Del 5
Anbefalinger

9 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget er bedt om å vurdere hva som fremmer eller hemmer lønnsom næringsvirksomhet i distriktene på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå. Utvalget er også bedt om å vurdere hvordan det best kan legges til rette for lønnsom og bærekraftig næringsutvikling i distriktene og for at utnytting av naturressursene også skal gi positive virkninger for lokalsamfunnene. Dette kapittelet inneholder utvalgets oppsummering, vurderinger og forslag. Vurderingene og anbefalingene følger i stor grad den samme strukturen som resten av utredningen.

Kapittelet starter følgelig med utvalgets vurderinger av drivkrefter for sentralisering, deretter kommer vurderinger av i hvilken grad næringslivet bidrar til sentralisering og i hvilken grad næringspolitikken er et egnet virkemiddel for å nå distriktspolitiske mål. Problemstillingen er aktualisert siden sammenhengen mellom arbeidsplasser og bosted har blitt svakere enn før, og spørsmålet melder seg om dette bør føre til en vridning i virkemiddelbruken i distriktspolitikken.

Så dreier kapittelet inn på vurderinger knyttet til de ulike innslagspunktene for næringspolitikken. Til slutt gir utvalget sine vurderinger av hvordan myndighetene kan legge til rette for at bærekraftig utnytting av naturressursene også gir positive virkninger for lokalsamfunnene. I den forbindelse har utvalget konsentrert seg om kommunenes inntektssystem og i hvilken grad dette i tilstrekkelig grad gir kommunene insentiver til å legge til rette for næringsutvikling.

9.1 Bidrar næringslivet til sentralisering?

Kommunene i sentralitetsklasse 6 har hatt nedgang i befolkningen de ti siste årene, mens befolkningsveksten i Norge totalt har vært historisk høy. Innbyggertallet i kommunene i sentralitetsklasse 5 har vært ganske stabilt, mens kommunene i sentralitetsklasse 4 har opplevd befolkningsvekst, dog svakere enn landet som helhet.

En av forklaringene på svak befolkningsutvikling er at distriktskommunene har hatt lavere arbeidsplassvekst enn mer sentrale strøk. Den relativt svake arbeidsplassveksten i næringslivet i distriktene skyldes blant annet en konsentrasjon av sysselsetting i bransjer med lav vekst i antall arbeidsplasser, som kraftproduksjon og fiskeri.

Den lave befolkningsveksten har samtidig bidratt til svak vekst i sysselsettingen i den delen av næringslivet som er rettet mot lokal etterspørsel. Sysselsettingen i næringslivet i distriktene har imidlertid hatt sterkere vekst enn landet som helhet når det korrigeres for næringsstrukturen og befolkningsveksten. Hvis vi ser bort fra finansnæringen, har også bedrifter i sentralitetsklasse 5 og 6 hatt sterkere vekst i verdiskapingen og en bedre utvikling i produktiviteten enn gjennomsnittet for Norge de ti siste årene. Lønnsandelen i viktige distriktsnæringer som kraftproduksjon og fiskeri er imidlertid lav. Høy vekst i verdiskapingen bidrar dermed til relativt få arbeidsplasser. Samtidig kan den høye produktivitetsveksten ha blitt framskyndet nettopp av næringslivets rekrutteringsutfordringer.

Ut fra utvalgets beregninger kan likevel svak arbeidsplassvekst i næringslivet bare forklare omtrent 6 prosent av avviket mellom gjennomsnittlig befolkningsvekst for kommunene i sentralitetsklasse 6 og landets utvikling (se kapittel 2).

Samtidig er sysselsettingsandelen i de minst sentrale kommunene noe høyere enn landsgjennomsnittet, når det justeres for alderssammensetningen. Dette tyder på at det ikke er utviklingen i antall arbeidsplasser som er hovedgrunnen til den svake befolkningsutviklingen i distriktene. Utvalget finner at svak utvikling i antall arbeidsplasser i offentlig sektor har vært like viktig som utviklingen i næringslivet i sentralitetsklasse 6.

Analysene i denne utredningen tyder imidlertid på at en av de viktigste drivkreftene for sentraliseringen av befolkningen de siste tiårene er det demografiske utgangspunktet. Allerede for 20 år siden var det en lavere andel av befolkningen i alderen hvor de fleste får barn i distriktene, enn i sentrale strøk. Samtidig var andelen eldre høyere. Dette har bidratt til fødselsunderskudd, særlig i de aller minst sentrale kommunene. Selv om lav arbeidsplassvekst i distriktskommunene de siste ti årene forklarer en forholdvis liten andel av sentraliseringen av befolkningen, kan den forutgående utviklingen i antall arbeidsplasser ha hatt betydning for fødselsbalansen i dag. Alderssammensetningen i distriktskommunene under ett er betydelig skjevere i dag enn for 20 år siden, med en enda lavere andel i fødedyktig alder. Dette peker mot ytterligere fødselsunderskudd i tiden framover.

I tillegg til fødselsunderskudd har det vært omfattende utflytting fra distriktskommunene til sentrale strøk. Denne utflyttingen er sterkere enn hva som kan forklares av arbeidsplassutviklingen. Det må trolig skje en endring i unges bostedspreferanser for å unngå fortsatt utflytting og befolkningsnedgang.

Utvalget peker på at hvis vi vil endre unges bostedspreferanser, må vi forstå hvorfor de handler som de gjør. Dette krever grunnleggende kunnskap om deres verdier, holdninger, interesser og motiver. En rekke forhold kan påvirke individuelle valg av bosted. Det kan for eksempel være tilgang på jobb for seg selv og partneren, fritidstilbud, tilgang på skole og barnehage, boligmarked, kulturtilbud og holdninger i lokalsamfunnet som sådan. Dersom slike forhold i distriktene har blitt forringet over tid gjennom politiske valg, kan det også ha bidratt til å endre de unges bostedspreferanser i favør av sentrale strøk.

Utvalgets analyser viser at med en fortsettelse av den politikken og næringsutviklingen som har vært gjeldende de siste tiårene, vil befolkningsnedgangen antagelig bli større enn Statistisk sentralbyrås framskrivinger fra 2020.

Utvalget mener følgende:

• Det kan være en målkonflikt mellom et spredt bosettingsmønster, desentralisert sysselsetting og målet om å legge til rette for høyest mulig samlet verdiskaping. Myndighetene må imidlertid ta hensyn til det totale samfunnsregnskapet, ikke bare verdiskapingen i smal forstand. På dette området, som på mange andre områder, må man avveie ulike målsetninger. Spredt bosetting har en kulturell og sosial egenverdi for landet og er også viktig for å utnytte den næringsmessige kompetansen i distriktene.

• Spredning av arbeidsplasser for folk med høyere utdanning er viktig for å skape et variert arbeidsmarked, som bidrar positivt til bosetting og næringsutvikling i distriktene. Utvalget mener det er mulig å påvirke de sterke sentraliseringskreftene, men at dette krever et høyt ambisjonsnivå med målrettede virkemidler, herunder desentralisert lokalisering av offentlige institusjoner. Det bør etableres et eget verdiskapingsprogram for næringsutvikling i distriktene rettet inn mot bedrifter med høy andel av ansatte med høyere utdannelse.

• Ved oppretting av nye statlige virksomheter, strukturendringer eller omlokaliseringer av eksisterende virksomheter må vurderinger av lokaliseringspolitiske hensyn tillegges langt større vekt enn det som har vært tilfellet fram til i dag. Det må legges betydelig vekt på lokalisering i regionale sentra, der virksomhetene har størst potensial til å bidra til det lokale tilbudet av arbeidsplasser, både med hensyn til omfang og bredde.

• Utvalget støtter regjeringens innstramming som gjør at direktorater og etater ikke lenger kan legge ned statlige kontorer uten aksept fra regjeringen. Dette ut fra en erkjennelse av at en må unngå at enkeltsteder rammes urettmessig hardt når statlige arbeidsplasser flyttes eller legges ned.

• Det er en styrke for statlige tilsyn, etater og direktorater å være lokalisert sammen med sterke næringsmiljøer i ulike deler av landet. Dette kan også gi vekst i forretningsmessige tjenestenæringer i distriktene. Det bør utvikles en politikk for smart spesialisering der statlige virksomheter som er knyttet til enkeltnæringer, plasseres i regioner der næringen de fører tilsyn med, også er godt representert. Dette kan bidra til bosetting og verdiskaping og til å utvide lokale kompetansemiljøer knyttet til lokal ressursforvaltning og næringsgrunnlag.

• Positive og negative geografiske virkninger bør synliggjøres før det fattes beslutninger om lokalisering av statlige virksomheter. Utvalget mener at konsekvensene av endret tilgang til statlige tjenester for næringslivet i distriktsområder bør være en del av beslutningsgrunnlaget i store reformer.

• Investeringer i tettstedsutvikling, infrastruktur og lokale utdanningstilbud er tiltak som kan øke bostedsattraktiviteten, og samtidig øke konkurranseevnen og langsiktige vekstutsikter for næringslivet i distriktene.

• Utvalget mener det bør gjennomføres en ny, nasjonal flyttemotivundersøkelse for å kartlegge hvilke forhold som er avgjørende for unges bostedspreferanser. Et sentralt formål med kartleggingen bør være å belyse hvilke politiske grep som kan gjøres for å påvirke unges valg av bosted.

9.2 Har næringslivet i distriktene noen særskilte utfordringer?

Økonomisk utvikling henger i stor grad sammen med omstilling i næringslivet og i befolkningen. Økt bruk av ny teknologi og automatisering gir produktivitetsgevinster og skaper nye muligheter, men gir også utfordringer.

Næringslivet i distriktene møter i stor grad mange av de samme utfordringene som næringslivet i andre deler av landet. Samtidig møter næringslivet i distriktene også utfordringer knyttet til avstand og geografi.

Verdiskaping, bosetting og sysselsetting henger historisk tett sammen. Sterke drivkrefter som lavere transportkostnader og høy produktivitetsvekst i vareproduserende næringer har bidratt til at denne sammenhengen har blitt svakere over tid. Det er nå teknisk mulig og ofte økonomisk rasjonelt å utvinne og til dels videreforedle verdifulle naturressurser uten at de sysselsatte bor i distriktene der verdiskapingen skjer. Havbruk, fiskeri, deler av landbruket og energiproduksjon er eksempler på næringer med muligheter for frakobling mellom bosetting og verdiskaping.

Framskrivninger viser at arbeidsplassutviklingen framover antagelig vil være sterkest i tjenestenæringer som har sitt tyngdepunkt i sentrale områder. Mange av de ressursbaserte næringene som dominerer i distriktene, vil fortsette å øke produksjonen, men den sterke produktivitetsveksten i disse næringene bidrar i liten grad til sysselsettingsvekst. Hvis det ikke gjøres en betydelig innsats, vil dette antageligvis bidra til en fortsatt sentralisering av økonomisk aktivitet og bosettingsmønster i Norge.

Utvalget mener følgende:

• Næringslivet i distriktene har særlige utfordringer knyttet til infrastruktur, avstand, geografi, ensidig næringsgrunnlag og svakere befolkningsvekst sammenlignet med resten av landet. Det bør møtes med særskilte tiltak rettet mot de utfordringene som næringslivet i distriktsområder møter.

• Det viktigste for politikkutviklingen er å møte utfordringene i distriktsnæringslivet som skyldes den økonomiske og demografiske utviklingen, og som på sikt vil gjøre arbeidskraftstilgangen enda mer krevende for distriktsnæringslivet.

• Det kan være utfordrende å vurdere måloppnåelsen for dagens distriktspolitiske mål. Det skyldes delvis uklare mål og delvis mangel på tydelige og målbare indikatorer. For å øke treffsikkerheten og bedre effekten av virkemidlene i distriktspolitikken anbefaler utvalget at det utvikles målbare indikatorer for de overordnede distriktspolitiske målene.

9.3 Hvordan sikre næringslivet i distriktene tilgang til kompetent arbeidskraft?

Teknologiske, markedsmessige og demografiske endringer stiller arbeidslivet overfor utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft. Det er forskjeller mellom bransjer, men mangelen på fagarbeidere og høyt utdannede preger mange næringer. Næringslivet i hele landet møter kompetanseutfordringer, men det er flere forhold som gjør at utfordringene er særlig framtredende i distriktsnæringslivet. Disse knytter seg til den demografiske utviklingen, at næringsmiljøene er små og sårbare, begrenset kompetanseutviklingstilbud og digital infrastruktur.

Kompetansepolitikken er et politikkområde med mange aktører, ulike hensyn og kryssende interesser. Det offentlige har et overordnet ansvar for at kompetansen i arbeidsstyrken er av god kvalitet og møter samfunnsutfordringene og næringslivets behov. Det forutsetter blant annet at det offentlige utvikler etter- og videreutdanningssystemet, slik at det møter næringslivets endrede kompetansebehov. Næringslivet har en egeninteresse av å forvalte kompetanseressursene sine som en grunnleggende ressurs og innsatsfaktor. Samtidig kan det være behov for å gi bedriftene sterkere insentiver til å investere i opplæring og kompetanseheving for egne ansatte.

Utdanningssystemet spiller en sentral rolle ved valg av bosted og dermed også for tilgangen til fremtidig arbeidskraft for næringslivet i en region. Unges bostedspreferanser påvirkes blant annet av tilgang til typiske urbane tilbud som et variert arbeidsmarked, et godt kulturtilbud og sosiale møtesteder. Et godt og attraktivt studietilbud kan også ha stor betydning for tilflytting. Studier har vist at rundt 70 prosent blir værende i regionen der de har gjennomført studiene. Av studenter som i tillegg er født i samme region, blir hele 80 prosent værende.

Samhandling mellom næringslivet og universitets- og høyskolesektoren er av stor betydning for regional og nasjonal verdiskaping. Ikke minst spiller universitetene og høyskolene en viktig rolle for kompetansen til arbeidskraften i det regionale næringslivet.

Utvalget mener følgende:

• Det bør innføres insentiver for at universiteter, høyskoler og fagskoler skal etablere flercampusmodeller for å møte arbeids- og næringslivets behov over hele landet, samtidig som det skapes relevante kunnskapsmiljøer i krysningspunktet mellom utdanning, forskning og næringsliv.

• Institusjoner innenfor høyere utdanning er i stor grad lokalisert i sentrale områder. Strukturreformen som er gjennomført, vil kunne bidra til ytterligere sentralisering av utdanningsinstitusjonene, ved at utdanningstilbud i distriktene blir lagt ned. Insentivsystemet og finansieringen av universitetene, høyskolene og fagskolene bør utformes slik at det stimulerer til desentralisert studiestedstruktur.

