Del 1
Sammendrag, oppnevning og mandat

1 Overordnede vurderinger, de enkelte kapitlene, begreper og forkortelser

1.1 Embetsordningen – i takt med tiden

Embetsordningen har lange historiske røtter, og den er forankret i Grunnloven. Kongen i statsråd utnevner embetsmennene i statlige stillinger som omtales som embeter. Embetsmannsutvalget sier ja til å videreføre denne mer enn to hundre år gamle ordningen, men tiden er moden for å fornye den. Innhold og begreper må tilpasses vår tid. Utvalgets ambisjon har vært å bidra til å styrke folkestyret og rettsstaten og ivareta hensynene til uavhengighet og rettssikkerhet med en ordning som har bred legitimitet, og som kan stå seg i møte med turbulente tider. Begrepet embetsmann bør erstattes av embetsholder.

Utgangspunktet for Embetsmannsutvalgets vurderinger og forslag er at Norge i dag er et stabilt demokrati og en sterk rettsstat. Vi har et faglig, nøytralt og lojalt embetsverk i statsforvaltningen og en uavhengig dommerstand. Det generelle bildet er at politikere og embetsverk respekterer hverandres roller og samarbeider godt, og at befolkningen har tillit til myndighetene.

Embetsmannsutvalget mener imidlertid at dagens situasjon i Norge ikke kan tas for gitt. Statsforvaltningen settes under press på grunn av krav som kan oppfattes som motstridende. Både i denne og andre verdensdeler svekkes tilliten til styresettet og de demokratiske institusjonene i flere land. Det politiske landskapet fragmenteres, og debatten polariseres med ideologier som er på kollisjonskurs med verdier som rettsstat og demokrati.

Grunnloven av 1814 og embetsordningen

Omkring halvparten av eidsvoldmennene var embetsmenn1 som hadde tjent den eneveldige kongen i København. I den nye Grunnloven for Norge ble embetsmannsordningen videreført og regulert. Det ble slått fast at embetsmennene har lydighets- og troskapsplikt ikke bare til kongen, men også til konstitusjonen. Da Grunnloven ble vedtatt, var grunnlovsforsamlingen opptatt av å sikre embetsmennene uavhengighet av kongen. Uavhengigheten skulle bidra til at de utøvet sine embetsfunksjoner etter beste skjønn, uten å ta hensyn til egne interesser eller sin egen stilling og lønn.

Uavhengigheten av den personlige kongemakten ble sikret ved at avskjedskompetansen ble lagt til domstolene for de uavsettelige embetsmennene, og ved at de ikke kan forflyttes mot sin vilje. De avsettelige embetsmennene som kan avskjediges administrativt av Kongen, var med hjemmel i første ledd i den samme paragrafen sikret to tredjedeler av lønnen sin inntil Stortinget kunne ta stilling til om de skulle innvilges pensjon etter avskjedigelsen.

Statsansatte og embetsmenn

I statsforvaltningen og i domstolene er det i dag om lag 170 000 arbeidstakere. Disse løser sentrale samfunnsoppgaver som å iverksette politiske vedtak, sikre trygghet og velferd, bidra til rettssikkerhet og rettshåndhevelse, bygge og vedlikeholde infrastruktur, forvalte lover, fatte vedtak og sørge for innkreving av skatter og avgifter. Embetsmennene utgjør en liten gruppe på om lag 1800 eller i overkant av 1 prosent av arbeidstakerne i staten. De har et særlig sterkt stillingsvern som er forankret i Grunnloven. Alle andre arbeidstakere i staten er statsansatte.

Staten har egne regler i statsansatteloven for ansettelse og opphør av ansettelsesforholdet. Statsansatteloven sikrer et godt stillingsvern for statsansatte. Det er viktig for at ansatte i statens ulike virksomheter skal kunne opptre faglig uavhengig og om nødvendig fremme kritikk uten frykt for stillingen sin.

Vernet er kjernen i embetsmannsordningen

Kjernen i ordningen er embetsvernet, som gir embetsmennene et særlig stert stillingsvern. Det hviler på fire elementer som er fastsatt i eller utledet av Grunnloven:

• Opphør av arbeidsforholdet til en embetsmann kan bare skje ved avskjed og ikke ved oppsigelse hverken fra embetsmannen selv eller staten.

• Avskjed av uavsettelige embetsmenn må skje ved dom, mens avskjed for avsettelige embetsmenn kan skje administrativt ved vedtak av Kongen i statsråd.

• Uavsettelige embetsmenn kan ikke forflyttes mot sin vilje.

• Avskjed av embetsmenn kan ikke begrunnes i forhold ved virksomheten, og embetsmenn kan ikke avskjediges dersom embetet legges ned eller omorganiseres vesentlig.

Embetsmennene i påtalemyndigheten, unntatt riksadvokaten, politi- og visepolitimestrene, embetsmenn i Forsvaret som ikke inngår i den øverste ledelsen av etaten, og i tillegg enkelte etatsledere samt alle dommerne i de alminnelige domstolene er uavsettelige embetsmenn. De avsettelige embetsmennene er embetsmennene i departementene, statsforvalterne, regjeringsadvokaten, riksadvokaten og embetsmennene i Forsvaret som sitter i den øverste ledelsen av etaten.

