1 Forutsetninger ved utvalgets beregninger

1.1 Forutsetninger ved illustrasjoner med modellkraftverk

I rapporten er det beregninger og figurer med illustrasjon av effekten for et modellkraftverk. I dette vedlegget redegjøres det for de viktigste forutsetningene.

Beregningene følger de årlige inntektene og utgiftene i kraftverket over 67 år. Det er ingen verdier ved starten eller ved slutten av de 67 årene. I modellberegningene antas det at investoren vil iverksette investeringen dersom nåverdien etter skatt er null eller positiv, eller eventuelt selge prosjektet til en annen investor som vil gjennomføre investeringen.

Kostnader og inntekter er lineære med størrelsen på produksjonskapasiteten. Størrelsen på kraftverket vil dermed ikke ha innvirkning på investeringsbeslutningen, utenom ved størrelsesbestemte fiskale vilkår som konsesjonskraft, konsesjonsavgift og nedre grense i grunnrenteskatten.

1.1.1 Kostnadssiden

Kraftverket har en engangskostnad til investeringer før oppstart, som deles i dammer mv. (59 pst.), maskinteknisk utstyr (24 pst.) og elektroteknisk utstyr (17 pst.). De tre driftsmiddel-gruppene avskrives for seg, i tråd med bestemmelser i skatteloven for inntektsåret 2019.

Det antas videre en driftskostnad per kWh, som er summen av innmatingskostnaden og kostnader til drift og administrasjon. Driftskostnadene øker årlig med samme prosentvise sats som kraftprisen.

1.1.2 Inntektssiden

Kraftverket får inntekter fra salg av kraft. Kraftprisen øker med samme inflasjonssats som kostnadene. I beregningene er det sett bort fra inntekter fra elsertifikater og opprinnelsesgarantier.

1.1.3 Skatter og konsesjonsordninger

I modellen er det tatt utgangspunkt i et verk over nedre grense i grunnrenteskatten. Verket betaler de følgende skattene:

• Selskapsskatt

• Grunnrenteskatt

• Naturressursskatt

• Eiendomsskatt (verdsetting etter lønnsomhetsmetode der ikke annet er oppgitt)

• Kraftverket betaler konsesjonsavgift på 0,5 øre per kWh og avstår konsesjonskraft på 10 pst. av produksjonen til OEDs selvkostpris for 2019. Det er lagt til grunn at selvkostprisen øker i takt med inflasjonen.

Med mindre annet er angitt, er det antatt at skattereglene gjennom hele kraftverkets livsløp er i tråd med det gjeldende. Det innebærer blant annet at nivåene i min- og maksimumsreglene og naturressursskatten holdes nominelt uendret. Det tas høyde for reglene om minste gjenstående levetid i beregningen av gjenanskaffelsesverdi i eiendomsskatten.

1.1.4 Omregning til nåverdier og modellering av investeringsbeslutningen

De legges til grunn at kontantstrømmen etter skatt verdsettes med et avkastningskrav som reflekterer relevant systematisk risiko. De sikre skattefradragene, det vil si avskrivninger og friinntekt i grunnrenteskatten, diskonteres med en risikofri rente etter ordinære selskapsskatt tilbake til det året investeringen pådras. Bakgrunnen er nærmere omtalt i punktene 6.5 og 8.2. Videre vil avskrivninger i ordinær selskapsskatt vil ha vesentlig lavere risiko enn de usikre inntekts- og kostnadsstrømmene i prosjektet. Som en forenkling verdsettes også disse med et risikofritt avkastningskrav. Dette har bare virkning på vurderinger av samlede skatter og har ikke virkning på vurderingene av grunnrenteskattens egenskaper.

Når sikre skattefradrag verdsettes separat, må avkastningskravet for usikre inntekts- og kostnadselementer i kontantstrømmen reflektere den systematiske risikoen i denne delen av kontantstrømmen. Ut fra separate beregninger er det anslått at avkastningskravet for de usikre strømmene derfor må økes i overkant av 1 prosentenhet.

Dersom avskrivningene i ordinær selskapsskatt er raskere enn det økonomiske verdifallet reduseres grunnlaget for friinntekt i grunnrenteskatten, jf. omtale i NOU 2000: 18, vedlegg 2. I beregningene er det justert for denne effekten ved beregningen av verdien etter ordinær selskapsskatt siden effekten knytter seg til forserte avskrivninger i ordinær selskapsskatt.

