6 Informasjonsasymmetri og digitalisering

6.1 Innledning

Informasjonsasymmetri er trolig den viktigste markedssvikten i kapitalmarkedet. Tiltak som bidrar til å redusere informasjonsasymmetri kan ha stor effekt på tilgang til kapital og på prisen foretakene må betale i finansmarkedene. Myndighetene kan spille en aktiv rolle ved å legge til rette og regulere, slik at problemene med informasjonsasymmetri blir redusert. Ny teknologi vil dessuten kunne få betydning for hvordan informasjon samles og brukes. Det vil kunne få store konsekvenser for finansmarkedenes virkemåte og gir mulighet for helt nye finansieringsformer.

I motsetning til typiske varemarkeder, hvor det skjer en utveksling av goder, forutsetter kapitalmarkedet at man overlater en mengde kapital i en annens varetekt mot et løfte om mer eller mindre sikker tilbakebetaling. Skulle den som mottok kapitalen for eksempel forsvinne eller bli slått konkurs, er det ressurskrevende å få kapitalen tilbake. Informasjon om mottakeren og det kapitalen skal brukes til, kan redusere risikoen betraktelig. Mottakere av kapital, enten som lån eller egenkapital, har imidlertid insentiver til å gi gal eller misvisende informasjon. Denne asymmetrien, at mottakeren i utgangspunktet vet mer enn kapitaltilbyderen, er et viktig premiss for hvordan kapitalmarkedet er bygget opp.

Utfordringene gjør seg imidlertid ikke bare gjeldende for dem som tilbyr kapital, men også for de som etterspør kapital. Finansielle kontrakter kan være komplekse, og uten nødvendig kunnskap risikerer mottakeren å betale for mye eller få kapital i en form som ikke fyller virksomhetens behov.

I det kapitalmarkedet som finansierer bedrifter, er informasjonsasymmetri en hovedutfordring både for at bedrifter skal få finansiering, og for at de skal å få rett finansiering. Det er også årsaken til at investorer kan vegre seg mot å investere i enkeltbedrifter som de ikke kjenner godt nok. Reguleringer, børsmarkedet, velfungerende mediekanaler, rapportering og forutsigbarhet er viktige elementer for å redusere informasjonsasymmetri så langt som mulig for at partene i kapitalmarkedet får et tillitsgrunnlag for å handle.

6.1.1 Informasjon og effektene på kapitaltilgang og kapitalprising

I mangelen på sikker informasjon oppstår det et paradoks: Det blir mest lønnsomt å selge dårlige varer.1 De som har et godt produkt, er ikke i stand til å skille seg ut, så de må selge til «for lav pris», mens de som har et dårlig produkt, får solgt til «for god pris». Da blir det bare lønnsomt å tilby dårlige produkter. Det er ikke en samfunnsøkonomisk god løsning.

Et annet problem er at kapitaletterspørrere som har gode prosjekter, risikerer å bli helt stengt ute fra kapitalmarkedet. Dersom investorer ikke er i stand til å skille mellom god og dårlig informasjon, kan de finne det mer gunstig å ikke tilby kapital enn å tilby kapital til en høy pris. Dette gjelder både for lån og egenkapital.

Lange avstander og manglende forretningshistorie kan være elementer som gjør informasjonstilgang vanskelig. Tilsvarende er pantsettelse og garantier virkemidler som beskytter kapitaltilbydere, spesielt långivere, mot konsekvensene av å være for dårlig informert.

Dersom bedriften mangler kunnskap om finansielle markeder, kan det gjøre informasjonsutvekslingen enda vanskeligere. Kunnskap gjør det enklere å være målrettet i søket etter kapital og i å presentere bedriftens kvalitet og utsikter på en troverdig måte.

6.1.2 Ulike kilder til informasjon

Det institusjonelle rammeverket i finansmarkedene har som formål å redusere informasjonsproblemet. I Norge er kravene til offentlig regnskapsrapportering og i de fleste tilfeller uavhengig revisjon av høy kvalitet det viktigste grunnlaget for informasjon om alle norske bedrifter som søker kapital i markedene.

Et annet eksempel er at man kan redusere informasjonsproblemet hvis man går inn i en langsiktig kunderelasjon, eller hvis man deler et bredere spekter av informasjon med kapitaltilbyderen. Dette er bankenes forretningsidé. De utfører mange typer finansielle tjenester og lærer om kunder gjennom langsiktige relasjoner. Bankene har derfor ofte mye informasjon om mulige låntakere.

Det offentlige samler også inn mye informasjon, blant annet i forbindelse med beskatning. Fordi offentlige registre brukes til å fastsette blant annet skatt, har informasjonen i slike registre høy troverdighet. Dersom låntakere gir långivere tilgang til informasjon fra slike registre, kan det redusere informasjonsasymmetrien.

Også private firmaer vil tilby informasjonsinnsamling og informasjonsbearbeiding, gjerne ved tilgjengeliggjøring av offentlig registerinformasjon. Ett eksempel er ratingselskaper, som tilbyr kredittvurderinger av selskaper. Ratingselskapet vil få økt tillit dersom vurderingene viser seg å holde god kvalitet over tid.

6.1.3 Effekter av digitalisering på tilgang til informasjon

Digitalisering har bidratt til å gjøre både innsamling og informasjonsbehandling enklere:

• Bruk av digitale plattformer gjør både at man legger igjen flere målbare spor, og at det er enklere å samle og systematisere disse sporene. Dermed blir det enklere å «overvåke» den som mottar kapital, og dette bidrar til å redusere problemet med informasjonsasymmetri.

• Evnen til å nyttiggjøre seg store datamengder i investerings- og kredittvurderinger har økt betydelig de siste årene. Det kan bidra til å øke presisjonen i vurderingene.

• Blokkjedeteknologi kan brukes til å kontrollere eierskap over aktiva over tid og på tvers av landegrenser. Det gjør det mulig å tenke seg at man utvikler helt nye sett av avtaler, betalingsformer og sikkerheter. Det kan også bidra til å redusere usikkerheten ved internasjonale kapitalstrømmer.

• Digitale plattformer gjør det også enklere for dem som etterspør kapital å orientere seg mellom tilbydere. Dette styrker konkurransen, åpner nye markeder og kan redusere betydningen av fysisk nærhet.

Endret tilgang på informasjon kan endre måten kapitalmarkedet fungerer på:

• Eksisterende institusjonsstrukturer settes under press og nye oppstår. Blant annet reduseres informasjonsfordelen som tradisjonelt har vært knyttet til bankvirksomhet. Mye av den informasjonen bankene har hatt monopol på gjennom å sitte på informasjon om både betalinger, innskudd og gjeld, kan nå fanges opp gjennom andre kanaler eller gjøres tilgjengelig for andre av kunden selv. Det vil styrke konkurransen, endre måten bankene opererer på, og kan bidra til å sette de etablerte bankene under press.

• Nye samarbeidsformer og nye typer institusjoner kan sette det eksisterende reguleringsregimet under press og gi behov for ny regulering.

• Bedrifter som vet å tilpasse seg nye finansieringsformer, for eksempel ved å gi alternative tilbydere tilgang til nødvendig informasjon, vil kunne redusere sin finansieringskostnad. Bedrifter som ikke utnytter dette, vil kunne oppleve at kapitalkostnaden kan øke.

• Over tid kan man oppleve at forskjeller i nasjonale registre og lovverk får mindre betydning fordi man har alternative måter å sikre informasjonstilgangen på.

• Større tilgang på objektiv informasjon og evaluering kan redusere betydningen av fysisk nærhet i forholdet mellom bedrift og investor. Samtidig kan muligheten for god kvalitativ skjønnsutøvelse i vurderingen av virksomheter, prosjekter og nøkkelpersoner i en kredittprosess reduseres.

