4 Oversikt over gjeldende skatteregler for vannkraft

4.1 Innledning

I skatteloven og i eigedomskattelova er det gitt særlige regler for skattlegging av inntekt knyttet til produksjon, omsetning, overføring eller distribusjon av vannkraft. Inntekts- og eiendomsbeskatningen må ses i sammenheng med konsesjonskraft og konsesjonsavgift for vannkraftnæringen. Dette kapittelet gir en oversikt over dagens skattesystem for produksjon av vannkraft, samt konsesjonskraft og konsesjonsavgifter. Oversikten er basert på reglene for inntektsåret 2019.

I punkt 4.2 gis det en oversikt over skatt på alminnelig inntekt, med vekt på særregler for kraftforetak. I punkt 4.3 og 4.4 gis det en oversikt over gjeldende rett for grunnrenteskatt og naturressursskatt for kraftforetak. En gjennomgang av gjeldende rett for eiendomsskatt på vannkraftanlegg er gitt i punkt 4.5. Videre gis det en oversikt over ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift i punkt 4.6. I punkt 4.7 gis det en oversikt over fordeling av skatteinntekter fra kraftforetak mellom staten, kommuner og fylkeskommuner.

Utvalgets vurderinger av dagens inntekts- og eiendomsskatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift samt utvalgets forslag til endringer, omtales i del III av utredningen.

4.2 Skatt på alminnelig inntekt

4.2.1 Innledning

Alminnelig inntekt i kraftforetak fastsettes og skattlegges etter de ordinære reglene i skatteloven. Dette innebærer at overskudd i selskapet skattlegges som alminnelig inntekt med en skattesats på 22 pst. i 2019. Selskapene får fradrag for kostnader, herunder avskrivninger, i alminnelig inntekt etter de samme reglene som andre skattepliktige. Kraftforetak følger for eksempel de generelle fradragsreglene for løpende driftskostnader i skatteloven §§ 6-1 flg.

Det gjelder visse særregler ved beregningen av alminnelig inntekt på bakgrunn av særtrekk ved kraftforetakene. Kraftforetak fradragsfører lineære avskrivninger for enkelte særskilte driftsmidler i kraftanlegg. For slike driftsmidler er det antatt at lineære avskrivninger i større grad enn saldoavskrivninger tilsvarer det økonomiske verdifallet. Det vises til den nærmere gjennomgangen av reglene under punkt 4.2.2.

Under punkt 4.2.3 gjennomgås virkningene for kraftforetak av reglene om rentebegrensning i interessefellesskap.

Regler om gevinstfritak ved samlet salg av kraftanlegg og fallrettigheter omtales i punkt 4.2.4.

4.2.2 Avskrivninger

Selskapsskatten bør utformes slik at den i minst mulig grad påvirker bedriftsøkonomiske beslutninger om fordeling av kapital. Avskrivningsreglene vil påvirke den effektive marginalskatten. For å unngå vridninger i investeringer bør de skattemessige avskrivningene tilsvare det økonomiske verdifallet. Driftsmidler avskrives over forventet levetid. I praksis er det nødvendig med forenklinger, men et sjablongmessig avskrivningssystem bør utformes slik at det vrir investeringsbeslutningene minst mulig.

For varige og betydelige driftsmidler gis det etter gjeldende rett fradrag for verdiforringelse ved slit og elde i form av avskrivninger. Kraftanlegg følger de alminnelige saldoavskrivningsreglene i skatteloven §§ 14-40 flg., med ulike prosentsatser for ulike typer driftsmidler. I saldogruppe d (maskiner) blir personbiler, traktorer, maskiner, redskap, instrumenter, inventar, mv. avskrevet med inntil 20 pst. årlig. I saldogruppe g (elektroteknisk utrustning) blir anlegg for overføring og distribusjon av elektrisk kraft og elektro-teknisk utrustning i kraftforetak, og slike driftsmidler benyttet i annen virksomhet, avskrevet med inntil 5 pst. årlig. I saldogruppe h (bygg og anlegg) skal bygg, anlegg, hotell, losjihus, bevertningssteder mv. avskrives med inntil 4 pst. årlig. Det er ikke holdepunkter for at disse driftsmidlene har et annet verdifall i kraftsektoren enn i andre sektorer.

Enkelte spesielle driftsmidler i kraftanlegg avskrives lineært og føres på egen konto, jf. skatteloven § 18-6 første og tredje ledd. Disse driftsmidlene omtales som særskilte driftsmidler i kraftanlegg. Dette gjelder dammer, tunneler, rørgater (unntatt rør), kraftstasjoner (inkludert atkomsttunneler) som avskrives lineært med 1,5 pst. årlig over 67 år, samt maskinteknisk utrustning i kraftstasjon, generatorer, rør, foring i sjakt/tunnel, luker, rister etc. som avskrives lineært med 2,5 pst. årlig over 40 år. Påkostning på særskilte driftsmidler føres på egen konto, jf. skatteloven § 18-6 fjerde ledd.

Rødseth-utvalget (NOU 1992: 34) diskuterte om det burde innføres lineære avskrivninger for særskilte driftsmidler i kraftanlegg. I punkt 15.2.4 ble det uttalt at:

«Det er kjenneteikn ved kraftverkssektoren som kan tilseia at lineære avskrivingar bør nyttast for denne næringa. Mellom anna kan den lange levetida på maskinar i kraftverk og den fysiske depresieringsprofilen på desse i seg sjølv tilseia at lineære avskrivingar passar vel så bra som saldoavskrivingar til det økonomiske verdifallet. Utvalet ser det likevel ikkje som ønskjeleg å innføra eit anna avskrivingsprinsipp for kraftverkssektoren enn det som gjeld for driftsmiddel i andre sektorar.»

Utvalget gikk inn for at de gjeldende saldogruppene skulle få anvendelse også for kraftanlegg. Det var imidlertid ikke alle driftsmidler som kunne avskrives. Flertallet i Rødseth-utvalget mente at den årlige slitasjen for demninger og tunneler var så liten og levetiden så lang, at en for praktiske formål burde se bort fra avskrivninger på disse driftsmidlene. Mindretallet var uenige og mente at demninger og tunneler burde avskrives.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) vurderte avskrivningssatsene for kraftanlegg i lys av tilgjengelig informasjon om økonomisk levetid for ulike driftsmiddel. Blant annet ba utvalget Statistisk sentralbyrå (SSB) om å vurdere faktisk økonomisk verdifall for ulike driftsmidler og profilen på dette verdifallet. SSB gjennomførte en spørreundersøkelse for å bedre informasjonstilfanget om verdifall. I undersøkelsen ble gjennomsnittlig levetid oppgitt til 66 år (median 71 år) for dammer, tunneler og rørgater og til 34,7 år (median 40 år) for maskinteknisk utrustning. Skatteutvalget viste til at det er kjennetegn ved de særlige driftsmidlene i vannkraftproduksjon som taler for separate avskrivningsregler som best mulig reflekterer det økonomiske verdifallet. Skatteutvalget foreslo ingen endringer i de særskilte avskrivningsreglene i kraftsektoren.

Fallrettigheter er immaterielle driftsmidler som avskrives bare dersom verdifallet er åpenbart, jf. skatteloven § 6-10 tredje ledd jf. § 14-50. I praksis er det bare fallrettigheter som er undergitt hjemfall (og dermed en tidsbegrensing) som kan avskrives. Om dette uttalte Rødseth-utvalget (NOU 1992: 34) i punkt 15.2.4:

«I tilfelle der heimfall vil bli gjort gjeldande er det særskilte avskrivingsreglar. Avskrivingane skal fastsetjast slik at anlegget med grunn kan vera heilt nedskrive når konsesjonstida er slutt. Jf. Rettstidende (Rt.) 1915 s. 538 og Utvalget I s. 965. Heimfallsretten kan altså gi grunnlag for ein raskare nedskrivingstakt på avskrivbare driftsmiddel enn det som følgjer av saldoavskrivingsreglane. Heimfallsretten kan også gi høve til å avskriva driftsmiddel som ellers ikkje kan avskrivast fordi det ikkje skjer noko verdifall som følgje av slit og elde. Jf. Rt. 1958 s. 801. Driftsmidla skal då avskrivast lineært fram til heimfall. Driftsmiddel som dette vil vera aktuelt for, er mellom anna vegar og tunnellar. Utvalet legg til grunn at desse reglane ikkje vert endra i samband med eventuelle endringar i skattereglane for kraftverk.»

At hjemfall til staten i dag kan begrunne en raskere tidfesting av avskrivningsfradragene ved lineære avskrivninger fremgår av skatteloven § 14-50 og § 18-6 annet ledd. Skattyter kan velge å kostnadsføre inngangsverdien med like beløp hvert år fra ervervsåret eller det året avskrivninger endres, frem til året for hjemfall, jf. skatteloven § 18-6 annet ledd annet punktum. Dette gjelder både driftsmidler som i utgangspunktet skal saldoavskrives og driftsmidler som skal avskrives lineært.

4.2.3 Rentefradrag

Kraftforetak får som andre foretak fradrag for rentekostnader, jf. skatteloven § 6-40. Det gis fradrag for gjeldsrenter i grunnlaget for alminnelig inntekt, men ikke i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Stat, kommune og fylkeskommune har et generelt fritak for skatt i skatteloven § 2-30 første ledd bokstav b og c. I forbindelse med kraftskattereformen i 1997 ble det derfor fastsatt en regel om begrenset adgang til å trekke fra renter av skattyterens gjeld ved skattefastsettingen av kraftforetak som er i offentlig eie. Bakgrunnen var at dersom en offentlig eier lånefinansierte kraftforetaket, var renteutgiftene i utgangspunktet fradragsberettiget for foretaket etter de alminnelige reglene, men uten at renteinntektene kom til beskatning hos kreditor. Offentlige eiere fikk dermed skattemessig insentiv til å holde en lav egenkapitalgrad i selskapet, ved å lånefinansiere investeringen i kraftverket og overføre mest mulig av inntektene til eieren.

Gjeldsrentebegrensningsregelen skulle dempe disse skatteinsentivene. Bestemmelsen beregnet maksimalt fradragsberettigede finanskostnader for de offentlig eide kraftforetakene. Netto finanskostnader for skatteformål kunne ikke overstige 70 pst. av årets skattemessige verdi av foretakets realkapital multiplisert med en normert lånerente. Bestemmelsen kom til anvendelse der stat, kommune eller fylkeskommune direkte eller indirekte eide minst to tredjedeler av aksjene eller andelene. Det var altså eierandelen som var avgjørende. Dette medførte at bestemmelsen var lite treffsikker. I Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) punkt 10.5 ble det etter en samlet vurdering konkludert med at det ikke lenger var tilstrekkelig grunnlag for en gjeldsrentebegrensningsregel for offentlig eide kraftforetak. Bakgrunnen var at det var andre regler som hver for seg eller sammen til en viss grad kunne motvirke for lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper, og dette gjorde regelen overflødig. Regelen medførte i tillegg en rekke administrative problemer. Gjeldsrentebegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak ble derfor opphevet fra og med 2004.

Med virkning fra og med inntektsåret 2013 ble det innført en generell rentebegrensningsregel. Rentebegrensningsregelen finnes i skatteloven § 6-41 og er en sjablongregel for begrensning av rentefradrag mellom nærstående. Med virkning fra og med inntektsåret 2019 ble rentebegrensningsregelen utvidet til å omfatte eksterne renter for skattytere i konsern.

Skatteutvalget (NOU 2014 :13) vurderte i sin rapport den generelle rentebegrensningsregelen som lite treffsikker for selskap som eier vannkraftverk. I rapporten påpekte Skatteutvalget at eiere som ikke er skattepliktige for kapitalinntekter, fortsatt har et insentiv til å lånefinansiere egne selskap. Under punkt 8.3.1 i Skatteutvalgets utredning ble det uttalt:

«Rentebegrensningsregelen gjelder også interkommunale selskap og statsforetak. Definisjonen av interessefellesskap (50 pst. eierandel) innebærer at regelen ikke får anvendelse der tre uavhengige innretninger (hver med lavere eierandel enn 50 pst.) eier et felles foretak. I praksis betyr dette at for eksempel tre kommuner kan finansiere et felles eid selskap med høy gjeldsandel uten å bli rammet av rentebegrensningsregelen. Siden kommuner ikke er skattepliktige for mottatte renteinntekter, foreligger det dermed sterke insentiver til gjeldsfinansiering. Dette er en form for intern overskuddsflytting fra skattepliktige selskap til skattefrie kommuner. Dersom en utvider begrensningsregelen til også å avskjære renter på ekstern gjeld, vil en positiv effekt være at også slik overskuddsflytting fra felles eid selskap som driver økonomisk aktivitet, blir rammet.»

Store deler av norsk vannkraftproduksjon er eid av fylkeskommuner og kommuner, jf. punkt 3.5. Skatteutvalgets flertall mente at det burde utredes og eventuelt innføres skatteplikt for næringsvirksomhet og kapitalinntekt for kommuner mv., slik at insentivet til utlån av kapital bortfaller, jf. punkt 8.3.3 i Skatteutvalgets utredning.

Innføring av skatteplikt for kapitalinntekter for norske kommuner, kan medføre at insentiv til å flytte overskudd fra skattepliktige kommunalt eide kraftselskap opphører. En ekstern arbeidsgruppe ledet av Professor Erling Hjelmeng (2018), har vurdert tiltak for likere konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører, herunder virkninger av det generelle skattefritaket for kommuner. Arbeidsgruppen leverte 23. januar 2018 rapporten «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører».

En gjennomgang av reglene om rentefradrag for kraftforetak ble gjort i Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.12.4. I påvente av at det blir tatt stilling til spørsmålet om skatteplikt for kommunenes kapitalinntekter ble det i proposisjonen foreslått at det innføres en regel som gjør at alle fylkeskommunale og kommunale eiere anses som én enhet i vurderingen av om kommunene er nærstående til kraftforetak i forbindelse med rentefradragsbegrensning. Hensikten var å motvirke at kommuner kan redusere skattbart overskudd i kommunalt eide selskap ved å yte lån til kraftselskapene. Høringsinstansene hadde i høringen av Skatteutvalgets utredning påpekt at Finansdepartementet burde avvente resultatene fra arbeidsgruppen ledet av Professor Erling Hjelmeng vedrørende konkurransevilkår for offentlige og private aktører før eventuelle endringer i rentebegrensningsregelen. Om dette ble det i Prop. 1 LS (2018–2019) punkt 9.12.4 uttalt:

«Inntil departementet har tatt stilling til spørsmålet om skatteplikt på kapitalinntekt bør den gjeldende rentebegrensningsregelen strammes noe inn for å begrense overskuddsflytting gjennom lån fra fylkeskommunale og kommunale eiere. I kraftsektoren har en sett at (fylkes-)kommunale eiere omgjør egenkapital til ansvarlige lån. Ved å omgjøre egenkapital til ansvarlige lån vil selskapet kunne trekke fra rentekostnadene i skattepliktig resultat, mens tilhørende renteinntekt ikke beskattes på kommunal hånd.

Fylkeskommuner og kommuner som eier eller har kontroll med minst 50 pst. av selskapet, vil bli ansett som nærstående, og selskapets renter på eventuelle lån til disse kan dermed i utgangspunktet avskjæres etter rentebegrensningsregelen (EBITDA-regelen mellom nærstående). Hver enkelt (fylkes-)kommune behandles enkeltvis når en skal vurdere om (fylkes-)kommunale eiere anses som nærstående. Det betyr for eksempel at tre kommuner som eier 1/3 hver av et selskap, ikke anses som nærstående. Selskapet rammes dermed ikke av rentebegrensningsregelen. Det finnes likevel klare eksempler på at (fylkes-)kommunale eiere opptrer i fellesskap når det gis ansvarlig lån til selskap og ved omgjøring av egenkapital til ansvarlige lån i (fylkes-)kommunalt eide kraftselskap. For å begrense denne typen overskuddsflytting mener departementet at det bør innføres en regel som gjør at alle fylkeskommunale og kommunale eiere anses som én enhet i vurderingen av om kommunene er nærstående.

Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om å anse alle fylkeskommunale og kommunale eiere som én enhet i vurderingen av om de er nærstående.»

