptivsøkerne samtykker til kontakten. Adoptivsøkerne er på denne måten gitt en absolutt vetorett for om adopsjonen kan bli åpen. Dersom adoptivsøkerne ikke samtykker, kan ikke fylkesnemnda fastsette besøkskontakt, selv om de skulle mene at dette vil være til barnets beste. Begrunnelsen for at samtykke kreves er at en slik besøkskontakt ikke vil være gjennomførbar med mindre adoptivforeldrene stiller seg positive til det.10 I tillegg begrunnes vilkåret med at muligheten for åpen adopsjon ellers ville kunne forhindre fosterforeldre fra å ønske adopsjon, og dermed at gode adopsjoner ikke ville bli gjennomført. Adoptivsøkernes eventuelle manglende samtykke skal ifølge forarbeidene «ikke vektlegges i deres disfavør når spørsmålet om adopsjon etter § 4-20 skal behandles».11

Dersom nemnda kommer til at fortsatt besøkskontakt er til barnets beste, må den i henhold til første ledd siste punktum også fastsette omfanget av kontakten. Lovens ordlyd fastslår eksplisitt at det kun er «begrenset besøkskontakt» som kan fastsettes. Dette innebærer for det første at det ikke kan være snakk om noen omfattende kontakt, noe som nok også er grunnen til at det vel etablerte begrepet samværsrett ikke benyttes. I forarbeidene presiseres omfanget slik:

«Departementet vil understreke at det bare vil være tale om en relativt sett liten kontakt. Departementet vil ikke her tallfeste antallet, men vil legge til grunn at det i høyden bare vil være aktuelt med noen få tilfeller av besøkskontakt i løpet av året.»12

Det er videre kun snakk om personlig besøkskontakt. Det betyr at annen kontakt i form av brev, telefoner også videre ikke kan fastsettes. Begrunnelsen her er å begrense mulighetene for konflikter og diskusjoner rundt hyppighet, omfang, med videre, som ifølge departementet lett kan oppstå ved andre former for kontakt. Dersom besøkskontakt fastsettes, har barneverntjenesten et ansvar for å bistå med gjennomføringen i henhold til bvl. § 4-20 a andre ledd. Dette innebærer i henhold til forarbeidene å motivere partene for besøkskontakt, å legge praktisk til rette for kontakten og å dekke partenes utgifter i rimelig utstrekning.13

§ 4-20 a tredje og fjerde ledd fastsetter mulighetene for å prøve spørsmålet om besøkskontakt på nytt samt mulighetene for overprøving av vedtaket.

10.2.3 Menneskerettighetene

Adopsjon som barnevernstiltak representerer et inngrep i forhold til rettigheter vernet både etter barnekonvensjonen og etter EMK. Det er likevel som allerede nevnt klart at dersom barnets rett til familieliv og barnets rett til omsorg ikke kan eksistere fult ut ved siden av hverandre, er det i retten til familieliv det gjøres inngrep i.

At slike inngrep rettmessig kan gjøres, fremgår direkte av barnekonvensjonens bestemmelser, jf. artikkel syv og ni.14 Alle bestemmelsene i barnekonvensjonen som innebærer beskyttelse av barnets forhold til sine foreldre eller øvrige familie, åpner for at det kan gjøres unntak. Det samme gjelder beskyttelsen etter EMK artikkel åtte, jf. artikkel åtte nummer to. Selv om det offentliges inngrep i familielivet i utgangspunktet skal være midlertidig, er det dermed klart at adopsjon rettmessig kan benyttes som barnevernstiltak.

EMD har ved flere anledninger utrykkelig akseptert adopsjon som et legitimt barnevernstiltak i tråd med EMK artikkel åtte, nummer to.15

Gjenforeningsmålet ble fremhevet i dommen Johansen versus Norway 7. august 1996.

