3 Distriktspolitiske virkemidler og politikk for distriktene

Norsk regionalpolitikk har i stor grad vært rettet mot distriktsområder, med mål om befolkningsutvikling og likeverdige levekår. Distriktsutbyggingen var en del av den store moderniserings- og vekstpolitikken i etterkrigstiden. Den oppsto i en tid der arbeidskraftsbehovet minket i primærnæringene og industrialisering ga vekst i byene. Mangel på arbeidsplasser ble oppfattet som en hovedutfordring i distriktene.

Kjernen i distriktspolitikken har derfor vært å skape arbeidsplasser for å hindre utflytting eller sikre tilflytting. Virkemidler som differensiert arbeidsgiveravgift, ble innført for å skape nye arbeidsplasser i distriktene og å utjevne forskjeller i arbeidsledighet. Distriktspolitikken har vært viktig for å lette omstillingen fra primærnæring til industri og siden fra industri- til tjenestesamfunnet. Mye av denne omstillingen er gjennomført, og store deler av Distrikts-Norge er nå i en situasjon med lav arbeidsledighet og mangel på arbeidskraft.

Det er mange politikkområder som påvirker samfunnsutviklingen i distriktsområder. Noen av disse har en eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse, det er denne som gjerne er omtalt som «distriktspolitikken». Samtidig er det viktige politikkområder som i liten grad har en egen distriktspolitisk begrunnelse, selv om de er av stor betydning for utviklingen i distriktene. Dette gjelder for eksempel politikkområdene vi ser på i denne utredningen: det kommunale inntektssystemet, helse- og omsorgssektoren, boligpolitikken og utdanningspolitikken.

Nasjonal politikk, forskning, kunnskapsoppbygging og forventninger til kommunene har i stor grad vært innrettet mot å stimulere til vekst. Dette har også gjort vekst til en logisk målestokk for områders suksess og status. Det er imidlertid bare et lite antall av kommunene på sentralitetsnivå 5 og 6 som har hatt vekst i folketallet de siste tiårene, de fleste har opplevd befolkningsnedgang. Mange kommuner med langvarig befolkningsnedgang har ikke en eksplisitt strategi for hvordan de skal håndtere konsekvensene av denne nedgangen, men har i stedet hatt planer for hvordan de skal skape vekst. En befolkningsnedgang som ikke er forberedt, må håndteres med adhocbaserte tilpasninger, ofte uten en grundig forutgående demokratisk diskusjon eller muligheter for å lære av andre kommuner i samme situasjon.

3.1 Distriktspolitikk – nasjonsbygging i svakt utbygde områder

3.1.1 1950- og 1960-tallet: distriktspolitikken som del av en politikk for nasjonal vekst

Den eksplisitte distriktspolitikken vokste fram på 1950-tallet. Utviklingen av politikkområdet startet med oppbyggingen av Nord-Norge og andre steder som var ødelagt etter andre verdenskrig. En større utbyggingsplan for Nord-Norge startet i 1951. Nord-Norge var den fattigste landsdelen og grenset i tillegg mot Sovjetunionen. Siktemålet for planen var å sikre full sysselsetting, men også å få til en overgang fra lavproduktive primærnæringer til høyproduktive industrinæringer. Etter mønster fra Nord-Norge-planen kom en tilsvarende plan for utbygging av Nord-Trøndelag og Nordmøre.1

Hele etterkrigstiden var preget av stor utflytting fra distriktene og sterk vekst i byene, spesielt i Oslo-området. I 1955 kom den første stortingsmeldingen om landbruket etter krigen. Den var tydelig på at motorsagen drastisk ville redusere sysselsettingen i skogen. Traktoren ville gi tilsvarende reduksjoner i landbruket. Fjellbygdkommisjonen var ikke i tvil om at også fjellbygdene måtte moderniseres gjennom industrialisering.

Med opprettelsen av Distriktenes utbyggingsfond i 1961 ble en nasjonal distriktspolitikk etablert. Et viktig rammevilkår var at Norge ikke hadde et fritt marked for kreditt og rente. Renten var sentralstyrt, og bankene fikk kvoter de kunne låne ut. Det nye utbyggingsfondets viktigste virkemiddel var lån til bedrifter som investerte i det distriktspolitiske virkeområdet, men det viste seg å ikke være nok til å stoppe verken flukten fra landsbygda eller (den ukontrollerte) veksten i Oslo.2

Det oppsto raskt en debatt om målsettingen i distriktspolitikken. Vekstsentersatsingen, med satsing på regionhovedsteder eller større sentre, vant aldri oppslutning som alternativ til å vedlikeholde egne lokalsamfunn. For mange utkantkommuner var det hipp som happ hvem som mottok utflytterne. De delte ikke perspektivet om at det viktigste var å unngå at Oslo vokste for fort.3 Et viktig organ i denne vekstsenterstrategien, som fremdeles eksisterer, er Selskapet for industrivekstanlegg (SIVA) som ble dannet i 1968.

