2 Befolkningsutvikling og aldring i områder med spredt bosetting

De siste 20 årene har tre fjerdedeler av distriktskommunene på sentralitet 5 og 6 hatt nedgang i folketallet. Hovedalternativet i de nye framskrivningene viser derimot en relativt stabil utvikling i folketallet i distriktskommunene fram til 2040 (liten nedgang på 1 prosent).

Årsaken til dette er flere stabiliserende krefter:

1. Færre unge i distriktene gir lavere utflytting.

2. Det vil fortsatt være en liten andel unge som flytter fra byene til distriktene, og denne flyttingen vil være stabil grunnet flere unge i byene.

3. Den kraftige veksten i antall eldre gir i seg selv en større befolkning.

4. Det vil fortsatt komme noen innvandrere til distriktene fra utlandet, og disse utvandrer i liten grad.

Drivkreftene for sentralisering av befolkningen er imidlertid så sterke at vi ikke kan ta for gitt en stabil flytteadferd, hverken knyttet til innenlandsk flytting eller innvandring framover.

Distriktskommuner har i dag en eldre befolkning enn resten av landet. Fram til 2040 vil antallet personer over 80 år i distriktene nesten doble seg. Distriktskommuner får dermed en eldrebølge på toppen av en allerede relativt gammel befolkning. Veksten i antall 80-åringer er nesten like stor som fremskrevet nedgang i antall personer i yrkesaktiv alder. Økt antall eldre vil øke utgifts- og sysselsettingsbehovet til pleie- og omsorgssektoren. Færre personer i yrkesaktiv alder vil redusere tilgjengelige ressurser i form av skatteinntekter og arbeidskraft.

De nordiske landene har mange demografiske fellestrekk. I en europeisk sammenheng skiller Norge, Sverige og Finland seg ut med å ha store områder med relativt liten befolkning. Sammenliknet med distriktsområder i Finland og Sverige, fremstår imidlertid aldringen i Norge som relativt beskjeden.

2.1 Hva kjennetegner distriktene? Få folk på store arealer

Distriktskommuner kjennetegnes ved at det bor få folk på store arealer. Dette gjør at det blir lange avstander mellom folk, arbeidsplasser og tjenester. Utfordringene kan være at det er langt mellom folk (lav befolkningstetthet) og/eller at det er langt til andre befolkningskonsentrasjoner (som isolerte øyer). Avstanden i seg selv trenger ikke nødvendigvis å være så stor, men fjell, fjorder og hav og lite utbygd infrastruktur kan gjøre at reisetiden blir lang eller kostbar. Lite folk og lang reisetid gjør at arbeidsmarkedene er små, og at omfanget av tjenester er mindre i distriktene.

Det finnes ingen presis definisjon av distriktskommuner, og grensen mellom distriktskommuner og mer sentrale kommuner er flytende. I denne rapporten tar vi utgangspunkt i sentralitetsindeksen til Statistisk sentralbyrå (SSB), jf. boks 2.1. Distriktskommuner kan dermed defineres som kommuner med lav sentralitet. I denne rapporten vil det omfatte kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6, og i en del tilfeller også kommuner på sentralitetsnivå 4.

Boks 2.1 Inndeling av kommuner etter sentralitet

I SSBs sentralitetsindeks blir alle kommunene rangert etter befolkningens tilgang til arbeidsplasser og private og offentlige tjenester.¹ Indeksen gir en oppdatert beskrivelse av bosettingsmønster og arbeidsplass- og tjenestekonsentrasjoner i Norge.² SSB har inndelt kommunene i ulike sentralitetsnivåer, der de mest sentrale kommunene er blitt fordelt til sentralitet 1 og de minst sentrale til sentralitet 6.

Kilde: Høydahl. E. (2020). Sentralitetsindeksen. Oppdatering med 2020-kommuner. (Notater 2020/4). Statistisk sentralbyrå.

¹ Tjenestene som inkluderes, er ulike typer detaljhandel, tjenester knyttet til kjøretøy, restauranter, reiseliv og transport, tjenester knyttet til finans og eiendom, tjenester knyttet til forretningsdrift, undervisningstjenester, helsetjenester, sosialtjenester, idrett, treningstilbud og opplevelser, kulturtilbud, utleie og reparasjon av utstyr, personlig tjenesteyting og spesialiserte offentlige tjenester. Tjenester det er lovpålagt at skal finnes i alle kommuner, er ikke tatt med.

² En ny sentralitetsindeks ble utviklet i 2017 og er siden blitt oppdatert i 2018 og 2020. Det er noen forskjeller mellom disse versjonene. Det ble blant annet avdekket feil i 2017-versjonen og inndelingen i sentralitetsnivåer ble justert i 2020. 2020-indeksen er basert på ny kommunestruktur. Det er denne som i all hovedsak brukes i rapporten.

2.1.1 Norges bosettingsmønster: store arealer, få folk og små byer

Historisk var lokaliseringen av naturresurser avgjørende for hvor folk bosatte seg og i stor grad også hvor tett de bodde. Denne koblingen mellom naturressurser og folk kan vi kalle vertikale bindinger, mens koblingen mellom folk og mellom steder kan omtales som horisontale bindinger. Over tid har de horisontale bindingene blitt mer og mer styrende på bosettingsmønsterets utvikling enn de vertikale. Mer og mer har lokaliseringen av sentre og dermed konsentrasjonene av jobbene i sekundær- og tertiærsektor og tjenestefunksjonenes lokalisering blitt styrende for bosettingen. Men både bosettingsmønsteret og enda mer bebyggelsen har en historisk treghet i seg. Endringene skjer ikke over natta, men oftere som en litt forsinket konsekvens av grunnleggende, endringer i økonomi, forsørgelse og levemåte.

Sentralitet 5 og 6 – de typiske distriktskommunene

Distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 omfatter 209 kommuner. Disse kommunene omfatter 72 prosent av arealet i Norge, men bare 14 prosent av innbyggerne. De fleste av disse kommunene finner vi i Nord-Norge og i fjell- og innlandsområdene i Sør-Norge. Tettstedene i kommuner på sentralitet 5 og 6 er relativt små. Halvparten av befolkningen i disse kommunene bor spredtbygd.1 Samtidig er det regionale forskjeller. Lengst i nord er bosetningen konsentrert til fiskevær, ofte med flere mil folketom kyst mellom værene. I Nord-Norge og i Vestland fylke bor 56–60 prosent av distriktsbefolkningen på sentralitet 5 og 6 i tettsteder. I innlandsområder i Sør-Norge er bosetningen mer spredt, men likevel samlet til smale «bånd» i dalene.2 I Innlandet og Agder bor under 40 prosent i tettsteder. Kommuner på sentralitet 5 og 6 huser også de fleste samiske lokalsamfunn, jf. boks 2.2.

Dette spredte bosettingsmønsteret med små tettsteder innebærer lange avstander til tjenester og alternative arbeidsplasser. Få innbyggere innebærer at markedet blir for lite til å tilby enkelte tjenester og varer, og det blir mindre konkurranse blant tilbyderne, jf. kapittel 4. Store avstander og få brukere innebærer også at offentlige tjenester blir dyrere å produsere.3

Sentralitet 4 – distriktenes byer og regionsentre

Distriktenes byer og regionsentre finner vi på sentralitet 4, som har 16 prosent av befolkningen og 18 prosent av arealet. Her finner vi mange mindre byer og tettsteder. De fleste byene i Nord-Norge er på dette nivået. Flere av disse har campuser for høyere utdanningsinstitusjoner og/eller lokaliseringssted for sykehus, for eksempel Alta, Harstad, Narvik og Rana.

I Sør-Norge er mange av kommunene på sentralitet 4 kommuner som ligger i randsonen av store og mellomstore byer. Men også her finner vi byer og tettsteder med tydeligere regionsenterfunksjon for distriktskommuner på sentralitet 5 og 6, som for eksempel byene nord i Trøndelag fra Namsos til Levanger, og Kristiansund, Molde, Voss og Gol. Mesteparten av befolkningen i kommuner på sentralitet 4 bor i tettsteder (71 prosent), og igjen er andelen relativt høy i Nord-Norge, med over 80 prosent. Innlandsområdene i Sør-Norge har igjen en mer spredt bosetting, med bare 43 prosent bosatt i tettsteder.

Sentralitet 1–3 – Norges byområder

Samlet sett dekker kommunene på sentralitet 1–3 bare 10,5 prosent av Norges landareal, men de har hele 71 prosent av befolkningen. 91 prosent av befolkningen i disse kommunene bor i tettsteder, og tettstedene er igjen mer tettbygde enn tettstedene på de øvrige sentralitetsnivåene. Dette gjelder særlig i de største byene. I disse byene finner vi hovedsetet til flesteparten av landets offentlige institusjoner og private foretak.

I den siste inndelingen fra 2020 er Oslo rangert som den mest sentrale kommunen, og også de nærmeste kommunene rundt Oslo er på sentralitet 1. Dette skyldes at disse kommunene ligger i relativt folketette områder og har et tett integrert arbeids- og tjenestemarked.

På sentralitet 2 finner vi storbykommunene Bergen og Trondheim, fire kommuner i Stavanger-regionen og enda flere kommuner i nærheten av Oslo.

På sentralitet 3 ligger regionale sentre som Tromsø, Bodø, Ålesund, sørlandsbyene, Mjøs-regionen og kommuner rundt landets fire storbyer: Oslo, Bergen, Stavanger/Sandnes og Trondheim.

2.1.2 Sentralisering i Norden i urbaniseringens hundreår

Det 20. århundre er blitt kalt urbaniseringens hundreår. I 2010 hadde minst 450 byer mer enn én million innbyggere, mens det hundre år tidligere kun fantes 13 millionbyer. Majoriteten av verdens befolkning bor i dag i byer og urbane områder. Dette er også tilfellet i Norge og i Norden – som også er kjennetegnet av en relativt spredtbygd befolkning.

Begynnende industrialisering på 1840-tallet gjorde at urbaniseringen i Norge skjøt fart, og på 1800-tallet var veksten blant de sterkeste i Europa.4 Industriell produksjonsvirksomhet var en viktig basis for byenes økonomi helt fram til 1970-tallet.

På 1900-tallet avtok urbaniseringsprosessen i Norge, særlig sammenliknet med Sverige, Danmark og Island. Graden av urbanisering var spesielt lav i mellomkrigstiden. En del av befolkningsveksten ble i denne perioden kanalisert inn i distriktene, blant annet med rydding av ny jord og etablering av nye småbruk (bureising). Urbaniseringen har også vært moderat i etterkrigstiden. Det har gitt Norge den laveste tettstedsandelen i Norden.

Urbaniseringen i Sverige ga stor nedgang i bosettingen utenfor tettsteder, særlig i perioden 1930 til 1970. Alt i alt hadde antall bosatte utenfor tettsteder sunket fra 3,5 millioner i 1900 til 1,5 millioner i 1970. Parallelt vokste befolkningen i byer og tettsteder fra 1,6 millioner i 1900 til 6,6 millioner i 1970. Slik fikk Sverige, i likhet med Danmark, en tettstedsandel på over 80 prosent allerede på 1960-tallet.

I Norge førte lav grad av urbanisering i mellomkrigstiden til at befolkningen i spredtbygde strøk økte fra 1,4 millioner i 1900 til 1,5 millioner i 1960. Befolkningen i byer og tettsteder steg fra 800 000 i 1900 til 2 millioner i 1960. Først etter 1960 medførte urbaniseringen i Norge en nedgang i folketallet i spredtbygde strøk. I dag bor 950 000 i spredtbygde strøk i Norge. I Sverige, som har dobbelt så mange innbyggere som Norge, er tallet om lag 1,3 millioner.

