Del 2
Bakgrunn

3 Det norske styringssystemet

3.1 Innledning

Norge er et demokratisk og konstitusjonelt monarki tuftet på maktfordelingsprinsippet og parlamentarisme. Grunnloven skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene,1 fordele myndighet mellom statsmaktene og gi grunnleggende bestemmelser om statsstyret. Den norske grunnloven er sterkt influert av Montesquieu. Eckhoff og Smith2 viser til at Montesquieu mente at man burde «fordele myndighet mellom innbyrdes uavhengige statsmakter som holdt hverandre i sjakk», slik at «makt kan stanse makt» og forhindre vilkårlig maktbruk. Grunnloven fordeler makten mellom tre statsmakter: Den utøvende makten har regjeringen, den lovgivende makten er i Stortinget, og den dømmende makten er tillagt domstolene. Norge er det vi kaller en enhetsstat, som betyr at den politiske myndigheten ligger hos nasjonale organer og institusjoner, og at myndighet som utøves av lokale eller regionale styringsnivåer, er delegert.

Folket utøver den lovgivende statsmakten ved Stortinget, og Stortingets representanter velges gjennom frie og hemmelige valg. De folkevalgte avgjør hovedlinjene i politikken gjennom å vedta lover og budsjetter og gjøre vedtak av mer allmenn og generell karakter.

Parlamentarismen innebærer at regjeringen dannes på bakgrunn av Stortingets sammensetning, og at regjeringen må ha Stortingets tillit. Gjennom det parlamentariske ansvaret står regjeringen og regjeringsmedlemmene ansvarlige overfor Stortinget til enhver tid, og regjeringen må gå av om den ikke har tillit i Stortinget.

Regjeringen har som utøvende statsmakt ansvar for å iverksette Stortingets vedtak.

Domstolene har som dømmende statsmakt blant annet kompetanse til å utøve kontroll med den lovgivende og den utøvende makt. Domstolene skal sikre individene deres rettigheter etter Grunnloven, lover og internasjonale konvensjoner som staten er bundet av. På denne måten beskytter domstolene minoriteter mot flertallsstyret. Dommerne må derfor være uavhengige av den lovgivende og den utøvende makt. Domstolenes uavhengighet er slått fast i Grunnloven, jf. § 95.

Da Grunnloven ble vedtatt i 1814, var balansen mellom de tre statsmaktene preget av en sterkere kongemakt enn i dag. Kongen valgte selv sitt råd, som typisk var rekruttert blant embetsmenn, og kongen hadde utsettende veto i lovsaker. Stortingets maktmiddel overfor kongen og regjeringen var riksrett i saker om straffbare forhold i embetsutøvelsen. Etter riksrettssaken mot regjeringen Selmer i 1883–84 og overgangen til det parlamentariske prinsippet om at regjeringen må ha støtte av et flertall i Stortinget, ble kongens makt svekket til fordel for de valgte representantene på Stortinget. Rollene til de tre statsmaktene har utviklet seg over tid, men prinsippet om tredelingen av makten gjelder også i dag.

Det er viktig å ha en viss kjennskap til og oversikt over den utøvende og den dømmende makt for å kunne vurdere embetsmannsordningen. Kongen, i betydning Kongen i statsråd, utnevner embetsmenn til embeter både i domstolene og i statsforvaltningen, som er regjeringens administrative gjennomføringsapparat. Nedenfor omtaler vi sentrale kjennetegn og forventninger til statsforvaltningen. Den dømmende makt omtales særskilt i kapittel 11 Domstolene og dommere.

3.2 Den utøvende makt – statsforvaltningen

3.2.1 Den utøvende makt og forvaltningsorganene

Etter Grunnloven ligger den utøvende makten hos kongen, jf. Grunnloven § 3. I vår tradisjon betyr kongen i denne sammenheng regjeringen. Med utøvende makt forstår vi å iverksette Stortingets vedtak i tillegg til å håndheve, tolke og opprettholde lover samt fatte beslutninger på statens vegne. Regjeringen har dessuten det politiske initiativet og foreslår saker for Stortinget.

Kongen i statsråd, eller statsråd, er det øverste forvaltningsorganet i Norge. Grunnloven § 28 omtaler hvilke saker som skal behandles av Kongen i statsråd. Det er embetsutnevninger og «andre saker av viktighet». Saker som Grunnloven bestemmer at skal behandles av Kongen i statsråd, kan ikke delegeres til departementer eller andre forvaltningsorganer, heller ikke etter bestemmelse i lov. Bestemmelsen binder derfor både regjeringen og Stortinget. Paragraf 28 bestemmer også at det er den statsråden som er ansvarlig for saksområdet, som både skal begrunne og fremme saken og følge opp beslutningen som blir fattet. Saksgrunnlaget for behandlingen i statsråd er alltid en kongelig resolusjon.

Statsforvaltningen er regjeringens utrednings- og gjennomføringsapparat. I tillegg fatter forvaltningen selv vedtak om innbyggeres og virksomheters rettigheter og plikter. Statsforvaltningen spiller en viktig rolle i det demokratiske og politiske styringssystemet i Norge. Hvordan forvaltningen fungerer, har derfor mye å si for hele samfunnet og for enkeltmennesker, organisasjoner og virksomheter. Skal det demokratiske og politiske systemet ha tillit og være effektivt, må forvaltningen fungere godt.

Med statsforvaltningen forstår vi Statsministerens kontor og departementene, med deres underliggende virksomheter. Etter Grunnloven § 12 fordeler Kongen i statsråd «forretningene blant sine statsråder». Statsforvaltningen er basert på prinsippet om ministeransvar, og hver statsråd er ansvarlig for sitt departement og de saksområdene og virksomhetene som hører under departementet.

Departementenes underliggende virksomheter kalles forvaltningsorganer. De er en del av staten som juridisk enhet, og staten har det fulle ansvaret for dem. Statsråden er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for alle sider ved virksomheten i forvaltningsorganene som er underlagt departementet. Denne avgrensningen medfører at de statlige foretakene, enten de er næringsforetak eller helseforetak, ikke er en del av statsforvaltningen. Totalt er det i underkant av 200 forvaltningsorganer i staten. Departementet kan normalt instruere dem faglig, økonomisk og administrativt. Enkelte forvaltningsorganer har etter lov en friere stilling, faglig eller økonomisk og administrativt. På enkelte områder kan disse ikke instrueres.

Statsforvaltningen består av mange virksomheter som møter innbyggerne i ulike roller. Virksomhetene har forskjellige oppgaver, og også ansvaret, størrelsen og sammensetningen av arbeidsstokken varierer. De statlige virksomhetene forvalter fellesskapets verdier, utøver myndighet, yter tjenester og oppnår resultater for samfunnet og innbyggerne. Virksomhetene løser viktige og samfunnskritiske oppgaver. Felles for dem er at de får sitt samfunnsoppdrag fra Stortinget og regjeringen.

Forvaltningsorganene styres gjennom årlige budsjettvedtak i Stortinget, virksomhetsinstruks, årlige tildelingsbrev og styringsdialogen mellom departementet og forvaltningsorganet. Organene ledes normalt av en direktør, som enten er utnevnt eller beskikket av Kongen i statsråd, ansatt av et styre eller ansatt av et departement. Eksempler på andre stillingstitler for øverste leder av et forvaltningsorgan finner vi blant annet i departementene, der den øverste administrative lederen har tittelen departementsråd. Forsvaret ledes av forsvarssjefen. Universitetene har ulike organisasjonsmodeller. Universitetene i Oslo og Bergen har for eksempel en valgt rektor som også er styreleder, og en ansatt direktør som er øverste administrative leder. Norges tekniske og naturvitenskaplige Universitet (NTNU) og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet har på sin side en ansatt rektor som er daglig leder for den faglige og administrative virksomheten, og en ekstern styreleder som er oppnevnt av departementet.

Forvaltningsorganene deles ofte inn i tre grupper (se for eksempel Forvaltningsmeldingen3). Disse er:

1. Ordinære forvaltningsorganer – Organene i denne gruppen er bruttobudsjettert og utgjøres av departementer, direktorater, etater, tilsyn og ombud. At de er bruttobudsjettert, innebærer at utgifter og inntekter budsjetteres hver for seg. 

2. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter – Organene i denne gruppen skiller seg fra de ordinære forvaltningsorganene ved at de har større økonomisk handlefrihet og ofte større faglig uavhengighet. Disse er nettobudsjetterte. Det innebærer at Stortinget vedtar hvor stort bidrag som skal gis over statsbudsjettet, og virksomhetene kan selv disponere mellom drift og investeringer. Flere av dem har også egne styrer. Universiteter og forskningsinstitutter er eksempler på forvaltningsorganer i denne gruppen.

3. Forvaltningsbedrifter – Organene i denne gruppen har også unntak fra bruttoprinsippet, men bare for driftsbudsjettet. Det er totalt fire forvaltningsbedrifter: Statsbygg, Statens Kartverk, Statens pensjonskasse og Eksportfinans.

Det er stor variasjon mellom forvaltningsorganene når det gjelder oppgaver, organisering, budsjett og antall årsverk. Antall årsverk varierer fra en håndfull i Klagenemnda for industrielle retter til flere enn 21 000 årsverk i Forsvaret.4 Størrelsen på budsjettene varierer fra om lag 10 millioner kroner i Dagligvaretilsynet til mer enn 500 000 millioner kroner i Arbeids- og velferdsetaten.5 Enkelte er lokalisert på ett sted, mens andre har kontorer spredt utover landet.

Totalt er det om lag 170 000 arbeidsforhold i statsforvaltningen.6 I overkant av 10 000 ansatte har lederoppgaver, og i overkant av 1800 er utnevnt i embeter og er embetsmenn.

3.2.2 Statens særpreg og statsansatteloven

Det at ansatte i statsforvaltningen er en del av det demokratiske og politiske styringssystemet og bidrar til å utføre de ovennevnte oppgavene, fører til at statlige ansettelsesforhold har visse særpreg sammenlignet med ansettelsesforholdene i de øvrige delene av offentlig og privat sektor. Disse særpregene ble nærmere vurdert av Tjenestemannslovutvalget, som ifølge mandatet skulle vurdere harmonisering mellom arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven. Utvalget avleverte sin rapport i 2015 og fremmet forslag til ny lov om ansettelsesforholdene i staten.7 De omtaler særpreget slik:8

«De statlige virksomhetene er ulike både når det gjelder størrelse, organisering og oppgave- og ansvarsområder. Mange stillinger er knyttet til særlige oppgaver og myndighetsutøvelse som særpreger visse deler av staten. Dette gjelder blant annet hovedtyngden av stillingene i politietaten, tolletaten, skatteetaten, utenrikstjenesten og departementene. Staten treffer vedtak som er inngripende ovenfor innbyggerne. Videre står politiet og forsvaret for samfunnets maktutøvelse innen de rammer og begrensninger som Stortinget har fastsatt.»