3.1.2 1970- og 1980-tallet: bosettingsmål, nye virkemidler og vekst i velferdsstaten

På 1970-tallet kom virkemidlene for fullt inn i distriktspolitikken. Hele opptrappingen av distriktspolitikken skjedde parallelt med – men langt fra uavhengig av – EF-kampen i 1972. Distriktsproblemene generelt og fiskeri- og jordbrukspolitikken spesielt, ga EF-debatten et klart sentrum–periferi-preg. I et slikt debattklima ble vekstsentertanken konfliktfylt, og kvalitetene til distriktene ble framhevet.4 Den regionalt differensierte investeringsavgiften kom i 1971. Nå fikk ikke distriktsbedriftene bare lettere tilgang til lån, de fikk også rene tilskudd for å etablere seg i det distriktspolitiske virkeområdet. Investeringstilskuddet ble differensiert etter graden av distriktsproblem i kommunen de var lokalisert i. Subsidiering av kapital kan stimulere til utskifting av arbeidskraft med kapital, og sysselsettingsproblemet i bygdene kunne derfor øke selv om produksjonen vokste. I 1975 kom den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften som heller skulle stimulere sysselsetting og arbeidsplasser (se også 3.2.2).5

I 1975 fattet Stortinget også inntektsopptrappingsvedtaket i landbruket, noe som ga stor investeringstakt i sektoren de kommende årene.

Til tross for at den eksplisitte distriktspolitikken fokuserte på næringsutvikling, var utbyggingen av velferdssektorene i distriktene vel så viktig for den regionale utviklingen. Viktige områder var videregående skoler, distriktshøyskoler og universitet, sykehus, kulturinstitusjoner og kortbaneflyplasser.6 Studier viser at 1970-tallets utbygginger av regionale høyskoler førte til økt tilgang på høyt kvalifisert arbeidskraft og påvirket den regionale produktiviteten og den teknologiske utviklingen (se også kapittel 8).7 1970-tallet var også starten på den sterke veksten i kommunal sektor. Veksten i kommunene kom i stor grad innen utdanning og helse og ga arbeid til unge og nyutdannede kvinner.

Det var også i etterkant av EF-kampen at bosettingsmålet kom inn i norsk distriktspolitikk. I den første regionalpolitiske meldingen (1972) het det at det etter «regjeringens syn ikke er noe mål i seg selv å bevare et bestemt bosettingsmønster. Alt i alt er det befolkningens velferd som må være rettesnoren for utformingen av det framtidige bosettingsmønsteret». I den neste regionalmeldingen (1977) slås det derimot fast at «regjeringen ser det som et vesentlig mål fortsatt å arbeide for å opprettholde et desentralisert bosettingsmønster og redusere takten i flyttingen».8

På 1970-tallet var folketallsnedgangen i distriktene snudd til folketallsvekst. Nettoflyttingen til Oslo ble samtidig kraftig redusert, dels ved at utflyttingen økte, men først og fremst fordi innflyttingen avtok. Distriktskommunene forbedret flytteregnskapet sitt vesentlig fra 1960- til 1970-tallet, som en kombinert effekt av redusert utflytting og økt innflytting.9 Da bygdeutvalget rapporterte i 1984, var man sikker på at utviklingen var et resultat av en vellykket distriktspolitikk. Etter noen år viste det seg imidlertid at denne oppblomstringen i distriktene ikke var spesiell for Norge og ikke bare et resultat av en eksplisitt eller implisitt distriktspolitikk. Det samme skjedde i flere land; flyttemønstrene snudde. Fenomenet er blitt kalt «the turn-around trend».10

Utover 1980-tallet tiltok sentraliseringen igjen. Strukturendringene i næringslivet fortsatte, nå var det tjenestenæringene som vokste. De store bedriftene fortsatte å redusere sysselsettingen, mens det begynte å bli vekst i mange små foretak. Byene med vekst var særlig de som endret karakter fra industristeder til sentre for tjenester. Mange distriktsområder hadde igjen nedgang i folketallet. Man begynte å forske på det moderne entreprenørskapet, og satsing på entreprenørskap ble en del av distrikts- og næringspolitikken. Parallelt oppsto kravet om bedre arbeidsmarked for kvinner i privat sektor og satsing på kvinner som etablerere og entreprenører.11 Politiske svar på dette var innføringen av bedriftsutviklingstilskuddet, kommunale næringsfond og det eksperimentelle programmet Privat tjenesteyting i distriktene.

Slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var økonomisk vanskelige tider både i byer og distriktsområder. Ved årsskiftet 1989–90 var 13 prosent av arbeidsstyrken i Finnmark og 17 prosent i Nord-Troms uten arbeid. Kraftige reduksjoner i torskekvotene hadde store konsekvenser for fiskerinæringen og fiskerisamfunnene. Regionen hadde hatt nedgang i folketallet hvert år på 1980-tallet på grunn av høy utflytting, liten innflytting og reduksjon i fødselstallene, men den store distriktspolitiske innsatsen ble altså utløst av denne økonomiske krisen. Svaret på krisen var etablering av tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark. Virkemidlene i tiltakssonen var en samling av generelle, men geografisk avgrensede, ordninger. Dette skilte dem fra de selektive ordningene som Distriktenes utbyggingsfond var den fremste eksponenten for.

3.1.3 1990- og 2000-tallet: Distriktspolitikken mister kraft og synlighet

På 1990-tallet var det en kraftig vekst i andelen av befolkningen som søkte seg til høyere utdanning. Utdanningsinstitusjonene befant seg i byene. Som vi så i kapittel 2, førte dette til økt utflytting fra distriktskommunene.

Regionalforskere beskriver 1990-tallet som starten på nedbyggingen av distriktspolitikken. Økonomisk krise og bedriftsnedleggelser, også i byer på Østlandet, førte til bruk av distriktspolitiske virkemidler også utenfor distriktene. Bevilgningene til den eksplisitte distriktspolitikken ble etter hvert redusert, og Distriktenes utbyggingsfond ble fusjonert med Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond og overført til Næringsdepartementet.12 Innenfor praktisk talt alle sektorer ble det mindre regional- og distriktspolitikk på 1990-tallet.13

En stadig tettere sammenkobling mellom distrikts- og næringspolitikken har fortsatt på 2000-tallet. Innovasjon og entreprenørskap er viktige stikkord, med vekt på sterke næringsmiljøer og samarbeid mellom foretak og institusjoner for forskning og utvikling. Nyskapingene på 2000-tallet, med klyngesamarbeid, inkubatorer og forskning for regional innovasjon, var mer regionalpolitikk enn distriktspolitikk.