Av de nordiske landene er det Finland som har hatt den sterkeste urbaniseringen de siste 50 årene.

Kilde: SSB (tabell 05212), Statistics Iceland, Statistiska centralbyrån, Statistikcentralen, Danmarks Statistik og FN. Island og Norge til 2020, Danmark til 2019, Sverige og Finland til 2018. Finland fra 1950.

Figur 2.3 knytter urbaniseringen i Norge til sentralitet. Vi ser at det bare er kommunene på sentralitet 6 som samlet har hatt en nedgang i folketallet i perioden, fra 325 000 i 1966 til 235 000 i 2020 (ned 27 prosent). Distriktskommunene på sentralitet 5 har ligget temmelig stabilt på rundt en halv million innbyggere gjennom hele perioden. Kommunene på sentralitet 4 har hatt en vekst på noe under 40 prosent, mens de mer sentrale kommunene har vokst mellom 60 og 70 prosent.

Kilde: SSB (tabell 06913).

2.1.3 Fritidsboliger gir høyere faktisk innbyggertall

Analysene av bosettingsmønsteret baserer seg på Folkeregisterets opplysninger om hvor folk bor. Folk tilbringer imidlertid en større del av tiden sin i rurale områder enn innbyggertallene skulle tilsi. Den økende byggingen av hytter og økt bruk av fritidsboliger i helger og ferier av bybefolkningen er sett på som en sterk moturbaniseringsprosess.5 Det er i dag om lag en fjerdedel av husholdningene i Norge som eier en fritidsbolig. Samtidig har nær halvparten av befolkningen tilgang til en fritidsbolig.6 Fritidsboligene eies i stor grad av familier i og rundt de store byene. I de 77 kommunene som utgjør fjellområdene i Sør-Norge, eies 78 prosent av fritidsboligene av personer som bor utenfor disse kommunene, hovedsakelig i storbyregionene.7

Effekten på lokalsamfunnene av denne tidsbruken blir beregnet på ulike måter. Nordregio beregner det de kaller Community impact.8 Dette er forholdet mellom antall årsinnbyggere9 og de folkeregistrerte innbyggerne. Store hyttekommuner i Norge som Hol og Vinje har om lag fem ganger så mange årsinnbyggere som folkeregistrerte innbyggere.10 Figur 2.4 viser at mange av fjellkommunene i Sør-Norge har betydelig flere deltidsinnbyggere enn folkeregistrerte innbyggere. Dette er kommuner som har mange hytter, men også en relativt liten befolkning. I tillegg er det mange fritidsboliger langs kysten, men her har kommunene også i gjennomsnitt flere innbyggere, slik at påvirkningen ikke blir like markant.

Nordregios beregning er åpenbart ikke et tall på hvor mange som oppholder seg i hyttekommunene til enhver tid. SSB opererer også med begrepet årsinnbygger, som legger til grunn at det er 4 personer per hytte, og at de bruker denne i snitt 30 dager i året.

Figur 2.4 viser også at det ikke er alle distriktskommuner som er påvirket av en stor ekstern hyttebefolkning. Nesten 80 prosent av alle hytter i Norge ligger innen 4 timers kjøretid fra de seks største tettstedene. Det bygges flest nye hytter i områdene som ligger en til tre timers kjøretur fra disse tettstedene.11 Distriktskommunene på Vestlandet og i Nord-Norge virker mindre preget av en stor fritidsboligbefolkning enn distriktskommunene i Sør- og Midt-Norge.

Kilde: Nordregio at www.nordregio.org. (Eeva Turunen og Gustaf Norlén).

2.2 SSBs framskrivinger: stabilt folketall og aldrende befolkning i distriktskommuner

Diskusjonen om demografiutfordringer i distriktene har i stor grad handlet om befolkningsnedgang og flytting fra distriktene til mer sentrale strøk. Det siste tiåret har positiv nettoinnvandring bidratt til å snu nedgang til vekst i mange distriktskommuner. Lavere innvandring, synkende fruktbarhet og et sentraliserende flyttemønster ga imidlertid en nedgang i folketallet i 291 kommuner i 2019. Dette førte til en økt offentlig debatt om befolkningsnedgang under utvalgets arbeid. Det var ventet at SSB i sine nye regionale befolkningsframskrivinger ville framskrive ytterligere befolkningsnedgang i distriktene.

Hovedalternativet i de nye framskrivingene viser derimot en relativt stabil utvikling i folketallet i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6.12 Framskrivingene viser, som forventet, en markant vekst i både antall eldre og andel eldre. Vi skal vise at nettopp aldringen i seg selv virker stabiliserende av to grunner: Færre unge gir lavere utflytting, og den kraftige veksten i antall eldre gir en større befolkning. Vi skal også se at distriktene er avhengig av tilflytting enten fra utlandet eller fra mer sentrale kommuner for å opprettholde folketallet på sikt. På tross av stabilitet i folketallet framover kan vi forvente en markant nedgang i antall unge og folk i yrkesaktiv alder i distriktene.

2.2.1 Mindre sentraliserende flytting, lite utvandring, og aldring som en stabiliserende kraft

SSB publiserte nye regionale befolkningsframskrivinger i august 2020. Årets kommuneframskriving har blitt utvidet ved at den også inneholder informasjon om demografiske hendelser i kommunene. Dette gjør det enklere å forstå modellens mekanismer og resultater.13

Hovedalternativet i SSBs nye framskrivinger viser altså et relativt stabilt folketall i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. Etter et fall i folketallet de kommende tre–fire årene viser den langsiktige modellen stabilitet i folketallet fram til 2040. Den totale nedgangen i folketallet er kun på 1 prosent, jf. figur 2.5.

Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM).

Den utvidede publiseringen fra SSB gjør at det blir lettere å forstå hvordan modellen fungerer. Modellen tar enkelt sagt utgangspunkt i det regionale demografiske mønsteret for henholdsvis fruktbarhet, dødelighet, inn- og utvandring og innenlandsk flytting i perioden 2010–2019. De ulike komponentenes bidrag til befolkningsutviklingen i perioden 2010–2019 er vist i figur 2.6.

Kilde: SSB (tabell 01223).

Nettoinnvandringen var sterk på alle sentralitetsnivåer. Fødselsoverskudd ga markant vekst i kommuner på sentralitet 1, men et fødselsunderskudd bidro til befolkningsnedgang på sentralitet 6. Det var netto innenlandsk flytting fra sentralitet 4–6 til sentralitet 1–3.

Kilde: SSB (tabell 12887 – MMMM).

Hvis vi ser på tilsvarende tall i framskrivingene, ser vi for det første at den nasjonale veksten er mer enn halvert fra 10 prosent vekst i perioden 2010–2020 til under 5 prosent vekst i perioden 2020–2030. Veksten er betraktelig lavere på sentralitet 1, mens sentralitet 6 faktisk er framskrevet med noe mindre nedgang enn de siste ti årene. Nettoinnvandringen er betydelig redusert i de sentrale kommunene. Den er også redusert på sentralitet 5 og 6, men i mye mindre grad. Også netto innenlandsk utflytting fra distriktskommunene er redusert. Fødselsoverskuddet holder seg relativt stabilt. Når man tar redusert fruktbarhet i betraktning, er også denne stabiliteten overraskende. Som vi skal se nærmere på i kapittel 2.6, henger dette sammen med aldringen i befolkningen.

I stor grad er det altså endret regionalt mønster for nettoinnvandringen, netto innenlandsk flytting og aldring som gjør folketallet i distriktskommuner relativt stabilt. Vi skal derfor se nærmere på innenlandsk flytting, innvandring og aldring både i et historisk og i et framskrevet perspektiv.

2.3 SSBs framskrivinger: Færre unge gir mindre sentraliserende flytting framover

2.3.1 Mesteparten av flyttingen skjer blant unge voksne

Det innenlandske flyttemønsteret har i hele etterkrigstiden virket sentraliserende. Flere har flyttet fra distriktene til byene enn omvendt.14 Mesteparten av flyttingen både til og fra distriktskommuner skjer blant unge voksne. Figur 2.8 viser hvordan dette mønsteret artet seg i årene mellom 2009 og 2018. Det er en del flytting blant barnefamilier, noe som gjør at det er relativt mange barn i barnehagealder som flytter inn og ut av distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. Denne flyttingen gir et marginalt netto bidrag til distriktskommuner. Flyttingen avtar når barna kommer i skolealder.

Fra 15 års alder øker flyttingen igjen, og den er spesielt høy fra 19 til 29 års alder. I disse aldersgruppene flytter det betydelig flere ut av distriktskommuner enn det gjør til dem. Mye av denne utflyttingen er knyttet til utdanning og arbeid. Mange unge flytter til distriktskommunene i 20- og 30-årene, men det er også en strøm ut av distriktskommuner som gjør at nettoflyttingen15 er temmelig stabil fra 30 års alder og oppover. Flyttingen avtar gradvis med økende alder: Etter pensjonsalderen er det relativt få som flytter mellom kommuner overhodet. I perioden 2009–2018 var det årlig i gjennomsnitt 22 700 personer som flyttet fra distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 og 17 500 som flyttet til dem. Samlet ga dette et årlig innenlandsk flyttetap for kommuner på sentralitet 5 og 6 på 5 200 personer.

¹ Flytting fra kommuner på sentralitet 5 og 6 til kommuner på sentralitet 1–4 og fra kommuner på sentralitet 1–4 til kommuner på sentralitet 5 og 6. Flytting mellom kommuner på sentralitet 5 og 6 er ikke tatt med.

Kilde: SSB og Panda.

Det er altså dette temmelig sentraliserende flyttemønsteret SSB bruker i sine framskrivinger. SSB antar i sine prognoser at den demografiske atferden vi har sett de siste ti årene, vil holde seg framover. Hvor mange som flytter fra distriktskommuner, blir dermed i stor grad avhengig av hvor mange unge voksne det er i distriktskommunene. På samme måte blir hvor mange som flytter til distriktskommuner, avhengig av hvor mange unge voksne det er i kommuner på sentralitet 1–4.

2.3.2 Høye rater for utflytting fra distriktskommuner til sentrale kommuner

Figur 2.9 viser rater for utflytting fra sentralitet 5 og 6 til sentralitet 1–4 og fra sentralitet 1–4 til sentralitet 5 og 6. Ratene for flytting fra distriktskommunene til sentrale kommuner er om lag 7,5 ganger høyere enn ratene for flytting motsatt vei. Likevel: Fordi befolkningen i sentrale strøk er så mye større, blir den totale flyttingen mellom nivåene likere, jf. figur 2.10. Det var relativt høy utflytting fra sentrale kommuner på begynnelsen av 1980-tallet i det som var slutten av «the turn-around trend» (se kapittel 1.3 og kapittel 3.1). Det var noen topper i utflyttingen på slutten av 1980-tallet og rundt årtusenskiftet, men på 2000-tallet har utflyttingen fra sentrale kommuner til distriktskommuner holdt seg relativt stabil på 4 personer per 1 000 innbyggere. På grunn av sterk vekst i befolkningen økte likevel den faktiske flyttestrømmen etter 2008, jf. figur 2.10, selv om ratene holdt seg stabile.