Senere i samme punkt skriver utvalget at det foreligger særegne forhold som begrunner en særskilt lovregulering av ansettelsesforholdene i staten:

«Mange arbeidstakere i staten utøver offentligrettslig myndighet overfor innbyggerne, med de særlige krav dette stiller til lovhjemmel, likebehandling, rettferdighet, forutberegnelighet, nøytralitet og kontradiksjon. I forarbeidene til tjenestemannsloven av 1983 er dette et av flere forhold som trekkes frem som begrunnelse for særregulering. Den omstendighet at det utøves offentligrettslig myndighet innebærer at det er av stor betydning at innbyggerne har tillit til statsansatte. Det er viktig at befolkningen har tillit til at den best kvalifiserte søkeren ansettes i statlige stillinger, og at det ikke tas utenforliggende hensyn i ansettelsesprosesser. Det er også av stor betydning at det er tillit til at statsansatte kan utøve sin myndighet uten å risikere represalier av noen art med mindre det er saklig grunn for det.»

Statsansatteloven som ble vedtatt i 2017, regulerer vilkår for ansettelse og opphør av ansettelsesforhold. Bestemmelsene om suspensjon, oppsigelse og avskjed gir statsansatte trygghet i stillingene. Videre gir statsansatteloven regler om hvem som kan treffe vedtak, og prosessuelle regler for saksbehandling og domstolsbehandling. Det er særlig kvalifikasjonsprinsippet, kravet om utlysning av stillinger og reglene om ansettelsesprosessen som er egnet til å skape tillit til rekrutteringen. I tillegg til reguleringen som gjelder for statsansatte, kommer den særlige reguleringen av ansettelsesforholdet til embetsmenn. Bestemmelsene om embetsmenn i statsansatteloven kommer i tillegg til bestemmelsene i Grunnloven. Reguleringen av ansettelsesforholdet til embetsmenn beskrives nærmere i kapittel 5 Embetsmannsordningen i dag.

Innbyggernes høye tillit til forvaltningen ble vektlagt av Stortinget da det behandlet statsansatteloven i 2017. I det innledende sammendraget i innstillingen fra kommunal- og forvaltningskomiteen9 heter det:

«Det bærende rettspolitiske hensynet som ligger bak lovforslaget, er å sikre ivaretagelse av tilliten til statsforvaltningen. Statsansatte utfører viktige oppgaver på vegne av samfunnet, forvalter offentlige midler og utfører oppgaver som til dels adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer.»

3.2.3 Forvaltningsverdiene

Arbeidet i forvaltningen bygger på et sett av grunnleggende verdier. I forvaltningsmeldingen10 heter det at

«forvaltninga [skal], utan omsyn til den politiske fargen til den regjeringa som til kvar tid sit, fremme demokrati og rettstryggleik og stå for fagleg integritet og effektivitet.»

Disse fire verdiene omtales ofte som forvaltingsverdiene og beskrives nærmere slik:

«Demokrati: Forvaltninga skal vere politisk styrt og lojal overfor statsråden, regjeringa og vedtak i Stortinget. Forvaltninga skal vere open for innsyn, leggje til rette for deltaking frå innbyggjarane og sikre dei tilsette og organisasjonane deira medråderett og medverknad.

Rettstryggleik: Forvaltninga er bunden av lov. Forvaltninga skal hegne om rettstryggleiken både med omsyn til innhaldet i avgjerdene og i avgjerdsprosessane. Forvaltninga har eit særleg ansvar for dei som ikkje like enkelt kan fremme interessene sine.

Fagleg integritet: Forvaltninga har plikt til å gi velfunderte og kunnskapsbaserte råd og ut frå beste faglege skjøn sørgje for at politiske vedtak vert sette ut i livet. Forvaltninga skal opptre partipolitisk nøytralt.

Effektivitet: Forvaltninga skal bruke ressursane slik det er politisk bestemt, og skal nå dei politiske måla på den mest ressurssparande måten.»

Forvaltningsverdiene skal prege alt arbeidet og danne grunnlag for innbyggernes tillit til statsforvaltningen. Alle ansatte forventes å kjenne til verdiene, men dette gjelder særlig ledere og ansatte som har ledende funksjoner. I den statlige lederplakaten God ledelse i staten, som Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte i 2014, vises det til forvaltningsverdiene. I innledningen heter det: «God ledelse bidrar til at forvaltningen har gjennomføringskraft, oppnår resultater for samfunnet og har attraktive, moderne arbeidsplasser».

3.2.4 Forholdet mellom politikk og administrasjon

Et av de mest sentrale og hyppigst diskuterte temaene i offentlig forvaltning er forholdet mellom politikk og administrasjon. I St.meld. nr. 11 (2000–2001)11 drøftes dette temaet. Meldingen viser til at «[f]orvaltingen skal være en demokratisk fellesressurs»12. Dette ligger til grunn for følgende krav:

«Embets- og tjenestemenn er forventet å opptre med både lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i forholdet til den politiske ledelsen i departementene. Dette er krav som har vokst fram som en del av vår politiske kultur og som gjerne blir oppfattet som en del av normene for god forvaltningsskikk.»

Meldingen viser her til en artikkel av professor Knut Dahl Jacobsen, som ble publisert i 1960. I artikkelen peker han på at disse kravene innebærer at embetsverket utsettes for krysspress i og med at kravene som stilles, potensielt kan være motstridende. Først og fremst gjelder dette motsetningen mellom kravet til lojalitet og kravet til nøytralitet, dernest motsetningen mellom kravet til lojalitet og kravet til faglighet. I sammendraget13 heter det at en embets- og tjenestemenn skal

«være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, samtidig som han eller hun ivaretar hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal både være et redskap for å fremme regjeringens politikk og et potensielt redskap for en hvilken som helst regjering.

For det andre er det forventninger om at embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelige de måtte være for statsråden. Samtidig skal embetsverket lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger, både ved forberedelse av politiske utspill og ved iverksetting av politikken, selv om de skulle være faglig uenige i tiltaket».

Det er en utfordring for embetsverket å balansere de ulike hensynene. Dette er ikke noe som kan løses en gang for alle, men noe man må ha et bevisst forhold til i det daglige og stadig vurdere. Dahl Jacobsen omtalte dette som et delikat balanseforhold. Han viste til noen konkrete saker for å illustrere hva dette dreier seg om, men bygget ikke på noen bredere empiri om hvordan denne balansen ble ivaretatt rundt 1960, da artikkelen ble skrevet. Vel seksti år har gått siden han skrev artikkelen, men den er like aktuell for dagens statsforvaltning.

I tilknytning til spørsmålet om lojalitet kommer også spørsmålet om en embets- eller tjenestemann skal kunne formidle sin faglige uenighet offentlig. Her støter ytringsfriheten på lojalitetskravet. Meldingen14 viser til at «[g]od forvaltningsskikk tilsier at lojalitetskravet bør ha forrang her, altså slik at uenighet holdes internt, særlig dersom vedkommende har en posisjon nær statsråden».

3.2.5 Retningslinjer og bestemmelser som fremmer integritet

Staten har også interne retningslinjer og bestemmelser som skal bidra til at forvaltningen løser oppgavene sine og opptrer på en måte som fremmer integritet og tillit. Noen av de mest sentrale omtales nedenfor i dette punktet.

Etiske retningslinjer. For å bidra til refleksjon om og utøvelse av god forvaltningspraksis og etisk opptreden i statsforvaltningen har Kommunal- og moderniseringsdepartementet utformet Etiske retningslinjer for statstjenesten15. Departementet skriver innledningsvis at departementet

«forutsetter at hver enkelt virksomhet med utgangspunkt i retningslinjene videreutvikler og styrker den etiske bevisstheten blant de ansatte, og slik legger et godt grunnlag for lederes og ansattes muligheter for etisk refleksjon».

De sentrale punktene i retningslinjene er

• generelle bestemmelser og hensynet til innbyggerne og statens omdømme

• lojalitet

• åpenhet

• tillit til statsforvaltningen

• faglig uavhengighet og objektivitet

Retningslinjer om forholdet mellom den politiske ledelsen og embetsverket. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte i 2019 retningslinjene Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket – Syv plikter for embetsverket16. Bakgrunnen var et ønske om å øke bevisstheten om forholdet mellom politikk og embetsverk og å gjøre det enklere, både for embetsverk og politikere, å håndtere forvaltningsetiske dilemmaer i arbeidshverdagen. Retningslinjene er supplert med en dilemmasamling. De er særlig rettet mot departementsledere og ansatte som sitter tettere på den politiske ledelsen enn andre deler av statsforvaltningen.

De syv pliktene som omtales i retningslinjene, er

1. lovlighet

2. sannhet

3. lojalitet

4. faglighet og lojalitet

5. partipolitisk nøytralitet og objektivitet

6. åpenhet

7. god styring og ledelse

Gaveforbud. For å styrke innbyggernes tillit til forvaltningen ytterligere er det i statsansatteloven gitt et forbud mot å motta gaver.17 Forbudet gjelder «ytelse som er egnet til, eller av giveren er ment, å påvirke vedkommendes tjenestlige handlinger, eller som det er forbudt å motta etter bestemmelser i reglement eller instruks for virksomheten».

I tillegg er det utarbeidet en veileder18 om gaver i tjenesten. Veilederen beskriver en del situasjoner og dilemmaer som man kan komme opp i, og gir noen kriterier for å vurdere hvordan man skal handle i en gitt situasjon.

Varsling. Ansatte i staten har, i likhet med andre arbeidstakere, en rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomhet, jf. arbeidsmiljøloven kapittel 2 A. En statsansatt eller embetsmann som forsvarlig varsler om kritikkverdige forhold i statsforvaltningen, er beskyttet mot gjengjeldelse. Dette styrker den enkelte statsansattes mulighet til å ytre seg og ta til motmæle, og bidrar også til å oppfylle allmennhetens behov for korrekt informasjon.

Håndbok for den politiske ledelsen På samme måte som forvaltningen har utarbeidet en rekke tiltak for embetsverket, er det utarbeidet tiltak som er rettet mot den politiske ledelsen, og som skal sikre at de har en god rolleforståelse. For å bidra til et godt samarbeid mellom den politiske ledelsen og embetsverket har Statsministerens kontor utgitt Håndbok for politisk ledelse19, som skal veilede den politiske ledelsen i departementene. I denne gjentas det at embetsverkets oppgave er å være faglig sekretariat for den politiske ledelsen. Det understrekes at sakene skal være tilstrekkelig utredet, og at beslutningene skal tas på et lovlig og objektivt grunnlag. Videre påpekes det at den politiske ledelsen kan instruere embetsverket, men ikke i rollen som partipolitikere og/eller privatpersoner. Ifølge håndboken kan den politiske ledelsen heller ikke

«pålegge embetsverket å behandle en sak eller gjennomføre et prosjekt prioritert av regjeringen uten at lov- og ulovfestede krav til saksbehandling ivaretas».