Det ble også lagt mer vekt på å tilpasse innsatsen til lokale og regionale utfordringer. Kommunale næringsfond var blitt innført på slutten av 1980-tallet, og på 2000-tallet kom det en rekke nasjonale programmer for lokal samfunnsutvikling. Distriktssenteret ble opprettet i 2008 for å være en kunnskaps- og erfaringsbase og støttespiller for kommunene. Fylkeskommunene fikk på 2000-tallet også en forsterket rolle som regional utviklingsaktør. De fikk større ansvar for forvaltning av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler (den smale distriktspolitikken). Dette var et ledd i en regionalt tilpasset innsats basert på strategier forankret i regionale partnerskap.

3.2 Distriktspolitikk forstått som virkemidler rettet mot distriktene

Det er mange politikkområder som påvirker samfunnsutviklingen i distriktene. Noen av disse har en eksplisitt distriktspolitisk begrunnelse, andre treffer uansett i stor grad distriktene, mens store politikkområder i liten grad har en egen distriktspolitisk begrunnelse. Dette gjør det ofte krevende å diskutere distriktspolitikk og utvikling i distriktspolitisk innsats og virkemidler. Vi skal i denne delen se på distriktspolitiske virkemidler, forstått som økonomisk innsats som er avgrenset til eller har stor betydning i distriktsområder.

3.2.1 Distriktspolitikk handler i stor grad om næringspolitikk og å skape arbeidsplasser

I de årlige budsjettene gir Kommunal- og moderniseringsdepartementet en oversikt over distriktspolitisk innsats og virkemidler. Dette er statlig innsats og tiltak på flere departementers budsjetter som er viktige for å nå regional- og distriktspolitiske mål. Figur 3.1 gir en oversikt over beløpsutviklingen (nominelt) i denne innsatsen over tid. Her er også programkategori 13.50 Distrikts- og regionalpolitikk på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett tatt inn (den smale distriktspolitikken).

¹ Tallene er ikke justert for prisstigning. Programkategori 13.50 er distrikts- og regionalpolitikk på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett, også kalt den smale distriktspolitikken.

Kilde: Prop. 1 S (2019–2020).

Når det gjelder økonomisk innsats, handler distriktspolitikken i stor grad om næringsutvikling og å skape arbeidsplasser. I kategorien økonomisk politikk er differensiert arbeidsgiveravgift den klart største ordningen, med et provenytap på 15,4 milliarder kroner. Innenfor kategorien næringspolitikk er landbruksstøtte det klart største støtteområdet. I kategorien infrastruktur inngår ordninger som kjøp av innenlandske flyruter, sjøtransporttjenester på strekningen Bergen–Kirkenes og bank- og posttjenester, i tillegg kommer skredsikring, fiskerihavner og bredbåndsutbygging. De største postene innenfor kategorien velferd, oppvekst og miljø er ordninger som treffer distriktsområder, mer enn at de er rene distriktspolitiske virkemidler. Dette dreier seg om kulturtilbud i distriktene og i landsdeler utenfor det sentrale Østlandet, og om rovdyrforvaltning, kalking og lokale fiskeformål og klimatilpasning i kommunene.

På tross av vektleggingen av bosetting i ordskiftet om distriktspolitikken, er det få virkemidler som har hatt som mål å påvirke bosettingen direkte. Unntakene er likevel store og viktige: den differensierte arbeidsgiveravgiften og virkemidlene i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark. Disse ordningene er også en av grunnene til at Nordregio mener at Norge har hatt en spesielt sterk tradisjon og politikk for å motvirke befolkningsnedgang, sammenliknet med de andre nordiske landene.14

3.2.2 Differensiert arbeidsgiveravgift skal gi arbeidsplasser som styrker bosettingen

Målet med differensiert arbeidsgiveravgift er å styrke sysselsettingen og bosettingen i landsdeler og områder med særskilte utfordringer. Da ordningen ble innført i 1975, ble den bygd på en teoretisk fundert argumentasjon der lav mobilitet i arbeidsmarkedet og sentraliserte lønnsoppgjør ga høyere arbeidsledighet i distriktene. Tanken var at liten mobilitet i arbeidsmarkedet gjorde at man heller burde subsidiere arbeidskraft enn kapital.15 Den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften er en sterk bidragsyter til en særnorsk virkemiddeltradisjon med subsidier av arbeidskraft framfor kapital som bedriftsrettet virkemiddel.

Ordningen ble evaluert i 2018.16 Evalueringen konkluderte med at den differensierte arbeidsgiveravgiften bidrar til å forhindre eller redusere befolkningsnedgangen i distriktene. Evaluator studerte ikke hvilken direkte effekt ordningen har på befolkningsutviklingen. De vurderte derimot at lavere avgift har effekt på sysselsettingen, og basert på andre studier trakk de den slutningen at sysselsettingsutviklingen også har innvirkning på befolkningsutviklingen.

