6 Omsorgovertakelse

6.1 Innledning

Omsorgsovertakelse griper sterkt inn i barnets og foreldrenes familieliv, og innebærer et brudd med grunnsynet om at barn skal vokse opp hos sine foreldre. Det biologiske prinsipp kommer til uttrykk ved at omsorgsovertakelse bare kan vedtas når det er nødvendig ut fra den situasjon barnet befinner seg i, og ved at det oppstilles strenge vilkår og til dels strenge beviskrav for vedtak om omsorgsovertakelse1. Prinsippet viser seg også ved at en omsorgsovertakelse i utgangspunktet skal være midlertidig, og ved at foreldre og barn som hovedregel har krav på samvær med hverandre så lenge omsorgsovertakelsen varer.

Omsorgsovertakelse innebærer at barneverntjenesten flytter barnet ut av hjemmet og overtar omsorgen for det, og kan oppleves som et brudd på det biologiske prinsipp. Omsorgsovertakelse kan skje både i tilfeller hvor barnevernet har arbeidet med familien i form av hjelpetiltak over (lang) tid, og i akuttsituasjoner. Det er i stor grad barnevernstiltak i form av omsorgsovertakelser som kommer i medias søkelys, særlig når foreldre mener de urettmessig er fratatt «sine egne» barn.

6.1.1 Omfang av omsorgsovertakelser

Ved utgangen av 2010 var omlag 7000 barn under barnevernets omsorg.2 I tabellen nedenfor gis det en oversikt over plasseringstiltak som omsorgstiltak for barn og unge i barnevernet. Tallene er basert på materialet fra SSB.3 Av den totale andelen barn som er plassert utenfor hjemmet, er flest plassert på grunnlag av omsorgsvedtak, det vil si uten samtykke fra foreldrene. Fosterhjem er mest brukt av plasseringstiltakene utenfor hjemmet. Per 1000 barn i alderen 0 til 22 år er det 8,7 som har plasseringstiltak, noe som er en økning fra 2007 da 7,5 per 1000 barn hadde et plasseringstiltak. Region nord har flest plasseringstiltak med 10,1 per 1000 barn. Det er nesten tre flere enn region øst, som har færrest med sine 7,7 plasseringstiltak per 1000 barn. Det er Finmark fylke i region nord som har flest barn med plasseringstiltak med andelen 14, 8 av 1000 barn. Akershus fylke har færrest med 6,1.

6.1.2 Mulige årsaker til omsorgsovertakelser

Hovedårsakene til at barnevernet overtar omsorgen for barn er at foreldrene ikke gir god nok omsorg eller god nok beskyttelse slik at barnets liv og helse står i fare. «Et grunnleggende trekk ved omsorgssvikt og overgrep er mangel på erkjennelse av og respekt for barnets behov og prioriteringer av egne behov fremfor barnets.»4

Omfang og årsaker til omsorgsovertakelse kan variere. Overfor innvandringsfamilier og spesielt pakistanske familier er det mindre bruk av omsorgsovertakelse sammenlignet med personer med flyktningbakgrunn eller etterkommere.5 I tilfeller hvor innvandrerbarn plasseres på institusjon er årsaken vanligvis kriminalitet, generasjonskonflikter, vold/mishandling eller utstøting fra familien.6

Barn kan rammes av vold i familien på ulike måter.7 Ifølge Bufdir var det i 2010 til sammen 1 994 barn som oppholdt seg på krisesenter grunnet vold i hjemmet. Halvparten av barna var under seks år.8 Flere av disse barna ble med mor tilbake til overgriper (som regel far eller stefar). I 28 prosent av sakene ble det ikke sendt bekymringsmelding til barnevernet, selv om dette innebar et brudd på meldeplikten. Når barnevernet ikke får melding vanskeliggjøres deres jobb med å beskytte barn mot vold fra foreldrene.

Omtrent 135 000 barn har foreldre med alvorlige psykiske lidelser og/eller rusavhengighet.9 Alvorlighetsgraden har betydning for risikoen for negative konsekvenser hos barna, for eksempel komplekse traumereaksjoner. Ved komplekse traumereaksjoner øker blant annet risikoen for affektive, kognitive, atferdsmessige og sosiale problemer.10 Ifølge Regionsenteret for barn og unges psykiske helse (RBUP) er antallet sped- og småbarn som fanges opp av hjelpeapparatet svært lavt.11 Selv om Helsedirektoratets mål er at fem prosent av alle barn skal få et tilbud fra BUP var det i aldersgruppen null til tre år kun 0,7 prosent av barnebefolkningen som var henvist til BUP.12

Behandlingsbehovet til utsatte barn er ikke ubetydelig og krever at barnevernet samarbeider godt med både førstelinjetjenesten og spesialisttjenesten for å sikre så god behandling som mulig. Rapporten fra RBUP viser til flere kartleggingsverktøy og intervensjoner for å avdekke, og gi bedre hjelp til utsatte barn.13 Ny kunnskap viser at selv om tidlig stress hos barn først ses som psykiske problemer i ungdomstida eller voksen alder, så er hjernens fleksibilitet noe som gjør personer åpne for hjelp, og det er godt håp for positiv behandlingseffekt.14

Å overta omsorgen for barn som ikke får god nok omsorg og beskyttelse hjemme er ikke bare begrunnet i tanken om at barn står i fare for senere problemutvikling, men det begrunnes med barnets rett til beskyttelse fordi barn og barndom har en egenverdi.15

6.2 Gjeldende rett

6.2.1 Innledning

Utvalget er bedt om å foreta en gjennomgang av om terskelen for omsorgsovertakelse i barnevernet i dag er for høy. Utvalget har derfor valgt å gi fremstillingen av gjeldende rett på dette området noe større plass enn ellers i utredningen.

6.2.2 Barnevernloven

Barnevernlovens hovedbestemmelse om omsorgsovertakelse finnes i § 4-12, som lyder:

«§ 4-12. Vedtak om å overta omsorgen for et barn.

Vedtak om å overta omsorgen for et barn kan treffes

1. adersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin alder og utvikling,

2. dersom foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring,

3. dersom barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet, eller

4. dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet.

Et vedtak etter første ledd kan bare treffes når det er nødvendig ut fra den situasjon barnet befinner seg i. Et slikt vedtak kan derfor ikke treffes dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak etter § 4-4 eller ved tiltak etter § 4-10 eller § 4-11.»

Bestemmelsen hjemler omsorgsovertakelse både i situasjoner med aktuell alvorlig omsorgssvikt som er skadelig for barnet, og i situasjoner hvor det på sikt foreligger risiko for alvorlig skade på barnet.16 I tillegg til at ett av vilkårene i § 4-12 første ledd må være oppfylt, må hjelpetiltak anses utilstrekkelig for å skape tilfredsstillende forhold for barnet hjemme, og omsorgsvedtak må fremstå som det beste alternativ for barnet, jf. § 4-1. Vedtak om omsorgsovertakelse skal i utgangspunktet treffes av fylkesnemnda etter særskilte saksbehandlingsregler. Er samtlige vilkår oppfylt og det er fare for at barnet blir vesentlig skadelidende ved å forbli i hjemmet, kan barnevernadministrasjonens leder eller påtalemyndigheten likevel midlertidig straks vedta å plassere barnet utenfor hjemmet, jf. § 4-6 annet ledd.

Paragraf 4-8 annet ledd gir adgang til omsorgsovertakelse av barn som ikke bor hos foreldrene, enten fordi det er frivillig plassert utenfor hjemmet eller fordi barnet er nyfødt og ennå ikke har flyttet hjem. I begge tilfeller må det anses overveiende sannsynlig at flytting av barnet vil føre til en situasjon eller risiko for en situasjon som angitt i § 4-12, og tiltaket må anses best for barnet, jf. § 4-8 annet ledd jf. § 4-1.

Er vilkårene for omsorgsovertakelse av et nyfødt barn oppfylt og det vurderes at vanlig saksbehandling i fylkesnemnda ikke kan avventes uten vesentlig skade for barnet, kan barnevernadministrasjonens leder bestemme foreløpig omsorgsovertakelse av den nyfødte, jf. § 4-9 førsteledd.Har frivillig plassering utenfor hjemmet vart i mer enn to år og barnet fått slik tilknytning til mennesker og miljø der det da må antas at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet, kan fylkesnemnda vedta omsorgsovertakelse selv om vilkårene etter § 4-12 ikke er oppfylt, jf. § 4-8 tredje ledd.

Er barnet plassert utenfor hjemmet som et frivillig hjelpetiltak, men det må forutsettes at foreldrene ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg i lengre tid, bør barneverntjenesten vurdere om det med en gang skal vedtas omsorgsovertakelse fremfor fortsatt frivillig plassering, jf. § 4-4 femte ledd annet punktum.

Selv om vilkårene for omsorgsovertakelse er strenge, er de også svært skjønnsmessige. Barneverntjenesten må konkret vurdere både om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt, og dersom kriteriene anses oppfylt, om tiltaket vil være til barnets beste. Ved begge disse vurderingene blir det spørsmål om hvor tungt det biologiske prinsipp skal vektes. Lovens ordlyd gir her generelt begrenset veiledning, men det fremkommer tydelig av § 4-12 annet ledd at barnet bare skal flyttes fra foreldrene dersom dette er nødvendig. Samtidig fremgår det av § 4-8 tredje ledd at barnets tilknytning til sine nye omsorgspersoner er et viktig moment i barnets beste-vurderingen, og at slik tilknytning kan tilsi at barnet må få bli boende utenfor familien selv om vilkårene for omsorgsvedtak ikke er oppfylt. Lovgiver viser her at grunnsynet om at barn har best av å vokse opp i sin familie ikke alltid vil gjelde.

Bestemmelsene kan ikke vurderes isolert fra bvl. § 4-19, som i utgangspunktet gir foreldre og barn rett til samvær med hverandre også etter en omsorgsovertakelse. Reglene om omsorgsovertakelse må også ses i sammenheng med § 4-21, som slår fast at barnet normalt skal tilbakeføres til foreldrene når det er overveiende sannsynlig at de kan gi barnet forsvarlig omsorg. Også her fremkommer det at barnets tilknytning til nye omsorgspersoner kan medføre at barnet likevel skal bli værende.