Bestemmelsene i Grunnloven suppleres av alminnelig lovgivning, for eksempel statsansatteloven, domstolloven, forsvarsloven, arbeidsmiljøloven og ferieloven.

Én ordning – to statsmakter

Embetsmannsutvalget behandler embetsordningen i statsforvaltningen og i domstolene hver for seg. Grunnen til det er at de tilhører to ulike statsmakter, og at det er ulike hensyn som kan begrunne en videreføring av ordningen i hver av dem.

Embetsordningen i statsforvaltningen

Embetsordningen skal fremme balansen mellom faglig uavhengighet, nøytralitet og lojalitet i statsforvaltningen. I St.meld. nr. 11 (2000–2001) pekes det på at statsforvaltningen skal «være en demokratisk fellesressurs».2 Dette ligger til grunn for følgende betraktning:

«Embets- og tjenestemenn er forventet å opptre med både lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i forholdet til den politiske ledelsen i departementene. Dette er krav som har vokst fram som en del av vår politiske kultur og som gjerne blir oppfattet som en del av normene for god forvaltningsskikk.»

I en situasjon med rolleklarhet og respekt for de ulike rollene kan det argumenteres for at det ikke er behov for et stillingsvern utover det som gjelder for statsansatte generelt. Embetsmannsutvalget mener imidlertid at vi må ta utgangspunkt i at statsforvaltningen i dag står under et visst press, og at dette kan komme til å forsterkes ytterligere, for eksempel i saker som er av særlig politisk viktighet, i krisetider og i situasjoner der beslutninger skal fattes under tidspress og i en stadig mer krevende mediehverdag. I tillegg bør vi se hen til hvordan statsforvaltningen kan rustes for å møte eventuelle situasjoner der tilliten mellom politikerne og embetsverket svekkes, eller der folkestyret og rettsstaten utfordres.

Embetsordningen kan etter utvalgets vurdering styrke forutsetningene for embetsverkets faglighet og uavhengighet og bidra til at politiske vedtak er godt utredet, kunnskapsbaserte og i tråd med lover og regler. Derfor anbefaler utvalget at de stillingene i statsforvaltningen som står politikerne nærmest som rådgivere i utviklingen og gjennomføringen av politikken, bør ha et særlig vern og omfattes av embetsordningen i fremtiden. Embetsvernet kan bidra til at de som er utnevnt, tar til motmæle dersom faglige og kunnskapsbaserte råd ikke vurderes og kravet til lovlighet ikke følges.

Når det gjelder hvem som skal omfattes av embetsordningen peker utvalget på departementsrådene, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefene i departementene og den aller øverste ledelsen i Forsvaret. I tillegg mener Embetsmannsutvalget at rettssikkerheten til innbyggerne taler for at påtaleavgjørelser – både om det skal tas ut og om det ikke skal tas ut tiltale – må fattes mest mulig uavhengig av eventuelt ytre press, og at ordningen derfor bør omfatte også riksadvokaten, assisterende riksadvokat, førstestatsadvokatene og generaladvokaten. Denne avgrensningen vil medføre en reduksjon i antall embetsmenn over tid, særlig i departementene.

Embetsordningen i domstolene

Dommerne ved de alminnelige domstolene er fast utnevnte embetsmenn. Uavhengige domstoler sikrer innbyggerne mot tilfeldige avgjørelser og overgrep fra de andre statsmaktene og utgjør en viktig rettssikkerhetsgaranti.

Prinsippet om domstolenes uavhengighet har bred konstitusjonell forankring. Det kommer til uttrykk flere steder og på flere måter i Grunnloven.3 Det står i Grunnloven §§ 88 og 90 at Høyesterett dømmer i siste instans, og at Høyesteretts dommer ikke kan påankes. Grunnlovsfestingen av retten til en rettferdig rettergang i § 95 og domstolenes prøvingsrett i § 89 i henholdsvis 2014 og 2015, tydeliggjør også domstolenes uavhengige stilling. Krav om uavhengighet følger dessuten av internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg, for eksempel Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 om retten til en rettferdig rettergang.

Domstolenes og dommeres uavhengighet er nylig utredet av Domstolkommisjonen.4 Embetsmannsutvalget støtter kommisjonenes anbefalinger om at dommernes uavhengighet også i fremtiden må sikres gjennom et særlig stillingsvern.

Samfunnshensyn – ikke hensynet til personene

Embetsmannsutvalget understreker at det er viktige samfunnshensyn og ikke hensynet til personene som er utnevnt i embetene, som begrunner en videreføring av ordningen. Embetsmennene kan spille en rolle som voktere av våre felles institusjoner, rettsstaten og folkestyret.

Innholdet i embetsordningen

En embetsordning må ha bestemmelser som gir et sterkere stillingsvern enn det som gjelder for statsansatte generelt.

