7 Insentivene ved dagens skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift

I dette kapittelet gir utvalget en overordnet vurdering av investeringsinsentivene ved dagens skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift for vannkraft. Deretter vurderes de enkelte skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift nærmere i de påfølgende kapitlene.

Hovedoppgaven for utvalget er å vurdere om ordningene hindrer gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift bør legge til rette for at selskapene har insentiv til å gjennomføre prosjekter som er lønnsomme for samfunnet. På den annen side bør selskapene ikke få insentiv til å gjennomføre prosjekter som er ulønnsomme.

Det er ønskelig å velge skatteformer som i minst mulig grad hindrer selskapenes gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Selskapene har da insentiv til å maksimere overskuddet slik at det blir høyest mulig verdier å fordele mellom myndigheter og investorer. Deretter kan en fordele de offentlige inntektene mellom sentrale og lokale myndigheter ved egne ordninger for omfordeling, enten gjennom naturressursskatten eller gjennom direkte inntektsfordeling. I henhold til mandatet har utvalget i begrenset grad vurdert fordeling av inntekter mellom sentrale og lokale myndigheter.

Videre bør en vurdere begrunnelsen for særlige skatter, konsesjonskraft eller konsesjonsavgift for denne næringen. Dersom det ikke foreligger klare begrunnelser for særlige vilkår i denne næringen, bør vilkårene samsvare med vilkårene for andre næringer.

7.1 Inntekter fra skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift

Vannkraftnæringen står overfor flere skatteordninger, samt ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Disse ordningene har ulik virkning på selskapenes investeringsinsentiv og bidrar til ulik fordeling av inntekter mellom kommuner, fylkeskommuner og staten.

Hovedprinsippene bak skatteordningene har ligget fast siden kraftskattereformen i 1997. Figur 7.1 viser utviklingen i inntektene fra de ulike ordningene siden 1997. De siste ti årene har inntektene variert mellom om lag 8 og 18 milliarder kroner. Samlet påløpt skatt i næringen var i 2017 om lag 14 milliarder kroner. I 2018 var den gjennomsnittlige kraftprisen 40 øre per kWh sammenlignet med 27 øre per kWh i 2017. Inntektene fra lønnsomhetsbaserte skatter og konsesjonskraft var dermed trolig vesentlig høyere i 2018.

¹ Tabellen er basert på inntektsåret da skatten beregnes, men skatten betales året etter, med unntak av eiendomsskatten, som betales to år etter.

² Beløpet inkluderer samlet inntektsskatt for foretak som driver produksjon, overføring eller distribuering av kraft og kan dermed avvike fra inntektsskatt knyttet til kraftproduksjon. Beløpene er netto etter skattefradrag, jf. punkt 5.

³ Godtgjørelsesfradrag, kredittfradrag, fradrag for naturressursskatt og tidligere betalt skatt samt fradrag for FoU.

⁴ I anslaget er det lagt til grunn en eiendomsskattesats på 7 promille.

⁵ Anslag som ikke tar hensyn til innmatingskostnader for kommunene eller kommunenes uttaksprofil for konsesjonskraft.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet, Energi Norge, LVK og Finansdepartementet.

Det er særlig inntektene fra de statlige skatteordningene som varierer med kraftprisen, siden de er baserte på netto overskudd. For de kommunale og fylkeskommunale ordningene har det vært et ønske om stabilitet i inntektene. Konsesjonsavgift, naturressursskatt og eiendomsskatt varierer i mindre grad med årlig kraftpris, mens verdien av konsesjonskraften varierer med kraftprisen.

Skatteinntektene bør ses i sammenheng med det samlede økonomiske resultatet fra vannkraftproduksjon før skatteordninger, konsesjonskraft og konsesjonsavgift, som vist i figur 7.2.

Se fotnotene til figur 7.1 for forklaringer.

Resultat før skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift er anslått med utgangspunkt i grunnlaget for grunnrenteskatt justert for fradrag for benyttet negativt grunnlag fra før 2007.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet, Energi Norge, LVK og Finansdepartementet.