¹ Sentralitet 5 og 6: antall utflyttinger per 100 i middelfolkemengden. Sentralitet 1–4: antall utflyttinger per 1 000 i middelfolkemengden.

Beregnet: kjønns- og aldersspesifikke flytterater for 2009–2018 brukt på SSBs framskrivinger MMMM.

Kilde: SSB og Panda.

Utflyttingen fra distriktene økte markant på 1990-tallet, både i antall og målt som høyere utflyttingsrater. Dette skyldes antakelig den sterke veksten i antall unge som søkte seg til høyere utdanning i denne perioden.16 På 2000-tallet har utflyttingen holdt seg på dette høye nivået, men med variasjoner over tid. Det siste tiåret var utflyttingen lavere i etterkant av finanskrisen i 2009 og har vært økende til relativt høye nivåer de siste fem årene.

¹ Beregnet: kjønns- og aldersspesifikke flytterater for 2009–2018 brukt på SSBs framskrivinger MMMM.

Kilde: SSB og Panda.

2.3.3 Færre unge i distriktene gir lavere utflytting framover

SSB har i framskrivingene bare publisert tall for nettoflytting og ikke separate tall for inn- og utflytting. Det er derfor ikke mulig å se direkte av framskrivingene om det er lavere utflytting eller økt tilflytting som skaper lavere netto utflytting fra distriktskommuner. Utvalget har derfor gjort egne beregninger for å synliggjøre mekanismene i SSBs framskrivinger. Aldersspesifikke flytterater etter kjønn i perioden 2009–2018 er brukt for å beregne framtidig innenlandsk inn- og utflytting til distriktskommuner på sentralitet 5 og 6.17 I figur 2.10 ser vi at disse faste flytteratene gir lavere utflytting fra distriktskommuner over tid. Innflyttingen er derimot beregnet å holde seg mer stabil, og dermed blir nettoutflyttingen stadig mindre fram mot 2040.

Grunnen til denne utviklingen er at antallet unge voksne er framskrevet å synke i distriktskommuner, men holde seg mer stabilt i mer sentrale kommuner. Dette kan vi illustrere ved å se på utviklingen i antall ungdommer mellom 15 og 19 år, jf. figur 2.11. De siste 10 årene har antallet sunket med 20 prosent på sentralitet 6 og 10 prosent på sentralitet 5. Denne brå nedgangen har skapt utfordringer for skolestrukturen i videregående opplæring.

Dette er de samme unge som nå og i årene framover vil utgjøre mesteparten av flyttestrømmen fra distriktskommuner. Når antallet unge voksne faller med 10–20 prosent, vil enkelt sagt også utflyttingen falle med 10–20 prosent. De nærmeste 10 årene vil antall ungdommer mellom 15 og 19 år falle med ytterligere 10 prosent i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. I mer sentrale kommuner vil derimot antallet unge som potensielt kan flytte desentralt til distriktskommuner, holde seg mer stabilt de kommende årene.18

Vi ser av figur 2.9 at selv om vi antar stabile aldersspesifikke flytterater framover, vil den totale flytteraten i befolkningen gå ned. Grunnen til dette er at befolkningen blir stadig eldre både i distriktskommuner og i sentrale strøk. Eldre flytter generelt lite mellom kommuner, og aldringen gir dermed en mer stabil befolkning. Dette skal vi komme tilbake til i kapittel 2.6.6.

¹ Antall personer 15–19 år er satt til 100 i 2020 for hvert sentralitetsnivå. Et tall på 120 viser at aldersgruppen var eller vil være 20 prosent større enn i 2020, mens et tall på 90 viser at aldersgruppen var eller vil være 10 prosent lavere.

Kilde: SSB (tabell 12882 – MMMM) og Panda.

Av figur 2.11 ser vi at også antallet unge i kommuner på sentralitet 4 er nedadgående. Dette bidrar til at netto utflytting også fra disse kommunene reduseres i SSBs framskrivinger, som vist i figur 2.12. Den markante nedgangen i nettoflytting til sentralitet 1, som etter hvert går over til netto utflytting, kan også synes overraskende. I framskrivingene henger dette antakelig sammen med den kraftige økningen i antallet ungdommer mellom 15 og 19 år (jf. figur 2.10) som potensielt sett kan komme til å flytte ut i det neste tiåret. Samtidig avtar veksten i antall unge på sentralitet 2 og 3, som utgjør mesteparten av flyttestrømmen til Oslo-området.

Kilde: SSB (tabell 01223 og 12887 – MMMM).

2.4 Vil flytteratene endre seg over tid med endret sammensetning av befolkningen?

Den sentraliserende nettoflyttingen er altså bestemt av relativt store strømmer inn og ut av kommuner. Spørsmålet er om det er realistisk at flytteratene vil holde seg konstante over tid. For å svare på dette må vi se nærmere på hva det er som driver flyttestrømmene i sentraliserende retning.

2.4.1 Arbeid og utdanning som drivkrefter for flytting og befolkningsvekst

Flyttingen fra land til by var i etterkrigstiden knyttet til overgangen fra primærnæring til industri. Effektivisering i primærnæringene førte til overskudd av arbeidskraft i distriktene, noe som medførte flytting til byene der industrien var etablert. En sentral del av distriktspolitikken var dermed knyttet til utbygging av industri i hele landet.

Figur 2.13 viser at distriktskommunene på sentralitet 5 og 6 har en relativt stor andel sysselsatte i primæringene med tilhørende primærnæringsindustri. Videre er mange sysselsatt i bygg og anlegg og kommunal sektor. Vi finner mye av den samme næringsstrukturen på sentralitet 4, men med noe større innslag av industri, handel og reiseliv, samt en større statlig sektor.

Kilde: SSB og Panda.

Næringsstrukturen gir seg også utslag i de sysselsattes kompetanse. I de mindre sentrale distriktskommunene har en lavere andel av befolkningen høyere utdanning, og flesteparten av disse er knyttet til utdanning og helse i kommunal sektor. Samtidig er det også en relativt stor andel som har helse- og sosialfaglig utdanning på videregående nivå. Sysselsatte innen primærnæring, industri og bygg og anlegg har gjerne yrkesfaglig utdanning fra videregående skole. Som vi skal se i kapittel 8, er det en større andel av ungdommen fra distriktene enn fra mer sentrale strøk som tar yrkesfaglig opplæring. Distriktskommuner har også et relativt sett større arbeidsmarked for sysselsatte med kun grunnutdanning.

¹ Sysselsatte etter arbeidssted 15–74 år. Sentralitetsinndeling for 2018.

Kilde: SSB (tabell 11615).

Utdanning virker sentraliserende

Utdanning er den enkeltfaktoren som har sterkest sentraliserende effekt på flyttemønsteret.19 Av menn og kvinner født mellom 1970 og 1974 hadde samlet sett henholdsvis 39 prosent og 48 prosent høyere utdanning når de var i slutten av 30-årene. På dette tidspunktet har de fleste nådd sitt endelige utdanningsnivå. Samtidig hadde hele 60 prosent av kvinnene og 52 prosent av mennene som hadde flyttet fra mindre sentrale distriktskommuner20, høyere utdanning.

Forskjellen mellom menns og kvinners utdanningsnivå er størst i distriktskommunene. Blant dem som bodde i mindre sentrale distriktskommuner i denne aldersgruppen, var det 25 prosent av mennene og 39 prosent av kvinnene som hadde høyere utdanning. Blant den tredjedelen av mennene som var bofaste (aldri hadde flyttet), var det bare 16 prosent som hadde høyere utdanning, mens dette gjaldt 34 prosent av tilflytterne og tilbakeflytterne. Av kvinnene var bare 23 prosent bofaste, men 31 prosent av disse hadde høyere utdanning. Det samme gjaldt 43 prosent av tilflytterne og tilbakeflytterne.21

Kompetanseintensivt arbeidsmarked i byene

De større byene med Oslo i front har avviklet mye av industrien og blitt sentre for en mer kunnskapsintensiv økonomi med behov for høyt utdannet arbeidskraft. Internasjonale studier viser sterk sammenheng mellom utdanningsnivå, inntektsnivå og befolkningsvekst på regionalt nivå.22 Kompetansearbeidsplassutvalget påpekte i 2011 at et kompetanseintensivt næringsliv var en viktig driver for økonomisk vekst, og at veksten i antall kompetansearbeidsplasser var ujevnt fordelt mellom sentrale strøk og andre regioner. Over tid vil tilgangen på arbeidsplasser styre hvilke regioner som har befolkningsvekst, og hvilke som ikke har det. Utvalget mente videre at en sterkere geografisk spredning av kompetansearbeidsplasser ville være en viktig faktor for å legge til rette for at flere velger å flytte til andre deler av landet enn Oslofjord-området og de andre større byene, og at de blir boende der.23

Arbeidsplassene har over lang tid vært mer sentralt lokalisert enn befolkningen. Distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 har 12,3 prosent av arbeidsplassene i landet, men 13,5 prosent av folketallet. For kommuner på sentralitet 4 er forskjellen enda større. De har 16,2 prosent av befolkningen, men bare 14,1 prosent av arbeidsplassene. Forskjellen mellom befolkningens og arbeidsplassenes lokalisering er blitt løst gjennom flytting og pendling. Over tid har forskjellene mellom sentralitetsnivåenes andel av bosetting og arbeidsplasser minket, særlig i distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. Siden 1987 har distriktskommuners andel av befolkningen sunket mer enn andelen av sysselsettingen.

Distriktsnæringsutvalget har analysert i hvilken grad næringslivet bidrar til sentralisering av befolkningen. De forklarer at svak befolkningsutvikling delvis skyldes at distriktskommunene har hatt lavere arbeidsplassvekst enn mer sentrale strøk. Den relativt svake arbeidsplassveksten i næringslivet skyldes blant annet en konsentrasjon av sysselsetting i bransjer med lav vekst i antall arbeidsplasser, som kraftproduksjon og fiskeri. Den lave befolkningsveksten har samtidig bidratt til svak vekst i sysselsettingen i den delen av næringslivet som er rettet mot lokal etterspørsel. Ut fra utvalgets beregninger kan svak arbeidsplassvekst i næringslivet bare forklare omtrent 6 prosent av avviket mellom gjennomsnittlig befolkningsvekst for kommunene i sentralitetsklasse 6 og landets utvikling.24

Distriktsnæringsutvalget konkluder med at det er svak fødselsbalanse og et sentraliserende flyttemønster som forklarer det aller meste av den svake befolkningsutviklingen i distriktskommunene. Arbeidsplassutviklingen i distriktskommunenes næringsliv forklarer bare en liten del av den svake befolkningsutviklingen. Det betyr, ifølge dette utvalget, at en distriktspolitikk som bare er innrettet mot næringslivet vil ha begrenset effekt på et synkende folketall.25

2.4.2 Er det mer enn arbeidsplasser som trekker folk til byene? Tjenester og urbane goder

Om det er arbeidsplasser som tiltrekker seg folk, eller om det er folk som skaper arbeidsplasser, har vært en sentral diskusjon i regionalforskningsmiljøet på 2000-tallet. Den fikk særlig næring etter Richard Floridas teori om at noen steder tiltrakk seg kreative folk, og at dette igjen tiltrakk seg virksomheter i kreative næringer, næringer som hadde sterkere vekst enn andre. Edward L. Glaeser har også sluttet seg til at det er vekstfremmende for steder å ha egenskaper som er tiltrekkende for innflyttere, men at det er steders tiltrekningskraft for personer med høy utdanning som er utslagsgivende.26 Imidlertid fokuserer mye av den internasjonale forskningen på å forklare hvorfor noen byer vokser mer enn andre byer, heller enn å forklare urbanisering som fenomen.