Opphør av arbeidsforholdet til embetsmenn bør også i fremtiden bare skje ved avskjed. Utvalget er kommet til at hovedregelen bør være at alle embetsmenn i statsforvaltningen kan avskjediges administrativt av Kongen i statsråd. Det medfører at vernet deres er ivaretatt dels ved de prosessuelle kravene om at avskjeden skal begrunnes i en kongelig resolusjon, dels ved adgangen til etterfølgende prøving for domstolen.

De særlige reglene som gjelder om avskjed, forflytningsforbud og at avskjed ikke kan begrunnes i forhold ved virksomheten, medfører at staten som arbeidsgiver ikke fritt kan gjennomføre omstillinger og forflytninger av embetsmenn. Utvalget mener at disse bestemmelsene bør videreføres. Samtidig mener utvalget at embetsmenn må finne seg i saklige omorganiseringer, og at dette kan reguleres nærmere i alminnelig lov.

Forankring i Grunnloven

Embetsmannsordningen og uavhengighetsprinsippet har siden 1814 vært forankret i bestemmelser i Grunnloven. Det er av vesentlig betydning og gir et sterkere vern. Endringer av Grunnloven krever to tredjedels flertall, og endringen må foreslås før, men vedtas etter, et stortingsvalg, jf. Grunnloven § 121. Alminnelig lov kan endres av et flertall på Stortinget. At bestemmelsene er gitt i Grunnloven, gir dermed beskyttelse også mot den lovgivende makt og ikke bare mot regjeringen.

Embetsmannsutvalget anbefaler at ordningen, både for embetene i statsforvaltningen og for dommerne, også i fremtiden er forankret i Grunnloven.

Regulering av hvilke stillinger som skal være embeter

Embetsmannsutvalget anbefaler at omfanget av stillinger som i fremtiden skal være embeter reduseres. Utvalget mener regjeringen fortsatt bør ha kompetanse til å organisere enkelte stillinger som embeter. Stortinget kan også konkludere med at det unntaksvis kan være fornuftig å organisere stillinger som embeter og bestemme det i lovs form. Utvalget fremmer ikke forslag om at det skal reguleres særskilt og felles hvilke stillinger som skal være embeter i fremtiden.

Åremål

Grunnloven § 22 åpner for at embetsmenn, unntatt dommere, kan utnevnes på åremål. Åremål kan bidra til å fremme fornyelse, omstilling og godt lederskap, samtidig som hensynet til embetsmennenes uavhengighet ivaretas. Kontinuitet i og rekruttering til embetene kan også sikres. Utvalget anbefaler derfor at adgangen til åremålsutnevning av embetsmenn videreføres. Samtidig bør adgangen til gjenutnevning avvikles, slik at faren for at ønsket om gjenutnevning påvirker embetsmannens adferd og gjerning reduseres. Åremålsperioden bør forlenges og settes til ti år. Embetsmannsutvalget mener tiden er inne for å gjennomføre en fornyet og samlet vurdering av bruken av åremål for embetene i statsforvaltningen og særlig i departementene.

Kjønnsnøytrale begreper

Titler som har mann- eller menn- som etterledd, oppfattes som kjønnsmarkerende. Embetsmannsutvalget mener at kjønnsnøytrale titler er en selvfølge i vår tid, og fremmer derfor forslag til kjønnsnøytrale alternativer til begrepene embetsmann og embetsmenn.

Utvalget anbefaler at embets- beholdes som forledd, mens -holder/-haldar velges som etterledd. Dersom dette følges opp, vil selve ordningen kunne omtales som embetsordningen, mens stillingene som inngår i ordningen, fortsatt kan omtales som embeter.

Embetsmannsutvalgets viktigste anbefalinger

Embetsmannsutvalget anbefaler å videreføre, men forenkle embetsordningen. De viktigste anbefalingene er

• at ordningen med et særlig stillingsvern for arbeidstakere som er utnevnt av Kongen i et embete, videreføres, men at antall embeter reduseres

• at ordningen skal være forankret i Grunnloven

• at ansettelsesforholdet bare kan opphøre etter avskjed før embetsmannen har oppnådd lovbestemt aldersgrense

• at avskjed ikke skal kunne begrunnes i forhold ved virksomheten

• at alle som er utnevnt, unntatt dommere, kan avskjediges administrativt av Kongen i statsråd

• at dommere bare kan avskjediges ved dom og ikke kan forflyttes mot sin vilje, men må finne seg i saklig begrunnede omorganiseringer

• at følgende grupper og stillinger, i tillegg til dommerne, skal omfattes av ordningen: departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene, regjeringsadvokaten, forsvarssjefen, sjefen for forsvarsstaben, sjefen for operativt hovedkvarter, etterretningssjefen, sjefene for Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet og Spesialstyrkene, riksadvokaten, assisterende riksadvokat og førstestatsadvokatene

• at adgangen til åremålutnevning videreføres, adgangen til gjenutnevning avvikles og at åremålsperioden settes til ti år. I tillegg bør det gjennomføres en fornyet og samlet vurdering av bruken av åremål.