I valgkampperioder er den politiske ledelsens og embetsverkets rolleforståelse særlig viktig. I et svar på et skriftlig spørsmål om tjenestemenns deltakelse i valgkamparrangementer fra stortingsrepresentant Per Kristian Foss, svarte daværende statsminister Jens Stoltenberg i november 2009 blant annet følgende:

«På den ene siden må statsråden ivareta sin oppgave som departementssjef også i perioder med valgkamp, men på den annen side må statsråden sørge for å ikke misbruke embetsverket i en partipolitisk sammenheng.»

3.2.6 Høy tillit

Det er gjennom mange år og i mange sammenhenger vist til at tilliten mellom mennesker er høy i Norge, og at innbyggerne har høy tillit til myndighetene. Som det går frem av forvaltningsmeldingen, er forvaltningens integritet og innbyggernes tillit til forvaltningen en forutsetning for et effektivt og velfungerende demokratisk og politisk styringssystem.

Koronakommisjonen20 trekker også frem tillitsaspektet jf. pkt. 2.1:

«Internasjonale sammenlikninger har over lang tid vist at nordmenn, og innbyggerne ellers i Norden, stoler mer på hverandre og stoler mer på myndighetene enn folk i andre land (ESS 2018).»

I punkt 1 i kommisjonens hovedbudskap heter det:

«Myndighetene kunne ikke ha lykkes hvis ikke befolkningen hadde sluttet opp om smitteverntiltakene. I Norge har folk tillit til hverandre og til myndighetene. Det er én av faktorene som gjorde det norske samfunnet godt rustet til å møte krisen.»

At tilliten til myndighetene er høy i Norge, bekreftes også av undersøkelsen Global Corruption Barometer (GCB), som Transparency International gjennomførte i Norge og EU-landene i 2021. I en presentasjon av funnene fra undersøkelsen skriver Transparency International:

«Det norske samfunnet kjennetegnes av høyt generelt tillitsnivå, noe som er bekreftet i en rekke undersøkelser over tid. Dette er tidligere dokumentert i form av høy generell tillit mellom innbyggere og i befolkningens tillit til politikere og offentlige myndigheter. I GCB 2021 bekreftes dette mønsteret. Andelen av befolkningen som har stor tillit til myndighetene er betydelig høyere i Norge enn i de 27 EU-landene sett under ett. Andelen som oppgir stor tillit ligger i intervallet 48-77 prosent for gjennomsnittet av EU-landene, mens den tilsvarende andelen i Norge ligger i intervallet 61-91 prosent.»

4 Embetsmennene – historie og betydning

4.1 Innledning

I dette kapitlet rettes oppmerksomheten mot det som skjedde på Eidsvoll i 1814, og bakgrunnen for det. Vi ser Grunnloven § 22 og beskyttelsen av embetsmennene i lys av den store omveltningen som Grunnloven av 1814 innebar, med avviklingen av eneveldet og innføringen av maktfordelingsprinsippet.

Videre omtales utviklingen av embetsmannsstaten og embetsmennenes sterke stilling som en konsoliderende administrativ og politisk kraft som var viktig for å gi den nye staten stabilitet, sammenheng og levedyktighet. Vi ser også på forholdet mellom statsmaktene utover på 1800-tallet. Deretter omtales overgangen til parlamentarismen, som også betydde slutten på embetsmannsstatens klassiske periode. Vi berører noen aspekter ved nyere utviklingstrekk, som står i kontrast til den fordypningen av folkestyret som parlamentarismen innebar. Til sist omtales kort noen tidligere forslag til endringer av de formelle rammene rundt embetsmenn.

4.1.1 Dominerende gruppe ved riksforsamlingen i 1814

Under selvstendighetsreisningen i 1814 inntok embetsmennene rollen som politisk elite, til dels sammen med storborgerskapet. Og de må gis mye av æren for at Christian Frederik i februar 1814 ga avkall på arveretten til den norske tronen. Embetsmennene dominerte i riksforsamlingen: 57 av 112 medlemmer var embetsmenn, 37 var bønder, og 18 var næringsdrivende.21 De var valgt i lokalsamfunn i hele landet til å være representanter ved utformingen av en ny grunnlov. De var kongens menn under eneveldet, men de hadde også kompetanse og en tillit hos befolkningen som tilsa at befolkningen kunne se seg tjent med å la seg representere av dem.

Embetsmennene hadde studert i København. De hadde tilegnet seg kunnskap om de nye ideene om statsstyre som lå til grunn for den franske revolusjonen og utformingen av den amerikanske uavhengighetserklæringen. I København var Det norske selskab på 1700-tallet et møtested for unge norske menn som ikke bare kjente til nytt tankegods om et moderne statsstyre, men som også dyrket norsk kultur og utviklet ideer om norsk nasjonal selvstendighet. Embetsmennene ledet an i utviklingen av en norsk patriotisme, der den norske naturen, historien og kulturen ble viet stor oppmerksomhet, og en norsk identitet ble dyrket frem.

4.2 Hva ble bestemt om embetsmennene, og hvorfor

Det sentrale i den nye grunnloven av 1814 var at den representerte en overgang fra et system der en eneveldig konge hadde all makt, til et system som var inspirert av Montesquieus ideer om folkesuvereniteten, maktfordelingsprinsippet og begrensning av kongemakten. Makten skulle være delt mellom kongen og Stortinget. Embetsmennene var sentrale i arbeidet med den nye grunnloven. De hadde førstehånds erfaring med hvordan eneveldet, der all makt lå oss kongen, hadde fungert. Det var sentrale22 embetsmenn som overbeviste kronprinsen om at eneveldet burde skrinlegges.

Avviklingen av eneveldet skjedde ved at Stortinget fikk økt innflytelse på bekostning av den personlige kongemakten, og særlig ved at Stortinget fikk kontroll med lovgivning og bevilgning.

Men den personlige kongemakten ble også redusert ved at de som skulle hjelpe kongen med å styre landet, mellom Stortingets sammentreden, fikk en grunnlovsfestet beskyttelse i embetet. Eilert Stang Lund skriver:

«Rettsforholdet mellom Kongen og hans underordnete har etter de opplysninger som foreligger vært ansett for et relativt viktig spørsmål av den grunnlovgivende forsamling. Dette skyldes at grunnlovgiverne var klar over at statstjenerne reelt sett var bærere av samfunnsmakten selv om Kongen personlig ble tillagt den utøvende makt. Dessuten var rettsforholdet mellom Kongen og hans såkalte «Betjente» av betydning for så vidt som alle eller noen av disse etter de private grunnlovsforslag, skulle være valgbare til den kontrollerende og lovgivende forsamling.»23

Kongen måtte ha et samarbeidsforhold både til regjeringsmedlemmene og embetsmennene i departementene. Han måtte kunne forvente at de gjennomførte det han ønsket, og dersom samarbeidsforholdene ble svært vanskelige, ha en mulighet for å avsette embetsmenn på en enklere måte enn ved dom. Dette var det forståelse for blant grunnlovsfedrene. Men forfatterne av grunnloven ville samtidig sikre at embetsmennene fikk arbeidsvilkår som gjorde at de kunne forsvare grunnloven og overholde annen lovgivning.

Det er altså en nær forbindelse mellom maktfordelingsprinsippet og beskyttelsen av embetsmennene. Om den konkrete bestemmelsen i § 22 skriver Henning Jakhelln:

«Den utgjør en del av maktfordelingen mellom Storting, forvaltning og domstoler, og er sammen med Grl. § 21 sentral når det gjelder rettsforholdet mellom embetsmenn og staten som arbeidsgiver. Den har som formål å sikre uavhengighet for de «uavsettelige» embetsmenn; ikke bare dommerembetene, samtidig som den for de «avsettelige» embetsmenn etablerer en balanse mellom uavhengighet og tillitsbasert samarbeid.»24

På det formelle plan betydde den nye grunnloven et brudd og en overgang fra enevelde til maktfordeling når det gjaldt statsstyret som sådan. Men Jakhelln understreker at bestemmelsen i § 22 snarere var en videreføring av den praksis som hadde vært vanlig når det gjaldt embetsmennenes uavhengighet.

«Under enevoldstiden (1665–1814) hadde nok Kongen «Magt og Myndighed» til å gi embetsmenn avskjed. Likevel ble embetsmenn vanligvis gitt avskjed ved at avskjedssak ble fremmet for domstolene; som regel på grunn av straffbare handlinger som medførte tap av stillingen («embetsfortapelse»). I hovedsak innebar derfor Grl. § 22 annet ledd ikke mer enn at enevoldstidens praksis om avskjed ved dom ble videreført. Denne rettstilstand var basert på det grunnsyn at embetsmenn ble ansatt for sin levetid og i prinsippet var uavsettelige; et grunnsyn som stammer fra kanonisk rett, med innpass i norsk rett på 1300-tallet. Dette grunnsyn måtte imidlertid modifiseres, spesielt om høyere embetsmenn skulle ha tapt Kongens tillit. Siden Kongen under enevoldstiden kunne gi embetsmenn avskjed administrativt – uten dom – ville avskjed derfor kunne gis i slike tilfelle, også om noe straffbart grunnlag ikke skulle foreligge; et synspunkt som ble sterkt fremhevet av Ørsted i 1822. Det er således en lang historisk tradisjon som er videreført ved så vel første som annet ledd i Grl. § 2225.»

