Del 4
Hvordan legge til rette for lønnsom næringsutvikling i distriktene?

6 Rammevilkår for næringslivet i distriktene

Kapittel 6 omhandler i hovedsak de nasjonale rammevilkårene som hemmer eller fremmer næringslivet i distriktene. Utvalget har mottatt innspill fra ulike aktører og representanter fra næringslivet, gjennom innspillsmøter og som skriftlige innspill til utvalget, om utfordringer og rammevilkår som kan skape hindringer for næringslivet og distriktspolitisk måloppnåelse.

Flere av innspillene peker på utfordringer på et nasjonalt nivå, for eksempel i forbindelse med tilgang til kompetent arbeidskraft, og etterlyser mer fleksible og desentraliserte utdannings- og opplæringstilbud, som er bedre tilpasset lokale bedrifters behov. Det pekes på at dårlig kvalitet og kapasitet på veier og i digital infrastruktur er et hinder for næringsutvikling i distriktene. Flere trekker fram kapitalmangel som en utfordring, og peker på behovet for en gjennomgang av skatteregimet og regelverket for forvaltning og utnytting av naturressurser.

Utvalget har også mottatt forslag til mer personrettede tiltak. Innspillene viser til at det er behov for bedre insentiver for tilflytting til distriktsområder. Eksempler på slike insentiver er ordninger for studielånsavskrivninger, tiltak som sikrer bedre boligutbygging og integreringstiltak.

Innspillene gir et bredt og sammensatt spekter av utfordringer for næringslivet i distriktene, som treffer flere politikkområder.

Det er svært mange forhold som påvirker mulighetene for næringsutvikling, og det vil ikke være mulig i en offentlig utredning å gi en detaljert analyse av alle rammevilkår. Derfor gir kapittel 6.1 en generell omtale av nasjonale rammevilkår som utvalget anser at har betydning for næringslivet og verdiskaping i distriktene, i hovedsak avgrenset mot temaer som er omtalt mer utførlig i andre kapitler.

Utvalget har valgt å trekke fram enkelte temaer som anses å ha særlig stor innvirkning på lønnsom og bærekraftig næringsutvikling i Distrikts-Norge. Tilgangen på arbeidskraft med rett kompetanse er en stor utfordring for næringslivet i distriktene. Dette omtales i kapittel 6.2.

Differensiert arbeidsgiveravgift er det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge, og er omtalt i kapittel 6.3. Kapittelet omhandler bakgrunnen for og betydningen av ordningen, herunder effekten på næringsliv, sysselsetting, bosetting, lønn og konkurransekraft. I tillegg drøftes hvorvidt andre virkemidler kan være mer effektive for å nå distriktspolitiske mål.

Omstilling i næringslivet som følge av klima- og miljøutfordringer blir stadig mer presserende. Både myndigheter og forbrukere stiller stadig strengere krav til kutt i utslipp av klimagasser og mer miljøvennlig produksjon av varer og tjenester. Klima- og miljøutfordringer for næringslivet i distriktene blir omtalt i kapittel 6.4. I tillegg trekkes det fram flere muligheter for hvordan distriktsnæringslivet kan bidra til grønn omstilling og øke verdiskapingen gjennom bærekraftig vekst.

I kapittel 6.5 omtales transportinfrastruktur, digital infrastruktur og kraftinfrastruktur. Velfungerende transportinfrastruktur gir næringslivet tilgang til markeder for arbeidskraft, underleverandører (innsatsfaktorer) og kunder, mens befolkningen får tilgang til arbeidsplasser, varer og tjenester. Digital infrastruktur gir bedre kommunikasjon, raskere levering av tjenester og grunnlag for nye arbeidsformer og samarbeidsrelasjoner som kan øke produktiviteten i næringslivet. Et velfungerende kraftsystem med pålitelig strømforsyning er en forutsetning for nesten alle samfunnsoppgaver og -funksjoner.

Kapittel 6.6 omhandler bruk av bedriftsrettede virkemidler i distriktsnæringslivet. I tråd med de avgrensningene som er gjort i utvalgets mandat, vil ikke utvalget vurdere organiseringen av det næringsrettede virkemiddelapparatet. Utvalget beskriver imidlertid bruken av de mest sentrale bedriftsrettede virkemidlene (ofte omtalt som den smale næringspolitikken) på ulike sentralitetsnivåer, basert på tilgjengelige data. Dette er informasjon som utvalget mener ikke er presentert tidligere og som kan gi indikasjoner på hvordan den offentlige innsatsen i næringspolitikken møter distriktsnæringslivets behov.

Betydningen av lokalt eierskap for distriktsnæringslivet drøftes i kapittel 6.7. Kapittelet gir en kort beskrivelse av det norske og utenlandske eierskapet i norske foretak. I tillegg blir utenlandske foretaks rolle i finanssektoren omtalt. Utvalget har valgt å omtale formuesskattens effekt på norsk eierskap spesielt. Nærhet til banker og utlånsinstitusjoner kan sies å ha en positiv effekt på kapitaltilgangen. Dette omtales også i kapittelet.

6.1 Rammevilkår for verdiskaping og vekst

Økt verdiskaping de seneste tiårene har bidratt til velstandsvekst for det brede lag av Norges befolkning. For å opprettholde nivået på produksjon, sysselsetting og verdiskaping er næringslivet avhengig av gode og stabile rammevilkår. Dette kapittelet diskuterer noen sentrale rammevilkår for næringslivet i distriktene. Flere av disse omtales nærmere senere i rapporten.

6.1.1 Hva er verdiskaping?

Den overordnede målsettingen for næringspolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi – innenfor bærekraftige rammer. Verdiskaping skjer i privat næringsvirksomhet, i offentlig og frivillig sektor og av den enkelte på fritiden, når det som produseres eller skapes har større verdi enn hva det i vid forstand koster å produsere produktet eller tjenesten. Størrelsen på et lands verdiskaping bestemmes særlig av tilgangen til ressurser og i hvilken grad ressursene kanaliseres dit de kaster mest av seg. En rekke forhold påvirker næringslivets evne til å skape verdier, blant annet den økonomiske politikken, utdanningssystemet, skattesystemet, infrastruktur og velferdsordninger. Dette omtales gjerne som næringslivets rammevilkår.

Verdiskapingen i en bedrift kan øke ved at bedriften oppnår høyere priser for produktene sine eller ved reduserte produksjonskostnader. Verdiskapingen i en enkelt næring er summen av verdiskapingen i bedriftene i næringen. Innenfor en næring kan verdiskapingen også øke ved at ulønnsomme bedrifter erstattes av mer lønnsomme bedrifter. Den danske produktivitetskommisjonen skriver at om lag halvparten av produktivitetsveksten i Danmark i perioden 2001–2009 kan forklares ut fra etablering og avvikling av virksomheter og overflytting av kapital fra mindre til mer produktive virksomheter (Produktivitetskommissionen, 2013).

Som omtalt i kapittel 2 er verdiskapingen i Distrikts-Norge fordelt mellom en rekke ulike næringer. Verdiskapingen i et land er summen av verdiskapingen i alle næringer og sektorer. På samme måte som verdiskapingen i en næring kan øke når sammensetningen av bedrifter i næringen endres, kan verdiskapingen i et land også øke når sammensetningen av næringer endres. Som tidligere omtalt har veksten i verdiskaping i distriktene i perioden 2010–2018 vært sterkere enn i mer sentrale strøk. Dette skyldes særlig vekst i næringer som fiskeri, havbruk og el-produksjon. Hvis lønnsomme næringer vokser fram på bekostning av mindre lønnsomme næringer, øker verdiskapingen. Når et land utnytter fortrinn og handler med andre land, øker verdiskapingen blant annet fordi noen sektorer vokser og kan benytte en større del av produksjonsressursene våre, mens andre sektorer blir mindre.

Målet for næringspolitikken er ikke størst mulig verdiskaping i alle bedrifter eller bransjer. Norge går ikke nødvendigvis glipp av verdiskaping ved å eksportere råvarer eller lite bearbeidede produkter i stedet for å foredle dem innenfor landets grenser. Tvert imot kan kanalisering av innsatsfaktorer til bearbeiding av råvarer som fisk og tømmer redusere den samlede verdiskapingen fordi innsatsfaktorene kunne vært benyttet mer effektivt andre steder. Ved å importere varer kan konsummulighetene øke, blant annet fordi befolkningen får tilgang til flere varer og fordi kjøpekraften øker. Videre medfører import at et land ikke må produsere disse varene selv, og dermed kan spesialisere produksjonen.

6.1.2 Effektive markeder

Når markeder for innsatsfaktorer og produkter fungerer godt, kan bedriftene enklere og raskere tilpasse seg endringer i etterspørsel, skiftende tilgang til arbeidskraft og kapital, endrede konkurranseforhold og teknologiske endringer. I markeder som fungerer godt og har velfungerende konkurranse, er prisene på varer og tjenester signaler om hva som etterspørres, og hva som bør produseres.

Næringslivet forholder seg til mange ulike markeder. I en markedsøkonomi konkurrerer bedriftene med hverandre om arbeidskraft, kapital, energi og innsats av andre varer og tjenester. Innenfor hver næring konkurrer bedrifter dessuten med hverandre på produktsiden. Konkurransen om innsatsfaktorer og produkter foregår i norske og i internasjonale markeder.

Et hovedresultat i økonomisk velferdsteori er at en økonomi med fri konkurranse i alle markeder under bestemte forutsetninger gir effektiv ressursallokering. Ulike former for markedssvikt inntreffer når en eller flere av disse betingelsene brytes. I disse tilfellene vil ulike former for regulering kunne bidra til å bringe økonomien nærmere en situasjon med effektiv ressursallokering.

Distriktskommuner har en bransjesammensetning ulik sammensetningen i mer sentrale strøk og står overfor en konkurransesituasjon som skiller seg fra resten av landet. Næringslivet i distriktskommuner må i noen tilfeller forholde seg til andre, og ofte mindre, lokale markeder. Samtidig må deler av næringslivet i distriktene forholde seg til store globale markeder. Dette gjelder blant annet maritim industri, fiskeri og havbruk og prosessindustri.

Mindre befolkning i de minst sentrale kommunene (sentralitetsklasse 6) fører til lavere lokal etterspørsel i den delen av næringslivet som retter seg mot et lokalt marked. I tillegg gjør små arbeidsmarkeder i distriktskommuner at tilgangen til arbeidskraft ofte begrenses.

6.1.2.1 Er det mer framtredende markedssvikter i distriktene?

Et viktig mål for næringspolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi. Næringspolitikk kan sees på som all politikk som direkte påvirker næringslivets muligheter for produksjon og omsetning.

Det er vanlig å tenke at næringspolitikken skal korrigere for ulike former for markedssvikt, det vil si situasjoner der markedet ikke sørger for optimal bruk av ressursene. Formene for markedssvikt som ofte benyttes til å begrunne næringspolitiske virkemidler, er asymmetrisk risiko, informasjonsskjevheter, kollektive goder, eksternaliteter, naturlige monopoler, koordineringssvikter og transaksjonskostnader. Virkemidler begrunnet i en form for markedssvikt, kan ha et begrensende rasjonale og effekt på bruk av offentlige midler. Virkemidler bør kun benyttes i tilfeller hvor markedet ikke selv fordeler ressursene optimalt og offentlig inngripen bidrar til bedre ressursallokering.

I EØS-avtalen er det gitt regler om offentlig støtte til næringslivet innenfor avtalens virkeområde. Reglene skal bidra til forutsigbare og like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. Et felles regelverk om offentlig støtte bidrar også til å unngå et subsidiekappløp mellom EØS-statene.

Menon Economics (2015a) har utredet hvorvidt det er faglig grunnlag for næringsrettede virkemidler rettet mot distriktene, ut fra begrunnelsen om at noen former for markedssvikt er mer framtredende i distriktsområder enn i sentrale strøk. For at markedssvikt skal kunne begrunne distriktsrettede virkemidler med geografiske føringer, må markedssvikten være stedsspesifikk.

Ifølge rapporten er det to typer stedsspesifikk markedssvikt som er spesielt relevant som begrunnelse for næringsrettede, distriktsrettede virkemidler. For det første peker rapporten på eksterne virkninger av agglomerasjon. I tillegg kan stedsspesifikk asymmetrisk informasjon i kapitalmarkeder og i eksterne nettverk være mer framtredende i typiske distriktsområder.

Eksterne virkninger av agglomerasjon

Agglomerasjon er en rekke selvforsterkende mekanismer som konsentrerer økonomisk aktivitet i noen områder, særlig byer og sentrale strøk. Disse mekanismene gjør det gradvis mer attraktivt for mennesker, bedrifter og kapital å etablere seg i områder med likeartede og komplementære bedrifter, arbeidstakere og institusjoner. Det gir grunnlag for utvikling av sterke næringsmiljøer og klynger, ofte med stor betydning for verdiskaping og utvikling i regionen der de har etablert seg. Menon Economics (2015a) kategoriserer agglomerasjon som en form for markedssvikt fordi agglomerasjon preges av positive og negative eksterne effekter. Investorer som flytter kapitalen, bedrifter som flytter virksomheten og individer som flytter, tar ikke hensyn til de eksterne effektene flyttingen påfører regionen det flyttes til og regionen det flyttes fra.

Agglomerasjon har positive eksterne effekter for regioner det flyttes til. Større og mer spesialiserte arbeidsmarkeder, flere spesialiserte leverandører og kunnskapseksternaliteter trekkes ofte fram som vanlige virkninger av agglomerasjon. I tillegg gir nærhet mellom mennesker og bedrifter i mange tilfeller reduserte transportkostnader. Effektene blir sterkere etter hvert som regioner opplever vekst, og effektene kan dermed sies å være selvforsterkende. Det er likevel ikke nødvendigvis slik at effektene av agglomerasjon er utelukkende positive for regioner det flyttes til. Det kan for eksempel oppstå trengselseffekter som økt reisetid dersom transportsystemer ikke er riktig dimensjonert.

Opphopning av økonomisk aktivitet i sentrale strøk kan skape negative effekter i andre områder – i form av utflytting av ressurser eller omgivelsesfaktorer som arbeidskraft, arbeidsplasser og kapital. Når ressursene er komplementære og gjensidig avhengig av hverandre, kan dette sette i gang negative og selvforsterkende spiraler. Tynne og mindre spesialiserte arbeidsmarkeder gjør det vanskeligere for bedrifter å rekruttere arbeidskraft. I neste trinn kan det svekke investeringsviljen til næringslivet i regionen, som igjen gjør området mindre attraktivt for potensielle tilflyttere og arbeidstakere.

Forståelsen av agglomerasjon og utvikling av klynger er sentralt innenfor fagområder som institusjonell økonomi og økonomisk geografi, og har gitt opphav til begreper som systemsvikt i nasjonale og særlig regionale innovasjonssystemer (Weber & Rohracher, 2012).

Perspektiver fra denne fagretningen har vært sentrale for å begrunne politikk for utvikling av næringsklynger og bedriftsnettverk. Avstand til kunder, markeder og arbeidskraft er en kostnad for næringslivet i distriktene, særlig for mindre bedrifter. I noen tilfeller er avstanden til mulige samarbeidspartnere, FoU-aktører, leverandører eller mulige kunder så lang at kostnadene ved å finne og utvikle relasjoner og nettverk blir for store. Det kan føre til at bedriftenes evne til å utvikle nettverk og klynger varierer mellom deler av landet (Menon Economics, 2015a).

Det ti siste årene har det vært en økende oppmerksomhet om og utvikling i virkemidlene som skal stimulere utviklingen i regionale innovasjonssystemer.1 Virkemidlene kan begrunnes med systemsvikt blant annet som følge av tynne og sårbare næringsmiljøer og store avstander mellom bedrifter og til kunnskapsinstitusjoner. Det kan begrense utnyttelse av kunnskapsressursene i innovasjonssystemet fordi det er lite samarbeid og deling av kunnskap mellom aktørene. En del av innsatsen retter seg særlig mot å øke bedriftenes bruk av forskningsbasert kunnskap (FoU), gjennom aktiv mobilisering av bedriftene, i tillegg til å gjøre kunnskapsutviklingen i de regionale FoU-aktørene mer relevant og tilgjengelig for næringslivet. Andre virkemidler har som hensikt å øke samarbeidet mellom små bedrifter, gjennom samlokaliseringer eller utviklingssamarbeid. I boks 6.1 beskrives aktuelle virkemidler.

Kartet viser næringshagene i næringshageprogrammet per august 2020.

Kilde: Siva 2020

Stedsspesifikk asymmetrisk informasjon

Menon Economics (2015a) peker på asymmetrisk informasjon som en stedsspesifikk form for markedssvikt. Markedssvikten oppstår når aktører utenfor en region har dårligere informasjon om regionen enn aktørene i regionen har selv. Denne formen for markedssvikt kan ha betydning for lokale bedrifters tilgang på kapital. I tilfeller hvor banker, investorer og andre kapitaltilbydere har mindre informasjon enn lokale kapitaltilbydere, kan bedrifter ha mindre tilgang til kapital. Dette kan særlig gjelde regioner med tynne kapitalmiljøer.

Asymmetrisk informasjon knyttet til eksterne nettverk er i hovedsak knyttet til avstandsulemper. I rapporten vises det til at kostnadene for den enkelte bedrift ved å etablere nettverk, er høyere når potensielle kunder, leverandører og samarbeidspartnere befinner seg langt unna. Disse transaksjonskostnadene vil trolig være høyere i små regioner enn i store.

6.1.2.2 Offentlige støtteordninger og effektive markeder

Støtteordninger er med på å påvirke næringslivets rammevilkår. Støtte til privat næringsliv i distriktene kan bedre effektiviteten i økonomien dersom støtten motvirker en form for markedssvikt. Disse markedssviktene kan omfatte manglende tilgang på innsatsfaktorer, synergier som ikke blir utnyttet, avstandsulemper og andre geografiske forhold. Ved å motvirke disse ulempene, kan offentlige støtteordninger i noen tilfeller bidra til mer effektive markeder. Støtteordninger som ikke korrigerer markedssvikt, fører til et samfunnsøkonomisk tap fordi ressursene ikke benyttes der de kaster mest av seg. Dette tapet blir større av at slik støtte må finansieres med skatter.

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, defineres ofte som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til reguleringer, reduserte skatter og avgifter eller skjerming fra utenlandsk konkurranse. Skatteutgifter2 til regionale formål i næringslivet består i hovedsak av den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften. Denne utgjør i 2020 om lag 10,3 milliarder kroner til privat sektor. Differensiert arbeidsgiveravgift omtales nærmere senere i utredningen.

Offentlige støtteordninger kan også bidra til mindre effektive markeder. Ressurser som ellers ville blitt brukt til verdiskaping, brukes i stedet til søknadsskriving og -behandling. I tillegg kan bedrifter endre adferd for å tilpasse seg en støtteordning i stedet for å møte etterspørselen fra kundene.

6.1.2.3 Velfungerende konkurranse

Effektiv konkurranse mellom bedrifter bidrar til effektiv ressursbruk. Velfungerende konkurranse fører til at mindre produktive virksomheter avvikles og erstattes av mer effektive virksomheter. I tillegg kan de mest produktive virksomhetene øke sine markedsandeler. Ved at innsatsfaktorer allokeres til de mest produktive virksomhetene, utnyttes ressursene mer effektivt og verdiskapingen øker. Ifølge studier av industrisektoren i mange OECD-land, ser konkurranse ut til å være en generell mekanisme som fremmer produktivitet (Syverson, 2011).

I tillegg til å bidra til mer effektiv ressursallokering, stimulerer konkurranse til innovasjon, omstilling og investeringer som over tid gir bedre produkter og mer effektive produksjonsprosesser. Kunnskaps- og teknologiutvikling er og har vært en sentral driver for vekst i den økonomiske velferden. Virksomheters insentiver for innovasjon og utvikling er ofte å oppnå en eller annen form for markedsmakt. Innovasjon kan i tillegg gjøre bedrifter markedsledende på enkelte områder. For eksempel kan veldig spesialisert teknologi utviklet av en bedrift føre til at bedriften oppnår en markedsledende posisjon innenfor en sektor.

For å kunne gi de rette insentivene og for at innovasjon skal være privatøkonomisk lønnsomt, kan det være grunn til å akseptere en viss grad av markedsdominans (Dalen & Riis, 2005). En viss grad av markedsdominans tillates innenfor dagens lovgivning. For eksempel kan varemerker, immaterielle rettigheter og patenter gi opphav til markedsmakt og mindre konkurranse. Begrunnelsen for et patentsystem er at aktører som utvikler ny kunnskap skal være i stand til å oppnå en økonomisk avkastning. I innovative bransjer der kostnadene i forskning og utvikling er betydelige, vil utsiktene til høy avkastning være til stede dersom man lykkes. Dette er ofte risikofylte investeringer – både fordi innsatsen ikke alltid leder fram til et godt produkt eller en effektiv produksjonsprosess, og fordi konkurrerende bedrifter kan komme en i forkjøpet med vellykkede innovasjoner. Dermed vil det være en avveining mellom hensynet til effektivitet på kort sikt og et mål om lønnsom innovasjon.

Konkurranse mellom virksomheter gir insentiver til innovasjon ved at forbrukernes valg er med på å avgjøre hvilke innovasjoner som blir markedsledende, og dermed hvilke virksomheter som oppnår høyere inntekt. I et marked uten tilstrekkelig konkurranse settes denne mekanismen helt eller delvis ut av spill. Dette gir svakere insentiver for bedrifter til å innovere og kan føre til treghet i kommersialiseringen av innovasjon.

Velfungerende konkurranse kommer forbrukere til gode. Bedrifter som effektiviserer kan senke priser og gi forbrukere økt kjøpekraft. Konkurranse om å tiltrekke seg kunder gir også forbrukere et større utvalg av varer og tjenester å velge mellom.

For å sikre velfungerende konkurranse, vil det i mange tilfeller være nødvendig med regulering. Myndighetene griper inn i markedet for å hindre prissamarbeid, anbudssamarbeid, markedsdeling og misbruk av markedsmakt. Den norske konkurranseloven har som formål å fremme konkurranse for på den måten å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Ved anvendelse av loven, skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. Konkurranseloven er i stor grad sammenfallende med konkurransereglene i EU.

6.1.2.4 Et velfungerende arbeidsmarked

I arbeidet med utredningen har utvalget vært i kontakt med en rekke ulike aktører med tilknytning til næringslivet i distriktene. En av hovedutfordringene for bedriftene i Distrikts-Norge er tilgang til arbeidskraft med relevant kompetanse.

Arbeidsledigheten i Norge har de siste årene vært lav, og har holdt seg på rundt 4 prosent de siste 10 årene. Virkningene av koronakrisen på norsk økonomi våren 2020 bidro til en kraftig økning i arbeidsledigheten. I hvilken grad dette vil bidra til at arbeidsledigheten i Norge etablerer seg på et høyere nivå, er for tidlig å si.

Sysselsettingsandelen i befolkningen mellom 15 og 74 var før koronakrisen på 70 prosent, og fallende. I kjernegruppen i arbeidsmarkedet, aldersgruppen 25–54, år var det i 2019 17 prosent som ikke var sysselsatt (Statistisk sentralbyrå, 2020). Sammenlignet med andre land har vi en høy andel av befolkningen på helserelaterte ytelser. I 2017 var denne andelen 17 prosent i aldersgruppen 18–66 år i Norge (Kalstø & Kann, 2018).

Høyere sysselsetting gir økt verdiskaping, samtidig som færre mottar ytelser. Begge deler bidrar til et mer robust velferdssystem. Eldrebølgen bidrar til at offentlige utgifter til helse, omsorg og pensjoner vil øke i årene framover. For at offentlige finanser skal være bærekraftige, er økt tilbud av arbeidskraft avgjørende. Finansdepartementet har beregnet humankapitalen som nåverdien av fremtidige arbeidsinntekter per innbygger. Beregningene viser at humankapitalen utgjør om lag 75 prosent av Norges nasjonalformue.

Det er viktig for landets verdiskaping at det ikke er et misforhold mellom kompetansen som tilbys og etterspørres i arbeidsmarkedet. Dette misforholdet fanges i noen tilfeller ikke opp fordi unge med svak tilknytning til arbeidsmarkedet eller manglende kompetanse blir uføretrygdet eller mottar arbeidsavklaringspenger. Den høye andelen av befolkningen som mottar helserelaterte ytelser, kan dermed ifølge Skevik Grødem, Nielsen og Strand (2014) blant annet skyldes at problemer på arbeidsmarkedet «oversettes» til helseproblemer for den enkelte. Tilgangen til kompetent arbeidskraft og kompetansepolitikkens betydning for næringslivet i distriktene omtales nærmere i kapittel 6.2.

Distriktsområder kan ha særskilte utfordringer knyttet til å rekruttere arbeidskraft med relevant kompetanse. Disse skyldes blant annet smalere næringsstruktur, små næringsmiljøer, mindre nærmarkeder og større avstander til kompetansemiljøer, eksportmarkeder, investorer og andre samarbeidspartnere. Slike strukturelle ulemper gjør det mer krevende å utnytte ressursene for vekst og verdiskaping, samt å omstille seg når det skjer større endringer i markeder, teknologi, råvaretilgang eller kompetansekrav.

Næringslivet i distriktene kan stå overfor en særlig utfordring i forbindelse med omstilling og endringer som fører til oppsigelser og økt ledighet. Sysselsettingsutvalget peker på at flere studier viser at tap av arbeid gir en kraftig økning i risikoen for å bli uføretrygdet, og at risikoen er større jo vanskeligere det er å skaffe nytt arbeid (NOU 2019: 7). Med en smal næringsstruktur i enkelte områder, kan brå endringer i en lokal bedrift eller næring gi en økning i uføretrygdede. Dette medfører en kostnad for den enkelte og for samfunnet samlet sett.

6.1.2.5 Velfungerende finansmarkeder og tilgang til kapital

Velfungerende finansmarkeder er i en moderne økonomi en forutsetning for næringslivet. Finansmarkedet gir bedrifter og privatpersoner mulighet til å finansiere lønnsomme investeringer. Hvis finansmarkedene ikke fungerer godt, kan det blant annet bli vanskeligere for aktører med lite kapital, men gode prosjekter å gjennomføre lønnsomme investeringer. Bedrifter finansieres i hovedsak av egenkapital, som inkluderer aksjer, eller fremmedkapital, herunder banklån og obligasjoner. Et velfungerende marked for finansiell kapital (kapitalmarkedet) bidrar i tillegg til mer effektiv bruk av ressurser ved å fordele kapitalen dit den gir størst mulig avkastning.

Finansmarkeder der ansvarlige aktører har tillit til hverandre er avgjørende for at næringslivet skal få tilstrekkelig finansiering. Betydningen av velfungerende finansmarkeder illustreres kanskje best med de svært negative virkningene som finanskrisen i 2008 hadde på sysselsetting og produksjon over store deler av verden.

Kapitaltilgangsutvalget omtaler to forhold som gjør at bedrifter i distriktsområder kan ha mindre tilgang til privat risikokapital enn bedrifter i sentrale strøk. For det første vil lange avstander bidra til at det er krevende for banker og investorer å få tilgang til informasjon. For det andre oppleves ofte risikoen ved investeringer i distriktsområder som høy, fordi andrehåndsverdien på pant er lav. Dette gjelder blant annet for eiendom, bygg og maskiner.

Informasjonsasymmetri er trolig den viktigste markedssvikten i kapitalmarkedet. I motsetning til typiske varemarkeder, der partene utveksler goder ytelse mot ytelse, skal den ene parten i en kapitaltransaksjon overlate kapital i den andre partens varetekt mot et løfte om mer eller mindre betinget tilbakebetaling. Skulle den som mottar kapitalen forsvinne eller bli slått konkurs, er det ressurskrevende eller umulig å få kapitalen tilbake.

Troverdig informasjon om mottakeren og hva kapitalen skal brukes til, reduserer risikoen betraktelig. Mottakere av kapital, enten det dreier seg om lån eller egenkapital, har imidlertid insentiver til å gi tilbyderen feil eller misvisende informasjon. Denne asymmetrien, at mottakeren i utgangspunktet vet mer enn kapitaltilbyderen, er en viktig mekanisme i kapitalmarkedet.

Kapitaltilgangsutvalget viser til at det særlig i prosjekter under 20 millioner kroner kan være en utfordring å få finansiering. Profesjonelle tilretteleggere har en del faste kostnader for å vurdere selskaper og prosjekter og må derfor ha prosjekter av en viss størrelse for at slike vurderinger skal være kostnadssvarende.

Utfordringene gjør seg imidlertid ikke bare gjeldende for dem som tilbyr kapital, men også for dem som etterspør kapital. Finansielle kontrakter kan være komplekse, og uten nødvendig kunnskap risikerer mottakeren å betale for mye eller få kapital i en form som ikke oppfyller virksomhetens behov.

Lokale banker har i en del tilfeller et informasjonsfortrinn ved utlån til lokale virksomheter. Dette har potensielt to effekter:

• Konsentrasjonen i bankmarkedet er høyere og konkurransen er lavere i mindre sentrale strøk. Dette gjør at bankene kan utnytte sin informasjonsfordel og markedsmakt ved å ta høyere renter.

• Næringslivet har mindre tilgang til lånekapital i områder uten lokale banker.

De samme informasjonsfortrinnene og konkurransefordelene kan også gjelde private investorer. Investorer har ofte en spisskompetanse innenfor noen få næringer. De kan derfor være forsiktige med å gå inn i andre og nye næringer selv om det er snakk om lokale prosjekter og virksomheter.

Fra et kapitalmarkedsutgangspunkt er det uheldig med slike lokale eller regionale informasjonsfortrinn fordi det kan hemme effektiv allokering av kapital. Generelle tiltak for økt informasjonstilgang og informasjonsflyt kan virke positivt inn på næringslivets kapitaltilgang i mindre markeder, både når det gjelder pris og mengde kapital. Men økt konkurranse i markedet kan også påvirke strukturen i det lokale bankmarkedet. Konsekvensene av en slik strukturendring, for eksempel ved nedleggelser av banker og filialer sett opp mot mer tilgang til ekstern kapital er vanskelig å fastslå.

6.1.3 Økonomisk politikk

Norges økonomiske politikk tilpasses den økonomiske situasjonen til enhver tid. Da oljeprisen falt sommeren 2014, ble finanspolitikken lagt om i en mer ekspansiv retning for å stimulere etterspørselen etter varer og tjenester. Etter tre år med konjunkturoppgang la regjeringen opp til en reduksjon i bruk av oljepenger i statsbudsjettet for 2020. Ved å holde igjen når det går godt i økonomien, unngår man unødvendig press på rente og kronekurs, og støtter opp under konkurransekraft, omstilling og videre vekst i næringslivet. Dette skaper et økt handlingsrom og mulighet for å føre en mer ekspansiv finanspolitikk i dårligere tider. Selv om bruken av oljeinntekter hvert år tilpasses den økonomiske situasjonen, skal uttaket over tid følge den forventede realavkastningen til Statens pensjonsfond utland.

Behovet for ekspansiv finanspolitikk kom tydelig fram i forbindelse med utbruddet av koronaviruset våren 2020. Omfattende tiltak for å begrense smitte i befolkningen fikk store konsekvenser for hele økonomien. For å kompensere for inntektssvikt i næringslivet ble det iverksatt en rekke tiltak. Blant tiltakene var garantier og lån for å hjelpe kriserammede bedrifter, utsettelser og lettelser i skatter og avgifter og støtteordninger for å dekke deler av bedriftenes faste utgifter.

Det primære målet for pengepolitikken er en lav og stabil inflasjon. I tillegg skal pengepolitikken bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbygging av finansielle ubalanser. Det viktigste pengepolitiske virkemiddelet er styringsrenten. Gjennom å justere styringsrenten påvirker Norges Bank etterspørselen etter varer og tjenester og bedrifters vilje til å investere. I tillegg er rentenivået med på å danne forventninger om fremtidige renter, noe som får betydning for blant annet lønnsforhandlinger og priser.

Rentebeslutninger påvirker også kronekursen. Svakere kronekurs øker etterspørselen etter norske eksportvarer, fordi prisen som våre handelspartnere må betale, faller. Samtidig øker prisen som norske aktører må betale for importerte varer. Store deler av forbruksvarene som omsettes i Norge, er importert fra andre land. Ved en kronesvekkelse vil enkelte næringer få utfordringer med økte importkostnader, som igjen kan slå over i økte priser og fallende etterspørsel.

Samtidig vil en svakere kronekurs bidra til økte inntekter i norske eksportbedrifter, og dermed virke stimulerende på den økonomiske aktiviteten. På den måten kan endringer i kronekursen fungere som en støtdemper i dårlige økonomiske tider. Effekten modereres av økt pris på importerte innsatsfaktorer. Næringer som havbruk, fiskeri, mineralvirksomhet og til dels industri er utpregede distriktsnæringer. Inntektene til mange bedrifter i disse næringene påvirkes direkte av svingninger i kronekursen.

Norsk næringsliv og økonomi er ofte tjent med en god og stabil finans- og pengepolitikk. Store svingninger i økonomien eller stor usikkerhet som følge av uansvarlig politikk, gjør det krevende for næringslivet å drive langsiktig planlegging. En god og balansert finans- og pengepolitikk reduserer risiko, styrker den internasjonale konkurranseevnen og letter bedriftenes investeringsbeslutninger.

Betydningen av skatter og avgifter

Skatte- og avgiftssystemet har tre hovedoppgaver. Skatter og avgifter skal skaffe offentlige inntekter, bidra til fordeling og korrigere markedssvikt. Generelt bør skatte- og avgiftssystemet utformes slik at hovedoppgavene oppnås mest mulig effektivt. Dersom foretak og personer endrer adferd som følge av en skatt, medfører det en samfunnsøkonomisk kostnad så lenge denne adferdsendringen ikke korrigerer en form for markedssvikt.