«The Court considers that taking a child into care should normally be regarded as a temporary measure to be discontinued as soon as circumstances permit and that any measures of implementation of temporary care should be consistent with the ultimate aim of reuniting the natural parent and the child (see, in particular, the above-mentioned Olsson (no. 1) judgment, p. 36, para. 81)».16

Begrepet normally be regarded as a temporary measure innebærer at målet om gjenforening i visse tilfeller kan ses bort fra, og domstolen presiserte i fortsettelsen hvilke vilkår som da måtte oppstilles:

«In the present case the applicant had been deprived of her parental rights and access in the context of a permanent placement of her daughter in a foster home with a view to adoption by the foster parents (see paragraphs17 and 22 above). These measures were particularly far-reaching in that they totally deprived the applicant of her family life with the child and were inconsistent with the aim of reuniting them. Such measures should only be applied in exceptional circumstances and could only be justified if they were motivated by an overriding requirement pertaining to the child’s best interests (see, mutatis mutandis, the Margareta and Roger Andersson judgment cited above, p. 31, para 95)».17

At gjenforeningsmålet oppgis slik at adopsjon kan anvendes som barneverntiltak, er dermed ikke i seg selv uforenelig med EMK artikkel åtte. Tiltaket kan anvendes, men bare i ekstraordinære tilfeller og motivert av et dominerende hensyn til barnets beste. Disse vilkårene er senere gjentatt i mange dommer, eksempelvis adopsjonsdommen, P C and S versus The United Kingdom 16. juli 2002 og adopsjonsdommen mot Norge fra 2010. Fra den sist nevnte siteres:

«The only question that the Court may entertain in the present case is whether it was –necessary- to replace the foster home arrangement with a more far-reaching type of measure, namely deprivation of parental responsibilities and authorisation of adoption, with the consequence that the applicant’s legal ties with A would be broken. In examining this question the Court will have regard to its case-law, namely that -such measures should only be applied in exceptional circumstances and could only be justified if they were motivated by an overriding requirement pertaining to the child’s best interests- (see Johansen v. Norway, 7 august 1996, § 78, Reports of Judgments and Decisions 1996 III). It should also be reiterated that in Gnahoré v. France, no. 40031/98, § 59, ECHR 2000 IX; see also Görgülü v. Germany, no. 74969/01, § 48, 26 february 2004), the Court held: it is clear that it is equally in the child’s interest for its ties with its family to be maintained, except in cases where the family has proved particularly unfit, since severing those ties means cutting a child off from its roots. It follows that the interest of the child dictates that family ties may only be severed in very exceptional circumstances and that everything must be done to preserve personal relations and, if and when appropriate, to ‘rebuild’ the family.»18

Den sist nevnte dommen mot Norge var nettopp en sak hvor adopsjon var benyttet som barnevernstiltak, og hvor domstolen måtte ta stilling til om dette var et rettmessig inngrep i henhold til EMK artikkel åtte, nummer to. I premiss 73 konkluderte domstolen etter en konkret vurdering med at «…the Court is satisfied that there were such exceptional circumstances in the present case as could justify the measures in question (see Johansen, cited above)». Å benytte adopsjon som barnevernstiltak innebar således ikke et brudd med EMK artikkel åtte.

Det er ut fra dette helt klart at adopsjon kan være et rettmessig barnevernstiltak i henhold til de menneskerettslige reguleringene. Det som imidlertid er like klart er at det stilles strenge vilkår for slike tiltak siden de innebærer et brudd med gjenforeningsmålet.

10.2.4 Praksis

10.2.4.1 Rettspraksis

Høyesterett har behandlet 17 saker om tvangsadopsjon. Den første i 1982 og den foreløpig siste i 2007. 14 av sakene er behandlet med hjemmel i barnevernloven av 1953 § 20.19 Tre er behandlet med hjemmel i barnevernloven § 4-20.20 Adopsjonssamtykke ble gitt i 14 av sakene, mens HR ga de opprinnelige foreldrene medhold i at adopsjonssamtykke ikke skulle gis i tre av sakene

10.2.4.2 Praksis i barneverntjenesten

I antall skiller adopsjon som barnevernstiltak seg fra de øvrige tiltakene i barnevernlovens kapittel 4. Selv om tall fra statistisk sentralbyrå viser at det har vært en stor økning i antall barn som mottar hjelpetiltak de senere årene, og at antall barn under offentlig omsorg har økt, har det ikke vært noen økning i antall adopsjonssamtykker. Adopsjon som barnevernstiltak benyttes i meget begrenset omfang.

Adopsjonsutvalget etterlyste bedre statistikk, slik at det var mulig å lese ut hvilke adopsjoner som var reelle tvangsadopsjoner, i den forstand at ikke adopsjon av voksne og adopsjon hvor foreldrene samtykke inngikk i fosteradopsjonsstatistikken. En slik bedring av statistikken har ikke funnet sted, og det er derfor ikke mulig å si nøyaktig hvor mange barn som det blir gitt adopsjonssamtykke til mot foreldrenes ønske.