Forslaget ble videreført av finanskomiteen og regelen trådte i kraft fra og med inntektsåret 2019, se skatteloven § 6-41 femte ledd.

I samme proposisjon omtalte en effekten av dagens rentebegrensningsregel:

«Den gjeldende rentebegrensningsregelen i alminnelig inntekt er likevel ikke treffsikker for selskap som eier vannkraftverk. I virksomhet som gir opphav til grunnrente, vil alminnelig inntekt over tid normalt være høyere enn i ordinær virksomhet. Formålet med grunnrenteskatten er nettopp å trekke inn grunnrente til fellesskapet. Siden rentebegrensningsregelen tar utgangspunkt i alminnelig inntekt, kan den dermed gi et lempeligere resultat for vannkraftproduksjon enn for annen virksomhet.»

4.2.4 Gevinstbeskatning

Hovedregelen er at gevinst ved realisasjon er skattepliktig inntekt, jf. skatteloven §§ 5-1 andre ledd og 5-30. Etter skatteloven § 9-3 syvende ledd gjelder det et unntak for gevinst ved samlet realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter eller andel i slike, dersom overtaker viderefører de skattemessige verdiene og ervervstidspunkt for eiendeler, rettigheter og forpliktelser som overføres.

Bestemmelsen ble innført med virkning fra og med inntektsåret 2004, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) pkt. 10.3. En tilsvarende bestemmelse i skatteloven § 18-3 niende ledd bokstav b gir gevinstfritak ved beregning av grunnrenteskatt.

Bakgrunnen for gevinstfritaket ved realisasjon var at de fleste omstruktureringer i kraftbransjen skjedde ved realisasjon av aksjer eller andeler i kraftforetaket, og ikke ved direkte realisasjon av kraftverk og fallrettigheter. Ved salg av selve kraftverket ville grunnrenten realiseres gjennom en eventuell gevinst, og gevinsten eller tapet ble lagt til i grunnlaget for grunnrenteskatt. Prisen inkluderte da en grunnrente i kraftverket. Dette kunne unngås ved å realisere eierandeler i kraftforetaket, der gevinsten kun blir lagt til alminnelig inntekt, og uten at grunnrenten måtte realiseres. Reglene innebar en innlåsingseffekt, og et skattefritak ble antatt å kunne medvirke til at samfunnsøkonomisk fornuftige omstruktureringer i bransjen lettere kunne gjennomføres. Regelen gjelder bare for kraftsektoren, og innebærer et brudd med grunnleggende skatterettslige prinsipper.

Det er et krav om at overdragelsen skjer med skattemessig kontinuitet på kjøpers hånd. Dette innebærer at kjøper overtar selgers skattemessige inngangsverdier på driftsmidlene. Fritaket for skatt på gevinsten på salgstidspunktet motsvares av lavere avskrivninger og dermed høyere skattebetalinger fra kjøper i de påfølgende årene.

Adgang til å overdra kraftverk eller andel i kraftverk uten gevinstbeskatning gjelder bare gevinst knyttet til særskilte driftsmidler i kraftanlegg (se punkt 4.2.2). Begrunnelsen for at disse driftsmidlene gis særbehandling er at det bare er disse driftsmidlene som skal avskrives lineært over en lang tidsperiode. Dersom partene ikke ønsker å gjennomføre transaksjonen med skattemessig kontinuitet, beskattes transaksjonen etter de alminnelige regler. For gevinst knyttet til øvrige driftsmidler gjennomføres gevinstbeskatning etter de alminnelige reglene. Dette medfører at kjøper ikke viderefører de skattemessige verdiene for disse driftsmidlene.

Kravet til at det gjennomføres en samlet realisasjon av driftsmidler og fallrettigheter innebærer at det ikke er mulig å overdra enkelte driftsmidler i kraftverket med kontinuitet. Begrunnelsen er at kraftnæringen ellers ville hatt en utilsiktet fordel sammenlignet med andre næringer. Gevinst ved salg av et enkelt driftsmiddel inntektsføres etter saldometoden med minst 20 pst. i året, jf. skatteloven § 14-45 fjerde ledd.

Et tilsvarende fritak for gevinstbeskatning i grunnrenteskatten følger av skatteloven § 18-3 niende ledd bokstav b. Etter denne bestemmelsen kan kraftverk og fallrettighet realiseres uten beskatning dersom kraftverk og fallrettighet overføres samlet og overtaker viderefører de skattemessige verdiene og ervervstidspunktene for eiendeler, rettigheter og forpliktelser som overføres. Ved en slik realisasjon kan negativ grunnrenteinntekt knyttet til kraftverket på overdragelsestidspunktet overdras til overtaker. Etter innføringen av reglene om samordning av grunnrenteinntekt omfatter dette også andel av negativ grunnrenteinntekt etter samordning, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) punkt 21.1.3.3.

Hjemfall er ikke realisasjon av de driftsmidler som hjemfaller vederlagsfritt til staten. Eventuelt tap vil være fradragsberettiget etter reglene om tap i virksomhet.

4.3 Grunnrenteskatt

4.3.1 Innledning og historikk

I tillegg til skatt på alminnelig inntekt betaler eier av kraftverk grunnrenteskatt til staten. Etter dagens regelverk beregnes det grunnrenteskatt til staten med en sats på 37 pst. for kraftverk med påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA eller mer, jf. skatteloven § 18-3 første ledd.

Grunnlaget for grunnrenteskatt beregnes ved å ta utgangspunkt i normert markedsverdi av det enkelte kraftverks produksjon i inntektsåret, og trekke fra driftsutgifter, konsesjonsavgift samt eiendomsskatt og avskrivninger, jf. skatteloven § 18-3, se boks 4.1.1 I tillegg gis det fradrag for en friinntekt som skal kompensere for verdifallet ved avskrivninger over driftsmidlenes levetid, i stedet for umiddelbar utgiftsføring.

Grunnrenteskatt beregnes uavhengig av hvem som opptjener grunnrenten, og tar ikke hensyn til hvordan skattyter velger å organisere virksomheten.

Grunnrenteskatt for kraftforetak var en nyvinning ved kraftskattereformen av 1997. Grunnrente ble definert av Rødseth-utvalget (NOU 1992: 34) som:

«Den kapitalavkastningen utover avkastningen i andre næringer som oppstår fordi det er en gitt tilgang på utbyggbare vassdrag, …».

Ved nedsettelsen av Rødseth-utvalget pekte regjeringen på at det var av stor betydning at skatte- og avgiftssystemet ble utformet for å fange opp grunnrenten i kraftsektoren. Rødseth-utvalget tok utgangspunkt i at det var et ønske om å hente inn disse inntektene fra skatter eller avgifter på produksjonssiden. Utvalget pekte også på at vannkraften er en nasjonal ressurs, og at en grunnrenteskatt på produksjon ville sikre at en del av grunnrenten fortsatt beholdes i Norge selv om kraftverkene blir solgt til utlandet.

Rødseth-utvalget foreslo en grunnrenteskatt til både stat og fylkeskommune. Forslaget ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 23 (1995–96), der det ble omtalt om grunnrenteskatt:

«Departementets prinsipielle utgangspunkt er at det er staten som skal disponere skatteprovenyet fra grunnrenten ettersom vannkraften er en nasjonal ressurs som bør komme hele samfunnet til gode. Kommunene og fylkeskommunene får dessuten en andel av grunnrenten gjennom de øvrige delene av skattesystemet. Ut fra en samlet vurdering foreslås det imidlertid at fylkeskommunene også får en andel av skatten på grunnrenten, og at den fylkeskommunale skattøren reduseres tilsvarende …».

Finanskomiteen ønsket ikke at grunnrenteskatten skulle deles mellom fylkeskommune og stat, og foreslo i stedet en naturressursskatt til kommunene og fylkeskommunene, og en statlig grunnrenteskatt, jf. Innst. O. nr. 62 (1995–1996). Komiteens flertall konkluderte følgende om grunnrenteskatten:

«Det innføres en skatt på grunnrente i kraftsektoren. Skatten går i sin helhet til staten. Skatten på grunnrenten fastsettes til 27 %.».

I 2007 ble det innført samordningsregler ved negativ grunnrenteinntekt og en ordning med refusjon av skatteverdien av negativ grunnrenteinntekt. Selskapene fikk sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene, og friinntektsrenten ble fastsatt til en risikofri rente uten tillegg. For øvrig er dagens grunnrenteskatt i stor grad en videreføring av den grunnrenteskatten som ble innført ved kraftskattereformen.

4.3.2 Skattesubjektet

Det er eieren av kraftverket som er pliktig til å betale grunnrenteskatt. Dette følger av skatteloven § 18-3 første ledd første punktum. I kraftverk som eies av selskap som skattlegges etter en bruttometode, jf. skatteloven § 10-40 annet ledd, fastsettes grunnrenteskatten for hver deltaker, jf. skatteloven § 18-3 ellevte ledd.

Etter en konkret vurdering av vilkårene i leieavtalen kan en leietaker fremstå som den reelle eier i skattemessig forstand og være pliktig til å betale skatten knyttet til kraftproduksjonen, jf. Ot.prp. nr. 22 (1996–97) punkt 8.2.

Dersom kraftverket realiseres i løpet av året, skal grunnrenteskatten fastsettes særskilt for kjøper og selger, jf. skatteloven § 18-3 niende ledd bokstav d.

Grunnrenteskatten skal tilordnes eier av «kraftverk». Dette innebærer at beregning og tilordning tidligst vil kunne foretas ved byggestart for nye kraftverk.

4.3.3 Skatteobjektet

Det enkelte kraftverk er beregningsenhet for grunnrenteskatt, jf. skatteloven § 18-3 første ledd, og ikke kraftforetaket.

Der selskapet eier flere generatorer med turbiner, må det tas stilling til om disse sammen utgjør ett kraftverk, eller om det er flere separate kraftverk. Kraftverk er definert i skatteloven § 18-1 annet ledd bokstav b som at med kraftverk menes selve kraftstasjonen. Hva som skal anses som ett kraftverk er ytterligere presisert i Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-3-3 andre ledd, der det fremgår at:

«Generatorer tilkoblet turbiner som har inntak i vassdraget samme sted og utløp i vassdraget samme sted, slik at samme vannfall utnyttes, regnes å tilhøre samme kraftverk.».

Kraftverk med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA er fritatt for grunnrenteskatt, jf. skatteloven § 18-3 tiende ledd, se nærmere punkt 4.3.7 om nedre grense for fastsettelse av grunnrenteinntekt.

4.3.4 Inntektssiden i grunnlaget for grunnrenteskatt

Skatteloven § 18-3 andre ledd gir reglene for inntektssiden i beregningsgrunnlaget for grunnrenteskatt.

Hovedregel: spotmarkedspris

Hovedregelen er at kraften verdsettes til spotmarkedspris fastsatt i kraftmarkedet. Utgangspunktet for beregning av grunnlaget for grunnrenteskatt er årlige brutto salgsinntekter som settes til summen av årets spotmarkedspriser pr. time multiplisert med faktisk produksjon ved kraftverket i de tilhørende tidsavsnitt, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd. Timesmåling av produksjon i kraftverk er nærmere regulert i Finansdepartementets forskrift til skatteloven §§ 18-3-8 og 18-3-9.

Rødseth-utvalget foreslo bruk av faktisk oppnådd pris (brutto salgsinntekter). I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) ble det i stedet foreslått å bruke årets spotmarkedspriser fordelt på årets produksjon, med følgende begrunnelse:

«Departementet foreslår at salgsinntektene fastsettes ut fra normpriser. På denne måten begrenses skattyters motiver til å foreta disposisjoner ut fra skattemessige hensyn. Departementet foreslår videre at skattegrunnlaget for et enkelt år fastsettes med utgangspunkt i det enkelte verks faktiske produksjon multiplisert med tilhørende spotmarkedspris. Spotmarkedsprisen er lik verdien av en marginal enhet kraft og kan således brukes til all verdsetting av kraften. Siden kraftmarkedet i prinsippet er et fritt marked, vil alle aktører på marginen forholde seg til en slik verdi.»

Finanskomiteens flertall sluttet seg til forslaget om spotmarkedspris i Innst. O. nr. 62 (1995–1996) og uttalte at:

«Det er etter flertallets syn korrekt at spotprisen legges til grunn for beregning av grunnrente. Eksempelvis vil da spotprisen ta hensyn til at en kostbar utbygging kan øke produksjonen relativt mye i perioder hvor prisen på kraft er høy, og til at langsiktige kontrakter er inngått ut fra forventninger om en gjennomsnittlig spotpris. Spotprisen er i tillegg en lett observerbar størrelse.»

Unntak fra spotmarkedspris

Det er gjort unntak for konsesjonskraft, langsiktige kontrakter og kraft som industrien produserer og forbruker selv, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 1 til nr. 3. Om dette uttalte finanskomiteens flertall i Innst. O nr. 62 (1995–1996) at:

«Flertallet vil legge vekt på industriens behov for sikker levering av kraft. På denne bakgrunn vil flertallet fremme forslag om at det ved beregning av skatt på grunnrente og eiendomsskatt benyttes spotmarkedspriser, med unntak av eksisterende langsiktige kontrakter inngått mellom uavhengige parter før 31. desember 1995 og med varighet på 7 år eller mer, og etter nærmere retningslinjer også kraft som i dag produseres og brukes innenfor samme foretak, produksjons- og brukerfortak som i all hovedsak har samme eiere og i tilfeller der produksjon og bruk skjer innenfor samme konsern. For langsiktige kontrakter benyttes kontraktsprisen. For egenprodusert kraft brukes prisene som er fastsatt i de såkalte 1976-kontraktene, jf. St.prp. nr. 104 (1990–91). Dette skal også gjelde tilsvarende framtidige kontrakter med stortingsbestemte vilkår, visse andre kontrakter og industriens egen kraft etter retningslinjer gitt fra departementet. Det forutsettes at det legges opp til en streng praksis. Flertallet peker på at en slik endring vil gi mottakerne mer stabile rammebetingelser, og vil redusere kraftforetakets risiko ved inngåelse av langsiktige kontrakter.»

Hovedregelen for beregning av grunnlag for grunnrenteskatt er i dag spotmarkedsprisen for kraften med følgende unntak:

• Konsesjonskraft verdsettes til konsesjonskraftprisen, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 1.

• Langsiktige kontrakter inngått før 1996 verdsettes til kontraktsprisen, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 2.

• Langsiktige kontrakter inngått fra og med 1996 med vilkår om bestemte former for industriell bruk av kraften verdsettes til kontraktsprisen, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 2.

• Kraft som forbrukes i den skattepliktiges produksjonsvirksomhet verdsettes til det volumveide gjennomsnittet av prisen på kraft levert i henhold til den skattepliktiges egne langsiktige kjøpskontrakter med uavhengig part, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav a nr. 3.

I figur 4.1 fremgår hvordan produksjonsvolumet fordeler seg mellom de ulike reglene for fastsetting av salgsinntekten i grunnrenteskatten. Om lag en fjerdedel av produksjonen omfattes av unntakene fra spotmarkedspris.

Kilde: Utvalget.

Andre inntektskilder

I grunnlaget for grunnrenteskatt medregnes også gevinst ved realisasjon av driftsmiddel som benyttes i kraftproduksjonen, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav b.

Også driftsstøtte til produksjon av ny vannkraft skal regnes med, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav c. I St.meld. nr. 11 (2006–2007) ble det lagt opp til innføring av en ny støtteordning med formål å stimulere til ny produksjon av elektrisk kraft fra fornybare energikilder, herunder ny vannkraft. Ordningen ble forutsatt utformet som et fast påslag per kWh produsert elektrisitet. Støtteordningen trådte ikke i kraft.

Videre skal inntekt fra utstedte elsertifikater tillegges brutto salgsinntekter, jf. skatteloven § 18-3 andre ledd bokstav d. Bestemmelsen er tilføyd med virkning fra og med inntektsåret 2011, jf. Prop. 1 LS (2010–2011). Bakgrunnen er en avtale mellom Norge og Sverige om etablering av et felles elsertifikatmarked fra 1. januar 2012. Vannkraftprodusenter får inntekter fra utstedte elsertifikater i tillegg til de løpende inntektene fra kraftproduksjonen i verket.

