6 Utvalgets undersøkelser

6.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å kartlegge om dagens garantiregler fungerer hensiktsmessig når kostnadene ved ordningen sammenholdes med den forbrukerbeskyttelse som oppnås. Evalueringen skal bygge på oppdatert informasjon og erfaringer fra blant annet byggenæringen og forbrukersiden.

Som nevnt i kapittel 1.4 sendte utvalget en spørreundersøkelse til berørte aktører. Over 200 entreprenører, med varierende størrelse og virksomhet innenfor bustadoppføringslovas anvendelsesområde, svarte på undersøkelsen. Svarene gir etter utvalgets syn et godt innblikk i hvordan entreprenører opplever den lovpålagte garantiordningen.

Utvalget innhentet også informasjon fra finansinstitusjoner som tilbyr garantier. Over 20 spare- og forretningsbanker svarte på spørreundersøkelsen, mens responsen var lavere fra forsikringsselskaper. Spørreundersøkelsen i seg selv gir dermed ikke et sikkert bilde av hvordan garantistillere opplever garantiordningen, men utvalget har hatt samtaler med flere representanter fra ulike forsikringsselskaper. Dette har utdypet inntrykket fra spørreundersøkelsen.

Utvalget fikk som nevnt i kapittel 1.4 ikke gjennomført tilsvarende undersøkelser overfor forbrukere, da det viste seg å være vanskelig å identifisere et tilstrekkelig antall relevante mottakere av en spørreundersøkelse.

I det følgende redegjøres det for sentrale funn basert på den informasjon som ble innhentet.

6.2 Garantistenes betingelser

6.2.1 Innledning

Garantistillelse etter bustadoppføringslova § 12 innebærer at en finansinstitusjon etter avtale med en entreprenør avgir et løfte overfor en forbruker, hvor forbrukeren får en rett til å kreve utbetaling under garantien dersom vilkårene for dette er oppfylt. Finansinstitusjonen kan ikke si opp eller trekke garantien tilbake i løpetiden. Dersom finansinstitusjonen utbetaler berettigede krav under garantien, vil institusjonen få et regresskrav mot entreprenøren. Finansinstitusjonen vil derfor, i tillegg til å kreve vederlag fra entreprenøren for selve garantistillelsen, ofte kreve at entreprenøren stiller en sikkerhet (såkalt kontrasikkerhet) for et mulig regresskrav.

Banker og forsikringsselskaper synes å stille ulike krav til entreprenører når det stilles garanti etter bustadoppføringslova § 12.

Bankene krever som hovedregel kontrasikkerhet fra entreprenøren for at garanti skal utstedes, for eksempel i form av pantsettelse av fast eiendom eller omløpsaktiva, eller sikkerhet gjennom kontantdepot. Dette gjelder både i a- og b-tilfellene. Hvilken type kontrasikkerhet som avtales i det enkelte tilfelle beror på bankens krav og hvilke sikkerheter entreprenøren har mulighet til å tilby. Bare et fåtall entreprenører har opplevd at bankene ikke krever noen form for kontrasikkerhet. Dersom entreprenøren ikke har mulighet til å tilby tilfredsstillende sikkerhet i egne eiendeler, hender det at bankene ber eierne av entreprenørvirksomhetene stille sine private eiendommer som sikkerhet.

Står man overfor b-tilfellene, det vil si hvor entreprenøren bygger på egen tomt, ser bankene som oftest garantien i sammenheng med låneforholdet knyttet til byggeprosjektet. De fleste bankene krever at entreprenøren tegner byggelån i banken for å få tilbud om garanti. En effekt av at garanti og låneforhold sees i sammenheng på denne måten er at bankene i enkelte tilfeller kontrollerer at entreprenøren stiller garanti etter bustadoppføringslova.

Forsikringsselskapene krever på sin side normalt ingen kontrasikkerhet for utstedelse av garanti under bustadoppføringslova. Selskapene synes til gjengjeld ofte å stille strengere krav til entreprenørens egenkapital, driftsresultat eller økonomiske «rating» enn bankene, og i noen tilfeller følger forsikringsselskapene opp utviklingen i selskapets økonomi ved for eksempel krav om løpende rapportering.

Hvilken kontrasikkerhet som avtales er ofte ulik før og etter overtakelse. I det følgende gis det en redegjørelse for funnene knyttet til de to garantiperiodene. Det er imidlertid viktig å merke seg at det er tale om én garanti som stilles overfor den enkelte forbruker umiddelbart etter avtalens inngåelse, som enten trappes ned etter overtakelsen (a-tilfellene) eller opp etter overtakelsen (b-tilfellene). Det utstedes dermed ingen ny garanti i forbindelse med opp- eller nedtrappingen.