I henhold til SSB sin statistikk er adopsjon av fosterbarn fra 2006 gruppert for seg selv.21 Imidlertid kan denne kategorien trolig omfatte både reelle tvangsadopsjoner, adopsjoner hvor opprinnelige foreldre samtykker til at fosterforeldre får adoptere og tilfeller hvor adopsjonen skjer etter at fosterbarnet er voksen. Tabellen deres viser uansett at det ble gjennomført 35 adopsjoner av fosterbarn i 2006, 43 i 2007, 23 i 2008, 30 i 2009 og 29 i 2010.22 Fylkesnemndenes statistikk viser at de behandlet 13 saker etter bvl. § 4-20 i 2009, og 21 saker etter bestemmelsen i 2010.

Barne- og likestillingsdepartementet har i Ot.prp. nr. 69 (2008–2009) kapittel 4 konkludert med at det bør skje en dreining av praksis slik at adopsjon i større utstrekning enn i dag, benyttes som barnevernstiltak. I tillegg trådte bvl. § 4-20 a i kraft høsten 2010. Begge disse forholdene vil trolig lede til at antallet adopsjoner av fosterbarn på sikt vil gå oppover.

10.2.5 Utsyn – gjeldende rett i andre nordiske land

Før utvalget foretar noen vurderinger av adopsjon som barnevernstiltak, gis det en kort fremstilling av hvordan regelverk og praksis på dette området er i de øvrige nordiske landene. Årsaken til dette er at barnevernslovgivningen i de nordiske landene har svært mange fellestrekk, men når det kommer til adopsjon som barnevernstiltak er forskjellene større enn likhetene. Til tross for de nokså beskjedne årlige antall adopsjoner, er Norge det nordiske land som i klart størst utstrekning benytter adopsjon som barnevernstiltak.

I Sverige er det ikke hjemmel til å gjennomføre tvangsadopsjoner. Her finnes det imidlertid en ordning med varige fosterhjemsplasseringer. Overføring av vårdnaden, foreldreansvaret, for å gjøre plasseringen varig har imidlertid blitt lite brukt. Det ble derfor innført en plikt til å vurdere om vårdnaden skulle overføres når et barn har bodd tre år i samme fosterhjem, se LvU § 13 fjerde ledd og SoL 6:8.23

Både i Finland og Island finnes det hjemmel for tvangsadopsjon i adopsjonslovene. Ordningen brukes imidlertid så og si aldri. Etter finsk rett finnes hjemmelen i adoptionslagen § 9, 2. mom.24 Vilkårene er at en adopsjon åpenbart og avgjørende må være til barnets beste. I tillegg må det, hensett til barnets beste, kontakten og forholdet mellom barnet og foreldrene, og forholdets natur, ikke foreligge tilstrekkelig grunn til at foreldrene ikke skal samtykke til adopsjonen. Den islandske adopsjonslovens artikkel 7 gir også hjemmel for adopsjon uten foreldrenes samtykke.25 Vilkårene er at adoptivsøkerne har vært fosterforeldre for barnet, og at barnets omstendigheter sterkt taler for adopsjon. På Island er det i tillegg mulighet for varige plasseringer i fosterhjem. Plasseringene utenfor hjemmet etter den islandske Child Protection Act artikkel 27 og 28 er tidsbegrensede, men etter artikkel 29 kan foreldrene i tillegg fratas «custody» over barnet.26 «Foster care»-vedtak etter artikkel 29 kan etter artikkel 65 enten være midlertidige eller permanente. En permanent plassering varer frem til barnet er myndig.

I Danmark er det nylig vedtatt endringer i lovgivningen om adgangen til adopsjon uten foreldres samtykke og fastsettelse av kontakt etter adopsjon. Det har i lang tid vært hjemmel for adopsjon uten foreldrenes samtykke, men denne ordningen ble ikke brukt mer enn i underkant av ti ganger i løpet av en tiårsperiode. Før lovendringen lød § 9 stk 2:

«Selv om der ikke kan opnås samtykke efter § 7, kan adoptionsbevilling dog i særlige tilfælde meddeles, såfremt hensynet til barnets tarv afgørende tilsiger dette. Er barnet undergivet børne- og ungdomsforsorg, kræves samtykke fra den sociale ankestyrelse.»