6.2.3 Lovforarbeider

Av lovens forarbeider går det frem at lovgiver ved fastsettelsen av vilkårene for omsorgsvedtak først og fremst hadde som mål å dekke de situasjoner hvor omsorgsovertakelse er nødvendig av hensyn til barnet.17

Med henvisning til at barnet ved omsorgsovertakelse mister sine tidligere personlige kontakter og at flytting i seg selv innebærer en risiko for barnet, uttalte Sosiallovutvalget:

«Det som her er sagt, tilsier at vilkårene for ansvarsovertakelse gjøres stramme, slik at det fremgår at tiltaket bare skal brukes i alvorlige situasjoner. Det er imidlertid vanskelig å finne gode uttrykk for hvor –terskelen– skal være. Og legger man for stor vekt på å understreke bestemmelsens karakter av unntaksregel, står man i fare for å sette barnets interesser til side.»18

I den oppfølgende lovproposisjonen ble disse synspunktene støttet av Barne- og familiedepartementet.19 Plassering av barn utenfor hjemmet etter omsorgsovertakelse skulle videre etter departementets syn, bare kunne skje dersom den plassering som barneverntjenesten gikk inn for ble bedre for barnet enn at det ble boende i sitt eget hjem.20

Stortingskomiteen understreket generelt at vilkårene ikke må forstås slik at barnets interesser settes til side, men at omsorgsovertakelse må skje ut fra en vurdering av hva som er til barnets beste. Ved denne barnets beste-vurderingen skal det vektlegges at loven bygger på et biologisk prinsipp, herunder at bånd mellom barn og foreldre ikke skal brytes unødvendig.21

I senere lovforarbeider er det understreket ytterligere at det er hensynet til barnets beste som skal være det avgjørende ved skjønnsutøvelsen. I Ot.prp. nr. 69 (2008 – 2009) uttalte departementet generelt:

«Når foreldre ikke innehar ressurser til å skape forutsigbarhet og stabilitet for barnet må det biologiske prinsipp vike for barnets beste. Der det er motsetninger mellom barnets behov for trygghet og omsorg, og foreldres behov og ønsker, må barnets behov settes foran foreldrenes. Det er viktig at barnevernet griper inn tidlig før barnet har fått skader.»22

Departementet understreket videre viktigheten av å unngå at hjelpetiltak som ikke fungerer etter sitt formål prøves for lenge. Departementet foreslo derfor at det i bvl. § 4-5 ble presisert at barneverntjenesten som ledd i oppfølgingen av hjelpetiltak jevnlig skal vurdere om det er grunnlag for omsorgsovertakelse, som hovedregel kvartalsvis.23

6.2.4 Rettspraksis

Retten skal ved sin vurdering ta utgangspunkt i barnets situasjon på domstidspunktet. Blant annet fordi barnet som oftest allerede vil ha vært en stund i fosterhjem eller på institusjon når saken behandles av domstolene, må retten ved sin vurdering også se hen til forhold som barnets tilknytning til nye omsorgspersoner og virkningene av en tilbakeflytting til foreldrene.24 Det blir dermed verken avgjørende eller nødvendig for retten å ta stilling til om vilkårene for omsorgsovertakelse var oppfylt på tidspunktet for fylkesnemndas avgjørelse.25

Høyesterett (HR) uttalte i Rt. 2004 side 1683 avsnitt 30 at rettens prøvelse av omsorgsvedtak reelt ikke vil adskille seg fra prøvelse av vedtak som gjelder tilbakeføring etter omsorgsovertakelse.26 I denne sammenheng må det nevnes at vilkårene for tilbakeføring etter § 4-21 ble skjerpet ved en lovendring i 2009.27 Med virkning fra 1. juli 2009 kreves for tilbakeføring at det må anses overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, jf. § 4-21 første ledd første punktum. Beviskravet ble skjerpet fordi barn under omsorg ble ansett å ha et særlig behov for en trygg og stabil omsorgssituasjon.28 At det etter lovendringen stilles strengere krav for tilbakeføring enn tidligere, vil kunne få betydning for domstolenes prøving av vedtak etter § 4-12. Høyesteretts vurderinger i saker etter § 4-12 i dommer avsagt etter nevnte lovendring vil dermed kunne skille seg ytterligere fra barneverntjenestens og fylkesnemndas vurderinger i slike saker.

Søk på Lovdata viser at det er 25 saker hvor HR har overprøvd førstegangsvedtak om omsorgsovertakelse. Av disse ble 15 av sakene behandlet etter barnevernloven av 1953 § 19,29 og ti av sakene behandlet etter barnevernloven av 1992 § 4-12.30 I lovens forarbeider ble det lagt til grunn at forslaget til ny § 4-12 i seg selv ikke ville medføre noen vesentlig omlegging av praksis.31 Utvalget har likevel særlig fokusert på Høyesterettsdommene basert på barnevernloven av 1992. Generelt gjelder at nyere praksis tar oppi seg eldre praksis så langt denne vurderes relevant, samtidig som nyere praksis gir et mest mulig oppdatert bilde av rettstilstanden. I tillegg kommer at det først var ved vedtakelsen av barnevernloven av 1992 at fylkesnemnda fikk vedtaksmyndighet i barnevernsaker, noe som særlig hadde sin bakgrunn i den kritikk som hadde vært rettet mot saksbehandlingen i de kommunale nemndene.32

Foreldrene fikk i tre av de ti dommene etter barnevernloven 1992 medhold i at fylkesnemndas omsorgsvedtak skulle oppheves.33 Utvalget vurderer disse tre dommene som vesentlig i denne sammenheng, fordi rettens og fylkesnemndas vurderinger her har endt i ulikt resultat.

I den første av dommene ble spørsmålet om opprettholdelse av omsorgsvedtaket vurdert opp mot vilkårene i § 4-12 første ledd bokstav a jf. annet ledd. Rettens flertall fant ikke grunn til å frykte at selve tilbakeføringen ville by på problemer av alvorlig art for barnet som da var cirka åtte og et halvt år gammel. Det avgjørende ble derfor vurderingen av foreldrenes omsorgsevne på domstidspunktet, sett i forhold til sønnens behov. Flertallet uttalte:

«Det er ikke avgjørende om fosterforeldrene må anses bedre skikket som omsorgspersoner enn foreldrene. Barnevernloven bygger på en forutsetning om at det normalt vil være til barnets beste å vokse opp hos foreldrene. Dette fremgår blant annet av de strenge vilkår for omsorgsovertakelse i barnevernloven § 4-12 og også av det som sies i forarbeidene til § 4-21, Ot.prp. nr.44 (1991–1992) side 54 – utgangspunktet er at barn skal vokse opp hos sine foreldre.»34

Guttens daværende situasjon med omsorgsovertakelse hadde skapt en lojalitetskonflikt for barnet, en konflikt HR mente vanskelig kunne løses på annen måte enn ved tilbakeføring til foreldrene. Flertallet la til grunn at de ikke ubetydelige svakhetene som heftet ved foreldrene som omsorgspersoner for barnet trolig kunne avhjelpes ved hjelpetiltak. Det biologiske prinsipp og det mildeste inngreps prinsipp synes her å ha blitt tillagt til dels stor vekt ved flertallets vurdering. Mindretallet fant at den betydelige usikkerheten som knyttet seg til henholdsvis omsorgssituasjonen barnet ville få etter en eventuell tilbakeføring til foreldrene og til om det ville være mulig å sette inn hjelpetiltak som i tilstrekkelig grad avhjalp svakhetene ved omsorgssitasjonen, tilsa at vilkårene for å opprettholde vedtaket var oppfylt.

Den andre høyesterettsdommen hvor foreldrene ble gitt medhold gjaldt to barn som da var cirka ti og tolv år gamle. Retten vurderte opprettholdelse av omsorgsvedtaket opp mot vilkårene i § 4-12 første ledd bokstav a og d jf. annet ledd, og fant at det at det ikke kunne ses å foreligge slike mangler ved mors omsorgsevner at vilkårene for opprettholdelse av vedtaket var oppfylt. I relasjon til utgangspunktet om at barn skal vokse opp hos sine foreldre, uttalte retten:

«Etter barnevernsloven § 4-1 skal barnevernsmyndighetene ved anvendelsen av bestemmelsene om tiltak etter lovens kapittel 4 legge «avgjørende vekt på å finne tiltak som er til beste for barnet». Det følger av denne bestemmelse at en avgjørelse om at det offentlige skal overta omsorgen for et barn, må være begrunnet med at dette er til barnets beste. Men det er ikke tilstrekkelig for at det offentlige skal overta omsorgen i slike tilfeller som barnevernsloven regulerer, at dette etter en totalvurdering fremstår som best for barnet. Som Høyesterett har påpekt i flere tidligere avgjørelser, bygger barnevernsloven på at barn normalt skal vokse opp hos foreldrene. Vilkårene for at det offentlige skal kunne overta omsorgen, er derfor strenge.»35

Høyesterett la til grunn at begge barna hadde særlige omsorgsbehov som følge av atferdsproblemer, men at det ikke forelå slike mangler ved mors omsorgsevner at vilkårene for omsorgstiltak var oppfylt. Mor hadde allerede omsorgen for ett yngre barn, og HR fant at mor med hjelpetiltak kunne ta seg av alle tre barna på en forsvarlig måte. Retten la ved vurderingen vekt på at barna ikke hadde funnet seg til rette på barnehjemmet, og at opprettholdelse av vedtaket ville innebære at barna ble plassert i en institusjon. I denne sammenheng ble det uttalt:

«Dersom A gis den hjelp som [den sakkyndige] har skissert, mener jeg at den omsorg hun vil være i stand til å tilby, ikke vil være dårligere enn det tilbud barna vil få dersom det offentlige skal ha omsorgen.»36

Den tredje, og så langt, siste dommen hvor HR har opphevet en omsorgsovertakelse etter § 4-12, gjaldt et barn på tolv år med atferdsproblemer. Retten vurderte opprettholdelse av omsorgsvedtaket opp mot vilkårene i § 4-12 første ledd bokstav a jf. annet ledd, og fant at selv om det knyttet seg betydelig usikkerhet til mors omsorgsevne skulle gutten tilbake til moren:

«Omsorgsovertakelsen bør bare opprettholdes dersom man med en rimelig grad av sikkerhet kan anta at Bs utvikling på lengre sikt blir best ved fortsatt omsorgsovertakelse. Dette kan ikke legges til grunn. På bakgrunn av den sakkyndiges uttalelse må det antas at man ikke kommer videre med den nåværende omsorgsovertakelsen, og at det er stor fare for at situasjonen kan bli forverret om den ikke oppheves. Til tross for svakhetene ved morens omsorgsevne er jeg derfor – særlig på bakgrunn av Bs kraftige motstand mot videre omsorgsovertakelse – kommet til at den nå bør oppheves.»37

Høyesterett uttalte at det knyttet seg usikkerhet også til å oppheve omsorgsovertakelsen, men at opphevelse ville kunne bidra til at barnet fikk et bedre grunnlag for å forstå behovet for en eventuell ny omsorgsovertakelse. Avgjørelsen synes ikke grunnet på at vilkårene for omsorgsovertakelse ikke var oppfylt på domstidspunktet, men på den etterfølgende barnets beste-vurderingen og da særlig barnets sterke motforestillinger mot fortsatt omsorgsovertakelse.