• For å dekke det lokale og regionale næringslivets behov for arbeidskraft er det behov for fleksible etter- og videreutdanningstilbud i regi av universitetene, høyskolene og fagskolene, utover det som tilbys i dag.

• Samarbeid om forskning og utvikling mellom universiteter, høyskoler, forskningsinstitusjoner, fagskoler og næringslivet i distriktene bør styrkes. De store bedriftene drar nytte av etablerte samarbeid, men terskelen for at mindre bedrifter skal dra nytte av dette, kan ofte være for høy. Her har alle aktørene et felles ansvar. Offentlige virkemidler som stimulerer mindre bedrifter i distriktene til slikt samarbeid, bør prioriteres.

• For å sikre bedre samhandling mellom næringslivet og utdanningsinstitusjonene, bør det vurderes nye krav om praksisopphold i bedrifter ved flere utdanningsretninger, etter modell av sivilingeniørstudiet ved NTNU.

• Digitale læringsplattformer gir muligheter for å gjøre opplæringstiltak og etterutdanning lettere tilgjengelig for distriktsnæringslivet.

• Regionale trainee-ordninger er målrettede og effektive ordninger som kan bidra til at bedrifter i distriktene lettere får rekruttert nyutdannede med ønsket kompetanse. Ordningen styrker også bosettingen i de aktuelle kommunene. Flere regioner bør vurdere å etablere trainee-ordninger eller videreutvikle eksisterende ordninger, slik at flere bedrifter kan delta.

• For å bedre tilbudet av fleksible etter- og videreutdanninger i distriktene mener utvalget at det er behov for å styrke insentivene i finansieringssystemene for høyere utdanning, herunder høyere yrkesfaglig utdanning og at det i større grad må legges til rette for offentlig- privat utviklingssamarbeid.

• Koronasituasjonen har vist at digitale plattformer kan brukes i større grad enn tidligere og dermed kan bidra til at etter- og videreutdanning i større grad kan tas fra distriktene. For utdanninger som er særlig etterspurt i Distrikts-Norge, bør det vurderes undervisningsopplegg som bidrar til desentralisert opplæring.

• Manglende tilgang til etterutdanningstilbud gjør at bedrifter i distriktene til dels må ta et større ansvar for å utvikle kompetansen til de ansatte enn bedrifter i mer bynære strøk, som har enklere tilgang til utdanningsinstitusjonene. For å øke næringslivets investeringer i kompetanseutvikling i typiske distriktsområder, bør skatteinsentiver vurderes. En modell kan være en Kompetansefunn-ordning rettet spesielt mot næringslivet i typiske distriktskommuner.

• Fødselsunderskudd, redusert arbeidsinnvandring og sterkere utvikling av kunnskapsintensive næringer i byer og regionsentra skaper enda større utfordringer for arbeidskraftstilgangen i distriktsnæringslivet. Det kan være behov for effektive personrettede tiltak for å motvirke dette.

9.4 Bidrar differensiert arbeidsgiveravgift til å fremme næringsutvikling i distriktene?

Flere rapporter og ekspertutvalg har pekt på at differensiert arbeidsgiveravgift har en positiv effekt på sysselsettingen i distriktene. Sysselsettingen påvirker igjen bosettingen, selv om også flere andre forhold påvirker flytteadferden. Ordningen påvirker kostnadene til bedriftene i distriktene. Større endringer i ordningen vil derfor kunne få negative konsekvenser for bedrifter i enkelte områder, særlig på kort sikt.

I evalueringen av tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms anbefalte Norut og Menon å vri virkemidlene i tiltakssonen mer i retning av individrettede virkemidler som øker bosettingsattraktivitet, for eksempel nedskrivning av studielån og økt barnetrygd. De pekte på at i tiden framover vil utfordringen i tiltakssonen snarere være mangel på arbeidskraft enn mangel på sysselsetting. En kan derfor vurdere å redusere differensieringen av arbeidsgiveravgiften noe til fordel for andre virkemidler. De pekte videre på at innovasjonsgraden og mengden av FoU er lav i tiltakssonen. Det kan derfor være behov for tiltak som stimulerer til økt FoU i dette området.

Effektutvalgets vurdering er at differensiert arbeidsgiveravgift er det mest effektive virkemiddelet for å nå de distriktspolitiske målene. Effektutvalget pekte også på at folks bosettingspreferanser er sammensatte og komplekse. Virkemidler rettet mot å påvirke folks bosettingsvalg bør ta utgangspunkt i kilden til problemet. Hvis kilden til problemet er sysselsetting og manglende mangfold i sysselsettingen, hevdet utvalget at det er vanskelig å finne alternative virkemidler med de samme egenskapene som differensiert arbeidsgiveravgift. Hvis hovedproblemet er selve flyttebeslutningen, mente Effektutvalget at det kan være bedre å styrke de personrettede virkemidlene, som for eksempel differensiert merverdiavgift eller redusert personskatt.

Utvalget mener følgende:

• Differensiert arbeidsgiveravgift er et viktig virkemiddel for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål og bør videreføres.

• Samtidig er sammenhengen mellom bosted og arbeidssted svakere i dag enn tidligere. Den teknologiske utviklingen framover vil trolig forsterke denne tendensen, selv om det fortsatt vil være behov for å være del av et arbeids- og fagmiljø. Dette gir muligheter både for økt sentralisering og økt desentralisering. Det kan ha betydning for innrettingen av distriktspolitiske virkemidler.

• Dersom en ønsker å endre befolkningens flyttepreferanser, er trolig personrettede virkemidler og virkemidler som kan øke bostedsattraktiviteten i distriktskommuner, godt egnet. Årsaker til befolkningens flyttepreferanser er komplisert, og det er nødvendig med oppdatert kunnskap om dette for å identifisere de meste målrettede virkemidlene.

9.5 Hvilke utfordringer og muligheter møter næringslivet i distriktene som følge av grønn omstilling?

Norge har skrevet under på Paris-avtalen, som sier at den globale oppvarmingen skal begrenses til 2 ºC sammenlignet med førindustriell tid, og landene som har skrevet under skal tilstrebe at oppvarmingen ikke overstiger 1,5 ºC. Norge har meldt inn til Paris-avtalen et mål om å redusere utslippene med minst 50 prosent og opp mot 55 prosent innen 2030, sammenlignet med 1990-nivå.

Sammenlignet med andre land står Norge godt rustet til å møte de store endringene som blant annet kan følge av grønn omstilling. Siden år 2000 har næringslivet i distriktene imidlertid blitt mer spesialisert. Det kan gi noen utfordringer. Fall i etterspørselen som følge av endrede forbruksmønstre, strengere klimakrav og -reguleringer og økte råvarepriser er eksempler på utfordringer som særlig kan ramme distrikter med høy spesialisering innenfor én næring eller hvor én enkelt bedrift sysselsetter en stor andel av innbyggerne.

Det er potensial for betydelige utslippskutt i næringslivet i distriktene. Ved hjelp av ny teknologi og effektivisering kan mange av disse kuttene foretas uten at det går på bekostning av økt verdiskaping. Samtidig er flere typiske distriktsnæringer en del av løsningen hvis Norge skal nå sine klimaforpliktelser.

Næringslivet i distriktene er utsatt for direkte klimaeffekter. Flere undersøkelser har vist at de klimabestemte produksjonsbetingelsene for mange ressursbaserte næringer trolig vil utvikle seg negativt på sikt, og at risikoen for naturskade i mange sektorer vil øke dersom det ikke blir iverksatt tilpasningstiltak. I tillegg kan klimaendringer i andre land påvirke etterspørselen etter varer Norge eksporterer.

Utvalget mener følgende:

• Et høyt utdanningsnivå i befolkningen, kapitalmarkeder som fungerer godt og velfungerende institusjoner, herunder trepartssamarbeidet, gjør at Norge som nasjon står relativt godt rustet til grønn omstilling.

• Næringslivet i Distrikts-Norge må bidra til å redusere globale klimagassutslipp. Samtidig er det viktig å huske på at mange norske bedrifter allerede har et svært lite klimagassavtrykk sammenlignet med bedrifter i resten av verden. Dette kan bidra til økt konkurransedyktighet i et lavutslippssamfunn der forurenserne i større grad må ta kostnadene for sine utslipp. Det er imidlertid sentralt at norske bedrifter ikke underlegges et strengere regime for klimagassutslipp enn bedriftenes utenlandske konkurrenter. Dette må i tilfelle kompenseres med for eksempel en klimatoll.

• Norsk fornybar kraft produseres i stor grad i distriktene. Økt grad av elektrifisering innenfor blant annet havbruk og maritim næring vil være positivt for norske kraftprodusenter, samtidig som det vil kunne gi en reduksjon i klimagassutslippene.

• Salg av opprinnelsesgarantier gir delvis et feilaktig bilde av andelen fornybar kraft som forbrukes av norske bedrifter. Mange norske bedrifter velger å dokumentere energikildene til forbruket sitt ved å vise til fornybar produksjonsandel i Norge. Ettersom opprinnelsesgarantier for en del av denne kraften allerede er solgt, markedsføres den samme fornybare kraften i enkelte tilfeller to ganger. En slik ordning kan støtte opp om såkalt grønnvasking av utenlandske bedrifter som har store direkte eller indirekte klimagassutslipp. Dette er uheldig og bidrar til å svekke tilliten til næringslivet og offentlige myndigheter.

• Nasjonal politikk og gode rammevilkår er av stor betydning for at næringslivet i distriktene skal kunne bidra til grønn omstilling. Utvalget ønsker å trekke fram strengere krav til skipsfarten som eksempel på et godt virkemiddel og en driver for innovasjon. Norge er en stor skipsfartsnasjon og det er viktig at Norge på slike områder går foran og skaper insentiver og markeder for nye grønne teknologier og løsninger som kan gi norske bedrifter konkurransefortrinn på et globalt marked. Det er viktig at det arbeides for internasjonale reguleringer og standarder, slik at norsk næringslivs løsninger får et internasjonalt marked og det ikke etableres særnorske standarder som begrenser mulighetene for et større marked.

• Distriktsnæringslivet er en sentral bidragsyter til arbeidet med å nå Norges klimamål og en del av løsningen på globale klimautfordringer. Grønn vekst innenfor industrien, havnæringene, jordbruk, skogbruk og reiseliv kan bidra til å redusere nasjonale og globale utslipp i tillegg til å skape store verdier. Samtidig er det viktig at den økonomiske veksten foregår i samsvar med FNs bærekraftsmål og at distriktskommunene også tar del i fremtidig vekst, i stedet for å få redusert sitt næringsgrunnlag. Det offentlige bør stimulere til grønn omstilling, blant annet gjennom en aktiv innkjøpspolitikk der det handlingsrommet som ligger innenfor rammene av internasjonale forpliktelser, blir utnyttet.

• Tiltak for å nå Norges klimaforpliktelser vil antagelig medføre betydelige kostnader for næringslivet i Distrikts-Norge. Næringsstrukturen i distriktene gjør at kostnadene trolig vil bli høyere der enn i mer sentrale områder. Det er viktig at distriktsnæringslivet ikke blir påført en uforholdsmessig stor andel av byrdene som følger av kostbare utslippskutt.

9.6 Hva betyr infrastruktur og markedsavstand for næringslivet i distriktene?

En velfungerende infrastruktur gir næringslivet tilgang til arbeidskraftmarkeder, underleverandører og kunder, og befolkningen tilgang til arbeidsplasser, varer og tjenester. Infrastruktur og samferdsel kan dermed anses å være en del både av den brede næringspolitikken og av den brede distrikts- og regionpolitikken.

En stor del av varene Norge eksporterer produseres i distriktene. Eksportbedrifter er avhengige av gode transportløsninger for å få eksportert varene sine. Norge er et land med store avstander. Store avstander gjør at de første transportetappene for eksportvarer tar lang tid dersom transportløsningene ikke er gode nok. De samlede kostnadene for eksportbedrifter kan derfor bli høye.

Elektrisitet er i dag en sentral innsatsfaktor for verdiskaping i de fleste næringer. De kraftintensive industriene har vært svært viktige for utviklingen av distriktene og lokal verdiskaping og sysselsetting.

God og stabil tilgang til elektronisk kommunikasjon er avgjørende for at folk og bedrifter skal kunne bo, leve og skape arbeidsplasser og verdier i hele landet. Tilgang til elektronisk kommunikasjon er også nødvendig for å utnytte potensialet som ligger i helse- og velferdsteknologi og digitalisering.

Utvalget mener følgende:

• God infrastruktur er avgjørende for utviklingen av levende lokalsamfunn og et livskraftig næringsliv i distriktene.

• Tilgangen til gode infrastrukturløsninger påvirker næringslivets konkurransekraft. I en tid der handlingsrommet for nye investeringer reduseres, mener utvalget at næringslivets behov bør tillegges større vekt enn det som er tilfellet i dag.

• Store eksportnæringer er lokalisert til distriktene og effektive eksportkorridorer bør prioriteres for å styrke landets konkurransekraft. Store deler av eksportnæringene er lokalisert langs kysten, i lokalsamfunn som er avhengig av ferger. Dette innebærer store ekstrakostnader for folk og varetransport, noe som bør vektlegges i infrastrukturprioriteringene.

• Dynamikken i arbeidsmarkedet tilsier at også investeringer som utvider bo- og arbeidsmarkedsregioner er viktig for å bedre næringslivets tilgang til arbeidskraft.

• Digital infrastruktur er i dag en grunnleggende og kritisk infrastruktur og kan ha kompenserende effekt på distriktenes avstandsmessige ulemper. Statlig støtte til bredbåndsutbygging og fiberløsninger må forsterkes ytterligere for de områdene av landet som ikke ivaretas av private utbyggere.

• Nettkapasitet i distriktene må utbygges for å kunne øke landets tilgang til grønn kraftproduksjon og kunne omstille transportnæringen og andre næringers bruk av energikilder.

• Det er fortsatt viktig at kraftforedlende industri har tilgang på konkurransedyktig fornybar energi.

• God infrastruktur har positiv betydning for arbeid og bosetting i distriktene. Den omfattende veiutbyggingen som har funnet sted de siste årene, er med på å gjøre avstandene kortere mellom sentrum og periferi.