Brede, næringsnøytrale ordninger vil som regel gi færre uheldige virkninger enn ordninger som retter seg mot enkeltnæringer eller bedrifter. For at skatte- og avgiftssystemet skal bli så effektivt som mulig, bør effektivitetsfremmende og nøytrale skatter benyttes mest mulig framfor vridende skatter.

Skatter og avgifter påvirker naturlig nok næringslivet i distriktene. Det finnes en rekke, ulikt begrunnede særordninger for skatter og avgifter som har positive effekter for næringslivet i distriktene. Den mest omfattende ordningen er differensiert arbeidsgiveravgift, som omtales i kapittel 6.3. Andre ordninger retter seg mot enkeltnæringer, for eksempel næringsdrivende i jordbruket, industrien og maritim næring. Mange av disse næringene som opplever lempeligere beskatning på enkelte områder, står for en stor andel av verdiskapingen i mindre sentrale kommuner. Skatteordningene kan således bidra til å legge til rette for verdiskaping i hele landet.

6.1.4 En åpen økonomi – tilgang til markedene

Norge er en liten, åpen økonomi, og vår velstand og sysselsetting er avhengig av handel med andre land. Handel frikobler produksjon og forbruk, og dermed får et land mulighet til å konsumere andre varer enn de varene landet produserer selv. Eksportinntekter muliggjør import av varer som landets innbyggere etterspør. Dette muliggjør i sin tur arbeidsdeling og spesialisering, samtidig som konsummulighetene bedres. I tillegg sprer handel teknologi og kunnskap, slik at alle land kan utnytte ressursene sine mer effektivt. Handel fører også til økt konkurranse, som igjen motiverer til mer effektiv produksjon og utvikling av bedre produkter og tjenester. I sum gir disse effektene av handel med andre land mange fordeler for næringslivet i hele landet.

Internasjonale markeder, handel på tvers av landegrenser og utstrakt reisevirksomhet gjør at alle verdens land til en viss grad påvirkes av den økonomiske situasjonen i andre land. At båndene mellom land er så tette, merkes spesielt godt når de brytes, som under finanskrisen fra 2008 og med utbruddet av koronaviruset i 2020.

Internasjonalt handelsregelverk betyr mye for norsk næringsliv. Verdens handelsorganisasjon (WTO) ble etablert i 1995, og avløste den tidligere Generalavtalen om tariffer og handel (GATT). WTO har spilt en sentral rolle i å redusere handelsbarrierer og dermed lagt til rette for en økning i verdenshandelen. Norge har også et omfattende nettverk av frihandelsavtaler og forhandler med en rekke partnere for å sikre norske bedrifter markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport og import av varer, handel med tjenester og investeringer. Frihandelsavtalene bygger på WTO-regelverket, men gir bedre betingelser enn det man er blitt enig om i WTO, både når det gjelder handelsregelverk og markedsadgang.

God markedsadgang er sentralt for konkurranseevnen til norsk næringsliv. I senere år har man sett økende skepsis mot globalisering og internasjonal handel både i USA og i Europa. Norge har inngått bilaterale frihandelsavtaler med 41 land utenfor EU, og har med det et av de mest omfattende nettverkene av frihandelsavtaler i verden (Medin, 2019). Det eksisterer imidlertid flere handelshindringer som kan ha konsekvenser for næringslivet i Distrikts-Norge. For eksempel har EU opprettholdt importtoll på bearbeidet fisk, og tollsatsene øker som regel med bearbeidingsgraden på produktet.

Næringslivet i Distrikts-Norge er variert, og næringer drar i ulik grad nytte av handel. For enkelte næringer kan det være gunstig å skjermes mot internasjonal konkurranse. Dette gjøres i praksis ved bruk av toll og andre virkemidler. For industrivarer er det toll på enkelte klær og andre tekstilvarer. Som omtalt tidligere, er landbruket en viktig næring for sysselsetting i distriktene. Tollbeskyttelse på landbruksvarer står sentralt i norsk landbrukspolitikk, og importvernet for landbruksprodukter utgjør en stor andel av den samlede støtten til norsk jordbruk. Ifølge OECDs beregninger utgjorde den samlede skjermingsstøtten om lag 13,1 milliarder kroner i 2018 (Prop. 1 LS (2019–2020)). Begrunnelsen for støtten til landbruket, herunder importvernet, er et ønske om å ha matvareberedskap, landbruk over hele landet og økt verdiskaping i denne næringen.

Sysselsettingen innenfor landbruket ville vært lavere uten importvernet. Importvernet spiller dermed en viktig rolle for å opprettholde sysselsetting og bosetting i mange regioner. Det kan imidlertid tenkes at ressursene kunne vært benyttet på en mer effektiv måte. Som det framgår av produktivitetskommisjonens første rapport, innebærer importvernet for jordbruks- og matvarer et effektivitetstap for samfunnet (NOU 2015: 1).

Eksportbedrifter utgjør en stor del av distriktsnæringslivet. Disse bedriftene er avhengige av rammevilkår som gir dem mulighet til å konkurrere i internasjonale markeder. I tillegg kan bedrifter som ikke selv eksporterer varer også være avhengige av eksport, i kraft av å være leverandører av innsatsvarer og tjenester til eksportørene. Dette er spesielt viktig for små- og mellomstore bedrifter som ikke har eierskapstilknytninger til andre foretak (Elmeskov et al., 2017).

Betydningen av EØS-avtalen

EØS-avtalen er en avtale mellom EU, EUs medlemsstater og de tre EFTA-landene Island, Liechtenstein og Norge, og gjør de tre landene til en del av EUs indre marked. Bakgrunnen for avtalen er å avvikle handelshindringer og gjennomføre felles regler med utgangspunkt i EUs prinsipper om de «de fire friheter». Det vil si fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital. På de områdene EØS-avtalen omfatter, skal EØS utgjøre ett marked. Avtalen gir næringslivet i Norge tilgang til innsatsfaktorer fra EU, og gir bedriftene et større marked å eksportere varer til.

EU er Norges største og viktigste handelsområde. I 2019 utgjorde Norges eksport av varer til EU i underkant av 80 prosent av den samlede eksporten. Av den samlede fastlandseksporten (eksport av varer utenom olje, gass, skip og oljeplattformer) utgjorde verdien av varene til EU 65 prosent. Gjennom deltakelse i det indre marked er norsk næringsliv sikret like muligheter for deltakelse og like konkurransevilkår som alle andre land innenfor EØS-området.

I tillegg til positive effekter av handel med varer, har EØS-avtalen bidratt til økt tilgang av arbeidskraft til norsk næringsliv. Omtrent 85 prosent av arbeidsinnvandrerne til Norge i 2017 kom fra Europa. I Europautredningens sluttrapport framholdes det at arbeidsinnvandringen har hatt positiv innvirkning på norsk økonomi, spesielt i distriktene:

«Det er grunn til å anta at innvandringen har bidratt til økt aktivitet og lønnsomhet i næringslivet, redusert lønns- og kostnadspress og større handlefrihet i den økonomiske politikken. Dette har bidratt til økt sysselsetting blant nordmenn og har trolig også bidratt til å videreutvikle produksjon i Norge som ellers ville risikert å bli flagget ut. Mange norske arbeidsplasser, spesielt i distriktene, er dermed blitt tryggere som et resultat av EØS-arbeidsinnvandringen.» (NOU 2012: 2)

EØS-avtalen gjør at Norge, innenfor avtalens rammer, må følge regler som er utformet i EU. Det vil si at Stortinget på enkelte områder ikke lenger selv er lovgiver. EØS-avtalen er i kontinuerlig utvikling, og Norge må akseptere at EUs markedsregulering fortløpende tas inn i avtalen. EØS-avtalen innebærer en forpliktelse om at de rettsaktene som innlemmes i avtalen, må gjennomføres og håndheves, noe som fører til at avtalen i praksis har stor innvirkning på interne forhold i Norge og næringslivet i distriktene. Dette legger begrensninger på norske myndigheters handlingsrom overfor næringslivet, blant annet gjennom strengere regler for statsstøtte, konkurranseutsetting av offentlige tjenester og nedbygging av statlige monopoler.

I tillegg har det som følge av avtalen vært nødvendig for næringslivet å tilpasse seg reguleringer på områder som for eksempel arbeidstakervern, sikkerhet på arbeidsplassen og matsikkerhet. Til tross for at næringslivet til enhver tid må tilpasse seg regelverk utformet i EU, samtidig som at Norge har begrenset mulighet til å påvirke disse reglene, kan det sies at EØS-avtalen så langt har fungert som en stabil og forutsigbar ramme for norsk økonomi og næringsliv.

6.2 Tilgang til arbeidskraft

Store deler av næringslivet opplever at et stramt arbeidsmarked skaper store utfordringer for rekruttering av arbeidskraft med ønsket kompetanse. Knappheten på arbeidskraft kan bidra til et bedre fungerende arbeidsmarked, gode betingelser for arbeidstakerne og høyere velferd. Men dersom virksomhetene ikke får tilgang på den arbeidskraften og kompetansen de trenger, vil det kunne gå ut over måten oppgaver løses på, og dermed svekke verdiskapingen (NOU 2020: 2).

Grunnlaget for kompetansen i arbeidsstyrken legges blant annet av gode barnehager, gode skoler og et godt helsevesen. Behovet for kompetanse i arbeidslivet endrer seg i takt med endringer i økonomien og samfunnet for øvrig. Utvikling av et godt utdanningssystem har vært viktig for sterk økonomisk vekst og et høyt velferdsnivå i Norge (NOU 2019: 12).

Nye arbeidsformer og teknologisk utvikling har gjennom mange tiår gradvis frigjort arbeidskraft fra arbeidsoppgaver innenfor primærnæringene, industrien, bygge- og anleggsvirksomhet og tjenestenæringer som varehandel, kommunikasjon og administrasjon. Det er likevel ikke gitt at arbeidskraften som frigjøres som følge av nye arbeidsformer og teknologisk utvikling, kan settes inn i vekstnæringer. Det kan føre til at deler av arbeidsstyrken står i fare for falle ut av arbeidsstyrken fordi de mangler etterspurt kompetanse.

I noen næringer, som bygge- og anleggsvirksomhet og andre konjunkturutsatte næringer, svinger etterspørselen etter arbeidskraft betydelig med den økonomiske utviklingen i landet. Dette kan virke inn på rekrutteringen til fag- og yrkesopplæringen, og samtidig gjøre oss avhengige av arbeidsinnvandring for å dekke umiddelbare og store behov for arbeidskraft. Ansettelsesform (heltid vs. deltid og fast vs. midlertidig) påvirker også rekrutteringen, og det samme gjør arbeidsbetingelsene som blant annet lønn.

Arbeidslivet i alle landets fylker er kjønnsdelt (Statistisk sentralbyrå, 2019a). Det er størst andel menn innenfor yrker som håndverkere og IKT-utviklere. Blant barnehagelærere, grunnskolelærere og sykepleiere er det flest kvinner. Tall fra OECD for en rekke land (Global Gender Equality Index) viser at Norge, Finland og Sverige er blant de mest kjønnslikestilte landene, samtidig som de har noen av de laveste kvinneandelene blant kandidater innenfor STEM-fag (science, technology, engineering, mathematics) (OECD, 2019).

En av hovedutfordringene i kompetansepolitikken er å finne en god balanse mellom arbeidslivets behov og utdanningssystemets evne til å utvikle relevant og etterspurt kompetanse. Ulike aktører på tilbuds- og etterspørselssiden skal forvalte og koordinere tiltak på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer.

Kilde: NOU 2019: 12

Det skjer store endringer i norsk arbeidsliv som følge av det som ofte omtales som den fjerde industrielle revolusjon, med nye forretningsmodeller og arbeidsmåter, arbeidsdeling, digitalisering og automatisering av arbeidsprosesser. Klimaendringene og den demografiske utviklingen vil også ha stor betydning for det fremtidige kompetansebehovet i næringslivet. Det vil skape rekrutteringsutfordringer, som trolig vil være enda sterkere i deler av Distrikts-Norge som følge av demografisammensetning, sentralisering og redusert arbeidsinnvandring. Globalisering er en annen viktig driver for endrede kompetansebehov. Økt samhandling mellom land innebærer at utviklingen i Norge ikke kan sees isolert fra andre land.

Rekrutteringsutfordringen i næringslivet

Årsaker til at det er krevende å rekruttere arbeidstakere med rett kompetanse er sammensatte, med lokale og regionale variasjoner. Viktige faktorer kan knyttes til begrenset mobilitet i arbeidsstyrken, små arbeidsmarkeder, små fagmiljøer og lange avstander. Mangel på lærlingplasser, frafall i skolen og lav kapasitet ved enkelte utdanningsinstitusjoner, utdanninger og fag, samt begrenset fleksibilitet for å flytte ressurser mellom ulike fag og utdanninger, kan også forsterke rekrutteringsutfordringene og mangelen på arbeidskraft i næringslivet.

I et stramt arbeidsmarked skjerpes konkurransen om arbeidskraften og lønningene drives opp. Flere eldre, lavere innvandring og færre barn svekker rekrutteringsgrunnlaget, særlig i mindre arbeidsmarkeder i distriktene (NOU 2018: 2). Ekstern rekruttering kan være krevende gitt dagens høye sysselsettingsgrad, unge menneskers bopreferanser og lavere arbeidsinnvandring. Dette skaper rekrutteringsutfordringer og større avhengighet av lokal arbeidskraft (Nordregio, 2019).

I NHOs bedriftsundersøkelse for 2019 oppga 6 av 10 av NHOs medlemsbedrifter at de i noen eller i stor grad har et udekket arbeidskraftbehov (Rørstad, Børing, Solberg & Carlsten, 2019).3 I Navs årlige bedriftsundersøkelse fra våren 2019, som dekker både offentlige og private virksomheter, svarte 20 prosent av virksomhetene at de hadde opplevd rekrutteringsproblemer de 3 siste månedene. Hovedårsaken var for få kvalifiserte søkere.

Kilde: Figur fra NOU 2020: 2, med tallgrunnlag fra Navs bedriftsundersøkelse 2018 og 2019.

Utdanningsnivået i arbeidsstyrken har økt over tid. Utviklingen henger sammen med økte krav til spesialisert kompetanse som følge av at samfunnsoppgaver, verdikjeder og produksjonsprosesser i næringslivet er blitt mer kompliserte. Dette skyldes særlig den teknologiske utviklingen. Sysselsettingsveksten innenfor næringer med lavere krav til formell utdanning, for eksempel varehandel og logistikk, visse industrinæringer og landbruket, har nærmest stagnert eller bremset kraftig. Ifølge Statistisk sentralbyrås framskrivninger vil nær to av tre personer i arbeidsstyrken i 2035 ha enten en videregående fag- og yrkesopplæring eller en bachelor- eller mastergrad. Statistisk sentralbyrås framskrivninger viser fallende etterspørsel etter arbeidskraft med grunnskole og studieforberedende videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning (Cappelen, Dapi, Gjefsen, Sparrman & Stølen, 2018).

6.2.1 Kartlegging av næringslivets kompetansebehov i ulike deler av landet

De regionale arbeidsmarkedene i Norge varierer til dels mye som følge av regionenes ulike størrelse, geografi, næringsstruktur, ressursgrunnlag og befolkningsgrunnlag. Dette påvirker tilgangen på arbeidskraft. De store nasjonale og regelmessige undersøkelsene i regi av Nav og NHO gir et overordnet bilde av kompetanseutfordringene.

Kompetansebehovsutvalget (KBU) som ble nedsatt av regjeringen i 2017, har i tre år jobbet med å få fram et bedre kunnskapsgrunnlag. Utvalget har bestått av forskere, departementer og partene i arbeidslivet, og har i løpet av mandatperioden levert tre utredninger.

Det gjøres også næringsspesifikke analyser og kartlegginger av kompetansebehov. Sett i sammenheng med distriktenes næringsstruktur vil disse analysene kunne gi interessant informasjon om kompetansebehovet i typiske distriktsområder.

Kilde: Navs bedriftsundersøkelse våren 2019

Navs nasjonale bedriftsundersøkelse kartlegger hvert år kompetansebehov etter næring, fylke og yrke. Forskjellene er store, men den samlede mangelen på arbeidskraft har økt med over 15 000 personer fra våren 2018, til rundt 60 000 personer våren 2019 (Kalstø, 2019).

Figur 6.5 viser variasjonene i næringsstrukturen og fordelingen av mangel på arbeidskraft etter næring fra fylke til fylke. Næringen med størst mangel på arbeidskraft i Oslo er eiendomsdrift, forretningsmessig og faglig tjenesteyting. Denne næringen dekker blant annet utleie av arbeidskraft. I Agder er det bygge- og anleggsvirksomhet og både i Møre og Romsdal og i Nordland er det helse- og sosialtjenester som er næringen med størst mangel på arbeidskraft. Arbeidskraft med fag- og yrkesopplæring har vist seg å være nokså bofaste (Perlic & Albertsen, 2019).

Figur 6.6 viser at det våren 2019 var nettomangel på arbeidskraft innenfor yrkesgruppene bygg og anlegg, helse, pleie og omsorg, ingeniør- og IKT-fag og undervisning. Samtidig var det flere ledige enn mangel på arbeidskraft innenfor yrkesgrupper som kontorarbeid og butikk- og salgsarbeid (Kalstø, 2019; NOU 2020: 2).

I flere fylker og regioner har bedrifter og offentlige institusjoner gått sammen og etablert regionale trainee-ordninger for å gjøre seg mer attraktive for unge med høy utdanning. Som trainee får nyutdannede muligheter til å skaffe seg arbeidspraksis i en bedrift eller i en offentlig instans i en periode, samtidig som arbeidsgiver får mulighet til å møte flere kvalifiserte arbeidstakere. Trainee-ordningene ble evaluert i 2011 med gode resultater. Over halvparten av bedriftene mente ordningene gjorde at de fikk tilgang til kompetanse de ellers ikke ville fått tilgang til, samt at de kunne satse på nyutdannede. Samtidig ble de fleste av deltakerne værende i regionen etter at de fikk jobb. Et annet funn fra evalueringen er at ordningene i større grad bør legge mer vekt på finne kvalifiserte arbeidstakere, uavhengig av hvor de kommer fra (Ideas2evidence, 2011).

Kompetansearbeidsplassutvalget anbefalte også regionale trainee-ordninger, men ønsket mer kunnskap om de samfunnsøkonomiske effektene av ordningene (NOU 2011: 3). Distriktssenteret vil evaluere flere av de regionale trainee-ordningene høsten 2020.

Kilde: Figur fra NOU 2020: 2, med tallgrunnlag fra Navs bedriftsundersøkelse 2012–2019

6.2.2 Barrierer for investering i kompetanse i næringslivet

Generelle barrierer

Ekspertutvalget for etter- og videreutdanning peker på at behovet for livslang læring i hele arbeidsstokken forsterkes av teknologiutvikling og demografiutvikling som skaper nye kompetansebehov i næringslivet. Samtidig kan det se ut som etterspørselen etter kompetansehevende tiltak er lav. Det kan skyldes mangel på økonomiske insentiver eller usikkerhet og risiko for at gevinsten av investeringer i kunnskap og kompetanse tilfaller andre. Lav investeringsvilje kan også forklares enkelt med dårlig tid i gode tider og dårlig råd i dårlige tider (NOU 2019: 12).

Det er en sammenheng mellom høy utdanning og høy deltakelse i og bruk av kompetanseutviklingstiltak. Ifølge OECD har de som deltar minst på tiltak for kompetanseutvikling også minst utdanning i utgangspunktet. Totalt 45 prosent av dem som deltar mindre enn ønsket i Norge, oppgir at årsaken er at de har det travelt på jobben eller mangler støtte fra arbeidsgiver. For arbeidsgivere er tidskostnaden, det vil si at kompetanseutvikling går ut over produktiv tid, den største barrieren (OECD, 2012).

Barrierer for kompetanseutvikling i næringslivet i Distrikts-Norge

Det er ressurskrevende for mange bedrifter å avdekke egne kompetansebehov. Større bedrifter med egne HR-funksjoner håndterer gjerne kompetanseutvikling som del av kjernevirksomheten. Små og mellomstore bedrifter, som særlig preger næringslivsstrukturen i Distrikts-Norge, mangler ofte kapasitet og ressurser til å jobbe systematisk med kompetanseutvikling (Berge, 2018).

Etter- og videreutdanningskurs forutsetter ofte et større antall deltakere. Tynnere næringsmiljøer i distriktene gjør det også vanskeligere for bedrifter å koordinere og samordne kompetansetiltak (Isaksen, 2016). Det gjør at tilbudet av næringsrettede kompetansetiltak er mer begrenset på mindre steder enn i større byområder. Det er kostbart og krevende å kombinere arbeid og familie med lang reisevei og eventuelt pendling for å delta i videreutdanning eller omskolering (NOU 2019: 12).

Digitale læringsplattformer og virtuelle klasserom kan gjøre kompetanseutviklingstiltak mer tilgjengelig, og dette etterspørres i økende grad. Gjennom kompetansereformen «Lære hele livet», gis det støtte til utvikling av flere nettbaserte og fleksible kompetansetilbud i regi av Kompetanse Norge. MOOC (Massive Open Online Course) er en gratis portal for fjernundervisningskurs på nett, der studenter deltar gjennom strømming av forelesninger og gruppediskusjoner. Mooc.no gir oversikt over MOOC-inspirerte, nettbaserte kurs i regi av norske universiteter og høyskoler. Portalen skal samle alle relevante kurs uavhengig av hvilken plattform kursene kjører på (NOU 2014: 5).

Likevel er tilbudet av denne typen fleksible studietilbud, særlig i regi av universitetene og høyskolene, fortsatt begrenset. En årsak til dette kan være at institusjonene ikke har effektive insentiver i finansieringssystemet til å satse mer på digitale og desentraliserte studietilbud (NOU 2019: 13).

Digitaliserings- og automatiseringsutfordringene i distriktsnæringslivet

Teknologisk utvikling med økende digitalisering har medført økt etterspørsel etter teknologisk kompetanse. Økende digitalisering innebærer nye måter å jobbe på og stadig økte krav til digitale ferdigheter. Det er mangel på kvalifisert arbeidskraft innenfor enkelte yrker, deriblant IKT, som omtalt over, men også innenfor mange andre yrker. En økning av studieplassene innenfor IKT-fag er prioritert. I perioden 2016–2018 ble det over statsbudsjettet bevilget midler til 1 500 nye studieplasser innenfor IKT. Studieplassene fordeler seg på 19 ulike institusjoner.

Utbyggingen av moderne infrastruktur for e-kommunikasjon og 5G skaper nye muligheter for næringslivet. Dersom en skal lykkes med digitalisering av velferdstjenester, selvkjørende transportmidler og digitalisering og automatisering av industrien, er en avhengig av god digital infrastruktur. Hvis næringslivet i distriktene skal kunne utvikle og utnytte eksisterende og nye forretningsmuligheter, er det en forutsetning at den digitale infrastrukturen blir bygd ut og gjort godt tilgjengelig i Distrikts-Norge. Samtidig viser erfaringer fra utbyggingen av mobil- og bredbåndnettverkene, at full utbygging av eksisterende bredbånd og 5G i hele landet vil være svært ressurskrevende og trolig lite samfunnsøkonomisk lønnsomt hvis ikke de store forretningsmessige mulighetene som åpner seg blir utnyttet.

6.2.3 Kompetanseutvikling lokalt og regionalt

Universitets- og høyskoleinstitusjonene

Et stort antall aktører i privat og offentlig sektor tilbyr utdanning, kurs og videreutdanning. Fra strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren ble igangsatt i 2015, og fram til i dag, er 33 statlige universiteter og høyskoler slått sammen til 21 institusjoner.

Målet med reformen var å bygge sterke fagmiljøer som sikrer utdanning og forskning av høy kvalitet i hele landet. Dette har også betydning for bosettingen, ettersom 70 prosent av studentene får jobb i samme region som de har studert. Tallet er enda høyere for dem som har vokst opp i samme region (Røberg, 2014).

Høyere utdanning og etter- og videreutdanning tilbys også desentralisert og nettbasert. Etterspørselen etter nettbaserte studier er økende, men tilbudet fra universitetene og høyskolene er begrenset (Kunnskapsdepartementet 2018d – tilstandsrapporten 2018). Det har sammenheng med finansieringssystemet, som gir få insentiver til denne typen studietilbud. Et bedre tilbud av digitale og desentraliserte studietilbud øker fleksibiliteten i utdanningstilbudet for høyere utdanning og vil trolig gjøre det enklere å styrke kompetansen uten at folk må flytte. I tillegg vil det gi større muligheter for å kombinere studier og jobb (NOU 2019: 12).

Fagskoler

Det finnes om lag 80 offentlige og private fagskoler i Norge, som i stor grad er tilpasset det lokale arbeidslivets kompetansebehov. Høsten 2019 var det til sammen 17 882 elever ved landets fagskoler. Det var flest elever ved fagretningene naturvitenskapelige fag, håndverksfag, tekniske fag, helse-, og sosialfag, idrettsfag, humanistiske fag og estetiske fag. Bedrifter kan selv ta initiativ til eller delta i utviklingen av utdanningen. Fylkeskommunen eier de offentlige fagskolene, men styremedlemmer fra arbeidslivet er obligatorisk. Gjennom Bransjeprogrammet samarbeider partene i arbeidslivet om videreutdanningstilbud i fagutdanningen innenfor særlig tekniske og maritime fag, og helse og oppvekstfag. 40 prosent av studentene ved fagskolene studerer helt eller delvis utenfor campus. Det er særlig viktig på steder der avstanden til studiestedet blir en barriere for å delta og gjennomføre utdanning eller kompetanseutviklingstiltak.

Figur 6.7 viser at den offentlige fagskoleutdanningen er spredt utover hele landet, mens de private fagskolene i hovedsak er lokalisert i og ved de store byene i Sør-Norge.

Kilde: NSD – Norsk senter for forskningsdata

Studiesentrene

Organisasjonen Studiesenteret har ca. 35 studiesentre og er representert i alle fylker. Et studiesenter legger til rette for distribuerte studier i regi av norske utdanningsinstitusjoner i regioner og lokalsamfunn og skal være et kontaktpunkt mellom utdanningsinstitusjonene og lokalsamfunnene. De fungerer som desentraliserte enheter utenfor UH-institusjonenes faste studiesteder. Ofte har de oppstått på bakgrunn av lokale initiativer. Det er tilfellet med blant annet Campus Helgeland og Campus Kristiansund. Undervisningen foregår på biblioteker, i næringsparker, på videregående skoler eller i egne lokaler. UH-institusjonene står faglig ansvarlig og stiller med lærerressurser.

Det finnes ikke samlet informasjon om hva studiesentrene produserer i form av antall studenter, ferdige kandidater, studiepoeng eller hvilke økonomiske og organisatoriske rammebetingelser de har. Sentrene er finansiert av prosjektmidler fra fylkeskommuner og kommuner eller som spleiselag. Det finnes søknadsbaserte ordninger for støtte, slik som støtte til fleksible tilbud og videreutdanningstilbud, som aktører i samarbeidene kan søke støtte til.4 Desentraliserte studieenheter retter seg mot enkeltpersoner. Studietilbudet varierer stort, men er oftest rettet mot fag som utgjør basiskompetanse i de lokale arbeidsmarkedene. Sentrene gjør utdanning og kompetanseutvikling tilgjengelig i distriktene. Men de har i mange tilfeller uforutsigbare økonomiske betingelser sammenlignet med UH-institusjonenes resultatbaserte finansiering fra Kunnskapsdepartementet (NOU 2019: 12).

Fylkeskommunens kompetansepolitiske rolle

Etter regionreformen har fylkeskommunene fått et større ansvar for den regionale kompetansepolitikken. Det innebærer blant annet et ansvar for at det er samsvar mellom etterspørsel etter arbeidskraft i fylket og innbyggernes kompetanse. Dette kommer i tillegg til fylkeskommunenes ansvar for videregående skoler og fagskoler, som også skal tilpasses regionale behov. Fylkeskommunene skal legge til rette for at det regionale arbeidslivet har tilgang til den kompetansen det trenger, blant annet gjennom å koble sammen universiteter, høyskoler og andre tilbydere av kompetanseutvikling med det regionale arbeidslivet, gjennom regionale kompetansepartnerskap, felles kunnskapsgrunnlag, planer og tiltak (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019b).

6.3 Hvordan bidrar differensiert arbeidsgiveravgift til å fremme næringsutvikling i distriktene?

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. I dette avsnittet drøftes i hvilken grad den differensierte arbeidsgiveravgiften bidrar til å fremme næringsutvikling i distriktene.

6.3.1 Differensiert arbeidsgiveravgift

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver som en andel av arbeidstakers lønn. Differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at satsene varierer etter hvor i landet virksomheten er lokalisert. Satsene er lavere i distriktene enn i sentrale strøk.

Landet er delt inn i syv ulike arbeidsgiveravgiftssoner (sone 1, 1a, 2, 3, 4, 4a og 5). Satsene varierer fra 14,1 prosent i sentrale strøk (sone 1) til 0 prosent i Finnmark og Nord-Troms (sone 5), se figur 6.8.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Geografisk differensiert støtte til arbeidskraft ble innført første gang i 1975, men har siden den gang blitt endret flere ganger, fjernet og gjeninnført (Teigen, 2019). Mens arbeidsledighet i distriktene var den opprinnelige begrunnelsen for å differensiere arbeidsgiveravgiften, er målet med ordningen i dag å hindre eller redusere befolkningsnedgangen i distriktene. Ettersom kostnadene ved arbeidskraft reduseres, innebærer ordningen et subsidieelement til fordel for næringslivet og offentlige virksomheter i distriktene. Avgiften var opprinnelig differensiert mellom regionene etter arbeidstakers bostedsadresse. Dette ble endret til å følge foretakets adresse etter påtrykk fra ESA. Fram til begynnelsen av 1990-tallet økte differensieringen mellom regioner, og ordningen utviklet seg til å bli det viktigste distriktspolitiske virkemiddelet. I 1990 ble tiltakssonen innført for Finnmark og Nord-Troms. Det førte til at arbeidsgiveravgiften ble satt til 0 i disse områdene (Hervik & Rye, 2010).

Virkemiddelet skulle stimulere etterspørselen etter arbeidskraft i distriktene og dermed bidra til å opprettholde bosettingen. Da ordningen ble innført, ble arbeidskraftsubsidier vurdert å gi bedre sysselsettingseffekt enn kapitalsubsidier, forutsatt relativt immobil arbeidskraft og delvis mobil kapital (Hervik & Rye, 2010).

Det er to forhold som kan øke en bedrifts etterspørsel etter arbeidskraft som følge av arbeidskraftstøtte og lavere pris på arbeidskraften (lønn). Redusert pris på arbeidskraft gjør at bruken av arbeidskraft øker relativt til andre innsatsfaktorer, i den grad substitusjon er teknisk mulig i produksjonen av bedriftens varer og tjenester. Dette omtales som en substitusjonseffekt. Redusert pris på arbeidskraft gjør i tillegg at produksjonskostnadene reduseres, og virker som et insentiv for å øke produksjonen av bedriftens varer og tjenester. Økt produksjon øker også bruken av arbeidskraft, og omtales som en inntektseffekt.

Redusert pris på arbeidskraft kan i tillegg påvirke bedriftens etterspørsel etter kapital. Dersom de to produksjonsfaktorene er komplementære, vil økt etterspørsel etter arbeidskraft også øke etterspørselen etter kapital. Dersom de to innsatsfaktorene er substitutter i produksjonen, vil etterspørselen etter kapital reduseres.

Dette betyr strengt tatt at selv om arbeidsledigheten i distriktene generelt er lav i dag, opprettholdes ordningen fordi den skal påvirke bosetting. Altså er premissene for ordningen endret.

Ifølge Samfunnsøkonomisk analyse (2018) er ordningen veldefinert og har bred politisk støtte. Samtidig har virkemiddelet en solid teoretisk begrunnelse. Det har også vært argumentert for arbeidskraftstøtte framfor kapitalstøtte i regionalpolitikken, blant annet fordi subsidier bør rettes direkte mot hva en søker å påvirke (Serck-Hanssen, 1970, 1971, 1975, 1982).

Innføringen av differensieringen var provenynøytral ved at makssatsen økte i resten av landet. Det samme prinsippet er i stor grad brukt ved senere endringer i avgiften. Det vil si at statens inntekter ikke ble endret som følge av innføringen av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Kostnaden ved å innføre avgiften ble lagt direkte på bedrifter og offentlige virksomheter i sentrale strøk.

I 2020 er det beregnet at ordningen innebærer en samlet avgiftslettelse på om lag 16,9 milliarder kroner, i forhold til om den høyeste satsen skulle vært gjeldende over hele landet. Det er en økning på om lag 8 milliarder kroner siden 2000. Dette beløpet omfatter også støtte til offentlig forvaltning. Støtte til offentlig forvaltning anses ikke som statsstøtte etter EØS-avtalen, og krever ikke godkjenning. Avgiftslettelsen til privat sektor utgjør om lag 10,3 milliarder kroner i 2020. En provenynøytral fjerning av den differensierte arbeidsgiveravgiften, altså lik arbeidsgiveravgift for hele landet, vil innebære at arbeidsgiveravgiften kan justeres ned fra 14,1 prosent til 13 prosent. Per 1. januar 2019 er det om lag 30 000 foretak med ansatte som har lavere arbeidsgiveravgift. Dette utgjør 21,7 prosent av alle foretak i Norge.

