5 Inntektssystemet for kommunene – en forutsetning for gode og likeverdige tjenester i distriktene

Distriktskommuner har større utgifter per innbygger enn mer sentrale kommuner. Dette henger blant annet sammen med at alderssammensetningen i distriktskommuner er mer kostnadskrevende og bosetningen mer spredt, noe som gjør tjenestetilbudet dyrere å drifte. Ettersom det i distriktskommuner er en mindre andel av befolkningen som er i yrkesaktiv alder, har kommunene også lavere skatteinntekter.

Kommunene har fått ansvar for en rekke sentrale tjenester i den norske velferdsstaten. I inntektssystemet for kommunene er det derfor mekanismer som omfordeler inntekter fra kommuner med lavt utgiftsbehov til kommuner med høyt utgiftsbehov. Disse mekanismene baserer seg nettopp på kriterier for alderssammensetning, smådriftsulemper, reiseavstander med mer. Gjennom delvis skatteutjevning omfordeles i tillegg skatteinntekter fra skattesterke til skattesvake kommuner. Utgiftsutjevningen og skatteutjevningen i inntektssystemet fører dermed til at kommuner som får en større økning i gjennomsnittsinnbyggernes utgiftsbehov og svakere skatteutvikling per innbygger enn landsgjennomsnittet, kompenseres for dette. Dette gjør antakelig at mange distriktskommuner ikke er så bekymret for økningen i andelen eldre, siden de i stor grad har blitt kompensert økonomisk for denne endringen.

I og med at inntektene til kommunene følger av antall innbyggere, vil nedgang i folketallet gi nedgang i inntektene. En slik nedgang vil kunne utfordre strukturen og kvaliteten i det eksisterende tjenestetilbudet. Som følge av dette bekymrer kommunene seg antakelig mer for nedgang i folketallet enn for økning i andelen eldre.

Distriktskommuner mottar i tillegg egne regionalpolitiske tilskudd og drar fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Mange har også inntekter fra naturressurser, og dette er inntekter som i begrenset grad blir omfordelt mellom kommunene. De aller fleste distriktskommuner har på grunn av dette et høyere inntektsnivå enn øvrige kommuner, også når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov. Det relativt høye inntektsnivået per innbygger gir dermed et godt økonomisk utgangspunkt for å levere gode tjenester til innbyggerne. Men det er også rimelig å anta at kommunene må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene som følge av mangel på velfungerende markeder, for eksempel knyttet til utvikling av lokalsamfunnet, boligmarkedet, bygging av infrastruktur (for eksempel bredbånd), samordne tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling mv.

Regjeringen har satt ned et eget utvalg som skal se nærmere på inntektssystemet for kommunene, inkludert begrunnelser for regionalpolitiske tilskudd. Dette utvalget skal levere sin utredning innen 1. juni 2022.

5.1 Demografien gir høyere utgifter og lavere skatteinntekter i distriktskommuner

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgtjenester. Et viktig prinsipp for statens styring av kommuner og fylkeskommuner er generalistkommuneprinsippet. Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner som utgangspunkt skal være pålagt de samme oppgavene gjennom lov. Det samme finansieringssystemet gjelder for alle og lovgivingen gir de samme rammene for organisering og styring av kommunene.

Kommunesektoren står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen, og én av fem sysselsatte i landet jobber i kommunesektoren.

Høyere driftsutgifter og lavere skatteinntekter i distriktskommunene

Kommunene på sentralitet 5 og 6 har de største driftsutgiftene per innbygger, jf. figur 5.1. Dette reflekterer blant annet at en større andel av befolkningen i disse kommunene tilhører aldersgrupper som trenger velferdstjenester fra kommunen, og at en liten og mer spredtbygd bosetting også gir en tjenestestruktur som er dyrere å drifte.1

De aller fleste distriktskommuner har samtidig en skatteinngang fra inntekt og formue per innbygger som i utgangspunktet ligger under landsgjennomsnittet. Dette reflekterer blant annet at distriktskommuner har en lavere andel av befolkningen i yrkesaktiv alder enn mer sentrale kommuner. I tråd med tanken om forsørgerbyrder har distriktskommuner høyere driftsutgifter og lavere skatteinntekter, jf. figur 5.1.

¹ Ordinære skatteinntekter er kommunenes inntekter fra skatt på inntekter og formue og naturressursskatt fra kraftforetak. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018.