• at det ikke reguleres samlet hvilke stillinger i staten som skal være embeter

• at ordningen heretter omtales som embetsordningen, at den generelle omtalen av dem som er utnevnt i et embete, endres fra embetsmann og embetsmenn til embetsholder/-haldar og i flertall embetsholdere/-haldarar

Statsministeren, statsrådene og statssekretærene er også embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 første ledd. Regjeringen søker avskjed når den ikke har nødvendig tillit i Stortinget. Embetsmannsutvalget har i utredningen kun vurdert embetsordningen for embetsmennene som staten har et arbeidsgiverforhold til, og ikke de politiske embetsmennene.

Embetsmannsutvalget står samlet bak utredningen og anbefalingene.

Embetsmannsutvalget håper utredningen kan danne utgangspunkt for en bred samtale om viktige sider ved vår forvaltning, og gi ny næring til diskusjonene om domstolene og dommerne etter Domstolkommisjonens rapport.

1.2 Kort om de enkelte kapitlene

I kapittel 1 gir Embetsmannsutvalget et sammendrag av utvalgets overordnede vurderinger og anbefalinger. Dernest følger en kort gjennomgang av de enkelte kapitlene før særlige begreper og forkortelser som benyttes i utredningen, forklares.

Kapittel 2 redegjør for oppnevning, sammensetning og mandat for Embetsmannsutvalget. I Prop. 94 L (2016–2017) Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) heter det at:

«Departementet mener at det er behov for å foreta en gjennomgang av embetsmannsordningen, og har igangsatt et slikt arbeid. Behovet for lovendringer i regelverket om embetsmenn vil bli nærmere vurdert.»

Embetsmannsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 3. september 2021 Utvalget har bestått av ti medlemmer, og tingrettsdommer Terese Smith Ulseth har ledet arbeidet. Det er avholdt ni møter. Det første møtet ble avholdt 24. november 2021 og det siste 9. mai 2023.

I kapittel 3 gis en overordnet presentasjon av det norske styringssystemet. Det er viktig å ha en viss kjennskap til og oversikt over den dømmende og den utøvende makt for å kunne vurdere embetsmannsordningen. Kongen, i betydning Kongen i statsråd, utnevner embetsmenn i embeter, både i domstolene og i statsforvaltningen. I dette kapitlet omtales statsforvaltningen. Den dømmende makt omtales særskilt i kapittel 11 Domstolene og dommere

Kapittel 4 setter embetsmannsordningen inn i en historisk sammenheng og trekker linjene tilbake til 1814, da den ble videreført og nærmere regulert i Grunnloven. Grunnloven § 22 og beskyttelsen av embetsmennene ses i sammenheng med den store omveltningen som Grunnloven av 1814 innebar, med avviklingen av eneveldet og innføringen av maktfordelingsprinsippet. Videre omtales utviklingen av embetsmannsstaten og embetsmennenes sterke stilling som en konsoliderende administrativ og politisk kraft. Forholdet mellom statsmaktene utover på 1800-tallet behandles. Deretter omtales så innføringen av parlamentarismen og avslutningen av embetsmannsstatens klassiske periode. Til sist omtales kort noen tidligere forslag til endringer av de formelle rammene rundt embetsmenn.

I kapittel 5 gis en overordnet beskrivelse av embetsmannsordningen i dag. I dette kapitlet gjennomgås de sentrale bestemmelsene som angir rammene for embetsmannsordningen, både i Grunnloven og annen lovgiving. Statsansatteloven er særlig viktig. Embetsmann defineres i statsansatteloven § 1 annet ledd. Der går det frem at en embetsmann er utnevnt av Kongen i statsråd i et embete og gitt bestalling som embetsmann eller er konstituert av Kongen i statsråd i et embete. I dette kapitlet omtales også skillet mellom de avsettelige og de uavsettelige embetsmennene som følger av bestemmelser om avskjed og forflytning, regulert i Grunnloven § 22. Kjernen i embetsordningen er embetsvernet, og det redegjøres for innholdet i dette.

I kapittel 5 er det også tatt inn en oversikt over de ulike embetene, antall embetsmenn og kjønnsfordelingen. Oversikten er basert på data som er innrapportert av departementene. I domstolene, ved Statsministerens kontor og i departementene og i statsforvaltningen for øvrig er det i alt 1823 embetsmenn. Av disse er 892 avsettelige og 931 uavsettelige embetsmenn. Det er 975 menn og 838 kvinner.

Forutsetninger og grenser for embetsmannsordningen drøftes til slutt i kapittel 5. Grunnloven gir bestemmelser om embetsmenn og forutsetter at det skal være en embetsmannsordning. Utvalget redegjør for sin forståelse av i hvilken grad det er mulig å gjennomføre endringer i enkeltbestemmelser i Grunnloven og annen lovgivning uten at disse blir så omfattende at de tømmer embetsmannsordningen for innhold, slik at den i realiteten må anses som avviklet.

