6 Prinsipper for utforming av skattesystemer

6.1 Innledning

I dette kapittelet vil utvalget gi en oppsummering av anerkjente prinsipper for utforming av skattesystemer. Utvalget har sett på internasjonal økonomisk teori og prinsipper som er slått fast av tidligere skatteutvalg.

Skattesystemets hovedoppgaver er å finansiere offentlig virksomhet og overføringer, påvirke fordeling av inntekt og formue mellom personer og fremme effektiv ressursbruk. Utformingen av skatte- og avgiftssystemet bør bidra til at disse hovedmålene oppnås mest mulig effektivt. Skattesystemets rolle og utforming er omtalt i punkt 6.2.

Kraftskattesystemet bør så langt som mulig bidra til at investeringer som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, også er lønnsomme etter skatt. Nøytralitetshensyn i beskatningen omtales under punkt 6.3.

Vannkraftnæringen står overfor noen skatter som avhenger av lønnsomheten i virksomheten og andre skatter som er uavhengige av lønnsomheten. Disse skattene vil ha ulik virkning på selskapenes investeringsinsentiv. Det faglige grunnlaget for hvordan ulike skatter virker inn på selskapenes insentiv til å investere er omtalt i punkt 6.4.

Under punkt 6.5 gjennomgås det faglige grunnlaget for nøytrale grunnrenteskatter. Utvalgets vurderinger av skattesystemet for vannkraftnæringen fremgår av kapittel 7 til 12.

6.2 Generelt om skattesystemets rolle og utforming

6.2.1 Innledning

Skattesystemet finansierer offentlige goder, tjenester og overføringer. I Norge har vi et relativt høyt nivå av offentlig finansierte velferdsgoder, noe som krever høye skatte- og avgiftsinntekter. For å sikre tilstrekkelige inntekter med minst mulig skadevirkninger for økonomien, må skatte- og avgiftssystemet innrettes på en mest mulig effektiv måte. Dette er nærmere redegjort for under punkt 6.2.2. Samtidig er skattesystemet utformet for å påvirke fordelingen av inntekt og formue mellom personer. Noen skatter og avgifter kan også fremme mer effektiv ressursbruk ved å korrigere for markedssvikt, for eksempel miljøavgifter. Skattesystemet spiller dessuten en rolle i konjunkturreguleringen ved å bidra til automatisk stabilisering av økonomien. Dette skjer når skatteinnbetalingene øker i gode tider og synker i dårlige tider.

Skattesystemets oppgave med å sikre inntekter til det offentlige på en effektiv måte, kan komme i konflikt med ønsker om å bruke skattesystemet til å oppnå andre politiske mål. For et gitt nivå på offentlige inntekter vil skattelettelser til noen grupper innebære at skattene for andre må øke. Dette kan øke de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til skattesystemet.

6.2.2 Retningslinjer for utforming av et godt skattesystem

Det offentliges inntekter bør hentes inn på en måte som gir lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad. Ettersom skattesystemet påvirker arbeidstilbud, forbruk, sparing og investeringer, kan det skape vridninger i produsenters og konsumenters atferd. Slike vridninger gir et samfunnsøkonomisk tap ved beskatning. For at ressursene skal utnyttes mest mulig effektivt, er det viktig at skattesystemet utformes i tråd med noen grunnleggende prinsipper. Skatte- og avgiftssystemet har siden skattereformen i 1992 bygget på prinsipper om brede skattegrunnlag, lave satser og likebehandling av ulike investeringer, næringer, virksomhetsformer og finansieringsmåter. Et system basert på disse prinsippene bidrar til å holde kostnadene ved beskatning nede og til at skattyterne behandles så likt som mulig. Endringene i skattesystemet som del av skattereformen i 1992 og endringer i etterfølgende år har utvidet skattegrunnlaget slik at skattbar inntekt bedre samsvarer med faktisk inntekt. Prinsippet om brede skattegrunnlag og lave satser ble videreført ved skattereformene i 2006 og 2016.

De fleste skatter og avgifter påvirker personers og bedrifters atferd. For eksempel kan skatt på arbeid føre til at folk jobber mindre, slik at samfunnets ressurser ikke utnyttes effektivt. Et effektivt skattesystem er kjennetegnet ved at det i minst mulig grad vrir personers og bedrifters valg.

I noen tilfeller kan en skatt føre til bedre bruk av samfunnets ressurser. I slike tilfeller er det nettopp intensjonen at skatten skal påvirke atferden i en ønsket retning for samfunnet. En del aktiviteter påfører samfunnet kostnader uten at de som er ansvarlig for aktivitetene må betale for ulempen. Eksempler på dette er forurensende utslipp eller naturinngrep, der de som utfører den miljøskadelige aktiviteten som regel ikke har noe økonomisk insentiv til å ta hensyn til skader de påfører miljøet. Denne differansen mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk kostnad kalles ekstern kostnad, og er en form for markedssvikt som fører til at det konsumeres mer av en vare enn det samfunnsøkonomisk optimale. Korrekt utformede miljøavgifter bidrar til mer effektiv ressursbruk ved at forurenser stilles overfor eksterne kostnader de påfører samfunnet. På den måten kan markedsprisene på miljøskadelige aktiviteter samsvare med de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene ved ressursbruken. Avgifter på alkohol og tobakk er andre eksempler på avgifter som korrigerer for eksterne kostnader.

Nøytralt utformede skatter vil ikke påvirke beslutningene til personer og bedrifter, og medfører dermed ikke et samfunnsøkonomisk tap. Da vil investeringer som er lønnsomme før nøytrale skatter, også være lønnsomme etter nøytrale skatter. Høye nøytrale skatter på mobile skattegrunnlag kan imidlertid gi selskapene insentiv til å flytte virksomheten til et annet land med lavere gjennomsnittsskatt og vil derfor ikke virke nøytralt for lokaliseringsbeslutninger. En riktig utformet grunnrenteskatt på stedbundne ressurser kan derimot virke nøytralt både for marginale investeringsbeslutninger og for lokaliseringsbeslutninger, jf. omtale under punkt 6.5.