Kraftkommunene er skilt ut som en egen gruppe i disse analysene. Som vi skal se senere, har disse kommunene særlig høye inntekter. Høye inntekter kan i utgangspunktet også gi høye utgifter gjennom økt kvalitet i tjenestene. Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt.

Kilde: SSB (tabell 12362). Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

5.2 Inntektssystemet utjevner forskjellen mellom inntekter og utgifter som demografien skaper

Det overordnede formålet med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne. Ved fordelingen av inntektene tas det hensyn til strukturelle forskjeller i kommunene og fylkeskommunene (utgiftsutjevningen) og forskjeller i skatteinntektene (skatteutjevningen). I dette kapitlet er det i hovedsak kommunene som omtales.

I statsbudsjettet for 2021 er det anslått at kommunesektorens inntekter vil utgjøre 580,7 milliarder kroner i 2021. Av disse utgjør frie inntekter 411,8 milliarder kroner. Begrepet «frie inntekter» blir nærmere forklart i boks 5.2. Figur 5.2 viser hvordan kommunesektorens inntekter innenfor kommuneopplegget er anslått fordelt på de ulike inntektskildene i 2021. Prosenttallet for brukerbetalinger mv. inkluderer også «andre inntekter».

Kilde: Finansdepartementet, Nasjonalbudsjettet 2021.

5.2.1 Alderssammensetningen gir ulike utgifter i kommunene, men dette utjevnes i inntektssystemet

Alderssammensetningen gir altså ulike kostnader per innbygger i kommunene. Innenfor kommunenes rammetilskudd, jf. figur 5.2 og boks 5.2, får derfor kommuner som er dyrere å drifte enn landsgjennomsnittet, mer tilskudd enn kommuner som er rimeligere å drifte. Dette betegnes «utgiftsutjevningen». Utgiftsutjevningen i kommunene omfatter sektorene grunnskole, pleie og omsorg, sosialhjelp, barnevern, barnehage, landbruk og administrasjon og miljø, det vil si nasjonale velferdstjenester og tjenester av nasjonal karakter. At ikke alle tjenester er inkludert, kan trekke i retning av at det utgiftskorrigerte inntektsnivået overvurderes noe i mindre sentrale kommuner sammenliknet med landsgjennomsnittet, se avsnitt 5.3.

Innbyggertilskuddet til kommunene utgjør om lag 96 prosent av rammetilskuddet og fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger før utgiftsutjevning. Utgiftsutjevningen skjer gjennom en såkalt kostnadsnøkkel. Kostnadsnøkkelen består av en rekke kriterier som fanger opp kommunenes utgiftsbehov per innbygger sammenliknet med et landsgjennomsnitt. Eksempler på kriterier i utgiftsutjevningen er antall barn i barnehagealder, antall barn i skolepliktig alder, antall eldre, smådriftsulemper, bosettingsmønster og reiseavstander i kommunen. I prinsippet tar utgiftsutjevningen fullt ut hensyn til slike ufrivillige forskjeller mellom kommunene innenfor sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen.

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) gjør årlige beregninger av kommunesektorens gjennomsnittlige utgifter til de individrettede velferdstjenestene, se figur 5.3. De viser at utgiftene til barn i barnehagealder og ungdom i videregående skole er på vel 200 000 kroner. For barn i grunnskolen er utgiftene i gjennomsnitt på rundt 160 000 kroner, og for eldre over 90 år er den gjennomsnittlige utgiften på rundt 350 000 kroner. Til sammenlikning bruker kommunesektoren i gjennomsnitt om lag 20 000–30 000 kroner til personer i aldersgruppene mellom 19 og 60 år. Slike forskjeller blir det tatt hensyn til i utgiftsutjevningen.

Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2020.

5.2.2 Forskjeller i skatteinntekter utjevnes mellom kommunene

Skatteutjevningen omfordeler skatteinntekter fra skatterike kommuner til skattesvake kommuner, jf. boks 5.1. Figur 5.4 viser distriktskommuners skatteinntekter før og etter skatteutjevning. Distriktskommuner har som vi så i figur 5.1 skatteinntekter per innbygger på om lag 85 prosent av landsgjennomsnittet, og mange kommuner har betydelig lavere inntekter enn dette. Skatteutjevningen gjør at ingen kommuner i dag har lavere inntekter fra skatt på inntekt og formue per innbygger enn 93 prosent av landsgjennomsnittet.