9.7 I hvilken grad benytter næringslivet i distriktene virkemiddelapparatet?

Gjennom den nasjonale næringspolitikken har norsk næringsliv tilgang til et stort virkemiddelapparat med et omfattende og bredt spekter av virkemidler for å utløse vekst og verdiskaping.

Distriktsnæringslivet utgjør om lag 25 prosent av sysselsettingen i privat næringsliv og utløser en relativt stor andel av bevilgninger fra mange av de sentrale virkemiddelaktørene. Det ser også ut til at næringslivet i distriktene generelt bruker virkemiddelapparatet i større grad enn næringslivet i resten av landet.

Dette kan være et uttrykk for at distriktsnæringslivet har et større behov for virkemidlene og at virkemidlene har større betydning i distriktsområdene. Bransjesammensetningen er noe ulik i distrikter og sentrale strøk, og flere av virkemidlene er særlig rettet mot distriktsnæringer. Distriktsandelen varierer mellom virkemidlene, noe som også må sees i sammenheng med næringsstruktur og privat sysselsettingsandel.

Næringslivet i distriktene utløste noe over halvparten av Innovasjon Norges samlede bevilgninger for næringsstøtte i 2019. Det henger blant annet sammen med bruken av de distriktsrettede ordningene og lavrisikolån. Men næringslivet i distriktene brukte også mange av de landsdekkende ordningene som støtter avansert produktutvikling.

At næringslivet i de minst sentrale kommunene i mindre grad utløser særlig FoU-intensive virkemidler, er godt kjent og speiler lokaliseringen av forskningsmiljøene, samt sammensettingen og fordelingen av næringslivet og befolkningen i de aktuelle distriktsområdene. Samtidig utløser distriktsnæringslivet forholdsvis store andeler av Skattefunn, Forregion og Regionale forskningsfond (RFF). Det viser at det både er etterspørsel og behov for FoU-rettede virkemidler og evne til å gjennomføre forskningsrettede utviklingsaktiviteter i distriktsnæringslivet. Utvalget mener det kan forklares med at Forregion og RFF gjennom fylkesfordelingen gjør det lettere å tilpasse innsatsen etter regionenes behov og muligheter for utvikling i distriktsnæringslivet.

Utvalget har også fått innspill fra distriktsbedrifter med planer for utviklings- og omstillingsprosjekter, om at de sliter med å kvalifisere seg for og å nå opp i konkurransen om mange av de landsdekkende virkemidlene. Fylkeskommunen spiller en viktig rolle som tilrettelegger for næringsutvikling i mange av de små distriktsbedriftene gjennom blant annet å stimulere til investeringer i FoU, fremme samarbeid med FoU-miljøer og legge til rette for kompetanse- og bedriftssamarbeid. Dette er en viktig innsats i et langsiktig arbeid for å utvikle et mer kunnskapsintensivt og variert næringsliv i mange distriktskommuner.

Fylkeskommunenes ansvar ble forsterket med regionreformen, som overførte oppdragsgiveransvaret for flere ordninger, forvaltet av Innovasjon Norge og SIVA, samt ansvaret for landbruksvirkemidler og bedriftsintern opplæring (BIO) fra staten til fylkeskommunene.

Flere fylkeskommuner har gitt innspill om at regionreformen har gitt dem et mindre tydelig oppdrag fra staten om å drive næringsutvikling i egen regi, samt at virkemidlene og handlingsrommet deres er redusert.

Utvalget mener dette reduserer fylkeskommunenes muligheter til å drive regional næringsutvikling i samarbeid med andre kommuner og regionale utviklingsaktører. Fylkeskommunenes innsats, med egne virkemidler og kompetanse, er avgjørende for fylkeskommunenes oppdrag som strategisk utviklingsaktør og samarbeidspartner for kommuner, næringsliv og kompetansemiljøer i fylket.

Utvalget mener følgende:

• Nasjonale ordninger med likeartede tildelingskriterier gir gode insentiver til næringslivet i hele landet til å gjennomføre nødvendige og gode utviklingstiltak. Dette øker også sjansen for effektive og samfunnsøkonomisk lønnsomme virkemidler.

• Nasjonale ordninger er imidlertid ikke tilstrekkelig for omstilling og videreutvikling av næringslivet i distriktene. Regionalt forvaltede virkemidler på ulike nivåer kan tilpasses regionale behov og bør styrkes. Dette gjelder den regionale innsatsen som stimulerer distriktsnæringslivet til å bruke mer forskningsbasert kunnskap i egen utvikling gjennom samarbeid med FoU-miljøer, blant annet gjennom RFF og Forregion. En styrking av næringshageprogrammet vil bidra til å utvide programmets geografiske nedslagsfelt og bransjeportefølje.

• Utvalget er kjent med at fylkeskommunene er kritiske til de senere års reduksjon i regionale utviklingsmidler og at dette har gjort det regionale mobiliseringsarbeidet mer krevende enn tidligere. Det er viktig at det samlede virkemiddelapparatet, regionalt og lokalt, har handlingsrom og økonomiske virkemidler til å styrke utviklingen i distrikter med tynne innovasjonssystemer.

• Det må være et tett samarbeid mellom fylkeskommunene og kommunene om regionale tiltak. For de store fylkene med høy andel distriktskommuner bør det vurderes om deler av ansvaret for de regionale midlene kan overføres til kommuner, interkommunale prosjekter eller regionråd for å sikre at det treffer best mulig lokalt og gir insentiv til de kommunene som satser på å utvikle lokalt næringsliv. Den regionale BU-ordningen som fungerte som prøveordning i Nord-Gudbrandsdalen og Valdres 2005–2015 var gode eksempler på en ordning som ivaretok bruk og utvikling av lokal kunnskap om næringsliv og utviklingsmuligheter i regionen. Denne ordningen kan foredles videre.

9.8 Hvilken betydning har lokalt eierskap for næringslivet i distriktene?

Utenlandske eiere av bedrifter i Norge kan bidra til økt konkurranse, høyere produktivitet og større verdiskaping, og utenlandske utlånere og investorer bidrar med kapital til næringslivet.

Utenlandske aktører vil imidlertid i mange tilfeller ha mindre kjennskap til lokale forhold enn norske aktører. Dette kan lede til en annen risikovurdering, som igjen vil kunne føre til høyere lønnsomhetskrav og dermed høyere terskel for utløsende investeringsbeslutninger. I tillegg er utenlandske eiere i større grad prosykliske i sine investeringsbeslutninger under globale konjunktursvingninger.

Lokale banker og investorer spiller en viktig rolle for å gi lokale bedrifter tilgang til kapital. Sentraliseringen av banknæringen har ført til en generelt dårligere lokalkunnskap og kan dermed ha gjort det vanskeligere å finansiere næringsutvikling i distriktene. Norske utlånsinstitusjoner hadde i perioden 2006–2016 en mindre volatil utlånsvekst enn utenlandske foretak. I tillegg er norsk privat eierskap sentralt for å opprettholde sysselsettingen i Distrikts-Norge.

En kombinasjon av norske og utenlandske aktører kan bidra til stabilitet ved at utenlandske aktører demper effekten av lokale konjunktursvingninger, slik tilfellet var under oljeprisfallet i perioden 2014–2017. Samtidig viser erfaringene fra finanskrisen at norske private utlånere opprettholder en høyere vekst i utlånene i bedriftsmarkedet enn internasjonale foretak under globale nedgangstider.

Utvalget mener følgende:

• Utvalget anerkjenner at utenlandske eiere kan være langsiktige i sine investeringer og tilfører distriktsnæringslivet kapital og markedskanaler. Utvalget anser det likevel som uheldig dersom økt utenlandsk eierskap fører til en utflytting av hovedkontorer og sentralisering av strategiske funksjoner. Lokaliseringen av bedrifters hovedkontorer er viktig av flere årsaker. For at bedrifter skal bidra til utvikling av næringsmiljøer i en region er det en fordel at myndigheten til å foreta strategiske beslutninger ligger lokalt i regionen. Hovedkontorer lokalisert i utlandet, og i mange tilfeller manglende satsing på forskning og utvikling i Norge, vil være faktorer som har innvirkning på investeringer og utviklingen av virksomhetene.

• Utvalget ser at formuesskatten kan ha visse negative effekter for norsk privat eierskap. Eiere med lokal tilknytning har ofte eierskapsfortrinn, men formuesskatten kan bidra til at norske private eiere selger, flytter eller blir utkonkurrert av utenlandske eiere. En formuesskatt som demotiverer norsk privat eierskap og begrenser distriktsnæringslivets tilgang på kapital, vil være uheldig.

9.9 Hvilken betydning har fylkeskommunen for næringsutviklingen?

Fylkeskommunen har et bredt spekter av ansvarsområder innenfor samferdsel, kultur, miljø, næring og utdanning som på ulike måter støtter opp om næringsutviklingen i fylket. Ansvaret for samfunnsutviklingen i fylket innebærer å stake ut kursen for utviklingen, se ansvarsområdene i sammenheng og initiere og koordinere ulike typer innsats.

Fylkeskommunenes ansvar for næringsutvikling er blant annet å bidra til kompetansetilgang, bredbåndsutbygging og næringsrettede virkemidler samt å være et politisk talerør overfor blant annet nasjonale myndigheter. Fylkeskommunens virkemidler finansieres gjennom overføringer fra staten og egne midler. Rammene for de regionale utviklingsmidlene som fordeles mellom fylkeskommunene, har blitt kraftig redusert de siste årene. Samtidig har bevilgninger fra departementene til nasjonale bedriftsrettede virkemidler med høyere krav til innovasjonsnivå, i regi av virkemiddelaktørene økt. Det gjør det mer krevende for deler av næringslivet å kvalifisere seg til de aktuelle virkemidlene.

Fylkeskommunene har en viktig rolle i å utvikle det regionale innovasjonssystemet. De har også hatt en aktiv rolle i arbeidet med å mobilisere og kvalifisere prosjekter til sentrale virkemidler og støtte opp om kommunenes tilrettelegging, blant annet gjennom tildelinger til tettstedsutvikling og kommunale næringsfond. Det handlingsrommet er nå redusert. I innspillsmøter med utvalget har dette blitt pekt på som en utfordring for små prosjekter og distriktskommuner.

Utvalget mener følgende:

• Det er spesielt viktig at fylkeskommunene og kommunene har handlingsrom og økonomiske virkemidler til å kunne ta en sterkere utviklingsrolle i distrikter med tynne innovasjonssystemer – for å få opp nyetableringer, næringsmiljøer, kunnskaps- og finansieringskoblinger, og på en fleksibel måte kunne møte distriktskommuners behov. De distriktsrettede rammene til dette bør styrkes.

• Fra 2020 har fylkeskommunen overtatt ansvaret for bredbåndsutbygging, men Nkom har fremdeles en veiledningsrolle. Bredbåndstilskuddsordningen skal bidra til at alle husstander i Norge får et bredbåndstilbud av god kvalitet. Digital infrastruktur er i dag en grunnleggende og kritisk infrastruktur, og fylkeskommunene bør ha en klar strategi for å styrke den digitale infrastrukturen med bredbåndsatsingen i samspill med private aktører.

• Ulike deler av landet har ulike næringsmessige fortrinn. Norges fremtidige konkurranseevne er blant annet avhengig av at vi klarer å bygge videre på de ulike fortrinnene. EUs system for smart spesialisering bør legges til grunn for et mer målrettet nasjonalt-regionalt partnerskap som kan bidra til verdiskaping basert på de ulike regioners fortrinn.

• Fylkeskommunene har en sentral rolle i å mobilisere for å utløse finansiering fra EU til næringsutvikling i distriktene. Mange av fylkeskommunene kan forsterke satsingen på dette området.

• Med et økt regionalt ansvar for kompetansepolitikken, mener utvalget at det også må vurderes å regionalisere flere av de statlige kompetanserettede virkemidlene til fylkeskommunene, ut fra prinsippet om forenkling og kobling av ansvar og virkemidler.

• Fylkeskommunen har et ansvar for å framskaffe og formidle kunnskap om næringsutviklingen i egen region til egne innbyggere, næringsliv og kommuner. Mange fylkeskommuner har et stort antall distriktskommuner, og de samarbeider godt med blant annet Distriktssenteret for å løfte kommunenes kompetanse og arbeid for å legge til rette for lokal næringsutvikling. Utvalget mener dette samarbeidet er svært viktig, men ser et behov for å styrke Distriktssenterets kompetanse om næringsutvikling og at kvaliteten på dataene som produseres og tilgjengeliggjøres, bedres.

Utvalgsmedlem Alstrup Velure mener i tillegg følgende:

• Kunnskapen om hvordan fylkeskommunene og kommunene samarbeider om næringsutvikling er mangelfull, og bør gjennomgås. På sikt bør regionale utviklingsmidler som i dag forvaltes av fylkeskommunene, overføres til kommuner, interkommunale samarbeid/prosjekter eller regionråd. Det vil gi en mer effektiv og treffsikker forvaltning av virkemidler og ivareta og utvikle lokal kunnskap, ikke minst blant politikere, som kan og skal bidra til næringsutvikling i distriktene.

9.10 Næringspolitikk i første linje: Hvilken betydning har kommunen for næringsutviklingen?

Kommunene spiller en viktig rolle i næringsutviklingen i distriktene. Det finnes imidlertid visse strukturelle betingelser for arbeidsplassutviklingen i næringslivet som kommunen i svært liten grad kan påvirke. Det er store forskjeller mellom kommunene i Norge når det gjelder disse strukturelle betingelsene. I tillegg har tilfeldigheter en viss betydning for hvilke kommuner som lykkes. Selv om en kommune har alle forutsetninger for å oppnå vekst i næringslivet, kan en uventet konkurs eller nedleggelse av en hjørnesteinsbedrift få alvorlige konsekvenser for veksten i kommunen. Slike hendelser betyr ikke nødvendigvis at kommunen har mislykkes i arbeidet for næringsutvikling, men kan skyldes eksterne faktorer, som kommunen ikke har mulighet til å forutse eller påvirke.

Selv i de kommunene som framstår som mest attraktive, er det vanskelig å peke på fellestrekk som bidrar til vekst i næringslivet. Likevel er det noen generelle forhold i de mest attraktive kommunene som tilsynelatende bidrar til vekst. Utvalget har blant annet valgt å trekke fram samspillet mellom kommunene, næringsliv, offentlige virkemidler og frivillig sektor, innsats over tid, høy grad av tillit mellom kommunen og øvrige samfunnsaktører, satsing på de sterkeste næringene i kommunen og effektiv saksbehandling, særlig innenfor arealplanlegging, byggesak og innkjøp.