Evalueringen fant at redusert arbeidsgiveravgift øker sysselsettingen direkte på grunn av reduserte lønnskostnader. Ordningen bidrar også indirekte til økt sysselsetting ved at noe av skattereduksjonen tilfaller arbeidstakere gjennom høyere lønninger, som i sin tur øker husholdningenes etterspørsel etter lokalt produserte varer og tjenester. Evaluator mente at slike multiplikatoreffekter på lokale tjenester er større i regioner med større tjenestemarkeder enn i de minst sentrale kommunene med få tjenester. Redusert avgift ser også ut til å sikre overlevelsen til mange mindre virksomheter og dermed opprettholde tjenestetilbudet i distriktene.17

Boks 3.1 Nærmere om differensiert arbeidsgiveravgift

Arbeidsgiveravgiften betales av arbeidsgiver som en andel av arbeidstakers lønn. Differensiert arbeidsgiveravgift innebærer at satsene varierer ut fra hvor virksomheten er lokalisert. Satsene er lavere i distriktene enn i sentrale strøk. Landet er delt inn i sju ulike arbeidsgiveravgiftssoner (sone 1, 1a, 2, 3, 4, 4a og 5), jf. figur 3.2. Satsene varierer fra 14,1 prosent i sentrale strøk (sone 1) til 0 prosent i Finnmark og Nord-Troms (sone 5).

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge, med et provenytap på 15,4 milliarder kroner. Av dette går 9,4 milliarder kroner til privat sektor, mens 6 milliarder kroner går til offentlig forvaltning.

Som nevnt beregnet ikke evaluator den direkte effekten av differensiert arbeidsgiveravgift på befolkningsutviklingen. Det vises først til at redusert arbeidsgiveravgift har effekt på sysselsettingen, og deretter diskuteres det relativt inngående sammenhengen mellom sysselsetting og bosetting. Til tross for konklusjonen om virkningene av differensiert arbeidsgiveravgift, tas det også opp at det kan være lokale forhold som tilsier at effekten av differensiert arbeidsgiveravgift er begrenset, eller som i alle fall gjør at man kan nå en terskel der ytterligere reduksjon har begrenset effekt. Det er særlig i to situasjoner hvor differensiert arbeidsgiveravgift kan ha begrenset effekt, der alternative virkemidler kan være aktuelle for å påvirke bosettingen:

1. Der den faktiske hindringen for positiv befolkningsutvikling ikke er mangel på arbeid, men mangel på sosiale goder (ameniteter). En slik situasjon kan være gjeldende for små kommuner med lange avstander til større sentre og kommuner med så lav befolkningstetthet at det er krevende å utvikle lokale tjenestebedrifter. Slike kommuner risikerer befolkningsnedgang selv om det finnes lokale inntektsmuligheter. Evaluator mente også at multiplikatoreffektene av redusert avgift på lokale tjenester var begrenset i slike kommuner, og dermed minket effekten av den reduserte avgiften. Det ble ikke definert hvilke kommuner det her er snakk om, men man kan tenke seg at dette i hvert fall gjelder en del kommuner på sentralitet 6.

2. Der hvor det finnes pendlingsmuligheter til større arbeidsmarkeder og reduksjonen i avgiften er relativt liten (sone 1a og sone 2). Ved pendling vil mangel på arbeid i liten grad være et problem for bosettingen. Samtidig er fordelen av lavere avgift såpass liten at den i liten grad påvirker bedriftenes lokaliseringsvalg.

Evaluator foreslår at enkeltkommunene i slike situasjoner bør kunne velge mellom å motta redusert avgift eller alternative virkemidler.

Evalueringen drøfter alternativer til differensiert arbeidsgiveravgift. Som generelt virkemiddel mente evaluator at det ikke finnes virkemidler som egner seg bedre til å redusere eller motvirke befolkningsnedgangen i distriktene enn differensiert arbeidsgiveravgift, og at ordningen burde videreføres. For de ovennevnte kommunene ble det imidlertid anbefalt alternative virkemidler:

1. Økte overføringer til kommunene. Med økte overføringer kan kommunene selv tilpasse politikkinnrettingen med de virkemidlene de selv opplever som de beste. Dette ble anbefalt som et alternativ til differensiert arbeidsgiveravgift for enkeltkommuner. Samtidig ble det påpekt at det også følger utfordringer med en slik løsning. Det er ikke gitt at disse kommunene, som ofte har små administrative ressurser, har kapasitet og kompetanse til å velge og kunne implementere de mest effektive virkemidlene. Tidligere evalueringer viser at lokale utviklingsprosjekter bare har små effekter på befolkningsutviklingen.18 Det er også en risiko for at økte overføringer til kommunene kan øke den kommunale sysselsettingen. Hvis kommunene ikke lykkes med å rekruttere flere arbeidstakere, vil dette ytterligere kunne redusere det lokale næringslivets tilgang til arbeidskraft, og således kan kommunene fortrenge privat næringsliv.

2. Investering i infrastruktur. Evaluator mener det er viktig å skille mellom investeringer som skaper bedre integrerte arbeidsmarkeder og infrastrukturinvesteringer som reduserer eksport- og importkostnader. Den første typen investeringer vil kunne øke attraktiviteten for både bedrifter og personer. Selv om det ikke sies direkte, kan infrastrukturinvesteringer være et alternativ for kommuner i nærheten av større arbeidsmarkeder. Den andre typen investeringer kan gi positive effekter gjennom økt eksport, men de kan også gi utfordringer i form av økt importkonkurranse for lokalt næringsliv.

3. Endring i de personrettede virkemidlene i tiltakssonen for Nord-Troms og Finnmark. Det er særlig blitt diskutert om nedskriving av studielån bør utvides til flere distriktskommuner. Hovedårsaken til at dette ikke har skjedd, er at det ikke har vært ønskelig å svekke effekten av virkemiddelet i tiltakssonen.