Lovendringen opphever denne stk 2, og erstatter den med det følgende:

«Stk. 2. Selv om forældrene ikke vil give samtykke efter § 7, stk. 1, kan adoptionsbevilling i særlige tilfælde meddeles, hvis væsentlige hensyn til, hvad der er bedst for barnet, taler for det. Er barnet anbragt uden for hjemmet, kræver meddelelse af bevilling samtykke fra Ankestyrelsen.

Stk. 3. Adoption af et barn under 1 år kan meddeles efter stk. 2, hvis det er godtgjort, at forældrene varigt vil være ude af stand til at varetage omsorgen for barnet og heller ikke vil være i stand til at spille en positiv rolle for barnet i forbindelse med samvær.

Stk. 4. Adoption af et barn, der har været anbragt uden for hjemmet i mindst 3 år, kan meddeles efter stk. 2, hvis det er godtgjort, at forældrene varigt vil være ude af stand til at varetage omsorgen for barnet.»

Endringen innebærer at det skal kunne skje en adopsjon hurtigere enn tidligere. Dette følger av stk 4, som gjelder barn som har vært anbrakt utenfor hjemmet i minst tre år. Endringen innebærer også at adopsjon uten foreldrenes samtykke skal kunne skje for barn under ett år dersom det er godtgjort at foreldrene varig er ute av stand til å ivareta omsorgen og de i tillegg ikke vil kunne spille en positiv rolle for barnet ved samvær, jf. stk 3. Lovendringen trådte i kraft 1. oktober 2009, og kom etter lang tids diskusjon. Særlig ordningen med adopsjon for spedbarn var omdiskutert.

En undersøkelse gjennomført våren 2011, viser at de nye adopsjonsbestemmelsene kun er benyttet én gang i løpet av det halvannet år de har vært gjeldende.27 Årsaker til dette anføres å være at det er vanskelig å dokumentere at foreldrene varig vil være ute av stand til å gi barnet omsorg på et så tidlig tidspunkt som innen ett år etter barnets fødsel. I tillegg hevdes det at det trolig heller ikke er mange pleieforeldre som ønsker å adoptere barnet etter bare tre år.

10.3 Utvalgets vurderinger

10.3.1 Innledning

Det er mange spørsmål knyttet til norsk tvangsadopsjonslovgivning og -praksis som kan diskuteres med utgangspunkt i det biologiske prinsipp og føringene som utvalget har fått i mandatet. Et spørsmål er om det biologiske prinsipp har ledet til at adopsjon som barnevernstiltak brukes i for liten utstrekning. Et annet spørsmål er om dagens regler i tilstrekkelig grad er anvendelig på de minste barna, altså om dagens regler gir mulighet for adopsjon tidlig nok. Det kan videre stilles spørsmål knyttet til om dagens adopsjonsregler leder til at barn er for lenge i midlertidig omsorg. Adopsjon som barnevernstiltak reiser også grunnleggende spørsmål knyttet til både barn og foreldres menneskerettslige vern og ulike sider av rettsikkerhet.

Det er det definitive ved beslutningen om adopsjon som gjør dette til et drastisk inngrep. Ved beslutningen tar man stilling til at foreldres fremtidige omsorgskompetanse for dette barnet ikke vil bli god nok til at de igjen kan bli foreldre for det. Alle muligheter til å demonstrere godt foreldreskap for det aktuelle barnet opphører etter den tiden det tar å vurdere og å ta beslutningen.

10.3.2 Om adopsjon sammenlignet med fosterhjem eller institusjon

Svært mange studier som sammenligner adoptivstatus med fosterhjemsstatus konkluderer med at barn som blir adoptert har en bedre utvikling enn barn som er varig fosterhjemsplassert. Det gjelder skoleprestasjoner, sosial utvikling, trivsel og mental helse. Relevant forskning og kunnskap om adopsjon, tilknytting og barns behov for stabilitet er ytterligere redegjort for i kapittel tre og i vedlegget forfattet av Hanne-Cecilie Braarud. Utvalget vil her kort omtale noen særlig relevante forskningsbidrag om adopsjon som ikke nødvendigvis omhandler adopsjon som barnevernstiltak.