6.3.2 Ordningens betydning for næringslivet i distriktene

I en vurdering viste Effektutvalget til at ordningen fungerer etter intensjonen, men at den koster mye per arbeidsplass. Flere gunstige egenskaper med ordningen trekkes fram: 1) at den er enkel å administrere 2) at den er relativt næringsnøytral og 3) at den kostnadsjusteres automatisk gjennom lønnsvekst. Enkelte trekker også fram at ordningen virker stabil i statsbudsjettsprosesser siden den er en del av skatte- og avgiftsopplegget. Ordningen er dermed mindre synlig enn spesifiserte utgiftsposter (Hervik & Rye, 2010; NOU 2004: 2). Dette kan også være uheldig fordi det bidrar til at kostnadene i mindre grad debatteres og diskuteres opp mot samfunnets nytte av ordningen.

I 2018 gjennomførte Samfunnsøkonomisk analyse (SØA) en omfattende evaluering av den differensierte arbeidsgiveravgiften (Samfunnsøkonomisk analyse, 2018). Evalueringen undersøker om ordningen: 1) har et veldefinert mål av felles interesse, 2) er egnet til å nå målet, 3) er hensiktsmessig proporsjonert for å nå målet og 4) har forstyrrende effekter på konkurranse og handel.

SØA fant at avgiften har en begrenset effekt på lønnsutviklingen og at ordningen først og fremst kommer bedriftene til gode. Reduserte lønnskostnader påvirker kostnadene til bedriften og gir muligheter for lavere produktpriser, økt produksjon og økte markedsandeler. Avgiftslettelsen bidrar også til noe høyere lønn hos de ansatte. Økt kjøpekraft hos de ansatte gir igjen økt salg av lokale produkter og tjenester. I tillegg fant SØA positive effekter på sysselsetting som følge av nyetableringer. Det vil si at bedriftene i noen grad vektlegger om kommunen har redusert arbeidsgiveravgift når de tar en lokaliseringsbeslutning. Rene lokaliseringsvurderinger vil i størst grad oppstå i grenseområder mellom ulike soner. Det største avgiftsspranget i Norge er på Ringvassøy, der avgiften er 0 i Kvalsøy kommune og 7,9 prosent i Tromsø kommune. Samtidig er avgiften i andre områder lik over store avstander.

SØAs studie viser at ordningen styrker mottakernes nasjonale konkurransekraft, i tråd med ordningens intensjon, men at ordningen har liten effekt på internasjonal konkurransekraft og handel. De fleste virksomheter som betaler redusert sats, tilbyr lokale tjenester, noe som begrenser potensielle negative effekter på internasjonal konkurranse og handel. Eksportrettede virksomheter i differensierte soner er relativt kapitalintensive, med begrenset nytte av ordninger som reduserer den relative kostnaden på arbeidskraft. I tillegg får det store flertallet av eksportrettede virksomheter så lite i støtte at denne ikke kan defineres som konkurransevridende, ifølge statsstøtteregelverket.

Generelt indikerer evalueringen en moderat sysselsettingseffekt. Små endringer i avgiften kan forventes å ha beskjeden effekt, siden omlokaliseringskostnadene vil være større enn gevinsten av ordningen. En større økning i arbeidsgiveravgiften vil sannsynligvis gi betydelige effekter. Hvis for eksempel arbeidsgiveravgiften endres til full sats alle steder i landet, vil trolig et betydelig antall bedrifter få negativt driftsresultat på kort sikt. Dette gjelder spesielt for bedrifter i områder med lavest avgift i dag. I disse områdene bidrar ordningen til å opprettholde aktivitet og sysselsetting (Samfunnsøkonomisk analyse, 2018).

I en evaluering av tiltakssonen Finnmark og Nord-Troms, analyserte Norut og Menon også effekten av en økning i arbeidsgiveravgiften i sonen. I hele dette området er avgiften satt til 0. Denne analysen av differensiert arbeidsgiveravgift er betydelig mindre enn SØAs, som er den største empiriske evalueringen av ordningen. Norut og Menon inkluderer også tjenesteytende bedrifter i analysen. I industrien bidro ordningen først og fremst til økte lønninger, mens for bedrifter innenfor tjenesteytende næringer bidro ordningen til flere ansatte. Dermed vil trolig konsekvensene for sysselsettingen variere avhengig av den enkelte kommunes næringsstruktur. De langsiktige virkningene av å øke avgiften er uklare (NORUT & Menon Economics, 2012).

Cappelen og Stambøl har også vurdert virkningene av å fjerne den differensierte arbeidsgiveravgiften. Analysen viser at de langsiktige virkningene av å fjerne avgiften dersom kommunene kompenseres i noen grad, og kombinert med ulike alternative politiske tiltak, vil være moderate. Kortsiktig kan sysselsettingsvirkningene bli store. På kort og mellomlang sikt vil bedriftene sannsynligvis oppleve et betydelig kostnadssjokk. Det skyldes at i de kommunene der arbeidsgiveravgiften øker fra null til full sats, vil lønnskostnadene øke betydelig. Det er ifølge Cappelen og Stambøl utenkelig at tilpasningen i bedriften kan skje ved at utbetalt lønn nedjusteres på kort sikt for å kompensere bedriften for de økte kostnadene. For mange bedrifter vil sysselsettingsreduksjon eller nedlegging være et langt mer sannsynlig utfall. Ved en eventuell avvikling av differensieringen av arbeidsgiveravgiften bør en ha en relativt lang overgangsperiode hvor økt arbeidsgiveravgift gradvis fases inn. Dette vil bidra til å redusere omstillingskostnadene for bedriftene (Cappelen & Stambøl, 2003).

Effekten av ordninger som differensiert arbeidsgiveravgift er vanskelig å isolere fra virkningene av lokale arbeidsmarkedsforhold og konjunkturer. En internasjonal studie har sammenlignet de tre årene før og etter nedtrappingen av differensiert arbeidsgiveravgift fra 2003 til 2004 for å isolere virkningen av differensiert arbeidsgiveravgift på regionale lønninger og sysselsetting. Slike markante brudd i ordningen gir anledning til å vurdere ordningens betydning. Funnene deres viser at kostnadene knyttet til økning i arbeidsgiveravgiften delvis ble forskjøvet over på arbeidstakernes lønn (redusert lønn). I tillegg var det en betydelig nedgang i lokal sysselsetting. Disse funnene tyder igjen på at i områder med rigid lønnsnivå kan stedsbaserte lønnsskatteinsentiver, for eksempel differensiert arbeidsgiveravgift, være effektivt for å stimulere den lokale sysselsettingen (Ku, Schönberg & Schreiner, 2020).

6.3.3 Er andre virkemidler bedre?

SØA er tydelig på at de ut fra de estimerte effektene ikke kan konkludere med at ordningens innvirkning på bedrifter og samfunn er liten. Ifølge SØA er beregningene deres konservative anslag. SØA anbefaler at ordningen videreføres, men peker på mulighetene for justeringer ved at kommuner med de minste avgiftslettelsene kan velge mellom differensiert arbeidsgiveravgift og en separat inntekt uten føringer. SØA tror likevel at det er lite å hente på å flytte støtten over på andre eksisterende ordninger for oppnå lignende resultater (Samfunnsøkonomisk analyse, 2018).

I 2004 ble det innført kompensasjonsmidler til bedrifter som følge av endringer i arbeidsgiveravgiften. Kompensasjonsmidlene ble innført fordi differensiert arbeidsgiveravgift på den tiden ble vurdert som uforenlig med statsstøtteregelverket. Ordningen måtte dermed fases ut (med unntak av tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms der regjeringen valgte å bruke en unntaksklausul i ODA-avtalen mellom EFTA-landene). Kompensasjonsmidlene var et av flere elementer i regjeringens tiltak for en provenynøytral omlegging. Ordningen ble faset ut ved gjeninnføringen av differensiert arbeidsgiveravgift i 2007 – med unntak av de såkalte restmidlene som skyldtes endringer i kriteriene, herunder endringer i avgiftsgrunnlaget basert på bedriftens adresse framfor arbeidstakers adresse.

Kompensasjonsmidlene var et virkemiddel der næringslivet hadde sterk innflytelse over bruken. I etterkant er det undersøkt hvilken modell bedriftene foretrakk. 83 prosent ville valgt differensiert arbeidsgiveravgift framfor kompensasjonsordningen dersom de hadde hatt mulighet til å velge (Hervik & Rye, 2010).

Kompetansearbeidsplassutvalget viste til at det er dokumentert at ordningen er treffsikker for å øke sysselsettingen i regionene. Det viser blant annet NIBR og NORUTs evaluering av tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark i 1997. Det er imidlertid ikke gjennomført eksplisitte analyser av hvor treffsikkert virkemiddelet er for å stimulere utviklingen av kunnskapsintensive arbeidsplasser i distriktene. På oppdrag fra utvalget koblet Hervik og Rye (2010) den differensierte arbeidsgiveravgiften med data for utdanningsnivå og fant at kun 14 prosent av provenyvirkningene var knyttet til arbeidsplasser for personer med høyere utdanning. Utvalget pekte også på at avgiften ikke nødvendigvis virker nøytralt mellom ulike typer arbeidskraft innenfor samme region (NOU 2011: 3).

6.4 Grønn omstilling

6.4.1 Menneskeskapte klimaendringer

Klodens klima er i endring, og det er bred politisk enighet om at omstilling er nødvendig både for å begrense endringene og tilpasse samfunnet til et endret klima. Det anslås at menneskelig aktivitet har forårsaket global oppvarming på om lag 1 ºC siden førindustriell tid. Ifølge FNs klimapanel vil den globale oppvarmingen nå 1,5 ºC mellom 2030 og 2052 dersom temperaturen fortsetter å stige i samme tempo som i dag (IPCC, 2018).

Det er umulig å modellere konsekvensene av menneskeskapte klimaendringer med sikkerhet. I tillegg til effekten av klimagassutslipp, kommer selvforsterkende effekter som fører til økt utslipp av klimagasser. For eksempel vil oppvarming føre til at permafrost tiner og slipper ut metan og CO₂ i atmosfæren. Dette gjør modelleringen enda mer komplisert. Oppvarming vil føre til mer tørke, hete, intens nedbør, flom og på sikt også havnivåstigning. Ifølge FNs klimapanel vil klimarelatert risiko være høyere dersom man når en oppvarming på 2 ºC før temperaturen returnerer til 1,5 ºC oppvarming enn hvis temperaturen stabiliserer seg på 1,5 ºC oppvarming. Noen av disse risikoene kan være irreversible, for eksempel tap av enkelte økosystemer.

Ifølge den femte hovedrapporten fra FNs klimapanel står forbrenning av kull, gass og olje til elektrisitet og oppvarming (25 prosent) sammen med landbruk og avskoging (24 prosent) for nesten halvparten av det globale klimagassutslippet. Resten av utslippene fordeler seg på industri (21 prosent), transport (14 prosent), annen energi (10 prosent) og bygninger (6 prosent).

Hvis man ser på Norges utslipp, tegner det seg et noe annerledes bilde. I Norge er det olje- og gassutvinning (27,5 prosent) sammen med industri og bergverk (23 prosent) som står for omtrent halvparten av det totale klimagassutslippet. I tillegg står veitrafikk (17 prosent) og luftfart, sjøfart og anleggsmaskiner med videre (14 prosent) for betydelige andeler. De resterende utslippene fordeler seg på jordbruk (8,5 prosent), andre kilder (4,5 prosent), energiforsyning (3,5 prosent) og oppvarming i andre næringer og husholdninger (2 prosent) (Statistisk sentralbyrå, 2020). Figur 6.9 gir en oversikt over utslipp av klimagasser i Norge i 2018 fordelt på sektor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Statistisk sentralbyrå beregner utslipp av klimagasser i Norge fordelt på landets fylker. Industrifylkene Telemark (med for eksempel Norcem Brevik og Yara Porsgrunn), Hordaland (med Equinor Mongstad) og Nordland (med Alcoa Mosjøen og Elkem i Rana og Salten) hadde i 2015 betydelige utslipp (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018).

Den tredje største utslippskilden er som nevnt utslipp fra veitrafikk. Utslippene fra veitrafikken inkluderer tunge og lette kjøretøy og var i 2015 størst i Akershus. Utslippene fra lette kjøretøy er knyttet til privatbilismen og dermed folketallet i fylket. Utslippene per innbygger fra lette kjøretøy var høyest i Hedmark og Oppland. Dette henger sammen med fylkenes geografi, med forholdsvis spredt bosetting, mindre kollektivtilbud og dermed økt behov for bil. Hedmark var også det fylket med mest veier.

Lavest utslipp fra lette kjøretøy per innbygger var det i Oslo, som også har den klart høyeste kollektivandelen i landet. Mulighetene en stor og tett bosatt befolkning gir for kollektivtransport gjør at også Hordaland, Rogaland og Sør-Trøndelag hadde forholdsvis lave utslipp per innbygger fra lette kjøretøy (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2018).

6.4.2 Klimapolitikk

Norge har skrevet under på Paris-avtalen, som fastslår at den globale oppvarmingen skal begrenses til 2 ºC sammenlignet med førindustriell tid, og at landene som har skrevet under skal tilstrebe at oppvarmingen ikke overstiger 1,5 ºC. Det er klimaloven som utgjør rammene for norsk klimapolitikk. I klimaloven er det nedfelt at målet for 2030 skal være at utslipp av klimagasser reduseres med minst 40 prosent fra referanseåret 1990. Videre har regjeringen en ambisjon om at utslippene skal reduseres med 80–95 prosent innen 2050. Disse ambisjonene er på linje med ambisjonsnivået ellers i Europa. Klimapolitikken utenfor Europa er gjennomgående lite ambisiøs.

For å nå målene velger regjeringen virkemidler blant annet ut fra prinsippet om at forurenser skal betale, og at klimamålene skal oppnås mest mulig effektivt. Over 80 prosent av klimagassutslippene i Norge er enten pålagt en avgift eller er omfattet av det felles europeiske kvotesystemet, som innebærer at bedrifter må ha en klimakvote for hvert tonn klimagasser de slipper ut (Klima- og miljødepartementet, 2019). Utslipp fra petroleumsnæringen er både underlagt kvoteplikt og avgifter.

Det er i tillegg innført en rekke offentlige støtteordninger for å gi husholdninger og bedrifter insentiver til å redusere utslipp. Dette omfatter for eksempel avgiftsfritak og en rekke andre støtteordninger for elbiler, støtte til installering av energisparingsløsninger, etablering av produksjon av ny fornybar energi gjennom Enova og andre offentlige virkemiddelaktører og ulike støtteordninger, lempinger på normale utbyggingsbegrensninger for utbygging av vindkraft og norske forpliktelser overfor EU om å øke energiproduksjonen.

Da Menon i 2018 på oppdrag fra Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet skulle gjennomgå de offentlige støtteordningene, ble 41 ordninger gjennomgått (Bruvoll et al., 2018). Til tross for støtteordningene, fører strengere krav til utslippsreduksjon og en strammere klimapolitikk til økte kostnader for mye av næringslivet i distriktene. Ifølge NHO har Norge blant verdens høyeste utslippspris på grunn av kvotepris og CO₂-avgift for de fleste sektorer (NHO, 2018).

Klimarisikoutvalget peker på implementering av karbonprising for å redusere utslippene og strengere lovregulering av eksisterende produkter og tjenester som eksempler på slike endrede rammevilkår (NOU 2018: 17). Hensynet til bedriftenes lønnsomhet og klima- og miljøhensyn kan i enkelte tilfeller muligens ivaretas uten målkonflikt, for eksempel gjennom effektivisering. En generell forutsetning for at en markedsøkonomi skal fungere godt er imidlertid at kostnadene ved klima- og miljøskader inngår i markedsprisene. Dette kan oppnås ved at myndighetene pålegger avgifter som gjenspeiler miljøkostnaden ved en aktivitet. Der avgifter ikke er hensiktsmessig kan andre virkemidler med tilsvarende virkning vurderes. En pris på miljøkostnaden gir et kontinuerlig insentiv til å omstille produksjon og etterspørsel til mer miljøvennlig produksjon og produkter.

Da regjeringen la fram stortingsmeldingen Industrien – grønnere, smartere og mer nyskapende i 2017 var visjonen at «Norge skal være en ledende industri- og teknologinasjon» (Meld. St. 27 (2016–2017)). I stortingsmeldingen heter det videre at «Dette innebærer at vi må satse grønnere, smartere og mer nyskapende for å gi fremtidig vekst, arbeidsplasser og skatteinntekter».

Regjeringen oppnevnte i juni 2015 et ekspertutvalg for grønn konkurransekraft. Utvalgets mandat var å fremme forslag til en overordnet strategi for grønn konkurransekraft. Som et resultat av utvalgets anbefalinger, ble det utarbeidet en rekke veikart for grønn omstilling i flere bransjer. På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet vurderte konsulentselskapet EY i 2019 tempoet i den grønne omstillingen med utgangspunkt i 11 av disse veikartene. Analysen til EY konkluderer med at tempoet i implementeringen av tiltak lagt fram i veikartene ikke var høyt nok til å nå målet om grønn omstilling. I rapporten vises det til at initiativene ofte er for små, og at bredden i næringslivet ikke bidrar i like store grad som de største bedriftene (EY, 2019).

6.4.3 Konsekvenser og muligheter for Norge og næringslivet i distriktene

Norge står bedre rustet enn mange andre land i møtet med klimaendringer. University of Notre Dame har rangert verdens land etter utsatthet og evne til å tilpasse seg klimaendringer. En høy rangering vil si at et land er relativt lite utsatt og relativt tilpasningsdyktig sammenlignet med andre land. Norge er rangert som nummer 1 (Notre Dame Global Adaptation Initiative, 2020). Det betyr ikke at næringslivet ikke kommer til å merke kravene til omstilling i årene som kommer, men at Norge er i en god posisjon til å utvikle seg videre i overgangen til et grønnere samfunn.

Et høyt utdanningsnivå i befolkningen, kapitalmarkeder som fungerer godt og velfungerende institusjoner, herunder trepartssamarbeidet, gjør at Norge som nasjon står relativt godt rustet til å møte store endringer, blant annet som følge av grønn omstilling.

Næringslivet i distriktene har blitt mer spesialisert siden 2000, se kapittel 2. Deler av Distrikts-Norge der en enkeltnæring, bransje eller enkeltbedrift står for en stor andel av sysselsettingen kan dermed være mer sårbare for endringer i markeder og etterspørsel. Fall i etterspørsel som følge av endrede forbruksmønstre, strengere klimakrav og -reguleringer og økte råvarepriser er eksempler på utfordringer som særlig kan ramme distrikter med høy spesialisering innenfor én næring eller der en enkeltbedrift sysselsetter en stor andel av distriktets innbyggere. Klimarisikoutvalget peker på at moderate klimaendringer trolig vil endre sammensetningen av norsk produksjon, mer enn nivået.

Dersom lønnsomheten i en næring påvirkes negativt slik at sysselsettingen i næringen går ned, vil sysselsettingen i de fleste tilfeller økes tilsvarende i andre deler av økonomien etter at lønningene er tilpasset de nye forholdene. Hvis produksjonsfaktorene er like produktive der de tas i bruk som de var tidligere, vil verdiene som skapes i økonomien ikke påvirkes av dette på lang sikt (NOU 2018: 17).

Grønn omstilling betyr ifølge Store norske leksikon generelt forandring i mer miljøvennlig retning (Olerud, 2019). Denne forandringen kan også gi muligheter for næringslivet i distriktene. Private virksomheter kan bidra til grønn omstilling og konkurransekraft gjennom å benytte miljøkriterier og krav i egne anskaffelser. Som omtalt i kapittel 3, har infrastrukturnæringer (som bygg og anlegg) de 10 siste årene fått økt betydning i kommuner på sentralitetsnivå 4–6. Et eksempel som trekkes fram i strategien for grønn konkurransekraft, er at næringslivet selv tar initiativ til grønne og innovative innkjøp innenfor denne sektoren. Dette er blant strakstiltakene som er inkludert i «Eiendomssektorens veikart mot 2050». Ved utgangen av januar 2020 har 46 virksomheter sluttet seg til veikartet og forpliktet seg til å innføre strakstiltakene i sine virksomheter.

Disse virksomhetene har blant annet forpliktet seg til å etterspørre fossilfrie byggeplasser, kun kjøpe byggevare uten helse- og miljøfarlige stoffer, stille krav om at arkitekten utarbeider planer for hvordan materialene kan demonteres og gjenbrukes ved ombygging eller rivning og tilstrebe bruk av løsninger og materialer som gir minst mulig avfall.

Næringslivet i distriktene har spilt, og spiller fremdeles, en viktig rolle i omstillingen mot mer klimavennlig produksjon. Norsk kraftsektor er i all hovedsak lokalisert i distriktene, er nær utslippsfri og har gitt muligheter for grønn næringsutvikling i Norge. Norsk næringsliv har vist at det er mulig å tilpasse seg strenge klima- og miljøreguleringer. Maritim sektor i Norge utvikler ny miljøteknologi, og norsk prosessindustri utvikler og tar i bruk ny teknologi for å effektivisere produksjonen. Bedrifter i distriktskommunene har stort gjennomslag når det gjelder miljøteknologitilskudd fra Innovasjon Norge, hvor de mottok 45 prosent av volumet i 2019, se avsnitt 6.6.7

Maritim industri er overrepresentert i distriktene. Industrien bidrar til verdiskaping og sysselsetting langs kysten, men også bedrifter i innlandet har en vesentlig del av sine leveranser til maritim sektor. Næringen oppgir selv at omtrent 10 prosent av omsetningen er knyttet til «grønn teknologi», definert som «utstyr som bidrar til redusert miljø- og klimautslipp» (Norsk Industri, 2020).

Oljeprisfallet i 2014 førte til en omstillingsperiode for maritim sektor, og ble en påminnelse om at norsk økonomi trenger flere ben å stå på når petroleumsnæringen fases ut. Bortfall av ordrer fra norsk petroleumsnæring har delvis blitt erstattet av ordrer fra andre segmenter, som cruise- og passasjerfartøy, bilferger, samt fiskeri og havbruk. Det er forventet at både omsetning knyttet til grønn teknologi og andelen av ordre som ikke er tilknyttet petroleumsindustrien vil øke i årene framover (Norsk Industri, 2020).

Norge er et langstrakt land med spredt bosetting og mye verdiskaping i distriktene. En omfattende og godt utbygget transportinfrastruktur er dermed viktig av flere grunner: Ressursbaserte næringer er avhengige av å frakte råvarer for videre foredling, foredlingsindustrien er avhengig av tilgang på råvarer, varer må til markedet og folk må på jobb. I tillegg er reiselivsnæringen avhengig av et godt utbygd transportnett. Blant annet som følge av dette står transportsektoren for 30 prosent av utslippene i Norge (Andersen Engedal & Bothner, 2019). Dette er betydelig høyere enn i de fleste andre land (NHO, 2018).

Regjeringen satte i 2017 et arbeidsmål om utslippsreduksjoner i transportsektoren på 35–40 prosent. Omstillingen kommer ikke uten kostnader. Likevel kan krav til omstilling skape muligheter innenfor lav- og nullutslippsløsninger. Maritim sektor er som nevnt ovenfor et område hvor Norge har gode forutsetninger for å utvikle ny teknologi, blant annet fordi vi rår over hele verdikjeden (NHO, 2018). Regjeringens strategi for grønn konkurransekraft peker på at Norge allerede er verdensledende på utvikling av teknologi for elektrifisering av maritim transport.

Elektrifisering av skipsflåten foregår gjennom helelektriske fartøy, hybridskip og bruk av landstrøm. Til sammen har Enova innvilget nesten 580 millioner kroner i støtte til rundt 90 landstrømprosjekter langs hele kysten. Enova gir også støtte til ladestasjoner for elbiler. Disse virkemidlene skal bygge opp under markedsutviklingen i en tidlig fase. Samtidig legges det til grunn at utbygging av infrastruktur for nullutslippsdrivstoff så tidlig som mulig skal bli markedsdrevet og skje uten støtte, noe som kan gi grobunn for ny grønn verdiskaping i distriktene.

Slik satsing på grønn omstilling gir mulighet for verdiskaping i hele landet, og gjør samtidig belastningen på næringslivet i distriktene mindre. Norges kraftproduksjon er 98 prosent fornybar (NVE, 2019). Dette kan gi norsk næringsliv et konkurransefortrinn, som kan få stor betydning hvis etterspørselen etter varer med små klimautslipp øker.

Mineralnæringen er en typisk distriktsnæring, og næringen omtales som viktig for et vellykket grønt skifte av to årsaker (Hasselberg & Wanvik, 2018). Den første årsaken er at deler av mineralutvinningen kan anses som mer klimavennlig enn petroleumssektoren. Den andre årsaken er at flere mineraler er viktige for utviklingen av såkalt grønn teknologi. Elektrifiseringen av transportsektoren er avhengig av at det utvinnes såkalte grønne mineraler. Et eksempel er kobber, som blant annet benyttes i produksjon av elbiler. En elbil trenger tre ganger så mye kobber som en konvensjonell bil (NGU, 2019).

Det er flere eksempler på distriktsnæringer som kan utvikles og bli en større del av den samlede verdiskapingen når økonomien omstilles og næringslivet blir grønnere. Mange utslippsreduserende tiltak medfører en umiddelbar kostnad for de involverte aktørene, og det kan gå lang tid før man ser effekten av dem. I distriktene vil for eksempel tiltak som foryngelse av skog og planting på nye arealer, først ha en effekt flere tiår fram i tid, fordi skogen i Norge vokser relativt sakte sammenlignet med mange andre land.

Innenfor arealbrukskategoriene skog, dyrket mark, beite, vann og myr, bebyggelse og annen utmark er skog den kategorien hvor det er størst mulighet til å øke det årlige opptaket eller redusere det årlige utslippet av klimagasser. De fleste tiltak for å redusere utslipp fra skogbruket har lave kostnader. God forvaltning av skog gir økt produksjon. Skog i vekst binder mest CO₂, og god utnyttelse fordrer rett avvirkning med rask foryngelse.

Økt bruk av trær som byggemateriale kan gi positive klimaeffekter forutsatt at skogen forvaltes på en bærekraftig måte. Økt etterspørsel etter trevirke som byggemateriale gir muligheter for vekst i skognæringen.

I Klimakur 2030 omtales jordbrukssektoren som et område med et stort potensial for utslippskutt. Mange av tiltakene som foreslås forbedrer produksjon og ressursutnyttelse i jordbrukssektoren, og gir dermed muligheter for bærekraftig vekst i jordbruket. Eksempler som trekkes fram er ulike gjødseltiltak, bruk av husdyrgjødsel til biogassproduksjon, forbedret dyrehelse, fruktbarhet og avl, økt beiting for melkeku, drenering og fôrtiltak (Miljødirektoratet et al., 2020).

Reduksjon i produksjonen av enkelte produkter i jordbruksnæringen, særlig redusert antall storfe, trekkes ofte fram som et virkningsfullt tiltak for å redusere Norges utslipp. Denne type tiltak har imidlertid begrenset virkning dersom produksjonen erstattes av importerte varer og fører til økt utslipp i utlandet (karbonlekkasje). Tiltak som i utgangspunktet synes å være «lavthengende frukter», kan dermed ha begrenset effekt og samtidig ha utilsiktede negative konsekvenser.

I mange distriktskommuner består produksjonen i primærnæringen ofte av grasproduksjon og husdyrhold. Om lag to tredjedeler av jordbruksarealet i Norge brukes til grasproduksjon. I mange tilfeller kan ikke dette arealet benyttes til annen matproduksjon, ettersom det er vanskelig å dyrke andre vekster i disse områdene. Dette medfører at en reduksjon i kjøttproduksjon til en viss grad vil stå i motstrid til de landbrukspolitiske målene om matvareberedskap og landbruk i hele landet, samt de internasjonale målene om å øke matproduksjonen basert på landets ressurser. I tillegg vil redusert matproduksjon få konsekvenser for sysselsettingen i distriktene, både innenfor jordbrukssektoren og i tilknyttet industri.

Reiselivsnæringen har de siste årene før koronakrisen vært en næring i vekst, både globalt og i Norge. I 2018 var det om lag 170 000 årsverk knyttet til reiselivsnæringen i Norge. Mange områder i Distrikts-Norge har naturgitte fortrinn som gjør dem attraktive for både norske og utenlandske turister. Etter hvert som norsk økonomi omstilles, mener utvalget at et bærekraftig reiseliv kan være en næring som vokser og bidrar til den grønne omstillingen.

Opplevelsene kan imidlertid forringes av inngrep som vindkraftverk, vannkraftverk, kraftledninger og veiprosjekter. En del av arbeidet med å utvikle bærekraftig vekst i reiselivsnæringen er derfor å ta hensyn til de konsekvensene inngrep i naturen har for næringen.

Hensynet til natur og miljø kan også ivaretas av bransjen selv, i samarbeid med lokale og nasjonale myndigheter. Overturisme og tilhørende belastning i høysesong kan bøtes på ved hjelp av ulike opplevelsestilbud og tiltak for å spre etterspørselen geografisk og sesongmessig. Slitasje på natur- og kulturverdier som følge av for mange besøkende, har konsekvenser for miljøet i tillegg til å forringe kvaliteten på opplevelsen for de besøkende.

Reiseliv innebærer transport, og dermed også både klimagassutslipp og lokal forurensing. Norges geografi medfører ofte lange og tidkrevende transportstrekninger innenlands. I tillegg fører reiser med fly og skip til Norge fra utlandet til økte CO₂-utslipp. Utslippene kan imidlertid begrenses dersom transporttilbud i større grad koordineres, og det tilrettelegges for å bestille en sammenhengende reise. Dermed kan transportmidler enklere fylles opp, og utslipp per passasjer reduseres. I tillegg vil insentiver til å benytte energieffektive transportmidler og elektrisk drevne kjøretøy redusere klimagassutslippene.

Som tidligere omtalt i utredningen, utmerker distriktskommunene seg med spesialisering innenfor deler av industrien. Norsk industri har allerede et fortrinn, blant annet på grunn av tilgangen til vannkraft. Norsk prosessindustris strategiarbeid, Prosess21, kommer med flere anbefalinger om hvordan utslipp fra norsk prosessindustri kan minimeres samtidig som virksomhetene i næringen har en bærekraftig vekst. Rapporten trekker fram at bygging av «merkevaren Norge» kan øke verdiskapingen i industrien i et marked som etterspør grønne produkter og løsninger.

Et annet eksempel som nevnes i Prosess21, er mulighetene til å ta en større rolle i verdikjeden for batteriutvinning. Økt elektrifisering gjør at dette er et område for vekst i produksjon av alt fra enkle materialer til spesialprodukter og produksjon av battericeller.

I Norsk Industris veikart for havbruksnæringen er det satt et mål om at næringen skal eksportere laks for mer enn 200 milliarder kroner i 2030. Dette vil være en betydelig vekst fra 72,5 milliarder kroner i 2019. Næringen har samtidig en uttalt ambisjon om at veksten ikke skal gå på bekostning av miljø og fiskevelferd.

Siden mesteparten av norsk oppdrettslaks eksporteres til det europeiske markedet, er det relevant å sammenligne klimagassutslippene i næringen med europeisk landbruk. Norsk oppdrettslaks har ved levering til slakteanlegg utslipp som tilsvarer 20 prosent av utslippet til europeisk storfe (SINTEF, 2020). Norsk laks er også mer klimavennlig enn europeisk svin ved levering til slakteanlegg. Økt produksjon i havbruksnæringen kan dermed bidra til å redusere de globale utslippene forutsatt at produksjonen erstatter produksjon av matvarer med høyere klimautslipp.

Havbruksnæringen har utfordringer knyttet til dødelighet og fiskevelferd grunnet lakselus. I tillegg fører rømming fra oppdrettsanlegg til genetisk påvirkning og sykdomsspredning til villaks. Det er også utfordringer knyttet til avfallshåndtering fra anleggene.

Næringen arbeider kontinuerlig med å utvikle ny teknologi som kan bøte på utfordringer knyttet til miljø og areal. Bedre utnyttelse av dagens avfallsstrømmer, forskning for å utvikle behandlingsmetoder for lakselus, mer klimavennlig sammensetning av fôr og elektrifisering av hele produksjonskjeden er tiltak som vil bidra til en mer bærekraftig produksjon. En havbruksnæring som lykkes med vekst innenfor naturens tåleevne, kan spille en sentral rolle for distriktsnæringslivets bidrag til grønn omstilling.

Selv om en grønn omstilling på mange områder kan innebære store muligheter for mange bedrifter i distriktene, vil en rasjonell og effektiv klimapolitikk basert på at forurenser skal betale, nødvendigvis også innebære utfordringer for mange distrikter. Distriktene er i større grad enn sentrale strøk avhengige av et velfungerende og pålitelig transportsystem, som i overskuelig fremtid i hovedsak vil være basert på forbrenningsmotorer. Mange næringer med tilhold i distriktene er avhengige av mobile maskiner. Både landbruksmaskiner og anleggsmaskiner, for eksempel i mineralnæringen, er foreløpig basert på forbrenningsmotorer. Selv om prosessindustrien har redusert sine klimautslipp de siste årene, står sektoren fremdeles for store utslipp av klimagasser. Produksjon av både metaller og ammoniakk – en viktig ingrediens for kunstgjødsel – slipper ut betydelige menger klimagasser.