Graden av skatteutjevning er et politisk spørsmål. Legger man vekt på hensynet til likeverdige tjenester mellom kommunene og stabile skatteinntekter til den enkelte kommune, kan det tilsi en høy skatteutjevningsgrad. Hensynet til at kommunene skal ha insentiver til å legge til rette for næringsaktivitet, kan derimot tilsi en lav skatteutjevningsgrad.

¹ Ordinære skatteinntekter er kommunenes inntekter fra skatt på inntekter og formue og naturressursskatt fra kraftforetak. Kraftkommuner (note til figur 5.1) er ikke med i figuren. Sentralitet er basert på Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks 2018.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

Små kommuner vil ha høyere svingninger i skatteinntekter enn større kommuner. Dette gjenspeiler at mindre kommuner ofte har en mer ensidig næringsstruktur og påvirkes i større grad av endringer i aktivitet og sysselsetting (arbeidsledighet) i disse enkeltnæringene.2 Den løpende skatteutjevningen i inntektssystemet bidrar til at svingningene i kommunenes samlede inntekter vil være mindre enn svingningene i skatteinntektene.

5.2.3 Distriktskommunene mottar inntekter i utgiftsutjevningen

For å få et innblikk i hvordan utgiftsutjevningen og skatteutjevningen for distriktskommuner virker, kan vi se på distriktskommunenes frie inntekter. Frie inntekter kan defineres som inntekter som kommunene kan disponere uten andre bindinger enn gjeldende lover og forskrifter, jf. boks 5.2. Det er utgiftskorrigerte frie inntekter som vanligvis brukes når man skal se på forskjeller i inntektsnivået mellom kommunene. Dette begrepet tar hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov knyttet blant annet til alderssammensetning og reiseavstander innenfor de sektorene som omfattes av utgiftsutjevningen, se boks 5.2

I figur 5.5 ser vi bare på de inntektene som omfattes av utgifts- og skatteutjevningen (netto frie inntekter). Vi ser at omfordelingen i inntektssystemet gir distriktskommuner på sentralitet 6 25 prosent høyere inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet. Korrigert for at distriktskommuner har høyere utgifter, har kommuner på sentralitet 5 og 6 derimot litt lavere netto inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet.

¹ Netto frie inntekter er uten regionalpolitiske tilskudd, eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Utgiftskorrigeringen er nærmere forklart i kapittel 5.2.2. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

5.2.4 Distriktspolitiske ordninger og inntekter fra naturressurser trekker opp inntektsnivået i distriktskommuner

Regionalpolitiske tilskudd gir distriktskommuner inntekter ut over forventet utgiftsbehov

I rammetilskuddet til kommunene inngår flere regionalpolitisk begrunnede tilskudd. Disse tilskuddene er virkemidler for å nå regional- og distriktspolitiske mål. De regionalpolitiske tilskuddene oppsto i 1994 etter at man hadde innført kostnadsnøkler i inntektssystemet. Da konstaterte man at kommunene i Nord-Norge hadde fått en større grad av utgiftsutjevning enn andre kommuner, noe som ga kommunene større inntekter enn det det objektive utgiftsbehovet skulle tilsi. For at man skulle synliggjøre denne ekstra inntekten, men samtidig la kommunene beholde den, ble Nord-Norge-tilskuddet innført i inntektssystemet.3 Senere er flere andre regionalpolitisk begrunnede tilskudd kommet til.

I dag består de regionalpolitiske tilskuddene til kommunene av distriktstilskudd Nord-Norge, distriktstilskudd Sør-Norge, storbytilskudd, regionsentertilskudd og veksttilskudd. Se boks 5.3 for en nærmere beskrivelse av tilskuddene. I alt utgjør regionalpolitiske tilskudd nær 4,7 milliarder kroner, hvorav 0,7 milliarder kroner går til fylkeskommunene.

Figur 5.6 viser at for kommuner på sentralitet 5 løfter de regionalpolitiske tilskuddene de utgiftskorrigerte frie inntektene fra å ligge i underkant av landsgjennomsnittet til å ligge litt over landsgjennomsnittet. På sentralitet 6 løftes de til å ligge klart over.