Forskningen skiller hovedsakelig mellom fire hovedtyper av urbane goder. Det første godet er den store variasjonen i tjenester, blant annet i form av restauranter og teatre, forbruksvarer og sosial kontakt. Det andre godet er estetisk vakre bygninger og fysiske omgivelser, inkludert lokalklimatiske forhold. Det tredje er offentlige tjenester av god kvalitet, mens det fjerde er tempo, i betydningen framkommelighet i byen. Forskning viser at befolkningen øker raskest i områder som har mange goder. Høyt utdannet (og høyt lønnet) arbeidskraft stimulerer til vekst i tilbudet av forbruksgoder og tjenestetilbud.27

Studier basert på nordiske data viser at på et overordnet nivå er det slik at folk følger arbeidsplasser, og ikke slik at arbeidsplasser følger folk. Samtidig viser dataene at arbeidsplasser innenfor kreative yrker og for personer med høyere utdanning følger etter personene. Forskerne bak rapporten mener dette kan tilsi at innsatsen for å gjøre et sted mer attraktivt bør rettes mot personer med høyere utdanning og kreative yrker. De påpeker samtidig at en slik innsats, for at den skal kunne få effekt, både kan bli kostbar og vil favorisere en allerede privilegert gruppe.28

Bo- og flyttemotiv – arbeid betyr mindre for flytting enn tidligere

Det er gjennomført to store bo- og flyttemotivundersøkelser i Norge – i 1972 og 2008. Mens arbeid var det mest framtredende flyttemotivet i 1972 (37 prosent), var familieårsaker det sterkeste flyttemotivet i 2008 (27 prosent). Den største forskjellen var imidlertid en sterkere vektlegging av forhold knyttet til sted og miljø i 2008 sammenliknet med i 1972. Dette er i tråd med forskningen på betydningen av steder i seg selv.29

Stikk i strid med hypotesen ble imidlertid ikke innflytting til storbyene begrunnet med sted og miljø. Dette ble heller vektlagt i forbindelse med flytting til andre regioner. Det var dermed ikke urbane kvaliteter som tilgang til varer, tjenester eller gode kommunikasjoner som ble trukket fram, men heller fysiske og sosiale forhold ved nærmiljøet, stedstilhørighet og stedsidentitet.30 Disse steds- og miljøfaktorene og vektleggingen av familie i 2008-undersøkelsen innebærer også at folks motiver i større grad enn tidligere er knyttet til forhold som det er vanskelig å påvirke politisk.31 Samtidig er dette for hold som vektlegger personers røtter til et sted og dermed bidrar til å opprettholde et eksisterende bosettingsmønster. Motiver knyttet til tilhørighet og identitet opptrer hyppigere desto lenger bort fra storbyene man kommer. Familiemotivene opptrer i langt større grad utenfor enn i storbyregionene, og i minst grad på Østlandet.

I Sverige viser registerdata at unge voksnes tilbakeflytting fra storbyene Stockholm, Gøteborg, Malmø/Lund og Uppsala til bo- og arbeidsmarkedsregionen som de vokste opp i, var så godt som ensbetydende med å flytte tilbake til eller nærmere foreldrene sine. Tilknytning til bo- og arbeidsmarkedsregionen de vokste opp var svært sjelden tilstrekkelig flyttegrunn, med mindre foreldrene fremdeles bodde der.32 Dataene viser også at sannsynligheten for tilbakeflytting økte for unge voksne som droppet ut av studier, var arbeidsledige eller hadde lav inntekt i de store byene.

Forskerne bak den norske bo- og flyttemotivundersøkelsen mente likevel ikke at arbeid var mindre viktig for folk. En mer sentralisert befolkning, større pendlingsregioner, større tilgjengelighet og valgfrihet på mange områder, gode økonomiske konjunkturer og økende tendens til å ta framvekst av goder for gitt hadde bidratt til at motiver knyttet til bolig, sted og familie hadde økt på bekostning av arbeidsmotivene. Samtidig er arbeidsmotivet mer fremtredende i yngste livsfase, og her er flyttetendensen sentraliserende. I neste fase overtar bolig- og familiemotivene, og storbyomlandene får mye av denne flyttingen, særlig den boligmotiverte.

At arbeid i mindre grad er utløsende for flytting, ser vi også ved at det er få som flytter etter å ha blitt arbeidsledige. Tendensen, særlig i større arbeidsmarkeder, er at arbeidsledige heller velger å pendle eller bytte yrke framfor å flytte.33 I mindre arbeidsmarkeder må man i større grad flytte for å få ny jobb.34 Dette forholdet har også betydning for muligheten til å rekruttere arbeidskraft til distriktene, jf. kapittel 8.5.5.

2.5 Distriktskommuner er avhengig av innvandring for å opprettholde folketallet

Vi konstaterte at framskrivingene viser fortsatt relativt høy nettoinnvandring til distriktskommuner. Dette er i kontrast til mer sentrale kommuner, der nettoinnvandringen er framskrevet å gå kraftig ned. Figur 2.15 viser nettoinnvandringen fordelt etter sentralitet i SSBs befolkningsframskrivinger. Distriktskommunene på sentralitet 4, 5 og 6 er framskrevet med relativt lav nettoinnvandring i 2020 og 2021. Dette skyldes antagelser om at covid-19 vil ha stor innvirkning både på inn- og utvandring i disse årene. Erfaringene fra 2020 har vist at dette også er tilfellet: Innvandringen til landet er kraftig redusert. Den registrerte utvandringen har derimot økt markant. Dette skyldes imidlertid ikke faktisk utvandring, men at opprydding i folkeregisteret har gitt økt registrert utvandring.35 Fra 2025 er nettoinnvandringen antatt å ligge på et stabilt nivå for distriktskommunenes del.

Kilde: SSB (tabell 01223 og 12887 – MMMM).

For de mer sentrale kommunene er utviklingen en annen, med synkende nettoinnvandring etter 2022.36 Dette er særlig tydelig for de mest sentrale kommunene, som etter 2031 vil ha den laveste nettoinnvandringen i absolutte tall av alle sentralitetsnivåene. Resultatet av de regionale framskrivingene gjør at kommuner på sentralitet 1 går fra å ha 22 prosent av nettoinnvandringen i perioden 2010–2019 til kun å ha 7 prosent av nettoinnvandringen i 2040. Kommuner på sentralitet 4–6 øker derimot sin andel av nettoinnvandringen. For alle sentralitetsnivåene vil nettoinnvandringen fram mot 2040 imidlertid være lavere enn i 2010–2019.

Denne endringen er ganske overraskende. For å forstå hvorfor dette mønsteret opptrer i SSBs regionale framskrivinger, må vi se nærmere på hvordan SSB framskriver nettoinnvandringen. Et viktig poeng er at inn- og utvandring modelleres separat.37 Strømmene ut og inn av Norge kommer tallmessig nærmere hverandre i framskrivingene enn i perioden 2010–2019. Dette gjør at det regionale mønsteret for utvandring spiller en større rolle i det regionale mønsteret for nettoinnvandring.

2.5.1 Lav utvandring gir relativt høy nettoinnvandring i distriktskommuner framover

Det regionale mønsteret for inn- og utvandring er ganske forskjellig. Mens de mest sentrale kommunene hadde 28 prosent av innvandringen i 2010–2019, hadde de nesten 35 prosent av utvandringen. For de minst sentrale kommunene var de samme tallene henholdsvis 4,4 og 2,8 prosent. SSB publiserer ikke separate tall for inn- og utvandring i framskrivingene, kun for nettoinnvandringen. Men i og med at SSB bruker det regionale mønsteret for innvandringen og kobler dette til nasjonale tall for innvandringen, kan vi beregne inn- og utvandring etter sentralitet.

Kilde: SSB (tabell 01223 og 12884 – MMM).

Figur 2.16 viser inn- og utvandringen til distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 i perioden 2010–2019, sammen med beregnet inn- og utvandring i perioden 2020–2040. Vi ser av figuren at forskjellen mellom inn- og utvandring i perioden 2010–2019 var mye større enn det som er framskrevet fremover. Mens nivået på utvandringene fra sentralitet 5 og 6 lå på 30 prosent av innvandringene i perioden 2010–2019, vil det øke til omtrent 45 prosent i 2040.

De mest sentrale kommunene har derimot hatt mye høyere utvandring. I perioden 2010–2019 var forholdet på sentralitet 1, 60 utvandrere per 100 innvandrere. Fram mot 2040 vil dette forholdstallet i SSBs modell øke til nærmere 90 per 100, og dermed blir resultatet en svært lav nettoinnvandring.

2.5.2 Mange flyktninger og familieinnvandrere har gitt lav utvandring fra distriktskommuner

Grunnen til ulik regional fordeling av inn- og utvandring i årene 2010–2019 henger sammen med at sammensetningen av innvandrerne varierer etter sentralitet. Hele 60 prosent av innvandrerne som kom til kommuner på sentralitet 1 og 2, hadde utdanning eller arbeid som innvandringsgrunn. Dette er grupper der en relativt stor andel også utvandrer. Flyktninger utvandrer derimot i liten grad, og en større andel av innvandrerne som kom til kommuner på sentralitet 4–6, var flyktninger (29 prosent på sentralitet 4 og 6 og 37 prosent på sentralitet 5).

Kilde: SSB (egen bestilling fra KMD og tabell 01223).

Figur 2.17 viser hvordan innvandring etter innvandringsgrunn har utviklet seg for distriktskommuner på sentralitet 5 og 6. Tidlig på 2000-tallet var innvandringen primært knyttet til familiegjenforening eller flukt. Det var også en relativt stor gruppe som innvandret uten å måtte oppgi innvandringsgrunn. Dette er en blanding av nordiske statsborgere og norske statsborgere som har flyttet tilbake etter en periode i utlandet. Etter EØS-utvidelsen østover i 2004 økte den arbeidsmotiverte innvandringen. Denne innvandringen kom først til de store byene i Norge, men særlig fra 2007 kom mange arbeidsinnvandrere også til distriktskommuner. Denne innvandringen nådde en topp i 2011 og gikk siden ned, før det ser ut til å ha vært en stabilisering på rundt 1 700 innvandringer de siste årene.

Parallelt med nedgangen i arbeidsinnvandring ga flyktningkrisen i 2015 en kraftig innvandring til distriktskommuner. Mange flere kommuner enn tidligere bosatte flyktninger, og det ble en overrepresentasjon av flyktninger i distriktskommunene, jf. boks 2.3.

Boks 2.3 Bosetting av flyktninger

Bosetting og integrering av flyktninger er en kommunal oppgave. Kommuner som bosetter flyktninger, mottar tilskudd fra staten. Figur 2.18 viser utviklingen i antall bosatte flyktninger i prosent av befolkningen, fordelt etter sentralitet. Vi ser at kommuner på sentralitetsnivå 6 lenge bosatte klart flest flyktninger målt som andel av egne innbyggere. Fra 2018 skjedde det imidlertid en betydelig endring. Kommunene på sentralitetsnivå 6 bosatte i 2019 i underkant av 5 prosent av flyktningene. I 2015–2017 var tilsvarende andel rundt 10 prosent.¹

Kilde: IMDi og SSB (tabell 06193).