Kapittel 6 omhandler regulering i enkelte andre sammenlignbare land, som Embetsmannsutvalget har innhentet informasjon om stillingsvern og ansettelsesvilkår fra. Disse landene er Danmark, Sverige og Tyskland. Ingen av disse landene har en embetsmannsordning som den vi har i Norge. De tre landene har ulike ordninger og bestemmelser for dem som innehar de stillingene som tilsvarer embetsmenn eller ordinære statsansatte i Norge, både når det gjelder ansettelse og avslutning av arbeidsforholdet. Bestemmelsene varierer med hensyn til innhold, hvem som omfattes, og hvordan de er forankret. Felles for alle de tre landene er at de har forankret domstolenes og dommernes uavhengighet i grunnloven.

I Kapittel 7 drøfter Embetsmannsutvalget den viktigste problemstillingen i mandatet, nemlig om embetsmannsordningen bør videreføres eller ikke. Utvalget vurderer om det finnes tilstrekkelige og vektige grunner for å videreføre en ordning med egne bestemmelser – forankret i Grunnloven – for en mindre gruppe av statens ansatte. Bestemmelsene gjelder ansettelse, stillingsvern og opphør av ansettelsesforholdet. Embetsmannsutvalget mener det er ulike hensyn i vurderingen av embetsmannsordningen i statsforvaltningen og domstolene. Dette kapitlet drøfter en eventuell videreføring av ordningen i statsforvaltningen, mens ordningen og den dømmende makt drøftes særskilt i kapittel 11. Embetsmannsutvalget går gjennom og veier argumenter både for og imot videreføring og peker på at stillingsvernet for statsansatte generelt er solid. Likevel konkludere Embetsmannsutvalget med å anbefale at embetsmannsordningen videreføres, og peker på at forvaltningen er utsatt for motstridende forventninger og i ulike situasjoner kan bli utsatt for et økt press. Utvalget spør også hvilke signaler det vil sende om ordningen oppheves. Videre peker utvalget på to grupper av statsansatte som ordningen kan være særlig betydningsfull for. Det gjelder for det første dem som skal sikre innbyggernes rettssikkerhet, og for det andre dem som står nærmest landets politiske ledelse, og som har som oppgave å opplyse saker, gi faglige råd og sikre at beslutninger som fattes, har nødvendig hjemmel og holder seg innenfor de rammene som lover og bestemmelser fastsetter. Embetsmannsutvalget anbefaler at ordningen forankres i Grunnloven og omfatter færre stillinger enn i dag.

I kapittel 8 drøfter utvalget hvilke stillinger i statsforvaltningen som i fremtiden bør være embeter. Gitt at hovedhensynene bak dagens ordning ivaretas i de forslagene som Embetsmannsutvalget fremmer, er vurderingene og anbefalingene i dette kapitlet relevante uavhengig av om de øvrige forslagene våre blir vedtatt. Embetsmannsutvalget anbefaler at følgende grupper og stillinger skal omfattes av ordningen: departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer i departementene, regjeringsadvokaten, forsvarssjefen, sjefen for forsvarsstaben, sjefen for operativt hovedkvarter, etterretningssjefen og sjefene for Hæren, Sjøforsvaret, Luftforsvaret, Heimevernet og Spesialstyrkene, riksadvokaten, assisterende riksadvokat, førstestatsadvokatene og generaladvokaten.

Kapittel 9 handler om innholdet i ordningen. Her drøfter utvalget skillet mellom avsettelige og uavsettelige embetsmenn og anbefaler at alle i statsforvaltningen som er utnevnt i et embete, skal kunne avskjediges ved vedtak av Kongen i statsråd. Dette forslaget krever endring av Grunnloven § 22. Mandatet peker på tre konkrete temaer som utvalget skal vurdere. Disse er «begrensningene i plikten til å finne seg i omorganiseringer og endringer i arbeidsoppgaver og ansvar, varigheten av lønnsrett ved langvarig sykdom og begrensinger i adgangen til å fatte hastevedtak ved suspensjon». I tilknytning til disse tre temaene fremmer utvalget forslag, dels til presiseringer, dels til hvilken forståelse som bør legges til grunn fremover. I tillegg drøfter og foreslår utvalget endringer i bestemmelsene om avskjedsgrunnlagene i statsansatteloven §§ 27 og 28 og om vilkårene for å bli utnevnt som embetsmann, som er fastsatt i Grunnloven § 114.

Embetsmannsutvalget skal vurdere bruken av åremål for embetsmenn generelt og særlig bruken av åremål for uavsettelige embetsmenn. Ansettelse på åremål innebærer at arbeidstakeren ansettes for en definert og klart avgrenset tidsperiode for å utføre arbeidsoppgaver som i utgangspunktet er faste. I Kapittel 10 veier Embetsmannsutvalget hensynet bak uavhengighetsprinsippet mot hensynet til omstilling og fornyelse i staten. I 1992 vedtok Stortinget en endring i Grunnloven som åpnet for at embetsmenn, unntatt dommere, kan utnevnes på åremål. I dette kapitlet redegjør utvalget for utviklingen i synet på åremål for embeter og bruken av åremål i dag. Utvalget mener at åremål kan bidra til å fremme fornyelse, omstilling og godt lederskap, samtidig som hensynet til uavhengighet, kontinuitet og rekruttering ivaretas. Embetsmannsutvalget anbefaler at adgangen til åremålsutnevning av embetsmenn videreføres, men at adgangen til gjenutnevning avvikles. Utvalget mener at dette bør føre til at åremålsperioden forlenges sammenlignet med dagens hovedregel om perioder på seks år, og foreslår at åremålsperioden settes til ti år.