Fordi de regionalpolitiske tilskuddene inngår i den samlede inntektsrammen til kommunene, bidrar tilskuddene til å trekke ned inntektene i kommuner som ikke mottar slike tilskudd.

¹ EIKON er eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, se boks 5.2 . For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

Differensiert arbeidsgiveravgift gir bedre økonomisk grunnlag gjennom å redusere distriktskommuners lønnsutgifter

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge, jf. kapittel 3.2. For distriktskommuner virker den differensierte arbeidsgiveravgiften ved å redusere kostnaden ved å ansette personer. Fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet som differansen mellom beregnet full sats og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift i 2019.

I NOU 1996: 1, Et enklere og mer rettferdig inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner4, ble det diskutert om man skulle ta hensyn til den fordelen kommunene hadde av lavere arbeidsgiveravgift. I og med at arbeidsgiveravgiften også omfattet offentlig sektor, landet man på at det var et politisk ønske at kommunene skulle få beholde denne effekten.5

Når effekten av differensiert arbeidsgiveravgift tas med, løftes kommuner på sentralitet 6 opp fra å ha utgiftskorrigerte frie inntekter 8 prosent over landsgjennomsnittet til å ha inntekter per innbygger som er 14 prosent høyere. For kommuner på sentralitet 5 går det fra 1 prosent over til 4 prosent over, jf. figur 5.6.6

Inntekter fra naturressurser gir også store inntekter til mange distriktskommuner

Kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt utgjorde om lag 14,7 milliarder kroner i 2019. Dette er en frivillig skatt, og den inngår ikke i skatteutjevningen. Den er likevel en del av de frie inntektene. Det er også betydelige inntekter fra eiendomsskatt knyttet til næring, herunder vannkraftanlegg.7

Inntekter fra hjemfall, konsesjonskraft og havbruksfondet inngår definisjonsmessig ikke i begrepet frie inntekter, men kan anvendes på samme måte som de frie inntektene. Disse inntektene omfattes ikke av skatteutjevningen. Samlet utgjorde hjemfalls- og konsesjonskraftinntektene 2,6 milliarder kroner i 2019. I 2018 og 2019 mottok kommunesektoren henholdsvis 2,8 milliarder kroner og 0,5 milliarder kroner gjennom havbruksfondet.

Inntektene fra den frivillige eiendomsskatten, inntekter fra havbruksfondet og konsesjons- og hjemfallsinntekter bidrar alle til å trekke opp det gjennomsnittlige inntektsnivået i kommuner på sentralitetsnivå 5 og 6 sammenliknet med landsgjennomsnittet. Kommunene på nivå 5 og 6 har henholdsvis 7 prosent og 21 prosent høyere utgiftskorrigerte inntekter per innbygger når alle inntektene inkluderes, se figur 5.6.

I gjennomsnitt høyere inntekter i distriktskommuner, men også store forskjeller

Vi har sett at distriktskommunene i gjennomsnitt har høyere nivå på de frie inntektene per innbygger enn andre kommuner, også når det korrigeres for at utgiftsbehovene er større. Selv om gjennomsnittet er høyere, kan det likevel være slik at enkeltkommuner har lave inntekter.

I figur 5.7 ser vi derfor nærmere på inntektsnivået i den enkelte kommune på sentralitet 5 og 6 når alle de ulike inntektene er tatt med. Vi ser at 18 av 202 distriktskommuner har utgiftskorrigerte frie inntekter under landsgjennomsnittet. Dette henger sammen med at mange av disse kommunene ikke har eiendomsskatt og i bare begrenset grad mottar distriktspolitiske tilskudd. 90 prosent av kommunene på disse sentralitetsnivåene har dermed utgiftskorrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet.

¹ Inkludert regionalpolitiske tilskudd, eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. For sentralitet er det benyttet Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks fra 2018.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Beregninger av utvalget.

5.2.5 Befolkningsutviklingen gir økte utgifter og lavere inntekter framover

Strammere kommuneøkonomi framover?

Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres på lang sikt gjennom inntektsrammene Stortinget fastsetter. På 2000-tallet har økte inntekter til kommunesektoren gitt økt økonomisk handlingsrom. Realveksten8 i frie inntekter i kommunesektoren er beregnet til 34 prosent i perioden 2002–2019, jf. figur 5.8. I samme periode har det vært stor befolkningsvekst som også har medført økte utgifter for kommunesektoren. Realveksten per innbygger er derfor på 14 prosent. Det har vært forholdsvis lite vekst i kostnadskrevende aldersgrupper, så korrigert for endringer i alderssammensetningen var veksten på 17 prosent når det også korrigeres for endringer i denne.