Avgifter og kvoter på utslipp vil øke prisene til forbruker på produktene fra disse næringene, og dermed innebære lavere etterspørsel og lavere lønnsevne i bedriftene som produserer disse varene. Samtidig kan dyrere transport og energi til husholdningene medføre høyere levekostnader i distriktene, også relativt til sentrale strøk.

6.4.4 Fysisk klimarisiko

Norsk næringsliv blir ikke bare påvirket av krav til omstilling, men kan i fremtiden også påvirkes direkte av klimaendringer. Dette omtales som fysisk klimarisiko. Forringelse av naturen kan få store konsekvenser for biologisk mangfold og alt næringsliv som baserer seg på bruk av naturressurser. I tillegg kommer helseutfordringer som følge av økt luftforurensing. FN peker på tap av biologisk mangfold, sammen med klimautfordringer, som den største utfordringen for bærekraftig utvikling (Meld. St. 27 (2016–2017)).

Cicero og Vestlandsforskning har i en rapport fra 2018 sammenstilt det eksisterende kunnskapsgrunnlaget om konsekvenser av klimaendringer for Norge (Aamaas et al., 2018). Rapporten viser at klimaendringer i Norge vil påvirke mange sektorer. Flere undersøkelser har ifølge rapporten vist at de klimabestemte produksjonsbetingelsene for jordbruk, skogbruk, fiskeri og oppdrett på sikt trolig vil utvikle seg negativt, og at risikoen for naturskade i alle sektorer vil øke vesentlig om ikke tilpasningstiltak blir iverksatt.

Klimaendringer i andre land vil også kunne påvirke mange sektorer. Norge har en åpen økonomi, med mye eksport og stor grad av import av varer og innsatsfaktorer til innenlandsk produksjon til bruk i blant annet jordbruk og havbruk. Dette medfører at Norge er blant de landene som er mest utsatt for å bli påvirket også av klimaendringer i andre land. Kunnskap om hvordan denne påvirkningen kan konkret arte seg, og dermed om hvilke tiltak som er aktuelle for å tilpasse samfunnet, er imidlertid begrenset (Aamaas et al., 2018).

Klimarisikoutvalget peker på at fysisk klimarisiko blant annet påvirker forsikringsforetaks prising av skaderisiko, lokalisering av nye virksomheter og robustheten til integrerte globale forsyningskjeder basert på lite bruk av lagre (NOU 2018: 17). Naturbaserte næringer i distriktene, som jordbruk, skogbruk, fiskeri, reindrift, havbruk og reiseliv, vil være mest utsatt for de direkte konsekvensene av klimaendringer (Aamaas et al., 2018).

Forsgren et al. (2015) peker på at storskala endringer i nøkkelarter som er viktige for produksjon og energioverføring i våre kystområder, kan bety en miljøforringelse og være negativt for fiskerier og ressursutnyttelse. Klimaendringer vil også kunne påvirke havbruk.

Oppdrettsarter tilpasset livet i kaldt vann vil få mindre optimale leve- og vekstvilkår med stigende sjøtemperatur (Fiskeri- og kystedepartementet, 2013). Havbruksnæringen er lokalisert i de områdene som med dagens klima gir best vilkår for oppdrett. Den optimale havtemperaturen for oppdrett av laks er omtrent 11–14 °C. Høyere temperaturer enn dette har sammenheng med dårligere fiskevelferd, redusert matinntak, økt stress og økt dødelighet (Falconer et al., 2020). Tilsvarende negative effekter for oppdrettslaks inntreffer ved for lave temperaturer.

Økt temperatur i havet kan også gi positive effekter for havbruksnæringen. Varmere vann kan medføre at områder som i dag ikke egner seg for oppdrett, blir tilgjengelige. For eksempel kan et større areal i Nord-Norge utnyttes, noe som kan bidra til økt verdiskaping og sysselsetting i næringen. Klimaendringene kan også bidra til å løse utfordringer knyttet til lave havtemperaturer i vintermånedene.

For jordbruket vil klimaendringer føre til lengre vekstsesong og større avlinger. Isolert sett vil dette være positivt. Samtidig kan nye plante- og dyresykdommer redusere produktiviteten, og kraftig nedbør og tørke kan gi dårligere avlinger (Aamaas et al., 2018). De siste sesongene, med 2017-sesongen som var svært våt og 2018-sesongen som var svært tørr, viser hvordan klimaendringer kan påvirke avlingene negativt.

6.5 Infrastruktur

Begrepet «infrastruktur» benyttes ofte om de faste installasjonene som legger til rette for veitrafikk, togtransport, sjø- og luftfart, telefoni, internett og kraft. Det kan også benyttes i videre forstand om enkelte tjenester som benytter den faste infrastrukturen, som kollektivtransport og posttjenester. Velfungerende infrastruktur gir næringslivet tilgang til markeder for arbeidskraft, underleverandører (innsatsfaktorer) og kunder, og befolkningen tilgang til arbeidsplasser, varer og tjenester. Infrastruktur og samferdsel kan dermed anses å være en del av både den brede næringspolitikken og den brede distrikts- og regionpolitikken, selv om det kan være krevende å måle de distrikts- og næringspolitiske virkningene.

En stor del av varene Norge eksporterer, produseres langt fra sentrale strøk. Eksportbedrifter er avhengige av gode transportløsninger for å få eksportert varene sine. Norge er et land med store avstander. Store avstander gjør at de første transportetappene for eksportvarer tar lang tid dersom transportløsningene ikke er gode nok. De samlede kostnadene for eksportbedrifter kan derfor bli høye.

6.5.1 Transportinfrastruktur

En godt utbygd transportinfrastruktur gir grunnlag for verdiskaping i hele landet. Transportinfrastruktur er for eksempel veier, flyplasser, havner og jernbane. Investeringer i transportinfrastruktur kan stimulere til økonomisk utvikling ved å binde sammen arbeidsmarkeder i større bo- og arbeidsmarkedsregioner og ved å effektivisere godstransport innenfor og mellom regioner. En forbedret infrastruktur medfører reduserte transportkostnader og følgelig også forbedret produktivitet og forbedret tilgang på arbeidskraft, innsatsfaktorer og kunder. Dette er særlig relevant for transportintensive næringer som reiselivet. Transportinvesteringer kan bidra til å utjevne press i arbeidsmarkedet, boligmarkedet og trafikken i og mellom regioner.

Samfunnsøkonomisk nytte er en av flere viktige faktorer i vurderingen av samferdselsinvesteringer. Geografien og bosettingsmønsteret i Norge krever omfattende transportinfrastruktur, og det investeres hvert år betydelige midler til vei og jernbane for å sikre et likeverdig tjenestetilbud og et konkurransedyktig næringsliv i distriktene og i sentrale strøk.

Staten og fylkeskommunene har ansvaret for henholdsvis riks- og fylkesveinettet. Målt i veilengde utgjør riksveiene om lag 20 prosent og fylkesveiene om lag 80 prosent av det samlede riks- og fylkesveinettet. Målt i antall kjørte kilometer er fordelingen av veiansvar om lag lik mellom fylkesveier og riksveier. Fylkeskommunene har også ansvaret for tilhørende fylkesveiferger, som er en viktig del av transportnettet i store deler av landet. Det er fylkeskommunene selv som avgjør hvordan veiinfrastrukturen i fylkene skal prioriteres. Fylkeskommunene har mulighet til å se ulike infrastrukturinvesteringer og prioriteringer i sammenheng innenfor større områder, slik at hensynet til regionale forutsetninger og behov kan ivaretas bedre. Fylkesveier og fylkesveiferger finansieres i hovedsak av frie inntekter (skatt og rammetilskudd). I tillegg kommer blant annet brukerbetalinger i form av bompenger og billettinntekter (Meld. St. 5 (2019–2020)).

Kilde: OECD (2020b)

Figur 6.10 viser utviklingen i innenlandske infrastrukturinvesteringer målt som andel av samlet brutto nasjonalprodukt i Norge og utvalgte EU-land. Figuren viser at infrastrukturinvesteringene i Norge har steget markant fra 2006, da de utgjorde om lag 0,6 prosent av BNP, til om lag 1,5 prosent av BNP i 2016. Infrastrukturinvesteringene har tradisjonelt ligget på nivå med investeringene i andre EU-land, men har i senere år tiltatt sammenlignet med de andre EU-landene.

Høy ressursinnsats alene gir ikke effektive og lønnsomme samferdselsinvesteringer som bidrar til økt verdiskaping i distriktene. Produktivitetskommisjonen viser at en betydelig andel av veiprosjektene som igangsettes er samfunnsøkonomisk ulønnsomme, det vil si at kostnaden for utbyggingen overstiger nytten av investeringen. Produktivitetskommisjonen viser til at Nasjonal transportplan (NTP) for perioden 2010–2019 hadde en forventet negativ netto nytte på 31 milliarder kroner, og at NTP for perioden 2014–2023 hadde en forventet negativ netto nytte på 24 milliarder kroner. Produktivitetskommisjonen framholder at den lave samfunnsøkonomiske lønnsomheten i transportplanene skyldes at andre forhold, for eksempel distriktshensyn, tillegges vekt i prioriteringen av prosjekter (NOU 2015: 1). I gjeldende NTP ble det lagt opp til en økning av den årlige gjennomsnittlige planrammen på 21,1 milliarder kroner (37 prosent) i planperioden 2019–2028. Samtidig hadde de 140 samferdselsprosjektene som etter planen skulle iverksettes i løpet av planperioden, en forventet netto nytte på minus 179 milliarder kroner (Meld. St. 33 (2016–2017)).

Anslagene i NTP er gjort før oppstart av prosjektene. I en analyse av 27 allerede gjennomførte samferdselsprosjekter viste det seg at netto nåverdi av samferdselsprosjektene i gjennomsnitt ble undervurdert i analysene gjort før prosjektoppstart. Undervurderingen skyldes i hovedsak at framskrivningene av trafikkutvikling som ble lagt til grunn i de samfunnsøkonomiske analysene i forkant av utbyggingen, var for konservative (Odeck & Kjerkreit, 2019).

I samfunnsøkonomiske nytte- og kostnadsanalyser i samferdselssektoren er det fortrinnsvis de konkrete og direkte virkningene som prissettes og vurderes, for eksempel tidsbruk, ulykkesrisiko og miljøpåvirkning. I tillegg til disse direkte effektene viser Transportøkonomisk institutt (TØI) til flere indirekte effekter. For eksempel økt konkurranse for sluttprodukter og innsatsfaktorer, stordriftsfordeler som gir mer rasjonell produksjon og transport, i tillegg til mer kunnskapsdeling mellom næringsaktører. Dette kan gi bedret innovasjon og produktivitet og lavere priser. Denne typen virkninger av investeringer i transportinfrastruktur er både steds- og næringsspesifikke, og krevende å estimere. Effektene er ikke nødvendigvis nettoeffekter, men vil i mange tilfeller kun være en omfordeling av vekst og verdiskaping fra én region til en annen (Lian & Rønnevik, 2010).

TØI (Aarhaug, Hansen & Engebretsen, 2014) har sett på ulike mekanismer for hvordan investeringer i transportinfrastruktur kan bidra til regionale ringvirkninger. For eksempel kan en ny vei, havn eller lufthavn føre til etablering av ny næringsvirksomhet eller vekst i eksisterende næringsvirksomhet og følgelig også til økt etterspørsel etter arbeidskraft og kapital. Det kan igjen bidra til framvekst av ny eller vekst i eksisterende næringsvirksomhet i regionen for å betjene økt etterspørsel etter varer og tjenester fra det nyetablerte næringslivet og fra en større befolkning. Etablering av ny næringsvirksomhet kan bidra til å øke kompetansen i eksisterende næringsliv og offentlig forvaltning i regionen. Det gir en økning i regionens økonomiske ressursbase og økte inntekter til offentlig sektor. Det er imidlertid ikke gitt at denne typen positive ringvirkninger vil følge av hvilken som helst infrastrukturinvestering. Transportkostnader er kun én av flere faktorer som har betydning for virksomheters investeringsbeslutninger.

Bedriftenes lokaliseringsbeslutninger vil normalt avspeile kostnader og markedstilgang, det vil si tilgang til nødvendige innsatsfaktorer og kunder. I tillegg har ulike næringer en tendens til å samlokalisere seg med like, konkurrerende virksomheter, og/eller kunder og underleverandører, i næringsklynger. Det kan gi stordriftsfordeler i produksjon, innkjøp og i tilbudsutforming. Det kan også gi fordeler ved at man får en opphopning av spesialisert kompetanse som kan være til nytte utenfor den enkelte virksomhet. Konkurranse og samhandling mellom virksomheter i en næringsklynge kan bidra til økt produktivitet og innovasjonsevne. Disse fordelene ved klyngedannelse og spesialisering innebærer at investeringer i samferdsel kan virke sentraliserende. Når samferdselsinvesteringer reduserer transportkostnader, kan virksomheter som har tilbudt varer og tjenester til et lokalt marked, og som har vært skjermet fra konkurranse som følge av høye transportkostnader, bli utkonkurrert av mer sentralt beliggende virksomheter med lavere produksjonskostnader eller produkter av høyere kvalitet.

TØI (Lian & Rønnevik, 2010) har gjennomført en statistisk analyse av 102 veiprosjekter med en samlet investeringskostnad på 49 milliarder kroner, i perioden fra 1993 til 2005. Analysen viser at det er statistisk signifikante sammenhenger mellom veiinvesteringer og befolkningsvekst og veiinvesteringer og inntektsvekst. Befolkningsveksten er imidlertid i stor grad korrelert med synkende sentralitetsnivå. Det vil si at veiinvesteringer først og fremst gir befolkningsvekst i mer sentrale strøk.

I en analyse av et utvalg planlagte og ferdigstilte samferdselsprosjekter finner TØI (Aarhaug et al., 2014) at samferdselsinvesteringer som bidrar til at pendletider mellom potensielle bo- og arbeidsteder reduseres betraktelig, kan ha en positiv effekt på antall arbeidsplasser. Det er imidlertid ikke like klart om samferdselsinvesteringer fører til produktivitets- og lønnsomhetsforbedringer for næringslivet. Der hvor transportinfrastrukturen er en begrensende faktor for næringslivet, vil utbedring av infrastrukturen kunne føre til vekst og nyetableringer. Dersom transportinfrastruktur ikke er en begrensende faktor kan imidlertid investeringer i infrastruktur føre til redusert vekst og lønnsomhet. TØI påpeker at kausalforholdet mellom økonomisk vekst og samferdselsinvesteringer ikke nødvendigvis er slik at økte investeringer fører til økt vekst. Det kan like gjerne være slik at økonomisk vekst fører til økte samferdselsinvesteringer.

Menon (Ulstein et al., 2014) har gjennomført en analyse av utbyggingen av Lofast-forbindelsen, Eiksundsambandet og E18 mellom Kristiansand og Grimstad for å si noe om betydningen av veiinvesteringer for verdiskapingen i næringslivet. Menon finner ingen signifikant effekt på verdiskapingen i kommunene som berøres av Lofast-forbindelsen, men finner forholdsvis store effekter av Eiksundsambandet og E18 Kristiansand–Grimstad, med produktivitetsøkninger på henholdsvis 10 og 10,9 prosent for næringslivet i de berørte kommunene. Menon framholder at veiutbygginger som binder sammen mindre kommuner som allerede har lange reisetider (Lofast), har langt lavere effekt enn veiutbygginger som binder sammen kommuner til ett funksjonelt arbeidsmarked (Eiksundsambandet og E18 Kristiansand–Grimstad). Sistnevnte gir lokalt næringsliv bedre tilgang på innsatsfaktor og kunder, samt bedre konkurranse- og samhandlingsforhold i det lokale næringslivet. Menon påpeker at dette ikke er en nettoeffekt, og at disse produktivitetsgevinstene kan ha kommet på bekostning av annet næringsliv i omkringliggende kommuner.

Resultatene til Menon indikerer at det finnes en maksimal pendlertid som arbeidstakere er villige til å akseptere. Det er et intuitivt resultat som viser at redusert reisetid mellom to steder ikke fører til at arbeidsmarkedet utvides, dersom reisetiden mellom stedene fremdeles er lengre enn det pendlerne vil akseptere, også etter den aktuelle infrastrukturinvesteringen. Dette stemmer overens med resultater fra TØI som estimerer at sannsynligheten for pendling går mot 0 ved reisetid med bil over 60 minutter. Dette er i stor grad sammenfallende med befolkningsutviklingen i områdene rundt regionsentrene. For regionsentre med mer enn 50 000 innbyggere har det vært befolkningsvekst i områder med inntil 55 minutters reisetid fra sentrum i perioden fra 1980 til 2007. Befolkningsveksten er størst 15 minutter fra sentrum og synker deretter gradvis. For mindre regionsentre er tendensen lik, men det er ikke befolkningsvekst like langt fra sentrum. I regionsentre med innbyggertall mellom 25 000 og 50 000 var det befolkningsvekst inntil 35 minutters reisetid fra sentrum, i regionsentre med innbyggertall mellom 10 000 og 25 000 var det befolkningsvekst inntil 25 minutters reisetid fra sentrum og i regionsentre med innbyggertall mellom 1 000 og 10 000 var det befolkningsvekst inntil 10 minutters reisetid fra sentrum (Engebretsen & Vågane, 2008).

6.5.2 Digital infrastruktur

God infrastruktur innebærer også tilgang til velutbygd digital infrastruktur med høy kapasitet. Investeringer i denne infrastrukturen gir bedre kommunikasjon, raskere levering av tjenester og gir grunnlag for nye arbeidsformer og samarbeidsrelasjoner som kan øke produktiviteten i næringslivet. Digitalisering styrker næringslivets konkurranseevne, gir tilgang til globale markeder og gir mulighet for økt produktivitet i hele samfunnet. Utbygging av bredbånd i store deler av landet har muliggjort fjernarbeid og gitt lavere transportkostnader. I tillegg til mer effektiv drift og økt produktivitet, har digitalisering gitt bedriftene nye markedsplasser, både nasjonalt og internasjonalt. Digitalisering har skapt nye markeder der bedrifter kan møte kunder, for eksempel gjennom bruk av sosiale medier. I 2019 benyttet 76 prosent av norske foretak sosiale medier (Statistisk sentralbyrå, 2019c).

En godt utbygd digital infrastruktur legger forholdene til rette for et desentralisert næringsliv. Reisekostnader kan reduseres betydelig når digitale løsninger gjøres tilgjengelig over hele landet. Bruk av digitale verktøy for å avholde møter kan gi store tidsbesparelser, samtidig som store avstander ikke blir en begrensning for muligheter og samhandling ettersom digitale verktøy gir mulighet for tettere interaksjon. Mye av teknologien er allerede tilgjengelig.

En godt utbygd digital infrastruktur over hele landet kan være svært viktig for næringslivet i ekstraordinære situasjoner der fysiske møter ikke er mulig eller må begrenses. Endrede arbeidsmetoder i forbindelse med utbruddet av koronaviruset er et tydelig eksempel på dette. Nye arbeidsmetoder framtvunget av virusutbruddet kan ha avdekket et potensial for mer bruk av digitale verktøy også i mer normale tider. Den krevende situasjonen som oppstod som følge av koronaviruset, førte i tillegg til at flere virksomheter la om deler av forretningsmodellen sin, og økte bruken av digitale kanaler.

Utbygging av 5G-nettet kan gi muligheter for økt produktivitet i flere distriktsnæringer, og sikre at teknologi som allerede eksisterer, kan utnyttes bedre. I jordbruket kan bruk av sensorer som sender data over 5G-nettet optimalisere utnyttelsen av autonome eller fjernstyrte maskiner. I havbruksnæringen kan økt kapasitet gjennom 5G-nettet bidra til bedre og mer effektiv bruk av data om blant annet strømningsforhold, oksygen i vannet og temperatur. I tillegg gir 5G muligheter for tettere overvåkning av produksjonskjeder i industrien, mer effektiv logistikk og økt produktivitet. Dersom utbygging av bredbånd og 5G begrenses til mer sentrale strøk, kan man gå glipp av verdiskaping i distriktene.

Konsulentselskapet Analysys Mason AS gjennomfører på oppdrag fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) en årlig undersøkelse av bredbåndsdekningen i Norge. Undersøkelsen kartlegger tilgang til fast og mobilt bredbånd for norske husstander, næringsbygg og offentlig sektor, fordelt på fylker og kommuner.

Rapporten viser at færre enn 1 000 husstander i Norge ikke har tilbud om grunnleggende bredbånd (kapasitet på minst 10 Mbit/s). Dette gir tilgang til enkle elektroniske tjenester som lesing av nettaviser, surfing på nett og bruk av epost. Rapporten viser videre at 86 prosent av landets husstander hadde mulighet til å få bredbånd med høy hastighet (minst 100 Mbit/s) ved utgangen av første halvår 2019. Veksten i utbygging av fiber de siste årene gjør at stadig flere husstander har tilgang til høyhastighetsbredbånd på 100 Mbit/s, og også bredbånd med betydelig høyere hastigheter. 63 prosent av husstandene har nå mulighet til å koble seg til nett som kan levere 1 Gbit/s hastighet. Det er en økning på 22 prosentpoeng på et år. Det er likevel fortsatt vesentlige forskjeller i bredbåndstilbudet mellom by og land. Mens nesten alle husstander (98 prosent) i tettsteder med minst 200 husstander har tilbud om høykapasitets bredbånd, har kun rundt 59 prosent av husstander utenfor tettstedene dette tilbudet. Tilsvarende tall for 2018 var 98 prosent og 49 prosent (Analysys Mason, 2019).

Tabellene 6.1 og 6.2 viser at det er forskjell mellom sentrale og mindre sentrale områder, og at mange mindre sentrale områder får grunnleggende bredbånd gjennom trådløs teknologi. Dette betyr i praksis mobilt bredbånd for de aller fleste. Man kan få gode mobile bredbåndstjenester, men dekningen kan svekkes av for eksempel krevende topografi, og innendørs dekning kan svekkes av takbelegg og murvegger. I tillegg reduseres hastigheten til det mobile bredbåndet når antall brukere øker.

Tempoet i norsk fiberutbygging har aldri vært høyere, og det blir bygd fiber både i og utenfor tettbygde strøk. Utenfor tettbygde strøk har om lag 60 000 nye husstander fått tilbud om fiber det siste året. 45 prosent av husstandene utenfor tettbygde strøk har nå fiberdekning, en økning fra 32 prosent i 2018. En betydelig del av fiberutbyggingen skjer i områder som allerede har tilgang til høyhastighetsbredbånd via kabel-TV-nett, enten som erstatning for eller i tillegg til kabel-TV-nett. Dekningsundersøkelsen viser at det først og fremst er utbygging av bredbånd til husklynger med færre enn 200 husstander som fører til at bredbåndsdekningen utenfor tettstedene øker.

Tilgang på bredbånd med høy kapasitet er best i Oslo, men Hordaland, Rogaland og Akershus har også over 90 prosent dekning. Nordland og Innlandet har under 80 prosent. Dekningsgraden sier imidlertid ikke alt. Mange områder sliter med manglende redundans, det vil si alternativ kommunikasjon når det er brudd på nettet til området.

Den norske bredbåndspolitikken legger til grunn at private aktører skal bygge ut bredbånd på markedsmessige vilkår, men at myndighetene skal bidra med utløsende tilskudd til utbyggingsprosjekter i kommersielt ulønnsomme områder, effektiv konkurranse gjennom sektorregulering og gode rammevilkår for utbygging. Den norske bredbåndspolitikken er teknologinøytral og favoriserer ikke én teknologi framfor en annen. Det er antatt at bredbåndsselskapene investerer mer enn 10 milliarder kroner årlig i Norge, og selskapene viser fortsatt stor investeringsvilje med blant annet utrullingen av 5G.

Ordningen med statlig støtte til bredbåndsutbygging startet i 2014. I perioden 2014–2019 ble det gitt totalt 935 millioner kroner i tilskudd. Det har bidratt til at over 80 000 husstander har fått nytt eller forbedret bredbånd. Den offentlige støtten fra kommuner og fylker utgjorde om lag 263 millioner kroner i 2019. Prosjektene utløste privat delfinansiering og lokal egeninnsats til en verdi av over 400 millioner kroner og investeringer for over 400 millioner kroner fra utbyggere.

Det er betydelige forskjeller mellom fylkene, i omfanget både av mottatt statlig støtte og annen offentlig støtte. De statlige midlene på 9,9 millioner kroner til Sogn og Fjordane og på 15,1 millioner kroner til Oppland i 2019 utløste over fire ganger så mye i lokal offentlig støtte, mens det lokale offentlige bidraget var lavere enn den statlige støtten i andre fylker.

Ettersom utbyggingen skjer i stadig mer spredt bebygde områder, forventes det at kostnadene per tilknyttet husstand vil øke. I 2018 var den gjennomsnittlige kostnaden per husstand om lag 49 000 kroner, mens den i 2019 var om lag 55 500 kroner. Utbyggers andel er relativt konstant, mens den kommunale/fylkeskommunale andelen økte med 30 prosent til 13 600 kroner og statlige bidrag per husstand økte med 48 prosent til 12 900 kroner.

En evaluering fra Oslo Economics (2017) viser at utbyggingsprosjektene sørger for sikker og effektiv utbygging i områder som mangler grunnleggende dekning og som sannsynligvis ikke vil bli bygget ut på kommersielle vilkår. Den økte dekningen har bidratt til at forbrukerne får bedre og raskere tilgang til offentlige og private tjenester samt til kunnskapsdeling. Undersøkelsen avdekker også andre positive ringvirkninger, for eksempel tilgang til fjernundervisning og velferdsteknologi innenfor pleie- og omsorgssektoren.

I statsbudsjettet for 2020 er den statlige bevilgningen på 250 millioner kroner. Det har vært en økning i midlene de siste par årene. Økningen i bevilgninger er særlig rettet mot de områdene som kun har bredbåndstilgang via Telenors kobbernett. Telenor har besluttet å legge ned kobbernettet i løpet av få år.

Som del av regionreformen har fylkeskommunene selv fått ansvaret for fordelingen av lokale midler og oppfølging av prosjektene fra 2020. Hvert fylke får en statlig tilskuddsramme basert på fordelingsnøkler fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Nkom skal fortsatt ha en aktiv faglig veiledningsrolle knyttet til bruk av midlene, blant annet når det gjelder spørsmål om statsstøtteregelverk og regler om tredjepartstilgang, og skal dessuten innhente statistikk over utbyggingen som skjer med statlige midler.

6.5.3 Kraftinfrastruktur

Nesten alle viktige samfunnsoppgaver og -funksjoner er avhengige av et velfungerende kraftsystem med pålitelig strømforsyning, og strømnettet er en helt sentral del av infrastrukturen i ethvert moderne samfunn. I Norge er elektrisitetens andel av energibruken betydelig høyere enn i andre land, delvis som en følge av en stor kraftintensiv industri, men også fordi elektrisitet i større grad enn i andre land brukes til oppvarming. I Norge er det ofte langt fra der strømmen produseres til der den forbrukes. Produksjonen ligger der tilgangen på ressurser er best. Strømnettet er nødvendig for å frakte kraften fra der den produseres til der den forbrukes, både i andre regioner i Norge og i utlandet. Et sammenhengende og godt utbygd overføringsnett er en forutsetning for et velfungerende kraftmarked og en sikker kraftforsyning.

Nettet i Norge deles inn i tre nivåer: distribusjonsnett, regionalnett og transmisjonsnett (tidligere sentralnett). Distribusjonsnettet vil si de lokale nettene som vanligvis sørger for distribusjon av kraft til sluttbrukerne, som husholdninger, tjenesteyting og industri. Regionalnettene er bindeledd mellom sentralnettet og distribusjonsnettene. Transmisjonsnettet utgjør hovedveiene i kraftsystemet. Det binder sammen regionene, store produsenter og forbrukere i et landsdekkende system. Transmisjonsnettet omfatter også utenlandsforbindelsene. Norge er en del av et felles nordisk kraftmarked som er tett integrert, både fysisk, finansielt og regulatorisk. Det nordiske kraftmarkedet er videre integrert i det europeiske kraftmarkedet gjennom flere overføringsforbindelser. Store kraftproduksjonsanlegg knyttes til sentralnettet, mens mindre produksjonsenheter kan knyttes til enten regionalnettet eller distribusjonsnettet. Små forbrukere er tilknyttet distribusjonsnettet, mens store forbrukere, som kraftintensiv industri og petroleumsvirksomhet, kan være knyttet direkte til regional- eller sentralnettet.

Å bygge og investere i strømnett er kostbart, men det koster relativt lite å drive det. Gjennomsnittskostnaden synker altså jo mer man bruker det, og strømnettet blir dermed et naturlig monopol. Dette medfører at det ikke er lønnsomt å bygge parallelle strømnett og konkurrere om nettjenester. Det finnes dermed bare én netteier i hvert område, og hver netteier har monopol innenfor sitt område. En konsekvens av dette er at kundene ikke kan velge nettleverandør. For å hindre at nettselskapene utnytter denne posisjonen har myndighetene etablert en omfattende regulering av nettselskapene. Målet er å sikre at brukerne ikke betaler for mye for nettet, samtidig som det investeres tilstrekkelig i nettet til å sikre kapasitet og kvalitet.

Det er NVE som regulerer og fører tilsyn med nettvirksomheten i Norge. For å bygge, eie og drive nettanlegg er det krav om konsesjon etter energiloven. Konsesjonærene er underlagt både direkte reguleringer i form av spesifikke krav og plikter, og insentivbasert regulering i form av inntektsregulering. Dette skal samlet sett sikre en samfunnsmessig rasjonell drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Det pålegges spesifikke plikter og krav som nettselskapet må oppfylle, uavhengig av bedriftsøkonomisk lønnsomhet. Den direkte reguleringen skal blant annet sikre at alle som ønsker det har tilgang til nettet, at kapasiteten er tilstrekkelig og leveringskvaliteten tilfredsstillende og at forsyningssikkerheten opprettholdes. NVE fastsetter tillatt inntekt for hvert enkelt nettselskap. Denne skal fastsettes slik at inntekten over tid dekker kostnadene ved drift og avskrivning av nettet samt gir en rimelig avkastning på investert kapital, gitt effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Inntektsreguleringen skal ivareta de økonomiske rammebetingelsene til nettselskapene, samtidig som den skal ivareta nettkundene gjennom å sørge for at størrelsen på nettleien er rimelig.

Norge er nå inne i en periode der det bygges ut mye fornybar kraft og det gjennomføres store investeringer i strømnettet. Behovet for investeringer skyldes både nettets alder, innføring av avanserte måle- og styringssystemer (AMS), forbruksvekst, urbanisering, økende effektuttak, økende krav til forsyningssikkerhet og mer fornybar kraftproduksjon. En analyse gjennomført av NVE viser at det er forventet investeringer på totalt 135 milliarder kroner i kraftnettet i tiårsperioden fra 2018 til 2027. Sammenlignet med forventede investeringer på 142 milliarder kroner for perioden fra 2016 til 2025 er det totalt sett en liten nedgang i forventede investeringer. Årsaken til dette er blant annet at kostnadene knyttet til AMS er lavere enn forventet. Om lag 61 milliarder kroner av investeringene vil være i transmisjonsnettet, 19 milliarder kroner i regionalnettet og 50 milliarder i distribusjonsnettet. I tillegg kommer investeringer i AMS, som er forventet å utgjøre 4 milliarder kroner (Norges vassdrags- og energidirektorat, 2018).

På oppdrag fra Energi Norge har DNV GL vurdert hvilke tekniske utfordringer i strømnettet og hvor store kostnader en rask elektrifisering av fossil energibruk vil medføre. DNV GL har sett på elektrifisering av transport, enkelte industrisektorer og petroleumsvirksomheten. Det legges til grunn at det samlede strømforbruket vil øke med om lag 30–35 TWh fra 2017 til 2040 hvis fossile energikilder erstattes med elektrisitet. Analysen tilsier at verken de tekniske hindringene eller kostnadene ved elektrifiseringen er uoverstigelige. Digitale nyvinninger vil bidra til økt fleksibilitet i produksjon og forbruk, og dermed til at kostnadsveksten blir lavere enn hva man ellers kunne ha forventet. Det forventes at utviklingen av blant annet batteriteknologi kan redusere enkelte tekniske hindringer (DNV GL, 2019). NVE har vurdert hva elektrifisering kan bety for regionalnettet, dersom halvparten av bilparken er elektrisk, det kommer 7 000 flere hurtigladere til elbiler, alle bybusser er elektriske, to av tre fergesamband drives med elektriske ferger og 30 landstrømanlegg leverer strøm til skip i de største havnene, i 2030. Dette vil øke det høyeste effektuttaket fra regionalnettet med 5 til 15 prosent avhengig av nettområde, som innebærer at nettet må forsterkes enkelte steder. Det er spesielt forutsetningene om flere elferger og økt bruk av landstrøm som fører til økt investeringsbehov langs kysten fra Rogaland til Troms (Norges vassdrags- og energidirektorat, 2017).

6.6 Bruk av bedriftsrettede virkemidler i distriktene

Det er gjort grundig rede for sentrale bedriftsrettede virkemidler, nasjonale og regionale, og effektene av disse i Distriktsmeldingen (Meld. St. 5 (2019–2020)) samt i årlige budsjettproposisjoner for Kommunal og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Utvalget vil derfor ikke vurdere enkeltvirkemidler nærmere. Utvalget oppfatter at dette er i tråd med de avgrensninger som er gjort i utvalgets mandat.

Utvalget vil imidlertid beskrive bruken av de mest sentrale bedriftsrettede virkemidlene (omtalt som den smale næringspolitikken) etter sentralitet, basert på tilgjengelige data. Dette er informasjon som utvalget mener ikke er presentert tidligere og som kan gi indikasjoner på hvordan den offentlige innsatsen i næringspolitikken møter distriktsnæringslivets behov.