Realisasjon av kraftverk og fallrettighet

Skatteloven § 18-3 niende ledd har særregler om beregningsgrunnlaget for grunnrenteskatt ved realisasjon av kraftverk og fallrettighet. Hovedregelen er at gevinst eller tap ved realisasjon får innvirkning på grunnlaget for grunnrenteskatt.

Fra inntektsåret 2004 ble det innført gevinstfritak ved realisasjon av kraftverk dersom kraftverk og fallrettighet overføres samlet. Formålet var å legge til rette for omorganiseringer ved å motvirke skattemessige innlåsingseffekter i produksjonsfellesskap, jf. Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) punkt 10.3.4. Dette er omtalt under punkt 4.2.4. Et tilsvarende fritak for gevinstbeskatning i grunnrenteskatten ble innført samtidig, og følger av skatteloven § 18-3 niende ledd bokstav b. Vilkåret for skattefritak er at det skjer en samlet realisasjon og at overdragelsen skjer til kontinuitet.

4.3.5 Fradragssiden i grunnlaget for grunnrenteskatt

I skatteloven § 18-3 tredje ledd er det gitt regler om fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Underskudd eller tap ved andre inntektskilder enn de som er nevnt i skatteloven § 18-3 tredje ledd kan ikke trekkes fra i grunnlaget for grunnrenteskatt, jf. § skatteloven 18-3 åttende ledd.

Driftskostnader

I den alminnelige overskuddsskatten gis det generelt fradrag for kostnader som er pådratt for å erverve, vedlikeholde eller sikre skattepliktig inntekt, jf. skatteloven § 6-1 første ledd. For grunnrenteskatten angir skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a at det gis fradrag for kostnader som har eller vil få sammenheng med produksjonen ved kraftverket. Fradragsberettigede kostnader ved beregning av grunnrenteskatt skiller seg fra fradragsberettigede kostnader i alminnelig inntekt. I Høyesterett er det formulert slik at bestemmelsen i skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a «står på egne ben», jf. Rt. 2002 side 304 (Istad). Videre fremgår det av ordlyden at fradragsretten er begrenset til produksjonskostnader.

Etter skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 1 gis det fradrag for driftskostnader som regulært følger av kraftproduksjonen. Slike kostnader er eksemplifisert med lønn og personalkostnader, vedlikehold, forsikring, administrasjon, erstatninger til grunneiere, pumping, tap ved realisasjon av driftsmidler og andre produksjonskostnader.

Det er et vilkår at driftskostnadene har eller vil få sammenheng med produksjonen ved kraftverket. I forarbeidene til bestemmelsen ble det uttalt (Ot.prp. nr. 23 (1995–96):

«Av fradragsberettigede omkostninger kan nevnes lønn og andre personalomkostninger, omkostninger til administrasjon, vedlikehold, forsikring og pumping. Eventuelle årlige erstatningsutbetalinger til grunneiere skal også være fradragsberettiget. Omkostninger som ikke har betydning for produksjonen, men som vedrører andre deler av skattyterens virksomhet, f.eks. salg og overføring/distribusjon av kraft, kan ikke trekkes fra. Fordi norminntekten beregnes på grunnlag av spotmarkedspriser som er referert innmatet i nettet, må likevel kostnader som påløper ved å bringe kraften fra kraftverket til spotmarkedsprisens referansepunkt være fradragsberettiget, herunder påløpt innmatingsavgift.

Det foreslås videre at det ikke gis fradrag for finanskostnader eller andre kostnader som ikke er henførbare til produksjonsvirksomheten.

En del driftsomkostninger vil være felles for flere kraftverks produksjon, f.eks. utgifter til driftssentral og pumping. Omkostninger til administrasjon vil typisk være felles for kraftverk og andre virksomhetsområder, f. eks. salgsvirksomhet. Utgifter som påviselig er knyttet til et kraftverk, f.eks. utgifter til vedlikeholdsarbeid er imidlertid ikke å anse som fellesomkostninger. Når det føres felles «driftsregnskap» for flere kraftverk, må en derfor først skille ut de utgiftene som vedrører bare ett kraftverk. Fellesomkostninger som skal fordeles, vil være omkostninger som flere kraftverk eller virksomheter har nytte av.

Departementet foreslår at driftsutgifter som er til nytte ved kraftproduksjon i flere verk, skal fordeles på en måte som er egnet til å gi samsvar mellom utgiftsandel og den nytten hvert verk har av utgiften. Tilsvarende fordeling skal foretas for utgifter som er felles for kraftproduksjon og annen virksomhet som skattyteren driver.»

Loven avgrenser fradragsretten til produksjonskostnader, men åpner likevel for fradrag for innmatingskostnader på bakgrunn av hensynet til symmetri mellom inntekter og kostnader.

Hvorvidt en kostnad har tilstrekkelig tilknytning til kraftproduksjonen slik at den kommer til fradrag ved beregning av grunnrenteinntekt, har vært tema i flere forvaltnings- og rettssaker. For eksempel har premie til avbruddsforsikring ikke blitt akseptert som fradragsberettiget. Skatteklagenemnda viste i Utv. 2013 s. 436 til at avbruddsforsikring ikke bidrar til å erverve skattepliktig grunnrenteinntekt og dermed ikke kan komme til fradrag. Dette i motsetning til premie til skadeforsikring på driftsmidler knyttet til kraftproduksjonen, da disse inngår i friinntektsgrunnlaget og skal grunnrentebeskattes ved realisasjon.

Oslo tingrett avsa den 21. april 2016 dom i spørsmål om kontraktsfestede innbetalinger til et fond kom til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt. Om hva som menes med produksjon viste retten til Skatteklagenemndas behandling av saken, hvor det blant annet fremgikk:

«Produksjon er en prosess der materielle faktorer (råvarer, halvfabrikata e.l.) og immaterielle faktorer (ideer, informasjon, kunnskap) transformeres til formuesgoder eller tjenester som kan omsettes. Vurderingstema er hvorvidt selskapets innbetalinger til Ulla-Førrefondet er en kostnad pådratt i sammenheng med denne prosessen.»

Retten uttalte at innbetalingene på ingen måte er nødvendig for selve produksjonsprosessen i kraftverket. Manglende betaling ville bare påvirke rettsforholdet mellom kraftselskapet og fylkeskommunen, og ikke kraftproduksjonen. Betaling til fondet ble dermed vurdert som ikke fradragsberettiget i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Skatteklagenemnda har i vedtak av 25. mai 2018 (SKNS1-2018-67) uttalt følgende om begrepet «produksjonskostnad»:

«Etter ordinær begrepsbruk blir produksjonskostnader ansett å være slike kostnader som varierer i forbindelse med produksjonen, slik som råvarer, materialer, strøm, innpakning og lignende. Ervervskostnader til grunneiendommen der fabrikken står vil derimot ikke være fradragsberettiget som en produksjonskostnad.»

Saken gjaldt hvorvidt det var fradrag for kostnader til erverv av vannfall. Nemnda la til grunn at slike kostnader ikke kommer til fradrag i grunnrenteskatten.

Hålogaland lagmannsrett har i en dom av 6. desember 2018 tatt stilling til om engangsvederlag for innløsning av leveringsforpliktelser kommer til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatt. Om sin forståelse av fradragsretten konkluderer retten med følgende:

«Oppsummert er lagmannsrettens konklusjon at det etter ordlyden bare er de rene produksjonskostnadene som kan føres til fradrag i grunnrenteinntekten. Fradragsretten er begrenset til driftskostnader som har sammenheng med selve produksjonsprosessen. Eksemplene i lovteksten og forarbeidene støtter opp om dette.»

Etter rettens vurdering kom innløsningssummen ikke til fradrag i grunnlaget for grunnrenteskatten.

Noen kostnader er uttrykkelig nevnt som ikke fradragsberettigete, og eksempler på dette er salgs-, overførings- eller finanskostnader. Siden spotmarkedsprisen, som er hovedregelen for beregning av brutto inntekt, er referert innmatet i nettet gis det likevel fradrag for innmatingskostnader, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995–96) punkt 12.3.1.

Det gis heller ikke fradrag for kostnader til leie av fallrettighet. At kostnader til leie av fallrettigheter ikke er fradragsberettiget ble i 2010 klargjort i skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 1. Begrunnelsen var, foruten å klargjøre regelverket, å sørge for at hele grunnrenten skattlegges, samt å unngå skattemotivert uthuling av grunnrenteskatten, jf. Prop. 1 LS (2010–2011) kapittel 3.3.5.

Tidligere var det tvil om kraftverk under bygging kunne få fradrag for enkelte av sine kostnader. Etter forslag i Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) punkt 9.3 ble det gjort en presisering. Av skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 4 fremgår det nå at kostnader som er pådratt i byggetiden fra og med inntektsåret 2008 kan føres til fradrag i inntektsåret. Det er en forutsetning at det foreligger kostnader knyttet til kraftverket som skal behandles som en del av kostprisen etter skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav b annet punktum.

Skatter og avgifter

Etter skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 2 gis det fradrag for konsesjonsavgift i grunnlaget for grunnrenteskatt. Se nærmere punkt 4.6 om beregning av konsesjonsavgift for det enkelte kraftverk.

Etter skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 2 gis det også fradrag for eiendomsskatt for kraftverket. For en nærmere omtale av eiendomsskatten for kraftverk, se punkt 4.5.

Leveranse av konsesjonskraft til konsesjonskraftpris blir hensyntatt gjennom fastsettelsen av salgsinntekter, se punkt 4.3.4.

Det gis ikke fradrag for andre skatter og avgifter i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Avskrivninger

Etter skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav a nr. 3 gis det fradrag for inntektsårets skattemessige avskrivninger for driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjonen i grunnlaget for grunnrenteskatt. Det gis ikke fradrag for avskrivning av tidsbegrenset fallrettighet. Se punkt 4.2.2 for en nærmere omtale av avskrivningsreglene.

Friinntekt

Etter skatteloven § 18-3 tredje ledd bokstav b gis det fradrag for en friinntekt som skal kompensere for avskrivninger over driftsmidlenes levetid i stedet for umiddelbare fradrag for investeringskostnaden. Dette har også blitt omtalt som å skjerme normalavkastning eller alternativavkastningen mot grunnrenteskatt, se boks 8.2.

I Innst. O. nr. 62 (1995–1996) uttalte finanskomiteen at normalavkastningen:

«… bør skjermes gjennom å definere en egen friinntekt som kommer til fradrag ved beregning av grunnrenteinntekten. Flertallet slutter seg til departementets forslag om at friinntekten settes lik skattemessige avskrivninger pluss renter på den skattemessige bokførte kapitalen, og at ubenyttet friinntekt kan framføres med renter til senere år.»

Friinntekten fastsettes etter dette som gjennomsnittet av de skattemessige verdier av driftsmidlene pr. 1. januar og 31. desember i inntektsåret, herunder ervervet forretningsverdi og immaterielle rettigheter knyttet til kraftproduksjonen, multiplisert med en normrente.

I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) foreslo Finansdepartementet at det ved beregningen av friinntekten skulle benyttes en risikojustert rente. Som ved fremføring av negativ grunnrenteinntekt besto renten for beregning av friinntekt av to elementer; en normert risikofri rente og et risikotillegg.

Reglene for beregning av grunnrenteskatt ble endret med virkning for inntektsåret 2007. Selskapene fikk sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene og som en følge ble risikopåslaget i friinntekten fjernet. Om dette ble det uttalt i Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) under punkt 21.1.3.2:

«Samordnings- og fremføringsadgang på foretaks- og skattyternivå, kombinert med forslagene knyttet til realisasjon og eierendringer ved hjemfall av kraftverk, vil gi skattyter full sikkerhet for anvendelse av negative posisjoner oppstått etter innføringen av nye regler. Selskapet vil da ha en risikofri fordring på staten. En risikofri rente gir da tilstrekkelig skjerming for å sikre at grunnrenteskatten bidrar til at prosjekter som er lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. Risikotillegget, både i renten for fremføring av samordnet ny, negativ grunnrenteinntekt og ved beregning av friinntekt, bør derfor fjernes.

De nye reglene vil også øke foretakenes mulighet til å få utnyttet gamle negative posisjoner, det vil si negativ grunnrenteinntekt akkumulert før innføringen av de nye reglene. Gjeldende risikotillegg for fremføring av disse posisjonene må anses å være svært romslig og gir motiver til skattemessige tilpasninger. Det foreslås derfor å redusere risikotillegget for fremføring av negative posisjoner oppstått før innføringen av nye regler fra 4 til 2 prosentpoeng. Når denne fremføringsrenten reduseres, vil verkene komme raskere i posisjon for å betale grunnrenteskatt, fordi gammel, fremførbar negativ grunnrenteinntekt vokser langsommere, eventuelt reduseres raskere.»

Før 2007 ble den risikofrie renten beregnet som gjennomsnittet av siste tre års statsobligasjonsrente med tre års løpetid, beregnet på grunnlag av inntektsåret og de to foregående inntektsår. Da rentesatsen i stor grad har samme prinsipielle utgangspunkt som andre skjermingsrenter, ble det ut ifra hensynet om likebehandling foreslått at den normerte risikofrie renten i grunnrenteskatten defineres som årsgjennomsnittet av renten på statskasseveksler med 12 måneders gjenstående løpetid, jf. St.prp. nr. 1 (2007–2008) punkt 2.3.2.

I Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-8-3 første punktum er rentesatsen for friinntekt fastsatt til en normert risikofri rente som årsgjennomsnittet av renten på statskasseveksler med 12 måneders gjenstående løpetid. Finansdepartementet beregner og kunngjør rentene for det enkelte inntektsår i januar i året etter inntektsåret. For inntekståret 2018 er den normerte risikofrie renten beregnet til 0,7 pst.

Friinntekt kan beregnes av investeringskostnader i byggeperioden, allerede fra investeringsåret. Begrunnelsen er at grunnrenteskatten skal virke nøytralt i forhold til den skattepliktiges investeringsbeslutninger, og muligheten til en alternativavkastning avskjæres allerede når den skattepliktige pådrar seg investeringskostnader, jf. Ot.prp. nr. 1 (2006–2007) kapittel 8.

4.3.6 Samordning av grunnlaget for grunnrenteskatt

Grunnlaget for grunnrenteskatt etter reglene omtalt ovenfor vil enten være positiv, null eller negativ.

Etter skatteloven § 18-3 femte ledd kan negativt grunnlag fra 2007 eller senere samordnes med grunnlag fra andre kraftverk som den skattepliktige eier (verksamordning), eller med grunnlag fra andre kraftverk innenfor samme konsern (konsernintern samordning).

Negativt grunnlag for grunnrenteskatt fra før 2007 er ikke gjenstand for verksamordning eller konsernintern samordning, og kan bare fremføres mot positivt grunnlag senere år fra samme kraftverk, jf. skatteloven § 18-3 fjerde ledd. Opprustning og utvidelse av et kraftverk kan medføre at det oppstår et nytt kraftverk i skattemessig forstand. For slike tilfeller er det likevel mulig å fortsatt fremføre negativt grunnlag for grunnrenteskatt etter § 18-3 fjerde ledd fjerde punktum. Det fremgår av forarbeidene at begrunnelsen for regelen var å fjerne eventuelle skattemessige barrierer for opprustning og utvidelse av kraftverk, jf. Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) kapittel 9. Differansen fremføres med rente fastsatt av Finansdepartementet i forskrift. I Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-8-3 annet punktum er rentesatsen fastsatt til normert risikofri rente pluss to prosentpoeng, korrigert til renten etter skatt. For inntektsåret 2018 er rentesats for fremføring av negativ grunnrente fastsatt til 2,1 pst.