I kapittel 11 behandles embetsmannsordningen i den dømmende makt. Dommerne er uavhengige i avgjørelsen av de enkelte sakene som de behandler. De kan ikke instrueres av de øvrige statsmaktene om hvordan de skal dømme, og det er Høyesterett som avgjør i siste instans. Uavhengige dommere og domstoler er en viktig rettssikkerhetsgaranti. I mandatet heter det at Embetsmannsutvalget skal «ta hensyn til utredningen fra Domstolkommisjonen om domstolenes og dommeres uavhengighet».5 Domstolkommisjonens vurderinger og anbefalinger om endring av Grunnloven § 90 med særskilt regulering av utnevning av dommere og om dommernes stillingsvern har betydning for Embetsmannsutvalgets anbefalinger. Utvalget forstår forslaget om utnevning av dommere som en presisering av den generelle bestemmelsen om utnevning av embetsmenn i Grunnloven § 21.

I Embetsmannsutvalgets forslag til endring av Grunnloven § 22 er det i annet ledd tatt inn en egen regulering av stillingsvernet for dommere. Dommerne bør etter utvalgets mening bare kunne avskjediges ved dom, unntatt ved oppnådd lovbestemt aldergrense, og ikke forflyttes mot sin vilje, unntatt ved saklig begrunnede omorganiseringer av domstolene. Dersom Stortinget slutter seg til og vedtar Domstolkommisjonens forslag om regulering av stillingsvernet for dommere i Grunnloven kapittel D, kan dette leddet utgå.

Dommerstillingene bør også i fremtiden være embeter, og de alminnelige bestemmelsene om embetsmenn i Grunnloven vil derfor gjelde også for dommere. Det samme vil reglene om embetsmenn i statsansatteloven.

I kapittel 12 drøfter Embetsmannsutvalget, i tråd med mandatet, kjønnsnøytrale alternativer til embetsmann og embetsmenn. Etter Embetsmannsutvalget oppfatning er kjønnsnøytrale titler en selvfølge i dag. Utvalget har vurdert en rekke alternativer og involvert Språkrådet i arbeidet. Embetsmannsutvalget har samlet seg om å anbefale at ordningen heretter omtales som embetsordningen, at den generelle omtalen av personer som er utnevnt i et embete, endres fra embetsmann og embetsmenn til embetsholder/-haldar og embetsholdere/-haldarar. I dette kapitlet drøfter Embetsmannsutvalget også begrepene bestalling og beskikke.

Kapittel 13 omhandler de økonomiske og administrative konsekvensene av Embetsmannsutvalgets forslag. Utvalget legger til grunn at de forslagene som fremmes, ikke vil medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser dersom de gjennomføres.

Kapittel 14 omhandler Embetsmannsutvalgets grunnlovsforslag og forslag om endringer i statsansatteloven.

1.3 Begreper som benyttes i rapporten

1.4 Forkortelser som benyttes i rapporten

2 Om Embetsmannsutvalget

2.1 Oppnevning og sammensetning

Utvalget som skal gå gjennom embetsmannsordningen, ble oppnevnt av Kongen i statsråd den 3. september 2021 og er satt sammen på følgende måte:

Medlemmer:

• Terese Smith Ulseth, tingrettsdommer, Oslo (leder)

• Bjørn Trygve Grydeland, cand.polit., Bærum

• Haakon Stephen Bruun-Hanssen, pensjonert admiral, Vestby

• Bjørn-Inge Larsen, spesialrådgiver, Oslo

• Helga Pedersen, ordfører, Tana

• Tine Eidsvaag, førsteamanuensis, Bergen

• Turid Moldenæs, professor, Tromsø

• Herlof Nilssen, spesialrådgiver, Randaberg

• Christl Kvam, kommunedirektør (nå regiondirektør), Gjøvik

• Torunn Elise Kvisberg, lagdommer, Lillehammer

Utvalget omtales i det følgende som Embetsmannsutvalget.

Sekretariat:

• avdelingsdirektør Oddbjørn Tønder (sekretariatsleder)

• seniorrådgiver Espen Gaard

• seniorrådgiver Godtfred Bøen

• rådgiver Sarwat Ansar

• rådgiver Henning Knudsen

2.2 Mandat

Utvalget fikk følgende mandat ved oppnevningen:

1. Bakgrunn

Embetsmenn utgjør en liten, men sentral gruppe av statens ansatte. I Grunnloven av 1814 ble det tatt inn bestemmelser om embetsmenn, og Grunnloven forutsetter også i dag at det skal finnes et embetsverk.

Grunnloven inneholder flere bestemmelser om embetsmenn. Særlig viktige er Grunnloven § 21 om hvordan et embetsforhold oppstår og § 22 om hvordan det opphører. Grunnloven § 22 omtaler i tillegg suspensjon, forflytningsforbud, aldersgrense og åremål. Andre sentrale bestemmelser er § 23 om bibehold av tittel og rang etter avskjed i nåde, § 28 som sier at embetsutnevnelser (og andre saker av viktighet) skal foredras i statsråd og krav til embetsmenns statsborgerskap m.m. i Grunnloven § 114.