Fordeling og bruk av bedriftsrettede virkemidler i distriktsnæringslivet kan gi en bedre forståelse av hvordan distrikts- og næringspolitiske virkemidler legger til rette for næringsutvikling i distriktene. Omfanget av prosjekter og bedrifter som kvalifiserer og utløser bevilgninger fra virkemiddelapparatet, gir også indikasjoner på potensialet for vekst og nyskaping i distriktsnæringslivet.

Det er utfordrende å finne sammenlignbare data om bruk og fordeling av virkemidler i distriktsnæringslivet på tvers av flere virkemiddelaktører over samme tidsperiode. Det skyldes at virkemiddelaktørene i stor grad innhenter data om sine virkemidler og rapporterer til oppdragsgivere på ulike måter. Denne utredningen bruker i hovedsak data fra virkemiddeldatabasen5, som inneholder data om bruken av flere virkemidler og virkemiddelaktører. Data fra virkemiddeldatabasen er også sentrale i kartleggingsanalysene brukt i områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet, overlevert i 2019.6 Dataene fra virkemiddeldatabasen kan likevel skille seg noe fra virkemiddelaktørenes egne rapporteringer. Analysene og beskrivelsene i dette kapittelet bygger også på rapporteringsdata fra Innovasjon Norge, Forskningsrådet og Siva. Dataene er fordelt etter sentralitet. Distriktsområder er definert på samme måte som i resten av utredningen, det vil si sentralitetsklasse 4–6.

Dataene baserer seg på tildelinger – det vil si etterskuddsvis rapportert bruk av virkemidler i perioden til og med 2019. I mars 2020 bevilget Stortinget omfattende midler til næringslivet for å avhjelpe den akutte økonomiske krisen i norsk næringsliv på grunn av koronaepidemien. En betydelig del av midlene forvaltes av virkemiddelapparatet. Det er fortsatt mange uklarheter i hvordan krisemidlene vil bli fordelt i næringslivet, og hvordan dette vil påvirke distriktsnæringslivet. Foreløpige rapporteringstall fra Innovasjon Norge viser likevel at etterspørselen etter de ekstraordinære krisemidlene er større i sentrale områder, enn i distriktsområdene. Det kan henge sammen med at både oppstartlån og de nye landsdekkende innovasjonstilskuddene i stor grad har delfinansiert startups og innovasjonsprosjekter i sentrale områder.

En rekke virkemiddelaktører forvalter mange forskjellige virkemidler og ordninger. Den smale næringspolitikken består i hovedsak av 20 ulike virkemiddelaktører og 180 forskjellige virkemidler, som skal utløse innovasjon og nyskaping i næringslivet.

Totalt bevilges det årlig om lag 20 milliarder kroner til norske bedrifter gjennom det næringsrettede virkemiddelapparatet. I tillegg kommer kapitalvirkemidlene, som i 2016 tilførte næringslivet kapital på om lag 37 milliarder kroner. Samlet var det registrert om lag 17 000 bedrifter og andre brukere av virkemiddelapparatet i 2016 (Deloitte & Menon Economics, 2019).

De fleste virkemidlene er avgrenset tematisk eller etter næring. Noen virkemidler er også geografisk avgrenset, for eksempel innenfor et fylke, en kommune eller et avgrenset distriktspolitisk område. Den største andelen av virkemidler er næringsnøytrale og landsdekkende, men de kan være innrettet slik at de likevel er uaktuelle for store næringsgrupper.

6.6.1 Utvikling i bruken av næringsrettede virkemidler

De totale utbetalingene fra de seks største virkemiddelaktørene inkludert Skattefunn7, har økt med 210 prosent fra 2005 til 2017. Gjennomsnittlig tilsagn fra virkemiddelapparatet har vært relativt stabilt i perioden 2007–2016 og variert fra 311 000 til 381 000 kroner.

Det regionale nettverket av klynger, næringshager, Norsk Katapult, regionale forskningsfond (RFF) og generell rådgivningsvirksomhet bidrar til at virkemiddelapparatet når ut til hele landet. I tillegg spiller såkornfond en betydelig regional rolle. Fylkeskommunene forvalter betydelige midler som går til næringsutvikling i fylkene. Områdegjennomgangen viste at virkemiddelapparatet brukes mer i områder utenfor byene. Brukerne i disse områdene oppnår også høyere vekst enn brukere i mer sentrale områder (Deloitte & Menon Economics, 2019).

6.6.2 Geografisk variasjon i bruk av virkemidlene

Det er stor fylkesvis variasjon i andelen bedrifter som bruker virkemiddelapparatet, jf. figur 6.11. I Midt- og Nord-Norge bruker bedriftene virkemiddelapparatet relativt sett mer enn i andre landsdeler. Næringslivet i fylker med lav sentralitet bruker virkemiddelapparatet i større grad enn næringslivet i fylker med høy sentralitet. I 2016 brukte 1 av 6 bedrifter i Finnmark virkemiddelapparatet, mens kun 1 av 40 bedrifter i Østfold brukte virkemiddelapparatet samme år. Dette bildet sammenfaller med tendensen i Danmark. En gjennomgang av det danske virkemiddelapparatet viser at tettbefolkede, sentrale kommuner brukte virkemiddelapparatet mindre enn utkantkommuner. Forskjellen skyldes særlig at en del av virkemidlene er distriktsrettede. Videre er også flere av virkemidlene rettet mot næringer som er overrepresentert i distriktene, blant annet landbruk og fiskeri.

Figuren viser andelen av næringslivet i det enkelte fylket som har brukt virkemiddelapparatet.

Kilde: Deloitte, 2019

6.6.3 Bruk av næringsrettede virkemidler etter sentralitet

Kun en liten andel av virkemidlene er forbeholdt næringslivet i distriktene. Ettersom rammene til disse virkemidlene i stor grad fastsettes og fordeles mellom fylkene av Kommunal- og moderniseringsdepartementet etter stortingsbehandling av statsbudsjettet, forteller størrelsen på bevilgningene til de distriktsrettede virkemidlene lite om potensialet for innovasjon og verdiskaping i distriktsnæringslivet. De siste årene har de geografisk avgrensede virkemidlene til næringsutvikling over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett (13.50 – regionale utviklingsmidler) blitt redusert. Samtidig er rammene til landsdekkende ordninger økt.

For å forstå mer av behovet og mulighetene for innovasjon og verdiskaping i distriktsnæringslivet, basert på bruk av næringsrettede virkemidler, er det nyttig å se på den geografiske spredningen i bevilgningene fra et bredere spekter av landsdekkende ordninger.

Tall fra virkemiddeldatabasen viser at bevilgningene til distriktsområdene målt etter antall tilsagn i Enova økte fra 30 prosent i 2012 til 39 prosent i 2018. I samme periode har distriktsandelen i Eksportkreditts bevilgninger ligget på rundt 38 prosent, med noen svingninger underveis. Sivas bevilgningsandel til bedrifter i distriktsområdene har i denne perioden gått fra 74 prosent til 60 prosent.8 Tallene for GIEK viser en nedgang i tilsagn til distriktsområder fra 29 prosent til 25 prosent i samme periode.

Forskningsrådet tildeler betydelige midler til grunnforskning og næringsrettet forskning ved universiteter, høyskoler, forskningsinstitusjoner og bedrifter. I perioden 2012–2018 har Forskningsrådets samlede bevilgninger til distriktene ligget stabilt på mellom 10 og 12 prosent. En studie utført av SINTEF forklarer den forholdsvis lave andelen med at nye søkere fra næringslivet til Forskningsrådets nasjonale rammer er sterkest konsentrert i og rundt byer med universiteter (unntatt Oslo) (SINTEF, 2019).

Fordelingen av en mer bedriftsrettet ordning som Skattefunn er mer variert enn Forskningsrådets tildelinger. Ordningen har hatt en stor økning i budsjettert skattefradrag de siste årene. De samlede fradragene beløp seg til 5,6 milliarder kroner i 2019. Ordningen er så omfattende at den har stor betydning for den geografiske spredningen av Forskningsrådets samlede bevilgninger.9

I 2019 gikk 18,2 prosent av Skattefunn-midlene til bedrifter i distriktene. Tildelinger til sjømat og marine næringer, utgjorde 12,5 prosent av totalbeløpet og skiller seg særlig ut sammenlignet med bevilgninger til alle distriktsnæringene, men også tildelinger til næringer i resten av landet. Hele 57 prosent av tildelingene til sjømat og marine næringer gikk til distriktene.

Kommuner i sentralitetsklasse 6 mottok 3 458 kroner per sysselsatt fra Skattefunn-ordningen i 2019. Dette utgjorde det nest høyeste beløpet, etter sentralitetsklasse 1, som mottok 4 254 kroner per sysselsatt. Bedrifter i sentralitetsklassene 4 og 5 mottok henholdsvis 1 932 kroner og 2 241 kroner per sysselsatt. SINTEF-rapporten viser også at andelen bedrifter som har søkt Skattefunn i distriktene, er høyere for bedrifter som også har deltatt i Forregion.

Sentralitetsfordeling av tildelinger fra Regionale forskningsfond (RFF) i perioden 2015–2018 viser en økning i distriktsandelen fra 17 prosent til 22 prosent. Det er en betydelig høyere distriktsandel enn for Forskningsrådets bevilgninger til næringslivet, jf. figur 6.12.

Kilde: Virkemiddeldatabasen/Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2020

6.6.4 Innovasjon Norges virkemidler

Innovasjon Norge forvalter mange ulike virkemidler rettet mot forskjellige utfordringer og behov i næringslivet i hele landet. Selskapet forvalter både finansielle virkemidler og andre virkemidler, som rådgivning og profilering. Nedenfor presenteres data for finansielle virkemidler.

Hovedgrupper av virkemidler

Innovasjon Norges finansielle virkemidler kan skilles i lån og tilskudd.10 Lånene kan igjen skilles i såkalte lavrisikolån, det vil si ulike låneordninger uten subsidieelement, og risikolån. Målt i kroner er sistnevnte den største virkemiddelkategorien, med tildelinger på 2 milliarder kroner i 2019. Lavrisikolånene er i stor grad rettet mot distriktsnæringene fiskeri, landbruk og industri, men det stilles ikke noe formelt geografisk krav til prosjektene.

Risikolånene er også en stor virkemiddelkategori. Disse lånene gis til prosjekter med relativt stor risiko og har et subsidieelement. Størrelsen på subsidien varierer mellom virkemidler og mellom enkeltlån, men utgjør for de fleste lånene mellom 10 og 30 prosent. Denne kategorien rommer både landsdekkende og distriktsrettede lån.

Resten av virkemidlene er ulike tilskuddsordninger. Den største tilskuddskategorien målt i kroner, er innovasjonsprosjekter. Her ligger miljøteknologiordningen og innovasjonskontrakter (tidligere IFU og OFU). Distriktsutviklingstilskudd er tilskuddsordninger med krav om at prosjektene skal ligge i kommuner innenfor virkeområdet for distriktsrettet investeringsstøtte.11 Oppstartstilskudd omfatter ulike tilskudd til gründere. Noen av disse tilskuddene har krav om distriktstilhørighet.

Distriktsprofilen til så ulike virkemiddelkategorier varierer. I tillegg er det viktig å være klar over at noen kategorier preges av noen få og svært høye tildelingsbeløp. For eksempel er det enkelte lavrisikolån på over 200 millioner kroner, mens andre kategorier har mindre tildelinger; mange oppstartstilskudd ligger på 50 000 kroner.

Tildelinger etter sentralitet

I perioden 2017–2019 gikk over 60 prosent av de innvilgede midlene til prosjekter i kommuner i sentralitetsklasse 4–6 (se figur 6.13). Fra 2017 til 2018 steg denne andelen noe, særlig på grunn av større tildelinger blant annet innenfor kategoriene lavrisikolån, risikolån og innovasjonsprosjekter, til sentralitetsklasse 4. De tre nevnte kategoriene bevilger store beløp i hver enkelt tildeling.

Kilde: Innovasjon Norge, 2020

Figur 6.14 viser at totaltallene utenom lavrisikolån, av den samlede andelen tildelte midler til distriktene likevel er på over 50 prosent. Økningen i andelen tildelinger til prosjekter i sentralitetsklasse 4 fra 2017 til 2018 er fremdeles tydelig. Andelen til bedrifter i kommuner som tilhører sentralitetsklasse 5 og 6, har falt i samme periode.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

Figur 6.15 viser at av antall tildelinger (i motsetning til samlet beløp) har andelen av tildelinger til hver enkelt sentralitetsklasse holdt seg ganske stabil. Andelen av tilsagn til kommuner i sentralitetsklasse 1, 5 og 6 har økt noe fra 2017 til 2019, mens andelene til klasse 2, 3 og 4 har falt svakt.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

Sentralitetsklassene 4, 5 og 6, med om lag 30 prosent av landets befolkning og om lag 25 prosent av sysselsettingen, mottar om lag 50 prosent av tildelingene fra Innovasjon Norge hvert år (målt i antall tilsagn). Tildelingene til bedrifter i disse kommunene er gjennomgående høyere enn for landsgjennomsnittet, slik at prosjekter i disse kommunene til sammen mottar over 60 prosent av det samlede tildelte beløpet.

6.6.5 Lavrisikolån

Lavrisikolånene er de største virkemidlene i Innovasjon Norge, målt etter tildelt beløp.12 Av lavrisikolånene utgjør såkalte flåtelån om lag halvparten, med årlige utlån på noe over 1 milliard kroner, mens landbrukslån og lån til andre næringer utgjør om lag 25 prosent hver. Lavrisikolånene har ikke noe eksplisitt krav om at de skal tildeles til prosjekter i visse kommuner. Imidlertid er de rettet mot næringer med stor tilstedeværelse i distriktene. Gjennomgående går 80 prosent av lavrisikolånene til kommuner i sentralitetsklasse 4–6. Denne andelen har steget noe fra 2017 til 2019, jf. figur 6.16.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

6.6.6 Risikolån

I 2019 tildelte Innovasjon Norge risikolån på 1,2 milliarder kroner. Dette var en nedgang fra 1,5 milliarder i 2017. En økende andel av utlånsvolumet skriver seg fra nasjonale virkemidler, og en fallende andel er distriktsrettede. I 2019 var litt over 70 prosent nasjonale.

Av de distriktsrettede risikolånene gikk 95 prosent av det totale volumet til prosjekter i sentralitetsklasse 4, 5 eller 6 i 2019 (se figur 6.17). Troms og Finnmark fikk i 2019 over 30 prosent av utlånsvolumet til de distriktsrettede risikolånene. Bildet er det samme om man ser på antall risikolån i stedet for totalt utlånsvolum.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

Landsdekkende risikolån er virkemidler som brukes til innovative og risikable prosjekter som trolig ikke ville blitt realisert uten støtte. Det er ingen geografiske betingelser for disse lånene. Totalt utlånsvolum har falt med rundt 100 millioner kroner fra 2017 til 2019.

Andelen til prosjekter i sentralitetsklasse 4 har steget betydelig (se figur 6.18). Målt i løpende kroner er økningen på 55 prosent, fra under 100 millioner til rett over 150 millioner kroner. Økningen skyldes særlig at det er blitt innvilget noen store risikolån de to siste årene; målt i antall utlån er veksten beskjeden. Det er særlig Rogaland, Møre og Romsdal og Nordland som står for økningen, med store lån til havbruksnæring, verftsindustri og skipsfart.

Andelen til prosjekter i sentralitetsklasse 5 og 6 har falt i perioden, slik at samlet tildeling til de tre minst sentrale klassene har vært noenlunde stabil. Utlån til fylkene Hordaland og Trøndelag har falt betydelig, både i antall og særlig i volum.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

6.6.7 Innovasjonsprosjekter

Virkemidlene i denne kategorien er utelukkende tilskudd. De klart største virkemidlene er miljøteknologiordningen og såkalte innovasjonskontrakter (tidligere OFU/IFU). Tilskuddene i kategorien utgjorde totalt 960 millioner kroner i 2019, en økning fra 830 millioner kroner i 2017. Alle virkemidlene til innovasjonsprosjekter er landsdekkende.

Også for denne kategorien har kommuner i sentralitetsklasse 4 økt sin andel de siste årene, se figur 6.19. Store miljøteknologitilskudd til Herøy i Møre og Romsdal samt Odda har bidratt til dette.

Samlet sto de minst sentrale kommunene for 35 prosent av volumet i 2019, mot 28 prosent i 2018 og 30 prosent i 2017. Distriktskommunene har særlig stort gjennomslag for miljøteknologitilskudd, der de fikk 45 prosent av volumet i 2019.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

6.6.8 Distriktsnæringers bruk av Innovasjon Norges virkemidler

Målt i kroner mottok distriktsnæringene samlet rundt 70 prosent av tildelingene fra Innovasjon Norge i 2019. Av midlene som bevilges til Innovasjon Norge over Nærings- og fiskeridepartementets og Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjetter, går over 60 prosent til typiske distriktsnæringer. Midlene som bevilges over Landbruks- og matdepartementets budsjetter, går nesten i sin helhet til disse næringene. Sett bort fra lavrisikolån, går rundt 57 prosent av alle bevilgningene fra Innovasjon Norge til distriktsnæringer.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

6.6.9 Innovasjonsnivå

Innovasjon Norge registrerer innovasjonsnivå for alle prosjektene de støtter. Gjennomgående er innovasjonsnivået høyere for prosjekter som støttes av nasjonale enn regionale virkemidler, og det er også gjennomgående høyere for tilskudd og risikolån enn for lavrisikolån. Det er fire innovasjonsnivåer, i tillegg til kategorien «ikke relevant». Sistnevnte brukes særlig for prosjekter som finansieres med lavrisikolån, for eksempel bygging av et nytt fiskefartøy, nytt fjøs eller nytt industribygg. Høyest innovasjonsnivå er det for innovasjonskontrakter. Deretter følger risikolån og oppstartstilskudd.

Ved å kombinere data for prosjektenes innovasjonsnivå med sentralitet, framgår det at det stilles høyere krav til innovasjon i prosjekter i sentrale strøk sammenlignet med landet for øvrig for at et prosjekt skal motta støtte (se figur 6.21).

I 2019 støttet Innovasjon Norge totalt 1 500 prosjekter med innovasjon på internasjonalt nivå med til sammen 2,4 milliarder kroner. Av disse prosjektene befant 450, eller 30 prosent, seg i kommuner med sentralitetsklasse 4, 5 eller 6. Prosjektene i disse kommunene mottok til sammen 830 millioner kroner, tilsvarende 35 prosent. Dette er relativt høyt, med tanke på at om lag 25 prosent av den samlede sysselsettingen er i disse kommunene.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

6.6.10 Innovasjon i distriktsnæringene

Den relativt høye tildelingen til distriktskommuner synliggjøres ved å koble innovasjonsnivået med distriktsnæringer. Bynæringer støttes nesten bare dersom prosjektene har et høyt innovasjonsnivå (se figur 6.22). Mange av prosjektene i typiske distriktsnæringer har et høyt innovasjonsnivå, men her støttes også en del prosjekter med lavere innovasjonsnivåer.

Kilde: Innovasjon Norge, 2019

6.7 Betydningen av lokalt eierskap og lokale investeringer

6.7.1 Privat eierskap i Norge

Menon Economics (2020b) har på oppdrag fra NHO kartlagt norsk privat eierskap i perioden 2014–2018. I rapporten defineres norsk privat eierskap som eierskap hvor den ultimate eieren er en norsk fysisk person. Mye av næringslivet eies gjennom flere ledd, og ved å følge denne eierskapskjeden tilbake finner man til slutt den ultimate eieren. For eksempel vil et datterselskap av et foretak som er heleid av en norsk person, også defineres som 100 prosent privat norskeid. I metoden som er benyttet, begrenses datasettet til å gjelde de ti største eierne av et foretak. For de fleste foretak vil dette gjelde tilnærmet 100 prosent av eierskapet. Det private eierskapet omfatter familieeide bedrifter, enkeltpersoners bedrifter der det kun er én eier og bedrifter med flere private eiere som ikke er i slekt. Begrepene «privat eierskap» og «familieeierskap» benyttes ofte om hverandre, og det er ingen tydelig definisjon av familieeierskap. I rapporten deles eierskapet i norske bedrifter inn i fire kategorier: norske private eiere, utenlandske eiere, offentlig eierskap og selveide foretak.

Norske private eieres andel av verdiskapingen (beregnet som foretakenes omsetning fratrukket kjøpte varer og tjenester) i norsk næringsliv var i 2018 på 39 prosent, mens sysselsettingsandelen lå på 61 prosent. Selskaper eid av det offentlige stod for 20 prosent av den samlede verdiskapingen i næringslivet. Den største offentlige eieren er den norske stat. Statens eierskap er betydelig både i antall selskaper og verdi og er større enn i mange andre vestlige land (Meld. St. 8 (2019–2020)).

At verdiskapingsandelen for norsk privat eierskap er lavere enn sysselsettingsandelen, forklares blant annet med at norske eiere er tydeligst til stede i næringer som bygg og anlegg, næringsmiddelindustri, handel og reiseliv. Dette er næringer som er hjemmemarkedsfokuserte og relativt arbeidsintensive, og der markedene ofte er geografisk adskilt, slik at nærhet til investering er relevant. Flere av disse næringene er utpregede distriktsnæringer, og norsk privat eierskap bidrar dermed til å opprettholde sysselsettingen i distriktene. Norske private eiere har derimot lave eierandeler innenfor eksempelvis kraftproduksjon og olje og gass, to høyproduktive og kapitalintensive næringer som domineres av offentlig eide bedrifter (Menon Economics, 2020b).

Ifølge Menon er andre årsaker til en relativt lav verdiskapingsandel for norske private eiere, at offentlige og utenlandske eiere i gjennomsnitt er betydelig større, både i form av porteføljen de forvalter og selskapene de eier. Dette gir utslag i verdiskapingsandelen ettersom store selskaper ofte har høyere verdiskaping per ansatt, og fordi større og mer differensierte investorer har mulighet til å gjennomføre større og mer risikable prosjekter, som igjen er forventet å gi høyere avkastning.

Store utenlandske og offentlige eiere står for et mer konsentrert og utsatt eierskap enn norske private eiere og er dermed betydelig mer sårbare for konjunktursvingninger. Dette kom tydelig fram under oljekrisen i 2014, da verdiskapingsandelen til offentlige og utenlandske eiere falt betraktelig relativt til andelen til norske private eiere (Menon Economics, 2020b).

I tillegg til å kartlegge eierskap fordelt på næring, undersøker Menon norsk privat eierskap fra et regionalt perspektiv. Det finnes tydelige tegn til at norske, private eiere er viktige utenfor de store byene. I storbyregionene Rogaland, Viken Oslo og Vestland står norske private eiere for en relativt sett lavere andel av verdiskapingen. Norske private eiere er viktigst i Vestfold og Telemark, Agder og Nordland. Variasjonen i norsk privat eierandel av verdiskaping er imidlertid langt mindre på tvers av regioner enn på tvers av næringer. Den geografiske spredningen av eierskapet endrer seg ikke betydelig om man ser på sysselsetting i stedet for verdiskaping.

Ifølge rapporten står norske private eiere for en større andel av eierskapet i næringslivet utenfor de store byene. Menon deler kommunene inn i fem kategorier, basert på sentralitetsindeksen (se kapittel 2). Kategorien med de mest sentrale kommunene inkluderer hovedstadsregionen og øvrige storbyregioner som Bergen, Trondheim og Stavangerregionen. De norske private eierne står for en betydelig lavere andel av verdiskapingen i de mest sentrale kommunene enn de gjør i resten av landet. For de øvrige kategoriene i Menons inndeling er det ingen sammenheng mellom sentralitet og verdiskapingsandel blant norske private eiere. Det vil si at andelen privat eierskap er rimelig lik i alle sentralitetsnivå bortsett fra storbyregionene.

Det danner seg et tydeligere mønster når man ser på sysselsettingsandelen. Jo mindre sentralt et sted er, jo større er det norske private eierskapets andel av sysselsettingen. Dette gir indikasjoner på at norsk privat eierskap er sentralt for sysselsettingen i distriktene.

6.7.2 Norske og utenlandske finansielle foretak

Finanssektoren er holdt utenfor Menons analyser fordi det regnskapsmessig er krevende å sammenligne verdiskapingen i denne næringen med verdiskapingen i det øvrige næringslivet. Emendor Advisors har imidlertid, på vegne av Finansforbundet, gjennomført en analyse av utenlandske foretaks rolle i den norske finansnæringen. Her defineres verdiskaping som driftsresultat før renter, skatt, avskrivninger og nedskrivninger (EBITDA) pluss lønnskostnader.

Emendor Advisors’ analyse fra 2019 undersøkte blant annet hvordan foretak i norsk finansnæring responderte på konjunktursvingninger. De fant at norske banker opprettholdt en tydelig høyere vekst i utlån til bedriftsmarkedet enn utenlandske banker i globale kriser, som for eksempel finanskrisen (2008–2010). Det motsatte er tilfellet i mer lokale kriser, som for eksempel etter oljeprisfallet i 2014. Utenlandske foretak er altså mer prosykliske under globale konjunktursvingninger og mer motsykliske under lokale konjunktursvingninger enn norske banker. Det gjør at disse foretakene kan ha positiv effekt på kredittilbudet til norske bedrifter under lokale nedgangskonjunkturer (Emendor Advisors, 2019). Funnene er i tråd med tidligere analyser (NOU 2018: 5; Turtveit, 2017).

Analysen til Emendor Advisors skiller også mellom foretakenes størrelse. Store norske foretak følger i større grad store utenlandske foretak enn mindre norske foretak. Under oljeprisfallet i perioden 2014–2017 hadde store norske og utenlandske foretak betydelig høyere vekst i utlån til bedrifter enn små og mellomstore norske foretak. Dette er en indikasjon på at foretakets størrelse kan ha mer å si for hvilke beslutninger som tas under urolige tider enn foretakets nasjonalitet.

Emendor Advisors finner ikke grunnlag for å konkludere med at forskjeller i utlånstilgang er drevet av næring eller geografi. Det finnes imidlertid forskjeller mellom norske og utenlandske foretak, særlig når det gjelder næring. Distriktsnæringen fiske og fangst er den eneste næringen hvor utenlandske foretak har hatt reduksjon i lånevolum i perioden 2002–2017. Det er også verdt å merke seg at under finanskrisen kom den største reduksjonen i lånevolum fra utenlandske foretak i typiske distriktsnæringer, som havbruk og mineralvirksomhet, i tillegg til petroleumsnæringen.

Utenlandske banker har i perioden 2006–2016 hatt en mer volatil utlånsvekst enn norske banker. Turtveit (2017) mener dette til dels kan skyldes at utenlandske bankkonserner med filialstruktur har mulighet til mer fleksibel allokering av kapital innad i konsernet. Filialene inngår i den samme juridiske enheten som morbanken, noe som blant annet medfører at hver enkelt filial ikke trenger å overholde kapitalkravet i det landet der den er lokalisert. Dette medfører at konsernet kan allokere en større del av kapitalen mellom filialer i ulike land enn det banker som kun opererer i Norge, eller datterbanker av utenlandske banker har mulighet til. En annen forklaring som det pekes på, er Norges høye kapitalkrav av hensyn til finansiell stabilitet. Dette kan bidra til å gjøre norske bankers lånetilbud mindre volatilt enn lånetilbudet fra utenlandske banker.

En doktorgradsavhandling avgitt ved BI undersøker handlemønsteret til norske og utenlandske investorer på Oslo Børs (Che, 2011). Studien finner at individuelle norske investorer bidrar til å dempe svingningene på børsen, mens utenlandske investorer bidrar til å forsterke svingningene. De individuelle innenlandske investorene handler sjeldnere og har lengre tidshorisont for investeringene enn de to andre investorgruppene finansielle investorer og utenlandske investorer. I tillegg ser innenlandske individuelle investorer i større grad ut til å foretrekke små og mellomstore bedrifter.

På oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet kartla Menon i 2010 omfanget av såkalte forretningsengler i Norge og beskrev rollen deres som «investorer og tilbydere av kompetent kapital til næringslivet» (Menon Economics, 2010). Ifølge rapporten investerer de fleste forretningsengler i bedrifter i sitt eget lokalmiljø med et regionalt eller nasjonalt nedslagsfelt.

6.7.3 Formuesskatt og eierskap

Formuesskatten er en skatt som fastsettes på grunnlag av nettoformue og betales til kommune og stat. I 2020 er skattesatsen 0,85 prosent over et bunnfradrag på 1 500 000 kroner (3 000 000 kroner for ektepar). I Norge beskattes formue etter residensprinsippet. Det innebærer at norske skattytere skal skattlegges tilsvarende norsk skattenivå, uansett hvor i verden inntekten opptjenes. Da vil formuesskatten i utgangspunktet ikke ha betydning for lønnsomheten av å investere i Norge sammenlignet med å investere i andre land, og heller ikke påvirke en norsk investors beslutning om å investere i Norge eller i utlandet. Residensprinsippet bidrar dermed til at investeringer foretas der avkastningen er størst. Utenlandske investorer i Norge er ikke berørt av formuesskatten.

Til tross for at formuesskatten i utgangspunktet ikke påvirker hvor investeringen foretas, vil den isolert sett gjøre det mindre lønnsomt for nordmenn å spare. Et sentralt spørsmål er derfor om redusert sparing som følge av formuesskatten påvirker investeringsnivået i Norge. Investorer har en tendens til å investere i sitt eget hjemland, og en residensbasert formuesskatt vil trolig demotivere norsk eierskap og kapitaltilgang.

Skatteutvalget antar imidlertid at formuesskatten kun i begrenset grad virker inn på det samlede investeringsomfanget i Norge, men at den kan ha betydning for kapitaltilgangen til bedrifter som ikke kan henvende seg til et internasjonalt marked (NOU 2014: 13). Fordelingsutvalget peker i tillegg på at formuesskatten i visse tilfeller kan øke kapitalkostnadene for selskaper som må henvende seg til norske eiere (NOU 2009: 10). Det betyr at investeringer som er avhengige av norsk kapital i noen tilfeller ikke vil bli gjennomført som følge av formuesskatten. Poenget forutsetter imidlertid at investeringen må være marginalt lønnsom for investoren. Hvis investeringen gir tilstrekkelig høy avkastning, vil den framstå som lønnsom til tross for formuesskatten, og vil kunne gjennomføres ved å redusere omfanget av alternative investeringer.

Det er relativt få land i OECD som har formuesskatt. Det kan dermed argumenteres for at den norske formuesskatten forskjellsbehandler norske og utenlandske eiere og virker konkurransevridende. Formuesskatten påløper uavhengig av avkastning på sparing, og den kan påløpe selv om skatteyteren ikke har likvide midler til å betale den med. I noen tilfeller må norske eiere ta ut utbytte – og betale utbytteskatt – eller på andre måter realisere formue for å betale formuesskatt. Den ulike beskatningen kan føre til en økning i utenlandsk eierskap relativt til norsk eierskap.

Kapital regnes generelt som mer mobil over landegrensene enn fysiske personer. Dette taler for å utforme en formuesskatt etter residensprinsippet fordi skatten vil ha mindre innvirkning på investeringsbeslutningen. Prinsippet kan imidlertid ha uheldige sider dersom det fører til at personer flytter fra landet og tar med seg kapitalen. Slik flytting av kapital kan medføre at det ikke er den eieren som har størst eierskapsfortrinn til et gitt selskap som blir eier (NOU 2018: 5).

Skatteutvalget antar at formuesskatten har en relativt beskjeden innvirkning på utflytting fra Norge (NOU 2014: 13). I Kapitaltilgangsutvalgets vurdering av formuesskatten framholdes det imidlertid at norsk beskatning, og især formuesskatten, blir oppgitt som en viktig årsak til at flere eiere av store finansielle og industrielle formuer har forlatt Norge. Det hevdes også at denne flyttingen har dannet grunnlag for norske «investorklynger» i utlandet, noe som kan gjøre det mer attraktivt for andre å flytte etter (NOU 2018: 5).

Utvalget viser til at Frischsenteret (Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning) og Senter for skatteforskning på NMBU har utredet hvordan formuesskatten påvirker små og mellomstore bedrifter og eierne deres. Oppdraget ble gitt av Nærings- og fiskeridepartementet, og rapporten ble avgitt høsten 2020.

6.7.4 Nærhet til banker og utlånsinstitusjoner

Kapitaltilgangsutvalget peker på at lokale og regionale banker er særlig viktige for små bedrifter i Distrikts-Norge. Nesten halvparten av norske småbedrifter (færre enn elleve ansatte) har lokal- eller regionalbanken som sin långiver. To av tre bedrifter i de minst sentrale kommunene i Norge bruker lokal- og regionalbanken, basert på en inndeling av norske kommuner i fem kategorier etter sentralitet (NOU 2018: 5).

Kapitaltilgangsutvalget viser til flere studier som har undersøkt betydningen av nærhet til banker og utlånsinstitusjoner for næringslivets tilgang til kapital. Stamland, Rud og Mjøs (2008) og Grimsby (2015) mener at lokale banker har bedre lokalkjennskap og lettere kan følge opp lokale bedrifter, og at disse bankene dermed har et informasjonsfortrinn ved utlån til lokale virksomheter (NOU 2018: 5). I kommuner der lokalbanken har en høy markedsandel, peker Grimsby (2015) på at det både er lettere for små bedrifter å få lån og lettere å få mer i lån, uten at sannsynligheten for mislighold øker. Stamland et al. (2008) finner at det ble benyttet mindre gjeldsfinansiering utenfor sentrale områder, og konkluderer med at det er mulig at kredittilgangen er svakere enn kredittbehovet utenfor sentrale områder.