Utvalget mener følgende:

• Utfordringene, og dermed løsningene, i distriktskommunene er for ulike til at det er tilrådelig å gi konkrete anbefalinger for samtlige distriktskommuner om hvordan de bør innrette den næringsrettede innsatsen. Samtidig er det på det rene at kommunene har en svært viktig rolle som samfunnsutvikler og tilrettelegger for bostedsattraktivitet. Det i seg selv vil være en driver for næringslivet som mange steder har et stort udekket behov for kompetansearbeidskraft. Utvalget registrerer at ulike kommuner utnytter handlingsrommet ulikt, og at mange kommuner kan gjøre mer gjennom sin rolle som entreprenør for å legge til rette for næringsvirksomhet. For å styrke næringsutviklingen i distriktene bør distriktskommunene legge mer vekt på å være gode vertskapskommuner for næringslivet. Det er også et uforløst potensial i kommunenes mulighet til å stimulere til lokal næringsutvikling gjennom kjøp av varer og tjenester.

• For å øke bostedsattraktiviteten i distriktskommunene bør kommuner samarbeide for å utvikle felles arbeids- og fritidsregioner med urbane kvaliteter. For å bygge opp under den kommunale innsatsen bør flere kommuner aktivt bruke data om innbyggernes levevilkår. I tillegg bør DOGAs innsats tilknyttet tettstedsutvikling styrkes for å kunne støtte lokalsamfunnsutvikling i flere distriktskommuner.

• Næringslivet gjør en viktig innsats for å inkludere innvandrere og legge til rette for at de etablerer seg i lokalsamfunnet.

• Utvalget ønsker å trekke fram betydningen av enkeltpersoner i kommuneorganisasjonen. Enkeltpersoners engasjement og kunnskap om næringsrettede virkemidler kan være avgjørende for nyskapende initiativ og samarbeid med næringslivet. I tillegg mener utvalget at en kultur for vekst og utvikling i kommunen bidrar til å fremme næringsutvikling.

• Utvalget mener det bør gjennomføres et nytt, nasjonalt utviklingsprogram for samarbeidende distriktskommuner for å styrke rollen som tilrettelegger for næringsutvikling og bostedsattraktivitet. Overføring av kunnskap og læring fra distriktskommuner som arbeider godt med næringsutvikling, kan være et godt utgangspunkt for innholdet i et slik program.

• I utredningen vises det til positive evalueringer av kommunale næringsfond, og dette er også noe som er trukket fram i eksemplene fra kommunene. I distrikter med tynne innovasjonssystemer må kommuner og fylkeskommuner ta en sterkere utviklingsrolle for å skape nyetableringer, samarbeid, finansieringsmuligheter og koblinger.

• Distriktskommunene bør ta en mer aktiv rolle i nærings- og stedsutvikling. Kommunale næringsfond kan med relativt små midler gi store lokale effekter og bidra til kommunalt engasjement for næringsutvikling.

• Samarbeid mellom kommuner er flere steder i denne utredningen trukket fram som viktig for næringsutvikling i Distrikts-Norge. Utvalget mener at økt samhandling mellom kommuner for å utvikle felles arbeids- og fritidsregioner og urbane kvaliteter kan bidra til å øke bostedsattraktiviteten i kommunene. Distriktskommunene bør aktivt bruke data om innbyggernes levevilkår i arbeidet med å øke bostedsattraktiviteten i egen kommune.

• Opplæringsprogrammene for folkevalgte bør legge mer vekt på nærings- og samfunnsutvikling. Det vil kunne styrke kommunenes arbeid og samtidig gjøre det mer attraktivt å være lokalpolitiker.

Utvalgsmedlem Alstrup Velure mener i tillegg følgende:

• Dagens kommunestruktur inneholder for mange og små kommuner som ikke i tilstrekkelig grad klarer å møte samfunnets behov for tilrettelegging for næringslivet gjennom utvikling av bostedsattraktivitet. Dette begrenser mulighetene for næringsutvikling i distriktene. Kommunereformen bør derfor fortsette med mål om færre og større kommuner med god evne til å møte næringslivets behov og utfordringer – disse består i stor grad av å tiltrekke seg yngre mennesker med rett kompetanse.

9.11 Virker plansystemet hemmende for lokal næringsutvikling?

Det har ikke skjedd store endringer innenfor kommunal og regional planlegging de siste årene. Plan- og bygningsloven ble evaluert fra 2014 til 2018. Evalueringen (EVAPLAN) slår fast at loven i hovedsak har høy legitimitet og balanserer ulike hensyn godt, men at det er rom for forbedringer. Det hevdes blant annet at forutsetningene for god planlegging ikke nødvendigvis er til stede. Det er stor variasjon mellom landets kommuner når det gjelder faglig kompetanse, kapasitet, politisk engasjement og styringsevne. Dette undergraver formålet og ambisjonen med loven.

Det later derfor til å være større behov for oppmerksomhet om praktiseringen av regelverket enn for å endre lovverket. Bedre kartlegging og økt digitalisering av planprosesser og planverktøy kan bidra til å fremme næringsutviklingen i form av bedre kunnskapsgrunnlag eller mer effektive planprosesser.

I forbindelse med regjeringens prosjekt om å forenkle utmarksforvaltningen peker en faggrupperapport på at utmarksforvaltningen er kompleks og til dels utilgjengelig for brukerne (for eksempel næringsliv). Forvaltningen framstår som sektorstyrt, ressurskrevende og lite helhetlig. Rapporten peker på at utmarksforvaltningen preges av en rekke særorganer i tillegg til kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn. Den rettslige reguleringen er fragmentert. Fordelingen av ansvar og myndighet mellom sektorer og beslutningsnivåer er uklar, og det er til dels uforenlige mål på nasjonalt nivå.

Plan- og bygningsloven er den viktigste samordningsloven for arealbruk i Norge. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har igangsatt en utredning for å se på om plan- og bygningsloven kan samordnes bedre med sektorlover for de ansvarsområdene som er underlagt Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Effektiv planlegging handler først og fremst om gode planprosesser med bred involvering av aktører og avveining av ulike hensyn på en måte som reduserer eventuelle konflikter.

Tilstrekkelig involvering av ulike aktører og avveining av hensyn på riktig steg i planprosessen kan hindre lang saksbehandlingstid og innsigelser på et senere tidspunkt. Mangel på fagutdannede planleggere og små og sårbare fagmiljø i noen små kommuner gjør situasjonen i disse kommunene mer sårbar. Dette kan være en flaskehals som er til hinder for næringsutvikling. Videre er planlegging til havs trukket fram i denne utredningen som et særskilt tema, fordi dette er et eksempel på planarbeid i endring i takt med næringsutviklingen. Den raske utviklingen kan gi et høyt press på små fagmiljøer, noe som kan være til hinder for næringsutvikling eller god interesseavveining.

Utvalget mener følgende:

• Enkelte næringstiltak kan være for ressurskrevende å håndtere for noen små kommuner med liten planleggingskapasitet. Det kan føre til at prosjekter som har betydning for nasjonal eller regional verdiskaping, ikke gjennomføres på en optimal måte. Det er behov for en klargjøring av mulige prinsipper for om og eventuelt når staten bør styrke plankapasiteten i små kommuner midlertidig. Utvalget mener også at en bør vurdere å innføre en søknadsbasert tilskuddsordning for små kommuner med større planleggingsutfordringer. Mer interkommunalt samarbeid og felles plankontor for flere kommuner kan også være et egnet virkemiddel for å løse kapasitetsutfordringer i mindre kommuner.

• Planarbeid kan være ressurskrevende for næringslivet. Det bør gjennomføres en studie av næringslivets kostnader knyttet til planprosesser, hva slags næringsaktører dette er mest krevende for, og hvorvidt unødvendig kompliserte planprosesser hemmer den samlede verdiskapingen. I den forbindelse bør det også vurderes om det er behov for en behovsprøvet veiledningsordning for små og mellomstore bedrifter i planprosesser.

• Økt tilgang til relevante data om bunnforhold, biologi og geografi i marine områder gir grunnlag for bedre avveininger mellom økonomiske og økologiske hensyn. Tilgang til slike data er nødvendig i en tid hvor næringsutvikling i sjøområder er viktig for arbeidsplasser og verdiskaping. For å utløse verdiskaping i disse områdene, bør arbeidet med å lage marine grunnkart og kartlegge marine naturtyper i kystsonen utvides til hele landet.

• Planavklaringer som trekker ut i tid, er en merkostnad for næringslivet og et hinder for næringsutvikling, verdiskaping og arbeidsplasser i distriktene. Økt deltakelse fra berørte næringsinteresser i regionalt planforum kan bidra til mer smidige planprosesser og reduserte kostnader for næringslivet og offentlige myndigheter.

• Kommunesammenslåinger kan gi ekstra planutfordringer i en overgangsperiode, i form av krav om felles kommuneplan i den nye storkommunen, utdaterte planer og flere innsigelser. Dette kan igjen være til hinder for næringsutvikling i en periode i de nye kommunene. Alle planaktører, og spesielt nasjonale myndigheter, bør vise smidighet i planprosesser som berører nye sammenslåtte kommuner.

• Likebehandling og forutsigbarhet er viktig for næringslivet i distriktene. Det er gjort et betydelig arbeid med å tydeliggjøre grunnlaget for at statlige aktører skal kunne gi innsigelser de siste årene. Av hensyn til likebehandling og forutsigbarhet for næringslivet, er det viktig å følge opp dette arbeidet over tid.

• Plan- og forvaltningssystemet er omfattende og komplekst. Særlig det regionale nivået er oppsplittet. Det nasjonale forvaltningsansvaret for plan- og bygningsloven ble i 2014 flyttet fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som også har et ansvar for blant annet næringsutvikling. Tilsvarende ansvarsfordeling bør videreføres regionalt.

• Regjeringens pågående arbeid med forenkling av utmarksforvaltningen må intensiveres og omfatte en gjennomgang og samordning av regionalt planarbeid som vektlegger nærings- og samfunnsutvikling. Det er i dag for mange forvaltningsinstitusjoner med ansvar for utmarksforvaltningen. Omfanget av krav til dokumentasjon og konsekvensanalyser er svært ressurskrevende å forholde seg til for kommuner, lokale bedrifter og aktører.

9.12 Bidrar finansieringen av kommunesektoren i tilstrekkelig grad til næringsutvikling?

En av kommunenes primære oppgaver er å tilby velferdstjenester som barnehage, skole, sykehjem med videre til sine innbyggere. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å bidra til at alle kommuner og fylkeskommuner kan gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Statens finansering av kommunene tar blant annet utgangspunkt i at kommunene er ulike og dermed har ulike forutsetninger for å løse oppgavene sine. Siden kommuner har ulike forutsetninger for å utføre sine oppgaver, er det to utjevningsmekanismer i inntektssystemet: full utgiftsutjevning og delvis utjevning ved skatteutjevning (inntektssiden).

Insentiver for næringsutvikling

Alle kommuner, uavhengig av nivået på skatteinntektene, er tjent med å ha et velfungerende privat næringsliv i kommunen. Næringslivet bidrar til inntekter for kommunene, noe som igjen gir mulighet til å yte gode tjenester og til å utvikle lokalsamfunnet. Ulike næringsstrukturer gir også ulikt inntektsgrunnlag for kommunene.

Det kan argumenteres for at dersom kommunene får beholde en større andel av verdiskapingen som skjer lokalt, vil dette gi insentiver for å legge til rette for næringsutvikling. Dette vil igjen kunne være positivt for verdiskapingen og sysselsettingen i kommunen.

Det finnes ikke noe entydig svar på om inntektssystemet i tilstrekkelig grad legger til rette for næringsutvikling. Utvalgsmedlemmenes erfaringer tilsier at slike insentiver er positivt for verdiskaping og sysselsetting i kommunene. Dersom for eksempel vertskommunene kunne forvente en større andel av fremtidige skatteinntekter fra vindkraftsektoren, er det grunn til å tro at de i større grad ville lagt til rette for denne typen næringsutvikling. Hvor effektivt dette kan være, bør utredes nærmere siden oppdatert kunnskap om betydning av kommunesektorens inntekter fra skatt er viktig for å kunne utforme et godt inntektssystem for kommunene.

Endringer i denne typen insentiver påvirker graden av utjevning mellom kommuner. Avveiningene går på om insentivene skal styrkes og komme skattesterke kommuner til gode, noe som vil tilsi en høyere skatteandel og svakere skatteutjevning. Eventuelt kan det legges mest vekt på kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, noe som vil tilsi en lavere skatteandel og sterkere skatteutjevning.

Kompensasjon for naturinngrep

Det kan være andre hensyn som tilsier at det bør innføres ekstra inntektsmuligheter for kommunene. Ulemper som påføres innbyggere i kommunen ved at naturressurser båndlegges til næringsutvikling, er et eksempel. Regulering av vassdrag til kraftproduksjon har bidratt til inngrep i natur og miljø, neddemming av store arealer, tørrlegging av elver, tap av fiske og fauna og utrasing av elveleier og dårligere rammekår for andre næringer, blant annet reiseliv og turisme. Siden de første vannkraftutbyggingene rundt forrige århundreskifte har vertskommunene som avstår sine naturressurser til storsamfunnet, fått erstatning for de naturødeleggelsene som er påført lokalt. Dette erstatningsvernet kommer i dag til uttrykk hovedsakelig gjennom de lovfestede konsesjonsavgiftene og konkrete konsesjonsvilkår. Videre har det vært politisk enighet om at vertskommunene skal få en andel av de verdiene som skapes ved utnyttelse av vassdragene. Verdiandelsaspektet fordeles i dag gjennom lovfestede ordninger med konsesjonskraft og hjemfall.

Utvalget er bedt om å se på hvordan bærekraftig utnytting av naturressursene også har positive virkninger for lokalsamfunnene. I den forbindelse er det sentralt at utvalget også vurderer hvordan skattlegging av ulike naturressurser påvirker kommunenes inntekter, også de kommunene som ikke får økte inntekter.

Det har vært bred enighet om at de distriktene som avstår naturressurser til storsamfunnet, har en legitim rett til en andel av verdiskapingen. Et eksempel på dette er at Stortinget under behandlingen av havbruksmeldingen la spesiell vekt på at en stor andel av inntektene fra havbrukstillatelser skulle tilfalle kommunene og fylkeskommunene. Dette for å gi kommunene insentiver til å stille egnede arealer til rådighet for oppdrettsnæringen.