6.2.4.1 Oppsummering

Ser man på alle sakene HR har behandlet etter bvl. § 4-12, foretar retten ved sin vurdering av om lovens vilkår er oppfylt en konkret og helhetlig vurdering av barnets nåværende totale situasjon, barnets utvikling under omsorgsovertakelsen og foreldrenes omsorgsevne målt opp mot barnets behov. Tiltaket må være nødvendig ut fra barnets aktuelle situasjon, og det skal ses bort fra tidligere hendelser som neppe vil gjenta seg.38 Høyesterett legger generelt stor vekt på uttalelser fra oppnevnte sakkyndige. Når det gjelder barnets tilknytning til foreldrene vurderer retten hvorvidt slik foreligger, hvilken kvalitet den i tilfelle har og hva den innebærer for barnets utvikling i dag og på sikt. Ved vurderingen av om hjelpetiltak vil kunne gi tilfredsstillende forhold for barnet i hjemmet, legges det vekt på i hvilken grad hjelpetiltak er egnet til å avhjelpe den aktuelle type mangler som hefter ved foreldrenes omsorgskompetanse39 og på foreldrenes vilje til å motta hjelp.40 I forhold til eventuelle tidligere vanskeligheter ved å få foreldre til å akseptere hjelpetiltak, har HR uttalt at dette er utfordringer barneverntjenesten må håndtere.41 Rettens vurderinger av om omsorgssituasjonen barnet vil få ved en eventuell tilbakeføring vil bli god nok er basert på prognoser.42 Dersom foreldrene selv med hjelpetiltak vurderes ikke å kunne imøtekomme barnets omsorgsbehov i tiden fremover, anses vilkårene for omsorgsovertakelse som oppfylt. Forhold som tilsier at lovens vilkår er oppfylt, vil normalt også tilsi at tiltaket vil være til barnets beste. Ved barnets beste-vurdering vil likevel også andre momenter vurderes og vektlegges, som hvordan barnet stiller seg til videre omsorgsovertakelse.43

Foreligger det en reell risiko for skadevirkninger av betydning på lengre sikt dersom barnet tilbakeføres til sine foreldre, er det ikke nødvendig for retten å ta stilling til om omsorgsvedtaket kan opprettholdes etter § 4-12.44 Dersom vilkårene for fortsatt omsorgsovertakelse ikke finnes oppfylt eller det er tvil om vilkårene er oppfylt, vurderer retten på samme måte barnets tilknytning til ny omsorgsbase.

I syv av de ti høyesterettsdommene etter barnevernloven av 1992 hevdet foreldrene at det biologiske prinsipp, eller argumenter hentet fra dette, begrunnet opphevelse av omsorgsvedtaket. Høyesterett har imidlertid i liten grad vist til slike argumenter i sine vurderinger, noe som gjør det vanskelig å lese ut av domspremissene hvilken betydning de har hatt for rettens lovtolkning og skjønnsutøvelse. Dette gjelder selv om det i dommene ofte uttales at HR har lagt lovens utgangspunkt om at barn skal vokse opp i sin familie til grunn for sine vurderinger. Høyesterett har likevel uttalt at det ikke vil være avgjørende om fosterforeldrene må anses mer skikket som omsorgspersoner for barnet enn foreldrene, eller at barnets bopel og andre oppvekstvilkår må antas å være «bedre» i fosterhjemmet. Videre har HR uttalt at omsorgsovertakelse bare bør opprettholdes dersom det med rimelig grad av sikkerhet kan antas at barnets utvikling på sikt blir best ved fortsatt omsorgs overtakelse. Ved rettens vurdering av barnets tilknytning til foreldrene, synes HR å ha lagt mindre vekt på argumenter som kan utledes av det biologiske prinsipp.

6.2.5 Menneskerettighetskonvensjonene

Gjensidig kontakt mellom foreldre og barn utgjør en fundamental del av familielivet og retten til slik kontakt er beskyttet av retten til privat- og familieliv i EMK artikkel åtte, nummer en Som nevnt er denne retten ikke ubetinget, jf. artikkel åtte, nummer to.45 Dersom konvensjonens vilkår for inngrep er oppfylt, vil omsorgsvedtaket være legitimt selv om omsorgsovertakelsen innebærer et inngrep i retten etter artikkel åtte.

EMD har uttalt at en lovhjemmel som gir skjønnsmyndighet ikke i seg selv strider mot lovkravet så lenge skjønnsutøvelsen, eksempelvis gjennom forarbeider eller praksis, er tilstrekkelig klargjort for å møte behovet for vern mot vilkårlighet.46 Barnevernlovens bestemmelser om omsorgsovertakelse antas å ha et presisjonsnivå som tilfredsstiller kravene som menneskerettighetskonvensjonene stiller.47 EMD har videre generelt anerkjent at nasjonale myndigheter har en vid skjønnsmargin når det gjelder spørsmålet om overtakelse av omsorg for barn, men at domstolen likevel må være overbevist om at det forelå slike omstendigheter som rettferdiggjorde inngrepet for at retten etter artikkel åtte ikke skal anses krenket.48 At hensynet til barnets beste ivaretas er avgjørende for om inngrep kan godtas eller ikke, og myndighetene må ha prøvd de tiltak som det var rimelig å forvente av dem. EMD foretar en konkret og grundig vurdering av om dette er tilfellet, men overprøver ikke nasjonale myndigheters skjønnsutøvelse.49

Vedtak om omsorgsovertakelse skal i utgangspunktet anses som en midlertidig ordning som skal avvikles så snart omstendighetene tillater det.50 En omsorgsovertakelse må derfor gjennomføres på en måte som er i samsvar med målet om gjenforening. I barnevernsaker, hvor man risikerer å ødelegge forholdet mellom foreldre og små barn om kontakten blir brutt over lang tid, må det foretas en nøye avveining av hensynet til barnet og hensynet til foreldrene. Hensynet til barnet skal likevel alltid gå foran, noe EMD mener blant annet innebærer vektlegging av barnets interesse i å beholde familiebånd.51 Omsorgsovertakelse av et barn rett etter fødselen anses som et særlig drastisk virkemiddel. Høyesterett har uttalt at de rettigheter som følger av EMK artikkel åtte ikke går lenger eller er andre enn det som følger av de strenge vilkårene for omsorgsovertakelse etter barnevernloven.52

Barnekonvensjonen forutsetter at omsorgsovertakelse, i visse situasjoner kan iverksettes, forutsatt at tiltaket er nødvendig av hensyn til barnets beste og prosessuelle krav er oppfylt. Som eksempel på når et slikt tiltak kan være rettmessig, nevner bestemmelsen situasjoner hvor foreldrene mishandler eller forsømmer egne barn. Barnekomiteen har imidlertid uttrykt en restriktiv holdning til omsorgsovertakelser, og har ved flere anledninger understreket nødvendigheten av å vurdere alternative tiltak til omsorgsovertakelse.53 Senest i komiteens avsluttende merknader datert 3. mars 2010 til Norges fjerde rapport, uttrykte komiteen bekymring for at antall barn som blir fjernet fra familien har økt på tross av omfattende bruk av forebyggende tiltak i hjemmet.

I motsetning til EMK, og særlig foreldrenes rett til familieliv etter artikkel åtte, har barnekonvensjonen så langt spilt en beskjeden rolle i de toneangivende fremstillingene av § 4-12.54

6.2.6 Juridisk teori

Ved at det biologiske prinsipp ligger til grunn for lovens strenge vilkår for omsorgsovertakelse, blir prinsippet et moment ved tolkningen av lovens ordlyd og tilsier at vilkårene må tolkes strengt/ikke må forstås for vidt.55 Kommunen må føre bevis for at lovens vilkår er oppfylt, og det er antatt at beviskravet er alminnelig sannsynlighetsovervekt.56 Dette innebærer at selv om loven hviler på et biologisk prinsipp, skal fylkesnemnda eller retten legge til grunn at lovens vilkår er oppfylt dersom dette anses mer sannsynlig enn at vilkårene ikke er oppfylt.

Det synes å være noe uenighet om hvor bred og avgjørende barnets beste-vurderingen vil være i enkelttilfeller. Det har vært hevdet at fordi lovgiver allerede har ivaretatt hensynet til barnets beste og det biologiske prinsipp gjennom strenge lovfestede grunnvilkår og kravet om nødvendighet, vil den etterfølgende og avsluttende barnets beste-vurdering være uproblematisk og lite sentral i saken.57 Det har imidlertid også vært hevdet at selv om lovgiver anser det som best for barnet at det vokser opp hos sine foreldre, skal barnets beste-vurderingen være konkret slik at det biologiske prinsipp bare får betydning for skjønnsutøvelsen i den utstrekning det vurderes som best for barnet at det blir der det er.58 I denne barnets beste-vurdering ligger at vedtak om omsorgsovertakelse ikke kan fattes dersom den plassering barneverntjenesten foreslår ikke blir bedre for barnet enn om det blir boende hos foreldrene, jf. bvl. § 4-1.59

6.2.7 Oppsummering

Lovens vilkår for omsorgsovertakelse er strenge for å understreke lovens utgangspunkt om at barnet skal vokse opp med sine foreldre. Det understrekes likevel i lovens forarbeider at vilkårene ikke må forstås slik at barnets interesser settes til side, og at avgjørelsen skal baseres på hva som totalt sett er best for barnet. Det skal legges til grunn at lovens vilkår er oppfylt dersom dette anses mer sannsynlig enn at vilkårene ikke er oppfylt. Høyesterett foretar i sin praksis konkrete og helhetlige vurderinger av om vedtak om omsorgsovertakelse skal opprettholdes. I saker hvor omsorgsvedtak ble opphevet synes HR i den konkrete vurderingen å ha lagt avgjørende vekt på hensynet til barnets beste og det mildeste inngreps prinsipp. Høyesterett har uttalt at rettighetene som følger av EMK artikkel åtte ikke går lenger eller er andre enn de som følger av de strenge vilkårene for omsorgsovertakelse etter barnevernloven.

6.3 Terskelen for omsorgsovertakelse i barnevernet

6.3.1 Innledning

Utvalget er bedt om å foreta en gjennomgang av om terskelen for omsorgsovertakelse i barnevernet i dag er for høy. Dette forstås slik at utvalget skal foreta en gjennomgang av om barnevernet i sin praksis legger større vekt på det biologiske prinsipp enn det som er lovgivers intensjon. Utvalget kan vanskelig se hvordan en slik gjennomgang av praksis vil være mulig. Enhver avgjørelse barneverntjenesten treffer skal baseres på individuelle, konkrete og helhetlige vurderinger, og i disse vurderingene vil ikke alltid de enkelte momenter som er vektlagt tre tydelig frem. Utvalget kan ikke se at det er mulig å dokumentere hvordan og i hvilken grad barnevernet i sin praksis vurderer det biologiske prinsipp. En fullstendig gjennomgang av barneverntjenestens praksis ville uansett kreve en undersøkelse av praksis på de enkelte barnevernskontor, intervju med de ansatte om vurderingene i den enkelte saken, med videre. En slik undersøkelse ligger langt utenfor det utvalget har mulighet til under de gitte rammer. Utvalget har likevel forsøkt å besvare mandatet gjennom å se på om andre kilder kan si noe om barnevernets terskel for omsorgsovertakelse generelt er for høy.

6.3.2 Omfanget av omsorgsvedtak – bruk av hjelpetiltak

6.3.2.1 Statistikk fra SSB

Tall fra SSB viser at det ved utgangen av årene 1990, 2000 og 2010 var registrert henholdsvis 10 502, 19 681 og 30 316 barn på hjelpetiltak.60 I de samme årene var det registret henholdsvis 4 836, 5 136 og 6 980 barn som mottakere av omsorgstiltak. Mens antall barn på hjelpetiltak økte med 87,4 prosent fra 1990 til 2000 og med 54 prosent fra 2000 til 2010, økte antall barn på omsorgstiltak i de samme periodene med henholdsvis 6,2 prosent og 35,9 prosent.