Bosetting av flyktninger foregår nå kun i et mindretall av distriktskommunene. Mens om lag 90 prosent av kommunene på sentralitet 6 bosatte flyktninger i 2016, var andelen 18 prosent i 2019. Andelen kommuner som bosatte flytninger, har også falt på sentralitet 5: Her bosatte halvparten av kommunene flyktninger i 2019.

Hvilke kommuner som blir anmodet om å bosette flyktninger, følger noen faste kriterier. Flyktninger skal bosettes i alle landsdeler, og det skal tas hensyn til mål om spredt bosetting. Kommuner som har gode resultater i introduksjonsprogrammet over tid, og som i tillegg gir muligheter for å få arbeid eller ta utdanning i regionen, skal tillegges størst vekt. Kommunens kapasitet og kompetanse til å sikre godt integreringsarbeid skal også tas hensyn til ved anmodninger. Dette vurderes blant annet med utgangspunkt i kommunenes innbyggertall.

¹ Tallene her er basert på kommunestrukturen fra 2019 og sentralitetsinndelingen fra 2018.

De regionale framskrivingene tar ikke hensyn til innvandringens sammensetning eller innvandrerandelen når de fordeler innvandrere eller beregner utvandring. De nasjonale framskrivingene kan derimot gi noe innsikt i hvorvidt mekanismene i den regionale modellen er realistiske.

De nasjonale framskrivingene antar en endring i innvandrernes sammensetning framover. Hovedalternativet antar at det vil bli færre innvandrere fra Øst-Europa (landgruppe 2), som ofte er arbeidsinnvandrere, men også fra vestlige land (landgruppe 1). Viktige grunner til dette er at den økonomiske veksten er antatt å være høyere enn i Norge i landgruppe 2 kombinert med lav befolkningsvekst og aldring. Eldre flytter generelt lite på seg over landegrenser. Aldring er også en viktig grunn til at det vil være noe mindre innvandring også fra resten av verden (landgruppe 3), selv om nivået her vil holde seg noe mer stabilt. Landgruppe 3 har tradisjonelt kommet til Norge enten som flyktninger eller gjennom familieinnvandring.38

Selv om innvandringen blir redusert, vil utvandringen holde seg noe høyere. Dette skyldes at Norge har fått en mye større innvandrerbefolkning de siste ti årene. Fordi innvandrerbefolkningen er antatt å ha en høyere utvandringssannsynlighet, vil utvandringen dermed holde seg relativt høy framover. Andelen innvandrere er høyest på sentralitet 1 og det sentrale Østlandet, og det er derfor ikke urimelig å tenke seg at utvandringen vil være høyere fra disse områdene.

2.5.3 … men flyktninger flytter gjerne fra distriktskommuner til byer

Innvandrere er i utgangspunktet mindre knyttet til en kommune eller region og dermed mindre stedbundne enn de som er født og oppvokst i området. Flyktninger har særlig vist seg å ha et sentraliserende innenlandsk flyttemønster.39 Denne sekundærflyttingen har likevel vært avtagende over tid. Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere ser ut til å gi personer med flyktningbakgrunn en sterkere forbindelse til sin første bosettingskommune. Personer med flyktningbakgrunn i aldersgruppen 18–24 år flytter mest, men ikke like mye som personer i samme aldersgruppe i hele befolkningen.40

Arbeidsinnvandrere og nordiske innvandrere har til nå i liten grad flyttet til mer sentrale strøk etter først å ha kommet til distriktskommuner. De skiller seg derimot ut ved at de oftere flytter til mindre sentrale kommuner enn de flyttet fra.41

Figur 2.19 viser at det er en større andel innvandrere og barn av innvandrere i sentralitet 1 og 2 sammenliknet med andre sentraliteter. Dette gjelder uansett landbakgrunn, bortsett fra EØS-innvandrere fra Øst-Europa (et flertall arbeidsinnvandrere). Spesielt innvandrere og barn av innvandrere fra Asia samler seg i og rundt de største byene, men også folk med bakgrunn fra Afrika, vestlige land og øvrige land i Øst-Europa (relativt mange flyktninger fra tidligere Jugoslavia) bosetter seg i sentrale områder.

Kilde: SSB (tabell 09817).

2.6 Aldringen stabiliserer befolkningen i distriktskommuner, men endrer alderssammensetningen kraftig

Til nå har vi sett at redusert utflytting og fortsatt innvandring vil bidra til å stabilisere befolkningen i distriktskommuner. En tredje faktor som vil bidra til dette, er aldringen. Vi har allerede sett at når en større andel av befolkningen er i eldre aldersgrupper, vil den totale flyttingen reduseres. Men aldringen virker også mer direkte inn på å stabilisere folketallet. Grunnen til dette er at det vil bli en kraftig vekst i antall personer over 67 år, særlig personer over 80 år, så vel i absolutte tall som i prosent. Distriktskommuner er framskrevet med en vekst på antallet personer over 80 år på over 50 prosent (49 prosent for sentralitet 5 og 6 og 57 prosent for sentralitet 4) fram mot 2030, jf. figur 2.20. Uten denne økningen i antall personer over 80 år ville folketallet i mange distriktskommuner gått ned. Som vi tidligere påpekte i kapittel 2.3.3, har antallet ungdommer gått ned det siste tiåret og vil fortsatt reduseres framover. Vi ser av figur 2.20 at antall unge og folk i yrkesaktiv alder vil gå ned i distriktskommunene det kommende tiåret. For kommuner på sentralitet 5 og 6 er nedgangen på 10–13 prosent for aldersgruppene under 34 år, for kommuner på sentralitet 4 er nedgangen på 6–7 prosent. Men denne nedgangen veies altså langt på vei opp av økningen i antallet eldre.

At aldringen bidrar til å stabilisere folketallet, er ikke helt intuitivt. Man skulle forvente at økt antall eldre ville øke dødeligheten i befolkningen, og at dette heller ville redusere folketallet. For å forstå hvordan dette kan henge sammen, må vi forstå mekanismene i det som lenge er blitt kalt eldrebølgen.

Kilde: SSB (tabell 12882 – MMMM).

2.6.1 Generasjonsbølgene kommer og går

I dette avsnittet skal vi vise hvordan generasjonsbølgene som oppsto etter de to verdenskrigene, påvirker de framtidige fødselskullene og befolkningssammensetningen på landsbasis. Dette er ikke nytt. Slike generasjonsbølger er også godt kjent fra 1800-tallet. Da brukte teolog Eilert Sundt befolkningsstatistikken for å vise at de store fødselstallene i 1840-årene ikke skyldtes større lettsinn blant ungdommen, men at det fantes så mange kvinner i fruktbar alder. En generasjon tidligere hadde fødselskullene vært uvanlig store, og dette resulterte i unge voksne som igjen ga opphav til nye store fødselskull.

Kilde: SSB (tabell 05803).

På 1900-tallet har generasjonsbølgene blitt til som følge av barnebegrensning i krevende tider og gjenhenting av utsatte fødsler i etterkant. Vi ser i figur 2.21 en kort fødselsboom rett etter første verdenskrig (blå pil), med 69 300 levendefødte barn i 1920 som toppunkt. Denne ble etterfulgt av en dyp bølgedal med kun levendefødte 41 300 barn i 1935 (rød pil), som følge av økonomisk vanskelige tider på 1920- og 1930-tallet. Den andre fødselsboomen etter andre verdenskrig nådde sitt toppunkt i 1946, med 70 700 levendefødte barn. Etter det holdt fødselstallene seg relativt høye før det kom en tredje bølge med barn og barnebarn etter de to forrige bølgene, med toppunkt i 1969 med totalt 67 700 levendefødte barn.

På 1970-tallet kom det som er kalt den andre demografiske overgang. Da falt fødselstallene i hele Vest-Europa. I Norge var dette fallet særlig markant i distriktene, og 1983 var et foreløpig bunnår etter den tredje bølgen med 49 900 levendefødte barn. Den fjerde bølgetoppen på 1990-tallet var ikke like markant som de tre foregående bølgene, og som vi skal se videre, har innvandring i stor grad visket ut bølgedalen på 1980-tallet.

Det er forholdet mellom den dype bølgedalen i mellomkrigstiden og de store fødselskullene i etterkrigstiden fram til slutten av 1960-tallet som gir det som er kalt eldrebølgen. Som vi skal se, gjorde relativt høy dødelighet til at personer født i de første tiårene på 1900-tallet i liten grad nådde høye aldre. Med fallende dødelighet er det altså stadig flere som lever til de blir 80 år.

2.6.2 Vi lever stadig lenger

Relativt høy dødelighet reduserte den første eldrebølgen på 1990-tallet

I dette avsnittet ser vi på hvordan størrelsen på fødselskohortene har påvirket alderssammensetningen i Norge de siste tiårene. I figur 2.22 har vi satt inn antall levendefødte etter fødselsår sammen med folketallet etter fødselsår i 1989, 1999 og 2009. Vi ser at kurvene for levendefødte og kurvene for 1989 og 1999 i stor grad følger hverandre for dem som er født etter 1940-tallet. For de eldre aldersgruppene har dødeligheten redusert kohortene relativt mye. De tre generasjonsbølgene (1920, 1946, 1969) var intakte i 1989, men dødeligheten sørget for at 1920-årskullet var blitt mange færre enn de to andre bølgetoppene. Faktisk var 1920-årskullet i 1989 redusert med 34 prosent sammenliknet med de som ble født i 1920. I 1999 var den første eldrebølgen (1920) i stor grad borte, noe som skyldes høyere dødelighet for årskullene født rundt 1920.

¹ Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 1989, 1999 og 2009 angitt som vertikale streker for hvert år.

Kilde: SSB (tabell 05803 og 07459).

Boks 2.4 Økning i levealderen

Bortsett fra noen perioder med tilbakeslag, som under spanskesyken, under kriger og en periode på 1960-tallet (for menn), har dødeligheten sunket og levealderen økt jevnt og trutt de siste 200 årene i Norge. Andelen som døde i løpet av første leveår er redusert fra 14 prosent i 1840 til under 0,3 prosent på 2010-tallet. Dette skyldes blant annet færre alvorlige infeksjonssykdommer som følge av vaksiner og smittevernstiltak, økt levestandard og medisinske framskritt.

Figur 2.23 viser tydelig hvordan dødeligheten blant de yngste årskullene er blitt redusert, noe som har ført til økt forventet levealder. Etter verdenskrigene falt også dødeligheten i årskullene som utgjorde arbeidsstyrken i landet. Veksten i forventet levealder var således sterkest mellom 1920 og 1950. Etter dette hadde vi en periode på 20–30 år der økning i antall røykerelaterte dødsfall, slik som hjerteinfarkt og lungekreft, gjorde at menns forventede levealder sto stille og til dels gikk ned. Fra rundt 1985 begynte så mennenes forventede levealder å øke igjen. De siste 20 årene har forskjellen i forventet levealder mellom menn og kvinner gradvis blitt mindre.

Økningen i levealder de siste tiårene er hovedsakelig en konsekvens av at eldre lever lenger. Dette skyldes at det har skjedd betydelige endringer i livsstil og andre underliggende risikofaktorer for sykdommer som forårsaker de fleste dødsfallene i Norge, men også en rask medisinsk og teknologisk utvikling på behandlingssiden.¹ Det er samtidig blitt økende sosiale forskjeller i levealder. Menn med universitets- eller høyskoleutdanning har 6,4 år lengre forventet levealder enn menn med grunnskole. For kvinner er forskjellen 5 år.² I 2019 døde i overkant av 40 500 personer i Norge. Det gir en forventet levealder på rekordhøye 81,2 år for gutter og 84,7 år for jenter.