3.2.3 Personrettede virkemidler i tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms

Målet for ordningene i tiltakssonen er å gjøre Finnmark og Nord-Troms mer attraktivt for bosetting, næringsvirksomhet og arbeid, og at virkemidlene skal stimulere positive og motvirke negative utviklingstrekk i nærings- og arbeidsliv. De personrettede ordningene, og særlig nedskriving av utdanningslån, har som formål å rekruttere arbeidskraft og direkte påvirke bosettingen i tiltakssonen. De personrettede virkemidlene er

• ettergivelse av utdanningslån – anslått til 122 millioner kroner i 2020 + 7 millioner kroner for kvalifiserte grunnskolelærere

• lavere personskatt og økt fradrag – anslått til 950 millioner kroner i 2020

Virkemidlene i tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms ble evaluert i 2012.19 De personrettede virkemidlene som den gang eksisterte, skattelette, nedskriving av studielån og ekstra barnetrygd, ble vurdert til å virke rekrutterende og til å ha en stabiliserende effekt på bosettingen. Samtidig har analysen av de personrettede ordningene en del svakheter som gjør konklusjonene usikre.20

Andre studier viser at de relativt omfattende distriktspolitiske virkemidlene i Nord-Norge – som differensiert arbeidsgiveravgift og tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms – ikke har ført til en bedre utvikling i bosettingen i Nord-Norge enn i Nord-Sverige, der slike ordninger ikke eksisterer i samme grad.21 Også internasjonale studier viser at egne tiltakssoner for bedriftsutvikling ikke har effekt for å skape arbeidsplasser og utvikling.22

Like fullt er det klart at særlig nedskriving av studielån er en ordning som er godt kjent, og som virker rekrutterende for personer med høyere utdanning. Selv om mange uten tilknytning til tiltakssonen også flytter ut igjen, viser evalueringen at den til en viss grad også virker bostabiliserende. Evalueringen av tiltakssonen så blant annet på personer med høyere utdanning mellom 18 og 40 år som ikke var vokst opp i tiltakssonen. 57 prosent av de som var omfattet av ordningen med nedskriving av studielån i år 2000 bodde fremdeles i tiltakssonen i 2005. Tilsvarende tall for de som kun mottok skattelette i 2000 var 33 prosent. Se også nærmere omtale av rekruttering av personer med høy utdanning i tiltakssonen i kapittel 8.4.23

3.2.4 Distriktsnæringsutvalget har vurdert virkemidler rettet mot næringslivet i distriktene

Distriktsnæringsutvalget har vurdert om næringslivet i distriktene har behov for egne virkemidler for utvikling og omstilling. Deres analyser viser at næringslivet i distriktene utløser en relativt stor andel av bevilgninger til næringsutvikling. Dette kan være et uttrykk for at distriktsnæringslivet har et større behov for virkemidlene og at virkemidlene har større betydning i distriktsområdene. Distriktsnæringsutvalget mener at nasjonale ordninger ikke er tilstrekkelig for omstilling og videreutvikling av næringslivet i distriktene og at regionalt forvaltede virkemidler på ulike nivåer kan tilpasses regionale behov og bør styrkes.24

3.2.5 Statlige arbeidsplasser flyttes i liten grad til distriktskommuner

Den statlige lokaliseringspolitikken har lenge hatt som mål at nye og omlokaliserte statlige virksomheter i hovedsak skal legges utenfor Oslo og sentrale kommuner i Oslo-området. Siden 2013 er det opprettet nye statlige virksomheter utenfor Oslo, eller flyttet virksomheter ut av Oslo, som til sammen har anslagsvis 1 230 arbeidsplasser. Det er relativt få av disse statlige virksomhetene som er lokalisert i distriktskommuner.25 I samme periode har antall sysselsatte i staten i Oslo vokst med 4 500, i hovedsak innen sykehusene, universiteter og høyskolene.

Siden år 2000 er det gjort ulike utredninger om lokalisering av statlige arbeidsplasser og evalueringer av utflyttinger. Rapportene viser blant annet at flytting av arbeidsplasser lar seg gjennomføre, men at det ofte medfører kostnader og behov for omfattende rekruttering av ny arbeidskraft. Studier av norske og utenlandske eksempler viser likevel at det er mulig å rekruttere relevant personell som kan utføre nasjonale oppgaver ved de fleste lokaliseringer.

En gjennomgang av lokaliseringspolitiske erfaringer i en rekke land antyder at de målbare regionale ringvirkningene av utflyttede virksomheter er begrensede. De poengterer at det alltid vil være krevende å konkludere med at tilførsel av små og mellomstore enkeltvirksomheter har avgjørende betydning for befolkningsutvikling eller sysselsettingsgrad.26 Det blir likevel framhevet at de nye virksomhetene bidrar med arbeidsplasser som gir en større bredde og kompetanse i arbeidsmarkedet, og at det blir lettere å rekruttere arbeidskraft når jobbmulighetene for ektefeller forbedres. Det oppstår synergieffekter dersom det finnes alternative og supplerende miljøer for kompetansearbeidskraft, særlig i mindre regioner.27

3.2.6 Stor aktivitet i distriktskommuner for å utvikle lokalsamfunnet

Distriktskommuner har i lang tid arbeidet for å være attraktive for næringsliv og befolkning. Dette arbeidet har vært en del av den nasjonale distriktspolitikken gjennom støtte til utviklingsprosjekter, både finansielt og kunnskapsmessig. Kommunal- og regionaldepartementet opprettet i 2008 Distriktssenteret – kompetansesenter for distriktsutvikling. Senteret er en kunnskaps- og erfaringsbase og en støttespiller for helhetlig og bærekraftig utvikling av lokalsamfunn i distriktene. På oppdrag fra utvalget har Distriktssenteret oppsummert eksisterende kunnskap om resultater og effekter av distriktskommunenes arbeid med å rekruttere og beholde innbyggere.

