12 Utvalgets forslag og virkninger av disse

12.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å gjøre en helhetlig vurdering av kraftverksbeskatningen. Hovedoppgaven er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført.

Hovedformålet med skatte- og avgiftssystemet er å sørge for inntekter til fellesskapet. Skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift bør så langt som mulig være innrettet slik at investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. Videre skal prosjekter som er ulønnsomme før skatt, også være ulønnsomme etter skatt. På den måten vil selskapene ha insentiv til å realisere de prosjektene som er lønnsomme for samfunnet slik at det samlede overskuddet blir størst mulig. Da vil det også skapes større verdier å fordele mellom selskap, kommuner, fylker og staten.

I dette kapittelet gir utvalget en oppsummering av utvalgets forslag, og det gis en vurdering av hvordan forslagene samlet sett vil virke inn på inntektene til det offentlige, inntektsfordelingen mellom sentrale og lokale myndigheter og investeringene i næringen. I tråd med mandatet er utvalgets forslag til endringer om lag provenynøytrale sett over en lengre periode.

12.2 Oppsummering av utvalgets vurderinger og forslag

Skattesystemets viktigste oppgave er å sørge for finansiering av offentlige goder, tjenester og overføringer. Den norske modellen med et høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder krever et relativt høyt skattenivå. Det offentliges inntekter bør hentes inn på en måte som gir minst mulig skade for ressursbruken i økonomien. Samtidig er skattesystemet utformet for å påvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer, og noen skatter og avgifter kan bidra til en bedre ressursbruk der markedet ikke selv sørger for dette. Et eksempel på det sistnevnte er miljøavgifter. Et effektivt skattesystem vil først basere seg på skatter og avgifter som bidrar til bedre ressursbruk, deretter nøytrale skatter som ikke påvirker valgene til produsenter og forbrukere og til slutt vridende skatter for å oppnå tilstrekkelige inntekter til fellesskapet og mål om omfordeling, jf. kapittel 6.

Vannkraftsektoren er kjennetegnet ved at en stor del av overskuddet hentes inn av det offentlige gjennom skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Vertskommunene for vannkraftverk skiller seg ut ved at de får en stor andel av inntektene fra næringen gjennom eiendomsskatt og naturressursskatt, samt konsesjonsavgift og konsesjonskraft.

Utvalget mener det er rimelig at fellesskapet får en høy andel av grunnrenten som skapes i vannkraftnæringen ved å utnytte våre felles ressurser. Utvalget mener at dette kan gjøres på en mer effektiv måte, og på en måte som vil øke den samlede verdiskapingen. Fordeling av inntekter mellom stat, kommuner og fylkeskommuner kan gjøres gjennom egne ordninger for omfordeling og ikke gjennom særlige bruttoskatter som svekker selskapenes investeringsinsentiv. Utvalget foreslår derfor en omlegging av kraftskattesystemet slik at det i større grad legger til rette for at lønnsomme ressurser blir utnyttet.

De ulike skattene mv. som næringen står overfor, har ulike virkninger på selskapenes insentiv til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Et viktig skille knytter seg til om skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift har egenskaper som bruttoskatt eller som netto overskuddsskatt.

Ved ordninger med egenskaper som bruttoskatter, det vil si at de ikke avhenger av lønnsomheten i virksomheten, må selskapene betale skatt selv om prosjektene er marginalt lønnsomme eller ulønnsomme. Dette svekker selskapenes investeringsinsentiv. Eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift har egenskaper som bruttoskatter som medfører at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir ulønnsomme etter skatt. Derfor foreslår utvalget for det første å avvikle ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift. For det andre foreslår utvalget å endre de særlige eiendomsskattereglene for vannkraftanlegg slik at eiendomsskatt for vannkraft blir mer samsvarende med eiendomsskatt for andre næringer. I punkt 12.4.2 omtaler utvalget fordelingen av inntekter mellom stat, kommuner og fylkeskommuner.