På bakgrunn av grunnleggende økonomiske prinsipper kan det trekkes opp enkelte retningslinjer for hvordan skatte- og avgiftssystemet bør utformes, jf. omtale i NOU 2003: 9 og NOU 2014: 13:

• Først benyttes markedskorrigerende skatter, for eksempel miljøavgifter, fordi det bidrar til mer effektiv ressursbruk. I tillegg kan det gi inntekter til det offentlige.

• Deretter benyttes nøytrale skatter så langt det er mulig, dvs. skatter som ikke påvirker produsenters og forbrukeres økonomiske valg. Ett eksempel er nøytrale grunnrenteskatter på stedbundne ressurser. Investeringer som er lønnsomme før grunnrenteskatt, vil da også være lønnsomme etter grunnrenteskatt.

• Til slutt brukes vridende skatter for å oppnå det ønskede nivået på skatteinntekter og inntektsfordeling.

I praksis kommer en ikke utenom vridende skatter for å dekke finansieringsbehovet til det offentlige og for å oppnå den ønskede omfordeling av inntekter. Vridende skatter og avgifter har samfunnsøkonomiske kostnader ved at de fører til at prisen som kjøper må betale for en vare eller tjeneste, er høyere enn de reelle kostnadene ved å produsere denne tjenesten. Denne differansen (skattekilen) bidrar til at utnyttelsen av arbeidskraft, kapital og naturressurser påvirkes av skatter og avgifter, og ikke styres av samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Ressursene blir dermed utnyttet mindre effektivt enn om de ikke ble skattlagt.

Med utgangspunkt i økonomisk teori er det trukket opp noen generelle retningslinjer for hvordan de vridende skattene bør utformes for å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene så lave som mulig (NOU 2003: 9 og NOU 2014: 13):

• Det bør være høyere skatter og avgifter i markeder der tilbud og etterspørsel i liten grad påvirkes av skatten, enn i markeder der de skattemessige tilpasningene kan være store.

• Det er bedre å ha lave skattesatser på flere ulike og relativt brede skattegrunnlag enn å ha høye skattesatser på få og smale skattegrunnlag. Det skyldes at effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen.

• Skatter og avgifter bør i minst mulig grad påvirke produksjonsbeslutningene. Produksjonen bør innrettes slik at den samlede verdiskapingen blir størst mulig for en gitt tilgang på innsatsfaktorer.

Det første strekpunktet i punktlisten over tilsier for eksempel lavere skatt på skattegrunnlag som lett kan flyttes over landegrensene enn på lite mobile skattegrunnlag. Det andre strekpunktet kan være et argument for å unngå for mange særordninger og unntak i skattesystemet. Det tredje strekpunktet innebærer blant annet at en bør legge stor vekt på nøytralitet i beskatningen. Nøytralitet i beskatningen omtales nærmere under punkt 6.3 til 6.5.

6.3 Nøytralitetshensyn i beskatningen

6.3.1 Nøytralitet

Likebehandling av investeringsobjekter vil sørge for at kapital og andre innsatsfaktorer går til prosjekter som kaster mest av seg i samfunnsøkonomisk forstand. Da blir den samlede verdiskapingen størst mulig. Så lenge avkastningen før skatt på et investeringsobjekt gir et godt bilde på den samfunnsøkonomiske avkastningen, er det vanskelig å se gode grunner til at skattesystemet skal behandle investeringsobjekter ulikt.

Selv om det skulle foreligge positive eller negative eksterne virkninger av en bestemt investering, vil det oftest ikke være kapitalbruken som sådan som skaper disse.1 Eventuelle eksterne virkninger bør derfor håndteres gjennom spesielle avgifter og subsidier direkte på aktivitetene som skaper disse virkningene, og ikke gjennom kapitalbeskatningen. Det generelle utgangspunktet bør være at kapitalavkastning skattlegges mest mulig likt, uavhengig av hvilken virksomhet eller hvilket driftsmiddel investeringen gjøres i.

Prinsippet om effektiv ressursutnyttelse tilsier at det bør være skattemessig nøytralitet og likebehandling av ulike typer kapital og næringer. Dette kan omtales som næringsnøytralitet. Næringsnøytralitet oppnås ved en uniform kapitalskatt for alle virksomheter der avskrivninger i størst mulig grad samsvarer med økonomisk verdifall. Da vil skatten ikke vri selskapenes investeringsbeslutninger, og kapital og andre innsatsfaktorer vil fordeles dit avkastningen for samfunnet er høyest.

Et viktig vurderingstema for utvalget er om dagens skatte- og inntektsordninger for vannkraft virker nøytralt på selskapenes investeringsbeslutninger. Dette er også fremhevet i mandatet for utvalget der det står at «Hovedoppgaven er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført». Med investeringsnøytrale skatter vil selskaper som maksimerer overskudd og nåverdier etter skatt, ha insentiv til å investere i lønnsomme ressurser.

Prinsippet om næringsnøytralitet er ikke til hinder for å benytte nøytrale grunnrenteskatter. Stedbunden virksomhet som gir opphav til grunnrente, kan isolert sett skattlegges uten at det vil påvirke investerings- eller lokaliseringsbeslutninger. Fellesskapet kan dermed få en høyere del av avkastningen i virksomheten samtidig som selskapene har insentiv til å investere i lønnsomme ressurser. Næringsnøytraliteten vil heller ikke svekkes om det innføres en nøytral grunnrenteskatt i tillegg til ordinær selskapsskatt i en næring. Selskapet vil fortsatt ha insentiv til å gjennomføre investeringer som er lønnsomme for samfunnet, selv om det offentlige tar en større del av kostnader og inntekter enn i andre næringer. Nøytrale grunnrenteskatter er nærmere omtalt i punkt 6.5.