6.2.2 Krav om kontrasikkerhet før overtakelse

For garantiperioden før overtagelse synes finansinstitusjonenes praksis å variere, avhengig av om forbrukeren selv eier tomten (a-tilfellene), hvor det stilles krav om ti prosent garanti, eller entreprenøren eier tomten (b-tilfellene), hvor det stilles krav om tre prosent garanti.

I b-tilfellene krever bankene som regel pant i den faste eiendommen som skal bebygges. Det er også vanlig å kreve pant i omløpsaktiva eller i annen fast eiendom. Men bankene godtar også kausjon fra morselskap der entreprenørselskapet er del av et konsern, samt kausjon fra privatpersoner. Disse alternative sikkerhetsstillelsene kan også kombineres, for eksempel ved at entreprenøren pantsetter både fast eiendom og omløpsaktiva. Det er verdt å merke seg at det er vanligere å pantsette fast eiendom enn å stille kontantdepot. Dette har mest sannsynlig sammenheng med at entreprenøren i b-tilfellene har mulighet til å stille eiendommen som pant frem til forbrukerens overtakelse. Deretter må entreprenøren stille annen kontrasikkerhet.

Forsikringsselskapene krever på sin side som hovedregel ikke at entreprenøren stiller kontrasikkerhet i b-tilfellene, men det er ikke uvanlig at forsikringsselskapene krever at morselskaper gir morselskapsgaranti for entreprenørens forpliktelser. Enkelte selskaper har også nevnt at det er vanlig å kreve ordinær kausjon eller påkravsgaranti.

Hvor stor dekningsgrad for kontrasikkerheten finansinstitusjonene krever i b-tilfellene, synes å variere. Bankene som deltok i spørreundersøkelsen svarte at de krever mellom 50 og 100 % dekningsgrad.

For a-tilfellene kan ikke finansinstitusjonen og entreprenøren avtale at kontrasikkerheten skal stilles i form av pant i eiendommen som skal bebygges, da tomten tilhører forbrukeren. Men i likhet med de tilfellene der entreprenøren eier tomten, synes pant i annen fast eiendom eller omløpsaktiva å være vanligere enn kontantdepot. Det er heller ikke uvanlig å godta kausjon fra morselskap eller privatpersoner.

Heller ikke i a-tilfellene synes det å være vanlig at forsikringsselskapene krever kontrasikkerhet. Igjen er det vanlig at forsikringsselskapene godtar morselskapsgaranti. Enkelte entreprenører som deltok i spørreundersøkelsen presiserte at forsikringsselskapene gjennomgår entreprenørselskapets regnskap før de vil påta seg å stille garantier. Noen entreprenører svarte at de har stilt kontantdepot også i a-tilfellene.

Kravene til dekningsgrad for kontrasikkerheten i a-tilfellene synes å være ganske like som i de tilfeller hvor entreprenøren eier tomten.

6.2.3 Krav om kontrasikkerhet etter overtakelse

For garantiperioden etter overtagelse er det, i likhet med garantiperioden før overtagelse, vanlig at bankene krever kontrasikkerhet gjennom pant i annen fast eiendom enn den som bebygges, pant i omløpsaktiva samt kausjon fra morselskap. Én viktig forskjell er imidlertid at entreprenørene i større grad synes å måtte stille kontantdepot i perioden etter overtakelse. Dette skyldes mest sannsynlig at tomten ikke lenger er tilgjengelig som sikkerhetsobjekt, i motsetning til før overtakelse i b-tilfellene.

Hva gjelder forsikringsselskapene, stilles det, i likhet med før overtagelse, vanligvis ikke krav om kontrasikkerhet.

Kravene til dekningsgrad synes å være ganske like som før overtagelse, men undersøkelsene indikerer at det i noen grad stilles høyere krav.

6.2.4 Krav om vederlag mv.

Finansinstitusjonene betinger seg også et vederlag fra entreprenørene for garantistillelse, typisk i form av en premie. Vederlagets størrelse varierer. Størrelsen synes ofte å avhenge av hvor «god» kunden er, slik at entreprenører med god økonomi kan få tilbud om lavere premier.

Prisstrukturen på garantiene vil kunne variere mellom de ulike tilbyderne, for eksempel ved at det beregnes ulike etableringsgebyrer og ulike premier. Dette påvirker hvilke slutninger som kan trekkes fra utvalgets undersøkelse og sikkerheten i disse slutningene. Det er også grunn til å tro at vederlagsnivået vil påvirkes av de generelle markedsforholdene. På overordnet nivå synes imidlertid undersøkelsen å gi et visst bilde av vederlagsnivået.