Det er flere forhold som får betydning for forståelsen av statistikken. Et slikt forhold er at barn kan plasseres utenfor hjemmet også som et hjelpetiltak etter bvl. § 4-4 femte ledd, noe som gjøres i stadig større grad.61 De senere årene har tallet på barn plassert i fosterhjem, barnevern- eller behandlingsinstitusjoner, beredskapshjem, hybel/bosted med oppfølging som hjelpetiltak økt fra vel 450 ved utgangen av 1993 til omtrent 2 200 ved utgangen av 2000 og ytterligere til cirka 5 500 ved utgangen av 2010. Videre er det et moment at mens omsorgstiltak bare er aktuelt for barn i opptil 18 år, er hjelpetiltak aktuelt for barn i aldersgruppen 0 – 22 år. Omsorgstiltak går derfor over til å bli et hjelpetiltak når barnet fyller 18 år dersom tiltaket opprettholdes, noe som medfører en økning i antall barn på hjelpetiltak og en nedgang i antall barn på omsorgstiltak i statistikken. Videre har aldersgruppen som mottar omsorgsvedtak vært konstant i hele perioden, mens aldersgruppen som mottar hjelpetiltak ble utvidet med tre år fra 20 til 23 år med virkning fra 1. september 1998.

Ved utgangen av 2000 og 2010 var det henholdsvis 1 719 og 3 459 unge i aldersgruppen 18– 22 som mottok hjelpetiltak.62 Trekkes disse ut av statistikken, økte antall barn i alderen 0– 17 år med hjelpetiltak fra 17 962 i 2000 til 26 857 i 2010, det vil si en økning på 49,5 prosent. Av barna under 18 år på hjelpetiltak i 2010, mottok 3 080 barn hjelpetiltak i form av plassering utenfor hjemmet.63 Av totalt 33 837 av barn i alderen 0– 17 år som mottok tiltak fra barnevernet i 2010 fikk dermed 10 060 (29,3 prosent) barn tiltak i form av plassering utenfor hjemmet.64 Det foreligger ikke statistikk som viser hvor lenge barneverntjenesten vurderer hjelpetiltak eller hvor lenge hjelpetiltak forsøkes før sak om omsorgsovertakelse fremmes.

6.3.2.2 Statistikk fra fylkesnemnda

Barneverntjenesten beslutter valg av tiltak og avgjør om begjæring om omsorgsovertakelse skal fremmes for fylkesnemnda. Fylkesnemnda tar stilling til om lovens vilkår for omsorgsovertakelse er oppfylt, og foretar ved det en overprøving av barnevernets vurderinger. Statistikk fra fylkesnemnda kan derfor si noe om barneverntjenestens praksis.

I saker hvor barneverntjenesten fremmer omsorgssak etter bvl. § 4-12 og § 4-8 annet ledd viser statistikken fra fylkesnemnda generelt en til dels svært høy medholdprosent for offentlig part i fylkesnemndenes avgjørelser: se tabell 6.2, 6.3 og 6.4.

Medhold for barneverntjenesten innebærer at fylkesnemnda, når den fatter sin rettslige avgjørelse i saken, er enig i den barnevernfaglige vurderingen av at det bør skje en omsorgsovertakelse. Medholdprosenten for det offentlige er lavest i omsorgssaker etter barnevernloven § 4-12. Her vil uenigheten mellom partene ofte være størst og spørsmål om utprøving av hjelpetiltak vil være et sentralt vurderingstema. I saker etter bvl. § 4-8, hvor foreldrene ofte selv eller i samarbeid med barneverntjenesten alt har plassert barnet utenfor hjemmet, vil det oftere være enighet om at omsorgsovertakelse er et riktig tiltak

Det har vært hevdet at det de senere årene har vært en sterk økning i antall akuttplasseringer i barnevernet, og at denne økningen skyldes at barnevernet prøver hjelpetiltak for lenge. Vedtak om midlertidig omsorgsovertakelse i akuttsituasjoner (akuttplassering) kan gjøres etter bvl. § 4-6 annet ledd og § 4-9 første ledd.

Statistikken fra fylkesnemnda viser at antall akuttvedtak etter bvl. § 4-6 annet ledd og § 4-9 første ledd økte med 3,7 prosent fra 2008 til 2009, og med 17 prosent fra 2009 til 2010. De tilsvarende tall for antall vedtak etter bvl. § 4-12 og § 4-8 annet ledd viser at økningen for slike vedtak de samme periodene var på henholdsvis 4,3 prosent og 7 prosent. Statistikken viser derfor at det fra 2009 til 2010 var en noe større økning i antall akuttvedtak enn i antall omsorgsvedtak ellers.

6.3.2.3 Rettspraksis

Det fremgår av tabellene ovenfor at en til dels stor andel av sakene i fylkesnemnda ble brakt inn for domstolene. Utvalget har bedt Domstolsadministrasjonen om en oversikt over hvor mange barnevernsaker landets domstoler behandlet i 2010 sortert etter lovparagraf, samt om å få opplyst det offentliges medholdprosent i sakene. Forespørselen ble avslått med den begrunnelse at slike oversikter ikke er tilgjengelig og heller ikke mulig å fremskaffe uten bruk av betydelige ressurser. En slik oversikt ville imidlertid kunne sagt noe om terskelen i fylkesnemnda sammenlignet med terskelen i domstolene. Utvalget beklager derfor at en slik oversikt ikke lot seg fremskaffe.

Det offentlige fikk medhold i syv av de ti høyesterettsdommene avsagt etter barnevernloven av 1992. I tre av sakene fremgår det at retten var enig i fylkesnemndas vurdering av at omsorgsovertakelse var riktig på vedtakstidspunktet, mens retten i de syv øvrige dommene ikke fant det nødvendig å ta stilling til spørsmålet.65 I de tre dommene hvor foreldrene ble gitt medhold i at omsorgsvedtaket skulle oppheves, ble det tydelig uttalt av HR at situasjonen var en annen på domstidspunktet enn den var på tiden for vedtaket i fylkesnemnda. Av de 15 høyesterettsdommene etter gammel barnevernlov fikk foreldrene medhold i to av dommene.66

I fem av de ti sakene var det fattet akuttvedtak etter bvl. § 4-6 annet ledd67. I den første saken ble akuttvedtak fattet noen måneder etter fødselen. Barnevernet hadde kjennskap til mor fra før gjennom å ha overtatt omsorgen for to av hennes andre barn året før. Etter fødselen var det avtalt tilsynsbesøk. Barneverntjenesten fant blant annet at vektnedgang hos barnet ga grunn til umiddelbar bekymring og fattet akuttvedtak. Vedtaket ble imidlertid ikke iverksatt fordi foreldrene ikke var hjemme på tidspunktet for gjennomføring. Sak om omsorgsovertakelse ble fremmet fem måneder senere.68 I den andre saken ble barnevernet varslet av barnets far om at mor hadde truet med å drepe både seg selv og barnet som da var cirka to år gammel. Etter nærmere undersøkelse av barneverntjenesten, ble truslene oppfattet som så alvorlige at akuttvedtak ble fattet omtrent to måneder senere.69 Den tredje saken gjaldt en gutt på cirka ni år med alvorlige atferdsproblemer. Barnevernet hadde ytt ulike hjelpetiltak i form blant annet besøkshjem, støttekontakt, hjemmeassistent og opphold på familiepost fra gutten var omtrent fire år. Da gutten var ni år gammel samtykket mor til plassering utenfor hjemmet, etter at situasjonen for barnet hadde forverret seg ytterligere og gutten hadde truet med selvmord. Før fosterhjem ble funnet trakk imidlertid mor sitt samtykke til plasseringen. Fem måneder senere var situasjonen blitt enda vanskeligere og akuttvedtak ble fattet. Vedtaket ble imidlertid ikke godkjent av fylkesnemnda fordi mor muntlig før akuttvedtaket hadde samtykket til plasseringen.70 I den fjerde saken ble det fattet akuttvedtak for en gutt på noen måneder. Barneverntjenesten kjente familien fra før gjennom foreldrenes andre barn. Akuttvedtaket var begrunnet i at foreldrene i strid med legenes anbefalinger hadde skrevet gutten ut fra sykehuset hvor han var innlagt til observasjon og utredning.71 I den femte saken ble akuttvedtak fattet for to søstre på 16 og 13 år. Barnevernet hadde i bekymringsmelding fra skolen noen uker tidligere fått opplyst at mor mishandlet barna psykisk og fysisk.72 Som gjennomgangen viser hadde det kun i én av sakene vært prøvd hjelpetiltak over tid før akuttvedtaket.

Domstolene har i enkelte tilfeller vurdert spørsmålet om erstatning for unnlatt omsorgsovertakelse. Spørsmålet er om slike avgjørelser kan si noe om hvorvidt terskelen i barnevernet for å fremme sak om omsorgsovertakelse er for høy.

Utvalget kjenner kun til én høyesterettsdom hvor spørsmålet er vurdert. I dommen som er fra 2003 ble det fremmet krav om slik erstatning basert på barnevernloven av 1953.73 Spørsmålet var om barnevernsnemnda kunne bebreides for ikke å ha overtatt omsorgen for en gutt født i 1972 som tidlig hadde vist tegn på sosial mistilpassning. Høyesterett understreket at vurderingen av kommunens arbeid måtte skje ut fra at omsorgsovertakelse var et alvorlig inngrep. Etter en konkret og helhetlig vurdering fant retten at kommunen ikke kunne klandres for ikke å ha overtatt omsorgen for gutten. Familien hadde fått omfattende oppfølging gjennom blant annet støttekontakt over flere år, ekstra lærerressurser på skolen til gutten og økonomisk hjelp til husbygging og hjemmehjelp. Slik saken lå an, var det ikke nødvendig å diskutere nærmere hvor alvorlige forholdene måtte være for at myndighetene hadde en plikt til å gripe inn.

Det finnes enkelte dommer fra lagmannsrettene hvor spørsmålet er behandlet. Flere saker kan også ha blitt reist men ikke realitetsbehandlet om følge av at kravet om erstatning var foreldet. Den siste kjente dommen om dette ble avsagt av Borgarting lagmannsrett i april 2011.74 Tre søstre som hadde pådratt seg betydelige psykiske skader som følge av omsorgssvikt gjennom hele sin oppvekst ble her tilkjent erstatning for unnlatt omsorgsovertakelse. Rettens begrunnelse var imidlertid ikke at terskel for omsorgsovertakelse hadde vært for høy, men at barneverntjenesten generelt ikke hadde gjort det som kunne kreves for å sikre grunnlaget for en forsvarlig behandling av de tre halvsøstrene. Det ble blant annet lagt vekt på at barneverntjenesten fra før hadde kjennskap til mors historie som tidligere barnehjemsbarn med en turbulent oppvekst, og til at hun bare var 17 år og sosialklient da hun fikk sitt første barn. Alvorlige bekymringsmeldinger innløp så å si årlig fra 1990 til 2002, av og til flere ganger årlig. Lagmannsretten fant det overraskende at det over hele denne perioden bare ble foretatt to hjemmebesøk og at barnevernet ikke hadde noen samtaler med barna uten mor til stede. Lagmannsretten mente omsorgsovertakelse ville vært det adekvate tiltak.