Regjeringen pekte i perspektivmeldingen 2017 på at de siste tiårene har vært en gyllen periode for norsk økonomi og offentlige finanser der viktige økonomiske trender har pekt vår vei. I meldingen legges det til grunn at Statens pensjonsfond utland framover ikke vil fortsette å vokse like raskt. Avkastningen anslås å bli lavere enn før, og oljeprisen ventes ikke å gå tilbake til gamle høyder. En aldrende befolkning fører til at en mindre del av befolkningen jobber og betaler skatt, og at utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vil øke.

De neste 10–15 årene vil dermed handlingsrommet i finanspolitikken være langt mindre enn vi er blitt vant til. Når tidsperspektivet forlenges, blir presset på offentlige finanser enda sterkere. Inntektene må opp eller utgiftene ned, ifølge perspektivmeldingen.

Når det også tas hensyn til endringer i befolkningssammensetningen, kan dette innebære en svakere inntektsutvikling for kommunesektoren framover. Dette kommer imidlertid an på hvilke offentlige prioriteringer som blir gjort.

¹ Endring i faste priser korrigert for regelendringer, innlemminger av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet og nye oppgaver (både helt nye oppgaver og oppgaver overført fra andre forvaltningsnivåer). Tallene er også uten kompensasjon for merverdiavgift

Kilde: Finansdepartementet og Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – november 2019.

Færre innbyggere trekker i retning av lavere inntekter til enkelte av distriktskommunene

Hovedalternativet i SSBs nye framskrivinger viser et relativt stabilt folketall i kommuner på sentralitet 5 og 6 samlet sett. Samtidig er det store forskjeller i forventet utvikling mellom distriktskommunene. Utgangspunktet for rammetilskuddet i kommunenes inntektssystem er at inntektene til kommunene fordeles med et likt beløp per innbygger. Samtidig vil kommunenes skatteinntekter være avhengig av antall skattytere i kommunen. I kommuner med nedgang i antall innbyggere vil dermed dette isolert sett også gi en nedgang i kommunenes inntekter.

Det samlede utgiftsbehovet øker minst i distriktskommunene …

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene med hensyn til blant annet befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Figur 5.9 viser kommunenes utgiftsbehov framover, basert på befolkningsframskrivinger og de aldersrelaterte kriteriene i kommunenes inntektssystem. En høyere andel eldre innebærer at kommunenes utgiftsbehov øker på alle sentralitetsnivåer. Som følge av en svakere befolkningsutvikling i distriktskommunene og lavere vekst i antall eldre, er imidlertid deres vekst i utgiftsbehov noe lavere enn for de øvrige sentralitetsnivåene.

Kilde: KS / Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2020. / Hovedalternativet i SSBs regionale befolkningsframskrivinger fra 2020. Beregninger av utvalget.

… men utgiftsbehovet per innbygger øker mest i distriktskommunene

Figur 5.10 viser utviklingen i kommunenes utgiftsbehov per innbygger bosatt i kommunen fra 2020–2040. Da endrer bildet seg. Kommunene på sentralitetsnivå 5 og 6 har en befolkningsutvikling som tilsier at gjennomsnittsinnbyggeren i distriktskommunene får en større økning i utgiftsbehovet enn andre kommuner. Mens kommunene på sentralitetsnivå 5 og 6 får et økt utgiftsbehov per innbygger på 16–20 prosent i perioden, vil kommunene på sentralitetsnivå 1 få en økning i utgiftsbehovet per innbygger på 8 prosent. Mekanismene i inntektssystemet vil da innebære en omfordeling per innbygger i retning av distriktskommunene.

Kilde: KS / Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi – juni 2020. / Hovedalternativet i SSBs regionale befolkningsframskrivinger fra 2020. Beregninger av utvalget.

Utviklingen i skatteinntektene blir trolig svakere i distriktskommunene

Anslaget for kommunesektorens samlede totale skatteinntekter fastsettes av Stortinget, ut fra et prioritert inntektsnivå i sektoren og en ønsket andel av disse inntektene som skal være skatter når en ser på kommunesektoren under ett.