• Samordning av offentlige registre kan bidra til å forenkle informasjonstilgangen for kredittilbydere.

6.1.4 Blokkjedeteknologi

Tillit er sentralt ved oppbevaring og registrering av kapitalvarer som eiendom, verdipapirer eller edelstener. Tradisjonelt har tillit blitt opprettholdt gjennom offentlige garantier, offentlige registre, regulering og lovverk, eller gjennom at private aktører har dokumentert troverdig langsiktighet.

Med blokkjedeteknologi kan man i teorien oppnå slik tillit i et digitalt nettverk på tvers av landegrenser, uten offentlig innblanding. Blokkjede er betegnelsen på en type databaseteknologi som gjør det mulig å lage databaser som i praksis ikke skal kunne manipuleres, slik at muligheten for svindel blir redusert til et minimum. Databasen er normalt ikke lagret sentralt, men helt eller delvis hos hver enkelt deltaker i databasen. Den er bygget opp som en kjede av moduler hvor det gis monetære insentiver til å gjøre kontinuerlig oppdatering. For å endre lagrede data må en ondsinnet angriper endre eksisterende moduler før noen klarer å oppdatere databasen med en ny modul. Dette er teoretisk mulig, men skal i praksis ikke la seg gjøre.

Blokkjeder gjør det mulig å opprette private eiendomsregistre. Den meste kjente applikasjonen av et slikt register er den virtuelle og private betalingsenheten Bitcoin. Nye virtuelle valutaer er utviklet, og noen er utformet slik at det kan legges andre tjenester på toppen av den virtuelle valutaen. Et eksempel er Etherum. Et annet eksempel på bruk av blokkjeder er initial coin offerings (ICO). Dette er utstedelse av ny digital valuta for å finansiere konkrete formål, som for eksempel nye bedrifter. Det har vært vanskelig for tilsynsmyndighetene å regulere ICOer, siden disse utstedelsene (i praksis eierandeler i digital kode) har karakteristika som ligner både på egenkapital og fremmedkapital.

Blokkjedeteknologien er fremdeles forholdsvis ny. Potensialet er derfor ukjent. Foreløpig har teknologien i hovedsak blitt brukt til lagring av data om inngåtte transaksjoner. Skulle man klare å realisere en effektiv måte å opprette sikre registre på, kan det over tid skape rom for helt nye internasjonale former for kredittgivning. Med internasjonale panteregistre og internasjonal valuta vil man redusere viktige hindringer for internasjonale kapitalstrømmer. Det kan gi mer effektiv kredittilgang til gode prosjekter som passer inn i blokkjedeteknologiens rammer, men samtidig svekke kredittilgangen til prosjekter som ikke passer for en slik plattform. Særlig bankenes rolle som kredittformidler kan endres i et slikt scenario. Dette vil begrense muligheten for nasjonal kredittregulering og øke behovet for internasjonalt samarbeid og regulering. Foreløpig har blokkjedeteknologi hatt begrenset effekt på kapitalmarkedet.

6.2 Utvalgte problemstillinger og vurderinger

6.2.1 Fintech – ny finansiell teknologi

Digitalisering av finansielle tjenester er i sterk vekst. I Norge foregår digitaliseringen i hovedsak innen bankene, som ligger langt fremme internasjonalt i bruk av digitale finansielle tjenester. Utviklingen av ny finansiell teknologi har ført til endret regulering på flere områder, og det er grunn til å tro at det vil bli behov for å tilpasse reguleringen til den teknologiske utviklingen også fremover. Ny regulering er viktig for å sikre god forretningspraksis, samt for å fremme konkurranse og utvikling av effektive løsninger.

Hva er FinTech?

De siste årene har det vært en rask utvikling innen digitalisering av finansielle tjenester. Med denne utviklingen har FinTech etablert seg som begrep og fenomen. Det kan beskrives som teknologisk baserte finansielle innovasjoner som kan resultere i nye forretningsmodeller, anvendelser, prosesser, og produkter som kan få betydelige virkninger for finansmarkedene, finansinstitusjoner og tilbudet av finansielle tjenester. FinTech omfatter finansielle tjenester som utnytter utvikling innen digitalisering, utbredelse av Internett, kryptografi, kunstig intelligens kombinert med store mengder data, og muligheten for å koble teknologiene sammen.

FinTech kan føre til flere endringer i hvordan finansielle tjenester tilbys:

• Oppdeling av tidligere sammensatte tjenester. For eksempel kan betalingstjenester tilbys uavhengig av den banken man har betalingskonto i.

• Økende betydning av plattformer i stedet for integrerte tjenester. Dette innebærer blant annet økt bruk av digitale plattformer som benyttes til å formidle kapital direkte mellom långivere og låntakere i stedet for via banker som tilbyder.

• Kundene får flere kundeforhold. En oppdeling av tidligere sammensatte tjenester vil føre til at kunden ofte vil forholde seg til flere leverandører. For eksempel kan en kunde ha forskjellige tilbydere av betalingstjenester, bankkonto og kredittjenester.

• Tjenestene tilbys digitalt i stedet for fysisk. En konsekvens av dette er at smarttelefoner benyttes til både å anskaffe og bruke en tjeneste.

• Teknologiaktører utfyller og erstatter tradisjonelle finansaktører. For eksempel er store teknologiaktører som Google, Facebook og Apple eksempler på aktuelle nye tilbydere av betalingstjenester. Amazon er et eksempel på en ny tilbyder av SMB-lån basert på den virksomhetsinformasjonen de får gjennom sin markedsplass.

• Konkurransen blir i økende grad uavhengig av fysisk lokalisering.

International Monetary Fund (IMF) anslo totale investeringer i FinTech-selskaper til 25 milliarder dollar internasjonalt i 2016. Financial Stability Board (FSB) anslo samme år investeringene til 22 milliarder dollar, som er en femdobling siden 2013. Utbredelsen av ulike FinTech-tjenester varierer fra land til land avhengig av nasjonale forhold, inkludert det regulatoriske rammeverket. Videre varierer det mellom ulike næringer. Det varierer også i hvilken grad FinTech benyttes til tjenesteproduksjon innenfor etablerte finansinstitusjoner eller i nye FinTech-selskaper.

Situasjonen i Norge

Norge har ligget langt fremme på bruk av teknologi i etablerte finansinstitusjoner, særlig innen betalingstjenester. Kontantandelen er lav i Norge, og brukerne er vant til å benytte elektroniske betalingsinstrumenter. Betalingsapplikasjoner som Vipps og MobilePay har hatt en rask vekst i Norge. På europeisk nivå vil det reviderte betalingstjenestedirektivet (Payment Services Directive, PSD2), som innføres i Norge i 2018, legge til rette for nye tilbydere av betalingstjenester gjennom regulert tilgang til betalingskonto for tredjeparter. Direktivet illustrerer samspillet mellom innovasjon og regulering. PSD2 åpner opp for mer innovasjon og konkurranse innen betalingstjenester gjennom regulert tilgang til betalingskontoer.

Virkninger av FinTech på banksystemet

Nye FinTech-aktører vil i økende grad tilby banktjenester. Dette vil kunne fremme konkurranse i disse markedene. Det kan gi bedre og mer effektive tjenester, men virkningene vil trolig variere mye mellom ulike typer bedrifter. For eksempel kan det tenkes at særlig risikable eller spesielle lokale bedrifter som ikke egner seg for automatisert kredittvurdering vil kunne få redusert kredittilgang. Samtidig kan inntektene til bankene svekkes, både som følge av at nye foretak tar over deler av markedet, og som følge av økt press på marginer.