4.3 En viktig kraft i konsolideringen av den nye staten

Etter atskillelsen fra Danmark i 1814 måtte det bygges opp en sentralforvaltning for å ivareta oppgavene som tidligere hadde vært ivaretatt i København. Den norske sentralforvaltningen hadde et beskjedent omfang på denne tiden. Samlet antall ansatte i departementene, statssekretariatet og statsrådsavdelingen i Stockholm var femti personer. Den regionale og lokale forvaltningen ble ikke endret, og disse embetsmennene utførte sitt arbeid som før.26

I årene 1814–1884 lå tallet på embetsmenn på om lag 2000. Antallet bestillingsmenn var også omtrent 2000. Bestillingsmann er en tidligere betegnelse på en offentlig tjenestemann som ikke var embetsmann, slik som lærere, lensmenn mv. I tillegg kom betjenter og kontorister, som ble ansatt og lønnet av embetsmennene. Det samlede antallet på dem som arbeidet for det offentlige, var neppe høyere enn 5000–6000.27 Hvis man regner med embetsmennenes familier, ofte kalt embetsstanden, utgjorde denne gruppen i underkant av 1 prosent av den norske befolkningen (grovregnet 9000 av 900 000) i 1815.28

På Stortinget dominerte embetsmennene både i antall og i kraft av den statusen, autoriteten, kunnskapen og erfaringen med politisk-administrative oppgaver som fulgte embetet. Embetsmenn fylte stillingene i departementene, og de administrerte lokalsamfunn og regioner som amtmenn, fogder, sorenskrivere, biskoper og prester. Offiserene i hær og flåte hadde også stillinger og identitet som embetsmenn. Embetsstanden var spredt rundt i hele landet, og de dannet sterke nettverk av felles kultur, forestillinger og væremåte og hadde felles det samme strevet og de samme erfaringene i møte med byer og bygder. De delte politiske normer og arbeidet mot mange av de samme målene i administrasjon og politikk. Dette fellesskapet skapte en nasjonal integrasjon. Embetsmennene evnet i kraft av kunnskap, erfaring og dannelse å tenke nasjonalt og strategisk. Slik var i alle fall ofte selvforståelsen blant mennene i embeter. Det var embetsmennene som ledet kampen for å bevare den norske grunnloven uendret og beskytte den politiske kompetansen som Stortinget hadde fått, i møte med en offensiv hersker i Sverige, kong Carl Johan.29

Opplysningstiden (ca. 1750–1814) fikk betydelig innflytelse og betydde en moralsk opprustning i embetsverket. Det hang fortsatt igjen rester av kulturen etter forløperne for embetsverket, adelstjenerne som på 1400- og 1500-tallet hjalp lensherrene å styre. Det administrative apparatet hadde da en mer føydal karakter basert på sterke personlige bånd mellom adelige patroner og deres klienter. Adelstjenerne hadde moderat avlønning og kombinerte gjerne embeter med kjøpmannskap. De blir gjerne kalt embetskjøpmenn. De hadde anledning til å bygge opp store formuer, delvis ved å utnytte sin egen posisjon til personlig vinning. Embetsførselen var lite formalisert, og det var ofte et uklart skille mellom privat økonomi og økonomiforvaltningen i embetet.

Etter at opplysningstidens ideer fikk feste, kom det etter hvert mange klager fra allmuen mot embetsmenn som gjorde seg skyldig i maktovergrep, og som beriket seg på bekostning av befolkningen i form av ulovlige avgifter, pålegg, korrupsjon og lovbrudd. Økonomiske misligheter, kassamankoer og bevisste underslag og korrupsjon ser ut til å ha vært utbredt i enevoldstiden. I første del av 1800-tallet var det en rekke store saker som handlet om underslag og økonomiske misligheter blant embetsmenn.30 I 1830- og 1840-årene skjerpet domstolene straffene når fogder og andre skatteoppkrevere ble tatt for kassemanko.Etter 1850 fikk regjeringen bukt med mange av problemene.

4.3.1 Forholdet mellom statsmaktene under embetsmannsstaten

Overgangen fra eneveldet til maktfordelingsprinsippet medførte tap av makt for kongen. Kongemakten hadde imidlertid en ambisjon om å forsøke å videreføre deler av den makten den hadde hatt. Alle kongene – fra Carl Johan til Oscar II – begynte med en sterk vilje til å gripe inn, men endte med å synke sammen og la ting skje, skriver Jens Arup Seip.31

Kongen ytte gaver, pensjoner og lån for å knytte til seg nordmenn, og både pressefolk og embetsmenn nøt godt av det. Men kongen oppnådde ikke det han ville. Seip skriver at Carl Johan alltid ble stående på siden av det norske samfunnet. Dette gjorde det i praksis vanskelig å ta i bruk det brede grunnlaget for personlig maktutøvelse som forfatningen ga kongen.32

I 1821 gjorde Carl Johan et fremstøt for å revidere forfatningen. Seip skriver at det var et fremstøt som tok sikte på å knekke den norske embetsstanden (ved å oppheve embetsmennenes uavsettelighet), temme Stortinget (ved å ta kontroll over tingets forhandlinger gjennom en kongelig utnevnt ordstyrer, som i Sverige), dempe frie opinionsytringer (gjennom egne domstoler i trykkefrihetssaker) og endelig etablere likevekt mellom statsmaktene (ved å legge et absolutt veto i kongens hånd, som kunne oppveie det vetoet grunnloven hadde lagt hos Stortinget). Jakhelln legger særlig vekt på at kongens motiv var å svekke sine mest innflytelsesrike motstandere, embetsmennene som satt på Stortinget.33

Kongens fremstøt lyktes ikke. Seip beskriver det slik: «Dette frontale angrep førte til at rekkene sluttet seg i Norge. Carl Johan møtte det urokkelige. I 1824 ble alle hans grunnlovsforslag demonstrativt henlagt av Stortinget.»34 Stortingets konstitusjonskomité uttalte i 1824 at embetsmennene «måtte sikres en så langt som mulig uavhengig stilling uten frykt for å mishage mektige embetsbrødre eller overordnede autoriteter, eller for vilkårligen at avskjediges.» Denne uttalelsen var et svar på kongens forsøk på å avskaffe ordningen med uavsettelige embetsmenn.35

I en nærmere omtale av formålet med grunnlovsbeskyttelsen av embetsmenn skriver Jakhelln at formålet med og bakgrunnen for bestemmelsen utvilsomt var å sikre en uavhengig embetsstand. Dette kom klart til uttrykk i konstitusjonskomiteens uttalelse av 1824, etter kong Carl Johans forslag av 1821 om at alle embetsmenn, unntatt dommere, skulle kunne gis avskjed administrativt. Konstitusjonskomiteen redegjorde for skillet mellom avsettelige og uavsettelige embetsmenn. Siden de avsettelige embetsmennene inngikk som en del av kongens nærmeste krets, måtte de ha kongens personlige og fulle tillit. Kongen kunne personlig føre tilsyn med deres embetsførsel og de skjønnsmessige vurderingene knyttet til denne, men de samfunnsmessige hensynene og vurderingene som disse embetsmenn måtte foreta, kunne nødvendigvis ikke reguleres nøyaktig. Av disse grunnene burde disse embetsmennene ikke beholdes lenger «end Hans Majestæts Ønske og Tillid» tilsa.

Når det gjaldt de uavsettelige embetsmennene, påpekte konstitusjonskomiteen at kongen personlig ikke kunne iaktta embetsførselen deres, men var avhengig av innberetninger fra andre. Videre fremhevet komiteen særlig at det var nødvendig at disse embetsmennene hadde «Uafhængighed og Selvstændighed».

«Mistanke om, at Embedsmandens Handlemaade … var en Følge af den forøgede Afhængighed af høiere Foresattes vilkaarlige Befalinger», ville sannsynligvis ofte legge hindringer i veien for embetsførselen. De måtte derfor «sikkres en, saavidt muligt, uafhængig Stilling» hvor de «uden Frygt for at mishage mægtige Embedsbrødre eller overordnede Autoriteter, eller for vilkaarligen at afskediges» kunne «fremstille Sandheden saa ofte fornødent gjøres, og … bringe den uforvandsket for Monarchens Øine».»36

4.3.2 Maktforholdene mellom konge, regjering og storting

Den første store etappen i utbyggingen av stortingsmakten på bekostning av kongemakten fant sted i tiden frem til 1830-årene, skriver Seip.37 Et viktig konfliktområde var bevilgninger og skatter. I 1830 ble vedtak om skatter for godt overført til plenum. Dette hadde den virkningen at kongen mistet muligheten til å nedlegge veto i slike saker fordi vetoretten var knyttet til behandlingen i odelsting og lagting.38

Også på lovgivningens område ble kongens myndighet innskrenket. Han hadde, med visse forbehold, rett til å gi foreløpige lover når Stortinget ikke satt samlet. Siden det gikk to og et halvt år mellom hver stortingssesjon, var det både nyttig og nødvendig at kongen hadde en provisorisk lovgivningsrett i tiden mellom sesjonene. Det ble likevel en stående strid mellom Storting og regjering om hvor langt regjeringen kunne gå. Stortingets innskrenkende tolkning seiret til slutt. Dette skjedde i 1845.39

Kongemakten ble altså svekket relativt sett overfor Stortinget. Men fra 1814 og utover ble kongen også svekket som aktør i relasjon til regjeringen, og regjeringen styrket sin stilling. Den politiske kontrollen som lå til kongemakten, gled fra herren og over til hans tjenere. Initiativ og reelle avgjørelser kom i stigende grad til å ligge hos statsrådene, skriver Seip.40

Kong Carl Johan mente at han at han fritt kunne utpeke en statsråd uten å rådføre seg med de sittende statsråder. Dette mente han var i overensstemmelse med Grunnloven § 21, som sa: «Kongen velger selv et Raad.»41 Men på dette punktet kom det ønsker om forandring fra to kanter, dels fra Stortinget, dels fra regjeringen selv. Et hovedmotiv for Stortinget var frykten for at svensk innflytelse skulle gjøre seg gjeldende ved statsrådsutnevninger. Stortinget krevde derfor at regjeringens uttalelse skulle innhentes som ved andre embetsutnevninger. Dette ville føre til at utnevninger av statsråder kom under Stortingets kontroll ettersom det ble adgang til å kritisere regjeringens forslag. Regjeringen foretrakk en annen løsning, som også ble det som ble valgt. Den hadde front både mot en selvrådig konge og mot et kontrollerende Storting. Regjeringen mente at det konstitusjonelt riktige var at kongen rådførte seg konfidensielt med regjeringen.

Dermed var formene lagt slik til rette at regjeringen kunne ta herredømme over sin egen rekruttering. Den ble etter hvert selvsupplerende.42

Jens Arup Seip legger vekt på at det fra 1840 til 1870 var et verdifellesskap mellom forvaltningen, regjeringen og Stortinget. Embetsmennene var i høy grad til stede både i den lokale og regionale administrasjonen, i regjeringskontorene, i regjeringen og i Stortinget. De dominerte det politiske systemet. De var en del av et hegemoni og delte der de samme verdiene og normene. Dette er det fremste kjennetegnet ved det Seip kalte embetsmannsstatens klassiske periode.

I tiden fra 1814 til 1870 ble det utnevnt 70 statsråder. Av disse kom 40 fra den høyere embetsstanden, mens 22 hadde hatt lavere embeter.43

En typisk rekrutteringsvei til statsråd var etter Carl Johans tid slik: Ekspedisjonssjefen i et departement ble amtmann. Som amtmann var han gjerne stortingsmann en tid. Så ble han utnevnt til statsråd, og som statsråd ble han sittende til alderen tok ham. Stillingen hans var et embete, og han oppfattet seg som embetsmann. På Stortinget satt et stort antall embetsmenn og noen få fra frie akademiske yrker som representanter både for amter og byer, og der dominerte de både i kraft av sitt antall og sin sakkyndighet. I årene frem til 1830 var i gjennomsnitt så godt som 50 prosent av representantene embetsmenn. Fra 1830 til 1850 var andelen 40 prosent, altså fremdeles høy. Etter 1850 gikk den ned rundt 30 prosent, og den fortsatte å synke frem mot 1884.44

Nye grupper, særlig med bondebakgrunn, kom inn på Stortinget og markerte motstand mot embetsmannsstaten.45Fra 1870 mistet embetsstanden fotfestet i Stortinget og konsentrerte seg om herredømmet i regjeringen. Kongemakten, det som var igjen av den, ble trukket inn i en allianse med regjeringen som et redskap for den. Det politiske spenningsfeltet lå da mellom en regjering dominert av embetsstanden og et Storting hvor det var en fastlåst konflikt mellom en embetsmannsledet minoritet som støttet regjeringen, og en majoritet som angrep både embetsmannsstatens politiske system og embetsstandens stilling som politisk elite.