I enkelte sammenhenger trekkes det frem et ytterligere nøytralitetshensyn omtalt som konkurransenøytralitet. Dette innebærer at rammebetingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare rammebetingelsene for de samme næringene i land det er naturlig å sammenligne seg med. Både Skatteutvalget fra 2014 (NOU 2014: 13) og tidligere skatteutvalg har avvist konkurransenøytralitet som et hensyn i utformingen av skattesystemet. Det ble blant annet pekt på at det ville gi næringer insentiv til å fremstå som konkurranseutsatte for å oppnå mer gunstige skattevilkår. Samtidig uthules skattegrunnlaget, noe som igjen betyr at andre skatter må økes for å opprettholde et gitt proveny. Videre kan en næringsdiskriminerende politikk føre til en ineffektiv næringsstruktur enten ved at man fryser eksisterende næringsstruktur eller ved at man forsøker å plukke fremtidens vinnernæringer.

Nøytrale skatter bør utformes slik at de gir selskapene insentiv til å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer. Investeringsbeslutninger kan imidlertid også påvirkes av utenforliggende forhold som kan være like relevante for samfunnet som for investoren. Eksempler på det kan være at en på sikt vil ha bedre informasjon om viktige risikoforhold eller at det i en tidsperiode er begrenset kapasitet i kraftnettet. Dersom slike utenforliggende forhold begrenser gjennomføring av samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter, bør det løses med tiltak direkte rettet mot det aktuelle problemområdet. Det ligger ikke innenfor skattesystemets oppgave å vurdere eller kompensere for slike forhold. Skattereglene bør være forutsigbare, objektive og prinsipielt forankret, og dette oppnås best ved at skattesystemet utformes i tråd med faglige prinsipper.

6.3.2 Nøytrale selskapsskattemodeller og utfordringer med dagens selskapsskatt

Skatteutvalget pekte i NOU 2014: 13 på flere utfordringer med den norske selskapsskatten, og at den svekker insentivene til å investere i Norge. For det første gir relativt høye effektive skattesatser i Norge et insentiv til å investere i andre land som har lavere skatt.2 For det andre favoriseres gjeld fremfor egenkapital på selskapets hånd. Det skyldes at rentekostnader er fradragsberettiget, mens kostnader ved egenkapitalfinansiering ikke kan fradragsføres. For det tredje gir en forholdsvis høy formell skattesats flernasjonale konsern insentiv til å flytte overskudd til andre land. Dette kan for eksempel skje gjennom å fordele en uforholdsmessig stor andel av gjeld og rentekostnader til høyskatteland eller ved skattemotiverte internpriser. Selskapsskattesatsen i Norge lå uendret på 28 pst. i perioden 1992–2013. Etter at Skatteutvalgets anbefalinger ble lagt frem, har selskapsskattesatsen blitt redusert, og er 22 pst. i 2019.

Ettersom dagens selskapsskatt skaper vridninger, er det ønskelig å vurdere selskapsskattemodeller som kan være nøytrale med hensyn til både marginale investeringsbeslutninger og lokaliseringsbeslutninger. En nøytral grunnrenteskatt på stedbundne virksomheter vil oppfylle disse kravene, jf. punkt 6.5.

6.4 Overskuddsbaserte skatter versus bruttoskatter

Skatter og avgifter kan utformes slik at de avhenger av lønnsomheten i virksomheten (overskuddsbaserte) eller slik at de er uavhengige av lønnsomheten (herunder bruttoskatter). Dette vil ha stor betydning for virkningene på selskapenes investeringsinsentiver.

En skatt på netto overskudd kan utformes som en nøytral skatt, jf. punkt 6.5. Når et selskap maksimerer verdien av virksomheten, vil en proporsjonal skatt på denne verdien ikke endre selskapets tilpasning. Investerings- og driftsbeslutninger som er lønnsomme før skatt, vil da også være lønnsomme etter skatt.

En bruttoskatt kan i noen grad fange opp variasjoner på inntektssiden, avhengig av hvordan skatten er utformet, men bruttoskatter avhenger ikke av lønnsomheten i virksomheten. En produksjonsavgift er et eksempel på en bruttoskatt og kan utformes som en verdiavgift eller som en kvantumsavgift. En verdiavgift vil påvirkes av kvantum og priser, men vil være uavhengig av kostnader og lønnsomhet. En kvantumsavgift vil være helt uavhengig av oppnådde priser, kostnader og lønnsomhet. Ressurser som er lønnsomme å utnytte, kan da bli ulønnsomme for selskapene som må betale avgiften uavhengig av den faktiske lønnsomheten. Dette medfører at selskapene vil vurdere investerings- og driftsbeslutninger annerledes med avgift enn i en situasjon uten avgift. Størrelsen på det samfunnsøkonomiske tapet vil blant annet avhenge av nivået på avgiften. At avgiften må betales selv om virksomheten går med underskudd, gjør det vanskelig å ha en høy avgift. Det kan også være krevende å holde avgiften fast i perioder med store endringer i lønnsomhet. Det vil gjøre rammevilkårene uforutsigbare for næringen.

Figur 6.1 illustrerer hvordan henholdsvis en kvantumsavgift, som er en form for bruttoskatt, og en nøytral overskuddsskatt påvirker tilpasningen i markedet. Figur 6.1 A viser en kvantumsavgift. I fravær av skatt vil tilbudet og etterspørselen tilpasses slik at den sist produserte enheten av en vare akkurat er nok til å dekke produksjonskostnaden (det produsentene er villige til å selge produktet for). Markedsløsningen vil da gi kvantum k₁ til pris p₁. Dersom en introduserer en kvantumsbasert bruttoskatt, t, vil tilbudskurven flyttes oppover i skjemaet. Det skyldes økte produsentkostnader på t for alle kvantum. I denne markedsløsningen vil prisen øke til p₂ og produsert kvantum vil falle til k₂. Konsumenter med lavere betalingsvillighet enn p₂ vil ikke lenger kjøpe produktet samtidig som produsenter reduserer tilbudet. Dette gir et effektivitetstap (dødvektstap) illustrert ved det gule feltet.