Økt konkurranse fra alternative private digitale valutaer, som svekker tilbudet av sparing i lokal valuta, kan også øke finansieringskostnadene for bankene, og dermed gjøre finansieringen til bankene mindre stabil. Hvis kundene i mindre grad benytter innskudd i banker for å utføre betalinger vil bankene dessuten få redusert tilgang til informasjon om kunden.

Imidlertid har Norge fremdeles et bankbasert finansielt system, og hoveddelen av digitaliseringen av finansielle tjenester foregår innen bankene i Norge.

Regulatoriske utfordringer

• Nye spare- og låneformer, som folkefinansiering, kan medføre nye former for risiko. De tekniske løsningene som benyttes, kan medføre betydelig operasjonell risiko knyttet til slik låneformidling. Kredittrisikoen i långivningen kan øke dersom långiverne har mindre informasjon om låntakerne. Dette kan gi økte problemer med gjeldsbetjening hvis kreditt i større grad gis til kunder med lav kredittverdighet, og gi mindre stabil kredittilgang i urolige perioder.

• Aktørbildet vil trolig bli mindre oversiktlig og vanskelig å regulere. Både teleselskaper, internasjonale mediaselskaper og nye FinTech-aktører vil tilby finansielle tjenester i konkurranse med tradisjonelle finansforetak.

• FinTech kan bidra til ytterligere konsentrasjon av informasjon om enkeltpersoner hos enkeltaktører. Utnyttelse av informasjon og sårbarheter knyttet til tilgang, behandling og oppbevaring av informasjon kan ha betydning for tilliten til betalingssystemet og svekke effektiviteten i betalingssystemet.

• I et marked med mye finansiell innovasjon, er det en risiko for at aktørene velger å være forsiktige med å prøve nye løsninger fordi det regulatoriske rammeverket er uavklart. For å fremme innovasjon kan man opprette såkalte «regulatoriske sandkasser». En regulatorisk sandkasse er en mulighet til å tilby tjenester hvor det ennå ikke er fastlagt regulering, men innenfor en kontrollert ramme. Sandkassen vil typisk kunne definere elementer som prosjektets levetid, størrelse og omfang. Slike regulatoriske sandkasser har blant annet vært tatt i bruk i Storbritannia og Singapore.

Utvalgets vurderinger om FinTech – ny finansiell teknologi

Det forventes at ny teknologi i stadig økende grad vil gjøre det mulig å tilby nye tjenester og produkter på bred basis i hele verdikjeden. Aktørene vil bestå av etablerte finansforetak, nye FinTech-bedrifter og virksomheter på andre områder som vil tilby finansielle tjenester – for eksempel teleaktører, medieselskaper og internasjonale nettselskaper. Dette vil kunne gi økt mangfold og konkurranse, samt trolig lette kapitaltilgangen for mange bedrifter. FinTech vil mest sannsynlig bidra til at man i fremtiden får et mer integrert globalt finansmarked. Det kan ha både positive og negative effekter for norske foretak. De vil kunne hente kapital fra et større marked, men også måtte konkurrere med flere aktører som søker kapital. Tradisjonell relasjonsbasert kapitaltilgang vil bli utfordret.

Utvalget merker seg at det er tatt initiativ fra Finansdepartementet om å vurdere et lavterskel-kontaktpunkt mellom myndighetene og FinTech-virksomheter, og at IKT-Norge i samarbeid med Finans Norge arbeider med en utredning av muligheten for å opprette regulatoriske sandkasser. Utvalget støtter at man arbeider videre for å vurdere effektene av å ta i bruk regulatoriske sandkasser i Norge.

Utvalgets anbefaling

• Norske myndigheter må gjennom regelverksutforming aktivt legge til rette for at norske aktører kan tilby nye finansielle tjenester gjennom anvendelse av ny teknologi, både som tilbydere og etterspørrere av kapital. Samtidig må reguleringen utformes slik at den ivaretar finansiell stabilitet og sikkerhet, og at den beskytter rettighetene til de som bruker finansielle tjenester. De regulatoriske myndighetene bør styrke sin teknologikompetanse. Utviklingen vil også kreve økt internasjonalt samarbeid om regulering og tilsyn av nye FinTech-aktører og innovative finansielle tjenester.

6.2.2 Folkefinansiering

Nye og økte finansieringsmuligheter gjennom digitale plattformer

Fremveksten av digitale plattformer som kobler investorer/långivere og gründere/bedrifter direkte sammen, kan innebære nye og økte finansieringsmuligheter for næringslivet. Folkefinansiering (også kalt crowdfunding/crowdlending eller gräsrotsfinansiering i Sverige) karakteriseres ved at selskaper/gründere gjennom en digital plattform henter inn mange relativt små beløp fra et relativt stort antall investorer – fra «folkemassene».

Folkefinansiering legger til rette for at bedriftene/gründerne kan nå ut til et større antall potensielle investorer og långivere. Det gjør det mulig å hente inn kapital til lave transaksjonskostnader, og det legger til rette for risikodeling mellom mange investorer og långivere. For investorene og långiverne kan folkefinansieringsplattformer gi tilgang til et større investeringsunivers og enklere tilgang til å investere i unoterte bedrifter.

Folkefinansiering kan særlig være av betydning for oppstartsbedrifter med kort historikk, svak balanse og negativ kontantstrøm som gjerne heller ikke har pantbare eiendeler. Slike bedrifter vil som regel ikke ha tilgang til lånefinansiering hos bankene, og selv om prosjektene er forventet lønnsomme i fremtiden kan de være for små til at de er interessante for venturekapitalmiljøet. Folkefinansiering kan også gi tilgang til rimeligere finansiering for bedrifter som ellers også kunne ha fått tilgang til kapital gjennom tradisjonelle kanaler.2

Det skilles mellom fire hovedtyper av folkefinansiering: belønningsbasert, donasjonsbasert, egenkapitalbasert og lånebasert. Noen av de mest kjente folkefinansieringsplattformene internasjonalt, som Kickstarter og Indiegogo, er belønningsbaserte. I Norge er Bidra.no blant de mest veletablerte plattformene for denne typen folkefinansiering.

Belønnings- og donasjonsbasert folkefinansiering regnes ikke som lovregulert finansiell virksomhet. Belønningsbasert folkefinansiering inkluderer likevel muligheten til å finansiere produktutvikling gjennom forhåndssalg, og det kan derfor være viktig både for kapital, markedsføring og tilbakemeldinger fra kunder. Låne- og egenkapitalbasert folkefinansiering kan innebære at plattformene utfører tjenester som ligger tett opp mot tjenestene som utføres av ordinære finansinstitusjoner. Avhengig av hvordan plattformene er innrettet, kan de derfor bli omfattet av det samme regelverket.

Internasjonalt er det i Kina og USA at folkefinansiering så langt har fått den største utbredelsen. Innenfor EU skiller Storbritannia seg ut med det største markedet for folkefinansering, mens Finland er lengst fremme i nordisk sammenheng. I 2015 ble det anslått at folkefinansierte lån sto for om lag 14 prosent av nye lån til små og mellomstore bedrifter i Storbritannia. Det er anslått at mer enn halvparten av disse lånene ikke ville ha blitt gitt av banker.3 I den grad folkefinansiering bidrar til at forventet lønnsomme prosjekter som ellers ikke ville blitt realisert, faktisk blir realisert, så kan det bidra til økt samlet verdiskaping.