6.3.2.4 Forskning og relevant kunnskap

Statistikken viser likevel at det har vært en forskjell i vekst i antall barn med hjelpetiltak og antall barn med omsorgstiltak. Bruk av hjelpetiltak har økt mest. I Ot.prp. nr.69 (2008 – 2009)75 kommenterte Barne- og inkluderingsdepartementet denne vekstforskjellen, og uttrykte bekymring for at dagens praksis på enkelte områder ikke i tilstrekkelig grad ivaretar barnets beste. Departementet fant at det var mange klare indikasjoner på at dette var tilfellet, og viste til at ulike publikasjoner basert på forskning, rapporter fra praksisfeltet og ikke minst fra tidligere barnevernsbarn har bidradd til å gi viktig kunnskap om dette. I proposisjonen ble det blant annet vist til St.meld. nr. 40 (2001-2002)76, hvor det ble uttalt at undersøkelse av barnevernkarrierer i NIBR-rapport 2000:7 tydet på at minst hvert femte barn som ble plassert i fosterhjem eller institusjon hadde tatt imot hjelpetiltak i mellom ett og fem år før omsorgsovertakingen ble gjennomført. I stortingsmeldingen ble det påpekt at det var en fare for at barnevernet kunne overvurdere ressursene i familien. Departementet viste også til rapporten «Barnevernsklienter i Norge 1990 – 2005 En longitudinell studie»77, hvor det ble uttalt at resultatene fra studiet ga grunn til å anta at barn og unge i en del tilfeller får hjelp for sent, og at den hjelpen som gis i en del tilfeller er utilstrekkelig.78 Også Elisabeth Gording Stang har omtalt at barn i for lang tid mottar hjelpetiltak som ikke fungerer.79 På bakgrunn av en gjennomgang av fylkesnemndssaker var et gjennomgående trekk i sakene som omfattet omsorgsovertakelser at barnet hadde gått for lenge på hjelpetiltak som ikke fungerer tilfredsstillende og i barneverntjenestens undersøkelser:

«var av varierende grundighet, evalueringen av tiltakene var ofte tilfeldig, noen ganger ble ikke tiltakene evaluert før etter lang tid, og noen ganger fremgikk det ingenting om at tiltaket ble evaluert overhodet. Videre viser sakene at tiltakene i noen tilfeller bygget på overdrevne forventninger om foreldrenes (særlig morens) evne til forandring, samarbeid og forbedring.»

Som nevnt i punkt 9.3.1 har barneverntjenesten ved flere anledninger og fra flere hold blitt anklaget for å ha flyttet barn ut av hjemmet for sent. Både Landsforeningen for barnevernsbarn og organisasjonen Barn av rusmisbrukere har hevdet at barn forblir hos sine foreldre altfor lenge. Barn av rusmisbrukere har vært kritisk til at foreldrenes behov synes å ha fortrinn fremfor hensynet til barnet, jf. det biologiske prinsipp.

Barneombudet har i brev til utvalget opplyst at de får tilbakemeldinger på at barneverntjenestene ofte lar hjelpetiltak løpe og gå over tid uten at de blir evaluert.80 Barneombudet påpeker at årsaken til dette kan være mange og sammensatte, men at høyt kunnskapsnivå hos de ansatte både vil kunne medvirke til økt bruk av målrettede tiltak og til bedre vurderinger i forhold til i hvilke tilfeller hjelpetiltak ikke lenger er tilstrekkelig.

6.3.2.5 Praksis fra EMD og uttalelser til Norge fra FNs barnekomité

EMD har ved flere anledninger uttalt at inngrep i retten etter artikkel åtte er legitime dersom formålet med inngrepet er å beskytte barn mot skade.

EMD har i ett tilfelle overprøvd et norsk vedtak om omsorgsovertakelse, nemlig i Adele Johansen-saken.81 Domstolen fant at vedtaket om omsorgsovertakelsen og nektelsen av å avslutte denne, ikke innebar en krenkelse av EMK artikkel åtte. Vedtakene ble fattet på detaljert grunnlag og basert på de sakkyndiges erklæringer, og tiltaket lå innenfor den vide skjønnsmargin nasjonale myndigheter måtte ha i slike saker.

Barnekomiteen har ikke som EMD domsmyndighet, men tar mer generelt stilling til rettstilstanden i det enkelte land, holdt opp mot forpliktelsene etter barnekonvensjonen. Komiteens uttalelser kan være rettet mot lovgiver eller myndighetene for øvrig, men kan vanskelig brukes i forbindelse med løsning av enkeltsaker.82 Barnekomiteen har ved flere anledninger understreket nødvendigheten av å vurdere alternative tiltak til omsorgsovertakelse.83

Komiteen har også i avsluttende merknader til Norges rapporter kritisert Norge for høy forekomst av omsorgsovertakelser innen barnevernet, blant annet i merknader til Norges tredje rapport.84 Komiteen oppfordret Norge til å prioritere beskyttelse av «the natural family environment» og sikre at omsorgsovertakelse bare benyttes som en siste utvei der dette anses best for barnet.85 Komiteen skiller ikke uttrykkelig mellom frivillige og tvangsmessige plasseringer, men omsorgsovertakelser uten foreldrenes samtykke synes likevel å ha stått i fokus. Kritikken er rettet mot forekomsten av omsorgsovertakelser, og komiteen har ingen uttrykkelige merknader til de rettslige vilkårene for tiltaket.86 I komiteens merknader til Norges fjerde rapport ble det uttrykt bekymring for at antallet barn som blir fjernet fra familien har økt, på tross av omfattende bruk av forebyggende tiltak i hjemmet. Komiteen var betenkt over at barnevernet er betydelig underfinansiert og har begrenset kapasitet til å drive forebyggende arbeid og oppfølging av barn som er plassert i fosterhjem.87 Komiteens kritikk til Norge er klart et relevant rettslig argument. Uttalelsene går imidlertid i liten grad inn på enkeltvilkår for omsorgsovertakelse, med unntak av oppfordringen til å gi prioritet til «natural family environment» og å sikre at omsorgsovertakelse er siste utvei.88

6.4 Utvalgets vurderinger

6.4.1 Om barnevernets terskel for omsorgsovertakelse

Statistikken fra SSB viser at det har vært en forskjell i vekst i antall barn med hjelpetiltak og antall barn med omsorgstiltak. Undersøkes statistikken nærmere, ser man imidlertid at denne ikke gir et reelt inntrykk av hvor mange barn som faktisk bor utenfor hjemmet som resultat av et barnevernstiltak. Av alle barn som mottok tiltak fra barnevernet i 2010, mottok nærmere 30 prosent tiltak i form av plassering utenfor hjemmet. Uten å analysere forholdet nærmere, er det vanskelig å vite hva økningen i antall plasseringer utenfor hjemmet som frivillig tiltak skyldes. Statistikken viser likevel at det har vært en større økning i antall barn med hjelpetiltak enn antall barn med omsorgstiltak. Årsaken til dette er ikke opplagt, og det kan tenkes flere mulige årsaker. Eksempelvis kan barnevernet i dag ha en lavere terskel for å tilby familier hjelpetiltak enn tidligere, eller hjelpetiltakene som tilbys kan ha blitt bedre og mer målrettet slik at omsorgsovertakelse ikke aktualiseres eller aktualiseres senere. Årsaken kan imidlertid også være at barnevernet generelt har hevet terskelen for å gripe inn med omsorgstiltak, enten dette skyldes ressursmessige hensyn, at det biologiske prinsipp vektlegges tyngre enn før, eller økt fokus på hjemmebaserte hjelpetiltak eller andre forhold. Det er for øvrig ikke gitt at en statistikk som hadde vist en jevnere vekst i antall barn med hjelpetiltak og barn med omsorgstiltak ville ha vært «riktigere», sett i forhold til ivaretakelsen av hensyn til barnets beste.

Det foreligger ikke statistikk som viser hvor lenge barneverntjenesten vurderer hjelpetiltak eller hvor lenge hjelpetiltak vurderes eller forsøkes før sak om omsorgsovertakelse fremmes. Hvor lenge hjelpetiltak prøves vil imidlertid kunne variere betydelig fra sak til sak og med type hjelpetiltak. Dersom forholdet er slik at relativt lite inngripende tiltak som plass i barnehage eller økonomisk bistand, over tid er tilstrekkelig for å avhjelpe problemene i hjemmet på forsvarlig måte, synes langvarige hjelpetiltak ikke å være i strid med lovgivers intensjoner om at barnet så langt mulig skal forbli i hjemmet. Effekten av hjelpetiltakene må derfor være det avgjørende, ikke hvor lenge tiltakene ytes.

Barneverntjenestens høye medholdprosent i fylkesnemnda kan ikke forklares uten en nærmere analyse av hver enkelt sak barneverntjenesten behandler. Det kan likevel ikke utelukkes at medholdprosenten i hvert fall delvis kan skyldes en høy terskel i barneverntjenesten for å fremme omsorgssak, heller ikke at det biologiske prinsipp her spiller en rolle ved at barneverntjenesten så langt mulig forsøker å bevare familien som en enhet. En høy terskel for å fremme omsorgssak er imidlertid ikke nødvendigvis negativt. Å utsette barnet for en unødvendig omsorgstvist og fylkesnemndbehandling er aldri bra. Det er heller ikke bra for samarbeidet mellom barneverntjenesten og foreldrene at det fremmes saker som er unødvendige og ikke fører frem. Prosessøkonomisk og av hensyn til kapasiteten i både barneverntjenesten og fylkesnemnda, er det selvsagt heller ikke ønskelig med unødvendige saker. Det er dermed ikke et mål i seg selv at det skal fremmes flere saker som ikke fører frem. Målet må være at de riktige sakene fremmes. For øvrig forteller statistikken ikke noe om hjelpetiltak hadde vært prøvd og eventuelt hvor lenge, før sak om omsorgsovertakelse ble fremmet.

Også resultatet i saker for HR viser at det offentlige har en høy medholdprosent. Til forskjell fra sakene for fylkenemndene er det imidlertid den private part (foreldrene) som oftest initierer sak. Medholdprosenten i seg selv sier derfor lite om barnevernets terskel for omsorgsovertakelse. I tillegg kommer at terskelen for å få en anke vurdert av HR er meget høy, og at HR normalt ikke uttaler seg om barneverntjenestens eller fylkesnemndas vurdering i sin tid var riktig. Selv i de tilfeller hvor retten har uttalt seg om riktigheten av omsorgsvedtaket, fremgår det ikke hvorvidt omsorgsovertakelse burde ha vært vurdert på et tidligere tidspunkt. Det er derfor vanskelig ut fra rettspraksis å vurdere om terskelen for omsorgsovertakelse i barnevernet er for høy, og spesielt i hvilken grad terskelen er påvirket av barnevernets praktisering av det biologiske prinsipp. Medhold i erstatningssøksmål som følge av unnlatt omsorgsovertakelse viser likevel at retten i enkelte tilfeller har funnet at barneverntjenesten burde ha fremmet slik sak for fylkesnemnda. Om dette skyldes at terskelen i barneverntjenesten har vært for høy eller om det skyldes feil eller forsømmelse av ansatte, kan utvalget imidlertid ikke slå fast.