Tidlige studier fra 1980-tallet sammenlignet barn som ble adoptert med barn med langvarig fosterhjemsstatus, og med barn som vokste opp hos sine mødre.28 Disse studiene viste at adoptivbarna som voksne klarte seg like godt som barn med vanlig oppvekst. Dette i motsetning til de to andre gruppene, som klarte seg dårligere. Forskerne diskuterte om utvalget som ble adoptert, var skjevt, det vil si om adoptivbarna hadde større ressurser enn barna i de to andre gruppene. Den viktigste årsaken ble imidlertid antatt å være tryggheten knyttet til adoptivstatusen. Dette er konklusjoner i tråd med Triseliotis og Hill,29 som ser adoptivstatus som et bedre utgangspunkt for å bøte på utviklingsmessige skader, nettopp fordi det gir en klarere opplevelse av varighet og tilhørighet enn det som ligger i fosterbarnsstatus.30

I en meta-analyse som omhandlet sammenligninger mellom foster- og adoptivbarn viste alle studiene så å si entydig at det går bedre med adoptivbarn enn med barn som er varig plassert i fosterhjem.31 Dette blir antatt å henge sammen med at adoptivbarn føler seg trygge i sin tilhørighet til sine familier. Adoptivbarna har både juridisk og psykologisk absolutt tilhørighet, og står ikke i fare for å bli flyttet. Et adoptivbarn vet at det er fullverdig medlem av sin familie.

Siden de fleste av de nevnte forskningsresultatene er hentet fra utlandet, er det relevant å spørre om forskningen er overførbar til Norge. Norsk barnevernlovning og norsk praksis er til dels forskjellig fra de land det er naturlig å sammenligne seg med, det gjelder også Sverige og Danmark. Det er likevel utvalgets oppfatning at forskningen kan anvendes for å belyse problemstillingen i Norge fordi det neppe er tenkelig at resultater fra så mange vestlige land og over så mange år, ikke skulle ha relevans også for norske forhold,

10.3.3 Åpen adopsjon

I Norge har det vært vanlig at adopsjoner er såkalt lukket, i betydningen all kontakt og samvær mellom barnet og opprinnelsesfamilie opphører. Norge har dermed liten eller ingen erfaring med åpen adopsjon. Slik utvalget ser det kan åpen adopsjon også være en god løsning for barnet.

10.3.4 Om adopsjon brukes for lite

Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) kan klart tolkes som en føring for å anvende adopsjon i større utstrekning som virkemiddel i barnevernets arbeid.32 En gjennomgang av praksis på området viser at tvilen i adopsjonsakene som regel står mellom valget mellom å bryte kontakten med de opprinnelige foreldrene og gi barnet varige nye foreldre, eller å la barnet opprettholde en viss kontakt med de opprinnelige foreldrene. Høyesteretts oppfordring til lovgiver gikk nettopp ut på et ønske om å få en lovendring som gjorde at en ikke måtte velge mellom adopsjon og fortsatt kontakt. Barnevernloven § 4-20 a gir nettopp en mulighet til å både gi samtykke til adopsjon og samtidig opprettholde en viss kontakt mellom barnet og de opprinnelige foreldrene. Det er derfor grunn til å tro at bestemmelsen vil lede til økt bruk av adopsjon som barnevernstiltak. Tiden vil vise om oppfordringen i Ot.prp. nr. 69 (2008-2009) og lovendringen i § 4-20 a har gitt de ønskede virkningene med hensyn til omfang. Tallene fra fylkesnemndene viser en økning fra 13 saker etter § 4-20 i 2009 til 21 saker i 2010. Om dette viser at det er en økning eller om det er tilfeldige variasjoner, er vanskelig for utvalget å si. Med utgangspunkt i utviklingspsykologiske perspektiver og den forskningsbaserte kunnskap om utsatte barn, som vi har gjort rede for flere steder i denne rapporten, er det grunnlag for å hevde at adopsjon bør være et tiltak barnevernet vurderer i saker som involverer langvarige plasseringer.

10.3.5 Tidlig adopsjon

10.3.5.1 Generelt

Utvalget er bedt om å ha et særlig fokus på de minste barna, samt å vurdere om det bør være en tidsgrense for hvor lenge barn kan være i midlertidig omsorg. Dette leder til et spørsmål om adopsjon benyttes tidlig nok.

Som nevnt ovenfor oppstiller bvl. § 4-20 tredje ledd bokstavene a og c som vilkår at omsorgsovertakelsen vil være varig, samt at adoptivsøkerne må ha vært fosterforeldre for barnet og vist seg skikket til å oppdra det som sitt eget. Begge disse vilkårene indikerer at en viss tid må gå. Det samme gjelder vilkåret i tredje ledd bokstav b om at adopsjonen må være til barnets beste. En slik barnets beste vurdering innebærer også at noe tid må gå slik at det er mulig å vurdere hva som vil være barnets beste, både basert på det som har skjedd frem til vurderingen tas men også for å kunne forsøke å si noe om hva som vil skje fremover.