Figur 6.1 B viser en nøytral skatt på produsentenes overskudd. En nøytral overskuddsskatt er illustrert ved det blå triangelet, som er en andel av produsentoverskuddet. Det grønne triangelet er produsentoverskuddet etter skatt. En nøytral overskuddsskatt vil ta en del av overskuddet, men vil ikke endre produsentens tilpasning, og tilbudskurven er derfor uendret. Figuren viser at markedet gir kvantum k₁ og pris p₁ både før og etter skatt. Siden tilpasningen til konsumenter og produsenter er den samme før og etter skatt, vil en nøytral overskuddsskatt ikke gi et effektivitetstap.

Utforming av skatten vil også påvirke risikofordelingen mellom selskapene og staten. Forenklet vil det være slik at bruttoskatter, som for eksempel en kvantumsavgift, vil gi lavere risiko for staten og tilsvarende høyere risiko for selskapene enn en nøytral overskuddsskatt. Det skyldes at en bruttoskatt påløper uavhengig av lønnsomheten i prosjektet. Risikofordelingen kan påvirke selskapenes investeringsvilje dersom de må bære en større andel av risikoen enn den andel de mottar av avkastningen i virksomheten.

Kilde: Utvalget.

6.5 Nøytral grunnrenteskatt – metoder for å innhente grunnrente

6.5.1 Renprofitt, grunnrente og grunnrenteskatt

Renprofitt, meravkastning eller ekstraordinær avkastning tilsvarer det overskuddet som eventuelt oppstår etter at alle variable innsatsfaktorer, herunder kapital og arbeidskraft, er blitt avlønnet med det som kreves for at de skal bli stilt til disposisjon jf. NOU 2000: 18 punkt 2.3. Alternativt kan dette beskrives som avkastning på en investering utover investors alternativavkastning, se boks 6.1.

Boks 6.1 Begreper i selskaps- og kapitalbeskatningen

I omtale av virkningen av selskapsskatten benyttes ofte begreper som normalavkastning, alternativavkastning, risikopremie, renprofitt og grunnrente. I denne boksen defineres disse begrepene slik utvalget bruker dem.

Totalavkastningen kan dekomponeres på følgende måte, jf. figur 6.2:

Kilde: Utvalget.

Risikofri rente tilsvarer den avkastningen investor kan oppnå ved å plassere kapital i en risikofri investering. Risikopremien er kompensasjonen for å bære risiko. For en veldiversifisert investor skal risikopremien avspeile den systematiske risikoen, dvs. den delen av risikoen som ikke elimineres gjennom en diversifisert investeringsportefølje.

Investors alternativavkastning tilsvarer avkastningen en investor kunne opptjent på en annen investering med tilsvarende risiko i markedet. For en risikofri plassering er alternativavkastningen den risikofrie renten. For en investering med risiko er alternativavkastningen risikofri rente pluss den aktuelle risikopremien for investeringen.

Renprofitt eller ekstraordinær avkastning tilsvarer avkastning på en investering ut over investors alternativavkastning. Renprofitt kan også ha andre betegnelser som grunnrente, ressursrente, monopolrente eller reguleringsrente. Utvalget vil bruke begrepet grunnrente om alle komponentene som gir opphav til renprofitt.

I nøytrale skatter vil selskapene få fullt fradrag for kostnader, og skatten vil ta samme andel av resultatet uavhengig av om det blir overskudd eller underskudd. Når skatten behandler underskudd og overskudd symmetrisk, reduseres risikoen i investors avkastning etter skatt. Siden en nøytral grunnrenteskatt vil ha samme egenskaper som en passiv partner som tar en lik andel av kostnader og inntekter, vil en grunnrenteskatt også inneholde kompensasjon for denne risikoen. Det vil si at grunnrenteskatten tar en andel av totalavkastningen. Statens inntekter fra grunnrenteskatt vil dermed bestå av både statens andel av alternativavkastningen og statens andel av grunnrenten. Siden den første delen kompenserer for risikoen i prosjektet, er det bare statens andel av grunnrenten som representerer reell merinntekt for staten.

Renprofitt kan oppstå av flere årsaker. Eksempelvis viser Osmundsen og Sunnevåg (1995) til at den ekstraordinære avkastningen ved utvinning av petroleum kan deles inn i tre komponenter; grunnrente, ressursrente og monopolrente. Det legges der til grunn at grunnrenten er knyttet til meravkastningen av knappe naturressurser, enten de er fornybare eller ikke, ved at noen ressurser kan produseres til en lavere kostnad enn andre. Dermed gir utnyttelse av ressurser med lav kostnad en renprofitt fordi markedsprisen reflekterer marginalkostnaden ved å produsere den mest kostbare ressursen.

Videre legger Osmundsen og Sunnevåg til grunn at ressursrenten er knyttet til meravkastning ved utvinning av ikke-fornybare ressurser. Slike ressurser vil få en økende knapphet etter hvert som reservene tømmes og vil derfor ha en høyere pris enn langsiktige marginalkostnader. Det er imidlertid også eksempler i litteraturen på at ressursrente brukes synonymt med grunnrente.3

Dersom det er offentlige reguleringer som gir opphav til knappheten, for eksempel et begrenset antall konsesjoner, kan man alternativt kalle den ekstraordinære avkastningen reguleringsrente.

Monopolrenten er knyttet til at enkelte selskaper kan ha markedsmakt, og dermed sette en pris høyere enn marginalkostnaden. Andre kilder til renprofitt kan være teknologiforskjeller, tilgang på arbeidskraft med særskilt kompetanse (så lenge dette ikke reflekteres fullt ut i lønnskostnaden) eller geografisk nærhet til store markeder (så lenge dette ikke reflekteres fullt ut i tomtekostnader). Infrastruktur og næringsklynger kan også gi grunnlag for renprofitt, jf. NOU 2014: 13.