For kommuner med en svak utvikling i i folketallet og en alderssammensetning med en lavere andel yrkesaktive tilsier ikke dette bare en svak utvikling i skatteinntektene, men også en nedgang i skatteinntektene per innbygger i mange distriktskommuner, relativt til andre kommuner. Slik skatteutjevningen er utformet i dag (se boks 5.1), vil den delvis kompensere for dette gjennom skatteoverføringer til distriktskommunene – dersom utviklingen innebærer svakere skatteutvikling per innbygger i disse kommunene enn for landsgjennomsnittet.

Færre elever i mange kommuner kan føre til flere skolenedleggelser

Selv om utgiftsbehovet per innbygger samlet sett vil øke sterkest for de minst sentrale kommunene, trekker færre barn og unge i retning av et betydelig lavere utgiftsbehov knyttet til skole i inntektssystemet for kommunene.

Den demografiske utviklingen med færre barn og unge og flere eldre innebærer altså behov for en vridning av ressursene i kommunene, fra tjenester rettet mot barn og unge til tjenester rettet mot eldre. For mange distriktskommuner er dette en utfordrende øvelse. For eksempel viser Namsos kommune i sitt innspill til utvalget til at:

Inntektene kommunen får gjennom overføringer fra staten har sterk sammenheng med de demografiske endringene, og det er derfor svært viktig å redusere de faktiske kostnadene og omprioritere mellom sektorene i tråd med de endringene som skjer. (…) Selv om kostnader til endringer i demografi i stor grad fanges opp gjennom inntektssystemet til kommunene, vil det være en utfordring å tilpasse seg store endringer på kort tid. Dette siden nedgang i elevtall ikke automatisk gir færre klasser, eller lavere skoleareal. Det samme gjelder innenfor alle sektorer der det er etablert et tjenestetilbud og en struktur basert på dagens behov. Utvikling i demografi er et svært viktig moment for å planlegge fremtidens tjenester i nye Namsos kommune.

For å kunne levere gode tjenester tilpasset et økende antall eldre vil mange kommuner kunne finne det nødvendig å tilpasse skolestrukturen til færre elever, slik at kostnadene kan gå ned. Tall for 2019 fra Utdanningsdirektoratet viser at de 100 minste kommunene bruker om lag 60 prosent mer per elev enn de 10 største kommunene. Tidligere undersøkelser har vist at skolestørrelsen har mest å si for kommunens kostnader per elev. Lavt elevtall per trinn og små skoler fører til undervisning i små grupper, og dermed høyere utgifter per elev til lærerlønn. Også når utgifter til skyss holdes utenfor, har kommuner med små skoler høyere utgifter.9

Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at det mellom 2009 og 2019 ble 238 færre grunnskoler i Norge. Reduksjonen er størst i kommuner med under 5 000 innbyggere, som i hovedsak er distriktskommuner. Der ble det lagt ned 184 skoler, mens det ble opprettet 34 skoler. De fleste skolene som legges ned er små.

Nordlandsforskning har kartlagt nedleggelse av skoler mellom 1980 og 2015 i det de definerer som de 140 mest grisgrendte kommunene. De to grunnene som oftest blir vist til fra kommunene er (i) lavt og minkende elevtall og (ii) økonomi. På tredje plass og med økende betydning er kvalitet i tjenestene. Av grunner for å opprettholde en desentral skolestruktur fremheves særlig lang reisevei.10

For fylkeskommunene er det tilsvarende problemstillinger knyttet til utviklingen i antall 16–18 –åringer og behovet for videregående skoler. Her har det blant annet vært utfordringer knyttet til variasjoner i elevtallet de siste årene.

5.3 Utfordringer som ikke fanges godt nok opp i inntektssystemet i dag

5.3.1 Tjenester som ikke omfattes av utgiftsutjevningen

Ulike distriktspolitiske ordninger og andre tilleggsinntekter gir flertallet av distriktskommuner høyere utgiftkorrigerte inntekter per innbygger enn landsgjennomsnittet. Men utgiftsutjevningen og utgiftskorrigeringen dekker ikke alle oppgavene kommunene har.11 Områder som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold er ikke omfattet, og også her vil det kunne være smådriftsulemper og kostnader som følger av reiseavstander. Det er også rimelig å anta at kommunene må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene som følge av mangel på velfungerende markeder, for eksempel knyttet til utvikling av lokalsamfunnet, boligmarkedet, bygging av infrastruktur (for eksempel bredbånd), samordne tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling mv.