Grunnloven omtaler enkelte grupper av embetsmenn. I tillegg bestemmer eller forutsetter lovgivningen ellers at noen stillinger skal være embeter. I Reglement for personal- forvaltningen i departementene er det foretatt en oppregning av bestemte stillinger som skal være embeter. Over tid er flere embeter utenfor departementene blitt organisert som ordinære stillinger. Dette er gjort sektorvis, noe som har ført til ulik praksis på dette området.

Embetsmenn som er omtalt i Grunnloven § 22 første ledd, kan avskjediges av Kongen i statsråd. I tillegg til statsråder og statssekretærer, omfatter dette bl.a. embetsmenn i departementene og i utenrikstjenesten, statsforvaltere og noen militære embetsmenn. Øvrige embetsmenn omfattes av § 22 annet ledd, og kan bare avskjediges ved dom. Denne gruppen omfatter bl.a. dommere, embetsmenn i politiet og påtalemyndigheten, militære embetsmenn som ikke omfattes av første ledd og noen etatsledere. Formålet med bestemmelsen i Grunnloven § 22 annet ledd, om at enkelte embetsmenn ikke kan avsettes uten dom, er å sikre embetsmenns uavhengighet overfor Kongen og regjeringen. De skal fritt kunne fremme saklige innsigelser og motforestillinger, uten å risikere sin stilling. Også andre embetsmenn skal etter Grunnloven ha et særlig vern, men samtidig et redusert vern mot endringer i arbeidsforholdet. Dette er de embetsmenn som er nærmest Kongen (bl.a. departementsembetsmenn), og hvor Kongen skal ha en utvidet styringsrett.

Regelverket om embetsmenn og avgrensningen av hvilke stillinger som skal være embetsmenn, er ikke vurdert i nyere tid. Flere prinsipper og grunnleggende bestemmelser knyttet til embetsmenn ble fastslått i Grunnloven i 1814. Regelverket for øvrige ansatte i staten er derimot grundig vurdert og endret, senest ved vedtakelse av lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) i 2017. Lovendringen har ført til at det har oppstått nye ulikheter mellom embetsmenn og øvrige statsansatte, sammenlignet med regelverket fastsatt i 1983 (tjenestemannsloven av 1983). I statsansatteloven ble i hovedsak gjeldende bestemmelser for embetsmenn videreført uendret fra tjenestemannsloven. For norske arbeidstakere generelt, er også regelverket blant annet i arbeidsmiljøloven, endret mange ganger, uten at dette har medført noen egen vurdering av regler knyttet til embetsmenn.

I Prop. 94 L (2016–2017) Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) ble følgende uttalt:

«Departementet mener at det er behov for å foreta en gjennomgang av embetsmannsordningen, og har igangsatt et slikt arbeid. Behovet for lovendringer i regelverket om embetsmenn vil bli nærmere vurdert.»

Stortinget hadde ikke merknader til dette ved behandlingen av lovproposisjonen.

2. Mandat

Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av embetsmannsordningen. Utvalget skal blant annet vurdere:

• Om embetsmannsordningen med dertil hørende skille mellom embetsmenn og øvrige ansatte i staten bør videreføres. Det skal vurderes om hensynene som begrunnet innføringen av en ordning med embetsmenn fortsatt gjør seg gjeldende i dag holdt opp mot utviklingen i samfunnet, staten og arbeidslivet, samt om hensynene kan ivaretas på annen måte.

• Om et eventuelt skille mellom embetsmenn og øvrige statsansatte fortsatt bør fremgå av Grunnloven.

• Hvilke særregler som eventuelt skal gjelde for embetsmenn sammenlignet med øvrige ansatte i staten. Herunder skal særlige ordninger som gjelder for embetsmenn i dag vurderes, som for eksempel begrensningene i plikten til å finne seg i omorganiseringer og endringer i arbeidsoppgaver og ansvar, varigheten av lønnsrett ved langvarig sykdom og begrensinger i adgangen til å fatte hastevedtak ved suspensjon.

• Hvilke stillinger som i fremtiden eventuelt skal være embetsmenn. Dette skal vurderes både under forutsetning av at dagens regelverk for embetsmenn videreføres og ut fra utvalgets forslag til endret regelverk.

• Om skillet mellom embetsmenn som bare kan avsettes ved dom, og embetsmenn som også kan avsettes administrativt av Kongen i statsråd bør videreføres, og hvilke stillinger som eventuelt bør innpasses under de to kategoriene.

• Bruk av åremål for embetsmenn. Utvalget skal særlig vurdere bruk av åremål for embetsmenn som bare kan avsettes ved dom, holdt opp mot disse embetsmennenes vern etter Grunnloven.

• Om begrepene embetsmann og embetsmenn bør videreføres, eller om de kan erstattes av kjønnsnøytrale begreper.