Kilde: SSB (tabell 05848 og 05862).

¹ Gleditsch, R. F. et al. (2020). Nasjonale befolkningsframskrivinger 2020. (Rapporter 2020/24). Statistisk sentralbyrå.

² Folkehelseinstituttet. (2020). Folkehelserapporten.

2.6.3 Redusert dødelighet forlenger etterkrigsbølgen, og innvandring flater ut bølgedalen på 1980-tallet

I figur 2.22 så vi på hvordan kohortene så ut i 1989, 1999 og 2009. I figur 2.24 ser vi nærmere på hvordan kohortene ser ut i 2020 og framskrevet for 2030 og 2040. Vi ser da at antall 80-åringer bare har økt svakt mellom 2009 og 2020, men at dette kommer til å endre seg framover. Mellom 2020 og 2030 kan vi anta at antallet 80-åringer vil øke med nesten 60 prosent, og fram til 2040 vil det mer enn doble seg. Dette skyldes altså kombinasjonen av høye fødselstall på slutten av 1940-tallet og redusert dødelighet sammenliknet med tidligere årskull. Det betyr at vi med etterkrigsgenerasjonen får en større eldrebølge enn vi har opplevd noen gang tidligere.

¹ Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 2009 og 2020 og framskrevet i 2030 og 2040 angitt som vertikale streker for hvert år.

Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM).

Innvandringen på 2000-tallet har utjevnet befolkningsbølgene

I figur 2.22 så vi at det var liten forskjell mellom størrelsen på fødselskullene i senere kohorter fram til 1999 (før dødeligheten reduserer kohortene i eldre aldersgrupper). Dette endret seg betraktelig med utvidelsen av EØS-området i 2004, som åpnet for arbeidsinnvandring fra mange nye østeuropeiske land. Kurven for 2020 viser at det vært en stor økning i antall innbyggere som er født mellom 1975 og 1995, og dette utjevner tidligere befolkningsbølger. 1983- og 1984-kullene har hatt den sterkeste økningen med 42 prosent vekst, som vil si 21 000 flere personer for hvert av kullene. Kullene mellom 1975 og 1995 har blitt 26 prosent større mellom 1999 og 2020, eller 316 000 flere personer. Også alle andre fødselskull født etter 1960 har vokst som følge av innvandring. I 2020 er innbyggere født i 1991 blitt det største årskullet i landet, med 77 600 innbyggere. Innvandringen de siste 15 årene har i stor grad gjort alderssammensetningen i Norge betydelig yngre enn den ville ha vært uten innvandring.

2.6.4 Nivået på antall 80-åringer i distriktene har vært stabilt lenge

Den karakteristiske aldersstrukturen med de samme bølgene er mulig å finne igjen over hele landet. Flyttingen fra mindre sentrale til mer sentrale kommuner påvirker imidlertid aldersstrukturen i stor grad. Som vi så i kapittel 2.3.1, er det særlig unge voksne som står for denne flyttingen. Flyttingen fjerner ikke befolkningsbølgene, men de har blitt justert ned i mindre sentrale kommuner og opp i mer sentrale kommuner.

Figur 2.25 viser at til tross for at det har vært store endringer i størrelsene på fødselskullene fra begynnelsen av 1900-tallet, har antallet 80-åringer også i distriktskommuner holdt seg temmelig stabilt mellom 1989 og 2020. Dette skyldes at mens personer fra de store fødselskullene fra før 1920-tallet i stor grad døde før de ble 80 år gamle, har redusert dødelighet bidratt til at personer fra de små fødselskullene på 1930-tallet i økende grad har levd til de ble 80 år gamle.

¹ Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 1989, 1999, 2009 og 2020 angitt som vertikale streker for hvert år.

Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM).

I figur 2.26 ser vi at personer fra de store fødselskullene fra etterkrigstiden i mye større grad lever til de er 80 år. Kombinasjonen av store alderskull og lav dødelighet gjør at antallet 80-åringer vokser kraftig, men også at befolkningen stabiliseres. For distriktskommuner kan eldrebølgen faktisk komme til å være nettopp det, en eldrebølge. Uten tilførsel av yngre personer født på 1990- og 2000-tallet kan vi vente oss at befolkningen vil reduseres ganske betraktelig når aldersgruppene født på 1960- og starten av 1970-tallet dør ut. I SSBs framskrivinger ser ikke dette ut til å skje før etter 2050.

¹ Antall 20-åringer og antall 80-åringer i hhv. 2020 og framskrevet i 2030 og 2040 angitt som vertikale streker for hvert år.

Kilde: SSB (tabell 07459 og 12882 – MMMM).

2.6.5 Økt levealder opprettholder befolkningen i distriktskommuner

Når store alderskull lever lenger, stabiliseres befolkningen mer enn når små alderskull lever lenger. Det er ikke lett å observere denne effekten direkte, fordi den egentlig kommer til uttrykk gjennom fravær av antall døde. Men vi kan få et lite innblikk i dette gjennom å se på dødelighetsratene for kommuner på sentralitet 5 og 6.

Dødelighetsraten var omkring 12 døde per 1 000 innbyggere fra slutten av 1980-tallet til begynnelsen av 2000-tallet. Deretter begynte dødelighetsraten å synke på grunn av to forhold: Den første eldrebølgen (kullet født i 1920) var over, og kullene født på 1930-tallet begynte å minke. Samtidig fortsatte levealderen å øke, slik at det ble færre døde. I 2019 var dødelighetsraten på rundt 10,5 per 1 000 innbyggere. Hvis dødelighetsraten hadde ligget på over 12 i 2019, ville dette ha gitt om lag 1 500 flere døde per år i distriktskommunene.

¹ Rate: Antall døde per 1 000 innbyggere i middelfolkemengden.

Beregnet: Framskrevet antall døde per 1 000 innbyggere i middelfolkemengden i SSBs framskrivinger MMMM.

Kilde: Panda og SSB (tabell 12887 – MMMM).

Med en økende andel eldre i befolkningen vil dødelighetsratene igjen begynne å øke, men det er usikkert hvordan dødeligheten vil utvikle seg framover. SSBs framskrivingstall viser dette ganske tydelig, og de forutsetter en lavere framtidig dødelighet enn den som er observert de siste årene. Grunnen til dette er antakelig at dødeligheten har gått mindre ned i distriktene de siste par årene enn i mer sentrale kommuner, se også boks 2.5.42 Selv om det er liten tvil om at befolkningen kommer til å bli eldre i distriktskommuner framover, er det altså usikkert hvor kraftig denne aldringen kommer til å bli.

2.6.6 Eldres flytting påvirker i liten grad aldringen eller befolkningsutviklingen i distriktskommuner

Som vi så av figur 2.8, avtar flyttingen i stor grad etter alder for etablering i 30-årene. Det er lite omfordeling mellom sentralitetsnivåene etter at folk har fylt 60. I aldersgruppen 60–74 år er årlig netto utflytting fra sentralitet 1 på noe over 600 personer. Nettoflyttingen for kommuner på sentralitet 4, 5 og 6 er til sammen på om lag 100 personer per år. Flytting blant eldre bidrar dermed i liten grad til en generell aldring av distriktene.

Samtidig er det enkelte kommuner som har hatt større tilflytting av eldre enn andre. Kommunen med størst netto tilflytting var Hvaler, som hadde en gjennomsnittlig årlig tilflyttingsrate på litt under 2 personer per 100. Dette er en utpreget hyttekommune, hvor det er nærliggende å tenke at tilflyttingen er knyttet til en fritidsboligbefolkning som flytter permanent. Blant de 20 kommunene med størst netto tilflytting av eldre finner vi ikke noe tydelig mønster. De er spredt rundt i hele landet, uten noen åpenbare felles kjennetegn.

2.7 Fortsatt vekst i storbyene kan gi befolkningsnedgang i distriktene

Distriktsnæringsutvalget viser til at ulike modeller for befolkningsframskrivinger viser at det er stor usikkerhet knyttet til befolkningsutviklingen framover. Som et tillegg til SSBs framskrivinger presenterer utvalget en framskrivingsmodell utviklet av Telemarksforsking. Telemarksforskings framskrivinger viser en langt svakere befolkningsutvikling i distriktskommunene enn SSBs hovedalternativ. I Telemarksforskings modell antas scenarioet «nøytral» å være det mest sannsynlige.43 Figur 2.28 viser dette scenarioet. Det kan sammenliknes med SSBs hovedalternativ i figur 2.5. I følge Telemarksforskings modell vil folketallet i distriktskommuner på sentralitet 6 falle med 18 prosent fram til 2040, mens nedgangen på sentralitet 5 vil være 9 prosent.

Kilde: SSB (tabell 07459) og Telemarksforsking (regionaleanalyser.no, alternativet – nøytral).

I Telemarksforskings modell antas steder å få høyere netto innflytting (inkludert innvandring) dersom de strukturelle betingelsene for næringsutvikling er positive. Disse strukturelle betingelsene er høy befolkningstetthet, et stort arbeidsmarked og en høy andel av arbeidsplasser i bransjer og sektorer som er forventet å få vekst i framtiden. Oslo og de andre storbyene har strukturelle fordeler som kan gi høyere sysselsettingsvekst og dermed høyere nettoinnflytting. Dersom nettoinnvandringen til Norge synker, vil det ifølge Telemarksforskings modell bli høyere netto innenlandsk innflytting til Oslo.44

Telemarksforsking og SSB legger altså vekt på ulike mekanismer som kan virke mot hverandre. SSBs modell viser hva som skjer hvis den gjeldende demografiske atferden fortsetter. Resultatene framover er derfor kun avhengig av størrelsen på og alders- og kjønnsfordelingen i befolkningen. Telemarksforskings attraktivitetsmodell antar fortsatt større arbeidsplassvekst i de mest sentrale kommunene, både som følge av at sentrale kommuner har en stor andel av arbeidsplassene sine i bransjer som er forventet å vokse, og fordi befolkningsveksten vil stimulere veksten i bransjer som har et lokalt arbeidsmarked. Attraktivitetsmodellen har på denne måten innebygd en sterk sentraliseringsmekanisme som ikke finnes i SSBs rene demografimodell.

Det er umulig å vite sikkert hvordan den demografiske utviklingen vil bli framover. Ulike forhold taler for og imot begge modellenes framskrivninger. Det som taler for at befolkningsutviklingen i distriktene vil likne mer på Telemarksforskings modell, er antakelsen om at den overordnede urbaniseringstrenden vil fortsette. I dette ligger blant annet at det fortsatt vil bli etablert kompetansearbeidsplasser i store arbeidsmarkeder, og at stadig økende utdanningsnivå trekker unge fra distriktene. De innvandrerne som kommer til Norge, vil også trekke til byene – enten direkte ved innvandringen (arbeidsinnvandring) eller etter hvert (flyktninger). Urbane goder blir stadig viktigere, og unge som vokser opp i byene, vil i liten grad ha erfaring med distriktene og oppfatte dem som et interessant bosted. Færre fra byene vil dermed ønske å flytte desentralt, eller de flytter vekk fra distriktene etter kort tid. SSBs framskrivinger forutsetter dermed på sett og vis et temposkifte i den langvarige samfunnsutviklingen som har pågått siden slutten av «the turn-around trend» i begynnelsen av 1980-årene (se kapittel 1.3 og kapittel 3.1).