Markedet for folkefinansiering i Norge

Omfanget av låne- og egenkapitalbasert folkefinansiering i Norge er så langt relativt begrenset. De siste årene har det likevel blitt etablert plattformer også her. Kameo, som ble opprettet i 2014, legger til rette for folkefinansiering av lån til eiendomsprosjekter og småbedrifter. Selskapet er registrert som låneformidler hos Finanstilsynet og har konsesjon til betalingsformidling gjennom det danske finanstilsynet. Perx Folkefinansiering, som er låneformidler av forbrukslån, ble registrert i januar 2017. Monner gjennomførte den første folkefinanseringen av et lån gjennom sin plattform i januar 2018 etter å ha mottatt nødvendige godkjennelser fra Finanstilsynet.4FundingPartner, som også er innrettet som låneformidler, venter på godkjennelse fra Finanstilsynet. Det er så langt ingen som har etablert eller søkt om etablering av egenkapitalbaserte folkefinansieringsplattformer i Norge. Norske bedrifter har lenge hatt muligheten til å hente kapital gjennom utenlandske plattformer.

De store finansinstitusjonene viser nå også interesse for folkefinansiering. Nordea lanserte i 2016 en plattform for egenkapitalbasert folkefinansiering, Nordea Crowdfunding, i Finland, og ble dermed den første storbanken som lanserte en plattform for denne type folkefinansiering i Norden. Plattformen vil også kunne bli lansert i Norge, men det kreves enkelte avklaringer fra Finanstilsynet først.5

Det kan være ulike grunner til at folkefinansiering så langt synes å være mindre utbredt i Norge enn i mange andre land. En forklaring kan være at kapitalmarkedet i Norge generelt er velfungerende, og at det derfor har vært mindre behov for alternative finansieringsformer som folkefinansiering. Folkefinansiering er imidlertid primært rettet mot bedrifter som kan ha utfordringer med å finne kapital gjennom tradisjonelle kanaler, og/eller som baserer seg på kapital fra lokale uformelle nettverk. Plattformene som så langt er etablert, rapporterer om høy interesse både fra bedrifts- og investorsiden. Flere aktører, blant annet Finans Norge, peker samtidig på uklarheter i regelverket som en viktig årsak til at folkefinansiering så langt har fått et beskjedent omfang i Norge.

Regulering av folkefinansiering internasjonalt

Folkefinansiering er så langt regulert ulikt fra land til land. Utviklingen har de siste årene gått i retning av at stadig flere land innfører egne lovverk for folkefinansering. Av landene som har gjort dette, er blant annet Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Italia, Spania, Østerrike, Portugal og Finland. Flere land, blant annet Sverige, har pågående arbeid med å vurdere om det bør innføres et eget regelverk. I landene som ikke har eget regelverk, deriblant Norge, har fremveksten av folkefinansiering så langt vært håndtert innenfor det eksisterende regelverket på finansmarkedsområdet.

Nasjonale regelverk innenfor EU kan enten etableres innenfor eller på siden av MiFID-regelverket. De fleste land som har innført eget regelverk, har gjort det på siden av MiFID, med siktemål om å oppnå balanse mellom hensynet til investorbeskyttelse og å legge til rette for finansiering av gründere. Regulering utenfor MiFID innebærer normalt mer lempelige krav for plattformene og mindre omfattende rapporteringskrav for utstederen. For å ivareta investorbeskyttelsen innføres det som regel begrensninger på hvor store beløp enkeltpersoner kan investere gjennom slike plattformer, for eksempel som en andel av årlig inntekt eller nettoformue. Tilsvarende elementer inngår også i det amerikanske regelverket på området (se nærmere omtale i boks 6.1).

I handlingsplanen for den europeiske kapitalmarkedsunionen fra 2015 skriver Europakommisjonen at den vil legge til rette for alternative former for finansiering, særlig for å komplementere tradisjonell bankfinansiering, og at dette krever vektlegging av finansiell stabilitet og investorbeskyttelse.6 I en rapport fra mai 2016 konkluderte Kommisjonen imidlertid med at det på daværende tidspunkt ikke var tungtveiende grunner for å etablere et EU-regelverk for folkefinansiering, sett i lys av folkefinanseringens lokale karakter og at sektoren er i rask endring. I oktober 2017 varslet likevel Kommisjonen at den ville starte forberedelsene med et felles EU-regelverk på området.7 Kommisjonen viser særlig til at det har utviklet seg mange ulike regelverk tilpasset lokale forhold som i liten grad legger til rette for et enhetlig marked. Siktemålet med et felles regelverk vil særlig være å legge til rette for et større grenseoverskridende marked og å sikre kostnadseffektiv og sikker folkefinansiering.

Regulering av folkefinansiering i Norge

I Norge er det så langt ikke etablert særskilte regler for folkefinansering. I Finansmarkedsmeldingen for 2016–2017 skriver Finansdepartementet at det er potensial for større omfang av folkefinansiering i Norge, og at departementet vil følge utviklingen nøye og vurdere behovet for endringer i gjeldende regelverk for å fjerne utilsiktede hindringer.

Finanstilsynet har pekt på at tjenestene som folkefinansieringsplattformene utfører, fullt ut dekkes av eksisterende regelverk i blant annet verdipapirhandelloven, lov om forvaltning av alternative investeringfond og finansforetaksloven. Hvilke deler av regelverket som kommer til anvendelse for den enkelte plattform, avhenger av plattformens innretning og hvilke tjenester den legger opp til å tilby.

Plattformene som så langt er etablert med lånebasert folkefinansiering i Norge, eller venter på godkjennelse fra Finanstilsynet, er innrettet som rene låneformidlere. Det innebærer at plattformene innehar en ren mellommannsfunksjon som ikke utløser krav om konsesjon, men bare registrering hos Finanstilsynet. Plattformer med oppgjørsfunksjon må i tillegg ha konsesjon for betalingsformidling.

Finanstilsynet vurderer i de enkelte tilfellene om låneformidlingsplattformene også vil kunne omfattes av regelverket for regulering av bank/finansforetak. I denne forbindelse har det særlig vært et spørsmål om låneformidlingsplattformene og långiverne/investorene som bruker plattformen faller inn under unntakene i finansforetaksloven § 2-1 tredje ledd om finansiering i «enkeltstående tilfeller». Spørsmålet er om låneformidleren i henhold til finansforetaksloven kan anses å medvirke til långivers finansieringsvirksomhet hvis långiveren gjennom låneformidleren driver finansiering som går utover enkeltstående tilfeller, og om låneformidleren har plikt til å sette grenser for hvor mye hver enkelt långiver kan låne bort gjennom plattformen. Finanstilsynet har pekt på at det er behov for å klargjøre reglene for låneformidlernes medvirkningsansvar, enten ved at de fritas for medvirkningsansvar, eller ved at det fastsettes nærmere grenser for hva som anses som «enkeltstående tilfeller».

Finanstilsynet publiserte 4. desember 2017 et rundskriv for lånebasert folkefinansiering som skulle klargjøre de rettslige rammene for låneformidlingsplattformene.8 Tilsynet gjorde ikke nærmere rede for hva som er å regne som «enkeltstående tilfeller», men presiserte at det vil være skjønnsmessig hvor grensen går, og at tilsynet legger en restriktiv tolkning til grunn for hva som faller utenfor konsesjonsplikten. Det vises til at forarbeidene til lov om finansieringsvirksomhet fra 1976 tilsier at unntaket om enkeltstående tilfeller var ment som et snevert unntak. I rundskrivet stilte tilsynet opp elementer som vil inngå i deres vurdering. Dette omfatter blant annet utlånenes størrelse, antall lån med mer, men gir ikke tilstrekkelige avklaringer til at en potensiell plattform enkelt kan ta stilling til om konsesjon er nødvendig eller ikke.