En overskuddsskatt vil derimot tilpasse seg lønnsomheten i virksomheten og kan utformes nøytralt. Etter utvalgets vurdering virker grunnrenteskatten nøytralt på selskapenes investeringsbeslutninger. Grunnrenteskatten har samme egenskaper som en passiv partner som investerer på like vilkår som selskapet. Selskapets andel av prosjektet vil reduseres med grunnrenteskattesatsen, men den relative avkastningen for selskapet endres ikke. Investeringer som er lønnsomme før grunnrenteskatt, vil dermed også være lønnsomme for selskapene etter grunnrenteskatt. Dermed vil grunnrenteskatten ikke svekke selskapenes insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer. Utvalget foreslår å redusere nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt.

Naturressursskatten vil normalt ikke påvirke selskapenes investeringsinsentiv, siden den motregnes krone for krone i statlig selskapsskatt. Skatten er dermed et virkemiddel for omfordeling av grunnrente fra staten til kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener at grunnrenteskatt og ordinær selskapsskatt bør være hovedvirkemidlene for å hente inn grunnrente til fellesskapet. På den måten kan en sikre inntekter til fellesskapet uten å svekke selskapenes insentiv til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Utfordringer ved at høy norsk skatteandel gir insentiv til å flytte virksomheten til utlandet, gjør seg dessuten ikke gjeldende for stedbundne grunnrentenæringer på samme måte som for mobil næringsvirksomhet. Grunnrentenæringene er basert på naturressurser som tilhører oss alle, og aktiviteten er stedbunden. Nøytrale grunnrenteskatter svekker ikke investeringene og reduserer dessuten behovet for vridende skatter. Utvalgets vurderinger og forslag for skatte- og konsesjonsbaserte ordninger er oppsummert i boks 12.1.

12.3 Virkningene av utvalgets forslag på investeringer

Eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgifter kan føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme vannkraftressurser ikke blir utnyttet. Videre fører nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt til at selskaper velger å installere lavere ytelse i kraftverk enn det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Det gir også dårligere utnyttelse av vannkraftressursene.

Utvalgets forslag vil bidra til at det i større grad blir samsvar mellom bedriftsøkonomisk lønnsomhet etter skatt og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Forslagene vil øke selskapenes insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer, både når det gjelder ny kraftproduksjon og når det gjelder reinvesteringer i form av opprustninger og utvidelser. Videre kan det gi selskapene riktigere insentiv i valget mellom ulike investeringsalternativer. Utvalgets forslag vil dermed bidra til økt overskudd i virksomhetene på sikt, slik at det blir større verdier å fordele mellom selskap og det offentlige.

For lønnsomme kraftverk med påstemplet merkeytelse mellom 10 000 og 1 500 kVA vil staten ta en større del av overskuddet gjennom grunnrenteskatten. Grunnrenteskatten er nøytralt utformet og svekker derfor ikke selskapenes investeringsinsentiv. Forslaget om en lavere nedre grense vil redusere uheldige skatteinsentiv og kan føre til økt kraftproduksjon ved at ressursene utnyttes bedre.

For å illustrere effekten av utvalgets forslag på selskapenes investeringsinsentiv har en gjort en ny beregning av balansepriser for et marginalt modellkraftverk med effekt over nedre grense, med samme forutsetninger som i figur 7.4. Ettersom utvalget foreslår å avvikle ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgifter, gjenstår kun eiendomsskatten blant de vridende elementene som bidrar til å øke balanseprisen for det marginale kraftverket. Avkastningen i dette eksempelet påvirkes lite av omleggingen av eiendomsskatten. Utvalgets forslag medfører at balanseprisen etter skatt i modellen faller fra 38,7 øre per kWh med gjeldende regler til 35,3 øre per kWh. Det betyr at økningen i balanseprisen som følge av bruttoskatter reduseres fra 4,8 øre til 1,4 øre.

Kilde: Utvalget.

12.4 Samlet provenyvirkning

12.4.1 Forslagenes samlede provenyvirkning

Utvalgets forslag om avvikling av ordningene med konsesjonsavgift og konsesjonskraft og omlegging av eiendomsskatten for vannkraftanlegg vil redusere konsesjons- og skatteinntektene fra kraftverk. Motsatt vil forslagene om å redusere nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt og å inkludere inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier i grunnrenteinntekten bidra til å øke skatteinntektene. På kort sikt kan disse forslagene anslås å gi et samlet årlig provenytap på om lag 630 mill. kroner samlet. I dette anslaget er det tatt hensyn til at redusert proveny fra konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt vil medføre økt selskaps- og grunnrenteskatt. Konsesjonsavgift og eiendomsskatt er fradragsberettiget i overskudsskattene. Videre vil overgang fra konsesjonskraftpris til markedspris øke skattbare inntekter.