Det som derimot taler for den utviklingen SSB framskriver, er at selve eldrebølgen gir mindre flytting fra distriktene, både fordi eldre i liten grad flytter, og fordi det er færre unge i distriktene som potensielt kan velge å flytte derfra. Telemarksforskings modell forutsetter dermed relativt store endringer i den demografiske atferden. Økningen i antall eldre og nedgangen i antall personer i yrkesaktiv alder gjør at det blir et stort behov for arbeidskraft i distriktene (se også analyser i kapittel 6). Arbeidsinnvandrere og innenlandsk tilflytting vil derfor måtte kompensere for denne nedgangen. SSBs modell viser at det ikke er store endringer som trengs for å opprettholde befolkningens størrelse i distriktene under ett, kun videreføring av eksisterende atferd.

Stor usikkerhet om framskrivingene for små distriktskommuner

Spriket mellom ulike befolkningsframskrivinger viser at framtiden er usikker. For små distriktskommuner vil usikkerheten være ekstra stor. Samfunn som er avhengig av enkeltnæringer og enkeltbedrifter har opplevd å gå fra sterk vekst til nedgang, mens andre har lykkes i å skape ny aktivitet etter kriser. Fordi mange distriktskommuner ligger i små arbeidsmarkeder er det rimelig sikkert at spriket mellom distriktskommuner også i framtiden vil være stor: Et betydelig antall distriktskommuner vil få færre innbyggere, mens andre kommuner vil få vekst.

Også innad i kommuner vil det bli en situasjon der ikke bare aldring, men også sviktende rekruttering og befolkningsnedgang vil komme til å sette preg på utviklingen. Det har til nå vært en økende konsentrasjon av befolkningen også innenfor kommunenes grenser. Det har blitt flere folk i kommunesentra og en del tettsteder, mens mange grender, bygder og øysamfunn har hatt befolkningsnedgang.

2.8 Har lavere fødselstall noe å gjøre med kvinners flytting og bosetting?

I distriktspolitikken har problembeskrivelsen om kvinner i distriktene vært omtrent som følger: Unge jenter flytter i stor grad fra bygda, særlig for å ta utdanning. Mennene blir igjen og ender opp som ugifte ungkarer. Dette gjør at det blir færre barnefødsler, og dermed svakere naturlig befolkningsvekst. Situasjonen omtales ofte som forgubbing av landsbygda. Utviklingen må ses i sammenheng med at det private næringslivet i distriktene er mannsdominert, og at det mangler arbeidsplasser for kvinner med høyere utdanning. Det tas derfor til orde for at distriktspolitikken må legge til rette for å skape arbeidsplasser også for kvinner, særlig i privat sektor.

2.8.1 Kvinner flytter ikke mer, men tidligere, fra distriktskommuner

I aldersgruppen 15–49 år er det noe over 105 menn per 100 kvinner. Dette skyldes primært at det fødes flere guttebarn enn jentebarn. Over tid utjevnes forskjellene ved at menn har noe høyere dødelighet enn kvinner. Men det er først etter 65 års alder at det er flere kvinner enn menn i Norge. De siste 10–15 årene har høy innvandring økt andelen menn i alderen 15–49 år i Norge (fra 103,3 i 2005 til 105,5 i 2019).

De siste 40 årene har kvinner i gjennomsnitt bodd mer sentralt enn menn, jf. figur 2.29. På slutten av 1980-tallet var det til og med et lite overskudd av kvinner i Oslo-området på sentralitet 1 (99 menn per 100 kvinner), mens det var 116 menn per 100 kvinner på sentralitet 6. På 1990-tallet og på begynnelsen av 2000-tallet ble forskjellene mellom sentralitetsnivåene stadig mindre. Deretter løftet innvandringen andelen menn på alle sentralitetsnivåer, mens forskjellene mellom sentralitetsnivåene har holdt seg relativt stabile.

I sine studier av kohorter viser Kjetil Sørlie at kjønnsforskjellene i flyttemønstrene er redusert over tid. I distriktskommuner var det blitt 29 prosent færre av både menn og kvinner i kohorten født mellom 1970 og 1974 da de var 35–39 år gamle, sammenliknet med da de var 15–19 år.45 For tidligere kohorter var det samlede flyttetapet i mindre sentrale distriktskommuner større for kvinner. Den klassiske forgubbingen med mange eldre menn i 60- og 70-årene er derfor mulig å finne i mange distriktskommuner. Men som en konsekvens av innenlandsk flytting er den i stor grad et tilbakelagt fenomen.

Fortsatt skjevhet i kjønnssammensetningen oppstår likevel ved at kvinner starter sin sentraliserende flytting tidligere enn menn. Kvinner begynner å flytte to–tre år tidligere enn menn, og de avslutter også flyttingen tidligere.

Kilde: SSB (tabell 07459).

Vi kan illustrere hvordan dette mønsteret oppstår ved å la 105 guttebarn og 100 jentebarn gå gjennom livet med de gjennomsnittlige aldersspesifikke netto innenlandske flytteratene som distriktskommuner på sentralitet 5 og 6 hadde i årene 2009–2018. I figur 2.30 er resultatet av en slik modell framstilt. Den innenlandske flyttingen reduserer årskullene i distriktene med over 40 prosent både for menn og kvinner. Faktisk er menns flytting i sum noe større enn kvinners flytting. At kvinner begynner å flytte tidligere enn menn, gjør at kjønnsubalansen mellom kjønnene øker i 20-årene og når en topp ved 25 års alder med 113 menn per kvinner. Samlet for aldersgruppen 15–49 år er kjønnsforskjellen likevel bare noe over 106 menn per 100 kvinner.

Kilde: Panda og SSB. Modell ved utvalget.

Av figur 2.29 ser vi at antall menn per 100 kvinner i 2019 i distriktskommuner er henholdsvis 109 på sentralitet 5 og 113 på sentralitet 6. For å forstå avviket fra modellen i figur 2.30 må vi ta med innvandringen. I figur 2.31 er netto kjønns- og aldersspesifikk innvandring i årene 2009–2018 også inkludert i modellen. Vi ser for det første at innvandringen bidro til å øke folketallet blant barn og unge, slik at kullet i denne modellbefolkningen er 20 prosent større ved 18 års alder. Blant barn og unge er kjønnsforskjellene naturlig nok ikke store, inntil vi kommer til 17 års alder. Her gir sterk mannlig overvekt blant enslige mindreårige flyktninger en begynnende kjønnsubalanse. Denne forsterkes når kvinnene begynner å flytte innenlands. Den innenlandske flyttingen reduserer kvinnekullet, men innvandringen bidrar til å dempe fallet for kvinner. Blant menn bidrar innvandringen til at kullstørrelsen bare så vidt er under de 105 mennene vi startet med. En nettoinnvandring på det nivået distriktskommuner hadde i 2008–2019, ville ha ført til en samlet vekst i kullstørrelsen på 21 prosent for menn og 8 prosent for kvinner ved alder 50 år.

Dette innenlandske flyttemønsteret og kjønnsubalansen i innvandringen gjør at det i denne modellbefolkningen er 114 menn per 100 kvinner i aldersgruppen 15–49 år. Svært mye av den kjønnsubalansen som vi i dag observerer i distriktskommuner, oppstår altså ved at disse kommunene har en sterk overvekt av mannlige innvandrere.

Kilde: Panda og SSB. Modell ved utvalget.

2.8.2 Menn jobber mer sentralt enn de bor

Den andre tradisjonelle forklaringen på skjevhet i kjønnssammensetningen ut fra sentralitet har vært at privat næringsliv er dominert av arbeidsplasser for menn. Det tas derfor ofte til orde for at løsningen på kjønnsubalansen er å skape flere arbeidsplasser for kvinner.

Figur 2.32 viser relativt store forskjeller i kjønnsubalanse om man ser på hvor de sysselsatte bor (venstre søyle) og hvor de jobber (høyre søyle) etter sentralitet. Det er en klar overvekt av sysselsatte menn bosatt i distriktskommuner.46 Hvis vi ser på arbeidsplassenes lokalisering blir forskjellene etter sentralitet betydelig mindre. Kommuner på sentralitet 6 har riktignok det mest mannsdominerte arbeidsmarkedet, men distriktskommuner på sentralitet 5 har et mannsoverskudd i arbeidsplassene som ligger på landsgjennomsnittet. Det er kommuner på sentralitet 4 som peker seg ut med flest arbeidsplasser for kvinner relativt til menn.

Vi kan ut fra dette fastslå at det er for enkelt å anta at flere arbeidsplasser for kvinner i distriktene i seg selv vil bidra til at de i større grad ønsker å bosette seg i disse kommunene. Det ser heller ut til at menn finner det mer attraktivt å bosette seg i distriktskommuner enn kvinner, og at det ikke er et spesielt mannsdominert arbeidsmarked som gjør dette. Menn ønsker i større grad enn kvinner å bo usentralt og velger heller å pendle.47

Kilde: SSB (tabell 07984).

Når dette er sagt, er distriktskommuner mer preget av et kjønnsdelt arbeidsmarked enn sentrale strøk. Arbeidsmarkedet er i større grad preget av typiske mannsnæringer i privat sektor (bygg og anlegg, transport, industri og primærnæringer) og klassiske kvinneyrker (særlig helse- og sosialtjenester og undervisning i offentlig sektor og til dels personlig tjenesteyting og reiseliv). Innenfor de enkelte næringene jobber menn og kvinner også enda mer kjønnsdelt enn i mer sentrale kommuner. Sammenhengen mellom flytting, kjønn og arbeidsmarkedet er altså mer komplisert enn den tradisjonelle «kvinner flytter fra distriktene»-tanken skulle tilsi.

2.8.3 Fødselstallene i distriktskommunene faller

Tidligere var det store regionale forskjeller i fruktbarhet i Norge. I 1968 var samlet fruktbarhetstall 3,4 i Finnmark, mens det var 2,0 i Oslo. Ti år senere var tilsvarende tall mellom 1,8 og 1,9 i Finnmark og under 1,5 i Oslo. De regionale forskjellene er med andre ord blitt mindre, men noen tendenser er fortsatt tydelige. Fruktbarheten er fremdeles noe mindre på Østlandet enn på Vestlandet, og de større byene har noe lavere fruktbarhet enn omlandet rundt. I 2019 var fruktbarheten høyest i Sogn og Fjordane (1,70) og Rogaland (1,67), mens den var lavest i Oslo (1,42).

Tall utvalget har bestilt fra SSB, viser at fruktbarheten på de ulike sentralitetsnivåene har beveget seg relativt parallelt de siste 20 årene. Kvinner bosatt i kommuner på sentralitet 4, 5 og 6 har jevnt over hatt høyere fruktbarhet enn kvinner i mer sentrale kommuner. Men også i disse kommunene har fruktbarheten falt i takt med nedgangen i fruktbarheten i øvrige kommuner. I kommuner på sentralitet 4 og 5 var samlet fruktbarhetstall på noe over 1,6, mens den var noe over 1,7 for kommuner på sentralitet 6. Som for landet som helhet er dette historisk lave fødselstall også for distriktene.

Kilde: SSB (egen leveranse til utvalget).

2.8.4 Fra generasjon til generasjon synker andelen av familiebefolkningen som bor i distriktene

Den innenlandske flyttingen er en viktig årsak til at en mindre andel av befolkningen bor i distriktene. De andre grunnene er knyttet til at en stadig mindre andel av befolkningen vokser opp i distriktene, at forskjellene i fruktbarhet mellom by og land har blitt mindre, og at innflyttere til byene bor der stadig lenger før de flytter ut.