Rundskrivet av 4. desember 2017 omfatter ikke egenkapitalbasert folkefinansering. For dette er det Finanstilsynets oppfatning at plattformer som legger til rette for aksjeemisjoner, og som i tilknytning til dette kan sies å drive med investeringstjenester, bør underlegges det samme regelverket som andre finansinstitusjoner som i dag utfører slike tjenester.9

Stortinget behandler for tiden et representantforslag om et eget norsk regelverk for folkefinansiering. I representantforslaget fremholdes det at det eksisterende regelverket er komplisert og fragmentert. I svaret fra Finansdepartementet vises det til Finanstilsynets vurderinger, som etter departementets syn tilsier at det ikke er behov for et eget regelverk.10 Det vises også til Europakommisjonens initiativ om å etablere et felleseuropeisk regelverk på området. Finans Norge har i et brev til Finansdepartementet av 30. november 2017 pekt på at det vil ta lang tid før en felles EU-regulering er på plass og satt i verk i Norge. I påvente av dette mener Finans Norge at et enkelt og overordnet regelverk bør etableres nasjonalt.

Utvalgets vurderinger av folkefinansiering

Folkefinansiering representerer en mulighet for å koble kapitalbesittere og kapitalsøkere som ellers ikke ville ha funnet hverandre. Fremveksten av folkefinansiering kan være et nytt og positivt bidrag til kapitaltilgangen for lovende oppstarts- og vekstbedrifter, men også andre forventet lønnsomme bedrifter og prosjekter som kan ha utfordringer med å få tilgang til tradisjonell bankfinansiering og andre typer kapital som venturekapital. Folkefinansiering kan også utgjøre et godt alternativ til finansiering gjennom lokale personlige nettverk og ulike typer mer uformelle kapitalformidlere.

Folkefinansiering er fremdeles et relativt nytt og fremvoksende fenomen internasjonalt. Utvalget registrerer at folkefinansiering så langt ikke har fått noe omfang av betydning i Norge, og merker seg spesielt at det så langt ikke er gitt konsesjon til plattformer for egenkapitalbasert folkefinansiering. Utviklingen i Norge synes å ha kommet kortere enn i flere andre land. Utvalget mener at en medvirkende årsak til dette kan være at regelverket oppleves som uoversiktlig og fragmentert, og at man bruker det ordinære institusjonsregelverket uten tilpasninger. Det at ingen har søkt om konsesjon til egenkapitalbasert folkefinansiering, indikerer at etableringshindringene er betydelige.

Flere land har innført egne regelverk for folkefinansiering, mens andre land så langt har håndtert fremveksten av folkefinansieringsplattformene innenfor eksisterende regelverk. Norge har så langt vært i den sistnevnte leiren. I Norden er det Finland som synes å ha det mest velutviklede markedet for folkefinansiering, noe som kan henge sammen med at rammene for etablering av folkefinansiering har vært klargjort på et tidlig tidspunkt, og at de nå er ytterligere klargjort gjennom at det er etablert en særskilt regulering.

Utvalget ser det som positivt at Europakommisjonen har startet arbeidet med å utarbeide et felleseuropeisk regelverk for folkefinansiering. Det vil imidlertid kunne ta flere år å få et slikt regelverk på plass. I mellomtiden mener utvalget at det er behov for et klarere bilde i Norge. Det kan i den sammenheng være nyttig å se nærmere på utvikling og regelverk i våre naboland.

Folkefinansieringsplattformene som så langt er etablert i Norge, eller som venter på godkjennelse, er hovedsakelig innrettet som låneformidlere. Utvalget har registrert at det er et særlig behov for klargjøring av regelverket for slike plattformer, men det synes uklart om Finanstilsynets rundskriv av 4. desember 2017 gir et tilfredsstillende svar på utfordringen. Aktørene gir uttrykk for at det fortsatt er betydelig usikkerhet rundt regelverket på flere områder. En tydeligere klargjøring av regelverket og fjerning av utilsiktede hindringer vil legge til rette for en positiv utvikling av både egenkapitalbasert og lånebasert folkefinansiering i Norge. Utvalget ser dette som ønskelig.

Utvalgets anbefalinger

• Regelverket for låneformidlingsplattformer bør klargjøres ytterligere, og utilsiktede hindringer for etablering og drift av plattformer både for lån og egenkapital bør fjernes.

• I påvente av et felleseuropeisk regelverk for folkefinansiering bør det vurderes å etablere et norsk regelverk både for låne- og egenkapitalplattformer. I utformingen av et eventuelt norsk regelverk bør det ses hen til våre naboland.

6.2.3 Møteplasser

I kapitalmarkedet er det behov for effektive møteplasser11 hvor kapitalsøkere- og tilbydere kan møtes for få økt informasjon om hverandre. Møteplassene kan redusere kostnadene ved informasjonsinnhenting og bidra til at markedene fungerer bedre. De er viktigere i visse deler av kapitalmarkedet enn andre.

Møteplasser er et begrep som kan omfatte mange ulike former for samarbeid. Noen møteplasser er fysiske møteplasser som konferanser. Andre er organisasjoner og nettverk som arbeider løpende med å koble gründere og vekstselskaper med investorer. Det har også kommet flere digitale møteplasser. Mange av møteplassene er ikke utelukkende knyttet til å koble kapitalsøkere og -tilbydere, men er også bredere arenaer som innrettes for å bidra til økt samspill og samarbeid innenfor næringslivet og mellom næringsliv, kunnskapsmiljøer og offentlige utviklingsaktører. Møteplasser som kobler investorer og gründere er i stor grad i privat regi, men en del har delfinansiering fra det offentlige. Støtte til møteplasser i bred forstand er et viktig tiltak i regjeringen Solbergs gründerplan fra 2015.12 Nedenfor nevnes eksempler på en del av de møteplassene som er etablert.

Nettverksorganisasjoner

Det offentlige støtter organisasjonene Connect Norge og Seed Forum, som begge tilbyr møteplasser for investorer og bedrifter med behov for kapital.

Connect er en ideell nettverksorganisasjon som bruker medlemmenes kompetanse til å videreutvikle gründer- og tidligfaseselskaper. Connect Norge har fem selvstendige regionale avdelinger (Østlandet, Sørlandet, Vest, Trøndelag og Nord Norge). Gjennom en springbrettprosess blir gründerne veiledet til å forbedre sine forretningsstrategier og sin forretningsplan gjennom tilbakemeldinger fra næringslivet. Connect arrangerer en rekke seminarer og andre arrangementer over hele Norge, der selskaper som har gjennomført springbrettprosessen får mulighet til å presentere seg for investorer og andre som kan være interesserte.13

Seed Forum er en internasjonal stiftelse med hovedsete i London. Seed Forum ble etablert i Norge i 2002, som en del av et globalt konsept med nasjonale representanter i mer enn 40 land. Organisasjonen driver både med kobling av bedrifter og investorer, og opplæring av gründere i form av pitchtrening.

Venture Lab og Norban er eksempler på andre fora der investorer leter etter potensielle investeringsobjekter. I tillegg har forretningsengler slått seg sammen i selskaper som Cofounder.no og Nunatak.no.

Tequity Cluster i Trondheim er en forening med rundt 50 medlemmer som kaller seg et «ledende nordisk økosystem for kommersialisering av teknologi». Initiativtakerne er Sintef og Næringsforeningen i Trondheim. Målet er blant annet mer og bedre kommersialisering og å stimulere økt tilgang til kapital. En del av tiltakene handler om å legge til rette for koblinger mellom investormiljøer og oppstartsselskaper.14

Klynger, inkubatorer og nettverk

Støtten over statsbudsjettet til tiltak for innovative næringsmiljøer var på om lag 224 millioner kroner i 2017. Disse tiltakene har et bredere formål enn å koble investorer og bedrifter. Evalueringer viser at kobling for bedret kapitaltilgang i liten grad er prioritert i programmene.