Beregningene kan ekvivalent gjøres med en samlet kontantstrøm, der det samlede risikojusterte avkastningskravet vektes mellom andelen sikre og usikre kontantstrømmer. Vektingen må eventuelt gjøres for hver enkelt investeringsanalyse.

1.1.5 Nedre grense for fastsettelse av grunnrenteskatt – brukstid og investeringskostnad i nedskalerte verk

I illustrasjonen av insentivene til nedskalering ved nedre grense for fastsettelse av grunnrenteskatt, modelleres forholdet mellom ytelse, investering og produksjon. Et vannkraftverks brukstid er definert som den tid det ville ta å produsere et års midlere tilsig med full maskinytelse. Et vannkraftverk som har et midlere tilsig på 200 GWh og en installert effekt på 50 MW, har en brukstid på 4 000 timer per år. Driftstiden, som er antall timer i året generatoren produserer, vil dermed være høyere enn brukstiden.

For et gitt tilsig vil en optimalt dimensjonert generator ha lavere brukstid enn en neddimensjonert generator. I modellverket er det forutsatt en brukstid for den optimale generatoren på 3 500 timer. For produksjon som overstiger nedre grense legges det til grunn en brukstid på 2 500 timer, mens produksjonen opp til nedre grense beregnes residualt.

1.1.6 Modellen tilpasset til vindkraftverk

Modellen for vindkraftverk (jf. kapittel 11) er avledet av modellen for vannkraftverk og er tilpasset for å illustrere vindkraftverk. Den kortere levetiden for vindkraftverk er tatt høyde for, og settes lik 25 år. Skattene vindkraftverkene står overfor i modellen er:

• Eiendomsskatt (forenklet beregnet med grunnlag i skattemessig avskrevet verdi)

• Selskapsskatt (med beregning både for lineære avskrivninger og ordinære saldoavskrivninger)

Kontantstrømmene diskonteres med det usikre avkastningskravet benyttet i beregningene for vannkraft, med unntak av avskrivningene i selskapsskatten, som forenklet verdsettes med risikofritt avkastningskrav. Eiendomsskatten beregnes forenklet etter skattemessig verdi. I praksis verdsettes vindkraftverk etter teknisk verdi i eiendomsskatten.

I beregningene av hhv. marginale og lønnsomme vindkraftverk i tabell 11.3 og 11.4 tilpasses kraftprisen for å gi vindkraft, forutsatt lineære avskrivningsregler, og vannkraft samme lønnsomhet etter ordinær skatt.

1.1.7 Liste over parametere

Kostnadssiden

Inntektssiden

Skatter og konsesjonsordninger

Omregning til nåverdier og modellering av investeringsbeslutningen

Relevante for illustrasjoner for nedre grense i grunnrenteskatten

Forholdstall mellom merkeytelse og effekt (cos( ))	0,9
Investeringskostnad (kr per kWh)
Verk med optimal ytelse (15 000 kVA)	4
Nedskalert verk (9 999 kVA)	4,45
Brukstid (timer)
Verk med optimal ytelse (15 000 kVA)	3 500
Nedskalert verk (9 999 kVA)	4 000

Forutsetninger spesifikke for vindkraftverk

1.2 Metode for provenyberegninger av utvalgets forslag

Utvalget har benyttet Finansdepartementets metoder for provenyberegninger slik disse er beskrevet i Beregningskonvensjoner 2018 (Finansdepartementet, 2017a). Disse tar utgangspunkt i at det etableres et referansealternativ for provenyet, det vil si et anslag på provenyet dersom skatte- og avgiftsregelverket forblir reelt uendret. Deretter beregnes virkninger av endringer i skatte- og avgiftsregelverket.

Ved utvidelse av skattegrunnlag vil provenyanslaget ofte ta utgangspunkt i eksisterende statistikk. Statistikken kan være mangelfull og lite tilpasset endringsforslagene. Det kan skyldes at statistikkens avgrensning ikke nødvendigvis samsvarer med avgrensningen i det nye skattegrunnlaget. I tillegg vil det ofte være stor usikkerhet om hvordan innføringen av en ny skatt vil påvirke skattegrunnlagene. Dette gjør at provenyanslag for skatteendringer ofte vil være skjønnsmessige og ekstra usikre. Ofte vil det først i ettertid vise seg hvor stort skattegrunnlaget er. De nye skattegrunnlagene vil da komme inn i referansebanen og usikkerheten i anslagene vil reduseres.