Bankene som svarte på utvalgets spørreundersøkelse oppga at de tilbyr garanti til en premie på mellom 0,2 og 4,0 % p.a. av garantisummen, med tillegg av et etableringsgebyr. Slutningsgrunnlaget for forsikringsselskapene er langt svakere, men utvalgets generelle inntrykk er at premiene i gjennomsnitt synes å ligge på samme nivå, men antakelig noe lavere enn hos bankene. Entreprenørene har på sin side meddelt at de årlige vederlagene ligger på mellom 0,3 % og 10 % p.a av garantisummen.

En vesentlig forskjell mellom banker og forsikringsselskaper er at forsikringsselskaper ofte gir kunden tilbud om å betale for garantistillelsen i form av en engangspremie ved utstedelse av garantien, mens bankene gjerne avtaler løpende betaling av premien gjennom hele garantiperioden.

Enkelte entreprenører som deltok i spørreundersøkelsen opplyste uoppfordret at kostnadene til syvende og sist legges til på vederlaget som kreves av forbrukeren for oppføring av boligen eller fritidsboligen.

6.3 Avslag på anmodning om garanti

Til tross for kravene til kontrasikkerhet og egenkapital mv. som er beskrevet ovenfor, har de aller fleste av entreprenørene som har svart på utvalgets spørreundersøkelse aldri opplevd å få avslag fra finansinstitusjoner på anmodninger om å inngå avtale om garantistillelse. Men for enkelte har dette skjedd.

17 av 194 entreprenører opplyste at de har fått avslag fra en bank, mens 38 har fått avslag fra et forsikringsselskap eller lignende institusjon. Fordi forsikringsselskapene som hovedregel ikke krever kontrasikkerhet for garantien, er det ikke overraskende at begrunnelsen for de fleste av disse avslagene synes å være en for lav egenkapital eller «rating».

Over halvparten av entreprenørene som fikk avslag opplyste at dette har fått konsekvenser for deres virksomhet. 28 entreprenører opplyste at de ikke inngikk kontrakt om oppføring av det planlagte bygget, 16 valgte å flytte sin virksomhet vekk fra bolig- og fritidsboligmarkedet, og 17 entreprenører valgte i stedet å selge boligen(e) etter avhendingslova, det vil si at avtale med forbruker først ble inngått etter ferdigstillelse. Etter avhendingslova stilles det i dag ikke krav om garanti, se kapittel 7.6.2. Endelig er det grunn til å merke seg at 17 entreprenører svarte at avslaget på garantistillelse medførte at garanti etter bustadoppføringslova § 12 ikke ble stilt overfor forbrukeren ved oppføring av bolig.

6.4 Garantiens innvirkning på forbrukerentreprisemarkedet

Plikten til å stille garanti er begrunnet i hensynet til å gi forbruker sikkerhet for krav mot entreprenører ved kontraktsbrudd. Kravene til kontrasikkerhet eller tilfredsstillende egenkapital, kostnadene ved garantistillelsen samt avslagene (kapittel 6.2 og 6.3) viser imidlertid at garantistillelse har ytterligere indirekte virkninger på konkurransen i forbrukerentreprisemarkedet.

For det første kan de ovennevnte forholdene medføre at enkelte entreprenører, i hvert fall mindre aktører, har vanskeligheter med å komme inn i markedet. Ti entreprenører som deltok i utvalgets spørreundersøkelse meddelte at de valgte ikke å engasjere seg i forbrukermarkedet på grunn av kostnadsnivået. Fem av disse spesifiserte at dette skyldes garantiordningen etter bustadoppføringslova. I tillegg kan kravene til sikkerhetsstillelse innebære at enkelte entreprenører etter hvert må avvikle sin virksomhet på grunn av kostnadsnivået.

Enkelte entreprenører og finansinstitusjoner mener at dette er positivt fordi aktører som ikke har tilstrekkelig god økonomi eller tilgjengelige sikkerhetsobjekter holdes utenfor forbrukerentreprisemarkedet. Det kan være risikofylt for forbrukere å benytte utbyggere som ikke har mulighet til å stille garanti. Garantiordningen bidrar dermed også indirekte til trygghet for forbrukerne. Andre fremhever imidlertid at de høye inngangskostnadene utgjør et hinder for mindre aktører som ønsker å starte virksomhet innenfor bustadoppføringslovas virkeområde.