Resultatet før skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift gir anslag på det samlede årlige økonomiske resultatet. Dette inkluderer både ordinær avkastning på investert kapital samt grunnrenten i virksomheten. Dette samsvarer med at staten gjennom grunnrenteskatt og selskapsskatt vil ta en del av det samlede resultatet i virksomheten, jf. omtale i boks 6.1. Denne resultatstørrelsen er dermed beregnet på et annet grunnlag enn anslaget for beregnet grunnrente omtalt under punkt 3.7. Den viktigste forskjellen er at det ikke gjøres fullt fratrekk for kapitalkostnaden i beregning av resultatet i figur 7.2, slik det gjøres i anslagene for grunnrente.

Det offentlige mottar en vesentlig del av resultatet i næringen gjennom skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Figur 7.3 viser inntekter til det offentlige delt på resultatanslaget i figur 7.2. De siste årene har samlede inntekter fra skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift ligget relativt stabilt, på rundt 60 pst. av resultatet før skatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift.

Se fotnoter til figur 7.1 for forklaringer.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Skattedirektoratet, Energi Norge, LVK og utvalget.

7.2 Virkning på investeringsinsentiv

De ulike skattene, konsesjonskraft og konsesjonsavgift har ulik virkning på investeringsinsentivene. Tabell 7.1 oppsummerer om de ulike ordningene har egenskaper som bruttoavgift eller overskuddsskatt. Som omtalt under punkt 6.4 vil bruttoavgifter og netto overskuddsskatter ha ulik virkning på selskapenes investeringsinsentiv. Bruttoskatter vil medføre økte kostnader for selskapene, som svekker insentivene til å investere i marginalt lønnsomme prosjekt. På den annen side vil staten gjennom nøytrale overskuddsskatter ikke endre den relative avkastningen for selskapene og dermed ikke svekke selskapenes insentiv til å gjennomføre i lønnsomme investeringer.

Virkningene på selskapenes lønnsomhetsvurderinger kan illustreres ved å se hvilken effekt de ulike skattene samt konsesjonskraft og konsesjonsavgift har for selskapenes balansepris etter skatt. Balanseprisen er den kraftprisen som er nødvendig for at selskapet skal få dekket alle kostnader samt en markedsmessig avkastning på investert kapital. Forventet kraftpris må være lik eller høyere enn balanseprisen for at det skal være lønnsomt for selskapene å gjennomføre investeringen. Bruttoskatter som virker som en kostnad for selskapene, vil føre til økt balansepris etter skatt. Virkningen er illustrert i figur 7.4 som viser effekten på balansepris etter skatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift for et modellkraftverk over 10 000 kVA som står overfor alle skatter samt konsesjonskraft og konsesjonsavgift. For å få dekket investerings- og driftskostnader, samt en markedsmessig avkastning etter ordinær skatt, har prosjektet i utgangspunktet en balansepris på 33,9 øre per kWh.

Grunnrenteskatten virker nøytralt på selskapenes investeringsbeslutninger og endrer dermed ikke balanseprisen. Naturressursskatten er en omfordeling av inntekter fra staten til kommuner/fylkeskommuner som normalt ikke påvirker selskapenes lønnsomhet, jf. punkt 11.1. Dagens eiendomsskatt for vannkraft, konsesjonskraft og konsesjonsavgift virker derimot som bruttoavgifter som medfører en tilleggskostnad for selskapene. Dette øker balanseprisen etter skatt. Virkningene er størst for eiendomsskatt og konsesjonskraft. Samlet vil balanseprisen for selskapene øke fra 33,9 til 38,7 øre per kWh. Investeringer som kan være lønnsomme for samfunnet ved en forventet kraftpris på for eksempel 35 øre per kWh vil dermed være klart ulønnsomme for selskapene.

Kilde: Utvalget.