4.3.3 Ulike perspektiver på embetsmennenes rolle i perioden 1814–1884

Jens Arup Seip kalte perioden 1814–1884 embetsmannsstaten. Perspektivet hans er ofte kalt et maktperspektiv. Embetsmennene bestemte den politiske dagsordenen, og ideologien deres gjennomsyret mye av den politiske tenkningen, slik som troen på den økonomiske liberalismen og en tilbaketrukket stat og forestillingen om at embetsmennene var det naturlige politiske lederskapet i kraft av deres utdannelse, dannelse og embete. Seip så embetsmennene som en elite som systematisk beskyttet sine maktposisjoner og forsøkte å tøyle opposisjonen. Han så dem som politiske aktører som var styrt av makt og motiver, der egen vinning og egne gruppeinteresser spilte en klar rolle.

Embetsmennene fungerte som en sterk integrerende kraft i den nye nasjonen. Seip skriver at den muligheten som fantes for samhold og fasthet i et spredt og tradisjonsløst folk, lå hos en enkelt samfunnsklasse, landets embetsstand. Denne klassen hadde enhetsskapende trekk som de andre klassene manglet. Den var «spredt som en tynn hinne over landet, like inn i avsidesliggende kroker, men bevarte likevel det felles preg som skyldtes utdannelse og yrke, jevn kommunikasjon og økende sirkulasjon»46.

Francis Sejersted var uenig med Seip. Han argumenterte for at den norske staten i perioden 1814–1884 først og fremst var en «borgerlig rettsstat», der både embetsmennene og byborgerskapet utgjorde eliter. Han mente at det var idealer og normer om lovstyre, rettferdighet, likebehandling og forutsigbarhet som dannet grunnlaget for måten embetsmennene forvaltet sitt politiske og ideologiske hegemoni på. Sejersted anlegger et interaksjonsperspektiv og vektlegger samhandling og interessefellesskap mellom politikere og samfunnsborgere. Han mente at embetsmennene søkte å tjene fellesskapet på tvers av ulike gruppers interesser.47

Med sin forpliktelse overfor den borgerlige rettsstat ivaretok embetsmennene interessene til storbønder, redere og eiere av handelshus og industri. Embetsmennene bidro til frihandel og et statlig engasjement for samferdsel, og de bidro til avskaffelsen av privilegier. Dette tjente det nye borgerskapet og forretningsbøndene. Næringene ble åpnet for mange flere som før hadde vært stengt ute. Ifølge Rune Slagstad48 iscenesatte embetsmennene en demokratisk kapitalisme. Mens Sejersted mente at staten var avpolitisert fra 1814 og utover, mener Slagstad at embetsmennene førte en aktiv politikk i hvert fall fra 1840. Slagstad er også uenig med Seip fordi han ser et politisk program og visjoner bak samferdselsrevolusjonen og er lite opptatt av maktmotiver. Embetsmennene initierte bygging av tidens nye kommunikasjoner (veier, kanaler, telegraf, dampskipsruter, jernbane), fjernet næringsreguleringer, åpnet handel og håndverk for mange, gikk inn for landbruksskolene og bedret finans- og forsikringsordningene for næringslivet.

Knut Mykland49 gir en kortfattet forklaring i fem punkter på hvorfor embetsmennene kom til å få en så sentral rolle i det norske samfunnet over en lang periode.

1. I Norge fantes det ikke noen adel. Embetsmennene og borgerskapet utgjorde overklassen.

2. Embetet ga embetsmennene maktposisjoner både som kongens representanter og som allmuens representanter overfor kongen.

3. Embetet brakte inntekter som betydde at embetsmennene økonomisk og sosialt kom til å danne en herskerklasse sammen med borgerskapet.

4. Embetsmennene (i likhet med storborgerskapet) representerte en bokkultur i et samfunn hvor analfabetisme var sterkt utbredt.

5. Embetsmennene følte seg som en enhet som var knyttet sammen gjennom slektskap, kulturelt fellesskap og stillingen i staten, til tross for at de var spredt utover hele landet, og de opplevde Norge som en enhet, ett rike.

4.4 Overgangen til parlamentarismen fra 1884

Bøndene fikk etter hvert større innpass på Stortinget, og bondeopposisjonen ble stadig sterkere. Stortinget ble stadig mer bevisst på lovgivnings- og bevilgningsmyndigheten, og regjeringens virksomhet ble i økende grad underlagt regulering fra Stortingets side. Maktkampen toppet seg med spørsmålene om Kongen hadde veto i grunnlovssaker, og om regjeringen skulle gis adgang til Stortingets forhandlinger, et viktig element i Stortingets ambisjoner om å føre kontroll med regjeringens politikk. Stortinget vedtok fire ganger at statsrådene skulle ha adgang til Stortingets forhandlinger. Kongen nedla veto. Stortinget besluttet at vedtaket skulle gjelde som grunnlov uten sanksjon. Men regjeringen nektet å sette i verk beslutningen. I 1883–1884 fikk en stor opposisjon overtaket og knuste til slutt embetsmennenes regime, etter statsrådsaken, riksrett mot regjeringen Selmer og regjeringsskiftet. Stortinget hadde fått gjennomslag for at kongen måtte velge regjeringsmedlemmer etter Stortingets ønske. Dette betydde et gjennombrudd for parlamentarismen og slutten på embetsmannsstaten.50

Dersom vi tenker på Stortinget som det demokratiske organet i 1814-strukturen, innebar overgangen til parlamentarisme ifølge Knut Mykland en tydelig forskyvning i demokratisk retning. Der hvor folket i utgangspunktet medvirket i kun én av statsmaktene, medvirket de nå både i den lovgivende og den utøvende, riktignok indirekte. Denne utviklingen er tradisjonelt blitt fremstilt som stortingsopposisjonens lange seiersgang mot embetsmannsveldet. Denne demokratiserende opposisjonen representerte en motkulturell bevegelse som hadde fått rotfeste hos bøndene og i distriktene, men ikke bare der. Ved å reise mer prinsipielle nasjonale spørsmål fant opposisjonen mot embetsmannsveldet en bredere sosial basis: lærere, prester, radikale akademikere, håndverkere og arbeidere.51

4.5 Stadig mer folkestyre, eller?

Innføringen av parlamentarismen og kulminasjonen av embetsmannsstaten er blitt sett på som en klar bevegelse i retning av et stadig mer utvidet folkestyre. Utvidet stemmerett og mulighet for representasjon ikke bare for bøndene, men også for dem som ikke var eiendomsbesittere, ble senere viktige elementer i en slik utvikling.

Etter 1905 befestet Stortinget sin posisjon som høyeste statsorgan. Hvis det ville bruke sin myndighet, kunne Stortinget få siste og avgjørende ord i nesten alle saker. Men regjeringen er ikke uten videre blitt svakere fordi om den er kommet i et politisk og juridisk avhengighetsforhold til Stortinget. Særlig når den har flertallet i ryggen, kan regjeringen operere friere enn regjeringene kunne før 1884.52

Et aspekt ved maktforholdet mellom Stortinget og regjeringen som har vært et tilbakevendende diskusjonstema, er ulikheten med hensyn til størrelsen på utredningskapasitet og tilgjengeligheten av spesialisert kompetanse. Statens virksomhet har økt, og mange saker er så komplekse at man må ha detaljert kunnskap for å forstå dem. Dette gir regjeringen et overtak fordi den disponerer over fagkunnskapen i departementene og direktoratene. Stortinget har ikke kapasitet eller ekspertise til å gå detaljert inn i alle saker regjeringsapparatet fremmer og tar standpunkt til. Derved kan man si at Stortinget er i et faktisk avhengighetsforhold til regjeringen.53 Partigruppene på Stortinget har fått utvidet sekretariatene sine for å jevne ut denne ubalansen noe.

Embetsmennene ble i lang tid rekruttert fra en liten elite der utdanning var langt mer utbredt enn i resten av befolkningen. Fra slutten av 1900-tallet har vi hatt en sterk økning i utdanningsnivået i befolkningen. Høyere utdanning er ikke lenger forbeholdt en smal elite. Norske studier av forvaltningen viser at byråkratenes utdanningsbakgrunn er det kjennetegnet som særlig bidrar til å påvirke utfall i sakene. I den første maktutredningen skrev forskerne at forvaltningen utgjorde et internt og lukket arbeidsmarked der departementene hadde store sosialiserings- og disiplineringsmuligheter.54 Dette medvirket til at departementsansatte først og fremst var opptatt av å forsvare de institusjonene de var ansatt i, og de arbeidsoppgavene de var satt til å ivareta, altså et klart trekk av et institusjonsbyråkrati. Den siste maktutredningen fant langt på vei det samme. «Sosiale bakgrunnstrekk og eksterne karriereplaner ser ut til å bety mindre enn hvor de tilsatte er plassert i forvaltningsapparatet og hvilken profesjonstilknytning de har.»55

Hvordan karakteriseres relasjonen mellom den politiske ledelsen og embetsverket i vår tid? I en artikkel i Stat & Styring i 2017 oppsummerte tidligere departementsråd Eva Hildrum slik:

«Flere saker det siste året tyder på at forholdet mellom embetsverk og politikere blir politisert. Partipolitikken siver inn over grensen til det som skal være et nøytralt og uavhengig embetsverk. Og det er naivt å tro at politikerne skal vokte grensen, det må embetsverket selv gjøre.»56

I en artikkel i det samme tidsskriftet i 2014 skrev Fredrik Sejersted, som senere er utnevnt til regjeringsadvokat:

«Gjennom lang tid nå er departementenes rolle som «sekretariat» styrket, og lojalitetskravet fremmet på bekostning av krav om faglighet og nøytralitet. Hvis det får fortsette videre i samme retning, er vi på vei over i et annet system, der man legitimt vil kunne reise spørsmål om utskiftning av toppembetsverket etter regjeringsskifte, slik man kjenner fra en del andre land. Den veien er det neppe mange som ønsker å gå. Men da er det på tide å trekke en linje i sanden, og igjen hente frem de klassiske embetsidealene om faglighet, grundighet, rettssikkerhet og politisk nøytralitet.»57

De to sitatene er eksempler på bekymrede stemmer, men mange vil også hevde at presset mot fagligheten ikke er sterkere nå enn det har vært tidligere.