Distriktssenteret påpeker at kommuner i begrenset grad kan påvirke netto befolkningsutvikling. Derimot kan de i noen grad påvirke befolkningsutviklingen indirekte, gjennom lokalt utviklingsarbeid med mål om å styrke attraktiviteten til kommunen/regionen. Dette omfatter innsats rettet mot arbeidsmarked og næringsutvikling, boliger og bomiljø, fysiske stedskvaliteter, kultur- og fritidstilbud, møteplasser, informasjon og veiledning, omdømme og fysisk og digital infrastruktur.28

Telemarksforsking har analysert det de kaller suksessrike distriktskommuner, forstått som kommuner som har hatt en sterkere vekst i enten arbeidsplasser eller innbyggertall enn hva de strukturelle forholdene skulle tilsi.29 Telemarksforsking understreker at kommunene har valgt ulike strategier og satsingsområder på sin vei til å bli attraktive, men at det likevel er noen kjennetegn som er felles for kommunene. Basert på dette gir de følgende anbefalinger om hva som bør kjennetegne en utviklingskultur for å skape en attraktiv kommune:

• Kommunen kan ikke skape attraktivitet alene. Attraktivitet skapes i samspill mellom kommune, næringsliv, frivillig sektor og andre.

• Attraktivitetsforbedring krever stor innsats og tar lang tid. Det gjør at skippertak ikke fungerer godt. Kommunen må ha kontinuerlig fokus på attraktivitet over lang tid sammen med resten av samfunnet.

• Godt samspill mellom kommunen og de andre viktige samfunnsaktørene krever høy tillit. Kommunen har ansvar for å skape denne tilliten gjennom åpenhet, god dialog og vedvarende prosesser.

• Kommunen må ha evne til å reagere raskt og utnytte positive muligheter i næringslivet (ha beredskap for flaks),

• men bør som hovedstrategi å arbeide langsiktig for å stimulere til vekst i det næringslivet de har i dag. Veksten i næringslivet kommer i de bransjene og i den typen næringsliv som kommunen har forutsetninger for og derfor stort sett i de bransjene som er der fra før. Det er lite fruktbart å ønske seg en annen næringsstruktur enn det en har.

• Kommunene må sikre seg at mangelfulle arealplaner og byggesaksbehandling ikke stopper investeringer i næringsliv eller boligbygging. Dette inngår også i å ha beredskap for flaks. Det må bygges nye boliger og næringsbygg i kommunen for at ikke bygningsmassen gradvis forringes.30

3.3 Mye politikk for distriktene også i offentlige tjenester og velferdspolitikk

Som nevnt i innledningen til kapittel 3.2, er det mange viktige politikkområder som i liten grad har en særskilt distriktspolitisk begrunnelse. Vi skal i denne delen se kort på noen slike virkemidler. Flere av dem kommer vi nærmere tilbake til i kapitlene 5–9, som handler om henholdsvis det kommunale inntektssystemet, helse- og omsorgssektoren, boliger, utdanning og infrastruktur.

3.3.1 Velferdsstaten omfordeler til fordel for distriktene

Effektutvalget (2004) vurderte effekter av statlig innsats for regional utvikling og distriktspolitiske mål, både virkemidler med distriktspolitiske mål (jf. kapittel 3.2) og mer generelle virkemidler.31 Når det gjaldt mange av disse generelle virkemidlene, kom utvalget i mange tilfeller ikke lenger enn til å vurdere den samlede pengebruken som kom distriktene til gode. Dette gjorde imidlertid at de kunne vurdere den regionale omfordelingen av statens politikk. Samlet – både gjennom distriktsrettede og generelle ordninger – vurderte utvalget at per innbygger mottok distriktene nær 30 prosent høyere statlige overføringer enn sentrale strøk.32 Utvalget vurderte at mer omfordeling gjennom offentlig sektor, for eksempel gjennom høy inntektsskatt og bredere offentlige ordninger, også ville gi en jevnere regional fordeling.

Flere av de generelle ordningene effektutvalget omtaler, er av interesse også for dette utvalgsarbeidet:

• Personoverføringer til trygd og pensjon virker konsoliderende på distriktene. Omfordelingen via statsbudsjettet skjer i hovedsak mellom generasjoner og mellom sosiale grupper, og dette har på grunn av alders- og sysselsettingsstrukturen en stabiliserende regional effekt. Dette vil si at trygd og pensjon til de eldre bidrar til å tilføre inntekter til distriktskommuner og dermed holde den lokale kjøpekraften oppe.

• Statlig politikk overfor kommunesektoren er av stor betydning for regional utvikling og distriktspolitiske mål. Effektutvalget mente at statens politikk overfor kommunesektoren er blant de politikkområdene som har størst regional effekt. Som vi skal se i kapittel 5, bidrar alderssammensetningen i distriktskommuner til at de i utgangspunktet har lave skatteinntekter og høye utgifter. Inntektssystemet for kommunene omfordeler inntekter fra kommuner med lavt utgiftsbehov til kommuner med høyt utgiftsbehov. I tillegg til alderssammensetningen tas det også hensyn til blant annet smådriftsulemper og reiseavstander som gir høyere utgifter i distriktskommuner.