En svensk studie undersøker hvordan ulike egenskaper ved lokal banksektor påvirker dannelsen av nye selskaper. Studien finner at en lokal banksektor med større bankfilialer, flere uavhengige banker og flere bankfilialer per innbygger er positivt forbundet med et høyere antall lokale etableringer (Backman, 2013).

7 Regionalt nivå – fylkeskommunenes betydning for næringsutvikling

Fylkeskommunenes oppgaver og funksjoner har endret seg mye siden de ble opprettet. Med regionreformen i 2020 fikk Norge elleve fylkeskommuner der alle unntatt Oslo også omfatter distriktsområder. De nye fylkeskommunene fikk også overført nye oppgaver knyttet til tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling med betydning for næringsutviklingen i fylket.

Fylkeskommunen har det overordnede ansvaret for en helhetlig samfunnsutvikling i fylket, med egne oppgaver og virkemidler. De viktigste oppgavene er:

• videregående opplæring

• drifts- og finansieringsansvar for fagskoler

• tannhelsetjenenesten

• samferdsel (fylkesveier, fylkesveiferger og kollektivtransport)

• regional kulturminnemyndighet

• kultur, herunder forvaltning av spillemidler til idrettsanlegg og kulturbygg

• tildeling av konsesjoner til fiskeoppdrett etter akvakulturloven

• regionale forskningsfond

• næring og innovasjon, herunder å være oppdragsgiver for Innovasjon Norge og Siva, og ansvaret for regionalt næringsprogram for landbruket

• kompetansepolitikk, herunder bedriftsintern opplæring og etter- og videreutdanning

• internasjonalt samarbeid

• bredbåndsutbygging

• lokal samfunnsutvikling

• artsforvaltning og vannforvaltningsmyndighet

• regional planmyndighet, inkludert veiledningsansvar overfor kommunene

• integrering og folkehelse

Som regional folkevalgt myndighet, har fylkeskommunen et ansvar for å samordne og koordinere andre offentlige aktørers innsats og virkemidler for en helhetlig samfunnsutvikling.

7.1 Fylkeskommunenes rolle i næringspolitikken

Fylkeskommunenes ansvar for nærings- og samfunnsutvikling i eget fylke ivaretas først og fremst gjennom tjenesteproduksjon, utviklingsinitiativer og virkemidler og samordning av ulike aktørers innsats i fylket.

Når det gjelder de statlige nærings- og distriktspolitiske virkemidlene, har fylkeskommunen to roller: forvalter av virkemidler og eier- og oppdragsgiver for bedriftsrettede virkemiddelaktører og virkemidler.

Rollen som forvalter av distriktsrettede virkemidler og handlingsrommet for prioriteringer, er over tid betydelig redusert. Rollen som oppdragsgiver er noe styrket. Midlene over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett til distriktspolitiske formål er redusert fra 1,5 milliarder kroner i 2013 til under 200 millioner kroner i 2020. Dette er midler som fylkeskommunen selv kan disponere i samsvar med regionale prioriteringer til bedriftsrettet støtte gjennom Innovasjon Norge, andre næringsutviklingstiltak og støtte til kommunene.

Fylkeskommunene eier til sammen 49 prosent av Innovasjon Norge, mens staten ved Nærings- og fiskeridepartementet eier 51 prosent. I tillegg har fylkeskommunene eierandeler i regional innovasjonsinfrastruktur, herunder regionale innovasjonsselskaper som inkubatorer, næringshager og reiselivsselskaper. I 2020 fikk fylkeskommunene oppdragsgiveransvaret for en rekke næringsrettede virkemidler i Innovasjon Norge og Siva. Virkemidlene skal mobilisere og kvalifisere regionalt næringsliv.13 I 2020 utgjør dette til sammen 760 millioner kroner i regionale utviklingsmidler til næringsutvikling. Midler til distriktsrettet investeringsstøtte og næringshager skal brukes i distriktsområder.14

Fylkeskommunene har forvaltningsansvar for Regionale forskningsfond på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet. Dette innebærer ansvar for å mobilisere til økt innsats for forskning og utvikling (FoU) og å styrke forskning for regional innovasjon og utvikling. Fylkeskommunene samarbeider nært med Forskningsrådet, blant annet om Forregion-programmet.

Fylkeskommunene tilrettelegger for utvikling av lokalsamfunn og næringsliv. Dette omfatter tiltak rettet mot stedsutvikling, velfungerende næringsmiljøer og tilgang til relevant kompetanse. Fylkeskommunene tar selv initiativ og støtter lokale initiativ med fagkompetanse, nettverk og medfinansiering.

Omstillingsarbeid i områder av fylket med akutt reduksjon i arbeidsplasser, er også fylkeskommunenes ansvar. Omstillingsprogrammene skal styrke næringsgrunnlaget og bidra til etablering av nye arbeidsplasser i kommuner og regioner med ensidig næringsstruktur som er rammet av store tap av arbeidsplasser. Fylkeskommunen har i tillegg ansvar for flere landbruksrettede virkemidler, som blant annet er rettet mot verdiskaping, klima- og samfunnsplanlegging, samt rekruttering og kompetanseheving. Fylkeskommunen har også ansvaret for bredbåndsutbygging i spredtbygde områder der utbygging ikke er kommersielt lønnsomt.

Fylkeskommunenes ansvar for nærings- og samfunnsutvikling utøves gjennom fylkeskommunens tjenesteproduksjon, utviklingsarbeid og gjennom koordinering av ulike virkemiddelaktørers innsats. Ansvaret forankres i fylkeskommunenes strategier for utvikling av nærings- og samfunnsliv. Strategiene bygger i stadig større grad på smart spesialiseringsmetodikk og skal forankres i det regionale partnerskapet. I de fleste fylker er det regionale partnerskapet sammensatt av partene i arbeidslivet, virkemiddelaktørene, høyere utdanningsinstitusjoner, KS, Nav og ofte også næringsaktører eller næringsklynger. Dette regionale innovasjonssystemet består av næringsaktører, kunnskapsutviklere og ulike systementreprenører, som sammen danner et innovasjonsøkosystem (Rypestøl, 2018).

Regionreformen ga fylkeskommunene ansvar for flere kompetansepolitiske områder. Ansvaret innebærer blant annet å utvikle utdanningstilbud tilpasset arbeids- og næringslivets behov. Det omfatter blant annet videregående skoler, fagskoler (høyere yrkesfaglig utdanning) og etter- og videreutdanninger. Fylkeskommunene har etablert ulike regionalt tilpassede kompetansepartnerskap sammen med næringsliv, kommuner, høyskoler og universiteter, og det er etablert en rekke nye, tilpassede utdanningstilbud og -modeller.

7.2 Det regionale innovasjonssystemet

For å forstå fylkeskommunens rolle i utviklingen av lokalt næringsliv er det viktig å forstå hvordan nærings- og samfunnsutviklingen henger sammen med den brede distriktspolitikken. Fylkeskommunen har et helhetlig ansvar for samfunnsutviklingen i sin region og påvirker næringsutviklingen indirekte gjennom hvordan den utøver driftsoppgavene sine.

I tillegg kan fylkeskommunen legge til rette for samfunns- og næringsutvikling gjennom direkte bruk av tilgjengelige virkemidler og gjennom egne initiativer og prioriteringer.

Et eksempel på dette er hvordan Trøndelag fylkeskommune følger opp et vedtak om reduksjon av klimagassutslipp i fylket gjennom utvikling av utslippsfrie hurtigbåter. Flere leverandører konkurrerer om utvikling av båtene. Løsningene vil ikke bare løse lokale utfordringer, men også bidra til globale løsninger for klimateknologi og kan gi den lokale maritime næringen et nytt markedsgrunnlag. Satsingen har bidratt til at flere fylkeskommuner nå lyser ut anbud med krav om utslippsfrie hurtigbåter fra 2022.

Et annet eksempel er Møre og Romsdal fylkeskommune som gjennom flere år bidratt til campusutvikling ved de høyere utdanningsinstitusjonene i fylket. For å skape regional forankring av utviklingsmiljøene i viktige maritime bedrifter, som hadde blitt kjøpt opp av globale eiere, ble Norsk maritimt kompetansesenter etablert i tilknytning til Campus Ålesund. Fylkeskommunen bidro med areal, støtte til egenkapital og flytting av egen virksomhet til senteret. Senteret huser i dag kunnskapspark, inkubator, flere klyngeorganisasjoner og simuleringssenter, NTNU, helseforetak, flere bedrifter og forskningsmiljøer, kommune og fylkeskommune. Senteret har til hensikt å være en smeltedigel av private bedrifter, akademia og offentlig sektor og på denne måten bidra til utvikling av næringsliv og kommunal sektor i regionen.

Fylkeskommunene tar også initiativ til utvikling av nye næringer med utgangspunkt i regionenes ressursgrunnlag. I prosjektet Tareal i regi av Møre og Romsdal fylkeskommune, har forskningsmiljøer simulert hvordan ulike lokasjoner kan egne seg for dyrking av makroalger og utviklet forskningsbaserte prosesseringsmetoder. Møre og Romsdal fylkeskommune har etablert ett testanlegg i fjorden og ett til havs, der leverandører er invitert til å bygge anlegget og teste ut dyrking, høsting og prosessering. Et regionalt bedriftskonsortium har allerede fått betydelige midler fra Forskningsrådet til utvikling av et spesialisert høstingsfartøy. Fylkeskommunen legger på denne måten til rette for et (nasjonalt) testanlegg i et distriktsområde og gir ulike aktører tilgang til fasiliteter for å teste mulige arter for dyrking og prosessering. Dette er infrastruktur som kan være nødvendig for å utvikle en næring, men som en aktør uten betydelig investorkapital i ryggen ikke ville hatt mulighet til å benytte seg av.

Eksemplene viser hvordan fylkeskommunen fyller samfunns- og næringsutviklingsrollen ved bruk av egne utviklingsmidler særlig i distriktsområder. De statlige utviklingsmidlene til fylkene er redusert. Fylkeskommunene må derfor i økende grad finansiere initiativene ved hjelp av nasjonale eller internasjonale konkurransemidler, for eksempel i form av innovasjonspartnerskap, forskningsrådsmidler, EU-midler eller midler gjort tilgjengelig gjennom sektordepartementene. Dette kan øke behovet for samordning av nasjonale sektorprioriteringer og regionale utviklingsbehov. Mindre regionalt handlingsrom kan føre til at gode prosjekter ikke blir realisert. På den annen side kan bruk av eksterne midler bidra til samarbeid på tvers av regioner og land.

Fylkene har ulik geografi og demografi, og forskjellig ressursgrunnlag. Fylkeskommunenes prioriteringer og bruk av virkemidler, vil derfor ha ulik innretning. Flere fylkeskommuner utvikler nå plattformer for smart spesialisering. Metodikken krever en sterk involvering av aktørene i innovasjonssystemene og bidrar til å synliggjøre mulighetene som ligger i regionens ressursgrunnlag. Flere fylkeskommuner bruker regionale midler, Havbruksfondet og fylkeskommunens egne inntekter og avsetninger til tiltak som bygger opp under satsingene i utviklingsstrategien. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vært en pådriver for at fylkeskommunene skal utvikle strategier for smart spesialisering etter modell fra EU.15 Metodikken gir et mer målrettet og sammenlignbart system for kartlegging av fylkenes fortrinn, noe som i sin tur kan legge grunnlaget for en mer treffsikker virkemiddelinnsats, lokalt, regionalt og nasjonalt.

I EU fordeles om lag 40 prosent av strukturfondsmidlene til tiltak som bygger opp under de regionale strategiene og programmene. Samtidig har det vært en utvikling i Norge, der statlige utviklingsmidler til regional næringsutvikling i fylkeskommunene reduseres og de nasjonale virkemidlene øker. Dette gir et økende samordningsbehov mellom nasjonale sektorprioriteringer og regionale behov.

7.3 Planlegging og samordning

Som i kommunene, handler fylkeskommunens ansvar for planlegging og utviklingsarbeid om horisontal, ofte kalt territoriell samordning (J. Amdam & Amdam, 2000; R. Amdam, 2005).16 Samfunnsutfordringer berører ofte ulike sektorer og bryter kommunegrenser: Infrastrukturutvikling henger sammen med blant annet bosettingsmønster, utvikling av helårs- og fritidsboliger og lokalisering av arbeidsplasser og servicefunksjoner i hele regionen.

Planlovgivningen legger til grunn at den regionale planleggingen skal iverksette nasjonal politikk ved å tilpasse denne til lokale og regionale forhold. Planene kan omfatte samfunnsutvikling generelt eller være knyttet til bestemte temaer eller geografiske områder, som innovasjon og nyskaping, kompetanse, jordvern, klima og miljø, folkehelse, verdiskaping, kystsonen og sjøområdene, fjellområdene, kultur, bibliotek og kulturarv, samfunnssikkerhet og beredskap eller samferdsel og utbyggingsmønster (regionale bolig-, areal- og transportplaner).

7.4 Fylkeskommunene og kommunene

Fylkeskommunene har et særlig ansvar for koordinering og oppfølging av kommunene i eget fylke (Hofstad & Hanssen, 2016). Dette gjelder utformingen av fylkesplaner og fylkeskommunal innsats på ulike utviklingsfelt. Fylkeskommunen skal inkludere kommunene i utvikling av planer, strategier og tiltak og bistå med kompetanse og økonomiske virkemidler i kommunale utviklingsprosjekter innenfor temaer som stedsutvikling, entreprenørskap og næringsutvikling. For å løse regionale samfunnsutfordringer legger fylkeskommunene til rette for økt samarbeid mellom kommuner og mellom kommuner og næringsliv. Dette kan være krevende prosesser for kommunene, som ofte må håndtere lokale interessemotsetninger.

Fylkeskommunen kan bistå kommunene med arkitektkompetanse og prosessledererfaring for å finne gode løsninger. På flere steder i landet samarbeider kommuner, fylkeskommuner, næringshager, inkubatorer og Innovasjon Norge om en kommunal førstelinjetjeneste for blant annet å stimulere til nyetableringer og tettere samarbeid i det regionale næringslivet.

Fylkeskommunenes innsats for samfunnsutvikling bygger i stor grad på kunnskapsbasert samskaping og utviklingssamarbeid med kommuner, næringsliv, frivillige organisasjoner og statlig virksomhet.

Det innebærer at fylkeskommunene har en sentral funksjon i å være en pådriver for å utvikle, organisere og drive nettverksaktiviteter og samarbeid mellom relevante aktører (Baldersheim, Haug & Øgård, 2009; Rakar & Tallberg, 2013). Fylkeskommunene har etablert samarbeidsarenaer på strategisk nivå i form av formaliserte samarbeid der partene i arbeidslivet, statlige organer og institusjoner inngår sammen med kommunene og fylkeskommunene. I tillegg finnes det flere formaliserte samarbeid med statlig forvaltning om felles, lovpålagt oppgaveløsing, for eksempel som vannregionmyndighet, i havbruksforvaltningen, med Innovasjon Norge og som regional planmyndighet (Nilsen & Langset, 2013). Det samarbeides også på prosjekt- og saksnivå, for eksempel om infrastrukturprosjekter.

Telemarksforsking (2020) har utredet og vurdert fylkeskommunens koordinerende og samskapende rolle gjennom partnerskap. De viser til at tunge og sentrale aktører – både private, offentlige og ideelle – mener fylkeskommunen er viktig som regional koordinator og «nav» i samordningen av regionale interesser og behov, at fylkeskommunen er den eneste aktøren som kan ta denne rollen, og at partnerskap i regi av fylkeskommunen oppfattes som en hensiktsmessig koordineringsmekanisme for å løse utfordringer hvor tradisjonelle styringsmekanismer ofte kommer til kort.

For å styrke partnerskap som koordineringsmekanisme anbefaler Telemarksforsking at partnerskapene bør ha noen frie midler til å understøtte viktige prosjekter og satsinger. De peker på at det i dag brukes mye tid og krefter på å skaffe ekstern finansiering til tiltak.

8 Næringspolitikk i første linje – kommunenes betydning for næringsutvikling

Kommunene er en viktig bidragsyter til næringsutvikling og verdiskaping i hele landet. Det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder næringsutviklingsarbeid, men overordnet kan man si at det fortrinnsvis gjøres gjennom kommunenes roller som forvalter, tjenesteprodusent og entreprenør (Moen, 2011; Rønning, 2009). Innledningsvis i kapittelet gjøres det rede for hva som ligger i disse rollene, hvilket handlingsrom kommunene har for næringsutvikling og hvordan næringsutviklingen er organisert i ulike kommuner, samt noen eksempler på hvordan ulike kommuner arbeider med næringsutvikling.

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et av kommunenes viktigste verktøy i forvaltningsrollen. Planleggingen skal avveie ulike hensyn mot hverandre og avklare interessekonflikter, avveie mellom bruk og vern av ressurser, samordne statlige, regionale og kommunale mål og oppgaver, samt sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte. Gjennom god planlegging kan kommunene bidra til nærings- og samfunnsutvikling i en ønsket retning tilpasset lokale og regionale forutsetninger. Kapittelet ser nærmere på plan- og bygningsloven, hvordan kommunene arbeider med planlegging og om det er utfordringer med dagens plansystem, for eksempel knyttet til utdaterte planer, effektivitet i planprosessene, kapasitets- eller kompetanseutfordringer i kommunene, digitale løsninger og planprosesser knyttet til kyst og hav.

Avslutningsvis drøftes det hvorvidt kommunesektorens inntektssystem legger til rette for næringsutvikling i tilstrekkelig grad, samtidig som det ivaretar hovedformålet: å bidra til at kommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til alle innbyggerne. I tillegg sees det nærmere på hvordan næringslivet har innvirkning på kommuneøkonomien i distriktsområder. Kapittelet gir først en gjennomgang av hvordan inntektssystemet fungerer. Deretter diskuteres på hvilken måte inntektssystemet, samt andre skatter og avgifter, gir insentiver til næringsutvikling i kommunene.

8.1 Kommunen som næringsutvikler

8.1.1 Kommunens tre roller

Forvaltningsrollen handler om å ivareta brede samfunnsmessige interesser i henhold til offentlige lover, forskrifter og reglement. Denne rollen innebærer blant annet arealplanlegging, saksbehandling av byggesaker og skjenkebestemmelser. Dette er forvaltningsoppgaver kommunen ofte løser selv (Vareide, Svardal & Miland, 2019). Både arealplanlegging og saksbehandling overfor næringslivet tillegges stor betydning i studiene til Moen (2011) og Ringholm, Aarsæther, Nygaard og Selle (2009). På grunn av betydningen av kommunal og regional arealplanlegging, omtales dette temaet særskilt i kapittel 9.3. Moen (2011) framhever rask saksbehandlingstid som avgjørende for at bedrifter skal kunne igangsette nye prosjekter og ved etablering av nye bedrifter.

Tjenesteprodusentrollen innebærer å yte tjenester overfor lokalt næringsliv, både eksisterende bedrifter og etablerere. Dette kan omfatte disponering av ulike økonomiske virkemidler, veiledning og rådgivning. Rådgivnings- og veiledningsfunksjonen er en viktig del av det som gjerne omtales som kommunens førstelinje for næringsutvikling. Tjenesteprodusentrollen er gjerne en direkte, bedriftsrettet innsats. Næringslivet, og da spesielt etablerere, framhever viktigheten av å ha «én dør inn» til det lokale hjelpeapparatet med lav terskel og lett tilgang til informasjon. Dette kan blant annet være informasjon om relevante finansieringsordninger og nettverk.

En evaluering av kommunale og regionale næringsfond gjennomført av Rambøll (2012) viste at de kommunale næringsfondene har en særlig verdi for å styrke kommunen som pådriver for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Evalueringen viste at de kommunale næringsfondene er av stor betydning for samspillet mellom det lokale næringslivet og kommunens førstelinje for næringsutvikling. I tillegg viste evalueringen at en velfungerende førstelinjetjeneste bidrar til å trekke til seg bedrifter og gründere med behov for hjelp til etablering eller videreutvikling av foretak. Flere av disse ville ellers ikke ha oppsøkt hjelp i det kommunale næringsapparatet.

Fondsmottakerne anser at kommunenes oppgaver ut over det rent finansielle, som omfatter rådgivning, henvisningskompetanse og hjelp til nettverksbygging, er av stor betydning. Det å få midlene til å spille sammen med en velfungerende førstelinjetjeneste, blir dermed avgjørende for å oppnå ønskede resultater (Kobro, Vareide & Hatling, 2012; Rambøll, 2012).

Rønning (2009) mener at spesialisering og effektivisering gjør at arbeidet som ligger til tjenesteprodusentrollen ofte kan bli organisert gjennom et kommunalt eller interkommunalt næringsselskap.

Entreprenørrollen handler om å ta initiativ til å delta i gjennomføring av utviklingsprosjekter i samarbeid med næringslivet, utvikle og følge opp strategiske planer, delta aktivt i lokale næringslivsarenaer, gjennomføre bedriftsbesøk med videre. Mye av denne aktiviteten og engasjementet er tilrettelegging for næringslivsvekst, med for eksempel rekrutteringstiltak, sentrums- og stedsutvikling og utvikling av nye utdanningstilbud. Kommunens arbeid med og oppfølging av næringsplanen er en sentral del av kommunenes entreprenørrolle. Kommuner i distriktene har i større grad næringsplaner enn mer sentrale kommuner, og Moen (2011) viser til eksempler fra flere kommuner der næringsplanene er utarbeidet som en reaksjon på fraflytting. Næringsplanene er utarbeidet for å skape sysselsetting og stanse befolkningsnedgangen.

For å beskrive entreprenørrollen bruker Rønning (2009) begrepet entreprenøriell orientering. Overført til kommunen kan for eksempel de organisatoriske egenskapene som ligger bak entreprenøriell orientering uttrykke handlingsrommet kommunen gir for nyskapende aktivitet i næringsutviklingsarbeidet. Rønning viser til Lumpkin og Dess (1996) som framhever fire ulike dimensjoner ved entreprenøriell orientering, som ifølge Rønning kan overføres til kommunesektoren.

Autonomi betyr i forbindelse med entreprenøriell orientering at ansatte og enkeltpersoner innenfor organisasjonen gis frihet til å opptre selvstendig, og at dette fremmer kreativitet som kommunen i sin tur har nytte av i næringsutviklingsarbeidet.

Begrepet innovativ handler om kommunens evne og interesse til å støtte innovative prosesser, og kan i næringsutviklingssammenheng definere tilbøyeligheten til å prøve ut nye strategier og tiltak, eller nye former for samarbeid med det lokale næringslivet.

Å være risikovillig innebærer at kommunen er villig til å ta risiko i næringsutviklingsarbeidet. Dette kan gi seg utslag på ulike måter. Ett eksempel kan være den kommunale risikoen knyttet til investeringer for å opparbeide nye næringsarealer, uten på forhånd å ha avtaler om lokalisering med næringsaktører.

Til sist omtales begrepet proaktiv, som i denne sammenhengen betyr at en i det kommunale utviklingsarbeidet aktivt leter etter muligheter til å skape forutsetninger for bedriftsutvikling eller nyetableringer, sammen med det lokale næringslivet. En proaktiv arbeidsmåte kjennetegnes gjerne av å være utadvendt og oppsøkende overfor næringslivet.

I studien til Kobro et al. (2012) ble det gjort en delstudie som kategoriserte de 15 casekommunene i fire organisasjonskulturelle idealtyper. Disse ble benevnt «klan», «byråkrati», «adhocrati» og «marked». Klan- og adhocrati-kultur var de to idealtypene som særlig preget de 15 suksesskommunene. Klankulturen er innadrettet og kjennetegnes av samhold og gode team i organisasjonen for at virksomheten skal kunne lykkes. Adhocrati-kulturen er kjennetegnet av et utadrettet fokus og gir rom for at de ansatte skal tørre å stikke seg fram og ta risiko. Kulturen skaper ofte en innovativ og kreativ arbeidsplass.

I studien viser forfatterne til at det er en relativt god balanse i alle kommunene mellom de fire organisasjonskulturelle idealtypene. Det poengteres at en slik balanse sannsynligvis er mer robust når det gjelder å løse ulike utfordringer og ta tak i muligheter, enten de kommer fra næringslivet eller fra kommuneorganisasjonen. De 15 kommunene kjennetegnes av evne til å «bevege seg» raskt mellom de ulike kulturene alt etter hva som kreves for å skape utvikling.

I tre ulike Fafo-rapporter, Hødnebø og Lund (1994), Nergaard (1996) og Moen (2011), poengteres det at de viktigste oppgavene kommunen har for næringslivet i de største kommunene, er plan og utvikling, kapasitet på infrastruktur og næringsarealer, det vil si forvaltningsrollen. I de mindre distriktskommunene vektlegges derimot kommunens rolle som tjenesteprodusent og entreprenør i større grad.

8.1.2 Kommunenes handlingsrom og muligheter

Kommunene spiller en viktig rolle i næringsutviklingen i distriktene. Det finnes imidlertid visse strukturelle betingelser for arbeidsplassutviklingen i næringslivet som kommunen i svært liten grad kan påvirke. Det kan være nyttig å skille mellom disse strukturelle forholdene, som kommunene ikke har mulighet til å påvirke selv, og kommunens attraktivitet, som kommunen selv kan påvirke (Vareide, 2018). Ved å undersøke disse faktorene, kan man lettere identifisere hvilke kommuner som lykkes på tross av svake strukturelle forutsetninger.

Det er stor forskjell i strukturelle betingelser mellom kommuner i Norge. I tillegg har tilfeldigheter og flaks en viss betydning for hvilke kommuner som lykkes. Selv om en kommune har alle forutsetninger for å oppnå vekst i næringslivet, kan en uventet konkurs eller nedleggelse av en hjørnesteinsbedrift få alvorlige konsekvenser for veksten i kommunen. Slike hendelser betyr ikke nødvendigvis at kommunen har mislykkes i arbeidet for næringsutvikling. Svake resultater kan skyldes eksterne faktorer som kommunen ikke har mulighet til å forutse eller påvirke.

Selv i de kommunene som framstår som mest attraktive, er det vanskelig å peke på fellestrekk som bidrar til vekst i næringslivet. Likevel er det enkelte generelle forhold i de mest attraktive kommunene som tilsynelatende bidrar til vekst. Vareide et al. (2018) trekker for eksempel fram den stedlige kulturen som det viktigste fellestrekket for attraktive kommuner. Nedenfor gjennomgås noen av disse fellestrekkene, herunder samspill mellom kommune, næringsliv og frivillig sektor, innsats over tid, høy grad av tillit mellom kommunen og øvrige samfunnsaktører, satsing på de sterkeste næringene i kommunen og effektiv saksbehandling, særlig innenfor arealplanlegging og byggesak.

Tilrettelegging for nyetablering av bedrifter og arbeid for å tiltrekke seg eksterne investeringer, såkalt akkvisisjonsstrategi, trekkes ofte fram i det politiske ordskiftet som viktig for vekst i lokalsamfunn. Vareide, Nyborg Storm, Svardal og Groven (2018) finner imidlertid at tilfeldigheter, flaks og strukturelle faktorer ofte er avgjørende for hvor nye bedrifter blir etablert, særlig når det gjelder å tiltrekke seg store, eksterne investeringer. Det er derfor viktig at kommuner også konsentrerer seg om allerede eksisterende bedrifter. Det er som regel disse bedriftene som betyr mest for endringer i utviklingen av arbeidsplasser (Vareide et al., 2018).

Flere kommuner reddes av nærhet til sentrale strøk, og kan dermed tilrettelegge for tomteareal og bygge boliger for å skape økt bostedsattraktivitet og pendlingsbasert innflytting. Distriktskommuner i lite sentrale strøk er i større grad avhengige av arbeidsplassutvikling. Kommunenes tilrettelegging for vekst i antall arbeidsplasser spiller derfor en rolle for å sikre levende og bærekraftige lokalsamfunn i distriktene.

Norge består av 356 kommuner. Når alle forsøker å bli mer attraktive enn de andre kommunene, kan ikke alle lykkes i like stor grad. Attraktivitet er imidlertid ikke nødvendigvis et nullsumspill, og det viser seg at høy næringsattraktivitet i en kommune kan føre til økt innflytting i en nabokommune (Vareide et al., 2018). All vekst i næringslivet i distriktskommuner fører til økt samlet verdiskaping. Gjennom samarbeid mellom alle aktører i lokalsamfunnene, også på tvers av kommunegrensene, kan flere kommuner oppnå vekst. For å lykkes er det ifølge ovennevnte studie viktig at politikere, kommuneansatte og næringsliv har tillit til hverandre innenfor hver enkelt kommune, men også at kommunene har tillit til hverandre.

Moen (2011) ser på et utvalg av 266 kommuner og forsøker å kartlegge og forstå det næringsarbeidet som kommunene gjør for å utvikle det lokale næringslivet og skape økt sysselsetting. Studien konkluderer med at kommunal næringspolitikk er nødvendig, og denne innsatsen oppleves som særlig viktig i små kommuner og kommuner der en høy andel av næringslivet består av primærnæringer. I likhet med Vareide et al. (2018) pekes det også her på viktigheten av samarbeid og koordinering mellom kommuner og øvrige samfunnsaktører. Det framgår av studien at rådmenn og næringsansvarlige mener de er avhengig av et godt samarbeid med Innovasjon Norge og fylkeskommunen for å skape en positiv næringsutvikling i kommunen. Særlig fylkeskommunenes rolle trekkes fram som viktig for å utvikle en god næringsplan, noe rådmenn og ordførere i casekommunene i Moens studie mener er sentralt for å kunne tilrettelegge for bedriftsetableringer og utvikle eksisterende næringsliv.

Sivas næringshageprogram skal bidra til økt verdiskaping gjennom å legge til rette for utvikling av attraktive bedrifter og kunnskapsarbeidsplasser i hele landet, men fortrinnsvis i distriktene. Programmet er et virkemiddel som fylkeskommunene bruker for å bidra til utvikling av nye bedrifter og vekstkraftige bedriftsmiljø i distriktskommuner. Samarbeid med næringshager gir kommunene flere verktøy i arbeidet med å utforme næringsplaner. Flere næringshager har kommunene på eiersiden, og noen har representanter fra kommunene i styret. Dersom en ordfører, rådmann eller annen sentral person fra kommunen jobber aktivt inn mot en næringshage, kan dette styrke kommunens arbeid med næringsutvikling.

På oppdrag fra Distriktssenteret la Oxford Research (2019) fram tre eksempler på distriktskommuner på Sør- og Vestlandet som har et godt kommunalt næringsutviklingsarbeid. I rapportens omtale av Luster kommune pekes det på at mange bedrifter i kommunen får bistand fra Sognefjorden næringshage. Noen bedrifter fikk tett oppfølging fordi de var såkalte målbedrifter, mens andre bedrifter ble hjulpet på annen måte.

Næringshager utfører oppdrag på vegne av fylkeskommuner og kommuner. De tilbyr blant annet en førstelinjetjeneste for nyetablerere og etablerte bedrifter. Gjennom førstelinjetjenesten kan etablerte bedrifter få råd og veiledning om hvordan de kan utvikle seg og vokse. Nyetablerere kan få svar på mange spørsmål knyttet til for eksempel finansieringsmuligheter, herunder virkemiddelapparatet, utarbeiding av forretningsmodell og regelverk.

8.1.3 Måling av innbyggernes livskvalitet

Det er økende internasjonal oppmerksomhet om måling av innbyggeres livskvalitet som grunnlag for politikkutforming. Generelt finnes det lite sammenlignbare data om geografiske variasjoner av livskvalitet i Norge, og som kan si noe om forskjeller mellom distrikt og sentrale områder. Det er krevende å peke på klare forskjeller i livskvalitet mellom distriktsområder og sentrale områder, målt etter objektive og sammenlignbare indikatorer. Dessuten er det krevende å lage indikatorer for opplevd livskvalitet, ettersom dette er høyst subjektivt. Samtidig kan det være nyttig for samfunnsplanlegging på alle forvaltningsnivåer å bruke god informasjon om innbyggernes livskvalitet når de skal planlegge politikk og gjennomføre tiltak som vil påvirke innbyggernes liv.

8.1.4 Næringslivets oppfatning av kommunenes innsats

Også bedriftsledere i Norge mener kommunene bør være en viktig næringsutvikler. I utvalget i Moens studie mente nesten 70 prosent av de spurte bedriftene at det er svært viktig at kommunene spiller en aktiv rolle i utviklingen av det lokale næringslivet. 23 prosent mente det var ganske viktig. Resultatene viser videre at den kommunale næringspolitikken er viktigere for bedriftsledere i kommuner med lav sentralitet, enn for bedriftsledere i kommuner med høy sentralitet (Moen, 2011).

I spørreundersøkelsen har bedriftslederne svart på hvordan de oppfatter ulike forhold ved sin kommunes arbeid med næringsutvikling. Dette er forhold som har eller kan ha stor betydning for deres bedrift. Nesten halvparten av bedriftslederne sa seg uenig i at kommunen legger godt til rette for bedriftene i form av infrastruktur, og 55 prosent mente at kommunen ikke har god forståelse for deres bedrifts behov. I studien dokumenteres også et misforhold mellom hvordan næringslivsledere og kommunenes ledelse vurderer tjenestene kommunene yter overfor næringslivet, spesielt på viktige områder som forståelse for næringslivets behov, reguleringsplaner og rask saksbehandling. Videre kommer det fram av undersøkelsen at 35 prosent er uenig i at kommunen har rask saksbehandling for saker som angår deres bedrift.