Provenyanslag for grunnrenteskatten og eiendomsskatten på kraftanlegg tar utgangspunkt i kraftselskapenes innrapporterte data for produksjon, inntekter og kostnader til Skatteetaten. I referansebanen for de ulike skattene fremskrives dette grunnlaget med markedsbaserte forutsetninger om blant annet kraftpriser, produksjonsvolum og renter. Anslag på fremtidige kraftpriser er basert på forwardpriser.1 For produksjonsvolum brukes det anslag fra Norges vassdrags- og energidirektorat. Anslag for risikofrie renter beregnes med utgangspunkt i rentene på statskasseveksler og statskasseobligasjoner tilgjengelig på Norges Banks nettsider. Anslagene fremover i tid er heftet med stor usikkerhet. Ved endringer i grenser eller innslagspunkt beregnes endringer i skattegrunnlaget. Anslått provenyvirkning er sammenlignet med videreføring av dagens regler (referansebanen). For eiendomsskatten er den forutsatte kraftprisen lagt til grunn for alle år som inngår i det rullerende gjennomsnittet.

Provenyanslag for eiendomsskatten på kraftanlegg tar utgangspunkt i de særskilte verdsettelsesreglene, som er like på tvers av kommuner. Tilnærmet alle kraftkommuner har høyeste eiendomsskattesats på 7 promille for denne type eiendom. Inntektene fra konsesjonsavgifter varierer lite fra år til år, og provenyanslaget er basert på inntektene fra konsesjonsavgifter i 2017. Provenyanslaget for konsesjonskraft er basert på verdien av konsesjonskraften. I anslaget er det lagt til grunn et volum på 8,7 TWh konsesjonskraft årlig, og verdien er beregnet som differansen mellom spotmarkedspris og konsesjonskraftpris (OED-pris).

Provenyanslaget ved å redusere nedre grense for grunnrenteskatt er basert på særlige forutsetninger som er gjort nærmere rede for i punkt 8.5.4. Provenyvirkningen av å inkludere inntekter fra salg av opprinnelsesgarantier i grunnrenteinntekten er anslått på bakgrunn av tall fra Oslo Economics (2018) og Thema Consulting Group (2018).

I anslagene er det tatt hensyn til at redusert proveny fra konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt vil medføre økt selskaps- og grunnrenteskatt. Konsesjonsavgift og eiendomsskatt er fradragsberettiget og overgang fra konsesjonskraftpris til spotmarkedspris vil øke skattbare inntekter. Det er ikke tatt hensyn til virkningen på utbyttebetalinger fra Statkraft og kommunalt-/fylkeskommunalt eide kraftselskap i anslagene. Det understrekes at anslagene er usikre.

I de kortsiktige provenyberegningene (basisalternativet) er det tatt utgangspunkt i en referansebane for 2020. I mandatet står det at utvalgets forslag til endringer samlet sett skal være om lag provenynøytrale sett over en lengre periode. Inntektene fra grunnrenteskatten, verdien av konsesjonskraften, og til dels inntektene fra eiendomsskatten varierer med endringer i kraftprisen. Anslått provenyvirkning er derfor sensitiv for endringer i kraftpris, og utvalget har sett på provenyvirkningene av forslagene ved endringer i kraftprisen. I provenyberegningene er det forutsatt en kraftpris på 37 øre per kWh i basisalternativet, 21 øre i alternativet med lav kraftpris og 52 øre i alternativet med høy kraftpris.

Utvalgets forslag vil forbedre selskapenes insentiver til å gjennomføre lønnsomme investeringer, både i ny kraftproduksjon og reinvesteringer i oppgraderinger og utvidelser. På sikt vil dette bidra til økt overskudd i virksomheten slik at det blir større verdier å fordele mellom selskap og det offentlige. Det vil ta tid før slike effekter gir utslag i provenyet og det ville være krevende å anslå størrelsesorden. Det er derfor ikke tatt hensyn til slike effekter i provenyanslagene.