Årsaken til det at det fra 2009 til 2010 var en større økning i antall akuttvedtak enn økning i antall omsorgsvedtak ellers, kan heller ikke slås fast uten en nærmere analyse. Også her er det flere årsaker som kan tenkes å forklare økningen, som naturlige svingninger, flere akuttsituasjoner som oppdages, lavere terskel for å vedta midlertidige vedtak, ressursmangel i fylkesnemndene som fører til lang saksbehandlingstid for vanlige omsorgsvedtak, høyere terskel for omsorgsovertakelse, med mer. Så lenge årsaksforholdet ikke er avklart er det etter utvalgets syn ikke belegg for å hevde at økningen alene skyldes at hjelpetiltak prøves for lenge.

Ulike undersøkelser og uttalelser kan tyde på at barneverntjenesten i enkelte saker prøver hjelpetiltak for lenge før omsorgsovertakelse vedtas. Hva dette konkret kan skyldes, er ikke uten videre opplagt.

Som nevnt innledningsvis, kan utvalget vanskelig se hvordan det lar seg gjøre å foreta en gjennomgang av barnevernets praksis med tanke på å avklare hvorvidt det biologiske prinsipp vektlegges for tungt.

6.5 Utvalgets anbefaling om retningslinje for vurdering av terskelen for omsorgsovertakelse i barnvernet

Utvalget foreslår retningslinjer som i større grad enn tidligere tar utgangspunkt i barnets behov for utviklingsstøttende tilknytning, i kombinasjon med vurderinger av omsorgssviktens type og alvorlighetsgrad og omsorgspersonenes egenskaper.

6.5.1 Terskelvurdering i barnevernet

Det er ikke mulig å utvikle absolutte terskelkriterier for grenseoppgangen mellom iverksettelse av endringstiltak og kompenserende tiltak på den ene side og omsorgsovertakelse på den andre. Beslutningen forblir skjønnsbasert.

Grunnlaget for beslutningen om omsorgsovertakelse baseres på en begrunnet antagelse om at intet annet tiltak vil sikre at barnet får god nok omsorg. Dette inkluderer enklere kompenserende tiltak som barnehage, avlastning i hjemmet, støttekontakt, besøkshjem, økonomisk bistand, dekking av fritidsaktiviteter samt mer omfattende endringstiltak med fokus på veiledning eller opplæring i omsorgsutøvelse. En barnevernfaglig oppgave er å avklare hvor terskelen eller grensen går i forhold til for dårlig omsorgsutøvelse i den enkelte sak. Vurderinger av hva som er barnets beste må nødvendigvis bygge på skjønn. Den normative betydningen av god nok omsorg må være at omsorgen utøves med en kvalitet som sikrer barnet utviklingsmuligheter i henhold til dets behov og forutsetninger, slik at barnet har det godt hos sine omsorgspersoner. I praksis kan det være en fare for at tolkningen av god nok blir ensbetydende med hva barnet makter å bære. Dette kan bunne i kompliserte mekanismer der hensynet til det biologiske prinsipp i kombinasjon med prinsippet om det mildeste inngrep, utilstrekkelige ressurser og mangel på egnede tiltak, påvirker vurderingen av hva som er til barnets beste. Beslutningen om hvilket tiltak som skal gis kan derfor favorisere enkle tiltak som det senere skal vise seg ikke er tilstrekkelig for å nå målet om at barneomsorgen skal bli god.

Beslutningen om å gi barn nye omsorgspersoner må ta utgangspunkt i Barnekonvensjonen, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og premissene for beslutninger tatt med utgangspunkt i barnevernloven.

• Prinsippet om barns beste er et overordnet prinsipp som ivaretar barnets fundamentale behov og sikrer at barn skal få muligheter til å utvikle seg i tråd med sitt potensial.

• Det biologiske prinsipp legger føringer for at det i utgangspunktet er til barns beste å vokse opp hos sine opprinnelsesforeldre.

• Det mildeste inngreps prinsipp legger føringer for at det mildeste tiltak skal velges. En for stor vekting av det mildeste kan gå på bekostning av tiltakets virkningsgrad.

Oversikter fra Statistisk Sentralbyrå over hvilke hjelpetiltak som barnevernet gir til sine brukere viser en overvekt av enklere kompenserende hjelpetiltak. Det mildeste inngreps prinsipp innebærer også faglig funderte avveininger mellom seriell eller parallell innsats når man benytter flere tiltak for å få den nødvendige effekt. Seriell innsats innebærer at tiltakene blir tilbudt etter hverandre, mens parallell innsats innebærer at flere tiltak blir iverksatt samtidig.

6.5.2 Barns behov for utviklingsstøttende tilknytning

Tilknytningsforskningen er blant de mest banebrytende bidrag innen utviklingspsykologien.89 Nyere forskning som har gjort tilknytningsbegrepet klinisk relevant, har vist at den tidlige relasjonsbyggingen er helt grunnleggende for barns vekst og utvikling. De har vist at utrygg tilknytning kan være hemmende for barns emosjonelle og kognitive utvikling. Alvorlig brist i tilknytnings- og relasjonsbyggingen kan føre til store psykiske problemer for barnet. Forskning viser også at lav kvalitet på det språklige, emosjonelle og sosiale samspillet mellom barn og omsorgspersoner har betydning for barnets språklige og kognitive utvikling.90 Utvalget mener at tilknytningskvalitet er et grunnleggende vurderingstema i alt barnefaglig arbeid innen barnevernet. I nær sammenheng med dette viser nyere nevro-psykologisk og nevro-biologisk forskning at barnehjernens vekst og utvikling når de over lengre tid eksponeres for stressende og angstfremkallende omgivelser blir påvirket negativt. Dette skader blant annet barnets emosjonsregulering og kognitive utvikling.91 Til sammen viser denne forskningen at samspillet mellom barn og omsorgspersonene er så avgjørende for barns utvikling og fungering at den må tillegges avgjørende vekt i beslutningsprosessen om bosted, samvær, tilbakeføring i barnevernsaker og tiltak.

6.6 Terskler i forhold til tilknytnings- og relasjonskvalitet

6.6.1 Barn i alderen null til to år

Det skilles mellom trygg og utrygg tilknytning, og konsekvensene for barna kan være en unnvikende eller ambivalent tilknytningsform og i de alvorligste tilfellene desorganisert tilknytning. Barn med utrygg ambivalent og utrygg unnvikende tilknytning har relasjonsskader som i mange tilfeller kan gjenopprettes gjennom endringstiltak som retter seg inn mot foreldrenes samspillatferd.92 Barn med en desorganisert tilknytning vil i de fleste tilfeller trenge omsorgspersoner som utgjør en ekstra trygg base, som varer over lang tid. Terskelen for omsorgsovertakelse vil trolig være overskredet ved desorganisert tilknytningsform hos barnet.

I vurderingen av om det skadelige samspillet mellom barnet og omsorgspersonen kan rettes opp gjennom endringstiltak må omsorgspersonens forutsetninger for å kunne motta endringstiltaket legges til grunn.

6.6.2 Barn i alderen tre til tolv år

Barn kan ha fått relasjonelle senskader av å ha blitt utsatt for langvarig utviklingshemmende tilknytning fra sine omsorgsgivere. Skadene kan manifestere seg som omfattende aggresjon og utagering eller som innadvendthet, depresjon og angst. Hos disse barna er det trolig ikke tilstrekkelig å komme til normalt omsorgsfulle omsorgsytere, men de vil trenge en omsorgsbase som på en mer intens, aktiv og langvarig måte søker å gjenopprette den skadede relasjonen. Muligheten for reparasjon av relasjonen gjennom foreldreveiledning vil i disse tilfellene være betydelig redusert, og terskelen for omsorgsovertakelse kan være nådd.

Barn i alderen tre til tolv år som har hatt en trygg tilknytningsprosess, men som har utviklet konfliktfulle relasjoner til sine omsorgspersoner av andre grunner, for eksempel ved genetisk sårbarhet, temperament eller at familien er preget av flere eller langvarige og alvorlige risikofaktorer, har større muligheter for å gjenvinne en positiv relasjon til omsorgspersonene gjennom endringstiltak.

I vurderingen av om det skadelige samspillet mellom barnet og omsorgspersonen kan rettes opp gjennom endringstiltak er det omsorgspersonens forutsetninger for å kunne motta endringstiltaket som legges til grunn.

6.6.3 Terskler i forhold til omsorgssvikt

Barnevernloven § 4-12 setter opp fire kriterier for svikt i omsorgen som kan føre til omsorgsovertakelse. Disse er: a) dersom det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som barnet trenger etter sin alder og utvikling, b) dersom foreldrene ikke sørger for at et sykt, funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket sitt særlige behov for behandling og opplæring, c) dersom barnet blir mishandlet eller utsatt for alvorlige overgrep i hjemmet, eller d) dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet.

Vedtak om omsorgsovertakelse kan bare treffes når det er nødvendig ut fra barnets situasjon, og vedtak kan ikke treffes dersom det kan skapes tilfredsstillende forhold for barnet ved hjelpetiltak etter § 4-4 eller ved vedtak etter §§ 4-10 eller 4-11.

6.6.4 Praktisk og psykisk omsorgssvikt

Barneverntjenestens vurderinger i forhold til barnevernloven § 4 – 12a baseres på skjønnsutøvelse. Utvalget ønsker å gi barnevernet noen anbefalinger vedrørende dette skjønnet, herunder vurderingen av om det foreligger alvorlige mangler ved omsorgen. Alvorlige mangler ved den daglige omsorgen innebærer forsømmelse eller vanskjøtsel. Det dreier seg altså både om mangel på handling og om aktiv påføring av krenkelser.

Det understrekes at forsømmelsene som er nevnt i listen nedenfor er å betrakte som eksempler og ikke som en uttømmende oversikt. Listen skal altså ikke anvendes som en sjekkliste eller alene være utslagsgivende for terskelvurderinger, men er tenkt som en illustrasjon på karakteristiske trekk ved forsømmelser.

Det må også presiseres at en del av de konkrete eksemplene som beskrives nedenfor i gitte situasjoner kan ligge innenfor det som betraktes som normal omsorgsutøvelse, mens det i andre situasjoner vil være unormalt eller uakseptabelt, se for eksempel punkt e nedenfor. Utvalget ønsker ikke å trekke noen generell eller absolutt grense mellom akseptabel og uakseptabel omsorg, men å peke på aktiviteter som både kan utøves innenfor normale rammer og være normalitetsoverskridende og dermed representere omsorgssvikt.

Utvalget har tatt utgangspunkt i undergrupper som er belyst tidligere.93 For en ytterligere forklaring av eksemplene vises det til boken «Barn i risiko» av Øyvind Kvello. Eksempler på psykisk og praktisk omsorgssvikt:

1. Mangelfull sikring: å utsette barnet for fysiske farer, eller å la barn være på steder med betydelig risiko for å bli påført skader.

2. Mangelfullt tilsyn: å forlate barnet uten tilsyn eller med kvalitativt og/eller kvantitativt dårlig tilsyn, eller ikke i rimelig grad ta rede på hvor barnet er, hvem det er sammen med og hva det holder på med når det er borte fra foreldrene.

3. Fysisk omsorgssvikt: å ikke gi barnet tilstrekkelige mengder med og/eller tilstrekkelig ernæringsriktig mat, hensiktsmessig påkledning, eller å ikke ivareta barnets hygieniske behov.