5.3.2 Finansiering av ressurskrevende tjenester

Kommunene har ansvaret for ressurskrevende tjenester. Ansvaret finansieres dels gjennom de generelle utgiftsutjevnende kriteriene i inntektssystemet og dels gjennom en toppfinansieringsordning. Brukerne kan blant annet være personer med psykisk utviklingshemming, nedsatt funksjonsevne, rusmiddelproblemer eller psykiske lidelser.

Toppfinansieringsordningen skal legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Når årlig kostnad for en bruker overstiger et visst beløp, får kommunen refundert en andel av de overskytende kostnadene. Omfanget av ressurskrevende tjenester varierer betydelig kommunene imellom, og det kan særlig for små kommuner være utfordrende å håndtere mottakere med behov for svært ressurskrevende tjenester.

Telemarksforsking leverte i februar 2020 en rapport til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om blant annet denne ordningen.12 I rapporten hadde de kartlagt om regelverket og utformingen påvirker omfanget, innretningen og organiseringen av tjenestetilbudet, og om ordningen har eventuelle andre virkninger.

Telemarksforsking finner få tegn til at toppfinansieringsordningen påvirker omfanget, innretningen eller organiseringen av tjenestetilbudet i en retning som går på tvers av regelverk, helsefaglige vurderinger eller effektivitet. Telemarksforsking mener at ordningens betydning for ressursfordelingen mellom kommunene synes å være viktigere. De mener at toppfinansieringsordningen sikrer at kommuner med mange ressurskrevende brukere også har nok ressurser til andre brukere og innbyggere.

Telemarksforsking mener at ordningen framstår som en treffsikker modell for å finansiere ressurskrevende brukere, men at noen få kommuner likevel blir sittende med svært høy belastning. Dette gjelder særlig små kommuner, hvor noen få ekstra ressurskrevende brukere kan gi svært høye merutgifter per innbygger. Disse kommunene får høye refusjonsbeløp, men ifølge Telemarksforsking er den gjenstående egenfinansieringen likevel fortsatt meget høy. Refusjon gis ikke for personer som er eldre enn 67 år, og særlig kan ressurskrevende brukere som har passert aldersgrensen på 67 år, få store konsekvenser for kommuneøkonomien.

Telemarksforskings rapport ble omtalt i Kommuneproposisjonen 202113. I forbindelse med behandlingen av denne fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak (vedtak 720):

Stortinget ber regjeringen på egnet måte belyse og legge til rette for mekanismer i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester i kommunene, som ivaretar mindre kommuner med stort antall brukere av ressurskrevende tjenester.

Som svar på dette anmodningsvedtaket foreslår regjeringen følgende i forslag til Statsbudsjettet for 2021:

Det er enkelte små kommuner som har spesielt høye utgifter til ressurskrevende tjenester. For å fange opp kommuner med spesielt høye utgifter per innbygger, foreslås det at skjønnsrammen for 2021 økes med 30 mill. kroner, jf. kap. 571, post 64. Midlene skal rettes mot kommuner med under 3000 innbyggere som har en særskilt stor økonomisk byrde på grunn av ressurskrevende tjenester.

5.3.3 Finansiering og dimensjonering av kommunenes tjenester til deltidsinnbyggere

Store forskjeller mellom antall fritidsinnbyggere og registrerte innbyggere har betydning for dimensjoneringen av kommunenes tjenester til innbyggerne, både de faste innbyggerne og deltidsinnbyggerne. Kommuner med mange fritidsboliger og turister har betydelige utgifter i forbindelse med dette. Samtidig får kommunene i hovedsak sine inntekter basert på antall registrerte bosatte.