Moen vurderer funnene fra bedriftslederundersøkelsen slik at det er grunn til å stille spørsmål ved om kommunene faktisk ivaretar rollen som næringsutvikler, i den betydning at de tilrettelegger for det lokale næringslivet eller bidrar til å tiltrekke seg nytt næringsliv. Moen mener det er grunn til å beskrive kommunene som reaktive. En forklaring kan være ulik virkelighetsoppfatning hos næringslivet og kommuneadministrasjonen, eller at næringslivet faktisk har urealistiske forventninger til kommunene.

8.1.5 Kommunenes organisering

Næringsutviklingsarbeidet i Kommune-Norge drives svært forskjellig fra kommune til kommune. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom de mange måtene det kommunale næringsutviklingsarbeidet er organisert på. Spesielt tjenesteprodusentrollen, og til en viss grad entreprenørrollen, blir organisert ulikt, mens forvaltningsrollen i all hovedsak skjer i den ordinære kommunale linjen. Det er vanskelig å finne et mønster for hvordan kommunene velger å organisere arbeidet med næringsutvikling, enten det gjelder små kommuner, større kommuner eller kommuner sortert etter sentralitetsnivå.

Noen kommuner har bestemte næringsutviklere som arbeider med næringsspørsmål i den kommunale organisasjonen, og da gjerne underlagt rådmannen eller kommunaldirektøren. Noen kommuner har etablert egne næringsavdelinger, mens andre kommuner driver mye av næringsarbeidet gjennom kommunale selskaper, næringshager med videre. Flere kommuner inngår også i interkommunale samarbeid om næringsutvikling.

En Fafo-studie viser til at halvparten av kommunene har ansatt en næringskonsulent eller næringsmedarbeider, og at nesten halvparten av kommunene har et næringsselskap som ivaretar arbeidet med næringsutvikling (Moen, 2011).

Teigen og Lien (2013) dokumenterer at antall årsverk kommunene brukte på næringsutvikling, ble sterkt redusert fra 1995 til 2010. Andelen som bruker utviklings- eller næringsselskaper har derimot økt fra 6 prosent til 21 prosent. De finner også at det fortsatt er ordførere og rådmenn som har det daglige ansvaret for næringsutvikling i en del kommuner. En Nivi-rapport fra 2016 viser at mange kommuner i dag er preget av liten personellkapasitet i egen organisasjon. Rapporten tar utgangspunkt i en spørreundersøkelse rettet mot rådmenn i alle norske kommuner. Undersøkelsen fikk svar fra 206 rådmenn. I svarene fra undersøkelsen rapporterer 75 prosent av kommunene at de har under ett årsverk inkludert næringssjef i egen organisasjon til å ivareta arbeidet med næringsutvikling, herunder råd, veiledning og tilrettelegging for næringsutvikling (Vinsand & Eidset, 2016). En forklaring på dette kan være at arbeidet med næringsutvikling i disse kommunene ivaretas av et næringsselskap eller interkommunale næringsselskaper.

Kommunens rolle i utviklingsarbeidet synes generelt å være viktigere i små kommuner enn i store kommuner. Cruickshank, Vasstrøm, Sand, Sivertsen og Haugum (2014) observerer dette i en studie av kommunene som deltok i det daværende Kommunal- og Regionaldepartementets Småkommuneprogram. Forfatterne forklarer viktigheten av kommunenes rolle i små kommuner med fravær av andre større aktører.

Samarbeid lokalt og regionalt gjennom funksjonelle bo- og arbeidsmarkedsregioner er sentralt for næringsutviklingen i distriktene (Onsager, 2018). Næringsutvikling skjer på tvers av kommunegrensene. Innovasjonssamarbeid foregår både lokalt og regionalt, og den enkelte kommunens ressurser, kompetanse og infrastruktur er ofte ikke tilstrekkelig for innovative bedrifter. Onsager (2018) finner at bo- og arbeidsmarkedsregioners egenskaper er viktigere for bedrifters lokalisering, vekst- og utviklingsmuligheter enn enkeltkommuners rammebetingelser og egenskaper.

Angell og Grimsrud (2017) peker på mye av det samme som Onsager (2018). I studien framholdes det imidlertid også at det er ressurskrevende å delta i samarbeidskonstellasjoner, og at små kommuner ofte har begrenset kapasitet til å drive næringsutvikling. Forfatterne peker på at flere kommuner kunne kommet relativt bedre ut ved å konsentrere ressursene sine internt i kommunen enn ved å legge ned en innsats i interkommunalt samarbeid.

Det er gjennomført flere studier som undersøker hvordan den kommunale næringsutviklingsrollen bør organiseres. Mange av disse studiene viser til at det ikke finnes noe fasitsvar på hvordan en kommune bør organisere næringsutviklingsarbeidet. Rønning (2009) peker på at forskjeller fra kommune til kommune med hensyn til utfordringer, eksisterende næringsliv, ressurser og utviklingsmuligheter gjør at samme praksis ikke nødvendigvis vil ha samme effekt i alle kommuner. Sand, Steen, Carlsson og Nilsen (2010) undersøker effekter av omstillingsprogrammer i norske kommuner. Disse programmene har som mål å bidra til nærings- og samfunnsutvikling i områder med svært negativ utvikling. Resultatene i studien antyder at lokal tilpasning av programmet ser ut til å være viktigere enn hva som har vært ansett som beste praksis i andre omstillingsprogrammer. Heller ikke litteraturstudien til Angell, Ringholm og Bro (2015) har avdekket noen beste måter å organisere sitt næringsutviklingsarbeid på.

Det finnes imidlertid anbefalinger i litteraturen om hvordan kommuner bør innrette arbeidet med næringsutvikling. Flatnes (2018) argumenterer for at en videreføring av næringsutviklingsarbeid etter endt omstillingsprogram med fordel kan skje gjennom et utviklingsselskap. I studien er det sett nærmere på hvordan omstillingskommuner ivaretar og viderefører kompetanse, arbeidsform og strukturer etter avsluttet omstillingsprogram. Forfatteren påpeker at organiseringen i et utviklingsselskap legger til rette for å i sterkere grad involvere næringslivet på strategisk nivå i kommunens utviklingsarbeid. Denne organiseringen disponerer også for å generere supplerende finansiering av prosjekter, den innebærer en varig og forpliktende allokering av ressurser til næringsutvikling fra kommunenes side og den kan skjerme personalressursene fra å bli satt til andre kommunale oppgaver. Det er likevel verdt å merke seg at argumentene er knyttet til videreføring av det kommunale næringsutviklingsarbeidet etter en forutgående omstillingsperiode, og at de ikke uten videre kan brukes generelt om organiseringen av næringsutviklingsarbeidet i norske kommuner.

8.1.6 Eksempler fra kommuner

På bestilling fra Distriktssenteret har de fire FoU-miljøene NORCE-Alta, Trøndelag Forskning og Utvikling, Oxford Research og Østlandsforskning identifisert og beskrevet til sammen tolv distriktskommuner17 som alle har utnyttet det lokale handlingsrommet for næringsutvikling. Kommunene har alle iverksatt tiltak som har bidratt til sikring og videreutvikling av eksisterende bedrifter, nyetableringer og vekst i private arbeidsplasser. Noen av disse kommuneeksemplene blir brukt for å underbygge Distriktssenterets vurderinger og for å gi gode eksempler på kommuner som er aktive og tar i bruk sitt handlingsrom for næringsutvikling. De fleste av eksemplene underbygger viktigheten av spesielt entreprenørrollen i kommunene.

Nedenfor følger eksempler på noen kommuner som gjennom sin rolle som forvalter, tjenesteprodusent eller entreprenør har lagt til rette for næringsutvikling. Det er imidlertid viktig å understreke at denne tredelingen benyttes for å bedre forstå kommunenes handlingsrom og muligheter, og at det er viktig å se de tre rollene i sammenheng. Samhandling mellom utøverne av de ulike rollene kan gi raskere oppfølging av saker knyttet til arealplanspørsmål, søknader med videre.

Viktigheten av god samhandling og sammenheng mellom de ulike rollene går fram av et eksempel fra Luster kommune. Dette er en kommune som de ti siste årene har hatt både befolknings- og arbeidsplassvekst. I Luster kommune er næringssjefstillingen plassert i rådmannens stab, og denne plasseringen sikrer god samhandling mellom næringssjefen, plansjefen, eiendomssjefen og landbruks- og naturforvaltningssjefen, som alle arbeider med saker av betydning for næringslivet (Oxford Research, 2019).

I kommuner som har et næringsfond, for eksempel Alvdal kommune, viser det seg at midlene kan være utløsende for øvrig finansiering for bedriftene, og tildelingen av midlene har også en symbolsk funksjon siden næringslivet opplever at kommunen gjennom å støtte prosjektene har tro på bedriftene (Bråtå, 2020). Et eksempel fra Vågå kommune viser at midlene er særlig nyttige for bedrifter som faller utenfor Innovasjon Norges ordninger. I tillegg opplever bedriftene det slik at kommunen gjennom tildelinger av midler viser at de har tro på bedriften og midlene kan hjelpe bedriftene å løse problemene de har (Bråtå, 2020).

Som omtalt tidligere kan entreprenørrollen være viktig for å fremme næringsutvikling, særlig i distriktskommuner. Gjennom en mer aktiv utøvelse av denne rollen øker kommunene forståelsen for bedriftenes utfordringer og muligheter. Litteraturen viser at næringslivet ofte mener at kommunene mangler denne forståelsen (Moen, 2011). Fra Cruickshank et al. (2014) ser vi at ikke alle kommuner har en proaktiv rolleutøvelse og resultatet kan bli dårlig kontakt mellom næringslivet og kommunen. Dette kan igjen gå ut over kommunens forståelse av næringslivets behov og hva kommunen kan bidra med overfor næringslivet.

Bråtå (2020) trekker fram Vågå som et eksempel på en kommune som har tatt en proaktiv rolle i arbeidet med næringsutvikling. I Vågå oppsøker næringskoordinatoren aktivt næringslivet for å bli kjent. Besøkene reduserer avstanden mellom kommunen og næringslivet, og flere fra næringslivet tar kontakt med kommunen som følge av dette. Næringskoordinatoren hjelper bedriftene aktivt med å utvikle søknader og innhente ekstern finansiering til ulike tiltak. Boks 8.2 omtaler dette eksempelet i noe mer detalj.

Bykle kommune har også utnyttet handlingsrommet i arbeidet med tilrettelegging for næringsutvikling. I 2003 stiftet kommunen selskapet Bykle Breiband AS med mål om å tilby fiber til alle fastboende i kommunen. I dag leverer selskapet TV, internett og telefoni til hytteeiere, fastboende og næringsliv. I tillegg satser de på salg av maskinvare og IKT-støtte. Kommunen har gjennom denne satsingen bidratt til utvikling av infrastrukturen i kommunen, og dermed bidratt til å øke bosteds-, nærings- og besøksattraktiviteten. Uten at dette kan sees i direkte sammenheng med kommunens satsing på Bykle Breiband AS og kommunens rolle som næringsutvikler, viser Oxford Research (2019) til at antall private arbeidsplasser i kommunen har økt fra 345 til 512 i perioden 2009 til 2018 – en vekst på 47 prosent.

Et annet eksempel på at kommunene kan legge til rette for næringslivet er innkjøp av varer og tjenester. Kommunen kan legge opp en anbudskonkurranse slik at også lokale bedrifter kan delta. Det er imidlertid viktig at anbudskonkurranser holder seg innenfor regelverket for å sikre at de gjennomføres på en kostnadseffektiv og rettferdig måte. Distriktskommuner som gjennomfører offentlige innkjøp i egen regi, har innenfor lovverket anledning til å bestemme hvilke kriterier som skal brukes i anbudssammenheng. Dette handler også fra kommunens side om å ta initiativ, utnytte det lokale handlingsrommet kommunene har og fylle entreprenørrollen med innhold som fremmer det lokale næringslivet. Suldal kommune i Rogaland la opp en anbudskonkurranse der kommunen ble delt inn i fem konkurranseområder, tilpasset skolekretsene. Dermed kunne lokalbutikkene gi anbud på leveranser til nærmeste skole og barnehage. Kommunen utformet konkurransekriterier som la vekt på nærhet og service, i tillegg til pris og miljø. Fem nærbutikker, alle deltakere i det statlige Merkurprogrammet, fikk på denne måten avtaler om offentlige innkjøp, og disse toårige rammeavtalene utgjør en årlig omsetning på mellom 200 000 kroner og 400 000 kroner.

Utvalget ønsker også å trekke fram et eksempel på en kommune som har utnyttet mulighetene til å ta del i konkrete utviklingsprosjekter i samspill med lokalt næringsliv. I 2010 inngikk Overhalla kommune og tre industribedrifter en intensjonsavtale. Formålet var å utrede mulighetene for å bygge klima- og miljøsmarte boliger med passivhusstandard. Det ble samtidig bestemt å utrede en mulig offentlig forsknings- og utviklingskontrakt (OFU-kontrakt) mellom kommunen, en forskningspartner og de tre industribedriftene. Byggingen av et kommunalt leilighetsbygg ble igangsatt i 2012, og bygget stod ferdig og ble tatt i bruk i 2013. Ifølge rådmannen i Overhalla kommune har bygget og OFU-prosjektet blitt et referanseprosjekt for kommuneorganisasjonen og bedriftene når det gjelder tilrettelegging for og samarbeid om næringsutvikling.

For bedriftene har prosjektet vært viktig når de senere har vunnet kontrakter. En av bedriftslederne er tydelig på at hvis det ikke hadde vært for OFU-prosjektet så hadde ikke de vunnet de åpne anbudskonkurransene i ettertid (Sand & Carlsson, 2019). Fra 2009 til 2018 økte den samlede omsetningen i de tre bedriftene fra 200 millioner til 560 millioner kroner og antall ansatte økte fra 135 til 239. Prosjektet har også bidratt til samarbeid mellom SINTEF (forskningspartner i OFU-prosjektet) og NTNU, og mellom kommunen og næringslivet i forbindelse med andre anleggs- og byggeprosjekter i regi av kommunen. Det kan også nevnes at den første svanemerkede kommunale barnehagen åpnet i Skage i Overhalla i 2017. Barnehagen er et bygg med passivhusstandard som i all hovedsak er levert av lokale bedrifter.

8.2 Planlegging for lokal næringsutvikling

Planlegging etter plan- og bygningsloven er et verktøy for samfunnsutvikling i fylket og kommunen, samt avgrensede delområder og lokalsamfunn. God planlegging bidrar også til å fremme næringsutvikling. Mangel på planlegging eller svakheter i planarbeidet kan derimot være til hinder for næringslivet. Det kan for eksempel hindre eller forsinke bedriftsetableringer og utvidelse av næringsaktivitet ved at avklaring av mulige næringsarealer tar unødig lang tid eller ikke finner sted.

Plansystemet skal fremme bærekraftig utvikling. Det innebærer at planleggingen skal gjøre avveininger mellom ulike hensyn og avklare interessekonflikter. Det kan handle om avveininger mellom bruk og vern av ressurser, samordne statlige, regionale og kommunale mål og oppgaver og sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte. Planleggingen skal skje i samarbeid med offentlige organer, private interesser og allmenheten, ut fra utfordringer, rammer og mål. Planlegging skal bidra til å utvikle samfunnet i ønsket retning tilpasset regionale og lokale forutsetninger (plan- og bygningsloven, 2008).

Næringsaktørenes interesser er ett av mange hensyn kommunene skal ivareta. Planmyndighetene skal legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, jf. plan- og bygningsloven § 3-1 bokstav d.

Planleggingsansvaret deles av de tre folkevalgte nivåene, med planleggingsverktøy tilpasset hvert nivå. Bedrifter som ønsker å etablere seg et sted, kan ta kontakt med kommunen som lokal planmyndighet for å avklare utviklingsmulighetene. For å sikre en forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak utarbeides en reguleringsplan med tilhørende bestemmelser. Kommuneplanens arealdel angir i nødvendig utstrekning områder for bebyggelse og anlegg, herunder arealer for næringsbebyggelse.

Fylkeskommunen kan gjennom sin rolle som regional utviklingsaktør og regional planmyndighet bidra til å legge til rette for næringsutvikling på regionalt nivå. Fylkeskommunen skal minst en gang hvert fjerde år utarbeide en regional planstrategi. Planstrategien skal redegjøre for viktige regionale utviklingstrekk og utfordringer, og skal også vurdere hvilke spørsmål som skal tas opp gjennom videre regional planlegging.

Statlige planretningslinjer, planbestemmelser og eventuelle planvedtak har til formål å ivareta nasjonale eller regionale interesser i planleggingen. Hvert fjerde år legger regjeringen fram nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. I tillegg har staten ansvar for sektorlover som påvirker kommuner og regioners handlingsrom for planlegging. Staten har ansvaret for forvaltningsplaner til havs, som skal legge til rette for verdiskaping og samtidig opprettholde naturmangfoldet i norske havområder. Forvaltningsplaner til havs er ikke omtalt her, da de ligger utenfor plan- og bygningslovens virkeområde, som er inntil én nautisk mil utenfor grunnlinjen.

8.2.1 Kommunal planlegging

Alle kommunene skal ha en samlet kommuneplan18 som omfatter en samfunnsdel med handlingsdel19 og arealdel20. Kommuneplanen må være oppdatert og i samsvar med kommunenes behov. Samfunnsdelen av kommuneplanen fastsetter mål og strategier for utviklingen ut fra kommunens utfordringer, og relevante tiltak er beskrevet i handlingsdelen og arealdelen. Plansystemet legger til rette for en tett kobling mellom kommuneplanlegging og økonomiplanlegging21, der samfunnsdelen er den overordnede planen, og økonomiplanen kan inngå i handlingsdelen.

Minst én gang hver valgperiode skal kommunestyret utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. Ved behandlingen av planstrategien skal kommunestyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres. Kommunestyret skal også sørge for at det utarbeides reguleringsplaner for større bygge- og anleggstiltak der det ellers er krav om det. Ut over plan- og bygningslovens krav til rullerende kommuneplanlegging har staten få spesifikke krav til planer som kommunene må utarbeide. Derfor bestemmer kommunene selv hvor omfattende plansystem det er behov for i kommunen.

Plan- og bygningsloven er en prosesslov som ikke angir bestemte løsninger. Planprosesser som oppfyller lovens krav til utredning, kunnskapsgrunnlag, medvirkningsprosesser, transparens med videre, skal bidra til en effektiv prosess og redusere behovet for innsigelser. Kommunen kan treffe bindende planvedtak så lenge det skjer innenfor de rammer og retningslinjer som er gitt fra nasjonalt og regionalt nivå. Statlige sektormyndigheter, fylkeskommunen, Sametinget og nabokommuner kan fremme innsigelser til arealdelen av kommuneplanen og til reguleringsplaner der nasjonale eller vesentlige regionale interesser er berørt. Når en innsigelse ikke lar seg løse gjennom planprosessen, skal fylkesmannen mekle mellom partene. Dersom det ikke oppnås enighet i et innsigelsesspørsmål, overføres myndigheten til å treffe det endelige og rettslig bindende planvedtaket fra kommunen til departementet. Konfliktspørsmål som ikke løses lokalt, kan bidra til å forsinke planprosesser, noe som i konkrete saker kan oppleves som hindrende i næringsutviklingen. For eksempel kan planprosesser ta en del mer tid hvis kommunen må inn i mekling om løsninger med fylkesmannen og eventuelle øvrige innsigelsesmyndigheter eller saker blir oversendt departementene til behandling.

De ulike departementene og direktoratene har de siste årene klargjort på hva slags grunnlag innsigelser kan gjøres innenfor sine relevante ansvarsområder, se omtale lengre ned. Intensjonen med dette er å øke forutsigbarheten.

Kommunen anbefales å involvere aktuelle myndigheter tidlig i planprosessen ved et møte i regionalt planforum. Regionalt planforum er obligatorisk i alle fylker, og er en arena for å kunne klargjøre og samordne ulike interesser i regionale og kommunale planer (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019b).

Fylkeskommunene har, gjennom rollen som regional planmyndighet, ansvar for å opprette og drive regionalt planforum, herunder ledelses- og sekretariatsansvar. Statlige og regionale organer, og kommuner som er berørt av den aktuelle saken, skal delta. Næringslivet og andre representanter for berørte interesser kan inviteres til å delta i planforumets møter. Planforumet er en arena for dialog og konfliktavklaring i planprosesser, og skal bidra til å redusere omfanget av innsigelser. Her veies statlige, regionale og kommunale interesser opp mot hverandre i kommunale, regionale og statlige planer (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019b).

Arealdelen av kommuneplanen skal bygge på og følge opp mål og strategier i samfunnsdelen. Drøftinger i samfunnsdelen om fremtidig arealutvikling gir kommunene overordnede rammer for arbeidet med arealdelen. Med en overordnet arealstrategi som del av samfunnsdelen, får kommunen muligheten til å vurdere arealreserver og arealbehov og avklare langsiktig utvikling i kommunen. Det gir grunneiere, næringsliv og andre aktører mer forutsigbarhet for hvilken utvikling som kan forventes, og hvilke innspill til rullering av kommuneplanens arealdel som er realistiske. Tidlig involvering av næringslivet i overordnede planprosesser, samfunnsplan og arealplan kan bidra til å redusere saksbehandlingstid og konflikter knyttet til mer detaljerte planer. Arealdelen av kommuneplanen skal være overordnet og følge opp mål og strategier fra samfunnsdelen.

Regionale eller interkommunale arealplaner kan brukes til å se større områder på tvers av kommunegrensene, i sammenheng. Eksempler på dette kan være avklaring av senterstruktur, regionale næringsområder, utbygging i fjellområder eller åpning av arealer for akvakultur i sjø (kystsoneplanlegging).

Oppdaterte arealplaner gir næringslivet forutsigbarhet om arealmessige utviklingsmuligheter og infrastruktur. Tilgang på arealer til næringsutvikling har betydning for næringsutvidelser og nyetableringer. Langsiktige og oppdaterte arealplaner kan bidra til at eksisterende virksomheter kan utvide eller endre aktivitet, og til å tiltrekke seg ny virksomhet. Næringslivet har også behov for tilrettelegging ikke bare av egne arealer, men også for infrastruktur og bolig- og servicetilbud.

Oppdaterte arealplaner som sikrer tilgang til arealer til ulike næringsformål, gir også grunnlag for raskere behandling av byggesøknader og private reguleringsforslag. Rammene for arealbruken bør være forutsigbare både for næringsliv og innbyggere.

8.2.2 Utdaterte planer

Per 1. januar 2019 har om lag en fjerdedel av kommunene en kommuneplan med en arealdel som er eldre enn åtte år, eller har ukjent alder. Plan- og bygningsloven stiller krav om at kommunen skal ha en oppdatert arealplan for hele kommunen som viser sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Ved behandling av planstrategien skal kommunestyret ta stilling til om gjeldende kommuneplan eller deler av denne skal revideres, eller om planen skal videreføres uten endringer. Det er derfor noe usikkert hva som kan utledes av å kun se på alderen på kommuneplanens arealdel. Foreldede arealplaner kan likevel bidra til å forsinke eller hindre reguleringsplanprosesser, for eksempel ved at mulige bruksområder for et område ikke er tilstrekkelig vurdert.

Figur 8.2 viser to kart. Det ene viser alderen på kommuneplanens arealdel, og det andre viser alderen på den kommunale planstrategien. Kartene viser blant annet at distriktskommuner i større grad enn mer sentrale kommuner har eldre arealplaner, men at planstrategien i mye større grad er oppdatert. Det kan være et tegn på at mange distriktskommuner har vurdert at gamle arealplaner ikke er til hinder eller skaper ulemper for næringslivet. Samtidig kan det også bety at kommunene mangler kapasitet til å oppdatere arealplanene, eller at oppdaterte arealplaner av andre årsaker ikke er prioritert.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Muligheter for dispensasjoner innebærer også fleksibilitet og vil i noen tilfeller virke næringsfremmende. En undersøkelse fra Riksrevisjonen i 2007 peker på at kommuneplanens arealdel ikke i tilstrekkelig grad er styrende for arealutviklingen i kommunene. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved om kommunal arealplanlegging i tilstrekkelig grad bidrar til at arealutviklingen går i en bærekraftig retning. I praksis innebærer dette at reguleringsplaner vedtas og dispensasjoner gis i strid med kommuneplanens arealdel (Riksrevisjonen, 2007). Dette handler ikke bare om utdaterte arealplaner, men også om lokalpolitikernes handlingsrom til å fatte vedtak i strid med eksisterende planer. Riksrevisjonen peker videre på at det er en utfordring for mange kommuner å se samfunnsplanlegging, arealplanlegging og økonomiplanlegging i sammenheng.

I en undersøkelse fra 2018 peker Riksrevisjonen (2018) på at det mangler god nok kunnskap om innholdet i innvilgede dispensasjoner fra vedtatte planer og planbestemmelser. De viser til at lovens vilkår for å gi dispensasjoner er strenge, men at det i 2017 ble gitt over 15 000 dispensasjoner fordelt på 352 kommuner.

Riksrevisjonen (2018) vurderte i samme undersøkelse bruk av innsigelser i perioden 2013–2017. Målet med undersøkelsen var å vurdere hvordan nasjonale og vesentlige regionale interesser blir ivaretatt i kommunal arealplanlegging, med hovedvekt på hvordan innsigelsesinstituttet fungerer som verktøy for å ivareta disse interessene. Riksrevisjonen viser til at praksisen for innsigelser som skal ivareta nasjonale og viktige regionale interesser, er strammet inn og at det fra 2013 er lagt mer vekt på lokal handlefrihet i kommunal arealplanlegging. Innstrammingen har dels kommet gjennom at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt signaler om å være varsomme med å fremme innsigelser og dels ved at departementet tar få innsigelser til følge. Riksrevisjonen peker også på at denne praksisen kan føre til at de nasjonale målene som innsigelsesordningen skal ivareta, ikke blir fulgt godt nok opp.

Riksrevisjonen viser også til at regionalt planforum i for liten grad bidrar til å samordne interesser og redusere antall innsigelser. Videre er det stor variasjon mellom fylkene i hvordan de har organisert forumene og hvor godt de fungerer. Fylkesmennenes samordning av innsigelser sikrer ikke god nok åpenhet og forutsigbarhet, slik loven krever. Fylkesmannens samordning og avskjæring av innsigelser gjennomføres delvis som lukkede prosesser.

8.2.3 Effektive planprosesser

Det er gjort undersøkelser av hva næringslivet ønsker av kommunene. Representanter for næringslivet gir uttrykk for at rask plan- og byggesaksbehandling og veiledning i tilknytning til dette er viktig.

Effektiv og gjennomføringsrettet planlegging innebærer at avgjørelser tas på rett plannivå, og at detaljnivået er tilpasset behovet. Dette bidrar til en effektiv og forutsigbar planlegging med god kvalitet, som igjen kan øke næringslivets vilje til å investere.

En smidig og god plan- og byggeprosess på kortest mulig tid er av økonomisk betydning for tiltakshavere og utbyggere. Asplan Viak har vurdert åtte ulike planprosesser i de norske storbyene. Deres undersøkelser viser at et godt samarbeid mellom utbygger og kommune gjennom hele plan- og byggesaksprosessen, bidrar til effektiv saksgang og gode resultater i enkeltprosjekter. I tillegg er kompetanse hos både utbygger og kommune av stor betydning for effektiv tidsbruk i planprosessen (Asplan Viak, 2014).

Kort eller lang saksbehandlingstid avhenger for øvrig av mange forhold, blant annet sakens kompleksitet. Kommunen kan imidlertid ikke forutse alle eventualiteter og nye initiativ fra næringslivet. Ikke alle bedrifter har ressurser til å følge kommunenes planarbeid. Det kan føre til at en del bedrifter kommer sent inn i planprosessene.

Næringslivet har behov for relativt rask avklaring av mulighetsrommet, men trenger også forutsigbarhet. Dette er også en grunn til at oppdaterte kommuneplaner er viktige. Dersom kommunene ikke har oppdaterte kommuneplaner, og det kommer opp prosjekter med arealbehov som ikke kan gjennomføres innenfor gjeldende kommuneplan, må disse avklares gjennom en reguleringsplan. Særlig gjelder dette tiltak som er store eller har store konsekvenser for den lokale samfunnsutviklingen.

8.2.4 Kapasitets- og kompetanseutfordringer i kommunene

Ifølge plan- og bygningsloven skal kommunestyret sikre at kommunen har tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse. Flere undersøkelser viser at fagmiljøene ofte er små, og at kommunene mangler kompetent arbeidskraft til å gjennomføre godt planarbeid (Grønning & Aaesæther, 2019). Det utdannes i dag for få planleggere til å dekke behovet innenfor offentlig planlegging. KS og Forum for utdanning i samfunnsplanlegging (FUS) anbefaler at det på landsbasis årlig utdannes anslagsvis 350–400 masterkandidater innenfor planlegging for å dekke behovet rundt om i landet. Det er en vekst på mer enn 100 prosent fra dagens om lag 165 kandidater (Grønning & Aaesæther, 2019).

I kommunereformen er det vist til behovet for større fagmiljøer innenfor planlegging. I «nullpunktsmålingen» av kommunereformen pekes det blant annet på at små kommuner generelt har problemer med at fagmiljøene ofte er små og sårbare. Av kommunene med under 3 000 innbyggere har nærmere 85 prosent kun ett årsverk innenfor samfunnsplanlegging og ett årsverk innenfor arealplanlegging. Den samme analysen peker videre på at et fagmiljø som et minimum bør bestå av to til fem årsverk innenfor samme oppgavefelt. De fleste yngre jobbsøkere ønsker å være en del av et bredt sammensatt, dynamisk og robust fagmiljø (Borge et al., 2017).

En KS-undersøkelse viser at avstanden mellom forventninger og krav til kommunene på planområdet og kommunenes faktiske kapasitet og kompetanse har økt. En viktig årsak er økte krav i plan- og bygningsloven og plankrav i ulike spesiallover som virker sammen med og supplerer plan- og bygningsloven. Det er særlig kommuner med lavt innbyggertall og store arealressurser å forvalte som berøres. Et flertall av kommunene svarer i den samme undersøkelsen at de mangler nødvendig kapasitet til samfunns- og arealplanlegging. Undersøkelsen dokumenterer at det er særdeles vanskelig å rekruttere kompetente planleggere til mindre kommuner, at de beste kandidatene enten går til konsulentbransjen eller høyere offentlige planinstanser, og at det er en underdekning på om lag 150 kandidater hvert år bare til kommunesektoren (NIVI Analyse, 2014). Riksrevisjonen har også pekt på at «det er til dels store mangler både på kompetanse og kapasitet i kommuneadministrasjonene, noe som kan medføre liten mulighet til å lage helhetlige og overordnede planer» (Innst. S. nr. 35 (2007–2008)).

Tilstrekkelig kompetanse og kapasitet for samfunns- og arealplanlegging er grunnleggende for at kommunene skal kunne gjennomføre planoppgavene sine med god kvalitet og løse oppdraget som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Mange, særlig de minste kommunene, mangler dette. Bedre veiledning fra nasjonalt og regionalt nivå vil kunne bidra til å styrke kommunal kompetanse. Det pågår et samarbeid med utdanningsinstitusjonene om å øke utdanningskapasiteten i offentlig planlegging. Kommunesammenslåinger kan også føre til større og sterkere fagmiljøer.

En del mindre kommuner vil ha utfordringer med å sikre tilstrekkelig planleggingskapasitet, særlig i tilfeller med større og mer krevende planprosesser. Dette er særlig en utfordring når en større privat eller statlig aktør planlegger å etablere seg og det er behov for omfattende tiltak fra kommunen i løpet av kort tid. I noen tilfeller har kommunene behov for å styrke kapasiteten sin for å møte særlige planleggingsutfordringer. Som et eksempel bidro staten til å styrke kapasiteten i kommunene Lillehammer og Ullensaker under planleggingen av ny hovedflyplass på Gardermoen og Lillehammer-OL. Dette var store prosjekter, men det kan også være tilfeller av mindre tiltak der planleggingsutfordringene kan være krevende å håndtere for små kommuner med begrensede ressurser og liten planleggingskapasitet.

Det finnes i dag ikke noe system for å hjelpe kommuner i særskilt ressurskrevende planleggingssituasjoner, men fylkesmannens skjønnsmidler kan brukes til en midlertidig styrking av plankapasiteten. Kommunal- og moderniseringsdepartement kan også vurdere støtte ved eventuelle henvendelser. Det er grunnlag for å diskutere hva som skal til for at kommuner skal få ekstra støtte når de må håndtere større saker. Kommunal planlegging er en ordinær driftsoppgave som normalt bør håndteres innenfor ordinære rammer. Utvalget er ikke kjent med at det finnes prinsipper for når staten bør vurdere å bidra økonomisk og kompetansemessig, for eksempel når et prosjekt er av stor betydning nasjonalt eller regionalt. En kan tenke seg at i prosjekter der staten er tiltakshaver, bør staten vurdere å styrke kommunene midlertidig som følge av de ekstraordinære planutfordringene staten påfører kommunen ved en stor utbygging. Det kan diskuteres hvor ekstraordinære disse prosjektene må være, særlig for små kommuner. Når det gjelder større prosjekter fra næringslivet, kan det tenkes at ressurskrevende prosjekter ikke blir gjennomført i kommunen eller at de ikke blir gjennomført på best mulig måte. I slike tilfeller kan det være aktuelt å vurdere bistand, hvis planleggingsprosjektet har stor samfunnsmessig betydning.