4. Emosjonell omsorgssvikt: ignorering av barnets kontaktsøking, som vises ved lite respondering på og involvering i barnet, å overse mange av barnets signaler, en psykisk fjernhet / emosjonelt liten tilgjengelighet for barnet.

5. (Tilslørt) seksuelt ladet forføring: Relasjonen til barnet erotiseres slik at omsorgsgiverens handlinger ikke lenger er aldersadekvate, eller man er grenseoverskridende på fordekte måter, slik at man tvinger seg inn på intimsoner. Eksempler kan være å vaske barn grundig nedentil etter at det selv er, eller skulle være, i stand til å ordne dette selv, inspisering av kjønnsorgan under påskudd av å hjelpe, la barnet sove fast i omsorgsgiverens seng etter at det er, eller skulle ha vært, i stand til å sove alene, eller aldri vennes til å sove alene, å gi fysisk nærhet på en måte som er upassende ut fra intimsoner, eller stadig berøring og kos for ens egen psykiske og/eller fysiske tilfredsstillelse.

6. Manipulering for senere utnyttelse: å pleie omgang med barn så man oppnår kontakt med og tillit/lojalitet fra det, slik at man på lengre sikt kan utnytte det («child grooming»).

7. Uetisk veiledning av barnet: aktivt å involvere i, eller ikke hindre eller hjelpe barnet ut av, skadelige handlinger slik som antisosial atferd som kriminalitet, rusmiddelmisbruk, prostitusjon, eller skadelige relasjoner som betydelig eldre kjærester og voldelige relasjoner (for eksempel til venner eller kjærester).

8. Parentifisering (nivellert med de voksne / voksenrolle): Barnet trekkes inn i en voksenverden det ikke er modent for, eller gis mer belastninger enn det som er kulturelt vanlig eller ansett som forsvarlig ut fra alder og modenhet. Det er tre former for parentifisering: emosjonell, praktisk og bruk av barnet som maktmiddel for å ramme andre. Parentifisering av praktisk type: å pålegge barnet urimelige arbeidsoppgaver, slik som omfattende pass av søsken, husarbeid eller inntektsgivende arbeid for å bidra til familiens utkomme, osv., slik at dette blir en byrde for barnet. Parentifisering av emosjonell type: å innlemme barnet i voksentemaer som barnet ikke er modent nok til å håndtere, eller som fører til at det blir unødig utfordret på lojalitet, krav om at barnet gir forpliktende svar det ikke har grunnlag for å gi, eller når barnet har en tydelig vegring mot å avgi slike løfter. Denne formen for parentifisering omfatter også å fritte ut barnet om detaljer om barnets seksuelle aktivitet som ikke handler om å ta rede på barnets situasjon for eventuelt å beskytte det, men mer ut fra en nysgjerrig interesse for denne typen av informasjon fordi det pirrer eller opphisser; videre er det snakk om å involvere barnet i intime detaljer om ens eget kjærlighetsliv, bruke barnet som trøst, osv.

9. Infantilisering av barnet: å mene og/eller gjøre barnet mer hjelpavhengig og umodent enn det er. Eksempler er overbeskyttelse og å hindre barnet fra å delta i vanlige aktiviteter fordi omsorgspersonen uriktig mener barnet ikke er trygt nok eller ikke kommer til å beherske situasjonen, å overinvolvere seg i barnet og være for styrende, ikke å la barnet ferdes alene når alder og sted tilsier at det burde få lov til det. Utnyttelsen handler her om at det dekker forelderens behov for å ha et hjelpeavhengig/uselvstendig/umodent barn.94

En akkumulering av forsømmelser øker alvorlighetsgraden. Det vil være av betydning om forsømmelsene er sporadiske, for eksempel i takt med variasjoner i omsorgspersonens psykiske tilstand eller belastning uten at det preger hele omsorgssituasjonen, eller om forsømmelsene er stabile og vedvarende og preger omsorgssituasjonen. Avgjørelsen om terskelen for omsorgsovertakelse er overskredet skal også inkludere om forsømmelsene kan rettes opp gjennom endringstiltak. Sporadiske forsømmelser som forekommer i takt med variasjoner i egenskaper hos omsorgspersonen, har større sannsynlighet for å kunne forbedres gjennom endringstiltak enn stabile og vedvarende forsømmelser.

Overgrep av type i) kan innebære at omsorgspersonen er umoden for omsorgsrollen, har sterk og urealistisk angst for barnets sikkerhet eller at overbeskyttelsen dekker et behov for å ha kontroll over barnet. I slike saker vil overgrepet kunne føre til at barnet forsinkes i selvstendighetsutvikling, hindres i naturlig utforskning av verden og ikke utvikler normal selvtillit eller selvhjulpenhet.

Utvalget anser det som mulig at omsorgspersoner som utøver slike overgrep kan ha et potensial for forbedring av sin omsorgskompetanse gjennom evidensbaserte endringstiltak.

I vurderingen av om forsømmelsen kan rettes opp gjennom endringstiltak er det omsorgspersonens forutsetninger for å kunne motta endringstiltaket som legges til grunn.

6.6.5 Manglende behandling eller opplæring

Beslutninger i forhold til barnevernlovens 4-12b baseres på skjønnsutøvelse. Utvalget ønsker å gi barnevernet noen anbefalinger vedrørende dette skjønnet, om hvorvidt foreldrene sørger for at barnet får dekket sine særlige behov for behandling og opplæring. Bestemmelsen omfatter barn med særlige behov.

Det understrekes at omsorgssvikt som er nevnt i listen nedenfor, er å betrakte som eksempler og ikke er uttømmende. Listen skal ikke anvendes som sjekkliste eller konkluderende for terskelvurderinger, men som illustrasjon på karakteristiske trekk ved slik omsorgssvikt.

Utvalget har tatt utgangspunkt i undergrupper som er belyst tidligere.95 For en ytterligere forklaring av eksemplene vises det til boken «Barn i risiko» av Øyvind Kvello. Eksempler på manglende behandling eller opplæring:

1. Medisinsk omsorgssvikt: ikke å gi barnet somatisk, psykisk eller tannhelsemessig hjelp for å forebygge eller behandle vansker.

2. Utdanningsmessig omsorgssvikt: å holde barnet tilbake fra eller tillate/godta at barnet ikke går i grunnskolen, og ved slike situasjoner ikke å søke eller samarbeide med kvalifisert hjelp for å få barnet til skolen.96

En akkumulering av omsorgssvikt øker alvorlighetsgraden. Det vil være av betydning om forsømmelsene er sporadiske, for eksempel i takt med variasjoner i omsorgspersonens psykiske tilstand eller belastninger uten at det preger hele omsorgssituasjonen, eller om forsømmelsene er stabile og vedvarende og preger den totale omsorgssituasjonen. Avgjørelsen om terskelen for omsorgsovertakelse er overskredet må inkludere om forsømmelsene kan rettes opp eller fjernes gjennom endringstiltak. Sporadisk omsorgssvikt som forekommer i takt med variasjoner i egenskaper hos omsorgspersonen, har større sannsynlighet for å kunne forbedres gjennom endringstiltak enn stabile og vedvarende forsømmelser.

I vurderingen av om forsømmelsen kan rettes opp gjennom endringstiltak er det omsorgspersonens forutsetninger for å kunne motta endringstiltaket som legges til grunn.

Bestemmelsen i bvl. § 4-12b omfatter barn med særlige behov. Å unnlate å gi barn nødvendig behandling eller opplæring er i seg selv en alvorlig svikt i omsorgen og er ikke avgrenset til å gjelde barn med særskilte behov. Utvalget foreslår en presisering der omsorgssvikten også gjelder slik forsømmelse overfor vanlige barn.

6.6.6 Mishandling

Beslutninger i forhold til barnevernloven § 4-12c baseres på skjønnsutøvelse. Utvalget ønsker å gi barnevernet noen anbefalinger vedrørende dette skjønnet. Det foreligger en fare for at skjønnsutøvelsen i slike saker kan føre til at barnet kan lide overlast over lengre tid uten at det gripes inn. Denne type omsorgssvikt dreier seg om aktiv påføring av smerte slik at det er en betydelig risiko for at det oppstår helseskader, og at barnets utvikling forringes.

Det understrekes at mishandlingene som er nevnt i listen nedenfor, er å betrakte som eksempler og ikke er uttømmende. Listen skal ikke anvendes som sjekkliste eller konkluderende for terskelvurderinger, men som illustrasjon på karakteristiske trekk ved slik mishandling.

Utvalget har tatt utgangspunkt i undergrupper som er belyst tidligere.97 For en ytterligere forklaring av eksemplene vises det til boken «Barn i risiko» av Øyvind Kvello. Eksempler på mishandling er:

• Fysisk vold: å slå, sparke, bite, lugge, dytte over ende, stikke med gjenstander, trykke på steder slik at det leder til smerte (for eksempel fingre mot øyne, trykke hardt mot brystkasse, mage også videre), ta kvelertak på, kaste, brenne, riste barn også videre, eller at barnet er vitne til, hører, blir meddelt eller forstår at andre i familien blir utsatt for slike handlinger.

• Emosjonell (psykisk) mishandling: å være sarkastisk, kritiserende eller urimelig hard, latterliggjøre, fornedre, ydmyke, true, skremme, plage, avvise, ekskludere fra fellesskapet, drive overdrevent omfattende eller ydmykende kontroll av barnet, eller at barnet er vitne til, hører, blir meddelt eller forstår at andre i familien blir utsatt for slike handlinger.

• Materiell vold: å knuse dører, vinduer, inventar osv. som barnet er vitne til, hører eller senere ser.

Denne type omsorgssvikt kjennetegnes også av at en akkumulering av overgrepene i omfang og hyppighet raskt øker alvorlighetsgraden.

Utvalget vil imidlertid peke på at det ikke kan være rom for en «vente–og–se»-holdning når denne type overgrep forekommer. Utvalget foreslår imidlertid at omsorgen bare kan beholdes dersom foreldrene deltar i evidensbaserte endringstiltak. Utvalget mener at Fylkesnemnda skal kunne pålegge utprøving av et slikt tiltak. I vurderingen av om mishandlingen kan rettes opp gjennom endringstiltak skal omsorgspersonens forutsetninger for å kunne motta endringstiltaket legges til grunn. Det bør imidlertid åpnes opp for et visst skjønn når overgrepene er engangs eller få gangers tilfeller som følge av at foreldrene mistet kontrollen, grep til ytterligheter i en presset situasjon av hjelpeløshet, det vil si at foreldrene ikke har kunnskap om alternative reaksjonsmåter overfor barnet.

6.6.7 Overgrep

Beslutninger i forhold til barnevernloven § 4.12c baseres på skjønnsutøvelse. Utvalget ønsker å gi barnevernet noen anbefalinger vedrørende dette skjønnet. Dette handler om utnyttelse til egen eller andres tilfredsstillelse. Slike overgrep innebærer at barnet utsettes for handlinger som er til overgriperens egen interesse eller andres interesse eller tilfredsstillelse, og at barnet utsettes for traumer og smerte med store muligheter for senvirkninger og varige skader.

Det understrekes at omsorgssvikt som er nevnt i listen nedenfor er å betrakte som eksempler og ikke er uttømmende. Listen skal ikke anvendes som sjekkliste eller konkluderende for terskelvurderinger, men som illustrasjon på karakteristiske trekk ved slik omsorgssvikt.