Rødseth-utvalget la i NOU 1992: 34 til grunn følgende definisjon av grunnrente i vannkraftproduksjon:

«Den kapitalavkastningen utover avkastningen i andre næringer som oppstår fordi det er en gitt tilgang på utbyggbare vassdrag, kalles grunnrente.»

Ofte brukes begrepet grunnrente om alle komponentene som gir opphav til renprofitt ut over investors alternativavkastning. Dette ble blant annet lagt til grunn av Petroleumsskatteutvalget (NOU 2000: 18) og Skatteutvalget (NOU 2014: 13). I likhet med Petroleumsskatteutvalget og Skatteutvalget vil også dette utvalget bruke begrepet grunnrente om alle komponentene som gir opphav til renprofitt.

I petroleumssektoren og kraftsektoren har myndighetene lagt vekt på å trekke inn en stor del av grunnrenten til fellesskapet. Begrunnelsen har blant annet vært at:

• Inndragning av grunnrente i petroleums- og kraftsektoren har stor legitimitet fordi avkastningen skriver seg fra bruken av en begrenset ressurs som samfunnet stiller til disposisjon.

• Med internasjonale kapitalmarkeder og mobile skattegrunnlag må en større del av skattebyrden bæres av de mer immobile faktorene, hvorav naturressursene utgjør en helt immobil del.

• Grunnrentenæringer kan gi fellesskapet høye skatteinntekter uten samfunnsøkonomisk tap. Inntekter fra nøytrale grunnrenteskatter reduserer også behovet for skatter som ville medføre et samfunnsøkonomisk tap.

Det faglige grunnlaget for nøytral grunnrentebeskatning gjennomgås nærmere under punkt 6.5.2.

6.5.2 Faglig rammeverk for grunnrentebeskatning

Utvalgets hovedoppgave er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført. En riktig utformet grunnrenteskatt vil virke nøytralt på selskapenes investeringsbeslutninger. Dette gjelder både beslutninger om gjennomføring av nye investeringsprosjekt, avveining mellom drift og investering, rangering av gjensidig utelukkende investeringsprosjekt og selskapenes risikovurdering av nye prosjekt. Når selskapene maksimerer verdien av virksomheten, vil en proporsjonal skatt på denne verdien ikke endre selskapenes tilpasning.

Nøytralitet krever at alle utgifter trekkes fra med beløp som i nåverdi tilsvarer utgiften, og at alle inntekter beskattes til en verdi som tilsvarer nåverdien av inntekten. Da vil grunnrenteskatten virke symmetrisk ved at den tar en lik del av utgiftene og inntektene, og den relative avkastningen vil ikke svekkes. Investerings- og driftsbeslutninger som er lønnsomme før grunnrenteskatt, vil da også være lønnsomme etter grunnrenteskatt. Grunnrenteskatten vil dermed ikke påvirke selskapenes insentiv til allokering av kapital og andre innsatsfaktorer.

Ved utforming av nøytrale skatter legges det til grunn følgende forutsetninger:

• Rasjonelle, profittmaksimerende aktører. Forutsetningen innebærer blant annet at selskapene verdsetter kontantstrømmer på en fullstendig og korrekt måte.

• Velfungerende kapitalmarkeder med veldiversifiserte investorer uten eierskapsbegrensninger.

• Ingen risiko for mislighold fra staten og sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene.

I kapittel 8 diskuterer utvalget om det er forhold som tilsier at disse forutsetningene ikke holder, og i så fall om det er grunnlag for å ta hensyn til dette i utforming av grunnrenteskatten.

Gitt forutsetningene listet over, samt at en klarer å avgrense skattegrunnlaget på riktig måte, er det en rekke modeller for grunnrenteskatt som vil virke nøytralt på selskapenes beslutninger. Både en kontantstrømskatt og en riktig utformet overskuddsskatt vil tilfredsstille disse kravene. Fordelingen av skattene over tid vil være forskjellig, men nåverdien av samlede skatteinntekter vil være den samme.

Det finnes også andre alternativer for å innhente en del av grunnrenten uten å svekke selskapenes insentiv til å investere i lønnsomme ressurser. Auksjon kan virke nøytralt dersom auksjonskriteriene utformes godt. Staten kan da få tidlige inntekter uten å ta risiko for realisert avkastning i prosjektene, men vil heller ikke få del av en eventuell verdiøkning etter at auksjonen er gjennomført. Videre kan staten delta med en direkte eierandel i virksomheten, slik tilfellet er ved statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten og i noen grad ved eierandeler i Statkraft og Equinor. Imidlertid er hoveddelen av vannkraften i Norge allerede bygget ut, og offentlige selskap har tidsubegrensede konsesjoner. Disse alternativene for innhenting av grunnrente drøftes derfor ikke nærmere i denne utredningen.

Profittmaksimerende selskap har insentiv til å investere i prosjekter som er lønnsomme etter skatt. Med velfungerende kapitalmarkeder vil gjennomføring av en investering ikke påvirke prisen på kapital for en annen investering. Selskapenes insentiv til å investere i vannkraftnæringen vil da ikke påvirkes direkte av investeringer i vindkraft eller andre næringer. Vannkraftinvesteringer som er lønnsomme etter en nøytral grunnrenteskatt, vil på sikt gjennomføres selv om staten tar en større del av overskuddet enn i andre næringer.

Kontantstrømskatt

Den første modellen for nåverdibeskatning av renprofitt eller grunnrente var en kontantstrømskatt lansert av Brown (1948). Skattegrunnlaget i denne modellen er kontantstrømmen før finansielle strømmer, det vil si gjeldsopptak, avdrag, renteutgifter og renteinntekter. Kontantstrømmen er definert som salgsinntekter fratrukket driftskostnader og investeringsutgifter, med tillegg av inntekter fra salg av realkapital. Skattegrunnlaget er dermed kontantoverskuddet knyttet til skattesubjektets totale realkapital.