Klyngeprogrammet i regi av Innovasjon Norge, Siva og Forskningsrådet skal bidra til å forsterke innovasjons- og fornyelsesevnen i regionale innovasjonsmiljøer. Opprettelsen av arenaer er en sentral del av programmet. I gründerplanen er det lagt opp til at klyngene skal styrke knoppskytingsarbeidet sitt og opprette møteplasser der gründere kan delta i kommersialiseringen av nye prosjekter i klyngen. Den nylige fremlagte evalueringen av klyngeprogrammet omtaler ikke kobling mellom investorer og bedrifter.15

Sivas inkubatorprogram omfatter 35 inkubatorer og 39 næringshager per 2017. Inkubatorene gir gründere forretningsrådgivning og en raskere vei fra idé til marked, i tillegg til å bidra med kompetanse til etablert næringsliv og industri med sikte på vekst, omstilling, knoppskyting og industriell nyskaping. Inkubatorene tilbyr et faglig og sosialt miljø hvor gründere, industri, bedrifter, akademia, FoU-miljøer, investorer og andre kobles sammen. StartupLab Oslo er landets største inkubator for teknologibedrifter og tidligfaseinvestorer. De tilbyr kontorplass for 82 oppstartsselskaper og over 350 entreprenører, og kobler disse med kapital, kunder, talenter og rådgivere for å hjelpe dem til å vokse fortere. Næringshagene tilbyr tjenester som bedriftsrådgivning, hjelp til utvikling av forretningsideer, markedsplanlegging, nettverksbygging, internasjonalisering og andre utviklingsrelaterte oppgaver. En viktig oppgave for næringshagene er å koble bedriftene sammen med relevante fagmiljøer, FoU-miljøer, industri, investeringsmiljøer og andre offentlige virkemiddelaktører.

SNFs midtveisevaluering av Sivas inkubatorprogram og næringshageprogram viser at utvikling av nettverk mot banker og investorer i liten grad er styrket i inkubatorprogrammet, og at det i næringshagene i begrenset utstrekning er etablert samarbeid med investormiljøer.16

I løpet av de to siste årene har flere norske akseleratorprogrammer sett dagens lys. Akseleratorverktøyet er en del av det nasjonale inkubasjonsprogrammet til Siva. Gjennom akselerasjon skal oppstartsbedrifter få raskere kontakt med kunder og samarbeidspartnere, og dermed kortere vei til markedet. Bedriftene som deltar, går gjennom et kort og intensivt utviklingsløp på 3–6 måneder. I løpet av disse månedene kobles oppstartsbedriftene til relevante bransjenettverk i form av mentorer, investorer, forskningsinstitutter og industripartnere.

Bedriftsmeglere og digitale møteplasser, banker og revisjons- og rådgivingsfirmaer

På Internett finner man enkelte matchingtjenester i nær tilknytning til bedriftsmeglere. Disse meglerne (for eksempel Weibull, Rokade, Bridgehead, Synergos og Connecto) bistår unge og små bedrifter med å identifisere potensielle investorer og vice versa. Den internettbaserte møteplassen Gess.no er også en kanal for matching av bedrifter og eiere, særlig knyttet til generasjons- og eierskifter.

Folkefinansiering, altså det å samle inn bidrag fra mange personer, som regel basert på kontakt gjennom Internett, er en kilde til ekstern egenkapital for vekstselskaper. Se også kapittel 6.2.2.

En rekke banker og revisjons- og rådgivingsselskaper (for eksempel Sparebank 1 Gruppen, DNB, Nordea, EY, PwC og KPMG) har tjenester som bidrar til å koble bedrifter med eiere.

DNB NXT markedsfører seg som Norges største møteplass for investorer og gründere. I 2017 arrangerte DNB fysiske møteplasser i ti norske byer, i tillegg til en egen helsekonferanse i Oslo. Det har vært mellom 50 og 1200 deltakere på hvert arrangement. I tillegg er det laget en digital plattform kalt NXT Matcher hvor blant annet investorer og gründere kan finne hverandre og opprette kontakt.17

Utvalgets vurderinger knyttet til møteplasser

Kobling mellom kapital og investeringer på børsen fungerer etter utvalgets mening i de fleste tilfeller på en effektiv og tilfredsstillende måte. I det unoterte markedet kan det være utfordringer med informasjonstilgang og tillit til selskapet og entreprenøren. Oppstartsselskaper kan være vanskelige å vurdere for eksterne, særlig siden entreprenørene har insentiv til å fremstille selskapet sitt positivt. Ofte er det derfor entreprenøren selv eller venner og familie som bidrar med kapital i starten.

Utvalget mener at også ulike typer møteplasser kan spille en viktig rolle i å koble kapitalsøkere og -tilbydere i dette markedssegmentet. Møteplassene bidrar også til kompetanseutveksling og opplæring, særlig komplementær kompetanse innen kommersialisering og finansiering. Det finnes i dag en rekke møteplasser i Norge. Utvalgets inntrykk er at det ikke er behov for økt offentlig finansiering av denne typen tiltak, men at det er viktigere å utnytte, evaluere og utvikle de ordningene som allerede er etablert. Dagens digitale muligheter for informasjonsinnhenting og kommunikasjon bør også gjøre det lettere å finne og kontakte relevante selskaper og investorer enn tidligere. Generelt vil også evnen til å samle et relevant team og støttespillere rundt seg trolig også signalisere om en entreprenør har forutsetninger for å lykkes med en idé.

Utvalget mener at Siva har en indirekte rolle i innovasjonsprosessene ved å tilby infrastruktur og nettverk for innovasjon. Her inngår inkubatorprogrammene som en viktig komponent. Utvalget ser positivt at det Siva fyller denne rollen, og kan ikke se at det foreligger noe alternativt privat kapitalmiljø som kan dekke dette behovet.

Utvalgets anbefaling

• Utvalget anbefaler ikke økt offentlig finansiering av denne typen tiltak, men anbefaler å utnytte, evaluere og utvikle de ordningene som er etablert, til både å koble entreprenører og investorer og drive kompetanseoppbygging.

6.2.4 Finansiell kompetanse

Bakgrunn

Finansiell kompetanse er viktig for å sikre at enkeltpersoner og husholdninger er i stand til å ivareta egne behov. Grunnleggende finansiell kompetanse er også viktig for personer som ønsker å sette i gang egen virksomhet. Finansiell kompetanse er et eget satsingspunkt i OECD. I Norge har organisasjoner som Econa, Finans Norge, Norske Finansanalytikeres Forening og AksjeNorge arbeidet for å kartlegge og legge til rette for spredning av finansiell kompetanse.

«Nasjonal kartlegging av finansiell kompetanse», med vekt på privatpersoner, ble utført av Agderforskning i 2016.18 Kartleggingen viser at kunnskapsnivået i befolkningen som helhet er ganske godt, men at det er noen forskjeller, særlig mellom kvinner og menn. Generelt finner rapporten at nordmenn kan regne, men at de mangler noe kompetanse om finansielle produkter som aksjer og pensjon. Sammenlignet med andre land gjør nordmenn det ganske bra. Utredningen omfatter ikke spesifikke kompetansebehov for finansiering av bedrifter.

Utvalgets vurderinger og anbefaling knyttet til finansiell kompetanse

Utvalget mener at finansiell kompetanse bør ha en større plass i læreplanen i norsk skole, både i ungdomsskolen og for videregående utdanning av alle typer. Finansiell kompetanse må i denne sammenheng omfatte nødvendig kompetanse både som privatpersoner og en forståelse av bedrifters finansielle utfordringer. Det er viktig at finansiell kompetanse formidles også til elever som ikke har særlig fordypning i matematikk.