I mandatet står det at utvalgets forslag til endringer samlet sett skal være om lag provenynøytrale sett over en lengre periode. Utvalget har lagt til grunn at dette skal være det samlede provenyet fra skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift for vannkraft. Det samlede provenytapet på 630 mill. kroner anslås å tilsvare en økning i grunnrenteskattesatsen med 2 prosentenheter. I disse provenyanslagene er det lagt til grunn vurderingen fra utvalgets flertall om at friinntektsrenten fortsatt skal fastsettes som renten på 12 måneders statskasseveksler uten påslag. Høyere friinntektsrente enn dette vil redusere provenyet. Som illustrasjon vil 1 prosentenhet høyere friinntektsrente redusere den årlige grunnrenteskatten med om lag 300 mill. kroner, noe som tilsvarer en økning av grunnrenteskattesatsen med i underkant av 1 prosentenhet.

Det anslåtte provenytapet fordelt mellom enkeltforslagene er angitt i tabell 12.1. Provenyanslagene for de ulike elementene er imidlertid innbyrdes avhengige. Metoden for provenyanslagene er nærmere omtalt i vedlegg 1.

Tabellen angir det direkte provenytapet for staten, kommuner og fylkeskommuner ved utvalgets forslag. Ettersom det er lagt til grunn at samlet provenyvirkning skal være om lag uendret, legges det til grunn at utbytte til det offentlige fra Statkraft og fra kommunalt og fylkeskommunalt eide kraftverk også vil være uendret.

For selskapene vil utvalgets samlede forslag forbedre investeringsinsentivene. Ved en provenynøytral omlegging vil samlet skattebetaling for selskapene ikke økes. Bruttoordninger som gir uheldige investeringsvridninger vil reduseres, og grunnrenteskatt uten investeringsvridninger får økt vekt. Dette legger grunnlag for bedre investeringsbeslutninger til beste for selskapene og samfunnet.

Utvalgets forslag vil gi økt insentiv til å gjennomføre lønnsomme investeringer, både i ny kraftproduksjon og i oppgraderinger og utvidelser. Økt produksjon vil gi høyere inntekter fra selskapsskatt og grunnrenteskatt, og kommunene vil få høyere inntekter fra naturressursskatten.

Inntektene fra grunnrenteskatten, verdien av konsesjonskraften, og til dels inntektene fra eiendomsskatten varierer med endringer i kraftprisen. Anslått provenyvirkning er derfor sensitiv for endringer i kraftprisen. Figur 12.2 viser de samlede provenyvirkningene av utvalgets forslag ved ulike forutsetninger om kraftpris, henholdsvis 21, 37 og 52 øre per kWh. Det er i figuren tatt utgangspunkt i provenyvirkningen før en økning i grunnrenteskattesatsen.

Kilde: Utvalget.

12.4.2 Fordeling av skatteinntekter

I mandatet står det at utvalget kan se bort fra forslagenes virkning på fordeling av skatteinntekter mellom skattekreditorer (staten, kommuner og fylkeskommuner). Utvalget har likevel ønsket å vise effekten utvalgets forslag kan ha for inntektene til kommuner og fylkeskommuner.

Det er sentralt at det offentliges inntekter fra beskatningen av naturressurser kommer fellesskapet til gode. Dette skjer uavhengig av om skatteinntektene hentes inn via kommunene eller staten. Dersom inntektene hentes inn av staten, kommer de også kommunene til gode gjennom statens overføringer til kommunene. Fordelingen av inntekter mellom sentrale og lokale myndigheter bør vurderes ved oppfølging av utvalgets forslag. Det gjelder både hvor stor andel av inntektene som bør fordeles til lokalt nivå, og hvilken fordeling som er ønskelig mellom ulike kommuner og fylker. Det er et omfattende system for å fordele overføringer og skatteinntekter mellom kommuner og fylker med både utgifts- og skatteutjevning. Imidlertid ligger hoveddelen av de lokale skatteinntektene fra kraftforetak utenfor disse ordningene. Bare naturressursskatten inngår i skatteutjevningen. Dette skaper store forskjeller i budsjettrammene for kommunene som illustrert i punkt 4.7.3.