• Regionaliserte tilbud innen høyere utdanning har vært vellykket. Effektutvalget mente at dette har ført til en økning i antallet personer med høyere utdanning i alle deler av landet, og at det har bidratt til å sikre kompetent personell, spesielt til offentlig sektor i distriktene. Vi ser nærmere på høyere utdanning i kapittel 8, der vi ser at utdanningsinstitusjoner har stor betydning for den regionale utviklingen, men også at mange distriktskommuner har utfordringer med å rekruttere kompetent arbeidskraft.

• Kommunikasjons- og kunnskapsinfrastruktur er nødvendig for regional utvikling. Utvalget mente imidlertid at ny infrastruktur bare i begrenset grad i seg selv kan skape utvikling. Vi ser i kapittel 4 at god infrastruktur og mobilitet har vært helt avgjørende for å kunne ha gode liv i distriktsområder, blant annet for å ha tilgang til arbeid og tjenester. I kapittel 9 ser vi på betydningen av infrastrukturbygging for persontransport og at markedsbasert utbygging av digital infrastruktur gir utfordringer i distriktsområder med få brukere.

• Husbanken er viktig for å sikre boligbygging i områder med lav pantesikkerhet. Selv om dette var utvalgets vurdering, påpekte de at boligbeskatningen ga en fordel til byene, som har størst differanse mellom boligens markeds- og likningsverdi. I kapittel 7 skal vi se at lav pantesikkerhet fremdeles er en utfordring i mange distriktskommuner der byggekostnadene gjerne overstiger annenhåndsverdien. Dette gir også utfordringer når man skal sikre gode boliger for eldre. Husbankens lån synes å være lite brukt i distriktskommuner i dag.

• Etablering av regionale helseforetak ville trolig føre til sterkere spesialisering og til nedlegging av de minste enhetene. Dette var hva effektutvalget regnet med i 2004. Utvalget understreket at det fortsatt var et politisk ansvar å påse at sykehusstrukturen og produksjonen av helsetjenester ble slik man ønsket, både sentralt og i distriktene. Vi skal se i kapittel 4 at spesialisering syntes å være en generell drivkraft for endring i tjenestesektorene. I kapittel 6 skal vi se at aldringen gir økt behov for helse- og omsorgstjenester, og at kampen om tilgjengelig kompetanse antakelig blir større i framtiden.

3.4 Distriktspolitikken har lagt vekt på vekst, men hva gjør man når befolkningen reduseres?

Som vi så i kapittel 3.2, har mye av distriktspolitikken vært rettet mot vekst – forstått som at næringsutvikling og arbeidsplasser skal påvirke befolkningsutviklingen. Denne vektleggingen av befolkningsutvikling har vært spesielt sterk i Norge, både i politiske diskusjoner og i den distriktspolitiske innsatsen. Men alle nordiske land har politikk for å motvirke befolkningsnedgang.33 Selv i områder hvor folketallet har gått ned og er forventet å gå ned, er politikken innrettet mot å skape ny vekst, og det ses i liten grad på hvordan samfunnet kan tilpasse seg en eventuell nedgang i folketallet. Både den lokale planleggingen, den nasjonale politikken og hjelpeapparatet for distriktsutvikling sitter fast i en diskusjon om vekst.34

3.4.1 Behov for strategier for å tilpasse seg befolkningsendringer

Josefina Syssner har studert demografisk endring og lokal planlegging i Sverige. Hun mener det er gode grunner til at vekstperspektivet er rådende. Befolkningsvekst har noen klare fordeler sammenliknet med befolkningsnedgang, mest åpenbart ved at det befolkningsmessige grunnlaget for et lokalsamfunn kan opprettholdes og styrkes dersom folketallet øker. Det er derfor ikke til å undres over at mange kommuner og lokalpolitikere setter seg mål om å øke folketallet.

Samtidig er også vekstideologien så sterk i våre samfunn at de fleste har vanskelig for å forestille seg positiv utvikling uten at dette er knyttet til vekst. Til dette hører at befolkningsvekst og befolkningsnedgang har ulike følelser og stigma knyttet til seg: Befolkningsvekst i et område forbindes oftest med noe attraktivt, et sted mange ønsker seg til, mens befolkningsnedgang fort blir et uttrykk for det motsatte. Syssner påpeker at det finnes et godt utbygd statlig apparat og mange ulike verktøy for å hjelpe kommunene med tiltak for vekst og utvikling, mens det ikke finnes tilsvarende støtte knyttet til det å håndtere konsekvensene av befolkningsnedgang.35

At det oppfattes som lite politisk legitimt å ha en politikk for å håndtere konsekvensene av befolkningsnedgang, gjør at det også finnes få eksempler og forskning på hvordan dette kan gjøres på en god måte. I dag forsøker de fleste distriktskommuner å lære hvordan de kan oppnå tilflytting og vekst, uten at de nødvendigvis lykkes med å få det til. Mange distriktskommuner opplever derimot befolkningsnedgang. Befolkningsnedgang er en reell forutsetning for kommunenes planlegging som må legges til grunn, ikke ses bort fra. Utviklingen i folketallet har stor betydning for lokalsamfunnet og for kommunen som organisasjon.