For å vurdere virkningen av de ulike skattene, konsesjonskraft og konsesjonsavgift har en også illustrert fordelingen av nåverdier mellom de ulike skattene, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Illustrasjonen er gjort for investeringer med ulik lønnsomhet, ved å variere kraftprisen. I midtre kolonne i tabell 7.2 er det tatt utgangspunkt i et prosjekt som ville vært marginalt lønnsomt dersom det bare sto overfor ordinær selskapsskatt. Årlig produksjon i modellkraftverket er 35 GWh og samlet investeringskostnad om lag 170 mill. kroner. Skattene, konsesjonskraft og konsesjonsavgift som har egenskaper som bruttoavgifter, vil medføre en kostnad for selskapene selv for marginale prosjekt. Grunnrenteskatten vil virke nøytralt og for et prosjekt som er marginalt med nåverdi lik null før skatt, vil nåverdien av grunnrenteskatten også i utgangspunktet være null. Imidlertid er bruttoelementene fradragsberettigede i grunnrenteskatten slik at staten dekker en vesentlig del av eiendomsskatt, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Nåverdien av grunnrenteskatten blir negativ for et marginalt lønnsomt prosjekt etter ordinær skatt. Selskapene får dermed en lavere belastning av bruttoelementene enn de ville ha fått i en situasjon uten grunnrenteskatt.

I tabell 7.2 illustreres også fordelingen av tap og overskudd ved en lavere og en høyere kraftpris. Selv for et svært ulønnsomt prosjekt vil bruttoelementene medføre vesentlig belastning for selskapenes resultat. Eiendomsskatt og konsesjonsavgift er lite påvirket av endringen i lønnsomhet. Verdien av konsesjonskraften vil variere med kraftprisene, men selv for et ulønnsomt prosjekt vil den medføre en vesentlig belastning for selskapenes lønnsomhet. Grunnrenteskatten er som tidligere omtalt nøytralt utformet, og når inntektene reduseres vil også grunnrenteskatten reduseres vesentlig. Staten tar dermed en betydelig del av risikoen ved et negativt utfall på samme måte som skatteinntekter øker ved høy lønnsomhet. For et prosjekt med høy lønnsomhet vil særlig verdien av konsesjonskraften og grunnrenteskatt øke.

Utvalget har mottatt flere innspill om endring av grunnrenteskatten, men få innspill om behovet for endringer i eiendomsskatt, konsesjonskraft eller konsesjonsavgift. Imidlertid er det mottatt innspill om at det kan gis fradrag krone for krone for disse ordningene i statlige overskuddsskatter. Innspillene reflekterer at bruttoordninger har uheldige virkninger. Etter utvalgets vurdering er det da mer målrettet å gjøre endringer i bruttoordningene i stedet for å kompensere ved fradrag krone for krone i statlige skatter. Det vil gjøre den totale verdiskapingen i kraftnæringen større, og derved også gi rom for større skatteinntekter til fordeling mellom sentrale og lokale myndigheter.

Vannkraftnæringen bidrar med betydelige inntekter til det offentlige. Hovedoppgaven til utvalget er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i vannkraftsektoren. Dette tilsier en omlegging av dagens ordninger med større vekt på overskuddsbaserte skatter og mindre vekt på ordninger som har egenskaper som bruttoavgifter. I tråd med dette mener utvalget at det særlig er konsesjonskraft, eiendomsskatt og konsesjonsavgift som bør reduseres for å gi selskapene insentiv til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme kraftinvesteringer.

Bruttoordningene ble i sin tid innført for å sikre fellesskapet en del av overskuddet. En nøytral grunnrenteskatt kan sikre fellesskapet en tilsvarende andel av overskuddet uten å svekke selskapenes investeringsinsentiv. Deretter kan inntektene fordeles mellom sentrale og lokale myndigheter gjennom egne fordelingsordninger, jf. omtale under punkt 12.4.

I de påfølgende kapitlene går utvalget nærmere gjennom de enkelte skatter, konsesjonskraft og konsesjonsavgift. Til slutt vurderes virkningen av utvalgets forslag på samlede skatteinntekter og på fordelingen mellom lokale og sentrale myndigheter.