I prinsippet bør alle skatte- og konsesjonsinntekter vurderes samlet. Kommuner og fylkeskommuner får i utgangspunkt sine midler gjennom inntektssystemet, som gir grunnlag for et likeverdig tjenestetilbud for innbyggerne og stabile inntekter over tid.

Det er også et viktig prinsipp at næringspolitikken bør være nøytral. Det innebærer at en likebehandler ulike næringer og bedrifter. Dette prinsippet tilsier at det ikke bør være et mål å stimulere kommunene til å legge til rette for én bestemt næring, fordi det innebærer at denne næringen favoriseres på bekostning av andre næringer.

Fordelingshensyn bør ikke være styrende for hvilke ordninger som brukes for å sikre inntekter til fellesskapet. Et effektivt skattesystem bør i størst mulig grad bygge på nøytrale overskuddsskatter som ikke svekker selskapenes insentiv til å gjennomføre lønnsomme tiltak. Dette tilsier reduksjon i bruttoelementer som konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt til fordel for nøytral grunnrenteskatt. En ønsket fordeling kan oppnås ved egne ordninger for omfordeling, enten gjennom naturressursskatten eller gjennom direkte inntektsfordeling.

Tabell 12.2 viser provenyvirkninger av utvalgets forslag fordelt på skattekreditorene. Det er her ikke tatt hensyn til en eventuell justering av fordelingen mellom stat, kommuner og fylkeskommuner.

For å illustrere et ytterpunkt for fordeling har utvalget sett på en full omfordeling av provenyeffekten mellom stat, kommuner og fylkeskommuner via naturressursskatten. Det understrekes at dette bare er en illustrasjon og ikke et forslag fra utvalget. For å opprettholde uendret samlet fordeling av inntekter mellom stat, kommuner og fylkeskommuner måtte naturressursskatten økes fra 1,3 til 4,6 øre per kWh. Beregningsteknisk er det også lagt til grunn at grensen for naturressursskatt reduseres til samme nivå som utvalgets forslag om nedre grense for grunnrenteskatt på 1 500 kVA.

Naturressursskatten er fradragsberettiget krone for krone i selskapsskatten, og ubenyttet fradrag kan fremføres med rente. Naturressursskatten har dermed normalt ingen virkning på selskapenes samlede skattebetaling, jf. punkt 11.1. Dersom satsen settes høyt, kan det imidlertid føre til at ikke alle selskaper får utnyttet fradraget mot selskapsskatten fullt ut. Naturressursskatten kan da virke som en bruttoskatt som svekker selskapenes investeringsinsentiv, og kan medføre at prosjekter som er lønnsomme før skatt, blir ulønnsomme etter skatt.

Figur 12.3 viser fordeling av skatteinntekter mellom kommuner dersom utvalgets forslag gjennomføres og hele reduksjonen i kommunenes inntekter kompenseres ved økning i naturressursskatten. Skatteinntektene ved utvalgets forslag er markert med blå og grønne felt. Samlede skatteinntekter ved dagens regler er til sammenligning markert med gul linje. Figuren tilsvarer figur 4.9, og forutsetningene er redegjort for i punkt 4.7.3. Figuren er basert på historiske tall for inntektsåret 2017, og kompensasjonen tilsvarer derfor inntektsbortfallet dette inntektsåret. Ved full omfordeling mellom stat og kommunesektor gjennom økt naturressursskatt vil 295 av 426 kommuner per 2017 få økte inntekter per innbygger. I de 295 kommunene med økte inntekter bor om lag 90 pst. av norske innbyggere. Naturressursskatten inngår i skatteutjevningen, og når naturressursskatten øker vil landsgjennomsnittet av inntektene som inngår i skatteutjevningen øke. Dermed kan både kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet og kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet sitte igjen med høyere inntekter.