I 1981 bodde 20 prosent av befolkningen i Norge i kommuner på sentralitet 5 og 6. Kommunenes andel av barnebefolkningen (0–14 år) var litt høyere, 20,6 prosent. Helt fram til 1996 hadde distriktskommuner en høyere andel av barnebefolkningen enn av folketallet for øvrig. På 2000-tallet har distriktskommunenes andel av barnebefolkningen sunket raskt. Kommunene på sentralitet 5 og 6 hadde i 2019 13,7 prosent av befolkningen, men bare 12,8 prosent av barnebefolkningen.

Kjetil Sørlie påpekte allerede i 1995 at denne sentraliseringen av barnebefolkningen hadde en avgjørende betydning for bosettingsmønsteret i distriktskommuner. Selv uten utflytting fra landsbygda ville befolkningen sentraliseres, og man var i tillegg avhengig av netto utflytting fra byene.48 Kun 3–4 prosent av de som er vokst opp i en storbyregion, har til nå på varig basis bosatt seg i en mindre sentral distriktskommune.49 Det samme gjelder de som er vokst opp i små og mellomstore byregioner på Østlandet. Blant de som har vokst opp i små og mellomstore byregioner i andre landsdeler, er andelen om lag 5 prosent. Det er imidlertid en større andel som har vært innom mindre sentrale distriktskommuner. Om lag 8 prosent av personer oppvokst andre steder har vært innom disse kommunene i livsfasen mellom 15 og 40 år. Av alle som melder flytting til en mindre sentral distriktskommune i dette aldersspennet, er det om lag 70 prosent som flytter videre til en mer sentral kommune før de fyller 40 år. Gjennomsnittlig botid i distriktene for disse videreflytterne er tre år.50

2.9 Flere eldre og færre i yrkesaktiv alder øker forsørgerbyrden

Forholdet mellom antall personer i arbeid (som forsørger) og antallet personer utenfor arbeid (som skal forsørges), omtales ofte som «forsørgerbyrden» i et samfunn. Den vanligste varianten av forsørgerbyrden for eldre har vært å beregne forholdstallet mellom personer i alderen 20–66 år (ev. 20–64 år) (hvor de fleste er i arbeid) og antall personer over 67 år (ev. over 65 år) (hvor de fleste ikke er i arbeid). Dette er data som er relativt enkle å framskaffe, både historisk og framover, og på tvers av kommuner, regioner og land.

Figur 2.34 viser historisk og framskrevet endring i forsørgerbyrden for eldre etter sentralitetsnivå, for perioden 1990–2040.

Kilde: Panda og SSB (tabell 12882 – MMMM).

Figuren viser at forholdstallet var stabilt for sentralitetsnivå 6 (litt over 3) og 5 (litt over 3,5) i perioden 1990–2010, mens de andre nivåene fikk en økning i andelen av befolkningen i arbeidsfør alder i denne perioden. Denne økningen var særlig sterk på sentralitet 1. I perioden etter 2010 har alle nivåer omtrent den samme utviklingen, med en relativt jevn nedgang i andelen i arbeidsfør alder. Landet som helhet har omtrent samme forholdstall som sentralitetsnivå 3 (3,9 i 2020).

Den framskrevne nedgangen mot 2030 og 2040 skjer imidlertid fra ulike utgangspunkt, slik at det i 2030 er først og fremst sentralitet 5 (2,3) og 6 (2,1) som vil få forholdstall som er lavere enn hva vi har historiske erfaringer med. Sentralitetsnivå 4 (2,7) ligger mellom dagens forholdstall for nivå 5 og 6, mens nivå 1 (4,4), 2 (3,5) og 3 (3,1) vil ha forholdstall som man i dag kjenner fra henholdsvis nivå 2, 4 og 5. I 2040 er det bare sentralitetsnivå 1 som vil ha et høyere forholdstall enn 3, mens både sentralitetsnivå 5 og 6 vil ha forholdstall som er lavere enn 2. Innenfor disse gruppene av kommuner er det dog variasjon, og kommunene med lavest framskrevet forholdstall har 1,2 person i arbeidsfør alder for hver person over 67 år.

Endringer i forsørgerbyrden for eldre har inngått som en sentral del av det politiske utfordringsbildet etter hvert som befolkningsframskrivinger har vist at forholdstallet vil bli lavere. Dette har vært et sterkt argument for sentrale politiske tiltak og reformer, som for eksempel innretningen av pensjonssystemet.51 Bekymringene i forbindelse med aldrende befolkning har etter hvert flyttet seg fra pensjonssystemet til helsevesenet. Dette belyses også i utvalgets mandat, der det pekes på eldres behov for ulike offentlige tjenester og tilgjengelig arbeidskraft for å dekke dette behovet. Vi vil i kapittel 5 vise at det kommunale inntektssystemet i stor grad er innrettet mot å jevne ut forsørgerbyrden for eldre kommunene imellom. I kapittel 6 skal vi se at det kan være mer hensiktsmessig å bruke beregninger av faktisk behov for helse og omsorgstjenester, sammen med faktisk sysselsettingsandel i beregninger av tilgjengelig arbeidskraft, for å kunne danne seg et bilde av konsekvensene av den demografiske utviklingen.

2.10 Svakere aldring i Norge og i norske distriktskommuner enn i nordiske distriktskommuner

De nordiske landene har mange demografiske fellestrekk. I en europeisk sammenheng skiller Norge, Sverige og Finland seg ut med å ha store områder med lav befolkningstetthet. Figur 2.35 viser at arealet i Norge, Sverige og Finland i hovedsak er dominert av rurale områder. Unntakene er rundt Oslo, Sør-Vestlandet og Trøndelag i Norge, søndre del av Finland og store deler av Sør-Sverige. I Danmark er Nord-Jylland og deler av Sjælland klassifisert som rurale områder.

¹ NUTS2 tilsvarer landsdel, NUTS3 tilsvarer fylke.

Kilde: State of the Nordic Region 2020. Nordregio på www.nordregio.org (Johanna Jokinen).

Befolkningsveksten i alle landene har de siste årene i stor grad vært drevet av innvandringsoverskudd. Imidlertid har ikke den høye innvandringen vært tilstrekkelig til å sikre befolkningsvekst over alt. Mange distriktskommuner har opplevd nedgang i folketallet, og særlig gjelder dette en høy andel kommuner i Finland og Nord-Sverige. Befolkningsveksten har i stor grad funnet sted i urbane strøk, og økt sentralisering av befolkningen har således vært et fellestrekk for de nordiske landene.

¹ Natural change = fødselsoverskudd, net migration = nettoflytting (innvandring og innenlandsk flytting).

Kilde: State of the Nordic Region 2020. Nordregio på www.nordregio.org (Johanne Jokinen).

Samtidig øker befolkningens gjennomsnittsalder, og alle de nordiske landene får en aldrende befolkning framover. Figur 2.37 viser framskrivinger av forsørgerbyrder for eldre i nordiske kommuner i 2030. Beregningene viser at i enkelte områder av Nord- og Øst-Finland vil mer enn halvparten av befolkningen over 15 år være 65 år eller eldre i 2030. Også store deler av Sverige består av kommuner som i 2030 vil ha en svært høy andel eldre innbyggere. I en slik kontekst framstår aldringen i store deler av Norge og Danmark som mer beskjeden.

¹ Forsørgerbyrden er beregnet som antall personer på 65 år og over per antall personer mellom 15 og 64 år. Norske tall er beregnet fra SSBs befolkningsframskrivinger fra 2016.

Kilde: State of the Nordic Region 2018, Nordregio på www.nordregio.org (Julien Grunfelder).

Den demografiske utviklingen vies oppmerksomhet i alle de nordiske landene. I både Finland52, Sverige53 og Danmark54 er det de siste årene gjennomført egne utredninger om den demografiske utviklingen i distriktene. Utredningene har hatt litt ulike innganger til tematikken, og de har også derfor vært opptatt av litt ulike områder.

Den svenske utredningens analyser er særlig knyttet til konsekvenser for kommunesektoren. Det er vanskelig å tilpasse den kommunale virksomheten til en krympende befolkning i en takt som er ønskelig. Den lokale infrastrukturen er vanskelig å endre på kort sikt, og det kan være vanskelig å få innbyggernes aksept for å tilpasse tjenestene gjennom for eksempel skolenedleggelser. Statlige etater er bekymret for de mest utsatte kommunenes mulighet til å følge nasjonale lover og ha tilstrekkelig rettssikkerhet i myndighetsutøvelsen. Økt behov for helse- og omsorgstjenester gir økt behov for rekruttering innenfor helse og omsorg, mens et kommende generasjonsskifte blant de kommunalt ansatte, for eksempel blant lærere, kan gi økte utfordringer for allerede krevende rekrutteringsmuligheter.

Den danske utredningen beskriver i relativt liten grad aldring som en utfordring. Utredningen fokuserer i sterk grad på bolig- og bygningspolitikk, og det er særlig tilgang til boliger som er tema når eldre nevnes. Mange av tiltakene som foreslås i utredningen, skal bidra til en modernisering av bygningsmassen, og da særlig for eldre.

Den finske utredningen beskriver befolkningsnedgang, aldring og tilgang på kompetent arbeidskraft som sentrale utfordringer for tynt befolkede områder. Samtidig beskrives en konsentrasjon av tjenestene som kan gi dårligere tilgjengelighet. Dette rammer særlig unge og eldre uten bil.

De tynt befolkede områdene i Finland dekker 68 prosent av arealet og 5 prosent av befolkningen. Finland er det nordiske landet som først får kjenne konsekvensene av at en stadig mindre andel av befolkningen er bosatt utenfor de store byene, samtidig som aldringen i distriktene har skutt fart. Det er derfor interessant å følge med på utviklingen i finske distriktskommuner for å få et bilde av hva som kan ventes også i Norge i årene som kommer.

I en studie av den finske kommunen Juuka, som er en av de svartfargede kommunene i figur 2.37, oppsummeres det med at befolkningsnedgang og aldring, som forventet, allerede har fått en lang rekke konsekvenser for lokalsamfunnet; reduserte skatteinntekter for kommunen, utfordringer med å tilpasse kommunens tjenester og organisasjon til det nye befolkningsgrunnlaget (skoler, sykehjem), dårligere handelstilbud og et dysfunksjonelt boligmarked.55 Til tross for dette er ikke situasjonen i Juuka «helt svart». Forskerne bak rapporten påpeker at kommunen stort sett får tak i den arbeidskraften de har behov for, og at det offentliges arbeidskraftsbehov i liten grad fortrenger privat næringsliv. Samtidig vurderes livskvaliteten for innbyggerne i Juuka som relativt høy, og kommunen anses å være et godt sted både for barn å vokse opp og for eldre å tilbringe alderdommen.56

Nordlandsforskning konkluderer med noe av det samme i sin rapport «Et godt sted å bli gammel»:

En hovedkonklusjon i rapporten er at små distriktskommuner – eller rurale kommuner – kan være gode steder for aldring og alderdom, en konklusjon som på mange måter står i kontrast til de mer dystre bilder som ofte preger beskrivelsene av distriktskommuner og en aldrende befolkning.57

Dette er nyanseringer det er vel verdt å ta med seg på terskelen til møtet med demografiske endringer i norske distriktskommuner.