En stor inntektsøkning som skyldes at skatteleggingen av tilfeldig fordelte naturressurser tilfaller kommunen, kan utfordre det overordnede målet med inntektssystemet, nemlig et likeverdig tjenestetilbud. Målet med inntektssystemet blir også utfordret ved at enkelte kommuner har en såkalt beliggenhetsrente, altså høye personskatteinntekter på grunn av beliggenhet i nærheten av storbyer, innbyggere som pendler til nabokommuner med mange arbeidsplasser, og et lønnsnivå som gjerne er en del høyere enn i distriktene.

Kommunenes inntekter fra naturressurser utgjør en liten andel av de kommunale inntektene samlet. Slike inntekter får likevel mye oppmerksomhet fordi innbyggertallet i en del av disse kommunene er lavt, slik at inntektene per innbygger blir høye. Hvis inntekter fra naturressurser inkluderes i skatteutjevningen, som naturressursskatten, vil det gi økte inntekter også for andre kommuner. Samtidig kan de økonomiske insentivene til å legge til rette for bruk og foredling av lokale naturressurser i vertskommunen, bli redusert. De ulike skatteelementene sees imidlertid ofte i sammenheng i kommuneopplegget i statsbudsjettet. Det er dermed ikke gitt at en ny inntekt fra naturressurser vil gi økte inntekter for kommunesektoren. Hvis inntektene skal øke, må den nye inntekten fra naturressurser ikke fortrenge andre inntekter, slik den for eksempel vil gjøre hvis skatteandelen – skattens andel av kommunesektorens totale inntekter – ligger fast. Denne andelen har i flere år ligget på om lag 40 prosent.

Innbyggere og deltidsinnbyggere

Hyttekommunene har et høyere brukertall for kommunale tjenester enn det det folkeregistrerte innbyggertallet skulle tilsi. Inntektssystemet tar utgangspunkt i det folkeregistrerte folketallet. Det særnorske hyttefenomenet der 500 000 hytteeiere, i stor grad fra bynære områder 1–4 timers reisetid fra hytta, deler av året er deltidsinnbyggere i en distriktskommune, er gjennom flere tiår i liten grad behandlet politisk. Det kan derfor være grunn til å se nærmere på om brukertall bør vektlegges framfor folketall ved lokalisering, dimensjonering og finansiering av offentlig infrastruktur og offentlige tjenester. Under koronakrisen viste dette seg da regjeringen innførte forbud mot opphold på hytta. Dette fordi kapasiteten på helse- og beredskapstjenester i hyttekommunene i høysesongene alltid er intensivert, ofte med lån av helsepersonell fra byene eller utlandet. Under koronakrisen var lokale helse- og beredskapssystemer, både i byer, distriktskommuner og i utlandet under press på grunn av pandemien. Det vakte reaksjoner blant fritidsinnbyggerne som ikke kunne bruke hyttene, og ble samtidig en pekepinn på hvor lite samfunnet er innrettet etter hvordan mange nordmenn faktisk bor og lever.

Utvalget mener følgende:

• Inntektssystemet må gi distriktskommunene tilstrekkelige insentiver for å legge til rette for verdiskaping. Samtidig bør kommunene sikres mest mulig forutsigbare inntekter for å utføre sine velferdstjenester.

• Naturressursinntekter bør likevel frikobles helt eller delvis fra utjevningsmekanismene i inntektssystemet. For å sikre aksept for og oppslutning om næringsvirksomhet som innebærer store inngrep i naturen og påfører lokalsamfunnene kostnader, bør det gjennom lovfestede ordninger legges til grunn et ytelse-mot-ytelse-prinsipp der vertskommunene får noe igjen for å stille naturen til disposisjon for storsamfunnet. Prinsippet bør særlig legges til grunn ved beskatning av typiske grunnrentenæringer. I dag er kraftkommuner i en særstilling, og skattesystemet er for kraftkommunene et sterkt insentiv til å samtykke til og legge til rette for betydelige naturinngrep og til å ta vare på kraftproduksjon.

• Lokal beskatningsrett ved utnyttelse av lokale naturressurser, er et målrettet tiltak som kan bidra til å realisere nasjonale klimamål gjennom bedre utnyttelse av fornybare energikilder.

• Utvalget registrerer at det er stadig mer politisk debatt og stadige utredninger om beskatning og fordeling av naturressursbaserte inntekter, både spesielt og som del av det totale inntektssystemet. Det trengs forutsigbarhet slik at berørte lokalsamfunn kan gjøre sine vedtak basert på langsiktighet. Det som mange kommuner opplever som stadige omkamper om de samme inntektene er uheldig for utvikling av naturressursbaserte næringer.

• Dersom vertskommunene kunne forvente en større andel av fremtidige skatteinntekter fra for eksempel vindkraftsektoren, er det grunn til å tro at de i større grad ville lagt til rette for denne typen næringsvirksomhet. Hvor effektive slike insentiver er, bør utredes nærmere siden oppdatert kunnskap om betydningen av kommunesektorenes inntekter fra skatt er viktig for utformingen av inntektssystemet.

• Hyttekommunene har et høyere brukertall av kommunale tjenester og offentlig infrastruktur enn hva innbyggertallet tilsier. For å sikre bærekraftige lokalsamfunn er det viktig at kommunene kan ivareta sine oppgaver. Det bør derfor vurderes nærmere hvordan brukertall framfor folketall kan vektlegges mer ved lokalisering, dimensjonering og finansiering av offentlig infrastruktur og offentlige tjenester.

10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger av utvalgets mandat at utvalget skal vurdere økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser på kort og lang sikt av sine forslag i samsvar med instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen). I dette kapittelet redegjøres det for de økonomiske og administrative konsekvensene av anbefalingene som utvalget foreslår i kapittel 9.

I tråd med utredningsinstruksen kapittel 2 har utvalget vurdert hvor grundig og omfattende de økonomiske og administrative konsekvensene skal utredes. Utvalget har gitt flere anbefalinger om videre kartlegginger og utredninger. I slike tilfeller foreligger det ikke en endelig anbefaling, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på økonomiske og administrative konsekvenser av disse anbefalingene. Utvalget forutsetter at disse utredningene kan gjennomføres innenfor gjeldende økonomiske rammer.

10.1 Bidrar næringslivet til sentralisering? (kapittel 9.1)

• Det kan være en målkonflikt mellom et spredt bosettingsmønster, desentralisert sysselsetting og målet om å legge til rette for høyest mulig samlet verdiskaping. Myndighetene må imidlertid ta hensyn til det totale samfunnsregnskapet, ikke bare verdiskapingen i smal forstand. På dette området, som på mange andre områder, må man avveie ulike målsetninger. Spredt bosetting har en kulturell og sosial egenverdi for landet og er også viktig for å utnytte den næringsmessige kompetansen i distriktene.

• Spredning av arbeidsplasser for folk med høyere utdanning er viktig for å skape et variert arbeidsmarked, som bidrar positivt til bosetting og næringsutvikling i distriktene. Utvalget mener det er mulig å påvirke de sterke sentraliseringskreftene, men at dette krever et høyt ambisjonsnivå med målrettede virkemidler, herunder desentralisert lokalisering av offentlige institusjoner. Det bør etableres et eget verdiskapingsprogram for næringsutvikling i distriktene rettet inn mot bedrifter med høy andel av ansatte med høyere utdannelse.

• Ved oppretting av nye statlige virksomheter, strukturendringer eller omlokaliseringer av eksisterende virksomheter må vurderinger av lokaliseringspolitiske hensyn tillegges langt større vekt enn det som har vært tilfellet fram til i dag. Det må legges betydelig vekt på lokalisering i regionale sentra, der virksomhetene har størst potensial til å bidra til det lokale tilbudet av arbeidsplasser, både med hensyn til omfang og bredde.

• Utvalget støtter regjeringens innstramming som gjør at direktorater og etater ikke lenger kan legge ned statlige kontorer uten aksept fra regjeringen. Dette ut fra en erkjennelse av at en må unngå at enkeltsteder rammes urettmessig hardt når statlige arbeidsplasser flyttes eller legges ned.

• Det er en styrke for statlige tilsyn, etater og direktorater å være lokalisert sammen med sterke næringsmiljøer i ulike deler av landet. Dette kan også gi vekst i forretningsmessige tjenestenæringer i distriktene. Det bør utvikles en politikk for smart spesialisering der statlige virksomheter som er knyttet til enkeltnæringer, plasseres i regioner der næringen de fører tilsyn med, også er godt representert. Dette kan bidra til bosetting og verdiskaping og til å utvide lokale kompetansemiljøer knyttet til lokal ressursforvaltning og næringsgrunnlag.

• Positive og negative geografiske virkninger bør synliggjøres før det fattes beslutninger om lokalisering av statlige virksomheter. Utvalget mener at konsekvensene av endret tilgang til statlige tjenester for næringslivet i distriktsområder bør være en del av beslutningsgrunnlaget i store reformer.

• Investeringer i tettstedsutvikling, infrastruktur og lokale utdanningstilbud er tiltak som kan øke bostedsattraktiviteten, og samtidig øke konkurranseevnen og langsiktige vekstutsikter for næringslivet i distriktene.

• Utvalget mener det bør gjennomføres en ny, nasjonal flyttemotivundersøkelse for å kartlegge hvilke forhold som er avgjørende for unges bostedspreferanser. Et sentralt formål med kartleggingen bør være å belyse hvilke politiske grep som kan gjøres for å påvirke unges valg av bosted.

Spørsmål om lokalisering av etater og direktorater vil ofte være en avveining mellom ulike hensyn. Hensynet til virksomhetens formål og mulighet til å yte tjenester kan, i alle fall på kort sikt, stå i et motsetningsforhold til hensynet til en geografisk jevn fordeling av arbeidsplasser, dersom dette innebærer at virksomheter må flytte. De siste 20 årene er flere statlige forvaltningsvirksomheter flyttet ut av Oslo. Disse er i hovedsak flyttet til steder hvor det er et relevant fagmiljø for virksomheten, som Sjøfartsdirektoratet som flyttet til Haugesund i 2006. Erfaringen fra disse flytteprosessene er at virksomhetene ofte kan miste en del personell, og dermed vil ha lavere kapasitet enn ønskelig i den første perioden etter flyttingen.

Ikke desto mindre er det en statlig politikk å søke å plassere statlige etater og direktorater andre steder enn i Oslo. I den grad slike virksomheter plasseres der det ikke allerede er et fagmiljø, må det antas at driften av virksomheten vil være mer kostbar, eventuelt at tjenestene blir dårligere, i alle fall før virksomheten blir fullt operativ på sin nye lokalisering. En flytting av enkeltvirksomheter vil ofte være administrativt krevende for virksomheten, selv om kostnaden ikke nødvendigvis blir så høy for samfunnet.

Et verdiskapingsprogram mot bedrifter som ansetter høyere utdannete kan ha budsjettmessige konsekvenser. Målgruppe, omfang og innretning av et slikt program må eventuelt utredes nærmere. Ved utgangen av 2019 hadde om lag 5 prosent av den voksne befolkningen i distriktene mer enn 4 års høyere utdanning (mot 12 prosent i sentralitetsklasse 1, 2 og 3). På et noe usikkert grunnlag kan det anslås at 25 000 sysselsatte i distriktsnæringslivet hadde mer enn fire års høyere utdannelse.

10.2 Har næringslivet i distriktene noen særskilte utfordringer? (kapittel 9.2)

• Næringslivet i distriktene har særlige utfordringer knyttet til infrastruktur, avstand, geografi, ensidig næringsgrunnlag og svakere befolkningsvekst sammenlignet med resten av landet. Det bør møtes med særskilte tiltak rettet mot de utfordringene som næringslivet i distriktsområder møter.

• Det viktigste for politikkutviklingen er å møte utfordringene i distriktsnæringslivet som skyldes den økonomiske og demografiske utviklingen, og som på sikt vil gjøre arbeidskraftstilgangen enda mer krevende for distriktsnæringslivet.

• Det kan være utfordrende å vurdere måloppnåelsen for dagens distriktspolitiske mål. Det skyldes delvis uklare mål og delvis mangel på tydelige og målbare indikatorer. For å øke treffsikkerheten og bedre effekten av virkemidlene i distriktspolitikken anbefaler utvalget at det utvikles målbare indikatorer for de overordnede distriktspolitiske målene.

Å utvikle målbare indikatorer for overordnede distriktspolitiske mål vil antagelig kunne gjøres innenfor dagens budsjettrammer.

10.3 Hvordan sikre næringslivet i distriktene tilgang til kompetent arbeidskraft? (kapittel 9.3)

• Det bør innføres insentiver for at universiteter, høyskoler og fagskoler skal etablere flercampusmodeller for å møte arbeids- og næringslivets behov over hele landet, samtidig som det skapes relevante kunnskapsmiljøer i krysningspunktet mellom utdanning, forskning og næringsliv.

• Institusjoner innenfor høyere utdanning er i stor grad lokalisert i sentrale områder. Strukturreformen som er gjennomført, vil kunne bidra til ytterligere sentralisering av utdanningsinstitusjonene, ved at utdanningstilbud i distriktene blir lagt ned. Insentivsystemet og finansieringen av universitetene, høyskolene og fagskolene bør utformes slik at det stimulerer til desentralisert studiestedstruktur.

• For å dekke det lokale og regionale næringslivets behov for arbeidskraft er det behov for fleksible etter- og videreutdanningstilbud i regi av universitetene, høyskolene og fagskolene, utover det som tilbys i dag.

• Samarbeid om forskning og utvikling mellom universiteter, høyskoler, forskningsinstitusjoner, fagskoler og næringslivet i distriktene bør styrkes. De store bedriftene drar nytte av etablerte samarbeid, men terskelen for at mindre bedrifter skal dra nytte av dette, kan ofte være for høy. Her har alle aktørene et felles ansvar. Offentlige virkemidler som stimulerer mindre bedrifter i distriktene til slikt samarbeid, bør prioriteres.

• For å sikre bedre samhandling mellom næringslivet og utdanningsinstitusjonene, bør det vurderes nye krav om praksisopphold i bedrifter ved flere utdanningsretninger, etter modell av sivilingeniørstudiet ved NTNU.

• Digitale læringsplattformer gir muligheter for å gjøre opplæringstiltak og etterutdanning lettere tilgjengelig for distriktsnæringslivet.