Loven angir imidlertid ingen eksakt tidsgrense, og det vil trolig også være mulig å vurdere adopsjon på et noe tidligere tidspunkt enn hva som skjer i dag, og likefullt være innenfor dagens lovgivning. Alternativt kan det diskuteres om loven bør endres slik at adopsjon kan benyttes tidligere, i den grad dagens vilkår medfører at adopsjon blir et alternativ for sent.

Generelt mener utvalget at dagens lovgivning gir tilstrekkelig lang tid for at det både kan foretas en vurdering av om adopsjon vil være den beste løsningen i den konkrete saken, samtidig som det sikrer at menneskerettighetenes krav om at omsorgsovertakelser i utgangspunktet skal være midlertidige, overholdes.

Barn skal ifølge barnekonvensjonen gis en mulighet til å kjenne og få være sammen med sine foreldre. Muligheten for åpen adopsjon vil til en viss grad ivareta dette kravet.

10.3.5.2 Særlig om små barn

Det kan diskuteres om det bør være en særlig regel for tidlig adopsjon av små barn som tas under offentlig omsorg tidlig, eksempelvis slik de nå har i Danmark.33 Der kan tvangsadopsjon normalt bare benyttes dersom et barn har vært under offentlig omsorg i mer enn tre år. For barn under ett år kan imidlertid adopsjon benyttes dersom «forældrene varigt vil være ude af stand til at varetage omsorgen for barnet og heller ikke vil være i stand til at spille en positiv rolle for barnet i forbindelse med samvær». Som allerede nevnt er ikke bestemmelsen brukt enda, og en undersøkelse antyder at årsaken til det kan være at det er svært vanskelig å foreta vurderingen av de vilkår som stilles på et så tidlig tidspunkt. Barnevernpanelet foreslo nylig at små barn som har vært under omsorg i to år som hovedregel skal bli boende i fosterhjemmet. De foreslår videre at foresattes adgang til å anke i fylkesnemnda bør innsnevres.

Argumentene for å foreta adopsjon tidligere når det gjelder små barn er, som forskingen vi har vist til over peker i retning av, åpenbare. Samtidig er det klart at en adopsjon mot foreldrenes vilje er et meget alvorlig inngrep i familielivet. Det er også et inngrep i barns rettigheter etter barnekonvensjonen. For å foreta en så drastisk beslutning tidlig i barnets liv, bør det være høy grad av sannsynlighet for at det er en riktig vurdering.

Etter utvalgets syn gir dagens regelverk mulighet til å gjennomføre en tvangsadopsjon på et tidlig nok tidspunkt. Vilkårene i § 4-20 sikrer at det blir foretatt en grundig vurdering av om adopsjon vil være til det konkrete barnets beste, samtidig som de ikke stenger for å gjennomføre en adopsjon i løpet av de første to årene av et barns liv, dersom det skulle være den beste løsningen for barnet. Dersom reglene beholdes felles og slik de i dag er, vil utgangspunktet fortsatt være at plasseringen er midlertidig, og dermed at det er fosterforeldre som søkes etter. Dette gjør også at det skal gjøres forsøk på å ivareta eller etablere kontakt mellom barnet og de opprinnelige foreldrene, noe som i henhold til barnekonvensjonen er ansett å være i barnets interesse. Dersom denne kontakten er utviklingshemmende for barnet, gir dagens samtykkeregler tilstrekkelige muligheter for å åpne for adopsjon dersom det er den beste løsningen for det enkelte barnet.

Ved å holde fast på dagens regelverk og uten å åpne for mer «direkteplassering for adopsjon» håper utvalget også å kunne forhindre at man går tilbake til den noe uheldige praksis som eksisterte tidlig på 90 tallet, før dommen mot Norge i Adele Johansen saken. I en periode her utviklet det seg en praksis hvor fylkesnemnda samtidig med omsorgsovertakelsen fratok foreldrene foreldreansvaret, med den begrunnelse at plasseringen skjedde med sikte på adopsjon. At foreldreansvaret ble fratatt hadde konsekvenser for samværsretten og for hvilke muligheter barnet hadde til å få etablert/videreført båndene til de opprinnelige foreldrene. I flere saker så en likevel at det gikk mange år uten at det ble gjennomført en adopsjon, eventuelt at adopsjonen aldri ble gjennomført. Barnet ble således avskåret fra å opprettholde eller etablere kontakt med de opprinnelige foreldrene, siden det var en adopsjonsplassering, samtidig som adopsjonen av ulike grunner ikke ble gjennomført. Etter utvalgets mening er ikke dette en heldig løsning for barnet.