Det er i hovedsak to forskjeller fra det vanlige overskuddsbegrepet. For det første inngår ikke renteutgifter og renteinntekter i skattegrunnlaget. For det andre utgiftsføres investeringskostnadene i sin helhet det året utgiften påløper, og fordeles ikke over levetiden gjennom avskrivninger. Når finansielle strømmer holdes utenfor skattegrunnlaget, vil kontantstrømmen normalt bli negativ i investeringsperioden siden alle kostnader utgiftsføres direkte.

Fordelen med dette skattegrunnlaget, sammenlignet med en tradisjonell overskuddsskatt, er at alle deler av skattegrunnlaget er basert på faktiske transaksjoner. En slipper dermed å periodisere investeringsutgiften for å komme frem til skattemessige avskrivninger.

Nåverdien av kontantstrømmen knyttet til bedriftens virksomhet angir størrelsen på renprofitten, siden alle kostnader per forutsetning er fanget opp. Nåverdien fremkommer ved å diskontere ned alle inntekter minus utgifter med et avkastningskrav lik alternativavkastningen. Nåverdien er positiv hvis og bare hvis avkastningen på kapitalen i bedriften (internrenten) er større enn alternativavkastningen. For marginalt lønnsomme investeringer vil nåverdien være null. Nåverdien av grunnrenteskatten vil da også være null.

Det offentlige «skyter inn» en andel av investeringskostnaden gjennom umiddelbare investeringsfradrag, samtidig som det «trekkes inn» en tilsvarende andel av de fremtidige nettoinntektene som investeringen gir. Denne skatten vil ha samme egenskaper som en passiv partner som tar en lik andel av kostnader og inntekter, slik at størrelsen på selskapets investering etter skatt nedskaleres. For selskapet vil imidlertid avkastningen per investert krone være den samme før og etter en kontantstrømskatt. Internrenten etter kontantstrømskatt blir da også den samme som før kontantstrømskatt, og skatten virker nøytralt på bedriftens kapitalbruk. Selskap som maksimerer nåverdien av investeringer etter kontantstrømskatt, vil dermed ha insentiv til å investere i prosjekter som har forventet nåverdi lik null eller større.

Virkningen av en kontantstrømskatt er illustrert under i 6.3. For å holde eksempelet enkelt har en sett bort fra at selskapet også vil stå overfor ordinær selskapsskatt og andre skatter eller avgifter. Det er videre forutsatt en kontantstrømskattesats på 50 pst.

Vi ser først på en investering på 1 000 kroner som gir inntekter over to perioder og som er lønnsom før skatt, jf. den andre kolonnen i figur 6.3. Ved en kontantstrømskatt tar staten 50 pst. av kostnader og inntekter etter hvert som de oppstår, med utbetaling av negative skatter. Dette innebærer at staten og selskapet deler investeringen og netto nåverdi av inntekter likt mellom seg. Avkastningen per krone investert er den samme for selskapet før og etter kontantstrømskatten, og internrenten er uendret. Den eneste effekten av kontantstrømskatten er en halvering både av selskapets investeringsbeløp etter skatt, og størrelsen på selskapets netto nåverdi etter skatt, siden staten står for den andre halvdelen.

I de neste kolonnene i figur 6.3 er det illustrert at en kontantstrømskatt virker nøytralt også for marginale og ulønnsomme investeringer. For den ulønnsomme investeringen vil kontantstrømskatten tilsvare halvparten av nåverdien av tapet, og staten får samme relative avkastning som selskapet. For den marginale investeringen blir nåverdien både av kontantstrømskatten og selskapets nåverdi etter skatt lik null. Den marginale investeringen vil dermed fortsatt være marginalt lønnsom for selskapet.

Forutsetninger: 50 pst. skattesats og 10 pst. avkastningskrav for usikre kontantstrømmer.

Kilde: Utvalget.

Regneeksemplene illustrerer videre at en kontantstrømskatt virker nøytralt på investeringsbeslutninger også når det er usikkerhet om hvilken avkastning som vil oppnås. Dette er også vist i figur 6.4 som illustrerer at staten vil ta en lik andel av nåverditapet ved en ulønnsom investering som staten tar av nåverdigevinsten ved en lønnsom investering. Dette er nødvendig for at kontantstrømskatten skal virke nøytralt på investeringsbeslutninger under usikkerhet.

Kilde: Utvalget.

I kontantstrømskatten deles risikoen mellom staten og selskapet med en fordeling tilsvarende skattesatsen. Inntektene fra kontantstrømskatten opp til avkastningskravet er en kompensasjon for statens risikotaking. For virksomheter der en ikke kan forvente renprofitt over tid vil en kontantstrømskatt ha liten reell funksjon, siden forventet netto nåverdi for marginale prosjekter vil være null. Det er bare skatteinntekter ut over avkastningskravet, der nåverdi er positiv, som vil være reelt merproveny for staten, jf. boks 6.1.

Under forutsetningene presentert i dette avsnittet kan kontantstrømbeskatning av grunnrente utformes slik at den er nøytral med hensyn til bedriftenes investeringsbeslutninger.

I Browns opprinnelige modell var det forutsatt at staten betalte ut eventuell negativ skatt når virksomheten har negativ kontantstrøm. Ut fra hensynet til en stabil økonomi kan en argumentere for at det er uheldig at skatteinntektene varierer negativt med investeringsetterspørselen. En alternativ innretning av en kontantstrømskatt innebærer at eventuell negativ skatt ikke utbetales, men i stedet fremføres med rentetillegg. En slik modell ble lansert av Garnaut og Ross (1975) og omtales som «Resource Rent Tax». Skattegrunnlaget er reell kontantstrøm før finansielle poster, men her fremføres eventuell negativ inntekt med et tillegg av renter.

Det finnes også alternative utforminger av kontantstrømskatten som inkluderer finansielle strømmer, jf. Meade-komiteen (Meade, 1978), og «S-base» der skattegrunnlaget er netto kontantstrøm fra bedriften til aksjonærene i stedet for kontantstrømmen i virksomheten. Disse variantene har mindre relevans for utforming av grunnrenteskatter for enkeltnæringer og omtales derfor ikke nærmere i denne utredningen.