Med virkning fra og med inntektsåret 2008 ble det innført en generell ordning med årlig utbetaling av skatteverdien av negativt grunnlag for grunnrenteskatt ved skatteoppgjøret. Skatteverdien fastsettes ved å multiplisere beregnet negativt grunnlag for grunnrenteskatt, etter eventuell samordning, med gjeldende grunnrenteskattesats for inntektsåret. Endringene medfører at negativt grunnlag gjøres opp hvert år med endelig virkning. For negativt grunnlag oppstått etter 2007 er det ikke lenger mulig å velge fremføring av årets negative grunnlag for grunnrenteskatt med tillegg av rente. Det må videre foretas en verksamordning før det kan kreves refusjon av skatteverdien av netto negativ grunnlag. Samordning av grunnlag for grunnrenteskatt på konsernnivå skal imidlertid være valgfri for kraftforetak i konsern, og det er derfor ikke obligatorisk å foreta en konsernintern samordning for å få utbetalt skatteverdien av negativ grunnrenteskatt. Disse selskapene kan velge refusjon fremfor samordning mot positivt grunnlag i andre selskap i samme konsern. Endringene er omtalt i Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) kapittel 9.

Grunnrenteskatt fastsettes fortsatt for det enkelte kraftverk selv om det foretas samordning på selskaps- og konsernnivå, og positiv grunnrenteskatt skal fortsatt beskattes på det enkelte kraftverks eiers hånd, jf. skatteloven § 18-3 sjette ledd.

Ved en endring av fastsettelsen av grunnlaget for grunnrenteskatt for ett verk skal de endringer som dette medfører for fordelingen av grunnrentegrunnlaget mellom de andre verkene ha virkning først fra vedtaksåret, jf. skatteloven § 18-3 syvende ledd.

Ved realisasjon av kraftverk blir det gjennomført et oppgjør av grunnlaget for grunnrenteskatt for verket med grunnrentebeskatning eller tilbakeføring av negativt grunnlag mot positivt grunnlag for tidligere år med tilbakebetaling av skatt. Alternativt kan det foretas en overføring på kontinuitetsvilkår, der negativt grunnlag for grunnrenteskatt overføres til ny eier. Reglene fremgår av § 18-3 niende ledd.

4.3.7 Nedre grense for fastsetting av grunnrenteskatt

Etter skatteloven § 18-3 tiende ledd skal det ikke fastsettes grunnrenteskatt av produksjon i kraftverk med generatorer som i inntektsåret har en samlet påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA.

Fritaket er knyttet til den samlede påstemplede merkeytelsen på kraftverkets generatorer. Påstemplet merkeytelse er den nominelle ytelsen fabrikanten har angitt. Der kraftverket har flere generatorer må påstemplet ytelse for disse summeres. Dette gjelder likevel kun så langt generatorene kan sies å utgjøre ett kraftverk, jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-2-3 andre ledd. Generatorer tilkoblet turbiner som har inntak og utløp samme sted, slik at samme vannfall utnyttes, regnes å tilhøre samme kraftverk. Eier skattyter flere atskilte kraftverk, skal hvert kraftverk vurderes separat når det gjelder grensen på 10 000 kVA.

I NOU 1992: 34 uttalte flertallet i Rødseth-utvalget i punkt 13.2.3 at det i en skatt på vannkraftinntekt bør:

«…fastsetjast ei nedre grense for den installerte maskinkapasiteten før det skal haldast takst og fastsetjast vasskraftinntekt. Føremålet er å unngå utgifter til taksering og administrasjon der dei aktuelle inntektene er for små til å forsvara slike utgifter.».

Forslaget om nedre grense for fastsettelse av vannkraftinntekten ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 23 (1995–96) punkt 7.5.5.:

«Grense for beregning av vannkraftinntekt

Departementet foreslår at kraftverk hvor samlet påstemplet merkeytelse er mindre enn 10 000 kVA, ikke skal omfattes av ordningen med vannkraftinntekt. Forslaget innebærer at det ikke skal beregnes vannkraftinntekt for om lag 3 % av samlet vannkraftproduksjon. Etter departementets oppfatning ville det samlede skattesystemet blitt unødvendig komplisert dersom ordningen med vannkraftinntekt også skulle gjelde de minste kraftverkene.»

Finanskomiteen sluttet seg ikke til forslaget om skatt på vannkraftinntekt i Innst. O. nr. 62 (1995–1996), og dermed heller ikke en nedre grense for vannkraftinntekt. Forslaget om nedre grense ved fastsettelse av grunnrenteinntekt ble imidlertid gjenopptatt ved oppfølgingen av Finanskomiteens innstilling. I Ot.prp. nr. 22 (1996–97) kapittel 4 ble det uttalt:

«Departementet antar at det er behov for å sette en nedre grense for hvor små kraftverk som skal omfattes av særreglene om grunnrenteskatten, jf. skatteloven § 19 A-4. Det vises til at de aktuelle reglene er relativt kompliserte, og at det samlede omfanget av grunnrente i kraftverk under en viss minstestørrelse trolig vil være lite. De administrative kostnadene ved å anvende regelverket også på helt små kraftverk må således antas å bli betydelige, sett i forhold til de skatteinntektene det eventuelt vil innbringe.

Grensen bør settes etter kraftverkets yteevne, og kan settes tilsvarende minstegrensen for den gjeldende produksjonsavgiften. Dette vil innebære at kraftverk med generatorer med en samlet påstemplet merkeytelse under 1 500 kVA unntas fra grunnrentebeskatning. En slik grense innebærer som omtalt i Nasjonalbudsjettet 1997 at om lag 300 kraftverk, som totalt har i størrelsesorden 0,3 pst av samlet midlere produksjon, ikke vil omfattes av reglene for grunnrenteskatt.

Forslaget ble fulgt opp i Innst. O. nr. 53 (1996–1997), og grensen ble etter dette satt til 1 500 kVA for grunnrenteskatt og naturressursskatt.

I budsjettet for 2004 ble denne grensen hevet fra 1 500 kVA til 5 500 kVA jf. Ot.prp. nr.1 (2003–2004) kapittel 10.4, der det ble uttalt:

«… en slik skattemessig gunstig behandling av kraftverk under 5 MW isolert sett vil gi økte incentiver til investeringer i små kraftprosjekter, ved at lønnsomheten etter skatt øker ved slike prosjekter. Dersom en ønsker å stimulere til økt utbygging av mindre kraftverk, kan en heving av de nedre grensene derfor bidra til dette.».

Videre ville en økning av grensen redusere de administrative kostnadene for foretakene og skattemyndighetene. Av ulemper som nevnes er at en økt grense fører til at en del av grunnrenten i vannkraftproduksjonen er unntatt fra beskatning. En økt grense fører også til en skattemessig forskjellsbehandling av ulike kraftprodusenter, og skaper vridninger i både konkurransen og investeringer. I samme proposisjon uttales det følgende:

«Dette har sammenheng med at det blir relativt mer lønnsomt å bygge ut mindre småkraftverk framfor investeringer i større kraftverk, selv om større kraftverk kan være samfunnsøkonomisk mer lønnsomme. Jo høyere en slik grense settes, jo større antar departementet at dette problemet kan bli.».

I statsbudsjettet for 2008, ble grensen redusert fra 5 500 til 1 500 kVA, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) punkt 21.2. Bakgrunnen var at det ble observert at en heving av innslagspunktet til 5 500 kVA ga økte insentiver til å tilpasse størrelsen på nye kraftverk til innslagspunktet. I praksis syntes dette å ha ført til at det ble bygget kraftverk med lavere installert effekt enn det som ut i fra et samfunnsmessig perspektiv er ønskelig. I proposisjonen ble det uttalt:

«Etter departementets oppfatning er grunnrente et godt skattegrunnlag som bør utnyttes slik at behovet for vridende skatter reduseres. I prinsippet bør all meravkastning i kraftsektoren ilegges grunnrenteskatt – uavhengig av verkets størrelse. Fritak for grunnrenteskatt for små kraftverk som er lønnsomme, innebærer i prinsippet en ren overføring til eierne som på sikt kan gi betydelig provenytap for staten. På hvilket nivå skatteplikten for grunnrenteinntekt skal inntre, vil bero på en avveining av blant annet de administrative kostnadene for skattyteren og skatteprovenyet som staten går glipp av. I tillegg kommer hensynet til utnyttelse av vannressursene. Dersom skattereglene bidrar til at vannressursene ikke blir utnyttet på en samfunnsmessig forsvarlig måte, tilsier dette at terskelen for skatteplikten må vurderes på nytt.

Som angitt i St.prp. nr. 1 (2007–2008) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 2.3.2, har den gjeldende grense for inntreden av grunnrenteskatteplikt gitt økede incentiver til tilpasninger som også er blitt utnyttet i praksis. Innslagspunktet etter gjeldende rett medfører at betydelig grunnrente i små, men lønnsomme kraftverk ikke kommer til beskatning.

Etter departementets vurdering bør innslagspunktet for grunnrenteskatteplikten derfor settes betydelig lavere enn i dag.»

Om provenyeffekten av forslaget heter det i Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) punkt 21.2.4.2:

«Endringen i innslagspunktet for fastsettelse av grunnrenteinntekt vil ha betydning for statens skatteinntekter. Flere skattytere vil måtte svare skatt til staten av grunnrenteinntekt på kraftproduksjon. Eierne av de berørte kraftverkene vil således få en økning i sine skattekostnader.

Endringen i innslagspunktet for fastsettelse av grunnrenteinntekt antas å gi en provenyøkning på om lag 35 mill. kroner påløpt i 2008. Dette er skatter som i all hovedsak skal betales i 2009.»

Innslagspunktet ble vedtatt også for eksisterende kraftverk, men med en overgangsregel for disse kraftverkene, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) punkt 21.2.

I Ot.prp. nr. 31 (2007–2008) punkt 6 ble det foreslått å reversere senkningen av innslagspunktet for eksisterende kraftverk. Om dette ble det uttalt at:

«Etter forslag i Ot.prp. nr. 1 (2007–2008), er det vedtatt en generell senking av den nedre grense for fastsetting av grunnrenteinntekt; fra vannkraftverk med generatorer med samlet påstemplet merkeytelse fra 5 500 kVA til 1 500 kVA, jf. skatteloven § 18–3 tiende ledd. Endringene er gitt virkning fra inntektsåret 2008. Begrunnelsen for denne endringen er at grunnrenteinntekt er et godt skattegrunnlag som bør utnyttes slik at behovet for vridende skatter reduseres. Grunnrenteskatt betales bare av særskilt lønnsomme kraftverk. I prinsippet bør all meravkastning i kraftsektoren ilegges grunnrenteskatt uavhengig av kraftverkets størrelse. Videre ble det vektlagt at den gjeldende grense på 5 500 kVA gir økede incentiver til å tilpasse generatorytelsen i kraftverket for å unngå fastsetting av grunnrenteinntekt. Reglene kan medføre at det bygges ut verk med lavere ytelse enn det som er samfunnsmessig optimalt.

Ovenstående generelle omlegging vil omfatte både eksisterende og planlagte verk. Herunder vil enkelte utbyggere som hadde startet prosessen med utbygging av kraftverk før statsbudsjettet ble fremlagt den 5. oktober 2007, kunne bli omfattet av plikt til å svare skatt på grunnrenteinntekt. Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at rammene for allerede utbygde og planlagte småkraftverk likevel bør ligge fast. Utbyggere av småkraftverk bør få videreføre arbeidet under de forutsetninger som gjaldt og som ble lagt til grunn da de søkte om å få bygge kraftverket. Det foreslås derfor en mykere overgang slik at den nedre grensen på 5 500 kVA beholdes for eksisterende og planlagte kraftverk.

Den generelle begrunnelsen for å utnytte grunnrenteinntekt som skattegrunnlag også i mindre kraftverk, gjør seg fortsatt fullt ut gjeldende for fremtidige nye kraftverk hvor forutsetningen om grunnrentebeskatning kan hensyntas ved prosjekteringen. Det foreslås at en nedre grense for fastsetting av grunnrenteinntekt på 1 500 kVA påstemplet merkeytelse bare innføres for slik nye kraftverk.

Avgrensningskriteriet for hvilke nye kraftverk som dekkes av den nye nedre grense, foreslås fastsatt slik at det avgjørende skal være om det er søkt om konsesjon, jf. vannressursloven 21. desember 2000 nr. 82 § 8 eller vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 2, etter dato for fremlegging av statsbudsjettet 2008, det vil si etter 5. oktober 2007. Ettersom søknaden vil være registrert i Olje- og energidepartementet eller vedkommende vassdragsmyndighet, vil første gangs registrering utgjøre et konstaterbart kriterium.»

Forslaget ble vedtatt. Imidlertid ble også lovendringen for de små kraftverkene reversert i St.meld. nr. 2 (2007–2008) punkt 3.10.11, uten noen videre begrunnelse:

«Regjeringen foreslår å sette den nedre grensen for plikt til å beregne grunnrenteinntekt tilbake til 5 500 kVA også for nye kraftverk. Nye småkraftverk under 5 500 kVA vil dermed ikke bli ilagt grunnrenteskatt.»

Endringen ble etter dette reversert i budsjettet for 2009 også for nye kraftverk (Ot.prp. nr. 1 (2008–2009) punkt 9.5) og grensen ble økt fra 1 500 kVA til 5 500 kVA.

I statsbudsjettet for 2015 ble grensen hevet fra 5 500 kVA til 10 000 kVA, jf. Prop. 1 LS (2014–2015) punkt 5.4 der det uttales følgende:

«Regjeringen foreslår å øke nedre grense til 10 MVA. Forslaget er en oppfølgning av Sundvolden-erklæringen, hvor det heter at regjeringen vil «Heve innslagspunktet for grunnrenteskatt for småkraftverk fra 5 MVA til 10 MVA». Med regjeringens forslag vil om lag 60 vannkraftverk unntas fra grunnrenteskatt.»

I proposisjonen ble det uttalt at det var usikkert hvor stort provenytap endringen ville medføre:

«Forslaget anslås å medføre et provenytap på 20 mill. kroner påløpt i 2015. Det vil ikke ha bokført virkning før 2016 siden skatteyterne er etterskuddspliktige. På lengre sikt anslås det på usikkert grunnlag at provenytapet øker til om lag 60 mill. kroner årlig. Det skyldes bl.a. skattemessig tilpasning til den nye grensen i nye og eksisterende verk.»

Videre heter det at:

«Økt nedre grense reiser imidlertid EØS-rettslige problemstillinger, og regjeringen vil derfor notifisere tiltaket til EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Det foreslås at ikrafttredelse av en økt nedre grense på 10 MVA utsettes til det foreligger et positivt vedtak fra ESA.».

I en uttalelse av 23. juni 2015 ga ESA uttrykk for at tiltaket ikke utgjorde statsstøtte i EØS-rettslig forstand. Endringen trådte i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2015.

Provenytapet ved nedre grense blir anslått som en skatteutgift i statsbudsjettet. For 2018 er provenytapet ved den nedre grensen på 10 000 kVA anslått til 800 mill. kroner, jf. Prop. 1 LS (2018–2019), vedlegg 1.

4.4 Naturressursskatt

I 1993 ble det innført en produksjonsavgift på kraft produsert i vannkraftverk. Inntektene gikk til staten. Satsen var 1,2 øre/kWh, og grunnlaget var gjennomsnittlig kraftproduksjon i en femtenårsperiode frem mot skatteåret.

Da grunnrenteskatt for vannkraft ble innført ved kraftskattereformen, ble samtidig formueskatt på offentlig eide verk fjernet. Dette førte til et bortfall av inntekter for kommunene, jf. Innst. O. nr. 62 (1995–1996).

Rødseth-utvalget (NOU 1992: 34) hadde foreslått en skatt på såkalt vannkraftinntekt, som skulle sikre kommunene en viss minste årlig inntektsskatt fra kraftproduksjonen. Dette forslaget ble videreført i Ot.prp. nr. 23 (1995–96). Etter forslaget kunne det skattepliktige overskuddet i kraftproduksjonen tilordnet kommunen ikke bli lavere enn en andel av en taksert bruttoinntekt. De takserte inntektene skulle bygge på markedsverdien av kraften.

Stortinget gikk imidlertid inn for en naturressursskatt. Grunnlag og sats var lik den tidligere produksjonsavgiften, som ble opphevet med forslaget om naturressursskatt. Stortingsflertallet la vekt på at en naturressursskatt med en fast sats per enhet produsert strøm, ville gi større grad av stabilitet i kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter.