Utvalget skal utrede alle punktene i mandatet uavhengig av om utvalget anbefaler å videreføre embetsmannsordningen eller ikke.

Utvalgets vurderinger skal omfatte både regelverk i Grunnloven, statsansatteloven, og annet regelverk i den grad dette er relevant, herunder sedvanebaserte regler og Norges internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal på bakgrunn av sine vurderinger fremme forslag til endringer i regelverket som gjelder for embetsmenn, og eventuelt lage utkast til nye grunnlovsbestemmelser. Forslag til endringer i lover og forskrifter skal utformes med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse».

Utvalget kan i sitt arbeide se hen til hvordan tilsvarende problemstillinger er løst i andre sammenlignbare land.

Utvalget skal i sitt arbeid ta hensyn til utredningen fra Domstolkommisjonen om domstolenes og dommeres uavhengighet.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av sine forslag i tråd med utredningsinstruksen.

3. Utvalgets arbeid

Arbeidet skal utføres innenfor de budsjettmessige rammene som stilles til rådighet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Om godtgjøring gjelder regulativet for godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i statlige utvalg, med mindre annet er avtalt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ivaretar sekretariatsfunksjonen for utvalget.

Eventuelle spørsmål om tolkning eller avgrensing av mandatet, avklares med Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalget skal legge frem sin utredning i en norsk offentlig utredning innen utløpet av juni 2023.

Embetsmannsutvalgets avgrensning av mandatet

Grunnloven § 22 angir tre grupper av embetsmenn. Den ene gruppen omfatter de politiske embetsmennene som er omtalt i paragrafens første ledd, nemlig «[s]tatsministeren og statsrådets øvrige medlemmer samt statssekretærene». De to neste gruppene omfatter embetsmennene i statsforvaltningen og i domstolene. Embetsmennene utgjør for det første den gruppen som omtales som avsettelige embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 første ledd, og som kan avskjediges administrativt av Kongen i statsråd eller ved dom. Det gjelder blant annet embetsmennene ved Statsministerens kontor og departementene samt statsforvalterne, riksadvokatene og den øverste ledelsen i Forsvaret. Den andre gruppen, som omtales som uavsettelige embetsmenn, kan bare avskjediges ved dom, jf. Grunnloven § 22 annet ledd. Dommerne utgjør klart flertallet i den sistnevnte gruppen, men også embetsmennene i politiet og i påtalemyndigheten, med unntak av riksadvokaten, de øvrige embetsmennene i Forsvaret og et antall ledere av statlige virksomheter er uavsettelige embetsmenn.

Utvalget har lagt til grunn at de politiske embetsmennene ikke omfattes av oppdraget om å gjennomføre en helhetlig gjennomgang av embetsmannsordningen. Derfor omtales ikke denne gruppen i det følgende.

Utvalgets møter

Utvalget har hatt ni møter. Disse har i hovedsak vært gjennomført i Oslo, men møte nummer tre ble avholdt over to dager på Gardermoen, mens møte nummer fem ble avholdt over to dager i Bodø. Møte nummer to ble gjennomført digitalt på grunn av pandemien.

Møter med eksterne

På møtene i Embetsmannsutvalget har en rekke personer holdt presentasjoner om ulike sider ved embetsmannsordningen og kommentert spørsmål og problemstillinger som utvalgets medlemmer har reist. Disse er som følger:

• postdoktor Silje Marie Tellmann, Universitetet i Oslo

• advokat Ingeborg Moen Borgerud, Arntzen de Besche

• regjeringsadvokat Fredrik Sejersted, Regjeringsadvokaten

• tidligere departementsråd Eva Hildrum

• tidligere departementsråd Eivind Dale (var på det tidspunktet departementsråd i Kommunal- og distriktsdepartementet)

• professor Kristoffer Kolltveit, Universitetet i Oslo

• forsker Cathrine Thorleifsson, Universitetet i Oslo

• seniorrådgiver Sturla Berg-Olsen, Språkrådet

• høyesterettsdommer/styreleder Cecilie Østensen Berglund, Høyesterett og Domstoladministrasjonen

• tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch

• direktør og professor Kjell Inge Bjerga, Institutt for forsvarsstudier

• professor Knut Dørum, Universitetet i Agder

• statsforvalter Tom Cato Karlsen, Nordland

• luftfartsdirektør Lars Kobberstad, Luftfartstilsynet

• politimester Heidi Kløkstad, Nordland

• sorenskriver Ingrid Johanne Lillevik, Salten og Lofoten tingrett

• forbundssekretær Guro Vadstein, NTL

• leder Kari Tønnesen Nordli, Akademikerne stat

• tidligere departementssjef Bo Smith, Beskæftigelsesministeriet i Danmark

• strategidirektør Lisbeth Knudsen, Mandag Morgen og Altinget i Danmark

• seniorrådgiver Dag Solumsmoen, Direktoratet for forvalting og økonomistyring

• avdelingsdirektør Kristin Iglum, Utenriksdepartementet

• fagdirektør Astrid Vik Øygarden, Utenriksdepartementet

• professor Eirik Holmøyvik, Universitetet i Bergen