6.2.5 Sentralt kredittregister

ECB (European Central Bank) har vedtatt å opprette en mikrobasert database over utlån fra bankene19 i eurosonen, AnaCredit (Analytical Credit Dataset), med frivillig deltakelse fra andre EU-land. AnaCredit vil inneholde informasjon om hvert enkelt bedriftslån fra bankene. ECB åpner for at databasen etter hvert også kan omfatte lån til husholdningene. Sentralbankene i Sverige og Danmark har besluttet å bygge opp tilsvarende databaser.

Et kredittregister kan være til fordel både for tilbydere og etterspørrere av kapital. Mindre usikkerhet om samlede låneforpliktelser vil redusere usikkerhet om tap og bidra til mer konkurranse i utlånsmarkedet. Det kan gi lavere lånekostnader for kredittverdige foretak.

Det finnes ikke noe fungerende kredittregister i Norge. I Norge baserer dagens offisielle bankstatistikk seg på innrapporterte aggregater om utlånsporteføljer i bankene. Skatteetaten mottar likevel årlige oversikter fra bankene over alle låneforhold med saldoer og renter. Disse brukes til forhåndsutfyllelse av selvangivelser og i forskning. Barne- og familiedepartementet har ansvaret for at det i løpet av 2018 opprettes et register over enkeltpersoners usikrede gjeld. Slik gjeld utgjør om lag 3 prosent av husholdningenes samlede gjeld.

Utvalgets vurderinger av mulig etablering av kredittregister i Norge

En mikrobasert utlånsdatabase kan være til nytte både for de finansielle foretakene og for kundene deres. Norge har et bankdominert finansielt system. Det burde tilsi at nytten av å samle informasjon om bankens utlån kan være betydelig og minst like stor som i eurolandene.

Utvalgets anbefaling

• Utvalget mener etablering av et sentralt kredittregister for bedriftslån i Norge bør utredes.

6.2.6 Aksjeeierregister

En av flere forutsetninger for et velfungerende kapitalmarked er at verdipapirmarkedene fungerer godt. Om man legger til rette for effektiv prising og handel med verdipapirer som aksjer, kan dette bidra til at kapitalen kanaliseres dit den kan få størst avkastning.

For at verdipapirmarkedene skal fungere godt, bør det legges til rette for at investorer får så god tilgang som mulig til informasjon som er egnet til å påvirke deres investeringsbeslutninger. Jo mer informasjon investoren har om potensielle investeringsobjekter, desto bedre grunnlag vil vedkommende ha for å fatte rett beslutning på en effektiv måte. Et forhold som kan være av betydning i den forbindelse, er opplysninger om hvem som sitter på større eierposisjoner i ulike selskaper.

I dag skal aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper føre en oppdatert oversikt over hvem som er aksjeeiere i selskapene, og hvor stor andel av selskapenes aksjer vedkommende eier. Dette følger av henholdsvis aksjeloven § 4-5 og allmennaksjeloven § 4-4. Allmennaksjeselskaper må føre et aksjeeierregister i et verdipapirregister. All den tid Verdipapirsentralen (VPS) er Norges eneste verdipapirregister, innebærer dette i praksis at allmennaksjeselskapene løpende må orientere VPS om eventuelle kjøp og salg av aksjer i selskapet. For aksjeselskapers vedkommende er plikten til å holde oversikt over selskapets aksjeeiere begrenset til å føre en aksjeeierbok. Det er i utgangspunktet ikke krav til noe særskilt format for denne, og den kan derfor i praksis føres for hånd, men er i mange tilfeller også ivaretatt av VPS. Det er trolig også uklart om de registrerte aksjeeierne også er de ultimate aksjeeierne siden mange aksjeeiere investerer gjennom egne selskaper eller andre strukturer.

Felles for både aksjeeierregisteret og aksjeeierboken er at de skal være «tilgjengelig for enhver». Det innebærer at hvem som helst i utgangspunktet skal kunne kreve å få oversikten utlevert, uavhengig av motivasjonen med dette. I praksis har dette imidlertid i enkelte tilfeller vist seg å være problematisk, særlig for aksjeselskapenes vedkommende. Dette kan skyldes at mange av aksjeselskapene i Norge er små og har begrensede ressurser til å overholde administrative byrder som føring av aksjeeierbok. I tillegg kan det skyldes at en eventuell tvangsgjennomføring av innsynskrav og eventuell straffesanksjonering for brudd på plikten til å utlevere informasjonen i aksjeeierboken normalt forutsetter at forholdet bringes inn for domstolene.

Ifølge Prop. 1 S (2017–2018) for Nærings- og fiskeridepartementet (side 46) begynte departementet arbeidet med å etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av aksjeselskaper allerede i 2014. I proposisjonen går det frem at løsningen skal «sikre større åpenhet rundt hvem som eier aksjer i norske selskaper». Brønnøysundregistrene har utredet muligheten for å etablere et elektronisk aksjeeierregister i Altinn. Regjeringen mente imidlertid at også andre alternativ måtte utredes nærmere. I lys av dette sendte Nærings- og fiskeridepartementet i desember 2015 ut et høringsnotat hvor flere ulike løsninger ble skissert. De langt fleste høringsinstansene pekte da på at den foreslåtte løsningen i regi av Brønnøysundregistrene var å foretrekke. Arbeidet er imidlertid ikke ferdigstilt, og et slik offentlig elektronisk register er derfor ennå ikke opprettet.

Utvalgets vurderinger av aksjeeierregister

Utvalget mener at det er positivt at opplysninger om eiere i både aksje- og allmennaksjeselskaper i utgangspunktet er tilgjengelig for alle. Fra et kapitaltilgangsperspektiv vil dette i teorien bidra til å sikre potensielle investorer tilgang til informasjon som i mange tilfeller vil være helt nødvendig, forut for en investeringsbeslutning. Eierinformasjon har betydning både ved ønsker om å kjøpe eller selge aksjer i et annenhåndsmarked, særlig for unoterte selskaper, ved kapitalinnhenting og ved oppkjøps- eller andre restruktureringsinitiativer. I lys av dette er det derfor uheldig om et aksjeselskap enten ikke fører aksjeeierbok, eller ikke gir utenforstående innsyn i denne.

Etter utvalgets vurdering vil en elektronisk løsning som er åpen for enhver, løse store deler av dette problemet. Det vil både sørge for å fange opp de tilfellene der det ikke føres aksjeeierbok og tilfellene der denne ikke oppdateres.

Uavhengig av mulige utfordringer for aksjeselskapene er det etter utvalgets syn uansett potensial for å videreutvikle og effektivisere dette systemet. En elektronisk løsning vil med stor sannsynlighet redusere kostnader og tidsbruk både for selskapene og eventuelle investorer med ønske om tilgang til informasjon.

Med tanke på at de aller fleste aksjeselskapene i Norge er små og mellomstore bedrifter med begrensede ressurser til å ivareta administrative byrder, mener utvalget at man ved utforming av et slikt system bør legge særlig vekt på forenkling og digitalisering, og at man søker å integrere løsningene med etablerte rapporterings- og registerløsninger både i Brønnøysundregistrene og Skatteetaten.

Utvalgets anbefaling

• Arbeidet med et elektronisk aksjeeierregister for aksje- og allmennaksjeselskaper bør fullføres.