Flertallet i finanskomiteen uttalte i Innst. O. nr. 62 (1995–1996) punkt 13.1:

«Flertallet viser til at en naturressursskatt vil innebære et mer stabilt inntektselement fra kraftsektoren ved at skattegrunnlaget er basert på faktisk produksjon og ikke avhengig av f.eks. pris- og kostnadsutvikling i kraftsektoren. Flertallet foreslår at innføring av en naturressursskatt hvor inntektene skal tilfalle produksjonskommunen og -fylket skal komme som alternativ til proposisjonens forslag om skatt på vannkraftinntekt til kommunene og til forslagene om en fylkeskommunal andel av grunnrenteskatten. Flertallet viser til at både kommuner og fylker provenymessig kommer godt ut som følge av de endringer som følger av denne innstilling, både i forhold til dagens system og i forhold til departementets forslag i proposisjonen.»

Finanskomiteens forslag var at naturressursskatten skulle komme til fradrag krone for krone i grunnrenteskatten. Ved oppfølging av forslaget i Nasjonalbudsjettet for 1997 og senere i Ot.prp. nr. 22 (1996–97) ble det i stedet foreslått og senere vedtatt av Stortinget, at skatten skulle trekkes fra fastsatt fellesskatt til staten. Det ble uttalt at:

«Samordning mot fellesskatten vil isolert sett innebære bedre investeringsinsentiver enn samordning mot grunnrenteskatten. Et marginalt lønnsomt kraftverk vil pr. definisjon ikke gi opphav til grunnrenteskatt, og hvis foretaket for øvrig ikke har tilstrekkelig grunnrenteskatt, vil foretaket følgelig heller ikke få noe fradrag for naturressursskatten i det marginale prosjektet. En samordning mot grunnrenteskatten kan derfor føre til at de marginalt lønnsomme investeringene får en effektiv ekstraskatt som følge av naturressursskatten, og bidra til at de blir privatøkonomisk ulønnsomme. For investeringer i prosjekter med grunnrente er sannsynligheten større for at det blir gitt fullt fradrag for naturressursskatten.

Selv et foretak med bare marginalt lønnsomme kraftverk vil betale overskuddsskatt, siden normalavkastningen på egenkapitalen vil beskattes i foretaket. Følgelig vil flere foretak kunne få fradrag for hele eller deler av naturressursskatten som en ny investering medfører. Fradrag mot fellesskatten vil derfor i mindre grad påvirke insentivene til å investere enn ved fradrag mot grunnrenteskatten.

Samordning mot fellesskatten vil dessuten i større grad likebehandle lite lønnsomme og svært lønnsomme kraftforetak. Ved fradrag mot grunnrenteskatten vil foretak som eier mange ulønnsomme eller lite lønnsomme kraftverk, ikke få fullt fradrag for naturressursskatten. Foretak som eier mange svært lønnsomme kraftverk, vil derimot alltid få fullt fradrag. Denne forskjellsbehandlingen blir mindre markant dersom fradraget skjer mot fellesskatten.»

Det ble i samme proposisjon foreslått at det ikke skulle gis fradrag for naturressursskatten i eiendomsskatten til kraftanlegg. Det gis heller ikke fradrag for naturressursskatten i grunnlaget for alminnelig inntekt eller i grunnlaget for grunnrenteskatt.

Det er eier av kraftverk som er pliktig til å betale naturressursskatt, jf. skatteloven § 18-2 første ledd. Skatten svares til kommunen og fylkeskommunen som er tilordnet kraftanleggsformuen etter skatteloven § 3-3, jf. § 18-7. Det innebærer at skatten i utgangspunktet fordeles mellom regulerings-, vannfalls- og kraftstasjonskommuner etter reglene i skatteloven § 18-7 første til fjerde ledd. Skatten fastsettes særskilt for hvert kraftverk, jf. omtalen av hva som utgjør ett kraftverk i punkt 4.3.3.

Naturressursskatten beregnes på grunnlag av 1/7 kraftverkets samlede produksjon av elektrisk kraft for inntektsåret og de seks foregående årene, jf. skatteloven § 18-2 andre ledd.

Dersom naturressursskatten overstiger fastsatt inntektsskatt til staten for inntektsåret, kan det overskytende fremføres til fradrag senere år med rente som Finansdepartementet fastsetter i forskrift, jf. skatteloven § 18-3 fjerde ledd og Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-8-2. Finansdepartementet beregner og kunngjør renten for det enkelte inntektsår i januar i året etter inntektsåret. Rentesatsen for fremføring av ubenyttet fradrag for naturressursskatt er 0,9 pst. for inntektsåret 2018.

Ved innføringen av kraftskattereformen var kraftverk med merkeytelse under 1 500 kVA unntatt fra grunnrente- og naturressursskatt. Siden har nedre grense for begge skattene blitt hevet, først til 5 500 kVA i 2004 og så til 10 000 kVA i 2015. I forbindelse med økningen til 10 000 kVA ble kommunesektoren på nasjonalt plan kompensert for bortfallet av proveny fra naturressursskatt gjennom andre skatteinntekter, jf. Prop. 1 LS (2015–2016).

Tabell 4.1 angir utviklingen i naturressursskatten siden 2001.

4.5 Eiendomsskatt

4.5.1 Innledning

Det er kommunestyret i den enkelte kommune som avgjør om kommunen skal ha eiendomsskatt og hvor omfattende utskrivingen skal være innenfor lovens alternativer, jf. lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) §§ 1 til 3. Etter eigedomsskattelova § 3 er det mulig å skrive ut eiendomsskatt på kraftanlegg, jf. punkt 4.5.2 nedenfor.

Det var tidligere ingen særskilte regler for verdsettelse av kraftanlegg for eiendomsskatteformål. Frem til 2001 ble eiendomsskatt på kraftanlegg utskrevet på grunnlag av takst. Verdsettelsen foregikk ved at kommunen oppnevnte særskilte takstmenn eller en sakkyndig nemnd til å verdsette anlegg etter befaring. Loven ga ingen sentrale retningslinjer for takseringen, og prinsippene for verdsettelse og taksering var utviklet i takserings- og rettspraksis. At reglene var skjønnsmessige medførte at det oppsto svært mange rettstvister.

Etter rettspraksis var det i utgangspunktet en substansverdi som skulle benyttes ved verdsettelsen. Substansverdien utgjorde kostnadene ved investeringen, korrigert for slit og elde, generell verdiendring mv. Som ledd i takseringen kunne en lønnsomhetsberegning benyttes som hjelpemiddel for å fastsette den objektive verdien, og for eiendomsskattetaksering av kraftverk var det i rettspraksis uttalt at en rentabilitetsberegning måtte være utgangspunktet, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995–96) punkt 11.2.4.

I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) foreslo Finansdepartementet nye verdsettelsesregler for kraftanlegg som direkte gjaldt formuesansettelsen under skattefastsettingen. Et vesentlig motiv for å innføre nye regler var å redusere antall rettstvister ved at de nye reglene var bygget på klart definerte størrelser som ga lite rom for skjønn, jf. proposisjonens punkt 11.5.1. Det ble foreslått at disse verdsettelsesreglene skulle gis virkning for eiendomsskatten på kraftanlegg fra og med eiendomsskatteåret 1998. Eiendomsskatten for 1998 ville da bygge på fastsettingen fra året før, som gjaldt formuesverdiene for inntektsåret 1996. Stortinget sluttet seg til forslaget om å la formuesverdiene danne grunnlag for eiendomsskatten, jf. Innst. O. nr. 62 (1995–96). På grunn av praktiske utfordringer og usikkerhet rundt beregninger av kommunenes proveny, ble ikrafttredelsen utsatt flere ganger. Dagens regler for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg ble innført med virkning fra og med skatteåret 2001, etter å ha blitt fremmet i Ot.prp. nr. 47 (1999–2000). Det gis en nærmere omtale av beregningen av eiendomsskattegrunnlaget i punkt 4.5.3.

4.5.2 Utskrivingsalternativ

Eigedomsskattelova § 3 angir mulige utskrivingsalternativer for eiendomsskatten. Tidligere kunne kommunen velge mellom å skrive ut eiendomsskatt på for eksempel all fast eiendom i hele kommunen, bare på verk og bruk, eller bare på verk og bruk og annen næringseiendom. Fra og med eiendomsskatteåret 2019 utgår verk og bruk som en egen utskrivingskategori i eigedomsskattelova, jf. Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 7.1. Bakgrunnen er at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner («maskiner») fritas for eiendomsskatt. Anlegg som tidligere var å anse som verk og bruk, skal etter de nye reglene regnes som næringseiendom.

Kraftanlegg har tidligere inngått i utskrivingskategorien verk og bruk. Vannkraftanlegg, anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum, vindkraftanlegg og kraftnettet omfattes ikke av endringene. Slike anlegg kan derfor fortsatt beskattes som tidligere.

Eigedomsskattelova § 3 ble endret som følge av bortfallet av kategorien verk og bruk. Det ble samtidig presisert at det kunne være behov for å skille mellom næringseiendom og andre anlegg ved utskriving av eiendomsskatten. Det ble uttalt i Prop. 1 LS (2017–2018) punkt 7.1 at:

«Etter departementets oppfatning bør det være anledning til å skrive ut eiendomsskatt på vannkraftanlegg uten samtidig å måtte skrive ut eiendomsskatt på all annen næringseiendom. Departementet legger til grunn at kommunene tilsvarende kan ønske å bare skrive ut eiendomsskatt på anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum og vindkraftanlegg. Det foreslås derfor at disse anleggene og vannkraftanlegg sammen skal utgjøre et eget utskrivingsalternativ. Med vannkraftanlegg menes her både anlegg over og under påstemplet merkeytelse på 10 000 kVA.»

Etter eigedomsskattelova § 3 bokstav c kan kommunen etter endringen for eksempel velge å skrive ut eiendomsskatt bare på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfatta av særskattereglene for petroleum. Bokstav d tilsvarer bokstav c, men inkluderer også muligheten for kommunen til å skrive ut eiendomsskatt på annen næringseiendom. Videre er det fortsatt mulig for kommunen å velge å skrive ut eiendomsskatt på alle faste eiendommer i hele kommunen. Etter bokstav g kan kommunen velge å skrive ut eiendomsskatt på alle faste eiendommer i hele kommunen, unntatt næringseiendom, kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum.

Eigedomsskattelova § 4 regulerer grunnlaget for utskriving av eiendomsskatt. Bestemmelsen regulerer hva som defineres som fast eiendom etter eigedomsskattelova, herunder hva som regnes som næringseiendom. Det er også presisert at produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner ikke inngår i eiendomsskattegrunnlaget for næringseiendom. Bestemmelsen presiserer videre at kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum ikke regnes som næringseiendom. For vindkraftverk, kraftnettet og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum skal produksjonsutstyr og produksjonsinstallasjoner likevel inngå i eiendomsskattegrunnlaget.

4.5.3 Eiendomsskattegrunnlaget

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg beregnes ut fra verdien som anlegget blir satt til ved fastsettelse av formues- og inntektsskatt året før skatteåret, jf. eigedomsskattelova § 8 B-1 første ledd og § 8 A-1 andre ledd. Verdien, som utgjør anleggets formuesverdi, beregnes etter reglene i skatteloven § 18-5.

For kraftanlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA beregnes formuen til skattemessig verdi per 1. januar i skattefastsettingsåret, jf. punkt 4.5.5.

For øvrige kraftanlegg følger det av skatteloven § 18-5 første ledd at anlegget verdsettes til antatt salgsverdi per 1. januar i fastsettingsåret ved taksering av fremtidige inntekter og utgifter over ubegrenset tid. Ved takseringen kapitaliseres brutto salgsinntekter fastsatt etter bestemmelsene i annet ledd, fratrukket kostnadene som nevnt i § 18-3 tredje ledd a nr. 1 og nr. 2 og pliktig grunnrenteskatt for kraftverket fastsatt etter bestemmelsene i tredje ledd. Deretter fratrekkes nåverdien av fremtidige kostnader til utskifting av driftsmidler fastsatt etter bestemmelsene i fjerde ledd.

Reglene innebærer at kraftproduksjonsanlegg skal verdsettes etter en beregning av avkastningsverdien hvor det både benyttes konkrete opplysninger fra den enkelte eier og det enkelte anlegg, og dels faste, objektive opplysninger som skal gjelde generelt for hele bransjen, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999–2000) punkt 2.4.

Beregningen, som skal angi antatt salgsverdi 1. januar i fastsettingsåret, er forenklet illustrert i boks 4.2:

Utgangspunktet for beregningen er summen av hver av de siste fem årenes spotmarkedspriser pr. time multiplisert med faktisk produksjon ved kraftanlegget i de tilhørende tidsavsnittene i de enkelte år. Det er unntak for kraft som tas ut av kraftanlegget i henhold til vilkår for konsesjon, som verdsettes til oppnådde priser. Omsetningsverdien av produksjonen fra de foregående årene justeres med den årlige gjennomsnittlige endringen i konsumprisindeksen til og med inntektsåret, jf. skatteloven § 18-5 andre ledd.

I tilfeller hvor et kraftanlegg har vært omfattet av verdsettelsesmetoden i færre enn fem år, legges gjennomsnittet av disse årene til grunn i beregningen, jf. skatteloven § 18-5 andre ledd. Dette er aktuelt for nye kraftanlegg og kraftanlegg som blir opprustet på en slik måte at merkeytelsen øker til å bli 10 000 kVA eller mer.

Fradraget for kostnader settes til gjennomsnittet av summen for hver av de siste fem årenes kostnader for verket som nevnt i skatteloven § 18-3 tredje ledd a nr. 1 og nr. 2, eller de færre årene verket har vært omfattet av reglene i skatteloven § 18-3.

En særlig karakteristikk ved verdsettelse av kraftanlegg er at markedsverdien i stor grad er avhengig av verdien av vannfallet. Om grunnrenten i vannkraftproduksjonen uttalte Rødseth-utvalget følgende:

«Vannkraftressursen består av en naturgitt tilgang av vassdrag. Kostnadene ved å bygge ut disse varierer, hovedsakelig på grunn av naturgitte forhold som utbyggeren ikke kan påvirke. Ved vekst i økonomien vil etterspørselen etter elektrisitet normalt stige. Produksjonskapasiteten kan da økes ved at nye vassdrag bygges ut. Det lønner seg for samfunnet å bygge ut vassdragene etter stigende kostnad.»

I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) ble det uttalt:

«Markedsverdien vil dels reflektere verdien av naturressursen og dels verdien av de investeringer som er foretatt i anleggene. Det innebærer at kommunene også via eiendomsskatten på kraftverk får beskattet verdien av eventuell grunnrente.»

Det gis fradrag for kostnadene som nevnt i § 18-3 tredje ledd a nr. 1 og nr. 2 (driftskostnader, konsesjonsavgift og eiendomsskatt) og pliktig grunnrenteskatt. Fradraget for grunnrenteskatt for kraftverket fastsatt etter bestemmelsene i skatteloven § 18-3 for inntektsår til og med 2006 og deretter kraftverkets andel fastsatt etter skatteloven § 18-3 sjette ledd annet punktum, settes til gjennomsnittet av summen av slik skatt for verket for hver av de siste fem årene, eller de færre årene verket har vært omfattet av reglene om beregning av slik inntekt, jf. skatteloven § 18-5 tredje ledd.

Skatt på alminnelig inntekt skal ikke trekkes fra i grunnlaget, fordi det ved kapitaliseringen benyttes en realrente før skatt, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999–2000) punkt 2.4.2.

Fradrag for nåverdien av fremtidige kostnader til utskifting av driftsmidler gis for driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjonen, jf. skatteloven § 18-4 fjerde ledd. Det vises til omtalen i punkt 4.5.7.

Formuesverdien skal benyttes som eiendomsskattegrunnlag dersom verdien ligger mellom en beregnet minimums- og maksimumsverdi, jf. eigedomsskattelova § 8 B-1 fjerde ledd, jf. omtale under punkt 4.5.4.

For kraftanlegg som ikke er satt i drift utgjør formuesverdien for anleggsdelene investert kapital per 1. januar i fastsettingsåret, jf. skatteloven § 18-5 sjette ledd.

Formuesverdien fastsettes for eieren av kraftanlegget, jf. skatteloven § 4-1 første ledd. For kraftanlegg som skattlegges etter en bruttometode verdsettes formuen for hver deltaker, jf. skatteloven § 18-5 syvende ledd. I praksis innebærer dette for et kraftanlegg med flere eiere vil det fastsettes like mange eiendomsskattegrunnlag som det er eiere.