Kommunene som i dag har de høyeste direkte kraftinntektene, vil inntektene reduseres. Inntektsbortfallet fra konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt vil for disse være større enn merinntekten fra økt naturressursskatt. Selv om inntektene reduseres for kommunene med høyest direkte kraftinntekter, vil de fortsatt ha svært høye skatteinntekter per innbygger. For eksempel vil kommunen med størst inntektsbortfall fortsatt ha kraftinntekter og skatteinntekter etter skatteutjevning som er 360 pst. av landsgjennomsnittet.

Kilde: Utvalget.

Illustrasjonen viser at det er mulig å kompensere for inntektsbortfallet som følger av utvalgets forslag gjennom økt naturressursskatt. Dette vil medføre en viss utjevning av kraftinntektene mellom kommunene sammenlignet med dagens system. Det vil også være mulig med ordninger for direkte inntektsfordeling dersom det er ønskelig med en annen fordeling mellom kommunene enn den som følger av skatteutjevningen.

I tråd med mandatet har utvalget ikke forslag til fordeling av kraftinntekter mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Dette bør vurderes nærmere ved oppfølgingen av utvalgets forslag, både når det gjelder omfang og fordeling mellom kommuner og fylkeskommuner.

12.5 Administrative konsekvenser

Eiere av vannkraftanlegg er i dag pålagt å gi detaljerte opplysninger om driftsmidlene som inngår i skattegrunnlagene. For større kraftforetak innebærer denne opplysningsplikten at svært store datamengder hvert år må rapporteres til skattemyndighetene. Beregningen av formuesverdi og eiendomsskattegrunnlag etter den lønnsomhetsbaserte metode er komplisert. Skatteetaten bruker en del ressurser til å rette opp feil og til å håndtere tvister om hvordan reglene om beregningsmetoden skal forstås.

Utvalgets forslag innebærer en forenkling i rapporteringsplikten ved at beregningen etter den lønnsomhetsbaserte metoden bortfaller og med det også rapportering av utskiftningskostnader for hvert enkelt driftsmiddel i kraftanleggene. Bruk av skattemessige verdier som eiendomsskattegrunnlag vil ikke medføre en ekstra rapporteringsplikt, da disse størrelsene allerede benyttes i skattemeldingen for beregning av avskrivninger og friinntekt. En mer forenklet beregningsmetode forventes å frigjøre en del av ressursene som i dag brukes på å rette opp feil og følge opp tvister.

En utvidelse av plikten til å svare grunnrenteskatt og naturressursskatt vil medføre mer enn en dobling av antall skattepliktige. Dette vil medføre økt behov for oppfølging av disse skatteordningene i Skatteetaten og økt behov for oppfølging i selskaper som eier vannkraftverk med generatorytelse mellom 10 000 og 1 500 kVA.

Samlet sett forventes det at de administrative konsekvensene av utvalgets forslag om lag vil utligne hverandre.

En avvikling av ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgifter vil innebære en administrativ besparelse både hos kraftverkseierne og NVE.

Skatt på vannkraftanlegg har også vært tema i flere tvister og rettssaker, og utvalget har notert seg at konfliktnivået for denne bransjen er høyt. Forenklinger i skattesystemet kan bidra til færre rettstvister.

12.6 Overgangsregler

Ved gjennomføring av utvalgets forslag kan det bli behov for overgangsregler slik at endringene fases inn over noe tid. I punkt 8.5.6 har utvalget vurdert behovet for overgangsregler som følge av redusert nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt. Ut over dette er det ikke identifisert behov for særlige overgangsregler.

Utvalgets forslag om avvikling av konsesjonskraft og konsesjonsavgift samt endring av eiendomsskatt vil isolert sett medføre en betydelig inntektsreduksjon til kommunene. Utvalget har imidlertid ikke tatt stilling til hvordan skatteinntektene skal fordeles mellom stat og kommuner. Behovet for overgangsregler må vurderes i sammenheng med forslaget til fremtidig fordeling av skatteinntektene. Utvalget har derfor ikke gått nærmere inn i vurdering av behovet for overgangsregler for fordelingen av inntekter mellom staten, kommuner og fylkeskommuner.