Statskonsults rapport Ja vel, statsråd?58 fra 2007 viste at politikere og embetsverk i større grad enn før jobbet som en del av samme lag, og at de følte seg bekvemme med det. Det så også ut til at flere befant seg i gråsonen mellom politikk og fag, og at relasjonene mellom politikere og embetsverk er flere og tettere, slik at det oftere kunne oppstå tvil om rolleavgrensningen for den enkelte. Statsrådene er blitt stadig mer opptatt av politikkformidling og trengte embetsverkets profesjonelle bistand til dette. Medias logikk syntes å slå mer og mer inn i politikkutformingen, for eksempel ved at faglige innspill ble forenklet. Embetsverket kunne lett komme under krysspress og i tidsklemme. På den ene siden er det et økende tids- og ressursbehov, og på den andre siden er det et press om å gi rask respons med medievennlig timing og vinkling, uten at det ble tatt hensyn til fagavdelingenes behov for tid og mulighet til å kvalitetssikre og nyansere budskapet.59

Embetsmennene bidro til at den nye staten og dens idealer ble konsolidert og styrket etter 1814 og utover. I striden som førte frem mot innføringen av parlamentarismen fra 1884, var embetsmennene imot den utvidede og styrkede formen for folkestyre som vant frem.

Bøndene fikk representanter på Stortinget og deltok politisk, stemmeretten ble utvidet og etter hvert fikk også arbeiderklassen mulighet for deltakelse, representasjon og politisk makt. Over tid tok embetsmennene til seg verdiene som var knyttet til et politisk system med bredere forankring i alle samfunnsgrupper. I dag blir embetsmenn ansett som viktige for ivaretakelsen av rettsstatsverdier og folkestyret.

Hvordan står det til med folkestyret i dag sett fra et overordnet perspektiv? Er det slik at utviklingen etter 1884 går videre, med en stadig utvidelse og fordypning av demokratiet? Eller er det tendenser til en bevegelse bort fra folkestyret?

I maktutredningens hovedkonklusjon fra 2003 heter det: «Den mest sentrale endringen av maktforhold i Norge er at demokratiet i grunnbetydningen folkestyre – et formelt beslutningssystem gjennom flertallsvalg og folkevalgte organer – er i tilbakegang.»

Men hvis folkestyret er i tilbakegang, er det da embetsmennene som vinner tilbake makt? Den siste Maktutredningen pekte på et annet og mer sammensatt bilde. Hovedfunn i utredningen var at det har funnet sted en rettsliggjøring som innebærer at domstoler og andre rettsorganer får økt betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut. Globalisering og europeisering innebærer at folkevalgt myndighet i de enkelte land blir redusert, til fordel for overnasjonale organer utad og utøvende makt, statlig forvaltning og sterke markedsaktører innad. Gjennom EØS-avtalen er det lagt stramme bånd på norske myndigheters lovgivningsmyndighet. Gjennom markedsretting, fristilling og privatisering blir områder som tidligere var offentlig styrt, overlatt til markedsaktører. Politikere pendler mellom politikk, næringslivsledelse og informasjons- og lobbyvirksomhet. Denne elitesirkulasjonen har økt med «selskapiseringen» – fristilling og markedsretting – og bruk av organisasjonsformer som fører til at oppgaver som tidligere var mer direkte styrt av politiske myndigheter, er overført til foretak med en armlengdes avstand til det politiske domenet.60

4.6 To hundre år uten vesentlige endringer av bestemmelsene

Knut Mykland61 var opptatt av at embetsmennene kom til å få en svært sentral rolle i det norske samfunnet over en lang periode. Han pekte blant annet på fraværet av en adel som viktig i den forbindelse. Den avgjørende rollen embetsmennene hadde som en integrerende, stabiliserende og moderniserende kraft i samfunnet – i statsbyggingen og nasjonsbyggingen utover på 1800-tallet – må også antas å ha vært viktig for den posisjonen embetsmennene fikk. Kanskje er oppfatningen av embetsmennenes viktige funksjon i det norske styringssystemet en viktig del av forklaringen på hvorfor man ikke har villet endre de formelle rammene rundt dem.

I 1966 ble det såkalte Stabelutvalget nedsatt. Innledningsvis i sin rapport redegjør utvalget om sin forståelse av mandatet. Det ble det vist til at Grunnloven § 22 hadde stått uforandret siden 1814, bortsett fra at det i 1911 hadde blitt innført en bestemmelse om avskjed ved oppnådd aldersgrense. Utvalget viste til at det i første halvdel av 1900-tallet var blitt foreslått en rekke endringer, noen av dem til og med flere ganger. Men ingen av disse forslagene hadde blitt gjennomført. Videre ble det vist til at man «i de senere år» – for å redusere regjeringens arbeidsbyrde [i forbindelse med utnevninger] – hadde redusert antall embetsmenn sterkt. En lang rekke stillinger som før var embetsmenn, var omgjort til tjenestemannsstillinger.

Stabelutvalget pekte på at det i et moderne samfunn med rask ekspansjon relativt ofte kan være behov for omorganisering, og at det kunne reises tvil om de daværende reglene om forflytning av embetsmenn var hensiktsmessige. Utvalget mente at det var ønskelig å få utredet «ønskeligheten og betydningen av at visse av statens tjenestemenn utenom dommerstanden eventuelt har en særskilt beskyttet stilling overfor statsmaktene.62

Stabelutvalget avga 30. august 1971 sin innstilling om avskjedigelse mv. av embetsmenn. Med utgangspunkt blant annet i denne innstillingen ble det foreslått at embetsmenn og tjenestemenn på vesentlige områder skulle omfattes av en felles lov. På bakgrunn av dette ble det utformet flere forslag til endringer i Grunnloven. Ingen av disse forslagene fikk grunnlovsmessig flertall.63 I 1992 vedtok Stortinget riktignok en endring i Grunnloven § 22 som åpnet for at embetsmenn, unntatt dommere, kan utnevnes på åremål.

Tjenestemannslovutvalget hadde ikke som mandat å vurdere endringer i bestemmelsene om embetsmenn. Da forslaget til en ny statsansattelov ble fremmet, ble reglene som fantes i tjenestemannsloven om embetsmenn, i all hovedsak videreført og dermed også den gjeldende rettstilstanden for embetsmenn.64

En rekke stillinger er tatt ut av embetsmannsordningen siden 1814. Grunnloven har blitt språklig oppdatert, men bestemmelsene om embetsmenn er i hovedsak de samme i dag som i 1814.

5 Embetsmannsordningen i dag

5.1 Embetsmenn

I dette kapitlet gir Embetsmannsutvalget en overordnet orientering om embetsmannsordningen slik den er i dag og beskriver de viktigste bestemmelsene som regulerer forholdet mellom staten som arbeidsgiver og embetsmennene. For sammenligningens skyld omtales også regler som gjelder for øvrige arbeidstakere i staten.

I staten er det to hovedgrupper av arbeidstakere: embetsmenn og statsansatte, jf. statsansatteloven § 1 annet ledd65. En embetsmann er en arbeidstaker som er utnevnt av Kongen i statsråd i et embete, eller som er konstituert av Kongen i statsråd i et embete. Embeter er oppgaver i staten som det er fastsatt i Grunnloven eller i alminnelig lov eller som kompetent statsmakt har bestemt, at skal organiseres som embeter. Embeter besettes ved at Kongen i statsråd utnevner en embetsmann til å utføre disse oppgavene. Alle andre arbeidstakere er statsansatte. Det gjelder også de arbeidstakerne som ansettes av Kongen i statsråd i en stilling som statsansatt, ofte omtalt som å beskikke. At statsansatte ansettes av Kongen i statsråd, medfører ikke at de blir embetsmenn.

Statistikk fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring viser at det i 2021 totalt var i overkant av 170 000 arbeidsforhold i staten.66 Embetsmennene utgjør omkring 1800 av disse eller i overkant av 1 prosent.

Grunnloven forutsetter og gir eksempler på en rekke stillinger som skal være embeter.

5.1.1 De politiske embetsmennene

Grunnloven § 22 angir tre grupper av embetsmenn. Det er for det første de politiske embetsmennene som er omtalt i paragrafens første ledd, «[s]tatsministeren og statsrådets øvrige medlemmer samt statssekretærene». De to neste gruppene er embetsmennene i statsforvaltningen og i domstolene.

Statsministeren og statsrådene utgjør regjeringen, som står ansvarlig overfor og må gå av dersom den ikke har støtte i Stortinget. Statssekretærene går av sammen med regjeringsmedlemmene. Embetsmannsutvalget har lagt til grunn at de politiske embetsmennene faller utenfor oppdraget, og disse omtales ikke nærmere i dette kapitlet eller i utredningen ellers.

5.1.2 Avsettelige og uavsettelige embetsmenn

Embetsmennene i statsforvaltningen og i domstolene deles inn i to grupper, som gjerne omtales som de avsettelige og de uavsettelige embetsmennene. Skillet mellom dem følger av bestemmelser om avskjed og forflytning, regulert i Grunnloven § 22. Bestemmelsens første ledd omtaler dem som både kan avskjediges administrativt, det vil si ved vedtak av Kongen i statsråd, og ved dom. Dette er de såkalte avsettelige embetsmennene. Bestemmelsens annet ledd omtaler dem som bare kan avsettes ved dom, og som ikke kan forflyttes mot sin vilje, de såkalte uavsettelige embetsmennene.

De avsettelige embetsmennene er embetsmennene i departementene, statsforvalterne, regjeringsadvokaten, riksadvokaten og embetsmennene som sitter i den øverste ledelsen i Forsvaret. Til de uavsettelige embetsmennene hører embetsmennene i påtalemyndigheten, unntatt riksadvokaten, politi- og visepolitimestrene, embetsmenn i Forsvaret som ikke inngår i den øverste ledelsen, og i tillegg enkelte etatsledere samt alle dommerne i de alminnelige domstolene.

I 1814 utgjorde de uavsettelige embetsmennene den største gruppen, og Grunnlovens ordning og hovedregel er at embetsmenn er uavsettelige. I dag er de to gruppene omtrent like store. De to største embetsmannsgruppene er embetsmennene i departementene og dommerne ved de alminnelige domstolene.

5.1.3 Embetsmenn i den utøvende makt og i domstolene

Embetsmannsordningen omfatter både embetene i den utøvende makt, statsforvaltningen, og dommerembetene. Reguleringen er i hovedsak felles for embetsmennene i de to ulike statsmaktene.

Domstolene utgjør den tredje statsmakten og skal i sin dømmende virksomhet være uavhengig av de øvrige statsmaktene. Det følger både av prinsippene om maktfordeling i Grunnloven, internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg, og sentrale rettssikkerhetsprinsipper. Når det gjelder denne gruppen av embetsmenn, skal reguleringen bidra til å styrke rettsstaten og sikre dommernes uavhengighet i behandlingen av hver enkelt sak.