Der kraftanlegget ligger i flere kommuner, er det egne regler for tildeling av eiendomsskattegrunnlag og beregning av kommunefordeling av grunnlaget for eiendomsskatt for kraftanlegg i eigedomsskattelova §§ 8 B-2 følgende, med tilhørende forskrift.

4.5.4 Minimums- og maksimumsverdi

Med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2001 ble det innført en minimumsverdi ved verdsettelse av kraftanlegg for eiendomsskatteformål. Bakgrunnen var at kommunene skulle sikres en viss minsteinntekt fra eiendomsskatten, samt å hindre for store svingninger i kommunenes skatteinntekter fra eiendomsskatten fra år til år, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999–2000) og Innst. O. nr. 85 (1999–2000).

I forarbeidene, Ot.prp. nr. 47 (1999–2000) punkt 2.5.4, står det om begrunnelsen for forslaget:

«Enkelte produksjonsanlegg som blir verdsatt etter avkastningsverdien, vil som følge av de vedtatte reglene få noe høyere formuesverdier og eiendomsskattegrunnlag, mens andre får betydelig lavere. Dette skyldes at markedsverdien av produksjonsanleggene varierer mer i takt med lønnsomheten enn ved gjeldende eiendomsskattetakster. Selv om disse virkningene er en nødvendig følge av de vedtatte reglene, kan det forekomme konsekvenser for enkeltkommuners eiendomsskatteinntekter som går ut over det som er ansett som akseptabelt.

En mulighet for å avhjelpe slike konsekvenser, er at kommunenes inntekter sikres ved at det innføres en minimumsverdi eller et «gulv» for eiendomsskattegrunnlagene beregnet etter avkastningsverdien.

(…)

Departementet foreslår på bakgrunn av dette at det for eiendomsskatteformål innføres en minimumsverdi av produksjonsanlegg fastsatt til kr 0,50 pr. kWh av årsproduksjonen. For å unngå for store variasjoner fra år til år, bør gjennomsnittet av flere års produksjon benyttes som beregningsgrunnlag. Departementet foreslår av den grunn at en benytter grunnlaget for naturressursskatten fastsatt under ligningen året før skatteåret. Da kreves ingen ytterligere beregning for dette formålet.»

I Ot. prp. nr. 24 (2000–2001) punkt 3 ble minimumsverdien økt til 1,10 kroner per kWh. Endringen fikk virkning fra og med eiendomsskatteåret 2001.

Med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2004 ble minimumsverdien senket til 0,95 kroner per kWh, jf. Innst. O. nr. 20 (2003-2004). Samtidig ble det innført en maksimumsverdi som begrenser eiendomsskattegrunnlaget oppad. Eiendomsskattegrunnlaget skulle ikke settes høyere enn 2,35 kroner per kWh. Begrunnelsen for denne regelen var å bedre symmetriegenskapene i eiendomsskatten og investeringsinsentivene i kraftbransjen. I Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 10.7.1.5 heter det:

«Minimumsverdien innebærer en asymmetri mellom utviklingen i samlet eiendomsskatt og lønnsomheten i det enkelte kraftverk. Mens kommunene får full uttelling av høye kraftpriser gjennom høyere eiendomsskatt, slipper kommunen å ta sin andel av den lavere lønnsomheten ved lave kraftpriser. Dette innebærer at kommunene kun tar en andel av oppsiderisikoen i kraftverkene (risikoen for høye priser og økt lønnsomhet), mens selskapene må bære det meste av nedsiderisikoen (risikoen for lave priser og lav lønnsomhet). For en investor vil dette blant annet innebære at den samlede skattebelastningen ved lave priser blir relativt sett høyere enn ved høye priser, der kraftverkene i hovedsak får fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i eigedomsskattelova § 8 første ledd. Dette innebærer at reglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget ikke er symmetriske ved høye og lave kraftpriser. Isolert sett kan dette innebære at investeringer som er lønnsomme før skatt, ikke blir lønnsomme etter skatt.»

Frem til 2008 ble grunnlaget beregnet ut fra fastsatte minimums- og maksimumspriser per kWh multiplisert med produksjonstall lagt til grunn ved beregning av naturressursskatten. Etter forslag i Ot. prp nr. 1 (2007–2008) punkt 21.4 ble dette endret til gjennomsnitt av faktisk produksjon over en periode på inntil syv år. Begrunnelsen var utilsiktede effekter for eiendomsskattegrunnlaget som skyldtes begrensningsreglenes kobling til den syvårige innfasingen som gjelder ved beregning av naturressursskatten. Først etter syv produksjonsår ville beregningene baseres på gjennomsnittet av anleggenes faktiske produksjon over perioden. Minimums- og maksimumsreglene ble etter dette fristilt fra innfasingen av grunnlaget for naturressursskatten.

Etter forslag i Prop. 1 LS (2011–2012) punkt 19 ble maksimumsverdien økt til 2,47 kroner per kWh for eiendomsskatteåret 2012, og deretter 2,74 kroner per kWh fra og med eiendomsskatteåret 2013.

Etter gjeldende regler skal det ferdig beregnede eiendomsskattegrunnlaget ikke settes lavere enn et beløp lik 0,95 kroner per kWh av 1/7 av grunnlaget for anleggets samlede produksjon av elektrisk kraft for inntektsåret og de seks foregående årene, jf. eigedomsskattelova § 8 B-1 fjerde ledd. Grunnlaget skal heller ikke settes høyere enn 2,74 kroner per kWh av 1/7 av grunnlaget for anleggets samlede produksjon av elektrisk kraft for inntektsåret og de seks foregående årene, jf. eigedomsskattelova § 8 B-1 fjerde ledd. Dersom beregnet formuesverdi etter reglene i skatteloven § 18-5 første til fjerde ledd blir lavere eller høyere enn minimums- eller maksimumsverdien, blir minimums- eller maksimumsverdien lagt til grunn som eiendomsskattegrunnlag.

4.5.5 Eiendomsskatt for kraftverk med merkeytelse under 10 000 kVA

For kraftanlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA er det skattemessig verdi på driftsmidlene som utgjør kraftanlegget som fastsettes som formuesverdi og eiendomsskattegrunnlag. Skattemessig verdi beregnes ut fra kraftanleggets anskaffelseskostnad redusert med akkumulerte avskrivninger for driftsmidler som er avskrivbare. Denne verdsettelsesmetoden er omtalt i Ot.prp. nr. 23 (1995–96):

«Departementet har bl.a. vurdert om takstene kunne settes lik det årlige skattemessige avskrivningsgrunnlaget for hvert enkelt kraftverk. En slik metode ville vært enkelt, men den blir ikke foreslått fordi skattemessige verdier i mange tilfeller vil treffe markedsverdien dårlig. Blant annet ville en ikke få tatt hensyn til verdien av eventuell grunnrente.»

Bakgrunnen for at denne forenklede metode likevel ble innført for kraftanlegg under 10 000 kVA var at hovedregelen om lønnsomhetsbasert metode opprinnelig omfattet befaring hvert tiende år for å fastslå driftsmidlenes gjenstående levetid. Finansdepartementet antok at dette kunne bli uforholdsmessig kostbart å gjennomføre for de minste kraftverkene. I Ot.prp. nr. 22 (1996–97) kapittel 5 ble det derfor foreslått en forenklet takseringsmetode basert på skattemessige verdier for kraftanlegg med påstemplet merkeytelse under 10 000 kVA. Reglene om rutinemessig befaring av kraftanlegg hvert tiende år ble opphevet fra 2000, jf. punkt 4.5.7.

Bruk av skattemessig verdi som takseringsmetode medfører at verdien av naturressursen ikke vil gjenspeiles i formuesverdien og eiendomsskattegrunnlaget. Ved leie av fallrettigheter vil eier av kraftanlegget ikke ha en skattemessig verdi på fallrettigheten som en del av formuesverdien. Dersom eierskapet til det fysiske anlegget og vannfallet ikke er delt, vil skattemessig verdi ikke fange opp endringer i vannfallets verdi siden skattemessig verdi er basert på historisk anskaffelseskostnad.

Reglene om maksimums- og minimumsverdi i eigedomsskattelova § 8 B-1 fjerde ledd får ikke anvendelse på slike mindre anlegg.

4.5.6 Kapitaliseringsrenten

Kapitalseringsrenten (diskonteringsrenten) som benyttes ved beregning av formuesverdien for kraftanlegg har som formål å reflektere alternativ kapitalplassering for kraftanleggseieren, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995–96). Renten brukes i formuesberegningen til å beregne nåverdi av kontantstrøm fra driften over uendelig tid og nåverdien av fremtidige utskiftningskostnader i kraftanlegget.

Til og med inntektsåret 2010 ble kapitaliseringsrenten fastsatt som summen av en nominell risikofri rente og et risikotillegg, justert for faktisk inflasjon over en treårsperiode.

Den risikofrie renten ble fra inntektsåret 1999 til 2006 fastsatt som gjennomsnittet over siste tre år av renten på statsobligasjoner med tre års løpetid. For inntektsårene 2007 til 2010 ble renten fastsatt på grunnlag av statskasseveksler med 12 måneders løpetid målt som gjennomsnittet over siste tre år.

Risikotillegget ble opprinnelig foreslått satt til 4 pst., og skulle reflektere risikoen ved investeringer i vannkraftanlegg. Fordi det i liten grad forelå opplysninger om oppnådd avkastning i kraftmarkedene, ble prisen på risiko i kraftmarkedet fastsatt ut fra informasjon om gjennomsnittlig avkastningskrav på Oslo Børs. Med virkning fra inntektsåret 2000 ble risikotillegget fastsatt til 3 pst., jf. omtale i Ot.prp. nr. 47 (1999–2000). Bakgrunnen var et ønske om å øke eiendomsskatten til kommunene til 1 mrd. kroner, i tråd med en anmodning fra Stortinget.

Fra inntektsåret 2011 har kapitaliseringsrenten vært forskriftsbestemt til 4,5 pst., jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-8-4. Det er derfor ikke angitt en konkret metode for hvordan renten fastsettes.

På bakgrunn av anmodningsvedtak fra Stortinget ble det i Prop. 1 LS (2017–2018) gjort en vurdering av kapitaliseringsrenten. Der ble det vist til vurderinger foretatt av professor emeritus Thore Johnsen ved Norges Handelshøyskole og professor Øyvind Norli ved Handelshøyskolen BI, jf. Johnsen (2017) og Norli (2017). De to rapportene anslo en kapitaliseringsrente på henholdsvis 7,1 pst. og 4,0 pst. Forskjellen mellom de to kunne i hovedsak forklares med at Norli la til grunn en lavere realrente enn Johnsen.

I proposisjonen ble det pekt på at hyppig oppdatering av risikotillegget for å oppnå markedsbasert rente vil være krevende og gi ustabilitet for kommunene. Med et fast risikotillegg vil det derfor også være rimelig å legge til grunn en fast realrente. Videre burde en kapitaliseringsrente som skulle ligge fast over tid reflektere en langsiktig rente siden investeringer i vannkraftanlegg har en lang tidshorisont.

Med en risikofri realrente på nivå med det som ble lagt til grunn i Meld. St. 26 (2016–2017) og et gjennomsnitt av Johnsens og Norlis øvrige parametere, ville kapitaliseringsrenten blitt i underkant av 6,5 pst. Faglig sett ville det være rimelig å anta at et markedsbasert avkastningskrav for vannkraftinvesteringer ville være om lag 6,5 pst., og at kapitaliseringsrenten dermed også burde vært 6,5 pst. I Prop. 1 LS (2018-2019) ble det ikke foreslått endring av kapitaliseringsrenten og den er fortsatt 4,5 pst.

4.5.7 Særlig om fremtidige utskiftningskostnader

Metoden for å beregne formuesverdi for kraftanlegg baserer seg på nåverdien av fremtidige kontantstrømmer. Metoden må derfor ta høyde for at driftsmidlene i kraftanlegget må skiftes ut på bakgrunn av slit og elde, siden dette i vesentlig grad vil påvirke verdien av kraftanlegget. Nåverdien av fremtidige utskiftingskostnader kommer dermed til fradrag i beregnet kontantstrøm fra driften over uendelig tid.

Nåverdiberegningene skal skje over uendelig tid fordi det legges til grunn at vannkraftressursen vil eksistere og gi opphav til inntekter i uendelig tid, jf. Ot.prp. nr. 47 (1999–2000) punkt 2.4.

Ved oppfølgingen av Rødseth-utvalget ble det i Ot.prp. nr. 23 (1995–96) uttalt:

«Departementet er enig med Rødseth-utvalget i at formuesverdien må beregnes ved hjelp av nåverdiberegning. Markedsverdien til et kraftverk skal reflektere verkets forventede fremtidige netto inntjeningsmuligheter. Et kraftverks markedsverdi kan uttrykkes som nåverdien av alle forventede framtidige inntekter fratrukket nåverdien av alle framtidige kostnader knyttet til kraftproduksjonen.»

Beregning av nåverdien av fremtidige utskiftningskostnader er en forholdsvis komplisert beregning. Levetid og forventet utskiftingskostnad vil, sammen med diskonteringsrenten, bestemme nåverdien av utskiftingskostnadene. Både gjenstående levetid for hvert enkelt driftsmiddel i kraftverket og levetiden for driftsmidler som etter hvert skal erstatte de som er i bruk på takseringstidspunktet, må anslås. Det siste har sammenheng med at utskiftingskostnadene skal beregnes over uendelig tid. I tillegg må de forventede gjenanskaffelseskostnadene til driftsmidlene anslås.

I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) ble det foreslått at fastsettelse av gjenstående levetid skulle skje hvert tiende år gjennom befaring i det enkelte kraftanlegg. Dette ble ansett som en mellomting mellom ytterpunktene sjablongmessig fastsettelse av gjenstående levetid og årlig innhenting av det enkelte driftsmiddelets faktiske tilstand. En sjablongmetode ble ansett å være svært skjønnsmessig og innebære en risiko for at den takserte verdien ville avvike vesentlig fra markedsverdien. Årlig innhenting av faktisk stand for å anslå gjenstående levetid ble ansett å være svært ressurskrevende. Vurdering av gjenstående levetid hvert tiende år gjennom befaring ble ansett å redusere faren for feilvurdering og samtidig administrativt relativt enkel.

Reglene om rutinemessig befaring av kraftanlegg hvert tiende år ble imidlertid opphevet. I Ot.prp. nr. 47 (1999–2000) begrunnes dette slik:

«Det er på det rene at arbeidet med befaringene vil ta lenger tid og kreve langt større ressurser enn tidligere forutsatt. Departementet kan vanskelig se at betydningen av rutinemessige befaringer forsvarer ressursbruken i dette tilfelle.

Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at regelen om rutinemessig befaring hvert tiende år oppheves. Det bør i stedet som hovedregel tas utgangspunkt i gjenstående skattemessig levetid ved fastsettelsen av gjenstående levetid for alle driftsmidlene i et produksjonsanlegg – uansett om de avskrives lineært eller etter saldometoden. Dette forenkler reglene og reduserer risikoen for tvister. Ligningsmyndighetene kan, dersom det påvises tilstrekkelig grunnlag for det, beslutte å gjennomføre befaring etter de ordinære reglene i ligningsloven.»

Skattemyndighetenes hjemmel for å gjennomføre befaring for vurdering av gjenstående levetid for driftsmidler er skatteloven § 18-5 fjerde ledd femte punktum, som lyder:

«Gjenstående levetid fastsatt etter bestemmelsen i annet punktum kan fravikes dersom skattemyndighetene på bakgrunn av befaring finner å måtte legge til grunn en annen gjenstående levetid for driftsmidlet.»

Utvalget har fått opplyst at skattemyndighetene siden regelen trådte i kraft aldri har gjennomført befaring for å fastslå gjenstående levetid.