• Regionale trainee-ordninger er målrettede og effektive ordninger som kan bidra til at bedrifter i distriktene lettere får rekruttert nyutdannede med ønsket kompetanse. Ordningen styrker også bosettingen i de aktuelle kommunene. Flere regioner bør vurdere å etablere trainee-ordninger eller videreutvikle eksisterende ordninger, slik at flere bedrifter kan delta.

• For å bedre tilbudet av fleksible etter- og videreutdanninger i distriktene mener utvalget at det er behov for å styrke insentivene i finansieringssystemene for høyere utdanning, herunder høyere yrkesfaglig utdanning og at det i større grad må legges til rette for offentlig-privat utviklingssamarbeid.

• Koronasituasjonen har vist at digitale plattformer kan brukes i større grad enn tidligere og dermed kan bidra til at etter- og videreutdanning i større grad kan tas fra distriktene. For utdanninger som er særlig etterspurt i Distrikts-Norge, bør det vurderes undervisningsopplegg som bidrar til desentralisert opplæring.

• Manglende tilgang til etterutdanningstilbud gjør at bedrifter i distriktene til dels må ta et større ansvar for å utvikle kompetansen til de ansatte enn bedrifter i mer bynære strøk, som har enklere tilgang til utdanningsinstitusjonene. For å øke næringslivets investeringer i kompetanseutvikling i typiske distriktsområder, bør skatteinsentiver vurderes. En modell kan være en Kompetansefunn-ordning rettet spesielt mot næringslivet i typiske distriktskommuner.

• Fødselsunderskudd, redusert arbeidsinnvandring og sterkere utvikling av kunnskapsintensive næringer i byer og regionsentra skaper enda større utfordringer for arbeidskraftstilgangen i distriktsnæringslivet. Det kan være behov for effektive personrettede tiltak for å motvirke dette.

Utvalget mener mangel på arbeidskraft med relevant kompetanse hemmer videre vekst i næringslivet i distriktene. Hvorvidt dette vil være en begrensende faktor etter at økonomien er vendt tilbake til en normalsituasjon etter koronakrisen, er vanskelig å si. Men dersom tilgangen til arbeidskraft er en begrensende faktor, vil tiltak som bedrer arbeidskrafttilgangen isolert sett kunne gi samfunnsøkonomiske gevinster. Dette gjelder spesielt i tilfeller hvor tiltakene bidrar til å øke verdiskapingen i de mest produktive næringene i distriktene.

Tiltak som legger til rette for mer desentralisert utdanning tilpasset distriktsnæringslivets behov vil kunne gi flere mennesker muligheter for å utvikle kompetanse som næringslivet har behov for. Det vil også kunne bidra til at færre mennesker faller utenfor arbeidslivet, og dermed redusere samfunnets kostnader av utenforskap.

De utdanningsrettede tiltakene som skal legge til rette for mer desentraliserte studietilbud vil også kunne styrke den distriktspolitiske måloppnåelsen. Sammenheng mellom valg av studiested og bosted er godt dokumentert.

Som beskrevet av Stjernøutvalget i forkant av strukturreformen kan en desentralisert struktur i høyere utdanning gi god tilgjengelighet til utdanning og positive økonomiske og sosiale ringvirkninger i mange lokalsamfunn. Samtidig peker utvalget på at en desentralisert struktur kan føre til små faglige miljøer med lite dynamikk, forskning og internasjonal orientering og gi liten evne til omstilling når rekruttering til studier og til personalet svikter. Den økende vekten på internasjonalt samarbeid kan ifølge utvalget også være vanskelig å mestre for små institusjoner og faglige miljøer.

Flere av anbefalingene viser til pågående tiltak eller ulike former for satsinger som bør kunne håndteres innenfor eksisterende budsjettrammer, men som vil kunne innebære budsjettmessige omprioriteringer. Dette gjelder særlig tiltak som skal gi økt samarbeid i de regionale innovasjonssystemene, og tiltak for å videreutvikle etter- og videreutdanningstilbudet.

Forslagene om sterkere insentiver for å utvikle flere desentraliserte campuser og studietilbud, samt skatteinsentiver for investeringer, vil trolig ha større budsjettmessige konsekvenser. Disse må derfor utredes særskilt. Skatteinsentiver for kompetanseinvesteringer har vært utredet og vurdert av regjeringen tidligere. En vurdering av Samfunnsøkonomisk analyse fra 2019 konkluderte med at en slik ordning ville være svært kostbar og utløse lite nye kompetanseinvesteringer. Anbefalingen om personrettede tiltak for å påvirke arbeidskraftstilgangen i distriktsnæringslivet vil kreve videre utredning, blant annet for å avklare hvilke tiltak som vil være mest effektive.

10.4 Bidrar differensiert arbeidsgiveravgift til å fremme næringsutvikling i distriktene? (kapittel 9.4)

• Differensiert arbeidsgiveravgift er et viktig virkemiddel for å nå distrikts- og regionalpolitiske mål og bør videreføres.

• Samtidig er sammenhengen mellom bosted og arbeidssted svakere i dag enn tidligere. Den teknologiske utviklingen framover vil trolig forsterke denne tendensen, selv om det fortsatt vil være behov for å være del av et arbeids- og fagmiljø. Dette gir muligheter både for økt sentralisering og økt desentralisering. Det kan ha betydning for innrettingen av distriktspolitiske virkemidler.

• Dersom en ønsker å endre befolkningens flyttepreferanser, er trolig personrettede virkemidler og virkemidler som kan øke bostedsattraktiviteten i distriktskommuner, godt egnet. Årsaker til befolkningens flyttepreferanser er komplisert, og det er nødvendig med oppdatert kunnskap om dette for å identifisere de meste målrettede virkemidlene.

En oppfølging av utvalgets vurderinger vil i første omgang innebære å oppdatere kunnskapsgrunnlaget for å identifisere de mest målrettede personrettede virkemidlene for å påvirke flyttepreferanser og virkemidler for å øke bostedsattraktiviteten i distriktskommuner. Dette kan skje innenfor eksisterende økonomiske rammer. En større omlegging der personrettede virkemidler styrkes på bekostning av for eksempel differensiert arbeidsgiveravgift, vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser og konsekvenser for virksomheter som i dag drar nytte av subsidieelementet i dagens ordning.

10.5 Hvilke utfordringer og muligheter møter næringslivet i distriktene som følge av grønn omstilling? (kapittel 9.5)

• Et høyt utdanningsnivå i befolkningen, kapitalmarkeder som fungerer godt og velfungerende institusjoner, herunder trepartssamarbeidet, gjør at Norge som nasjon står relativt godt rustet til grønn omstilling.

• Næringslivet i Distrikts-Norge må bidra til å redusere globale klimagassutslipp. Samtidig er det viktig å huske på at mange norske bedrifter allerede har et svært lite klimagassavtrykk sammenlignet med bedrifter i resten av verden. Dette kan bidra til økt konkurransedyktighet i et lavutslippssamfunn der forurenserne i større grad må ta kostnadene for sine utslipp. Det er imidlertid sentralt at norske bedrifter ikke underlegges et strengere regime for klimagassutslipp enn bedriftenes utenlandske konkurrenter. Dette må i tilfelle kompenseres med for eksempel en klimatoll.

• Norsk fornybar kraft produseres i stor grad i distriktene. Økt grad av elektrifisering innenfor blant annet havbruk og maritim næring vil være positivt for norske kraftprodusenter, samtidig som det vil kunne gi en reduksjon i klimagassutslippene.

• Salg av opprinnelsesgarantier gir delvis et feilaktig bilde av andelen fornybar kraft som forbrukes av norske bedrifter. Mange norske bedrifter velger å dokumentere energikildene til forbruket sitt ved å vise til fornybar produksjonsandel i Norge. Ettersom opprinnelsesgarantier for en del av denne kraften allerede er solgt, markedsføres den samme fornybare kraften i enkelte tilfeller to ganger. En slik ordning kan støtte opp om såkalt grønnvasking av utenlandske bedrifter som har store direkte eller indirekte klimagassutslipp. Dette er uheldig og bidrar til å svekke tilliten til næringslivet og offentlige myndigheter.

• Nasjonal politikk og gode rammevilkår er av stor betydning for at næringslivet i distriktene skal kunne bidra til grønn omstilling. Utvalget ønsker å trekke fram strengere krav til skipsfarten som eksempel på et godt virkemiddel og en driver for innovasjon. Norge er en stor skipsfartsnasjon og det er viktig at Norge på slike områder går foran og skaper insentiver og markeder for nye grønne teknologier og løsninger som kan gi norske bedrifter konkurransefortrinn på et globalt marked. Det er viktig at det arbeides for internasjonale reguleringer og standarder, slik at norsk næringslivs løsninger får et internasjonalt marked og det ikke etableres særnorske standarder som begrenser mulighetene for et større marked.

• Distriktsnæringslivet er en sentral bidragsyter til arbeidet med å nå Norges klimamål og en del av løsningen på globale klimautfordringer. Grønn vekst innenfor industrien, havnæringene, jordbruk, skogbruk og reiseliv kan bidra til å redusere nasjonale og globale utslipp i tillegg til å skape store verdier. Samtidig er det viktig at den økonomiske veksten foregår i samsvar med FNs bærekraftsmål og at distriktskommunene også tar del i fremtidig vekst, i stedet for å få redusert sitt næringsgrunnlag. Det offentlige bør stimulere til grønn omstilling, blant annet gjennom en aktiv innkjøpspolitikk der det handlingsrommet som ligger innenfor rammene av internasjonale forpliktelser, blir utnyttet.

• Tiltak for å nå Norges klimaforpliktelser vil antagelig medføre betydelige kostnader for næringslivet i Distrikts-Norge. Næringsstrukturen i distriktene gjør at kostnadene trolig vil bli høyere der enn i mer sentrale områder. Det er viktig at distriktsnæringslivet ikke blir påført en uforholdsmessig stor andel av byrdene som følger av kostbare utslippskutt.

Utvalget mener Norge bør være en pådriver i det internasjonale klimaarbeidet, og legger til grunn at klimautfordringene er et globalt problem som krever internasjonale løsninger. Dersom EU innfører klimatoll for land med høyere klimagassutslipp og lavere miljøstandarder, vil dette få betydning for Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge allerede en del av EUs klimapolitikk. Dette innebærer at varer produsert i Norge i stor grad er underlagt de samme kravene som varer produsert i EU. Norge er imidlertid ikke en del av EUs tollunion, så en eventuell klimatoll i EU vil i utgangspunktet ikke gjelde for varer importert til Norge.

Kravene som stilles til varer produsert i Norge, i tillegg til blant annet en høy fornybarandel i kraftproduksjonen, gjør at Norge har lavere klimagassutslipp sammenlignet med mange land utenfor EU. Derfor kan en klimatoll i EU gi bedre konkurransevilkår for norsk næringsliv. I tillegg kan tollen bidra til å redusere globale klimagassutslipp.

Isolert sett vil innføring av norsk klimatoll gi staten økte inntekter og redusere etterspørselen etter varene det innføres toll på. I tillegg kan en hensiktsmessig utforming av tollen gi norsk næringsliv bedre konkurransevilkår.

Generelt vil innføring av toll redusere gevinstene ved handel. Utvalget anser at enhver innføring av toll kan gi handelssanksjoner i retur. Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan en eventuell norsk klimatoll bør utformes, men den må være i tråd med gjeldende regelverk og Norges internasjonale avtaler. Konsekvensene er av den grunn ikke entydige, og må eventuelt utredes nærmere.

Salg av opprinnelsesgarantier gir inntekter til kraftprodusenter hvor kommuner, fylkeskommuner og staten eier omtrent 90 prosent av kapasiteten. Salget av garantier generer dermed inntekter som kan benyttes til å investere i produksjon av mer fornybar energi og på den måten gi en indirekte klimavirkning. Oslo Economics estimerte i 2018 at salg av garantier ga mellom 600 og 2 000 millioner kroner i inntekter. Spennet i estimatet skyldes prisvariasjoner og at mange opprinnelsesgarantier selges som forwardkontrakter.

Bruk av fornybar kraft gir norsk industri et konkurransefortrinn, og handel med opprinnelsesgarantier kan bidra til å svekke denne fordelen når utenlandske bedrifter kjøper opprinnelsesgarantier. Samtidig motvirkes dette ved at norske bedrifter i mange tilfeller viser til den fornybare produksjonsandelen i Norge. Dersom ulike varedeklarasjonen bidrar til å gi et feilaktig inntrykk av strømforbruket til kunder, kan ordningen med opprinnelsesgarantier gi opphav til irrasjonelle energivalg fra forbrukere.

En statlig innkjøpspolitikk som i økt grad skal stimulere grønn omstilling, kan isolert sett øke etterspørselen etter varer med lavt utslipp av klimagasser i produksjonen. Videre kan denne politikken gi insentiver til innovasjon og utvikling av ny teknologi som skal bidra til reduserte utslipp av klimagasser. En omfordeling av bevilgninger må i utgangspunktet ikke medføre økte kostnader for staten, men kan bidra til lavere kvalitet på innkjøpte produkter, under forutsetning av at produktene i dag er hensiktsmessige.

Formålet med den statlige innkjøpspolitikken er primært å sikre effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser. I hovedsak dreier dette seg om å sikre best mulig behovsdekning til best mulig pris. Ivaretakelse av andre samfunnshensyn i offentlige anskaffelser vil som regel ha samfunnsøkonomiske kostnader som også må tas hensyn til. Kravene kan føre til økte produksjonskostnader for leverandørene, som igjen gir seg utslag i dyrere anskaffelser for oppdragsgiverne. Dyrere anskaffelser kan føre til færre eller dårligere tjenester, gitt det samme budsjettet.

10.6 Hva betyr infrastruktur og markedsavstand for næringslivet i distriktene? (kapittel 9.6)

• God infrastruktur er avgjørende for utviklingen av levende lokalsamfunn og et livskraftig næringsliv i distriktene.

• Tilgangen til gode infrastrukturløsninger påvirker næringslivets konkurransekraft. I en tid der handlingsrommet for nye investeringer reduseres, mener utvalget at næringslivets behov bør tillegges større vekt enn det som er tilfellet i dag.

• Store eksportnæringer er lokalisert til distriktene og effektive eksportkorridorer bør prioriteres for å styrke landets konkurransekraft. Store deler av eksportnæringene er lokalisert langs kysten, i lokalsamfunn som er avhengig av ferger. Dette innebærer store ekstrakostnader for folk og varetransport, noe som bør vektlegges i infrastrukturprioriteringene.