Når det gjelder embetsmennene i statsforvaltningen, er det hensynet til folkestyret og ivaretakelsen av balansen mellom faglig uavhengighet, nøytralitet og lojalitet som skal sikres.

Det er dermed ulike hensyn som gjør seg gjeldende når embetsmannsordningen skal gjennomgås og vurderes for embetsmennene i de to statsmaktene. Det får konsekvenser for denne utredningen. Embetsmannsordningen og den dømmende makt omtales derfor særskilt i et eget kapittel (kapittel 11).

5.1.4 Regulering av embetsmenn

Grunnloven inneholder flere bestemmelser som regulerer ansettelsesforholdet mellom embetsmennene og staten som arbeidsgiver. Det gjelder bestemmelser om utnevning i embetet, om stillingsvern, om fremgangsmåten ved avslutning av ansettelsesforholdet og om vilkårene for å bli utnevnt. Bestemmelsene i Grunnloven suppleres av annen lovregulering. Eksempler på annen relevant lovgivning er statsansatteloven, domstolloven, forsvarsloven, arbeidsmiljøloven og ferieloven.

Statsansatteloven gjelder for embetsmenn der det er uttrykkelig angitt. Statsansatteloven ble vedtatt i 2017 og bygger på forslaget fra Tjenestemannslovutvalget, som ble oppnevnt i 2015. Utvalget, som skulle gjennomgå tjenestemannsloven, hadde ikke som en del av sitt mandat å vurdere embetsmannsordningen. Når det gjaldt embetsmenn, videreførte den nye loven i hovedsak reglene i tjenestemannsloven. Eldre proposisjoner, innstillinger og dommer er dermed fremdeles relevante.

Embetsmennene var ikke omfattet av de to første tjenestemannslovene, hverken av loven av 1918 eller 1977. Med tjenestemannsloven av 1983 ble embetsmennene omfattet. Loven baserte seg på bestemmelsene i Grunnloven, og tjenestemannslovens bestemmelser ble gjort gjeldende for embetsmenn «der det er uttrykkelig sagt», jf. § 1. Før 1983 fantes det i tillegg enkelte bestemmelser om embetsmenn spredt rundt omkring i lovgivningen. Særlig bør straffelovens ikrafttredelseslov av 22. mai 1902 nr. 11 nevnes fordi lovens § 10 inneholdt avskjedsvilkår for embets- og bestillingsmenn, som var den tidligere betegnelsen på statsansatte. Utover dette var det sedvane, administrativ praksis og domstolsavgjørelser som regulerte embetsmennenes rettigheter.

5.1.5 Embetsvernet er kjernen i ordningen

Grunnloven sikrer embetsmennene uavhengighet av Kongen og regjeringen gjennom et særlig vern i stillingen. Det særlige stillingsvernet for embetsmenn følger av bestemmelser om avskjed og forflytning, som er regulert i Grunnloven § 22.

Grunnloven § 22 deler, som omtalt i punkt 5.1, embetsmennene inn i to grupper: de avsettelige og de uavsettelige embetsmennene.

Med stillingsvern menes de reglene som beskytter arbeidstakere mot at arbeidsgivere kan avslutte ansettelsesforholdet ved oppsigelse eller avskjed. Det omfatter bestemmelser om vilkårene for når arbeidsgiver kan avslutte ansettelsesforholdet, hvem som har myndighet til å gjøre det, og saksbehandlingsregler. Når det gjelder vilkårene for oppsigelse eller avskjed, skiller man normalt mellom forhold knyttet til den ansatte, for eksempel manglende kvalifikasjoner, og begrunnelser knyttet til forhold ved virksomhetene, for eksempel flytting eller sammenslåing.

Embetsmennenes stillingsvern er særlig knyttet til følgende forhold, som enten følger direkte av Grunnloven, eller som det er lagt til grunn at følger av Grunnloven:

• Opphør av arbeidsforholdet til en embetsmann kan bare skje ved avskjed og ikke ved oppsigelse hverken fra embetsmannen selv eller staten.

• Avskjed av uavsettelige embetsmenn må skje ved dom etter at Kongen i statsråd har reist sak om avskjed for domstolen, mens avskjed av avsettelige embetsmenn enten kan skje administrativt ved vedtak av Kongen i statsråd eller ved dom.

• Uavsettelige embetsmenn kan ikke forflyttes mot sin vilje.

• Avskjed kan ikke begrunnes i forhold ved virksomheten, og embetsmenn kan ikke avskjediges dersom embetet legges ned eller omorganiseres vesentlig.

Terskelen for å avslutte et embetsforhold fra statens side skal være høy.

Det er domstolene som er gitt myndighet til å avskjedige uavsettelige embetsmenn. I en rettssak prøves alle sider ved spørsmålet om hvorvidt vilkårene for avskjed foreligger. Dette gir en særlig trygghet for at usaklige hensyn eller vilkårlighet ikke ligger til grunn for avskjedigelsen.

At stillingsvernet er forankret i Grunnloven og ikke kun i alminnelig lov, er også betydningsfullt. Alminnelig lov kan endres av et flertall i Stortinget, mens endringer av Grunnloven krever to tredjedels flertall. Videre må grunnlovsendringer foreslås før, men vedtas etter, et stortingsvalg, jf. Grunnloven § 121. Forankringen i Grunnloven gir dermed beskyttelse også mot den lovgivende makt.

I motsetning til embetsmenn kan statsansatte både sies opp og gis avskjed. Oppsigelsesgrunnlagene er knyttet både til forhold ved virksomheten og til forhold ved den statsansatte, jf. statsansatteloven §§ 19 og 20. Statsansatte kan gis avskjed administrativt med hjemmel i statsansatteloven § 26 som gir en uttømmende liste over avskjedsgrunnlagene. Avskjedsgrunnlagene er knyttet til forhold ved den statsansatte.

I punkt 5.5 nedenfor drøftes avskjedsvilkår og fremgangsmåten for å avslutte ansettelsesforholdet for embetsmenn og statsansatte.

5.2 Oversikt over dagens embeter

5.2.1 Innledning

Grunnloven forutsetter at det skal finnes en embetsstand, men den gir begrenset veiledning om hvilke stillinger som skal være embeter. Grunnloven § 22 nevner enkelte bestemte embeter: «embetsmenn som er ansatt ved statsrådets kontorer eller ved diplomatiet eller konsulatvesenet, sivile overøvrighetspersoner, sjefer for regimenter og andre militære korps, kommandanter på festninger og høystbefalende på krigsskip».

Hvilke stillinger som er embeter, følger for øvrig av ulike rettsgrunnlag. Grunnloven er tradisjonelt forstått slik at de høyeste stillingene i staten sentralt og regionalt samt dommerstillinger skal organiseres som embeter. For mange stillinger er dette regulert i lov. Her kan nevnes politiloven § 19, hvor det fremgår at politimestere og visepolitimestere utnevnes som embetsmenn, mens politidirektøren og assisterende politidirektør beskikkes av Kongen, det vil si de ansettes som statsansatte. Sjefen for Økokrim skal også utnevnes som embetsmann. Stillinger som er embeter, kan også gå frem av statens egne reglementer. Reglement for personalforvaltningen i departementene og Reglement for personalforvaltningen i utenrikstjenesten bestemmer at følgende stillinger i departementene er embeter: departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef, avdelingsdirektør, underdirektør og lovrådgiver. Enkelte embeter har eksistert i så lang tid at praksis tilsier embetsmannstatus, for eksempel riksarkivar og nasjonalbibliotekar.

Antall embeter er over tid redusert. Flere stillinger som tidligere var embeter, er senere omgjort til tjenestemanns-/statsansattestillinger. Det gjelder for eksempel øverste leder for tolletaten og senere fylkeslegeembetene. En stor gruppe som tidligere var embetsmenn, er professorene. Lov om universiteter og vitenskapelige høyskoler (universitetsloven) trådte i kraft i 1990. Siden den gang har professorene ved universitetene og de statlige høyskolene vært ansatt som tjenestemann og nå statsansatte. Personer med viktige stillinger, for eksempel direktøren for arbeids- og velferdsetaten, direktøren for skatteetaten, direktørene for ulike tilsyn og noen av ombudene, er ikke embetsmenn, men statsansatte som er ansatt, eller beskikket, av Kongen i statsråd.

Årsaken til at disse embetene ble omgjort til ordinære stillinger, ligger trolig i to forhold. For det første var det frem til 1992 ikke adgang til å benytte åremål i embeter. Dersom man ønsket å benytte åremål i en stilling som var et embete, måtte man først vente til stillingen ble ledig, og deretter gjøre den om til en tjenestemannsstilling. For det andre er en embetsutnevning en relativt omfattende prosess. For å unngå dette og for å redusere omfanget av saker som må behandles i statsråd, har nok en del stillinger blitt omgjort til ordinære stillinger. Stang Lund viser til rundskriv av 30. januar 1960 fra Statsministerens kontor til departementene der det ble fremholdt at det var ønskelig med en reduksjon av de stillingene som nødvendiggjorde statsrådsbehandling.67 Se også ovenfor om professoratene. For å oppnå dette må ansettelsesmyndigheten for stillingen ikke legges til Kongen i statsråd, men for eksempel til det aktuelle departementet eller til et styre for virksomheten. Følgen av dette er uansett at antall embeter er blitt redusert, men med varierende praksis mellom de forskjellige departementene. Innehavere av embeter som er blitt omgjort, er imidlertid ikke blitt berørt. De har beholdt embetsmannstatusen og stillingens lønn og tittel. Tallet på embetsmenn har derfor sunket relativt langsomt.

5.2.2 Antall embetsmenn i 2022

Høsten 2022 innhentet og sammenstilte Embetsmannsutvalget data fra Statsministerens kontor og departementene for å få en samlet oversikt over embetene og antall embetsmenn.

Totalt rapporterte departementene inn 1895 embetsmenn per 2022. Blant disse er 68 politiske embetsmenn: statsministeren, statsråder og statssekretærer. I tillegg er det 4 proster som ble utnevnt etter den tidligere kirkeordningen, men som har beholdt tittel og status. Disse er tatt ut av oversikten nedenfor. I domstolene, ved Statsministerens kontor og departementene og i statsforvaltningen for øvrig er det dermed 1823 embetsmenn. Av disse er 892 avsettelige og 931 uavsettelige. Det er 975 menn og 838 kvinner.

Materialet viser også at det er om lag 90 embetsmenn som ikke utfører oppgaver som normalt tilligger embetet. Tilnærmet hele denne gruppen er embetsmenn i departementene.

5.2.3 Oversikt over embeter

Tabellen nedenfor gir en oversikt over de ulike embetene, antall embetsmenn og kjønnsfordelingen, om embetsmennene er avsettelige eller uavsettelige, om de er utnevnt på åremål, og hjemmelsgrunnlaget for embetet.