Beregning av nåverdi av fremtidig utskiftningskostnad skjer etter følgende formel:

• C0 = investeringskostnad

• r = kapitaliseringsrente

• n = skattemessig levetid

• t = gjenstående levetid

C0 oppjusteres årlig for endring (normalt, økning) i konsumprisindeksen og ligner derfor en realpris for den opprinnelige investeringen. Differansen (n-t) er lik år driftsmiddelet har vært i drift. Faktoren

Fastsetting av investeringskostnaden for det enkelte driftsmiddel er regulert i Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-5-9. For driftsmidler ervervet før 1997 tas det utgangspunkt i verdien som er lagt til grunn i den skattemessige åpningsbalansen per 1. januar 1997. For driftsmidler ervervet etter dette tidspunkt tas det utgangspunkt i sist observerte historiske anskaffelseskostnad for det aktuelle driftsmiddel. Verdien i åpningsbalansen og anskaffelseskostnaden justeres med gjennomsnittlig endring i konsumprisindeksen fra henholdsvis 1997 og anskaffelsesåret til takseringsåret.

Skattemessig levetid er fastsatt i Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-5-11 og er knyttet opp mot avskrivningsgruppene i skatteloven §§ 18-6 og 14-41. Levetidene er fastsatt til:

• Skatteloven § 18-6

  • bokstav a: 67 år

  • bokstav b: 40 år

• Skatteloven § 14-41

  • saldogruppe a og b: 5 år

  • saldogruppe c: 7 år

  • saldogruppe d og e: 8 år

  • saldogruppe f: 14 år

  • saldogruppe g: 31 år

  • saldogruppe h: 38 år

  • saldogruppe i: 67 år

  • saldogruppe j: 20 år

Videre skal det i beregningene tas hensyn til bestemmelser om minste gjenstående levetid for driftsmidlene. Levetidene etter Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-5-11 kan ikke bli kortere enn minste gjenstående levetid fastsatt i skatteloven § 18-5 fjerde ledd sjette og syvende punktum. For særskilte driftsmidler som avskrives etter skatteloven § 18-6 er disse satt til 40 år for avskrivningsgruppe a og 15 år for avskrivningsgruppe b. For driftsmidler som saldoavskrives etter skatteloven §§ 14-41 og 14-42 er minste gjenstående levetid satt til 10 år for avskrivningsgruppe g og i.

4.5.8 Beregningsobjekt ved opprustnings- og utvidelsesprosjekter

Ved opprustnings- og utvidelsesprosjekter kan det bli gjennomført betydelige arbeider på et kraftanlegg. Ved store endringer vil det være et spørsmål om man står ovenfor et nytt kraftanlegg eller om arbeidene kun er vedlikehold og påkostning på et eksisterende kraftanlegg. Dersom man står ovenfor et nytt kraftanlegg vil det bli to beregningsobjekt for eiendomsskatt. Det eksisterende gamle kraftanlegget vil verdsettes ut fra lønnsomhetsbasert metode eller skattemessig verdi avhengig av merkeytelse frem til eventuell nedleggelse. Det nye kraftanlegget vil verdsettes til investert kapital frem til idriftssettelsesåret.

En praktisk konsekvens for beregning av formuesverdi i slike tilfeller er at dersom et prosjekt ikke innebærer etablering av et nytt kraftanlegg vil brutto salgsinntekter beregnes ut fra kraftanleggets produksjon de siste fem år. Ved økt produksjonskapasitet vil denne ikke få full uttelling før etter fem år på grunn av beregning av brutto salgsinntekter basert på historiske produksjonstall, med mindre det er tale om omdisponering av vannfall med minst 10 pst., jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven 18-5-6. Dette bidrar til at beregnet formuesverdi blir lavere enn anleggets faktiske markedsverdi.

Dersom et prosjekt innebærer etablering av et nytt kraftanlegg og utfasing av et eldre anlegg vil aktiverte prosjektkostnader utgjøre investert kapital og formuesverdien. I tillegg til dette vil det fastsettes formuesverdi på kraftanlegget som utfases frem til det er nedlagt. I Ot.prp. nr. 23 (1995–96) ble det omtalt følgende for tilfeller hvor kraftproduksjonen legges ned:

«I sjeldne tilfeller kan det hende at det er mer lønnsomt å legge ned kraftproduksjonen framfor å erstatte driftsmidler som er slitt ut. I så fall måtte nedlegging ved utløpet av antatt levetid for driftsmidlene legges til grunn.»

Det ble da forutsatt at nedleggelse av et kraftanlegg vil innebære at utnyttelsen av den aktuelle vannressursen vil opphøre. Etter hvert som vannkraftanleggene i Norge har blitt eldre viser det seg i praksis at nedleggelse av et kraftanlegg og bygging av et nytt er noe som forekommer oftere.

4.5.9 Skattyters opplysningsplikt

Eiere av vannkraftanlegg er pålagt å gi svært detaljerte opplysninger om driftsmidlene som danner grunnlag for skattegrunnlagene. Formuesverdi og eiendomsskattegrunnlag fastsettes for hvert enkelt kraftanlegg, og beregningen må derfor gjøres for hvert kraftanlegg skattyter eier helt eller delvis. Videre er det i Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-5-12 krav om at det skal rapporteres hvordan beregningen av fremtidige utskiftningskostnader har fremkommet, på driftsmiddelnivå.

For større kraftforetak innebærer denne opplysningsplikten at svært store datamengder hvert år må rapporteres til skattemyndighetene. Etter Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 8-1-2 andre ledd er alle næringsdrivende forpliktet til å levere skattemelding elektronisk. Skatteetatens systemer er, slik de fremstår i dag, ikke dimensjonert for å ta imot de datamengder som de større kraftforetakene er forpliktet å rapportere.

4.5.10 Kommunenes inntekter fra eiendomsskatt

Eiendomsskatt er en skatt som kommuner kan velge å innføre, og skattesatsen kan også variere fra kommune til kommune. Satsen skal være minst 1 promille og maksimalt 7 promille av taksten, jf. eigedomsskattelova § 11.

Tabell 4.2 viser det totale grunnlaget for eiendomsskatt på kraftanlegg for de siste fem eiendomsskatteårene.

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg med merkeytelse lik eller større enn 10 000 kVA er redusert fra 2016 til 2018. Dette har sammenheng med endringer i hvilke år som inngår i det femårige rullerende gjennomsnittet for beregning av salgsinntekter. Inntektsårene 2010 og 2011 var preget av vesentlig høyere priser enn årene etter og i 2015 var kraftprisene de laveste observerte i Norge på 15 år. Dette har påvirket beregnet formuesverdi og eiendomsskattetaksten i vesentlig grad.

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg med merkeytelse under 10 000 kVA er ikke utsatt for markedssvingninger da disse får eiendomsskattegrunnlaget fastsatt ut fra skattemessig verdi. Hovedårsaken til økningen i eiendomsskattegrunnlag fra 2017 skyldes en økning i antall kraftverk som er med i grunnlaget. For skatteåret 2018 er det 224 flere kraftanlegg med i grunnlaget enn i 2016. Dette kan skyldes bygging av nye kraftanlegg, at flere kraftverkseiere rapporterer korrekte grunnlag samt Skatteetatens kontrollvirksomhet.

NVEs vannkraftdatabase inneholder om lag 320 flere kraftanlegg enn det som er registrert i eiendomsskattegrunnlaget for 2018. Denne differansen skyldes trolig i det vesentlige ufullstendig rapportering til skattemyndighetene av mini- og mikrokraftanlegg. Det totale eiendomsskattegrunnlaget fra kraftanlegg med merkeytelse under 10 000 kVA burde dermed vært noe høyere enn det som er fastsatt. Basert på fastsatt verdi på de minste kraftanleggene anslås det at underrapporteringen utgjør om lag 500 mill. kroner i grunnlag.

Eiendomsskattegrunnlaget for anlegg med merkeytelse på minst 10 000 kVA er basert på formuesverdien bare dersom denne ligger mellom minimums- og maksimumsverdi, jf. eigedomsskattelova 8 B-1 fjerde ledd. Utviklingen i forholdet mellom formuesverdi og eiendomsskattegrunnlag for inntektsårene 2012 til 2016 er vist i figur 4.2. Figuren viser at for inntektsårene 2012 til 2014 var formuesverdien høyere enn eiendomsskattegrunnlaget. For årene 2015 og 2016 er de to størrelsene omtrent like store. For skatteåret 2014 var det 273 eiendomsskattetakster til maksimumsverdi, 198 til formuesverdi og 25 til minimumsverdi. Tilsvarende for 2018 var det 25 til maksimumsverdi, 258 til formuesverdi og 115 til minimumsverdi. Forskjellen skyldes endringer i kraftprisen.

Kilde: Skattedirektoratet.

4.6 Konsesjonskraft og konsesjonsavgift

4.6.1 Innledning

Konsesjonskraft har vært lovregulert siden 1909 og konsesjonsavgift siden 1911. I dag reguleres de to ordningene i lov 14. desember 1917 nr. 16 om konsesjon for rettigheter til vannfall mv. (vannfallrettighetsloven) og lov av 14. desember 1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer (vassdragsreguleringsloven). Forskjellen på de to lovene er at vannfallrettighetsloven regulerer erverv av fallrettigheter, mens vassdragsreguleringsloven regulerer tiltak i vassdrag i form av overføringer og reguleringer som tar sikte på å øke lavvannsføringen. I tillegg omfatter vassdragsreguleringsloven vannkraftverk over 40 GWh (elvekraftverk).

Konsesjonsavgift ble innført for å gi kommunene og staten en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, som ikke ble kompensert på annen måte, samt en rett til en andel av verdiskapningen som fant sted. Konsesjonskraftens hensikt har vært å sikre de berørte utbyggingskommunene kraft til alminnelig forsyning til en rimelig pris. Dette fremkommer i forarbeidene til Energiloven, jf. Ot.prp. nr. 43 (1989–90).

Reglene om konsesjonsavgift og konsesjonskraft har blitt endret flere ganger, og det har utviklet seg en rikholdig retts- og forvaltningspraksis på området. Lovtekstene er generelt utformet, og gir ikke en detaljert beskrivelse av hvordan kraftgrunnlag, pris og fordeling skal beregnes. Lovtekst må suppleres med lovforarbeider, veiledere, retningslinjer og forvaltningspraksis for å komme frem til de rettslige rammer for beregning av konsesjonskraft og konsesjonsavgift.

4.6.2 Beregningsgrunnlaget for konsesjonskraft og konsesjonsavgift

Beregningen av konsesjonskraft og konsesjonsavgift tar utgangspunkt i et kraftgrunnlag. Kraftgrunnlaget er en beregning av effekten kraftverket kan gi, og regnes i naturhestekrefter (nat.hk). Fordi beregningen tar utgangspunkt i regulert vannføring og fallhøyde, er det først og fremst den regulerte vannføringen det betales konsesjonskraft og -avgift for, uavhengig av kraftverkets faktiske produksjon. Den nærmere metoden for å fastsette kraftgrunnlaget følger av NVEs veiledere og praksis.

Metoden for å finne kraftgrunnlaget følger av vannfallsrettighetsloven §§ 18 og 19 og vassdragsreguleringsloven § 14 annet ledd. Beregningsmåten er imidlertid ikke helt lik i de to lovene, og ofte vil utregningen etter vannfallrettighetsloven gi et høyere kraftgrunnlag. Dersom et tiltak eller kraftverksutbygging får konsesjon etter begge lovene, skal konsesjonskraft og konsesjonsavgift etter vassdragsreguleringsloven komme til fradrag ved beregning av konsesjonskraft og konsesjonsavgift etter vannfallrettighetsloven.

4.6.3 Nærmere om konsesjonskraft

Eiere av større vannkraftverk med konsesjon etter vannfallsrettighetsloven og vassdragsreguleringsloven må avstå konsesjonskraft til utbyggingskommunen, og eventuelt fylkeskommunen.2 Staten har ikke benyttet seg av retten til uttak av konsesjonskraft. Hensikten med ordningen har vært å sikre de berørte utbyggingskommunene kraft til alminnelig forsyning til en rimelig pris. Da ordningen ble innført i 1911 var det ikke noen selvfølge at kommunene kunne skaffe innbyggerne kraft på annen måte. Retten til konsesjonskraft er fortsatt en naturalytelse, men har i dag preg av å være et økonomisk gode. Kommuner og fylkeskommuner tjener penger på differansen mellom prisen på konsesjonskraft og den prisen kraften selges videre for i kraftmarkedet.

Konsesjonskraften som kraftverkseier må avstå utgjør 10 pst. av kraftgrunnlaget i kraftverket. Beregningen av kraftgrunnlaget er nærmere forklart i punkt 4.6.2. Uttak av konsesjonskraft skal som hovedregel følge kommunens forbruksmønster over året, begrenset nedad til 5000 brukstimer per år.

Det er først og fremst kommunene som er berørt av kraftverksutbyggingen som har rett til å motta konsesjonskraften. Konsesjonskraften fordeles mellom berørte kommuner ut ifra om de er fallkommune eller kraftverkskommune (vannfallsrettighetsloven) og ut ifra kraftverksandel, magasinandel og overføringsandel (vassdragsreguleringsloven), jf. KTV – Notat nr. 53/2001.

Hvor mye konsesjonskraft hver enkelt kommune maksimalt kan motta avgjøres av kommunens kraftforbruk til alminnelig forsyning, jf. vassdragsreguleringloven § 22 første ledd. Alminnelig forsyning inkluderer alt kraftforbruk med unntak av kraftintensiv industri og større treforedling. Etter hvert som forbruket til alminnelig forsyning har endret seg i kommunene, har også mengden konsesjonskraft kommunene har mottatt endret seg. Dersom kommunen har rett på en større tildeling av konsesjonskraft enn forbruket til alminnelig forsyning i den aktuelle kommunen, går den overskytende konsesjonskraften til fylkeskommunen.

Prisfastsettelse

Kommuner og fylkeskommuner betaler en pris for konsesjonskraften de mottar. Regelverket for hvordan denne prisen fastsettes har vært gjenstand for flere endringer siden konsesjonskraftordningen ble innført, og det finnes to ulike ordninger for hvordan konsesjonskraftprisen fastsettes. Kommuner og kraftverkseiere har i utgangspunktet avtalefrihet til å kunne fastsette konsesjonskraftprisen på egenhånd. Hvis partene ikke kommer til enighet, vil prisen beregnes ulikt avhengig av om kraftverket det gjelder fikk konsesjon før eller etter 10. april 1959. For konsesjoner gitt før 1959 fastsettes konsesjonskraftprisen etter en individuell selvkostberegning, mens for konsesjoner gitt etter 1959 settes prisen ut ifra gjennomsnittlig selvkost i et representativt utvalg kraftverk.

Etter de opprinnelige reglene skulle konsesjonskraftprisen fastsettes basert på en individuell selvkostberegning for det aktuelle kraftverket. Den beregnes på bakgrunn av produksjonsomkostningene, inkludert 6 pst. rente på anleggskapitalen og et tillegg av 20 pst. Dette medførte at prisen på konsesjonskraften ble så høy at kommunene i liten grad benyttet seg av adgangen til å ta ut konsesjonskraft.

I 1959 ble prisbestemmelsen endret slik at prisen skulle fastsettes etter vanlig pris i forsyningsområdet. Dersom en slik pris ikke kunne påvises, skulle kraften leveres til selvkost, med mindre dette medførte en uforholdsmessig høy pris. I så fall skulle kraften leveres til «rimelig pris». Formålet med lovendringen i 1959 var å få prisbestemmelsen i samsvar med formålet med konsesjonskraftordningen, nemlig at utbyggingskommunene skulle få kraft til en rimelig pris.3

Lovendringen fra 1959 viste seg imidlertid ikke å fungere etter hensikten. Prisen på konsesjonskraft ble etterhvert for høy til at ordningen kom kommunene til gode, jf. Sira-Kvinadommen i Rt. 1958 s. 1430. Dette resulterte i at Olje- og energidepartementet i 1981 utarbeidet hovedretningslinjer for avgivelse, fordeling og fastsettelse av pris på konsesjonskraft (OED-prisen).

Retningslinjene innebar at prisen på konsesjonskraft skulle fastsettes basert på selvkost for et representativt utvalg vannkraftverk i hele landet. Beregningen tok hensyn til størrelser som driftskostnader, avskrivninger og kapitalavkastning. En lovendring ved innføringen av energiloven i 1990, har ført til at dette prinsippet fortsatt følges i dag. Olje- og energidepartementet fastsetter årlig OED-prisen for konsesjoner gitt etter 1959 der det ikke er oppnådd enighet mellom partene.