For små barn som flyttes før en tilknytning til foreldrene er etablert, hvor forhold hos foreldrene (som kan være basert på tidligere erfaringer, rusbruk, fysisk eller psykisk lidelse, også videre) tilsier at slik tilknytning ikke vil eller kan bli etablert i barnets interesser og hvor barnet knytter seg til de nye foreldrene på en god måte, vil en vurdering av tvangsadopsjon kunne bli foretatt i løpet av barnets to første leveår. I andre tilfeller vil vurderingen kreve at noe mer tid går, at barnet, de opprinnelige og de nye foreldrenes situasjon ses noe an, før beslutningen tas.

Utvalget vil imidlertid påpeke at adopsjon bør være et reelt alternativ også her, i de sakene hvor det vil være den beste løsningen for barnet. Også her må det arbeides for at fosterhjemsplassering blir et trygt og godt alternativ, i perioden frem mot en eventuell adopsjon eller i hele den perioden fosterhjemsplasseringen skal vare.

10.3.6 Langvarige fosterhjemsplasseringer

Utvalget ser at det er problematisk at barn er i midlertidig omsorg i svært lang tid. Utvalget mener også at det kan gjøres grep for å gjøre fosterhjemsplasseringene permanente, uten at dette skal føre frem mot adopsjon. Både Sverige og Island har ordninger med permanente fosterhjemsplasseringer, som gir både barn og fosterforeldre trygghet for at barnet skal vokse opp hos dem. En slik løsning savnes etter norsk rett. Ved å gjøre fosterhjemsplassering til en mer stabil og trygg plassering, vil således flere barn få en tryggere oppvekst.

Utvalget mener at forslaget om å innføre skranker i adgangen til å kreve endringer i samværsordningen eller tilbakeføring, vil kunne bidra til at slike fosterhjemsplasseringer får et mer stabilt og varig preg. Videre mener utvalget at tiltak som innføring av fosterhjemsgaranti og en tilrettelegging av barnevernets kontinuerlige satsing på rekruttering av gode, omsorgsfulle og kompetente fosterforeldre, som får motta regelmessig veiledning, kan bidra til å sikre langsiktighet og stabilitet i varige fosterhjemsplasseringer når det er til barnets beste. Utvalget mener i tillegg at myndighetene bør undersøke erfaringene fra Sverige og Island med permanente fosterhjemsplasseringer.

10.3.7 Støtte etter adopsjon

Etter at barn adopteres av fosterforeldre har de ansvaret for barnet, både økonomisk, praktisk og rettslig. Barnet er da ikke lenger under barnevernets omsorg. Et spørsmål som kan diskuteres i forlengelsen av dette er om adoptivforeldre også etter en adopsjon er gjennomført, burde ha rett til støtte og hjelp fra barneverntjenesten, på samme måte som mens barnet var fosterhjemsplassert der. Utvalget vil påpeke at barnevern, helsestasjon og sosialtjenesten plikter å bistå barn og foreldre som har behov for det selv etter en adopsjon. Økt informasjon om dette vil kanskje føre til at flere fosterforeldre ønsker å adoptere.

Barnevernpanelet foreslår at det bør åpnes for at fosterforeldre som adopterer fosterbarn kan få godtgjøring og fortsatt støtte og veiledning fra barnevernet.34 Imidlertid vil en slik ordning lede til at nettopp en av fordelene med adopsjon, likestillingen med andre barn ved at barneverntjenestens involvering opphører, vil forsvinne.

Et annet spørsmål er også om en eventuell fortsatt støtte fra barnevernet når barnet skifter status fra fosterbarn til adoptert, skal være en universell eller partikulær ordning. Utvalget vil videre peke på at et partikularistisk system vil lede til ulik behandling av adoptivfamilier i Norge. Manglende oppfølgning og hjelp etter en adopsjon har vært påpekt som et problem flere ganger, og nettopp i Adopsjonsutvalgets utredning ble det foreslått bedringer her.35 Dersom adoptivforeldre som har adoptert fosterhjemsplasserte barn, skal behandles annerledes enn foreldre som har utenlandsadoptert eventuelt innenlandsadoptert et barn frigitt for adopsjon eller stebarnsadopterte, ser utvalget at dette kan lede til en uheldig forskjellsbehandling.