I praksis er det enkelte som omgår garantiplikten. I utvalgets spørreundersøkelse har 17 entreprenører som driver virksomhet etter bustadoppføringslova opplyst at de har valgt ikke å stille garanti ved oppføring av boliger. Dette er etter utvalgets syn uheldig.

For det andre har flere entreprenører meddelt at nye boligprosjekter settes på vent fordi finansieringsrammen hos banken og tilgjengelige sikkerhetsobjekter er oppbrukt på garantiforpliktelser knyttet til allerede gjennomførte byggeprosjekter. Kostnadene i de enkelte tilfellene er som oftest ikke veldig høye, men over tid «bindes» en del likviditet fordi garantien etter bustadoppføringslova § 12 skal gjelde i fem år etter overtakelse. Denne likviditeten kunne vært benyttet til nye prosjekter. Entreprenører som skaffer garanti fra forsikringsselskaper opplever normalt ikke denne utfordringen, men uttaler samtidig at det stilles strenge krav til økonomisk «rating». Også større aktører har fremhevet at garantiordningen bremser deres fremtidige vekst. Garantiordningen kan dermed ha den indirekte effekt at det oppføres færre boliger enn dersom det ikke stiltes krav til sikkerhetsstillelse.

6.5 Markedsendringer

De fleste entreprenører synes å ha en langsiktig rammeavtale med en bank eller et forsikringsselskap om utstedelse av garanti etter bustadoppføringslova § 12. Svarene på utvalgets spørreundersøkelse viser at over 60 % av entreprenørene kjøper garantier fra et forsikringsselskap eller lignende garantiselskap. 40 % svarte at de, sammenlignet med situasjonen for fem år siden, i dag oftere benytter forsikringsselskaper som leverandører av disse produktene.

Svarene kan tyde på at det foregår et skifte i markedet, hvor entreprenører i økende grad velger å benytte forsikringsselskaper fremfor banker for å oppnå garantistillelse. Entreprenørene har svart at de velger forsikringsselskaper fordi disse krever et engangsvederlag og ikke stiller krav til kontrasikkerhet som binder kapital, slik mange av bankene gjør.

6.6 Utbetalinger under garantien

Forbrukere har som kjent anledning til å benytte seg av en rekke misligholdsbeføyelser ved mangler og forsinkelser i henhold til bustadoppføringslova kapittel III og IV, og entreprenører etterkommer som regel forbrukernes berettigede krav. I praksis synes garantien derfor først og fremst å bli benyttet i de tilfeller hvor entreprenør går konkurs og hvor det heller ikke er mulighet til å rette krav mot kontraktsmedhjelpere i medhold av direktekravregelen i bustadoppføringslova § 37.

Spørreundersøkelsen og samtaler med relevante aktører etterlater et inntrykk av at det sjelden skjer utbetalinger under garantier som er stilt etter lovens § 12.

Finansinstitusjonene utvalget har hatt kontakt med kunne bare erindre å ha utbetalt garantibeløp i konkurstilfeller. Enkelte uttalte likevel at man kunne tenke seg spesielle situasjoner hvor utbetaling utenfor konkurs kunne være aktuelt, men da ville finansinstitusjonen søke regress av entreprenøren.

I spørreundersøkelsen svarte femten finansinstitusjoner at de har gjennomført utbetalinger de siste fem årene. Tre institusjoner svarte at de hadde gjennomført mellom én og tre utbetalinger i 2013 og 2014. I disse tilfellene var entreprenøren konkurs. Syv institusjoner svarte at de ikke hadde foretatt noen utbetalinger de siste fem årene. Samtaler med finansinstitusjoner bekreftet disse tendensene.

Av de femten finansinstitusjonene som svarte at de hadde gjennomført utbetalinger de siste fem årene, var det flere som hadde gjort dette i tidsrommet før overtagelse. Én finansinstitusjon mente at dette er mest praktisk, da det er størst risiko for konkurs i byggeperioden. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser imidlertid at det er vanligere å foreta garantiutbetalinger etter overtakelse.

Når finansinstitusjonene først gjennomfører garantiutbetalinger til forbrukere, er det ikke alltid slik at 100 % av garantiens pålydende utbetales. I utvalgets spørreundersøkelse svarte fem finansinstitusjoner at de har utbetalt 100 % av pålydende. Syv finansinstitusjoner svarte at de har utbetalt mellom 50 og 100 %, og to svarte at de har utbetalt under 50 % av pålydende. Dette tyder på at det ikke er uvanlig at forbrukernes krav mot entreprenører er mindre enn garantirammen på mellom tre og ti prosent av kontraktsvederlaget.