8.2.5 Planlegging i kystnære sjøområder

Planlegging i kystnære sjøområder er et verktøy for å legge til rette for bærekraftig utvikling av disse områdene. Planlegging i sjø har mye til felles med planlegging på land. Men siden utviklingen ofte skjer raskere, krever det et godt oppdatert plangrunnlag og gode rutiner for revidering av planer. En kartlegging gjennomført av forskningsinstituttet Nofima (Sørdahl, Solås, Kvalvik & Hersoug, 2017), viser hvordan en rekke kommuner planlegger kystsonen på tvers av kommunegrensene gjennom interkommunale kystsoneplaner. Samtidig er det mange kommuner som fortsatt har et utdatert plangrunnlag. Det innebærer at mange saker i sjøområdene, som burde vært vurdert mer overordnet gjennom planen, fortsatt behandles som dispensasjonssaker fra arealplanen. Rapporten til Nofima viser at de fleste kystkommunene har planlagt for arealbruken i sjøarealene, men at kvaliteten på planene varierer.

Nofima pekte i sin rapport fra 2017 på flere utfordringer knyttet til kystsoneplanleggingen. Noen av utfordringene gjelder generelt for små kommuner. Eksempler på dette er manglende plankapasitet og kompetanse. Rapporten viser videre til at det er ulik planpraksis i sjøområdene, både når det gjelder konsekvensutredninger, valg av plantype, bruk av arealformål, tidsbruk og hvordan kommunene legger til rette for deltakelse i planprosessene. Avklaringer rundt hvilket handlingsrom plan- og bygningsloven gir i møtet med ulike sektorlovverk, etterspørres også. Konsekvensene av manglende oppdaterte planer i sjøområdene er blant annet at det tar lengre tid enn ønskelig å få godkjent tillatelser til næringsvirksomhet.

Strandsonen inngår ikke i planer for sjøområdene. Strandsonen er attraktiv for friluftsliv, rekreasjon og naturopplevelser, samtidig som arealer langs sjøen er under utbyggingspress. De statlige planretningslinjene for differensiert forvaltning av strandsonen åpner for å legge til rette for lokal næringsutvikling, verdiskaping og boligbygging i strandsonen, der dette ikke er i strid med andre viktige hensyn.

Det er derfor noe lettere å drive næringsaktivitet i strandsonen i mange distriktsområder enn i områder med et sterkt utbyggingspress. Retningslinjene kan derfor ha betydning for næringsaktører som vil starte eller øke aktiviteten i strandsonen. I arbeidet med rapporten har utvalget fått innspill om at det oppleves som for krevende å starte opp næringsaktivitet i strandsonen. Strandsonen er imidlertid en verdifull felleskapsressurs som kan benyttes til næringsaktivitet og annen aktivitet, som friluftsliv og rekreasjon. Hvilke avveininger som er gjort i de aktuelle sakene som danner bakgrunnen for innspillet til utvalget, er ikke kjent.

8.2.6 Havnæringer og kartlegging

Havnæringene har stor betydning for verdiskapingen i Norge, og havet er en næringsvei for mange kystsamfunn, jf. omtalen tidligere i rapporten. Med flere muligheter for utnytting av ressurser innenfor det som ofte omtales som den blå økonomien, kommer et økt behov for kunnskap og kompetanse. Utviklingstrekk og prognoser for arealbruk til havs tilsier at vi vil få flere kryssende arealbruksinteresser og større press på de marine arealene i årene som kommer (Hoegh-Guldberg, 2019). For å sikre god ressursutnyttelse og god lokalisering er kunnskap om geografien under havoverflaten avgjørende. Kartverket har innført en ny metode for prioritering av sjøkartlegging, der brukerbehov og samfunnsøkonomisk nytte vektlegges mer. Ved bruk av den nye metoden er det gjort flere målinger i grunne områder både ved Norskekysten og på Svalbard. Kartverket arbeider videre med metodeutvikling for å kunne gjøre mer effektive sjømålinger, blant annet ved bruk av selvstyrende målefartøy.

I 2020 ble det satt i gang et treårig pilotprosjekt for metodeutvikling og kartlegging for marine grunnkart i kystsonen. Kartverket skal, i samarbeid med Norges geologiske undersøkelser, Havforskningsinstituttet og relevante kommuner og fylkeskommuner, samle inn data om bunnforhold, biologi og geologi i utvalgte områder. Dette er en omlegging fra de tradisjonelle sjømålingene, som hovedsakelig har basert seg på dybdemålinger for navigasjonsformål. Slike data er av betydning for blant annet plassering av oppdrettsanlegg og danner grunnlag for avveininger av økonomiske og økologiske verdier. Ifølge en forenklet samfunnsøkonomisk analyse av marine grunnkart, med utgangspunkt i oppdrettsnæringer, er slike kart en lønnsom investering (Metier, 2017).

Det finnes etter hvert mange datasett som kan brukes i kystsoneplaner. Blant annet er det gjennomført en kartlegging av marine naturtyper i 2019. Natur i Norge er det nye systemet for klassifisering av natur, som også skal gjelde marine områder. Flere statlige etater og fylkeskommuner har etablert innsynsløsninger for data, Kystverkets Kystinfo, Fiskeridirektoratets Yggdrasil og Miljødirektoratets naturbase, er noen eksempler på dette. I tillegg har Havforskningsinstituttet, BarentsWatch og NIVA mange relevante datasett.

8.2.7 Digitale løsninger

Den økte digitaliseringen på mange samfunnsområder gir nye muligheter for kobling, analyse og kunnskapsproduksjon – og ikke minst deling, samarbeid og samhandling mellom aktører. For mange virksomheter og funksjoner i samfunnet er tilgangen til geografisk informasjon av stor betydning. Bedre bruk av geografisk infrastruktur danner grunnlag for innovasjon og utvikling av verdiøkende tjenester i hele landet. Nasjonal geodatastrategi ble lansert i november 2018 og henvender seg til kommuner og sektormyndigheter på ulike forvaltningsnivåer, dataprodusenter, teknologileverandører, innovatører og brukere i alle sektorer – og til Kartverket som nasjonal geodatakoordinator. Ansvaret for gjennomføringen ligger primært hos kommuner og statlige virksomheter. Strategien følges opp med en rullerende handlingsplan som utarbeides av deltakerne i fellesskap.

Norges digitale geografiske infrastruktur består av store datamengder, samlet av mange aktører fra ulike sektorer over lang tid, og av verktøy, fellesløsninger, katalogtjenester, avtaler og rutiner som er etablert for å forvalte, finne, distribuere og bruke geografisk informasjon på effektive måter. Selv om Norge har utviklet en digital infrastruktur, er det fortsatt et stykke igjen til infrastrukturen kan sies å dekke behovene på alle viktige områder i samfunnet. For kommunene er digitalisering og teknologisk utvikling en drivkraft for utvikling av kommunale tjenester (KS, 2017). For kommunal planlegging innebærer digitalisering tilgang til bedre plan- og kartleggingsverktøy, økt innbyggerinvolvering og mer effektiv saksbehandling.

8.3 Bidrar inntektssystemet for fylkeskommunene og kommunene til næringsutvikling?

8.3.1 Inntektssystemet for fylkeskommuner og kommuner

Kommunesektoren har ansvaret for omfattende nasjonale velferdsoppgaver. Sektorens samlede inntekter var i 2019 på 593 milliarder kroner og tilsvarte 18,7 prosent av Norges bruttonasjonalprodukt.

Kommunene har ulik geografi, alderssammensetning og levekår. Noen kommuner har mange barn i skolealder, andre har mange eldre, mens atter andre kommuner er preget av store avstander. Det gjør at etterspørselen etter kommunale tjenester, og kostnadene ved å produsere dem, varierer fra kommune til kommune.

Det overordnede målet med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne sine. Ved fordeling av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes kostnader (utgiftsutjevning) og forskjeller i skatteinntekter per innbygger (skatteutjevning) (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019a).

Økonomisk og juridisk rammestyring er hovedprinsippet for den statlige styringen av kommunesektoren. Det vil si at staten i hovedsak styrer kommunesektoren gjennom frie inntekter fra skatt og rammetilskudd i stedet for gjennom øremerkede tilskudd. Lover og regelverk skal ikke legge opp til detaljstyring. Kommunene og fylkeskommunene skal ha rom for å prioritere og til å tilpasse tjenestene i tråd med lokale forhold og behov.

Generalistkommuneprinsippet er hovedregelen for organiseringen av kommunesektoren. Det vil si at alle kommuner og fylkeskommuner har de samme lovpålagte oppgavene. Kommunesektoren kan i tillegg ta på seg andre oppgaver som ikke er lagt til andre institusjoner eller etater. Det finansielle ansvarsprinsippet er utgangspunktet for finansieringen av kommunesektoren. Det betyr at det forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, også har ansvaret for å finansiere utgiftene knyttet til oppgaveløsningen. Siden inntektene i stor grad er bestemt nasjonalt, skaper dette et spenningsfelt mellom lokalt selvstyre og ønsket om et likeverdig tjenestetilbud i hele landet.

8.3.2 De frie inntektene

Tre fjerdedeler av de samlede inntektene til kommunene kommer fra skatteinntekter og rammetilskuddet (frie inntekter), jf. figur 8.3. De frie inntektene kan brukes fritt innenfor rammen av gjeldende lover og regelverk. De øvrige inntektene består av øremerkede tilskudd, gebyrer og merverdiavgiftskompensasjon. Disse inntektene er ikke omtalt i dette kapittelet.

Figuren viser anslagsvis fordeling etter saldert statsbudsjett 2020. Endringer i budsjettet etter det er ikke tatt med.

Kilde: Kommunal og moderniseringsdepartementet

8.3.3 Rammetilskuddet og utgiftsutjevning

Rammetilskuddet er en fellesbetegnelse for de budsjettpostene i statsbudsjettet som går til kommuner og fylkeskommuner, uten føringer ut over de som er gitt i gjeldende lover og regelverk. Noen av budsjettpostene er regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd som gir ekstra tilskudd til enkeltgrupper av kommuner. Disse omtales ikke her.

Størsteparten av kommunesektorens rammetilskudd fordeles i utgangspunktet likt per innbygger – det såkalte innbyggertilskuddet. Inntektssystemet omfatter også to store utjevningsordninger – utgiftsutjevning og skatteutjevning, i praksis innenfor rammene av innbyggertilskuddet. Utgiftsutjevning innebærer at det tas hensyn til kommuners og fylkeskommuners objektive behov. I tillegg bidrar skatteutjevning til å utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

For at kommunene skal kunne gi innbyggerne et tjenestetilbud som er likeverdig på tvers av kommunegrensene, tas det hensyn til strukturelle forskjeller i kommunenes kostnader, herunder demografiske, geografiske og sosiale forhold. Eksempler på dette er ulike reiseavstander i kommunen og ulik aldersfordeling, som blant annet gir forskjeller i andelen barn i skolepliktig alder. Gjennom utgiftsutjevning skal det i prinsippet gis full kompensasjon for de merkostnadene som kommunene selv ikke kan påvirke. Det skjer i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som inneholder kriteriedata med tilhørende vekting for hver kommunes objektive utgiftsbehov. Utgiftsutjevningen sørger for en omfordeling fra kommuner som er rimeligere å drifte enn landsgjennomsnittet, til kommuner som er dyrere å drifte enn landsgjennomsnittet.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunesektoren har ansvar for å tilby viktige, nasjonale velferdstjenester. Disse tjenestene preger kommunenes kostnadsstruktur, jf. figur 8.4.

Flere ansvarsområder kan inneholde kostnader som kan være tilknyttet næringsutvikling. Under kategorien «Annet», skjuler det seg blant annet kostnader til kommunal næringsvirksomhet og til tilrettelegging og bistand for næringslivet i kommunen.22

I 2018 var det regnskapsført til sammen 343 millioner kroner i netto driftsutgifter ekskl. avskrivninger til tilrettelegging og bistand for næringslivet. Når det gjelder «kommunal næringsvirksomhet» er dette i hovedsak en inntektskilde for kommunene.

Ifølge plan- og bygningsloven er tilrettelegging for verdiskaping og næringsutvikling oppgaver og hensyn som kommunene skal ivareta. I tillegg kan kommunene motta øremerkede tilskudd til næringsutvikling. Ut over dette er ikke kommunene pålagt store, konkrete næringsutviklingsoppgaver, slik de er for blant annet grunnskole, helse og omsorg og barnevern. Disse oppgavene er av et helt annet omfang og kommer med mye større forpliktelser for kommunen. Næringsutviklingsarbeid handler i større grad om kommunens rolle som samfunnsutvikler samt forvaltningsrollen, tjenesteprodusentrollen og entreprenørrollen, jf. omtalen i kapittel 8.1. Kostnader knyttet til å legge til rette for næringsvirksomhet vil derfor også ligge under kostnader til administrasjon og overlappe med andre oppgaver i kommunene.

8.3.4 Hvordan påvirker skattesystemet kommunenes inntekter?

I dag kommer om lag 40 prosent av kommunesektorens inntekter, eller 55 prosent av sektorens frie inntekter, fra skatt. Kommuner og fylkeskommuner har skatteinntekter fra personskatt (inntekt og formue23), naturressursskatt fra kraftanlegg og eiendomsskatt. Personskatten og naturressursskatten utjevnes både mellom fylkeskommunene og mellom kommunene. Eiendomsskatten er en skatt som kommuner kan vedta å innføre, og utjevnes ikke. I 2019 utgjorde kommunesektorens inntekter fra skatt på inntekt og formue 203,6 milliarder kroner, herav naturressursskatt på anslagsvis 1,4 milliarder kroner24, mens eiendomsskatt utgjorde 14,5 milliarder kroner.

Skatteutjevningen for kommunene er i dag en symmetrisk modell der kommuner med en skatteinntekt per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet, blir kompensert 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet, mens kommuner med en skatteinntekt per innbygger som ligger over landsgjennomsnittet, blir trukket 60 prosent av differansen. I tillegg blir skattesvake kommuner ekstra ivaretatt ved at kommuner med en skatteinntekt per innbygger på under 90 prosent av landsgjennomsnittet i tillegg blir kompensert for 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Finansieringen av tilleggskompensasjonen skjer ved at hver kommune blir trukket med samme beløp per innbygger. Figur 8.5 forklarer skatteutjevningen mellom de tre ulike typene skattekommuner.

Kilde: Kommunal og moderniseringsdepartementet

Figur 8.6 viser skatt per innbygger i prosent av landsgjennomsnittet, før og etter utjevning (2018). Skatt per innbygger (personskatt og naturressursskatt) varierte i 2019 fra 61,6 prosent til 277,1 prosent av landsgjennomsnittet. Etter utjevning varierte skatt per innbygger fra 93,4 til 169,6 prosent av landsgjennomsnittet. Dette betyr at skatteutjevningen, og særlig tilleggsutjevningen, bidrar til at alle kommuner dras opp mot landsgjennomsnittet for skatt per innbygger. Skattesterke kommuner ligger fremdeles en god del over landsgjennomsnittet, men forskjellene er ikke like store som de ville vært uten utjevningsmekanismene.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

I 2019 ble det til sammen omfordelt 9,8 milliarder kroner i skatteutjevningen. I inntektssystemet foretas det en omfordeling av skatteinntekter fra kommuner med høye skatteinntekter per innbygger til kommuner med lave skatteinntekter per innbygger.

Kommunene har ansvaret for viktige nasjonale velferdstjenester som i stor grad er individbaserte. Rammetilskuddet og utjevningsmekanismene i inntektssystemet er derfor basert på innbyggertallet i kommunene. Dersom én kommune har høyere befolkningsvekst enn landet for øvrig, og dermed har flere innbyggere som skal motta tjenester, vil kommunen i utgangspunktet ha høyere vekst i frie inntekter enn landsgjennomsnittet. I motsatt tilfelle vil en kommune med lav vekst eller synkende innbyggertall, og dermed færre innbyggere å yte tjenester til, i utgangspunktet ha lavere vekst i frie inntekter.

Innbyggertilskuddet tar utgangspunkt i folkeregistrert innbyggertall. Det betyr at kommuner der det i visse sesonger oppholder seg innbyggere uten at de er folkeregistrert der, for eksempel «hyttekommuner», ikke mottar innbyggertilskudd for disse. Da må kommunene i noen tilfeller levere enkelte, og i noen tilfeller, lovpålagte tjenester til et langt høyere «folketall» enn det inntektssystemet legger til grunn. Brukertallet av offentlige tjenester kan med andre ord være større enn folketallet skulle tilsi.25

Kommuner med de aller høyeste skatteinntektene per innbygger er noen kommuner som er vertskap for kraftanlegg, og dermed mottakere av naturressursskatt, samtidig som de har lavt folketall. For enkelte kraftkommuner kan trekket være relativt stort, men det samlede nominelle beløpet er ikke så stort at det samlet sett gir et vesentlig bidrag til andre kommuner i skatteutjevningen. Kommuner med høye skatteinntekter per innbygger knyttet til personskatt er folkerike kommuner i Oslo- og Stavanger-området, og til dels også andre større byer. Det totale beløpet som trekkes fra disse kommunene i skatteutjevningen, er vesentlig høyere, og det bidrar derfor samlet sett i større grad i skatteutjevningen.

Skatteutjevningen for fylkeskommunene er en symmetrisk modell der fylkeskommuner med en skatteinntekt per innbygger som ligger under landsgjennomsnittet, blir kompensert for 87,5 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Fylkeskommuner med en skatteinntekt per innbygger som er over landsgjennomsnittet, blir trukket for 87,5 prosent av differansen.

Skatteutjevningen bidrar ikke bare til å utjevne mer permanente forskjeller i skatteinntekter mellom kommuner. Den bidrar også til å ivareta kommuner som opplever lav vekst eller fall i skatteinntektene, til at kommuner med høye engangsinntekter får beholde deler av gevinsten, og at alle kommuner får en del av en eventuell merskattevekst som ikke er jevnt fordelt mellom kommunene.

Kommunesektoren har også andre inntekter som ikke inngår i skatteutjevningen, eller som regnes som skatteinntekter i kommuneopplegget i statsbudsjettet, som ikke er vist i figur 8.4. Disse inntektene er også «frie» i den forstand at de ikke er øremerket særskilte oppgaver, og bidrar dermed til inntektsforskjeller mellom kommunene. Dette kan være inntekter fra eiendomsskatt (her er det blant annet egne utskrivningsregler knyttet til kraftanlegg og petroleumsanlegg), leieinntekter, konsesjonskraftsinntekter, konsesjonsavgift, inntekter fra havbruksfond, eierinntekter og kapitalinntekter. I de to sistnevnte gruppene inngår renteinntekter, utbytte fra overskudd i selskaper som kommunene selv eier, verdistigning på aksjer, verdipapirer og lignende. Alle disse inntektene holdes utenom inntektssystemet. De største inntektene som holdes utenfor inntektssystemet, er knyttet til kommuners eierinntekter i ulike selskaper, særlig fra vannkraftsektoren. Samlet beløper utbytte og renter på ansvarlige lån i vannkraftsektoren seg til 4–6 milliarder kroner årlig.

Siden kommunene får en andel av personskatt på inntekt og formue, betyr dette at kommunene får høyere inntekter av å ha mange innbyggere i arbeid. Det vil si at under ellers like omstendigheter vil et arbeidsintensivt næringsliv være mer gunstig for kommuneøkonomien enn et kapitalintensivt næringsliv. Videre er det gunstig at arbeidstakerne har høy lønn og formue. Det skattes etter bosted, slik at større utpendling enn innpendling er gunstig. Det vil si at næringsutvikling og nye arbeidsplasser i nabokommuner isolert sett kan være gunstig for økonomien til en kommune. Dette anses som en beliggenhetsrente. Det er imidlertid ikke klart hvordan, eller i hvilken grad, dette påvirker kommunens arbeid for næringsutvikling.

Eiendomsskatt er en skatt som kommuner kan velge å innføre. Utvalget går ikke i detalj om eiendomsskatten her. Skatten kan pålegges innbyggere og næringsliv og går direkte til kommunen. Selskapsskatten var en del av kommunenes inntekter i perioden fram til 1999 og i perioden 2005 til 2008. Tidligere modeller innebar blant annet at en stor andel av skatten gikk til kommunen der det enkelte selskapet hadde sitt hovedkontor. Videre kunne store svingninger fra år til år bidra til uforutsigbarhet. I tillegg var det en utfordring knyttet til taushetsbelagte opplysninger som kommunene ikke fikk innsyn i. Dette var noe av årsaken til at selskapsskatten ble fjernet som kommunal skatt i 2009. I tillegg var hensynet til forutsigbarhet i finansieringen av tunge velferdstjenester og jevnere inntektsfordeling mellom kommunene, argumenter som ble vektlagt da ordningen ble lagt om.

8.3.5 Lokale skatter og insentiver til næringsutvikling

Flere peker på en årsakssammenheng mellom kommunenes inntekter fra lokale skatter og engasjementet for næringsutvikling. Rødseth-utvalget (NOU 1992: 34) viste til at bedrifter som var avhengig av kommunale beslutninger, kunne være tjent med at skatteinntekter tilfalt kommunen som et insentiv til å akseptere nødvendige inngrep i deres naturverdier og hvis det hindret kommunen fra å blokkere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Energiutredningen (NOU 2012: 9) la til grunn at lokal tilhørighet var viktig for å ta i bruk lokale naturressurser til nasjonal verdiskaping og pekte på at fordelingen av vannkraftinntekter potensielt kan brukes som en modell å bygge videre på ved utbygging av andre fornybare ressurser. Videre pekte de på betydningen av lokal aksept.

«Kraftutbyggingen vil fortsatt være en viktig motor for utviklingen i mange deler av landet, men det er nødvendig å skape lokal aksept for de positive virkningene av utbyggingene. Både kraftselskapene og strømnettet er i hovedsak eid av staten, fylkeskommuner og kommuner. Det store innslaget av offentlig eierskap innebærer at en stor del av utbyttet som betales fra selskapene til eierne, ender som inntekter for offentlig sektor. Fordi vannkraftverkene utnytter lokale ressurser, mottar også vertskommunene en forholdsmessig del av ressursverdien gjennom skatter, avgifter og konsesjonskraft. Dette gjør at kraftforsyningen bidrar med betydelige verdioverføringer, ikke bare til staten, men også direkte til kommunesektoren.»

NVE (2020) viser til at også vindkraftverk kan gi positive økonomiske virkninger for lokalsamfunnet. Samtidig mener flere at store vindkraftutbygginger burde tilsi større bidrag fra kraftselskapene på linje med vannkraft. NVE viser til utfordringer med at kommuner i mangel på faste ordninger for vindkraft, går i forhandlinger med utbyggere i forbindelse med utbyggingsavtaler. Utfallet av forhandlingene kan få betydning for kommuners uttalelser i vindkraftsaker. NVE viser videre til at vindkraft hittil har vært subsidiert. Dette har talt imot økonomiske ordninger som sikrer kommunene inntekter fra vindkraftutbygging. I takt med at lønnsomheten for næringen øker, mener NVE at det bør vurderes endringer som sikrer at inntekter også tilfaller lokalsamfunnene. NVE mener også det er grunn til å se på erfaringer fra lokalsamfunn der det er bygd ut store vannkraftverk i en videre diskusjonen om kommunale inntekter fra vindkraft.

Senter for økonomisk forskning (SØF) og Telemarksforsking har analysert hvordan lokale skatter påvirker kommunenes insentiver til næringsutvikling. Problemstillingen deres var: Hvilken betydning har økonomiske insentiver for hvor stor motivasjon og innsatsvilje kommunene har til å drive kommunalt utviklingsarbeid for å tiltrekke seg næringsvirksomhet, etablere arbeidsplasser og mer generelt drive samfunnsutvikling i egen kommune? Det ble særlig lagt vekt på betydningen av kompensasjonsgrad i inntektsutjevningen, skatteinntektsandel og eiendomsskatt. Hypotesen var at (i) høy kompensasjonsgrad svekker insentivene til næringsutvikling, (ii) høy skatteandel styrker insentivene til næringsutvikling og (iii) eiendomsskatt styrker insentivene til næringsutvikling. Rapporten påpeker betydelige metodiske utfordringer knyttet til å kvantifisere betydningen av lokale skatter for kommunenes satsing på nærings- og utviklingsarbeid. Dette tilsier at en bør være forsiktig med å trekke bastante slutninger basert på denne typen studier. Forskerne har brukt ulike metoder for å måle og analysere næringsinnsats, og det er et betydelig sprik i resultatene avhengig av tilnærming. Hovedkonklusjonen er likevel at lokale skattevariabler som kompensasjonsgrad, skatteandel og eiendomsskatt har liten betydning for kommunenes næringspolitiske engasjement (Borge, Håkonsen, Løyland & Stokke, 2013).

8.3.6 Kraftskatteutvalget og havbruksskatteutvalget

Kraftskatteutvalget ble oppnevnt 22. juni 2018. Utvalget fikk i mandat å gjøre en helhetlig vurdering av vannkraftbeskatningen. Vannkraftnæringen omfattes av flere ulike ordninger som gir inntekter fra vannkraftproduksjon til staten, kommuner og fylkeskommuner. I tillegg til den ordinære selskapsskatten er det grunnrenteskatt, naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eiendomsskatt. Utvalgets hovedoppgave var å vurdere om disse ordningene hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak i vannkraftsektoren blir gjennomført.

Kraftskatteutvalget foreslo blant annet at ordningene med konsesjonskraft og konsesjonsavgift burde avvikles, men at det måtte vurderes nærmere om bortfallet av disse burde kompenseres med en økning i for eksempel naturressursskatten. Ifølge Kraftskatteutvalget kunne dermed vertskapskommunens inntekter fra vannkraften opprettholdes eller styrkes, og samtidig kunne kommunen legge til rette for utbygging av lønnsomme vannkraftressurser (NOU 2019: 16). Utvalgets forslag skapte stor debatt, og regjeringen besluttet i februar 2020 å ikke gå videre med utredningen.

Havbruksskatteutvalget ble oppnevnt 7. september 2018. Utvalget skulle vurdere hvordan skattesystemet for havbruk burde utformes for å bidra til at fellesskapet skulle få en andel av grunnrenten i havbruket, også fra eksisterende tillatelser. Utvalget ble bedt om å vurdere ulike former for beskatning, herunder grunnrenteskatt og produksjonsavgift. Utvalget skulle i tillegg vurdere hvordan skatteinntektene fra det samlede skattesystemet for havbruk, inkludert inntekter fra tildeling av nye tillatelser til å drive havbruksvirksomhet, bør fordeles mellom kommunesektor og stat. Utvalget kunne også vurdere den interne fordelingen mellom kommuner, herunder innretningen av og eventuelt fordelingsnøklene i Havbruksfondet. I tillegg skulle utvalget utrede hvordan kommunenes andel av inntektene kan bli mer stabile og forutsigbare.

Et flertall i havbruksskatteutvalget foreslo at det skulle innføres en overskuddsbasert, periodisert grunnrenteskatt med en skattesats på 40 prosent, kombinert med en produksjonsavgift i havbruksnæringen. Produksjonsavgiften skulle betales direkte til vertskommunen og avregnes mot selskapsskatten. På den måten kunne vertskommunen få en andel av grunnrenten som genereres i havbruket, samtidig som beskatningen av havbruksnæringen kunne legges om i en samfunnsøkonomisk lønnsom retning. Et mindretall i havbruksskatteutvalget foreslo at dagens system med auksjoner av ny produksjonskapasitet burde videreføres, men at en moderat produksjonsavgift kunne vurderes dersom Havbruksfondet ikke bidro til tilstrekkelig god forutsigbarhet i kommunenes inntekter (NOU 2019: 18).

I behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 vedtok Stortinget at det skal innføres en produksjonsavgift på laks, ørret og regnbueørret. Avgiften påløper fra og med 2021, og utbetales fra og med 2022. Stortinget innførte ikke en overskuddsbasert grunnrenteskatt. Kommunal sektors inntekter fra havbruksnæringen, både fra salg av vekst i næringen og den nye produksjonsavgiften, fordeles gjennom Havbruksfondet. Havbruksfondet videreføres uendret. Kommunal sektors andel av inntektene fra salg av vekst fra og med 2022 ble redusert fra 80 prosent til 40 prosent, og statens andel ble tilsvarende økt fra 20 prosent til 60 prosent. For årene 2020 og 2021 ble det besluttet at kommunal sektor skal tildeles henholdsvis 2,25 milliarder kroner og 1 milliard kroner av inntektene fra salg av ny kapasitet i 2020.

8.3.7 Inntekter og lokaldemokrati

Et annet argument for å beholde en del av verdiskapingen eller skattegrunnlaget lokalt, er at dette bidrar til økt forståelse av kommunens inntekts- og utgiftsside. Med en kommunal beskatningsrett blir det lokale selvstyret styrket, og kommunene gis et større handlingsrom for lokale anliggender. Det lokale selvstyret blir ofte trukket fram som en sentral verdi i det norske samfunnet, og var en av de viktigste begrunnelsene for innføringen av inntektssystemet i 1986.

I Europarådscharteret for lokalt selvstyre av 1985 framgår det at en del av en kommunes økonomi skal stamme fra egne inntekter. Charteret gir i artikkel 9 bestemmelser om kommunenes økonomiske handlefrihet. Innenfor rammen av den nasjonale økonomien skal kommunene ha egne økonomiske midler som de fritt kan disponere så langt deres myndighet rekker. I tillegg skal de ha en viss adgang til å styre egne inntekter. Deler av inntektene skal komme fra lokale skatter som de innenfor lovens rammer selv kan fastsette satsene for. De økonomiske ressursene skal stå i forhold til de forpliktelsene grunnlov og lov pålegger kommunene.

For at kommuner og fylkeskommuner skal kunne tilpasse tjenestetilbudet til lokale behov og ønsker, kreves lokal handlefrihet og at sentrale myndigheter gir avkall på makt og muligheter til å detaljstyre kommunesektoren. Borgeutvalget (NOU 2005: 18) pekte på at lokale skatteinntekter og brukerbetalinger bør utgjøre en vesentlig del av kommunesektorens inntekter, og at omfanget av statlige overføringer bør begrenses. De viste også til Rattsø-utvalgets delutredning (NOU 1997: 8) hvor det argumenteres for at dersom kommuner og fylkeskommuner i for stor grad er avhengig av statlige overføringer, kan lokalpolitikere oppfatte sin rolle som mindre meningsfylt. Dette kan igjen få negative konsekvenser for et aktivt lokaldemokrati. Borgeutvalget påpekte også at større lokal forankring av inntektene ville gi større inntektsforskjeller mellom kommunene og mellom fylkeskommunene (NOU 2005: 18).

Lokaldemokratikommisjonen (NOU 2005: 6) var samlet om å foreslå å gi norske kommuner større lokal beskatningsfrihet. Det ble blant annet påpekt at:

«(…) de begrensninger som i dag legges på kommunens muligheter til å skaffe egne inntekter, svekker handlefriheten lokalt, reduserer mulige gevinster ved desentralisert oppgaveansvar og i svært liten grad stimulerer innbyggerne til deltakelse og aktivitet i lokalpolitikken.» (NOU 2005: 6).

Videre vil kommunal beskatningsrett ivareta det finansielle ansvarsprinsippet, slik at myndighetsorganet som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave, også har ansvaret for å finansiere utgiftene knyttet til oppgaveløsingen. Det finansielle ansvarsprinsippet ansvarliggjør kommunene. Isolert sett er det eiendomsskatten og kraftskattesystemet som i størst grad er i tråd med dette prinsippet i dag. Fra og med 2017 har også Havbruksfondet gitt høye inntekter for en del kystkommuner.

8.3.8 Inntektssystemet og distrikts- og regionalpolitiske mål

Ved forrige helhetlige eksterne gjennomgang av inntektssystemet i 2005 (NOU 2005: 18) ble det utarbeidet en rapport som så på sammenhengen mellom kommuneoverføringer og regional- og distriktspolitiske mål.

SØF (Berg & Rattsø, 2005) konkluderer med at kommuneoverføringer ikke er det best egnede distrikts- og regionalpolitiske virkemiddelet for å påvirke sysselsetting og bosetting.

Ifølge SØF er økte kommuneoverføringer som distriktspolitisk virkemiddel, mer geografisk treffsikkert og effektene mindre usikre enn direkte støtte til privat næringsliv. Tiltak rettet mot privat næringsliv egner seg best for å øke sysselsettingen i distriktene på bredere basis.

8.3.9 Inntektssystemet og hyttebygging

Telemarksforsking har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet kartlagt og vurdert utgifter og inntekter i hyttekommuner. For hver ekstra hytte øker kommunens utgifter, men også inntektene, særlig i kommuner med eiendomsskatt. Begrenses analysen til kommuneøkonomien, medfører hytter marginalt større utgifter enn inntekter for vertskommunen. Inkludert ringvirkningene er den samlede effekten av én ekstra hytte positiv for lokalsamfunnet. Det skyldes særlig at hytteeieres etterspørsel fører til økte inntekter for vertskommunens innbyggere. Hyttebebyggelse bidrar til økt handel og tjenestetilbud lokalt og kan bidra til å opprettholde tilbud som ellers ikke hadde vært mulig (Borge et al., 2015), se også boks 2.2.

Telemarksforsking drøfter i tillegg om et høyt antall hytter per innbygger bør kompenseres i inntektssystemet som følge av at det er en ufrivillig kostnadsulempe. Forskerne mener at utgiftsnivået ikke er en tilstrekkelig begrunnelse for kompensasjon gjennom det statlige overføringssystemet til kommunene. Disponering av areal til hytter og utbygging av hytteområder må godkjennes av kommunen, og det er følgelig en kommunal beslutning om det skal legges til rette for hyttebygging eller ikke (Borge et al., 2015).