Kommunenes plikt til leveranse av tjenester til fritidsbeboere

Hver enkelt kommunene har i hovedsak kun plikt til å levere tjenester til innbyggere som er bosatt der. Det finnes imidlertid unntak fra dette. For kommunale helse- og omsorgstjenester gjelder det såkalte oppholdsprinsippet. Dette prinsippet innebærer at kommunene har plikt til å yte helse- og omsorgstjenester, inkludert beredskapstjenester som ambulanse- og legevakttjenester, til personer som oppholder seg i kommunen, uavhengig av hvor de er bosatt. Utover normale egenandeler må utgifter til dette dekkes innenfor ordinær virksomhet. Det er bare for institusjonsopphold at vertskommunen kan kreve refusjon fra bostedskommunen for utgifter til personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt.14 Oppholdsprinsippet innebærer at kommunene må ha kapasitet til å håndtere betydelige svingninger i etterspørselen etter tjenester, som følge av store variasjoner i fritidsbefolkningen gjennom året.

Problemstillingen ble aktualisert under koronapandemien i 2020. Da fryktet kommunene at kapasiteten ikke ville være tilstrekkelig til å håndtere en situasjon med stort behov for tjenester også for deres egne innbyggere. Samtidig kan man ikke forvente at fordelingen av inntekter og kommunenes kapasitet skal kunne ta høyde for slike ekstreme situasjoner som var fryktet å oppstå, med mindre man innførte særskilte tiltak for å redusere antall fritidsbeboere i en begrenset periode.

I tillegg er det andre tjenester kommunene må yte til fritidsboligbefolkningen. Blant annet for vann, avløp og renovasjon (VAR-tjenester) og brann- og feietjenester kan kommunen kreve brukerbetalinger opptil selvkost.

Andre aktuelle tjenester som kan påvirkes av en stor fritidsboligbefolkning, er vedlikehold av vei og tilrettelegging for fritidsaktiviteter.

Kartlegging av inntekter og utgifter for hyttekommuner

Telemarksforsking, Senter for økonomisk forskning og Agderforskning kartla i 2015 inntekter og utgifter i hyttekommuner.15 Arbeidet ble gjennomført ved bruk av casestudier, en surveyundersøkelse og en økonometrisk studie. Det understrekes at undersøkelsen ikke kartla inntekter og utgifter knyttet til annen turistvirksomhet.

Surveyundersøkelsen blant 250 kommuner bekreftet funn fra den forutgående casestudien om at behovet for ekstra arbeidskraft i deler av året var størst for legevakt og pleie og omsorg, og noe mindre for tekniske tjenester. Samtidig vurderte 55 av kommunene at hyttebebyggelsen bidro til å opprettholde eller øke sysselsettingen, mens 45 prosent vurderte den til å bidra til økte skatteinntekter. Bare 25 prosent vurderte det imidlertid slik at hyttebebyggelse bidro til å opprettholde befolkningsgrunnlaget.

Ifølge forskerne avdekket både caseundersøkelsen og surveyundersøkelsen at kommunene hadde begrenset kunnskap om hvordan hyttebebyggelsen påvirket utgiftene og inntektene deres. I prosjektet ble det derfor utført regresjonsanalyser med utgifter og inntekter som avhengige variabler, og med hytter som den sentrale forklaringsvariabelen. For helse- og omsorgstjenester fant de at flere hytter økte utgiftene i hjemmetjenesten, primærhelsetjenesten og teknisk sektor, noe som var i tråd med funnene i casestudiene og surveyundersøkelsen.

Analysen dokumenterte at hyttebebyggelsen genererte inntekter fra eiendomsskatt og formuesskatt. I tillegg gir hyttebebyggelsen positive ringvirkninger i form av økt inntektsnivå blant hyttekommunenes innbyggere, noe som også øker inngangen av inntektsskatt til kommunen. Det påpekes imidlertid at inntektene fra formuesskatten og det økte inntektsnivået blant kommunens innbyggere blir begrenset av skatteutjevningen mellom landets kommuner. Eiendomsskatten inngår ikke i skatteutjevningen. Alt i alt mente forskerne at analysene indikerer at hyttebebyggelsen medfører større direkte utgifter enn direkte inntekter i hyttekommunenes økonomi.

Telemarksforsking, Senter for økonomisk forskning og Agderforskning mente at det generelt ville være mer effektivt å finansiere hyttekommunenes utgifter gjennom mer direkte virkemidler, som betaling fra hytteeierne eller bostedskommunen, enn gjennom inntektssystemet for kommunene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurderte i Kommuneproposisjonen 2016 at det samlet sett var balanse mellom utgifter og inntekter for hyttekommunene. Departementet anbefalte derfor ikke å endre inntektssystemet når det gjaldt hyttekommuner.