Utvalget har tatt utgangspunkt i undergrupper som er belyst tidligere.98 For en ytterligere forklaring av eksemplene vises det til boken «Barn i risiko» av Øyvind Kvello. Eksempler på seksuelle overgrep og utnyttelse:

• Seksuelle overgrep: upassende seksuell kontakt som kan skade barnet. I mest alvorlig form inkluderer det vaginal, oral og anal stimulering og inntrenging (penetrering).

• Seksuell utnyttelse: å utnytte barnet seksuelt ved å spille inn pornografiske filmer, ta bilder av det i posisjoner med eller uten klær der målet er å skape opphisselse for den som tar bildet og/eller de som ser på dem, å lede eller tvinge til prostitusjon, eller forføre eller presse barn til å strippe eller å foreta seksuelle handlinger foran webkamera også videre.99

Overgrepene av denne typen er av en slik art at de etter utvalgets mening overskrider terskelen for omsorgsovertakelse i seg selv. Det er viktig at tiltak(ene) som velges innebærer at overgrepet umiddelbart stanses. Årsakene til denne typen av overgrep skyldes overgriperens legning eller personlighet, heller enn mangel på god omsorgsutøvelse på alle eller de fleste områder. Endringstiltak vil i slike situasjoner innebære langvarig behandling i helsevesenet. Utvalget vil understreke at mange barn ikke kan vente på at foreldrene skal få orden på sine vansker, fordi barnet da frarøves en vesentlig tid for utvikling og normalitet.

6.7 Terskler i forhold til fremtidig omsorgsevne

6.7.1 Innledning

Barnevernloven § 4-12d åpner opp for å flytte barnet ut av hjemmet dersom det er overveiende sannsynlig at barnets helse eller utvikling kan bli alvorlig skadd fordi foreldrene er ute av stand til å ta tilstrekkelig ansvar for barnet. Bestemmelsen åpner opp for omsorgsovertakelse selv om det ikke er observert aktuell omsorgssvikt og kan komme til anvendelse overfor barn som mottar omsorg fra personer som i fremtiden ikke vil kunne ivareta god nok omsorg. Kjerneområdet for § 4-12d er foreldre med psykisk utviklingshemning, alvorlige personlighetsforstyrrelser, alvorlige psykiske lidelser og alvorlige rusproblemer med dårlig prognose for positiv endring av omsorgskompetansen. Saker som avgjøres etter § 4-12d vil normalt innebære at plasseringen vil bli varig.

Plasseringens varighet vil kunne ha betydning for andre vurderinger av omsorgs- og samværsspørsmål, for eksempel muligheten for tilbakeføring, art og omfang av oppfølgingstiltak etter § 4-16, endring av samværsordning og adopsjon. Selv om omsorgsovertakelse kan begrunnes med at vilkårene for omsorgsovertakelse etter andre alternativer i § 4-12 er oppfylte, vil det kunne ha selvstendig betydning for vurderingen av andre sider av plasseringen om vilkårene for plassering etter § 4-12d også er til stede. Fylkesnemnda bør ta stilling til anvendeligheten av § 4-12d i alle saker der denne bestemmelsen er påberopt, selv om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt etter § 4-12 a–c.

6.7.2 Foreldre med utviklingshemming

Utvalget vil presisere at evnenivå (IQ) alene ikke kan utgjøre grunnlaget for omsorgsovertakelse. Diagnosen «person med utviklingshemming» (IQ < 70), i kombinasjon med betydelig behov for bistand i dagliglivet, innebærer i seg selv ikke at personen mangler tilstrekkelig omsorgskompetanse. Disse foreldrene må derfor gjennomgå den samme utredning og vurdering av barnevernet som foreldre uten mental retardasjon med sikte på å avklare den faktiske omsorgsevnen.

Kognitive begrensinger hos omsorgspersonene har lenge vært erkjent som risikofaktor for omsorgssvikt.100 Sannsynligheten for omsorgssvikt øker med økte kognitive begrensninger hos omsorgspersonene. Omsorgssvikten vil kunne dreie seg om at barnet på et tidlig tidspunkt, for eksempel seks til åtte års alder, vil forbigå omsorgspersonen i kognitiv utvikling og allmennkunnskap og har dermed ikke tilgang på den kunnskapsressurs og livserfaring som barn trenger. Omsorgspersonen kan ikke tilpasse omsorgen til barnets alder og utviklingsnivå og gir dermed barnet inadekvat omsorg. Omsorgspersonen fanger ikke opp spedbarnets tilknytningsatferd og andre signaler som barnet gir, og kan dermed skape utrygg tilknytning mellom barn og omsorgsperson, og ikke tilfredsstille barnets basale behov. Omsorgspersonen forebygger ikke fare for skader på barnet (for eksempel ved å sette spedbarnet på stellebordet uten sikring).

Forskning viser at prognosen for betydelige endringer i omsorgskompetanse er begrenset for denne gruppen av omsorgspersoner.101 De utfordringene som beskrives som å være til hinder for økning av omsorgskompetanse er begrensinger i adaptiv atferd (selvstendighetsfunksjoner) og sosiale ferdigheter, reduksjon i tale- og språkfunksjon, vansker med organisering av aktiviteter, vansker med å holde avtaler og passe tiden og overgeneralisering av kunnskap (kontekstavhengige regler generaliseres til å være allmenngyldige).

Utvalget anser de potensielle risikofaktorene som så vidt komplekse at det anbefales oppnevnelse av sakkyndige i disse sakene. Barnevernloven § 4-12 d åpner opp for omsorgsovertakelse selv om det ikke er observert alvorlig omsorgssvikt, men der omsorgspersonen ikke vil kunne ivareta god nok omsorg i fremtiden. Utredningen av disse omsorgspersonene må derfor inkludere prognoser for bedring i omsorgskompetanse på bakgrunn av blant annet testing av personens læreevne, evneprofil og adaptivt funksjonsnivå. Disse testene må administreres og tolkes av psykologer eller andre profesjoner med testfaglig kompetanse.

6.7.3 Omsorgspersonens egenskaper

Beslutninger i forhold til barnevernloven § 4-12 d baseres på skjønnsutøvelse. Utvalget ønsker å gi barnevernet noen anbefalinger vedrørende dette skjønnet.

Potensial for forbedring av omsorgskompetanse avhenger ikke bare av alvorlighetsgraden i omsorgssvikten, mishandlingen eller overgrepene, men også av omsorgspersonens egenskaper som omsorgsperson. Det kan handle om rus, psykiske helseproblemer og psykisk utviklingshemming. Omfanget av problemene knyttet til omsorgspersonens egenskaper vil ha betydning for terskelbestemmelser om grenseoppgangen mellom omsorgsovertakelse og tiltak for å forbedre omsorgskompetanse.

Graden av problemer kan deles inn i a) moderate alkoholproblemer og forbigående psykiske helseplager, b) omfattende og varige alkoholproblemer eller alvorlige og langvarige psykiske lidelser. Moderate alkoholproblemer vil kunne omfatte bruk av alkohol for å dempe effekter av psykososiale belastninger og helgefyll. Når disse alkoholproblemene ikke går ut over den daglige fungering (arbeid, hygiene, innkjøp også videre) er det utvalgets oppfatning at det bør åpnes opp for kurative tiltak, både i forhold til forbedring av omsorgskompetanse og i forhold til alkoholproblemene i seg selv. Omfattende og varige rusproblemer, inkludert narkotiske stoffer, der det foreligger funksjonssvikt (for eksempel påvirker arbeid, økonomi, hygiene og omsorgskvalitet) vil kunne overskride terskelen for omsorgsovertakelse. Omsorgssvikten er i disse sakene ikke først og fremst knyttet til svikt i omsorgskompetanse i seg selv, men til rusavhengighet, psykisk sykdom eller funksjonshemming hos omsorgspersonen. Endringstiltak i slike tilfeller tar tid og vil kunne være uforenlig med å være omsorgsperson.

Utvalget mener at omsorgspersoner med moderate psykiske helseplager som depresjoner og angsttilstander som er knyttet til psykiske reaksjoner på stress, belastninger eller traumer og som ikke i alvorlig grad påvirker den daglige fungering, kan behandles og dermed føre til forbedring av omsorgskompetanse. Det bør derfor åpnes opp for kurative tiltak og mildere kompenserende tiltak. Omsorgspersoner med langvarige og alvorlige psykiske lidelser (psykoser, alvorlige personlighetsforstyrrelser og bipolare lidelser som krever sykehusopphold og annen langvarig behandling) har etter utvalgets oppfatning begrenset potensial for helbredelse innen kort sikt, og tilstanden kan være uforenlig med omsorgsoppgaver.

6.8 Utvalgets anbefalinger

6.8.1 Utviklingsstøttende tilknytningsprinsipp

Utvalget legger til grunn at forskningen om samspillet mellom barn og omsorgspersonene er så avgjørende for barns utvikling og fungering at den må tillegges avgjørende vekt i beslutningsprosessen om bosted, samvær og tilbakeføring i barnevernsaker.

Utvalget anbefaler derfor at det etableres et fjerde førende prinsipp for vurdering av vanskelige avgjørelser i barnevernsaker. Bakgrunnen er at en for stor vekting av egenverdien av det biologiske prinsipp kan føre til at barnet vokser opp under ugunstige omsorgsbetingelser dersom tilknytningen og relasjonsutviklingen mellom barnet og omsorgspersonene er svak. Utvalget anbefaler derfor at det utviklingsstøttende tilknytningsprinsipp gis forrang i forhold til det biologiske prinsipp i saker der tilknytnings- og relasjonskvaliteten er til hinder for barnets utvikling.

6.8.2 Terskler for omsorgsovertakelse

Utvalget anbefaler terskelen omsorgsovertakelse vurderes i forhold til følgende tre faktorer:

1. om tilknytnings- og relasjonskvaliteten mellom omsorgspersonene og barnet er utviklingsstøttende eller ikke

2. alvorlighetsgraden og stabilitet av omsorgssvikt (forsømmelser, manglende behandling eller opplæring, mishandling eller overgrep)

3. om omsorgspersonenes egenskaper (psykisk utviklingshemming, psykiske sykdom, rus) er av varig eller forbigående karakter

6.8.3 Anbefaling om sakkyndige og fylkesnemndspraksis

• Utvalget anbefaler at det oppnevnes sakkyndige i saker der det ikke er observert alvorlig omsorgssvikt i øyeblikket, men at omsorgspersonens ikke vil kunne ivareta god nok omsorg i fremtiden. Sakene bør fremmes for utvidet fylkesnemnd, jf. barnevernloven § 7-5 første ledd annet punktum.

• Fylkesnemnda bør ta stilling til anvendeligheten av § 4-12d i alle saker der denne bestemmelsen er påberopt, selv om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt etter § 4-12a–c.

6.8.4 Tilrådinger om forskning og formidling av kunnskap

• Utvalget foreslår at det forskes mer på, og at det etableres en årlig nordisk forskningskonferanse om terskelproblematikk i vurdering av omsorgsovertakelse.

• Det er utvalgets tilråding at en interaktiv nettportal for tiltak og terskelvurderinger opprettes i tilknytting til Ungsinn-databasen.