• Dynamikken i arbeidsmarkedet tilsier at også investeringer som utvider bo- og arbeidsmarkedsregioner er viktig for å bedre næringslivets tilgang til arbeidskraft.

• Digital infrastruktur er i dag en grunnleggende og kritisk infrastruktur og kan ha kompenserende effekt på distriktenes avstandsmessige ulemper. Statlig støtte til bredbåndsutbygging og fiberløsninger må forsterkes ytterligere for de områdene av landet som ikke ivaretas av private utbyggere.

• Nettkapasitet i distriktene må utbygges for å kunne øke landets tilgang til grønn kraftproduksjon og kunne omstille transportnæringen og andre næringers bruk av energikilder.

• Det er fortsatt viktig at kraftforedlende industri har tilgang på konkurransedyktig fornybar energi.

• God infrastruktur har positiv betydning for arbeid og bosetting i distriktene. Den omfattende veiutbyggingen som har funnet sted de siste årene, er med på å gjøre avstandene kortere mellom sentrum og periferi.

For gitt kostnadsramme, må en prioritering av næringslivets behov for infrastruktur trolig gå på bekostning av enkelte andre gruppers behov. En prioritering av investeringer i infrastruktur som er knyttet til eksportrettet varetransport i distriktene, kan gi reduserte transportkostnader for distriktsnæringslivet. Samtidig kan en slik prioritering gå på bekostning av investeringer i infrastruktur knyttet til øvrige næringer.

Utvalget viser til omtale i kapittel 6.5 om at veiinvesteringer som binder sammen kommuner til funksjonelle arbeidsmarkeder, kan gi større gevinster enn utbygginger som binder kommuner med lang reisevei sammen. En prioritering av infrastrukturutbygging for å utvide bo- og arbeidsmarkedsregioner kan gjøres innenfor dagens økonomiske rammer. Utvalgets forslag kan gi næringslivet i Distrikts-Norge bedre tilgang på arbeidskraft.

Økt statlig støtte til bredbåndutbygging i områder som ikke ivaretas av private utbyggere, vil sannsynligvis føre til økt bredbåndsutbygging som i utgangspunktet ikke er kommersiell lønnsom. Dette vil ha budsjettmessige konsekvenser som må vurderes særskilt. Utvalgets forslag kan muliggjøre økt grad av fjernarbeid og redusere transportkostnader for næringslivet i distriktene.

Norges kraftproduksjon har en svært høy fornybarandel, og norsk kraftforedlende industri bruker i all hovedsak fornybar energi. Dersom investeringer i nasjonal kraftproduksjon gjøres for å øke tilgangen på kraft til kraftforedlende industri, vil dette bidra til å gi næringen bedre konkurransevilkår. Investeringer av denne typen kan innebære et subsidieelement som har budsjettmessige konsekvenser for staten. Eventuelle overføringer knyttet til næringsvirksomhet må gjennomføres i tråd med de forpliktelsene Norge har etter regelverket for statsstøtte. Videre vil en prioritering av nasjonale investeringer som går på bekostning av bygging og oppgradering av utenlandskabler, trolig gi relativt lavere krafteksport.

10.7 I hvilken grad benytter næringslivet i distriktene virkemiddelapparatet? (kapittel 9.7)

• Nasjonale ordninger med likeartede tildelingskriterier gir gode insentiver til næringslivet i hele landet til å gjennomføre nødvendige og gode utviklingstiltak. Dette øker også sjansen for effektive og samfunnsøkonomisk lønnsomme virkemidler.

• Nasjonale ordninger er imidlertid ikke tilstrekkelig for omstilling og videreutvikling av næringslivet i distriktene. Regionalt forvaltede virkemidler på ulike nivåer kan tilpasses regionale behov og bør styrkes. Dette gjelder den regionale innsatsen som stimulerer distriktsnæringslivet til å bruke mer forskningsbasert kunnskap i egen utvikling gjennom samarbeid med FoU-miljøer, blant annet gjennom RFF og Forregion. En styrking av næringshageprogrammet vil bidra til å utvide programmets geografiske nedslagsfelt og bransjeportefølje.

• Utvalget er kjent med at fylkeskommunene er kritiske til de senere års reduksjon i regionale utviklingsmidler og at dette har gjort det regionale mobiliseringsarbeidet mer krevende enn tidligere. Det er viktig at det samlede virkemiddelapparatet, regionalt og lokalt, har handlingsrom og økonomiske virkemidler til å styrke utviklingen i distrikter med tynne innovasjonssystemer.

• Det må være et tett samarbeid mellom fylkeskommunene og kommunene om regionale tiltak. For de store fylkene med høy andel distriktskommuner bør det vurderes om deler av ansvaret for de regionale midlene kan overføres til kommuner, interkommunale prosjekter eller regionråd for å sikre at det treffer best mulig lokalt og gir insentiv til de kommunene som satser på å utvikle lokalt næringsliv. Den regionale BU-ordningen som fungerte som prøveordning i Nord-Gudbrandsdalen og Valdres 2005–2015 var gode eksempler på en ordning som ivaretok bruk og utvikling av lokal kunnskap om næringsliv og utviklingsmuligheter i regionen. Denne ordningen kan foredles videre.

Regionale utviklingsmidler utgjør for 2020 om lag 1,2 milliarder kroner. En tilbakeføring til 2013-nivået vil belaste statsbudsjettet med 1,4 milliarder kroner.

Regionale forskningsfond (RFF) forvaltes av fylkeskommunene, og er i størrelsesorden på 200 millioner kroner i året (i 2020 er det bevilget 30 millioner kroner ekstra som en del av koronatiltakene). Ordningen har en tydelig distriktsprofil, ved at Nordland og Troms og Finnmark først får 5 prosent hver av totale midler. Deretter fordeles midlene likt mellom alle fylker. De fylkene som har lavest innbyggertall, får dermed en høyere andel av midlene enn deres andel av sysselsettingen skulle tilsi. Forregion som forvaltes av Forskningsrådet, er om lag halvparten så stor. Denne ordningen har en noe svakere distriktsprofil.

Næringshageprogrammet forvaltes av Siva. Dette er i størrelsesorden 85 millioner kroner i året, fordelt på 40 næringshager.

Gjennom regionreformen har staten overført oppdragsgiversansvaret for flere bedriftsrettede virkemidler til fylkeskommunene, herunder næringshageprogrammet. Fylkeskommunene får årlig en samlet budsjettramme for de fylkeskommunale oppdragene, med unntak av RFF, over Kommunal- og moderniseringsdepartementets kap. 553 post 61. Formålet med å overføre oppdragsgiveransvaret er å gi fylkeskommunene handlingsrom til å gjøre egne prioriteringer og bestemme finansieringsnivået for de enkelte ordningene i eget fylke. Det vil derfor være mulig for fylkeskommunene å styrke innsatsen i næringshageprogrammet innenfor dagens budsjettramme fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Forregion finansieres i hovedsak av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med noen tilleggsbevilgning fra Kunnskapsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet. En moderat styrking bør kunne gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer gjennom omprioriteringer fra andre virkemidler eller budsjettposter i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

10.8 Hvilken betydning har lokalt eierskap for næringslivet i distriktene? (kapittel 9.8)

• Utvalget anerkjenner at utenlandske eiere kan være langsiktige i sine investeringer og tilfører distriktsnæringslivet kapital og markedskanaler. Utvalget anser det likevel som uheldig dersom økt utenlandsk eierskap fører til en utflytting av hovedkontorer og sentralisering av strategiske funksjoner. Lokaliseringen av bedrifters hovedkontorer er viktig av flere årsaker. For at bedrifter skal bidra til utvikling av næringsmiljøer i en region er det en fordel at myndigheten til å foreta strategiske beslutninger ligger lokalt i regionen. Hovedkontorer lokalisert i utlandet, og i mange tilfeller manglende satsing på forskning og utvikling i Norge, vil være faktorer som har innvirkning på investeringer og utviklingen av virksomhetene.

• Utvalget ser at formuesskatten kan ha visse negative effekter for norsk privat eierskap. Eiere med lokal tilknytning har ofte eierskapsfortrinn, men formuesskatten kan bidra til at norske private eiere selger, flytter eller blir utkonkurrert av utenlandske eiere. En formuesskatt som demotiverer norsk privat eierskap og begrenser distriktsnæringslivets tilgang på kapital, vil være uheldig.

Utvalget har ikke gitt konkrete anbefalinger til endringer i skattesystemet for å motivere lokalt eierskap. Ifølge Kapitaltilgangsutvalget har formuesskatten negative effekter på næringslivets kapitaltilgang. Kapitaltilgangsutvalget mener også at skatten kan påvirke eiersammensetningen i norske virksomheter, på bekostning av norsk eierskap. En eventuell avvikling av formuesskatten vil innebære et provenytap. Alternativt kan en provenynøytral omlegging av skattesystemet etter modell fra sammenlignbare land gi insentiver til økt privat norsk eierskap.

10.9 Hvilken betydning har fylkeskommunen for næringsutviklingen? (kapittel 9.9)

• Det er spesielt viktig at fylkeskommunene og kommunene har handlingsrom og økonomiske virkemidler til å kunne ta en sterkere utviklingsrolle i distrikter med tynne innovasjonssystemer – for å få opp nyetableringer, næringsmiljøer, kunnskaps- og finansieringskoblinger, og på en fleksibel måte kunne møte distriktskommuners behov. De distriktsrettede rammene til dette bør styrkes.

• Fra 2020 har fylkeskommunen overtatt ansvaret for bredbåndsutbygging, men Nkom har fremdeles en veiledningsrolle. Bredbåndstilskuddsordningen skal bidra til at alle husstander i Norge får et bredbåndstilbud av god kvalitet. Digital infrastruktur er i dag en grunnleggende og kritisk infrastruktur, og fylkeskommunene bør ha en klar strategi for å styrke den digitale infrastrukturen med bredbåndsatsingen i samspill med private aktører.

• Ulike deler av landet har ulike næringsmessige fortrinn. Norges fremtidige konkurranseevne er blant annet avhengig av at vi klarer å bygge videre på de ulike fortrinnene. EUs system for smart spesialisering bør legges til grunn for et mer målrettet nasjonalt-regionalt partnerskap som kan bidra til verdiskaping basert på de ulike regioners fortrinn.

• Fylkeskommunene har en sentral rolle i å mobilisere for å utløse finansiering fra EU til næringsutvikling i distriktene. Mange av fylkeskommunene kan forsterke satsingen på dette området.

• Med et økt regionalt ansvar for kompetansepolitikken, mener utvalget at det også må vurderes å regionalisere flere av de statlige kompetanserettede virkemidlene til fylkeskommunene, ut fra prinsippet om forenkling og kobling av ansvar og virkemidler.

• Fylkeskommunen har et ansvar for å framskaffe og formidle kunnskap om næringsutviklingen i egen region til egne innbyggere, næringsliv og kommuner. Mange fylkeskommuner har et stort antall distriktskommuner, og de samarbeider godt med blant annet Distriktssenteret for å løfte kommunenes kompetanse og arbeid for å legge til rette for lokal næringsutvikling. Utvalget mener dette samarbeidet er svært viktig, men ser et behov for å styrke Distriktssenterets kompetanse om næringsutvikling og at kvaliteten på dataene som produseres og tilgjengeliggjøres, bedres.

Utvalgsmedlem Alstrup Velure mener i tillegg

• Kunnskapen om hvordan fylkeskommunene og kommunene samarbeider om næringsutvikling er mangelfull, og bør gjennomgås. På sikt bør regionale utviklingsmidler som i dag forvaltes av fylkeskommunene, overføres til kommuner, interkommunale samarbeid/prosjekter eller regionråd. Det vil gi en mer effektiv og treffsikker forvaltning av virkemidler og ivareta og utvikle lokal kunnskap, ikke minst blant politikere, som kan og skal bidra til næringsutvikling i distriktene.

Som regional samfunnsutvikler har fylkeskommunen et sentralt ansvar for å vurdere næringslivets virkemiddelbehov og koordinere ulike sektorpolitiske satsinger som påvirker næringsutviklingen i fylket. En styrking av dette ansvarsområdet gjennom økte rammer til distriktspolitiske virkemidler kan løses innenfor eksisterende budsjettrammer, forutsatt at det gjøres omprioriteringer fra andre budsjettområder.

En styrking av fylkeskommunenes handlingsrom og ansvar for næringsrettede virkemidler, vil forbedre muligheten for å innrette virkemiddelinnsatsen og prioritere enkelte virkemidler etter det regionale næringslivets behov. Det kan bidra til en mer treffsikker regional næringspolitikk. Samtidig vil økt fylkeskommunalt handlingsrom og muligheter for å bestemme budsjettrammene for enkelte virkemidler kunne skape mer uforutsigbarhet for virkemiddelapparatet som skal forvalte ordningene, fordi finansieringsrammene for de nasjonale ordningene med fylkeskommunalt oppdragsgiversansvar fordeles mellom 11 fylkeskommuner.

Det vil også være mer ressurskrevende for virkemiddelapparatet å gjennomføre styringsdialog med alle fylkeskommunene, i tillegg til styringsdialogen med departementene. Forsterket fylkeskommunal innsats for å utløse finansiering fra EU kan gi næringslivet i distriktene økt tilgang på finansiering til sine utviklingsprosjekter og bidra til at bedriftene finner samarbeidspartnere i andre europeiske land.

10.10 Næringspolitikk i første linje: Hvilken betydning har kommunen for næringsutviklingen? (kapittel 9.10)

• Utfordringene, og dermed løsningene, i distriktskommunene er for ulike til at det er tilrådelig å gi konkrete anbefalinger for samtlige distriktskommuner om hvordan de bør innrette den næringsrettede innsatsen. Samtidig er det på det rene at kommunene har en svært viktig rolle som samfunnsutvikler og tilrettelegger for bostedsattraktivitet. Det i seg selv vil være en driver for næringslivet som mange steder har et stort udekket behov for kompetansearbeidskraft. Utvalget registrerer at ulike kommuner utnytter handlingsrommet ulikt, og at mange kommuner kan gjøre mer gjennom sin rolle som entreprenør for å legge til rette for næringsvirksomhet. For å styrke næringsutviklingen i distriktene bør distriktskommunene legge mer vekt på å være gode vertskapskommuner for næringslivet. Det er også et uforløst potensial i kommunenes mulighet til å stimulere til lokal næringsutvikling gjennom kjøp av varer og tjenester.