OED-prisen gjelder som utgangspunkt ikke for konsesjoner gitt før 1959. Olje- og energidepartementet mente i 1990 at kraftverk med konsesjoner gitt før 1959 i stor grad hadde så lav selvkost at det ville virke urimelig for de aktuelle kommuner om det ble innført en gjennomsnittlig selvkost for disse.

Verdien av konsesjonskraft

De siste årene har OED-prisen ligget mellom 11 og 12 øre per kWh. Tall fra NVE viser at den gjennomsnittlige selvkostprisen for konsesjoner før 1959 ligger på omtrent samme nivå, men varierer betydelig fra konsesjon til konsesjon.

Kommuner og fylkeskommuner mottar om lag 8,7 TWh konsesjonskraft årlig. Om lag 1/3 av dette går i dag til fylkeskommuner. Verdien av konsesjonskraften vil variere med kraftprisene og bestemmes av differansen mellom kraftpris og konsesjonskraftpris. Dette er illustrert i figur 4.4. Disse anslagene er beregnet som differansen mellom spotpris målt som årlig nordisk systempris, og OED-prisen. Inntekter fra ordningen vil kunne avvike fra denne differansen hvis mottaker selger konsesjonskraften til vilkår som avviker fra spotprisen eller selvkost for kraftverk avviker vesentlig fra OED-prisen. For 2017 anslås verdien av konsesjonskraften til i underkant av 1,4 mrd. kroner, mens den for 2018 anslås til om lag 2,7 mrd. kroner.

258 kommuner i 18 fylkeskommuner mottar konsesjonskraft. De ti største mottakerne har rett på 29 pst. av den totale mengden konsesjonskraft, men mye av dette går til fylkeskommunene. NVE anslår at om lag 25 pst. av konsesjonskraften betales til individuell selvkost, mens det resterende betales til OED-pris.

Kilde: NVE og OED.

4.6.4 Nærmere om konsesjonsavgift

Eiere av større vannkraftverk som har konsesjon etter vassdragsreguleringsloven og vannfallsrettighetsloven har plikt til å betale konsesjonsavgifter til staten og kommuner som er berørt av kraftutbyggingen. Konsesjonsavgift ble innført for å gi kommunene og staten en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, som ikke ble kompensert på annen måte, samt rett til en andel av verdiskapingen som fant sted.

Avgiften tar utgangspunkt i kraftgrunnlaget som er nærmere forklart i punkt 4.6.2. Den årlige konsesjonsavgiften regnes ut ved å multiplisere kraftgrunnlaget for kraftverket med avgiftssatsen. Den settes normalt til 24 kr per nat.hk til kommuner og 8 kr per nat.hk til staten i nye konsesjoner, men varierer betydelig i tidligere gitte konsesjoner. Det kommer av at avgiftene før 1987 ble skjønnsmessig bestemt ut ifra allmenne interesser og kraftverkets økonomi. Videre blir avgiftssatsene indeksjustert i tråd med konsumprisindeksen hvert femte år.

Konsesjonsavgiften fordeles mellom kommuner basert på flere parametere da den mottas på bakgrunn av konsesjon etter flere lover. Etter vannfallsrettighetsloven fordeles konsesjonsavgiften etter antall fallmeter som et kraftverk utnytter i hver kommune i vassdraget. Etter vassdragsreguleringsloven fordeles konsesjonsavgiften etter om kommunene er overføringskommuner, magasinkommuner eller elvekommuner. Hvilken kategori den enkelte kommune tilhører, vil være bestemmende for hvor mye konsesjonsavgift den mottar. NVE har egne metoder for å fastsette konsesjonsavgiften i hver av disse kategoriene.

Verdien av konsesjonsavgift

I 2017 mottok 268 kommuner og staten konsesjonsavgifter. Til sammen utgjorde dette 837 mill. kroner. Utviklingen i konsesjonsavgiftene betalt til stat og kommune har ligget relativt stabilt over tid, jf. figur 4.3.

Kilde: NVE.

4.7 Skatteinntekter fra kraftforetak

4.7.1 Fordeling av skatteinntekter mellom skattekreditorer

Vertskommuner for vannkraft får en stor andel av inntektene fra næringen gjennom eiendomsskatt, naturressursskatt, konsesjonsavgift og konsesjonskraft. Begrunnelsen for dette har delvis vært å kompensere vertskommunene for naturinngrep og delvis at kommunene skal få en andel av verdiene fra utnyttelsen av naturressursene. I punkt 4.7 brukes begrepet skatteinntekter fra kraftforetak om de samlede inntektene fra skatter på kraftforetak samt konsesjonsavgifter og verdien av konsesjonskraft. I dette punktet redegjøres først for hvordan skatteinntektene fra kraftforetak fordeles mellom skattekreditorer og hvordan inntektene varierer over tid. I punkt 4.7.2 forklares kommunenes inntektssystem, som har betydning for hvordan skatteinntektene fra kraftforetak fordeles mellom kommunene. I punkt 4.7.3 ser en nærmere på fordelingen av skatteinntektene mellom kommunene.

De ulike skattene, konsesjonsavgift og konsesjonskraft blir i forskjellig grad påvirket av endringer i kraftprisen. Overskuddsskatten (inntektsskatten) og grunnrenteskatten er basert på markedspriser og lønnsomheten til kraftforetakene. Ved endret kraftpris vil disse skattene endres. Naturressursskatten er basert på produksjonen i kraftverkene de siste syv årene og følger dermed ikke utviklingen i kraftprisen. Skatten er imidlertid fradragsberettiget i utlignet skatt på alminnelig inntekt og vil normalt ikke være en ekstrabelastning for kraftforetakene.

Verdsettelsesreglene i eiendomsskatten for store kraftanlegg innebærer at verdien av selve grunnrenten inngår i beregningsgrunnlaget. Likevel svinger eiendomsskatteinntektene i mindre grad med kraftprisen siden viktige elementer i eiendomsskattegrunnlaget beregnes av gjennomsnittsverdier. Maksimums- og minimumsreglene setter videre et tak og et gulv i eiendomsskattegrunnlaget. Konsesjonsavgiftene er ikke lønnsomhetsbasert. Konsesjonskraft må avgis uavhengig av lønnsomheten i kraftverket, men markedsverdien for kommuner og fylkeskommuner vil variere med kraftprisen.

Figur 4.5 viser utviklingen i skatteinntekter fra kraftforetak for henholdsvis staten, kommuner og fylkeskommuner, samt kraftprisen, for inntektsårene 2005 til 2017 samt for årene 1997 og 2001. Figuren viser at inntektene til kommuner og fylkeskommuner er mer stabile over tid og i mindre grad påvirkes av endringer i kraftprisen enn det inntektene til staten gjør. Grunnlaget for figuren fremgår av tabell 4.3. Figur 4.6 viser inntektene for inntektsåret 2017 fordelt etter både skatteart og skattekreditor. Det finnes ikke en samlet kilde for alle elementene som inngår i disse oversiktene, og de er derfor basert på flere kilder samt anslag der det har vært nødvendig.

Figuren inkluderer konsesjonsavgift og verdien av konsesjonskraft. Formuesskatten er ikke med i figuren på grunn av endringer i sats og fordeling mellom stat og kommuner i perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet og utvalget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet og utvalget.

Tabell 4.4 viser anslåtte inntekter i 1991 fra de ulike skattene i kraftsektoren før kraftskattereformen.

4.7.2 Kommunenes inntektssystem

For å forstå hvilken virkning skatteinntektene fra kraftforetak har for kommuner og fylkeskommuner beskrives kommunenes inntektssystem i dette punktet. Inntektssystemet skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne. Frie inntekter er midler kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regler. Inntektssystemet fordeler disse inntektene til kommuner og fylkeskommuner. De frie inntektene består av rammetilskudd og skatteinntekter, og er for kommuner og fylkeskommuner samlet anslått til om lag 357 mrd. kroner i 2017. Av de frie inntektene kommer 45 pst. som rammetilskudd og 55 pst. fra skatteinntekter. Sammen med merverdiavgiftskompensasjon utgjør dette nærmere 80 pst. av de samlede inntektene til kommunesektoren.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Norske kommuner har ulik geografi, ulik alderssammensetning og ulike levekår. Noen kommuner har mange barn i skolealder, andre kommuner har mange eldre som trenger omsorgstjenester, lange reiseavstander eller spredt bosetting. Dette gjør at kommunale tjenester, som grunnskole, barnehage og omsorgstjenester, ikke koster det samme å tilby i alle kommuner. Et viktig formål med inntektssystemet er å bidra til at kommuner og fylkeskommuner kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne ved å kompensere for slike kostnadsforskjeller.

Kommuner og fylkeskommuner får kompensasjon for disse ufrivillige kostnadsforskjellene i utgiftsutjevningen. Størsteparten av kommunenes rammetilskudd fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger, det såkalte innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevningen skjer ved hjelp av en kostnadsnøkkel, som sørger for at denne andelen av rammetilskuddet blir omfordelt fra kommuner som har lavere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, til kommuner som har høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet.

Kostnadsnøkkelen består av en rekke objektive kriterier, som forklarer hvorfor det er forskjeller i kommunenes utgifter til velferdstjenester. Eksempler på slike kriterier er antall barn i skolepliktig alder, antall eldre samt bosettingsmønster og reiseavstander i kommunen. I rammetilskuddet inngår også regionalpolitisk begrunnede tilskudd.

En betydelig andel av kommunesektorens inntekter kommer gjennom skatteinntekter fra innbyggerne. Det er store forskjeller i skatteinntektene mellom kommunene. Gjennom en egen skatteutjevning omfordeles deler av disse forskjellene mellom kommunene. Skatteinntektene blir omfordelt fra kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Naturressursskatten for vannkraft inngår i skatteutjevningen for kommuner og fylkeskommuner. I tillegg inngår inntekts- og formuesskatt for personlige skattytere (formuesskatt går kun til kommuner). Fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet blir kompensert for 87,5 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og gjennomsnittet i landet. Fylkeskommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet blir trukket for 87,5 pst. av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. For kommunene er skatteutjevningen 60 pst., men i tillegg blir kommuner med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet kompensert for 35 pst. av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 pst. av landsgjennomsnittet. Denne tilleggskompensasjonen til kommunene finansieres ved at hver kommune trekkes med et likt beløp per innbygger, jf. figur 4.8. Siden skatteutjevningen ikke er fullstendig, kan en kommune eller fylkeskommune med høye inntekter beholde vesentlige deler av merinntektene, for eksempel fra naturressursskatten.

Skatteutjevningen for den enkelte kommunen kan beregnes slik:

Symmetrisk skatteutjevning

+ Tilleggskompensasjon

- Finansiering av tilleggskompensasjon

= Netto skatteutjevning

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Det er enkelte inntekter til kommunene som ikke inngår i inntektssystemet. Vertskommunene for vannkraftverk skiller seg ut ved at de får en stor andel av inntektene fra næringen gjennom eiendomsskatt og naturressursskatt, samt konsesjonsavgift og konsesjonskraft. Begrunnelsen for dette har delvis vært å kompensere vertskommunene for naturinngrep og delvis at kommunene skal ha en andel av verdiene fra utnyttelsen av naturressursene. Fra ordinær næringsvirksomhet får vertskommunene ingen direkte skatteinntekter, utenom eventuell eiendomsskatt. I motsetning til naturressursskatten inngår ikke konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt i skatteutjevningen i kommunenes inntektssystem. Kommuner med store vannkraftanlegg kan dermed sitte igjen med høye inntekter. I tillegg er det få innbyggere i mange vertskommuner for vannkraft med høye skatteinntekter fra kraftforetak. Dette gjør at inntektene per innbygger blir høye i en del av disse kommunene.

4.7.3 Fordeling av skatteinntekter mellom kommuner

Figur 4.9 og 4.10 viser hvordan skatteinntekter fra kraftforetak er fordelt mellom kommuner. Figurene viser også fordelingen av kommunenes øvrige skatteinntekter etter skatteutjevning. Det er enkelte inntektskilder som ikke inngår i figurene. Inntekter fra eiendomsskatt på kraftnettet, anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum og annen eiendom eller fra eierskap i kraftselskaper er ikke inkludert i figurene. Det er heller ikke tatt med at auksjonsinntekter fra havbrukstillatelser som utbetales gjennom Havbruksfondet, i enkelte år kan bidra til vesentlige forskjeller i kommunenes inntekter. I 2018 utgjorde de samlede utbetalingene fra Havbruksfondet om lag 2,4 mrd. kroner til kommunene og 0,4 mrd. kroner til fylkeskommunene.

I figur 4.9 og 4.10 skilles det mellom skatteinntekter fra kraftforetak og øvrige skatteinntekter etter skatteutjevning. Kommunenes skatteinntekter fra kraftforetak omfatter naturressursskatt, eiendomsskatt på kraftanlegg, konsesjonsavgift og verdien av konsesjonskraft, og omtales i det følgende som kraftinntekter. Av disse er det bare naturressursskatt som inngår i skatteutjevningen. Naturressursskatten er beregnet som netto inntekt etter skatteutjevning, men er i figurene skilt ut fra de øvrige skatteinntektene i skatteutjevningen. Mange kommuner som ikke mottar direkte kraftinntekter, vil dermed indirekte få inntekter fra naturressursskatt gjennom skatteutjevningen.

Figur 4.9 viser kraftinntekter og øvrige skatteinntekter etter skatteutjevning i kroner per innbygger for hver enkelt kommune i 2017. I gjennomsnitt per innbygger i hele landet utgjør disse inntektene i overkant av 30 400 kroner. I figuren er kommunene rangert fra høyest til lavest inntekter per innbygger, men fordelt slik at kommuner som mottar direkte kraftinntekter er plassert til venstre i figuren, og kommuner uten direkte kraftinntekter er plassert til høyre i figuren.

Det fremgår av figur 4.9 at det bare er en liten gruppe kommuner som mottar svært høye kraftinntekter per innbygger. Det er bare 33 av 426 kommuner i Norge per 2017 med kraftinntekter og skatteinntekter etter skatteutjevning over 40 000 kroner per innbygger. Med unntak av én kommune mottar alle disse direkte kraftinntekter.

Det er i alt 323 kommuner som fikk inntekter fra eiendomsskatt på kraftanlegg, konsesjonsavgift eller konsesjonskraft i 2017, men for størstedelen av kommunene er kraftinntektene per innbygger moderate.

For de 32 kraftkommunene med kraftinntekter og skatteinntekter etter skatteutjevning over 40 000 kroner summerer kraftinntektene seg til i underkant av 2 mrd. kroner for 2017. Det tilsvarer om lag 40 pst. av samlede kommunale kraftinntekter i 2017. Innbyggertallet i disse 32 kraftkommunene utgjør 1,4 pst. av Norges befolkning. Kommunenes skatteinntekter fra kraftforetak er dermed skjevdelt. Enkelte kommuner får høye inntekter uavhengig av utgiftsbehovet.

Figur 4.10 viser de 15 kommunene som har de høyeste kraftinntektene og skatteinntekter per innbygger etter skatteutjevning. Disse kommunene har inntekter per innbygger på mellom 590 og 180 pst. av landsgjennomsnittet. Kommunene har 0,4 pst. av innbyggerne i Norge og fikk samtidig omlag 23 pst. av de samlede kommunale kraftinntektene i 2017.

Det er lagt til grunn en eiendomsskattesats på 7 promille. Verdien av konsesjonskraft er regnet som differansen mellom spotmarkedspris og konsesjonskraftpris. Det er ikke offentlig tilgjengelige tall for hvor stor andel av konsesjonskraften som tilfaller henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at ²/₃ av konsesjonskraften går til kommunene.

Kilde: Utvalget.

Det er lagt til grunn en eiendomsskattesats på 7 promille. Verdien av konsesjonskraft er regnet som differansen mellom spotmarkedspris og konsesjonskraftpris. Det er ikke offentlig tilgjengelige tall for hvor stor andel av konsesjonskraften som tilfaller henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Beregningsteknisk er det lagt til grunn at ²/₃ av konsesjonskraften går til kommunene.

Kilde: Utvalget.