Syssner påpeker at kommunene allerede tar en rekke beslutninger for å håndtere konsekvensene av lavere folketall, men at i fraværet av planer blir disse situasjonsavhengige og skjer enkeltvis. Det er bedre om de ses i en helhetlig, langsiktig sammenheng. Dette vil også gjøre det mulig for innbyggerne å forstå hvordan deres lokale politiske ledere vurderer situasjonen med befolkningsnedgang, og hvilke grep de vil ta for å håndtere konsekvensene av denne. Eksplisitte strategier og planer er en forutsetning for at kommuner skal kunne lære av hverandre. For å komme dit trengs det politikere som klarer å bryte med vekstideologien, og som kan reflektere rundt hvordan lokalsamfunnene kan utvikles, selv med færre innbyggere.36 Det er også en fare for at politiske løfter om vekst i distriktene som ikke lar seg realisere, gir grobunn for misnøye og mistillit til politikerne blant innbyggerne.37

3.4.2 Vekststrategien preger også norske kommuner, forskere og nasjonale myndigheter

En overordnet strategi for å motvirke befolkningsnedgang finner vi også på kommunalt nivå i Norge. En studie fra 2013 kartla at rundt 80 prosent av kommunene i det distriktspolitiske virkeområdet hadde drevet systematisk arbeid for å tiltrekke seg flyttere de siste ti årene.38 Bekymringen for nedgang i folketallet preger også innspillene fra kommunene i dette utvalgsarbeidet, jf. kapittel 1.5. Å tiltrekke seg nye innbyggere i arbeidsfør alder, både for å øke/opprettholde folketallet og kunne sikre tilstrekkelig arbeidskraft, er førsteprioritet for mange distriktskommuner.

Ønsket om å påvirke befolkningsutviklingen gjør at mange kommuner også legger mer optimistiske befolkningsframskrivinger til grunn for sin dimensjonering av tjenester. Dette ser ut til å bety at kommunene satser på å ha høy kapasitet innen barnehager og skole. At dette kan gi en overkapasitet som går ut over andre oppgaver i kommunen, som samfunnsutviklingsområdet, nevnes som en problemstilling flere steder.39

Det har vært gjort enkelte spede forsøk fra nasjonale myndigheter på å løfte problemstillinger om hvordan kommuner kan tilpasse seg befolkningsnedgang. Inspirert av Aasbrenns arbeider om uttynningssamfunn, lanserte Kommunal- og regionaldepartementet i 1997 Utkantprogrammet. Programmets mål var å bidra til at utkantkommunene ble bedre i stand til å påvirke og ta ansvar for en situasjon med langvarig nedgang i folketallet, altså omstille kommunene til en situasjon der de måtte regne med at folketallet sank. I evalueringen av programmet kom det fram at pilotkommunene som deltok, ikke delte denne erkjennelsen. De førte til dels en aktiv motstand mot programmets mål, eller forholdt seg pragmatisk til dem.40

I 2016 ga Kommunal- og moderniseringsdepartementet Østlandsforskning i oppdrag å se på hvordan kommuner håndterer stagnasjon eller nedgang i befolkning og sysselsetting, og særlig hvordan planlegging brukes og kan brukes i den sammenheng. Som et symptomatisk uttrykk for vekstideologiens sterke grep, inneholder rapporten lite om hvordan kommuner kan drive en politikk for utvikling når folketallet synker. I stedet omtaler den i stor grad hvordan kommunene kan skape vekst og grunnlag for nye innbyggere.

Høsten 2020 har Distriktssenteret løftet fram at det ikke er nok å bare studere distriktskommuner som lykkes med å skape god utvikling. Senteret er bekymret for at mange kommuner ikke tar inn over seg at de bør forvente at folketallet stagnerer eller går ned. Problemet oppstår når kommunene jakter mer på dem som er reist, enn de bryr seg om dem som bor i kommunen fra før og som er de som faktisk bidrar til vekst og god utvikling. Kommunens viktigste oppgave er å skape et samfunn der folk vil bo.41

3.4.3 Mange kommuner i distriktene har svært få ansatte til å jobbe med planlegging og samfunnsutvikling

God samfunnsplanlegging er en sentral forutsetning for å kunne lykkes med en ønsket utvikling av lokalsamfunnene. Regjeringen skriver i sine forventninger til kommunenes planlegging at «kommuneplanens samfunnsdel gir retning til lokalsamfunnsutviklingen og bidrar til at nasjonale og regionale mål tilpasses lokale forhold».42 Telemarksforsking vektlegger at suksessrike distriktskommuner både jobber langsiktig og har et oppdatert planverk som tar høyde for å utnytte muligheter som kan tenkes å oppstå.43

Det er derfor en utfordring for utviklingen av distriktene at mange distriktskommuner har svært få ansatte til å jobbe med samfunnsplanlegging. Figur 3.3 viser at over 80 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere, som i all hovedsak er kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6, har mindre enn ett årsverk til samfunnsplanlegging.

Kilde: Borge, L.-E. et al. (2017). Nullpunktsmåling: Hovedrapport. (SØF-rapport nr. 01/17). Senter for økonomisk forskning.

Hovedårsaken til at kommunene mangler dedikerte ressurser til å jobbe med planlegging, er at små distriktskommuner har for få innbyggere og brukere til å kunne etablere et fagmiljø. Det er også en utfordring at kommunene er for små til å fylle stillinger innenfor ett ansvarsområde, og at de dermed har vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.44

Dette fører til at en betydelig andel av distriktskommunene har gamle kommunale planer, som igjen fører til at det gis mange dispensasjoner, og at styringen og forvaltningen av kommunene blir mer tilfeldig.45 Flertallet av de minste distriktskommunene (med under 3 000 innbyggere) har dårlig kapasitet til å drive planleggings- og utredningsarbeid, og de må derfor kjøpe tjenester fra private i forbindelse med kommunal planlegging. En betydelig andel av de minste distriktskommunene synes heller ikke å ha god kapasitet til å utrede saker tilstrekkelig før de legges fram for politikerne.46