• For å øke bostedsattraktiviteten i distriktskommunene bør kommuner samarbeide for å utvikle felles arbeids- og fritidsregioner og med urbane kvaliteter. For å bygge opp under den kommunale innsatsen bør flere kommuner aktivt bruke data om innbyggernes levevilkår. I tillegg bør DOGAs innsats tilknyttet tettstedsutvikling styrkes for å kunne støtte lokalsamfunnsutvikling i flere distriktskommuner.

• Næringslivet gjør en viktig innsats for å inkludere innvandrere og legge til rette for at de etablerer seg i lokalsamfunnet.

• Utvalget ønsker å trekke fram betydningen av enkeltpersoner i kommuneorganisasjonen. Enkeltpersoners engasjement og kunnskap om næringsrettede virkemidler kan være avgjørende for nyskapende initiativ og samarbeid med næringslivet. I tillegg mener utvalget at en kultur for vekst og utvikling i kommunen bidrar til å fremme næringsutvikling.

• Utvalget mener det bør gjennomføres et nytt nasjonalt utviklingsprogram for samarbeidende distriktskommuner for å styrke rollen som tilrettelegger for næringsutvikling og bostedsattraktivitet. Overføring av kunnskap og læring fra distriktskommuner som arbeider godt med næringsutvikling, kan være et godt utgangspunkt for innholdet i et slik program.

• I utredningen vises det til positive evalueringer av kommunale næringsfond, og dette er også noe som er trukket fram i eksemplene fra kommunene. I distrikter med tynne innovasjonssystemer må kommuner og fylkeskommuner ta en sterkere utviklingsrolle for å skape nyetableringer, samarbeid, finansieringsmuligheter og koblinger.

• Distriktskommunene bør ta en mer aktiv rolle i nærings- og stedsutvikling. Kommunale næringsfond kan med relativt små midler gi store lokale effekter og bidra til kommunalt engasjement for næringsutvikling.

• Samarbeid mellom kommuner er flere steder i denne utredningen trukket fram som viktig for næringsutvikling i Distrikts-Norge. Utvalget mener at økt samhandling mellom kommuner for å utvikle felles arbeids- og fritidsregioner og urbane kvaliteter kan bidra til å øke bostedsattraktiviteten i kommunene. Distriktskommunene bør aktivt bruke data om innbyggernes levevilkår i arbeidet med å øke bostedsattraktiviteten i egen kommune.

• Opplæringsprogrammene for folkevalgte bør legge mer vekt på nærings- og samfunnsutvikling. Det vil kunne styrke kommunenes arbeid og samtidig gjøre det mer attraktivt å være lokalpolitiker.

Utvalgsmedlem Alstrup Velure mener i tillegg følgende:

• Dagens kommunestruktur inneholder for mange og små kommuner som ikke i tilstrekkelig grad klarer å møte samfunnets behov for tilrettelegging for næringslivet gjennom utvikling av bostedsattraktivitet. Det begrenser mulighetene for næringsutvikling i distriktene. Kommunereformen bør derfor fortsette med mål om færre og større kommuner med god evne til å møte næringslivets behov og utfordringer – disse består i stor grad om å tiltrekke seg yngre mennesker med rett kompetanse.

Det er nærliggende å sammenligne utvalgets forslag om et nytt nasjonalt utviklingsprogram for distriktskommuner med Utviklingsprogrammet for byregioner som ble gjennomført i perioden 2014–2018. Programmet har hatt som overordnet mål å bidra til å styrke byregionenes økonomiske vekstkraft på lengre sikt. Det var 37 byregioner (220 kommuner) med like mange utviklingsprosjekter som deltok. Den totale økonomiske rammen for prosjektet var på 110 millioner kroner, hvor det meste gikk som tilskudd til utviklingsprosjekter i deltakende byregioner. Utvalget har imidlertid ikke anbefalt noen konkrete økonomiske rammer eller omfang for det foreslåtte programmet.

En evaluering av Utviklingsprogrammet konkluderte med at om lag tre fjerdedeler av byregionene hadde iverksatt tiltak og hadde resultater som bidro til å styrke byregionenes næringsutviklingskapasitet på flere felt og to tredjedeler av byregionene skulle videreføre samarbeidet mellom kommunene på dette feltet etter prosjektslutt (NIBR & IRIS, 2018).

Utvalget trekker også fram kommunale næringsfond som et effektivt virkemiddel som blant annet kan bidra til kommunalt engasjement for næringsutvikling. Det ble gitt 103 millioner kroner i tilsagn fra kommunale og regionale næringsfond i 2018.

I forbindelse med koronasituasjonen ble det bevilget 600 millioner kroner til kommunale næringsfond. Pengene ble fordelt til fylkeskommunene, som skulle prioritere kommuner som var hardt rammet. Kommunene kunne deretter bruke midlene til direkte bedriftsstøtte, destinasjonsutvikling og tiltak for å styrke samarbeidet mellom lokale bedrifter.

Utvalget legger til grunn at fylkeskommuner og kommuner kan prioritere kommunale næringsfond innenfor dagens økonomiske rammer. Ettersom utvalget ikke har gitt ytterligere anbefalinger om størrelsesorden på bevilgninger til kommunale næringsfond, har utvalget ikke gått videre med å utrede økonomiske og administrative konsekvenser.

10.11 Virker plansystemet hemmende for lokal næringsutvikling? (kapittel 9.11)

• Enkelte næringstiltak kan være for ressurskrevende å håndtere for noen små kommuner med liten planleggingskapasitet. Det kan føre til at prosjekter som har betydning for nasjonal eller regional verdiskaping, ikke gjennomføres på en optimal måte. Det er behov for en klargjøring av mulige prinsipper for om og eventuelt når staten bør styrke plankapasiteten i små kommuner midlertidig. Utvalget mener også at en bør vurdere å innføre en søknadsbasert tilskuddsordning for små kommuner med større planleggingsutfordringer. Mer interkommunalt samarbeid og felles plankontor for flere kommuner kan også være et egnet virkemiddel for å løse kapasitetsutfordringer i mindre kommuner.

• Planarbeid kan være ressurskrevende for næringslivet. Det bør gjennomføres en studie av næringslivets kostnader knyttet til planprosesser, hva slags næringsaktører dette er mest krevende for, og hvorvidt unødvendig kompliserte planprosesser hemmer den samlede verdiskapingen. I den forbindelse bør det også vurderes om det er behov for en behovsprøvet veiledningsordning for små og mellomstore bedrifter i planprosesser.

• Økt tilgang til relevante data om bunnforhold, biologi og geografi i marine områder gir grunnlag for bedre avveininger mellom økonomiske og økologiske hensyn. Tilgang til slike data er nødvendig i en tid hvor næringsutvikling i sjøområder er viktig for arbeidsplasser og verdiskaping. For å utløse verdiskaping i disse områdene, bør arbeidet med å lage marine grunnkart og kartlegge marine naturtyper i kystsonen utvides til hele landet.

• Planavklaringer som trekker ut i tid, er en merkostnad for næringslivet og et hinder for næringsutvikling, verdiskaping og arbeidsplasser i distriktene. Økt deltakelse fra berørte næringsinteresser i regionalt planforum kan bidra til mer smidige planprosesser og reduserte kostnader for næringslivet og offentlige myndigheter.

• Kommunesammenslåinger kan gi ekstra planutfordringer i en overgangsperiode, i form av krav om felles kommuneplan i den nye storkommunen, utdaterte planer og flere innsigelser. Dette kan igjen være til hinder for næringsutvikling i en periode i de nye kommunene. Alle planaktører, og spesielt nasjonale myndigheter, bør vise smidighet i planprosesser som berører nye sammenslåtte kommuner.

• Likebehandling og forutsigbarhet er viktig for næringslivet i distriktene. Det er gjort et betydelig arbeid med å tydeliggjøre grunnlaget for at statlige aktører skal kunne gi innsigelser de siste årene. Av hensyn til likebehandling og forutsigbarhet for næringslivet, er det viktig å følge opp dette arbeidet over tid.

• Plan- og forvaltningssystemet er omfattende og komplekst. Særlig det regionale nivået er oppsplittet. Det nasjonale forvaltningsansvaret for plan- og bygningsloven ble i 2014 flyttet fra Miljøverndepartementet til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som også har et ansvar for blant annet næringsutvikling. Tilsvarende ansvarsfordeling bør videreføres regionalt.

• Regjeringens pågående arbeid med forenkling av utmarksforvaltningen må intensiveres og omfatte en gjennomgang og samordning av regionalt planarbeid som vektlegger nærings- og samfunnsutvikling. Det er i dag for mange forvaltningsinstitusjoner med ansvar for utmarksforvaltningen. Omfanget av krav til dokumentasjon og konsekvensanalyser er svært ressurskrevende å forholde seg til for kommuner, lokale bedrifter og aktører.

Et velfungerende plansystem har stor betydning for en god utnyttelse av lokale ressurser i distriktene. Tiltak som søknadsbasert tilskuddsordning for små kommuner med større planleggingsutfordringer og en behovsprøvet ordning for assistanse til små og mellomstore bedrifter i planprosesser, vil kunne bidra til å gjøre plansystemet mer effektivt.

De foreslåtte tiltakene kan gi bedre forutsigbarhet i planprosesser for lokalt næringsliv og innbyggerne. Økt forutsigbarhet for næringsliv, kommuner og innbyggere vil også gjøre det lettere å ivareta miljøhensyn gjennom reguleringsplanarbeidet. Det vil kunne gi positive virkninger på miljøet.

Tiltakene bør i stor grad kunne gjennomføres innenfor gjeldende budsjettrammer, men vil kreve noen omprioriteringer. Tilskuddsordningene for henholdsvis kommuner og næringsliv må vurderes opp mot eksisterende aktiviteter og innsats med samme formål. Kartlegging av nye områder og oppdatering av eksisterende kart over kystsonen inngår som del av de relevante myndighetsaktørenes ansvarsområder. Dette arbeidet håndteres i de ordinære statsbudsjettprosessene.

10.12 Bidrar finansieringen av kommunesektoren i tilstrekkelig grad til næringsutvikling? (kapittel 9.12)

• Inntektssystemet må gi distriktskommunene tilstrekkelige insentiver for å legge til rette for verdiskaping. Samtidig bør kommunene sikres mest mulig forutsigbare inntekter for å utføre sine velferdstjenester.

• Naturressursinntekter bør likevel frikobles helt eller delvis fra utjevningsmekanismene i inntektssystemet. For å sikre aksept for og oppslutning om næringsvirksomhet som innebærer store inngrep i naturen og påfører lokalsamfunnene kostnader, bør det gjennom lovfestede ordninger legges til grunn et ytelse-mot-ytelse-prinsipp der vertskommunene får noe igjen for å stille naturen til disposisjon for storsamfunnet. Prinsippet bør særlig legges til grunn ved beskatning av typiske grunnrentenæringer. I dag er kraftkommuner i en særstilling, og skattesystemet er for kraftkommunene et sterkt insentiv til å samtykke til og legge til rette for betydelige naturinngrep og til å ta vare på kraftproduksjon.

• Lokal beskatningsrett ved utnyttelse av lokale naturressurser, er et målrettet tiltak som kan bidra til å realisere nasjonale klimamål gjennom bedre utnyttelse av fornybare energikilder.

• Utvalget registrerer at det er stadig mer politisk debatt og stadige utredninger om beskatning og fordeling av naturressursbaserte inntekter, både spesielt og som del av det totale inntektssystemet. Det trengs forutsigbarhet slik at berørte lokalsamfunn kan gjøre sine vedtak basert på langsiktighet. Det som mange kommuner opplever som stadige omkamper om de samme inntektene er uheldig for utvikling av naturressursbaserte næringer.

• Dersom vertskommunene kunne forvente en større andel av fremtidige skatteinntekter fra for eksempel vindkraftsektoren, er det grunn til å tro at de i større grad ville lagt til rette for denne typen næringsvirksomhet. Hvor effektive slike insentiver er, bør utredes nærmere siden oppdatert kunnskap om betydningen av kommunesektorenes inntekter fra skatt er viktig for utformingen av inntektssystemet.

• Hyttekommunene har et høyere brukertall av kommunale tjenester og offentlig infrastruktur enn hva innbyggertallet tilsier. For å sikre bærekraftige lokalsamfunn er det viktig at kommunene kan ivareta sine oppgaver. Det bør derfor vurderes nærmere hvordan brukertall framfor folketall kan vektlegges mer ved lokalisering, dimensjonering og finansiering av offentlig infrastruktur og offentlige tjenester.

Utvalget mener at kommuner som legger til rette for næringsvirksomhet som innebærer naturinngrep, bør få beholde mer av skatteinntektene fra slik virksomhet enn tilfellet er i dag. Dette vil gi sterkere insentiver for kommunene til å stille naturressurser til disposisjon for verdiskapende virksomhet og forventes å gi høyere inntekter til slike kommuner.

Utvalget anbefaler at disse inntektene helt eller delvis frikobles fra utjevningsmekanismene i inntektssystemet. Dette vil medføre at færre inntekter går inn i utjevningssystemet og isolert sett føre til at det blir noe mindre midler å omfordele mellom kommuner. Utvalget har ikke gjort konkrete beregninger av konsekvensene, men peker på en ønsket utvikling der vertskommuner får beholde mer av inntektene som følger av tilrettelegging for næringsvirksomhet basert på naturressurser. Oppfølging av dette forslaget vil kreve ytterligere utredning og konkretisering før iverksettelse.

En oppfølging av utvalgets forslag om at brukertall bør vurderes vektlagt framfor folketall ved finansiering av offentlige tjenester, vil medføre en vridning av finansieringen i favør av kommuner med høyere brukertall enn det innbyggertallet skulle tilsi, eksempelvis hyttekommuner.

10.13 Konsekvenser for samisk næringsliv

Utvalget har ikke gjort særskilte analyser og beskrivelser av næringsliv i samiske områder, men har hatt dialog med og mottatt innspill fra Sametinget. Utvalget har ikke foreslått særskilte tiltak som berører samiske institusjoner eller er avgrenset til samisk næringsliv.

Utvalgets vurderinger og anbefalte tiltak er i stor grad knyttet til næringsutvikling, og flere av forslagene vil også kunne påvirke næringslivet i samiske områder. Utvalgets anbefalinger for å fremme mer effektive planprosesser og involvering av næringslivet er et eksempel. Det er imidlertid utvalgets vurdering at de foreslåtte tiltakene ikke vil ha noen særskilte, negative virkninger for den samiske befolkningen.