10.3.8 Vurderinger av adopsjon fra et kulturelt og islamsk perspektiv

For mange ikke-vestlige innvandrere er barna den familien de har i Norge. De representerer også foreldrenes drøm om å etablere den store trygge familien som de savner fra hjemmelandet sitt. Når barn i en kollektivistisk familie blir voksne forventes det at de har omsorgsoppgaver for foreldrene når de blir eldre og pleietrengende. Innvandrefamilier kan oppleve at det å «miste» barnet sitt ved adopsjon, er derfor ikke bare å miste den kjæreste man har, sin familie, men også en fremtidig «omsorgsperson». Selv om det i Norge er mulig å få hjelp fra kommunen/bydelen til omsorgsoppgaver for eldre, vil mange innvandrerfamilier ikke se på dette som en respektfull og omsorgsfull måte å ta vare på foreldrene sine. De eldre har som tidligere nevnt stor respekt i en innvandrerfamilie og må derfor selv behandles med denne holdningen.

I tillegg kan religion være et hinder for adopsjon hos praktiserende muslimske familier. I islam hersker et generelt forbud mot adopsjon i betydningen å gjøre barn av andre biologiske foreldre til sine egne. Koranen understreker at biologiske foreldre har en plass i barnets liv som ingen andre kan fylle.36 På den annen side er ikke islams historie fremmed for at familier kan overta ansvaret for vanskeligstilte barn, hvis barnet er fattig eller foreldreløs. Det arabiske uttrykket for dette er kafala som betyr «å mate», eller «være sponsor/garantist for». Forståelsen av dette konseptet er nærmere innholdet i fosterforeldrebarn-forholdet enn i adoptivforeldrebarn-forholdet slik det vanligvis forstås i Norge. Når man overtar ansvaret for et barn i islam er det spesifikke regler som må følges opp. Adoptivbarnet beholder for det første den biologiske familiens etternavn. Det arver også automatisk fra sine biologiske foreldre og ikke fra adoptivforeldrene. Hvis barnet har arvet noe fra sine biologiske foreldre kan arvegodset ikke innlemmes i adoptivforeldrenes formue. Når adoptivbarnet når puberteten kan det oppstå komplikasjoner i den daglige omgangen med adoptivfamiliens medlemmer fordi disse, som forklart tidligere, ikke er «muhram».37

Det er viktig å være klar over at ulike muslimske land og ulike skoler innad i islam har ulikt syn på adopsjon. Saudi-Arabia har for eksempel langt strengere restriksjoner på adopsjon enn Egypt. Likedan vil praktiserende muslimer i Norge ha ulike grenser for hva som er i tråd med religionen. Felles for alle er imidlertid forbudet mot å bryte adoptivbarnets biologiske forbindelse. Utvalget vurderer det derfor slik at barnevernet står overfor en særlig utfordring når adopsjon som barnevernstiltak vurderes for muslimske barn.

10.4 Utvalgets anbefalinger

10.4.1 Anbefalinger om adopsjon som barnevernstiltak

Utvalget anbefaler at adopsjon alltid vurderes i tilfeller der barn er tidlig og varig plassert i fosterhjem.

Utvalget vil anbefale at det for spedbarn fra null til 18 måneder tas stilling til adopsjonssak ikke senere enn ett år etter plassering, jf. bvl. § 4-15. tredje ledd.

For små barn mellom 18 måneder til fire år forslår utvalget at det tas stilling til adopsjon senest innen to år etter fosterhjemsplassering, jf. bvl. § 4-15. tredje ledd.

For å legge til rette for adopsjon ønsker utvalget: «at barnevernet avklarer med fosterforeldre om de er villige til å adoptere dersom omsorgstiltak blir resultatet av barnevernssaken».38

10.4.2 Utredningsforslag

Utvalget foreslår at det utredes hvilke muligheter som finnes for at barnevernstjenesten kan tilby den hjelpen fosterforeldre mener at de trenger etter adopsjon.

10.4.3 Anbefaling om forskning

Utvalget anbefaler at det forskes mer på praksis med tvangsadopsjon i Norge. Det bør særlig forskes på faktorer som kan hjelpe barnevernet å vurdere om det kan tilrettelegges for adopsjon på et tidligere tidspunkt.