I alle variantene av kontantstrømskatt må skattesatsen ligge fast over investeringens levetid for at skatten skal virke nøytralt. De tidlige fradragene mot en bestemt skattesats er bare berettiget dersom den samme satsen også blir gjort gjeldende for inntektene. En utfordring med ulike kontantstrømskattemodeller der investeringene kan utgiftsføres løpende, er at det kan oppstå press i retning av lavere skattesatser når selskapene har kommet i skatteposisjon etter å ha foretatt tunge investeringer. Dette vil typisk skje når selskapene har kommet inn i en høstingsfase etter at tunge investeringer er foretatt, det vil si når lav skatt på inntektene har større betydning enn verdien av fradragene. Et slikt press kan oppstå i alle skattesystemer som gir tidlige fradrag for utgifter.

Periodisert grunnrenteskatt

En nøytral periodisert grunnrenteskatt bygger på det samme faglige grunnlaget som en nøytral kontantstrømskatt. Staten må ta en symmetrisk del av kostnader og inntekter uavhengig av om investeringen blir lønnsom eller ulønnsom.

Som for kontantstrømskatten tar en periodisert grunnrenteskatt utgangspunkt i markedsverdien av produksjonen fratrukket alle relevante kostnader. Som kostnader regnes løpende driftskostnader samt investeringskostnader.

Hovedforskjellen fra en kontantstrømskatt er at investeringene ikke kommer til fradrag umiddelbart. I stedet fordeles fradragene over levetiden gjennom avskrivninger. Selskapet må da kompenseres for verditapet ved avskrivninger over tid sammenlignet med en situasjon med løpende utgiftsføring. Det må da gis et tilleggsfradrag som sikrer at nåverdien av investeringsfradragene er lik investeringskostnaden. På nåverdibasis vil selskapene da ha fått samme fradrag for investeringskostnaden som i en kontantstrømskatt. Den periodiserte grunnrenteskatten vil da på lik linje med kontantstrømskatten virke nøytralt på selskapenes investeringsbeslutninger.

Tilleggsfradraget beregnes med utgangspunkt i skattemessig nedskrevet verdi av investeringene ved inngangen til inntektsåret. Dette grunnlaget multipliseres med en rente som skal sikre at tilleggsfradraget kompenserer for kostnaden ved å «vente på» avskrivningene. Den korrekte størrelsen på denne renten, herunder om den skal ha et risikopåslag, vil avhenge av hvordan grunnrenteskatten ellers er utformet. I grunnrenteskatten for vannkraft brukes benevnelsen friinntekt om dette tilleggsfradraget.

En nøytral kontantstrømskatt vil som omtalt behandle underskudd og overskudd symmetrisk, og staten vil dele all variabilitet i inntekten med selskapene. Staten står da overfor den samme forretningsrisiko som selskapet og tar samme del av realavkastningen uavhengig av om denne blir høy eller lav. Det samme kan oppnås i en periodisert grunnrenteskatt dersom selskapene gis sikkerhet for full verdi av skattefradragene. Under denne forutsetningen skal det ikke kompenseres for risiko i friinntektsrenten, og den nøytrale friinntektsrenten vil være den risikofrie renten. Dette prinsippet er omtalt av Fane (1987), Bond og Devereux (1995 og 2003) samt i Mirrlees Review (Mirrlees m.fl., 2011) og International Monetary Fund (2012).

I det følgende legges det til grunn at forutsetningene om at selskapene gis sikkerhet for full verdi av skattefradragene, er oppfylt. Denne forutsetningen diskuteres nærmere i kapittel 8.

Virkemåten til en nøytral periodisert overskuddsskatt som gir selskapene sikkerhet for fullt fradrag for investeringskostnader, er illustrert i figur 6.5, analogt til figur 6.3 under avsnittet om kontantstrømskatt. Selskapet får avskrivninger over to år med like beløp. For at selskapene skal få fradrag for investeringer som i nåverdi tilsvarer investeringskostnaden, gis det i tillegg fradrag for en friinntekt lik skattemessig gjenstående verdi ved inngang til inntektsåret multiplisert med en risikofri rente. Risikofrie investeringsfradrag må neddiskonteres med en risikofri rente for å få en korrekt verdsetting. Nåverdien av avskrivning og friinntekt blir da lik investeringskostnaden, og nåverdien av selskapenes investering etter skatt er den samme som ved kontantstrømskatt. Skattemessig behandling av driftsoverskuddet blir den samme som i en kontantstrømskatt. Når investeringsfradragene først verdsettes separat med en risikofri rente, blir også internrenten etter skatt av den resterende kontantstrømmen lik internrenten før skatt, det vil si samme resultat som for kontantstrømskatten.

Forutsetninger: 50 pst. skattesats og 10 pst. avkastningskrav for usikre kontantstrømmer samt risikofritt avkastningskrav på 2 pst. som også er friinntektsrenten.

¹ Investeringsfradragene er først regnet som nåverdi i år null ved risikofritt avkastningskrav. Deretter beregnes internrenten av (-500; 302,5; 332,8)

Kilde: Utvalget.

En nøytral periodisert grunnrenteskatt vil være ekvivalent med en kontantstrømskatt også for en marginal eller en ulønnsom investering. Et skattesystem som behandler både gunstige og ugunstige utfall symmetrisk, vil være nøytralt med hensyn til risiko. Ved tap vil staten bære en andel av tapet tilsvarende skattesatsen. På samme måte tar staten en andel lik skattesatsen dersom overskuddet blir høyere enn forventet. Grunnrenteskattens egenskaper under usikkerhet blir dermed de samme som omtalt for kontantstrømskatt.