6.2.7 Digitaliseringssamarbeid

En rekke digitaliseringsinitiativ er primært orientert mot å forenkle samspill og informasjonsutveksling mellom myndigheter og privatpersoner, mens bedrifter ikke er prioritert på samme måte. Effektiv informasjonsutveksling kan ha betydelig virkning på bedrifters kapitaltilgang og generelt redusere informasjonsbasert ineffektivitet. Det er derfor viktig at initiativ som Digitaliseringssamarbeidet mellom offentlig og privat sektor og det fellesnordiske prosjektet Nordic Smart Government20 realiserer mulighetene for foretakssektoren. I tillegg til å forenkle informasjonsutveksling, høyne informasjonskvalitet, redusere kostnader og styrke bedriftenes konkurranseevne både som kunder og leverandører, kan dette også bidra til forenklinger og innsparinger hos myndighetene. Datautveksling vil i tillegg gi mulighet for utvidet innsamling av forskningsdata om bedrifter og at grupper av bedrifter tilrettelegger for egne databaserte analyser.

Utfordringene med denne type initiativer, i tillegg til de tradisjonelle systemutviklingsproblemene med kompleksitet, kostnad og forsinkelser, er at det bør være attraktivt for bedriftene å delta, samtidig som man får etablert åpne, men aksepterte standarder som spiller sammen med samfunnsutviklingen for øvrig, særlig innen FinTech området.

Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget støtter arbeidet med utvikling av digitale løsninger for informasjonsutveksling for å gi bedre og mer konkurransedyktige finansieringsmarkeder for bedrifter. I denne forbindelse vil utvalget dessuten bemerke at løsningen for samtykkebasert lånesøknad bør utvides, slik at det åpnes for at også bedrifter kan ta denne i bruk. Dette vil etter utvalgets syn trolig effektivisere og forbedre prosessen for lånetilgang for bedriftene betraktelig, både gjennom faktiske besparelser i tid og ressurser, og ved at utfordringer knyttet til informasjonsasymmetri og datakvalitet reduseres.

6.2.8 Rekonstruksjon

At virksomheter går konkurs, er en naturlig del av markedsøkonomien. Mange virksomheter har ikke livets rett og bør avvikles. Fra et kapitaltilgangsperspektiv er dette i utgangspunktet både riktig og sunt. Dersom en virksomhet ikke er eller vil bli lønnsom, er det ikke hensiktsmessig at driften fortsetter, og at investorer fortsetter å støtte opp om den ulønnsomme driften. Om virksomheten er illikvid eller til og med insuffisient, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å avvikle virksomheten og gi kreditorene dekning så langt virksomhetens verdier rekker, og på den måten frigjøre kapital.

Samtidig kan en virksomhet som er illikvid eller insuffisient likevel bli lønnsom på sikt. Det kan gjelde virksomheten som helhet eller bare deler av denne. I slike tilfeller vil det normalt ikke være hensiktsmessig å slå virksomheten konkurs, men heller å åpne gjeldsforhandlinger med virksomhetens kreditorer. Slike forhandlinger foregår med sikte på å få i stand en avtale om betalingsutsettelse og/eller reduksjon av gjelden.

I dag stilles det i konkursloven § 1 krav om illikviditet for åpning av gjeldsforhandlinger. Det er også bare skyldneren (virksomheten) som kan begjære slike forhandlinger.

Bare et fåtall virksomheter benytter seg av gjeldsforhandlingsinstituttet, og i de fleste tilfellene hvor gjeldsforhandling åpnes, ender virksomhetene likevel opp med å slås konkurs.21

I februar 2016 leverte Leif Villars-Dahl sin utredning «Rekonstruksjon i turbulente tider» til Justis- og beredskapsdepartementet. Utredningen er til nå ikke fulgt opp av departementet i form av noen lovproposisjon. I henhold til Villars-Dahls mandat skulle utredningen inneholde en analyse av gjeldsforhandlingsreglene og en vurdering av om disse er effektive nok. I utredningen ble det foreslått en rekke endringer av gjeldsforhandlingsinstituttet, blant annet med sikte på et mer effektivt system som skulle kunne brukes av flere, og på et tidligere tidspunkt i prosessen enn i dag. Etter Villars-Dahls vurdering er det nemlig slik at gjeldsforhandling i mange tilfeller begjæres for sent, slik at det ikke er tilstrekkelig med midler til å holde selskapet i drift mens forhandlingene gjennomføres.

For å oppnå disse målene må kreditorenes krav etter utrederens syn endres, slik at de aksepterer å ikke få full dekning for sine krav. Alternativet vil ofte være at skyldneren slås konkurs, og at kreditorene får enda mindre dekning. Av de konkrete forslagene i utredningen, vil utvalget trekke frem følgende:

• Endring av terminologi fra gjeldsforhandling til rekonstruksjon. Dette skal synliggjøre at det dreier seg om å endre måten virksomheten drives på, inkludert muligheten for salg av hele eller deler av virksomheten. Det er med andre ord ikke bare snakk om forhandlinger om lettelser i gjeldsansvaret.

• Utvidelse av muligheten til å begjære rekonstruksjon fra krav om illikviditet til krav om at skyldneren i «overskuelig fremtid» vil få «alvorlige økonomiske problemer».

• Gi kreditorer mulighet til å begjære rekonstruksjon. Etter utrederens syn vil kreditorene ofte ha bedre oversikt og innsikt enn skyldneren.

• En utvidelse av hva rekonstruksjon kan gå ut på. Utrederen foreslår at rekonstruksjon kan gå ut på at hele eller deler av virksomheten overdras til nye eiere. I tillegg foreslås det at rekonstruksjon kan gå ut på at et aksjeselskaps kreditor kan få omgjort sine krav til aksjekapital.

• Rett til pantesikkerhet foran eksisterende panthavere for lån til nødvendig drift i rekonstruksjonsforhandlingsperioden.

• Enklere regler for små virksomheter.

Utredningen har vært på høring, og fristen for å inngi høringssvar er utløpt. Slik utvalget forstår høringsinstansene, er de fleste positive til de foreslåtte endringene. De fleste støtter begrepsendringen (rekonstruksjon), å åpne for bruk av instituttet på et tidligere tidspunkt og utvidelse av hva rekonstruksjon kan gå ut på. Samtidig mener mange at utrederens mandat var for snevert, og at det aktuelle regelverket kunne nytt godt av større endringer.

Utvalgets vurderinger av restrukturering

Utvalget støtter de endringsforslagene som går frem av utredningen om gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven. Etter utvalgets syn vil det være særlig positivt å åpne for rekonstruksjonsforhandlinger på et tidligere tidspunkt enn i dag. I tillegg vil forslagene til utvidelse av hva rekonstruksjonsforhandlinger kan gå ut på, etter utvalgets syn bidra til at reglene vil bli mer effektive og trolig også mer brukt.

Informasjon om konkurs og rekonstruksjon i økonomien kan gi viktig innsikt i både hvorfor selskaper feiler, og hvilke løsninger som velges av kreditorene. Utvalget ser det derfor som aktuelt både å stille mer presise krav til rapportering etter konkurser eller andre offentlige rekonstruksjoner med tanke på årsaker og løsninger. Det vil også være viktig for forskning og læring at denne informasjonen gjengis strukturert i Konkursregisterets database.

Utover dette mener utvalget man bør vurdere tiltak for å styrke kompetansen hos bostyrer. Dette kan for eksempel gjøres ved å stille krav til kommersiell eller merkantil kompetanse, og ved å stille strengere krav til erfaring med konkurs. I lys av dette ser utvalget frem til Justis- og beredskapsdepartementets behandling av utredningen og håper de konkrete forslagene til lovendringer vil være i samsvar med både utredningen og høringssvarene.

Utvalgets anbefalinger

• Utredningen om gjeldsforhandlingsreglene i konkursloven bør følges opp, og ønskelige reformer bør gjennomføres.

• Det bør vurderes å stille mer presise krav til rapportering etter konkurser eller andre offentlige rekonstruksjoner med tanke på årsaker og løsninger.

• Det bør vurderes tiltak for å styrke kompetansen hos bobestyrer.