Friinntektsrenten skal være en risikofri rente dersom selskapet har sikkerhet for å få utnyttet den fulle verdien av skattefradragene. En måte å sikre selskapene full verdi av fradragene er at staten løpende utbetaler skatteverdien av negativt underskudd. Dette er tilfelle i dagens grunnrenteskatt med utbetaling av skatteverdien av eventuelt negativt grunnlag for grunnrenteskatt etter samordning. En alternativ måte å gi sikkerhet for utnyttelse av skattefradrag er fremføring av underskudd med rente. Da må selskapene også gis sikkerhet for å få utbetalt skatteverdien av eventuelle gjenstående underskudd når virksomheten opphører. Alternativt må det åpnes for at et foretak som har akkumulert negativ grunnrenteinntekt og avvikler virksomheten, kan overføre skattefradragene ved salg eller fusjon med et annet foretak.

Uten slike ordninger i modellen for grunnrenteskatt ville selskapene stå overfor en risiko for ikke å få utnyttet den fulle verdien av skattefradragene. I slike tilfeller vil en periodisert grunnrenteskatt kun virke nøytralt dersom friinntektsrenten har et risikotillegg. Risikotillegget skal i så fall reflektere den systematiske risikoen for ikke å få utnyttet den fulle verdien av skattefradragene. Denne risikoen vil variere mellom etablerte selskaper som har stor sikkerhet i skatteposisjonen og mindre aktører som har en usikker skatteposisjon. I praksis vil det ikke være mulig å fastsette differensierte risikotillegg, se nærmere omtale under punkt 8.2.1.

Frem til 2007 hadde selskapene ikke sikkerhet for full verdi av skattefradragene, jf. boks 8.2. Før 2007 var det et felles risikotillegg i friinntektsrenten på 4 pst. Grunnrenteskatten ble beregnet per kraftverk uten mulighet for samordning mellom kraftverk eid av samme selskap eller utbetaling av negativ grunnrenteskatt. For å forbedre nøytraliteten i grunnrenteskatten ble det innført samordning og utbetaling av skatteverdien av eventuelt negativt grunnlag for grunnrenteskatt etter samordning. Samtidig som selskapene fikk sikkerhet for full verdi av investeringsfradragene, ble risikotillegget i friinntektsrenten fjernet.

I den overskuddsbaserte grunnrenteskatten kan en forsøke å fastsette det økonomiske overskuddet riktig i hver periode. Dette krever blant annet at en klarer å periodisere alle inntekter og kostnader riktig. Avskrivningene må da tilsvare det økonomiske verdifallet. Fordelen med denne modellen er at en skattlegger overskuddet etter hvert som det oppstår, og overskuddsskatten vil virke nøytralt selv om skattesatsen endres i løpet av investeringens levetid. Dette krever imidlertid at selskapet er i skatteposisjon i hele produksjonsperioden, eller at fremførte underskudd justeres for å ta hensyn til endringer i skattesatsen, jf. Bond og Devereux (1995).

En periodisert overskuddsskatt kan utformes nøytralt uavhengig av om avskrivningene tilsvarer økonomisk verdifall. Så lenge friinntekten beregnes med utgangspunkt i skattemessige verdier, kan avskrivningsperioden i grunnrenteskatten velges fritt. For høye avskrivninger motsvares av at friinntekten blir lavere, og vice versa, jf. for eksempel Boadway m.fl. (1989). Summen av avskrivninger og friinntekt skal i nåverdi tilsvare investeringskostnaden, og overskuddsskatten virker da nøytralt. Valg av avskrivningsperiode vil bestemme periodiseringen av skatteinntektene, mens nåverdien av samlede skatteinntekter over tid vil være uendret. Imidlertid vil muligheten til å endre skattesats begrenses dersom avskrivningene ikke tilsvarer økonomisk verdifall. Som for kontantstrømskatten vil fradrag mot en bestemt skattesats bare være berettiget dersom samme skattesats også blir gjort gjeldende for inntektene. Det er da en forutsetning for nøytralitet at skattesatsen ligger fast over tid. Effekten av en endring i skattesatsen er mindre for en periodisert grunnrenteskatt enn en kontantstrømskatt fordi investeringskostnadene kommer til fradrag over avskrivningsperioden i stedet for å komme til fradrag når investeringskostnadene påløper.

Periodisert grunnrenteskatt i tillegg til ordinær selskapsskatt

I avsnittene over er det omtalt hvordan en nøytral grunnrenteskatt kan utformes når dette er den eneste skatten på selskapets overskudd. I dette punktet omtaler en hvordan grunnrenteskatten må justeres når overskuddet også beskattes med ordinær selskapsskatt. Siden ordinær selskapsskatt ikke er en strengt nøytral skatt, vil en kombinasjon av de to skattene heller ikke kunne bli helt nøytral. Formålet blir da at de to skattene til sammen ikke fører til større vridninger enn det som følger av ordinær selskapsskatt. Det er i hovedsak to alternative måter å kombinere grunnrente- og selskapsskatt som oppfyller dette formålet.

Det første alternativet er at ordinær selskapsskatt ilegges først og at selskapsskatten er fradragsberettiget i grunnrenteskatten. Da vil det være renten etter ordinær skatt som er den relevante friinntektsrenten. Disse to forholdene innebærer at grunnlaget for grunnrenteskatten settes lik det økonomiske resultatet etter ordinær selskapsskatt, og med en friinntekt som gir fradrag for skattemessig gjenstående verdi multiplisert med renten etter ordinær skatt.

Det andre alternativet er at grunnrenteskatten beregnes parallelt med ordinær selskapsskatt. I grunnrenteskatten for kraftverk er skattegrunnlaget det økonomiske resultatet før ordinær selskapsskatt, men med et friinntektsfradrag for gjenstående skattemessige verdier multiplisert med renten før skatt. I dette systemet reduseres ikke grunnrenteinntekten med hele den ordinære selskapsskatten (inkludert ordinær skatt på grunnrente), men bare med skatt på friinntekten. Grunnrenteskattesatsen kan dermed settes lavere enn når ordinær selskapsskatt er fradragsberettiget i særskattegrunnlaget.4 Med en korrekt justering av grunnrenteskattesatsen vil imidlertid de to systemene gi samme økonomiske resultat. I Lund (2000) og Hagen og Åvitsland (2000) er det redegjort nærmere for dette.