Oversikt over embeter

5.3 Utnevningen etablerer ansettelsesforholdet

5.3.1 Utnevning av Kongen i statsråd

Grunnloven § 21 fastsetter at Kongen, etter å ha hørt sitt statsråd, utnevner alle sivile og militære embetsmenn. I dag betyr det at Kongen i statsråd formelt utnevner embetsmenn. Grunnloven § 21 innebærer både at Stortinget ikke kan gripe direkte inn i regjeringens myndighetsutøvelse, og at kompetansen til å utnevne fast i embeter ikke kan delegeres. Det følger dessuten av Grunnloven § 28 at «[i]nnstillinger om embetsutnevnelser og andre saker av viktighet» skal fremmes og behandles i statsrådet. Sakene forberedes i det departementet utnevningen hører under, og fremmes til statsråd av den aktuelle statsråden.

Grunnloven krever ikke at andre ansettelser skal skje i statsråd. Utgangspunktet er likevel at statsansatte ansettes av Kongen. I praksis er ansettelsesmyndigheten delegert til et departement, ett eller flere ansettelsesråd eller et styre for en virksomhet eller en gruppe av virksomheter, jf. statsansatteloven § 6.

I henhold til statsansatteloven § 2 skal fagdepartementet bestemme hvilke «statsansatte som skal ansettes av departementet eller beskikkes av Kongen». I retningslinjene Om Kongen i statsråd – Forberedelse av saker til statsrådheter det:«I henhold til praksis er det bare ansettelse i de høyeste og mest ansvarsfulle topplederstillingene som behandles i statsråd, fordi de anses som ‘saker av viktighet’ etter Grunnloven § 28.»68 Disse blir likevel ikke embetsmenn.

I systematikken til statsansatteloven er begrepene utnevne, utnevner og utnevnt forbeholdt embetsmenn. Dette medfører at når det for eksempel står i en lovtekst at «Dagligvaretilsynet ledes av en direktør utnevnt av Kongen i statsråd»69, så forstås det slik at direktøren for Dagligvaretilsynet er en fast utnevnt embetsmann.

5.3.2 Særlig om domstolene

Dommere i Høyesterett, lagmannsrettene, tingrettene, jordskifterettene og Utmarksdomstolen for Finnmark utnevnes av Kongen i statsråd etter innstilling fra Innstillingsrådet for dommere. Utnevningssakene fremmes av justis- og beredskapsministeren, som ansvarlig fagstatsråd.

Innstillingsrådet er et eksternt, selvstendig og uavhengig organ som ikke kan instrueres av andre. Innstillingsrådet skal ivareta de generelle prinsippene som gjelder for utnevninger og ansettelser i staten, men det skal også ivareta en del særlige hensyn og prinsipper som følger av domstolenes stilling i samfunnet. Innstillingsrådets medlemmer oppnevnes av Kongen i statsråd for en periode på fire år med adgang til gjenoppnevning for én periode.70

5.3.3 Kvalifikasjonsprinsippet og offentlig kunngjøring

Kvalifikasjonsprinsippet og kravet om offentlig kunngjøring av stillinger gjelder for embeter på samme måte som for alle andre stillinger i staten, jf. statsansatteloven §§ 3 og 4. Dette skal sikre at det blir bred konkurranse om embetene, og at den best kvalifiserte søkeren blir utnevnt.

Hensikten med kvalifikasjonsprinsippet er å sikre legitimiteten og tilliten til beslutningsprosessene i forvaltningen samt å hindre at det tas utenforliggende hensyn ved ansettelser. Det som skal vektlegges, er objektive og dokumenterbare forhold som utdanning og erfaring samt subjektive forhold som gjelder personlige egenskaper hos søkeren. Det er vilkårene i kunngjøringsteksten samt eventuelle lovfestede vilkår søkerne skal vurderes opp mot.

Offentlig kunngjøring av ledige embeter og stillinger er hovedregelen i staten. Dette skal sikre en bredest mulig rekruttering og ivareta kvalifikasjonsprinsippet. Det er antatt at en reell konkurranse om stillingene i staten er nødvendig for å opprettholde den generelle tilliten til staten.

Det finnes imidlertid noen unntak fra det ovenstående. Ett eksempel er at det i personalreglementet for utenrikstjenesten er fastsatt at ledige embeter eller stillinger kan kunngjøres bare internt eller i bestemte virksomheter, og at kunngjøring helt kan unnlates i særlige tilfeller. Hjemmel for dette unntaket er gitt i statsansatteloven § 4 annet ledd. Begrunnelsen er at det ikke uten videre kan sies at dette er ledige stillinger siden arbeidstakere som allerede er fast eller midlertidig ansatt i Utenriksdepartementet, det vil si ved en utenriksstasjon eller i Norad, skal fylle stillingene gjennom en egen rotasjonsordning.

Arbeidsmiljøloven inneholder ingen krav til kunngjøring av ledige stillinger eller noe kvalifikasjonsprinsipp ved ansettelser. Like fullt legger offentlig sektor for øvrig kvalifikasjonsprinsippet og kravet til offentlig kunngjøring til grunn. I privat sektor bestemmer arbeidsgiver hvordan ansettelser i virksomheten skal gjennomføres, og de står fritt til å ansette hvem de vil, med de begrensninger som følger av likestillings- og diskrimineringsloven.

5.3.4 Vilkår for å bli utnevnt i et embete

For å sikre embetsmennenes tilknytning til Norge er det i Grunnloven § 114 for det første slått fast at bare norske borgere som «taler landets språk», kan utnevnes i embeter. I tillegg gjelder det krav om såkalt innfødsrett.

Innfødsretten71 ble innført ved en forordning i 1776 og videreført i Grunnloven. Innfødsrett har en person som «er født i riket av foreldre som på det tidspunkt var norske statsborgere», jf. Grunnloven § 114 bokstav a, eller som «er født i utlandet av norske foreldre som på den tid ikke var statsborgere i noe annet land», jf. Grunnloven § 114 bokstav b. Grunnloven likestiller personer som har oppholdt seg i Norge i minst ti år, med personer med norsk innfødsrett. Stortinget kan også gi en person innfødsrett ved særskilt vedtak, jf. Grunnloven § 75 bokstav m.

I Grunnloven § 114 annet ledd er det åpnet for unntak fra disse kravene for «lærere ved Universitetet og de lærde skoler, til leger og til konsuler på fremmede steder». Disse unntakene er for øvrig ikke lenger relevante i og med at ingen av disse utnevnes til embetsmenn i dag.

Kravene til embetsmenn i Grunnloven § 114 har ikke vært ansett som uttømmende. Grunnloven § 91 stiller for eksempel krav om at ingen kan utnevnes til dommer i Høyesterett før de har fylt 30 år. Det er også flere eksempler på at lovgivningen stiller spesifikke krav, for eksempel domstolloven, og det er lagt til grunn at det kan gis bestemmelser i lov for å utfylle Grunnloven på dette punktet. Det stilles blant annet krav om at personer som skal utnevnes til bestemte embeter, må ha embetseksamen eller mastergrad.

Tidligere måtte alle som ble utnevnt til embetsmann, avlegge ed eller forsikring om at de ville vise konstitusjonen og kongen lydighet og troskap. Dette måtte gjøres før embetsbrev (bestalling) ble utferdiget av Statsministerens kontor, og før embetet ble tiltrådt. Lydighets- og troskapsplikten følger nå direkte av Grunnloven § 21, og kravet om å avlegge embetsed eller forsikring er opphevet.

Statsansatte er ikke underlagt de samme kravene som i Grunnloven § 114.

5.3.5 Midlertidig utnevning av embetsmenn

Hovedregelen i norsk arbeidsliv og i staten er fast ansettelse. Formålet med dette er å ivareta arbeidstakernes stillingsvern, som kunne ha blitt undergravd dersom arbeidsgiverne fritt kunne opprette midlertidige stillinger. Når det gjelder embetsmenn og statsansatte, er hovedregelen om fast ansettelse slått fast i statsansatteloven.72 Unntak fra regelen om fast utnevning og ansettelse krever hjemmel i lov.

I statsansatteloven brukes begrepet konstituere om å utnevne en embetsmann midlertidig. Statsansatteloven § 14 første ledd bokstav a til c gir hjemmel for at embetsmenn kan konstitueres i særlige tilfeller. Disse er «når embetsmannen bare trengs for et bestemt tidsrom eller for å utføre et bestemt oppdrag», jf. bokstav a, «når embetet ennå ikke er fast organisert, eller arbeidsområdet eller virkekretsen er planlagt endret», jf. bokstav b, eller «når embetsmannen skal gjøre tjeneste i stedet for en annen (vikar)», jf. bokstav c. Videre fastsettes det at embetsmannen kan konstitueres «for en periode på inntil seks måneder» av andre grunner, jf. bokstav d. I stedet for konstitusjon med hjemmel i bokstav b kan utnevningen skje med «forbehold om at embetsmannen må finne seg i slike endringer i embetets arbeidsområde som senere blir fastlagt», jf. § 14 annet ledd.

Statsansatte kan i hovedsak ansettes midlertidig på det samme grunnlaget som embetsmennene kan konstitueres på, jf. § 9 første ledd. Men statsansatteloven har ikke hjemmel for å ansette statsansatte midlertidig slik den har for å konstituere embetsmenn «når embetet ennå ikke er fast organisert, eller arbeidsområdet eller virkekretsen er planlagt endret». Tjenestemannsloven hadde en tilsvarende hjemmel, men den ble ikke videreført i statsansatteloven. Begrunnelsen for det var blant annet ønsket om harmonisering med arbeidsmiljøloven.

Statsansatte kan i tillegg ansettes midlertidig i praksisarbeid eller i utdanningsstillinger, jf. statsansatteloven § 9 første ledd bokstav c og d. Dette er uansett ikke embeter og dermed ikke relevant for embetsmenn.

Det er Kongen i statsråd som har myndighet til å konstituere en embetsmann. Sedvane tillater imidlertid at et departement konstituerer når det gjelder kortvarige, midlertidige besettelser av embeter under sykefravær eller ledighet. Slik departementskonstitusjon må ikke strekke seg utover ett år. Etter praksis gjelder adgangen til departementskonstitusjon både for embeter i departementene og i underliggende virksomheter. En konstitusjon medfører ikke at den konstituerte får den samme rettsstillingen som en utnevnt embetsmann. Det vises for eksempel til statsansatteloven § 18 og Grunnloven § 23 om bibehold av tittel og rang. Dersom det foreligger en departementskonstitusjon, regnes ikke stillingsinnehaveren som embetsmann, jf. statsansatteloven § 1 annet ledd.

5.3.6 Åremål

Et annet unntak fra hovedregelen om fast ansettelse er ansettelse på åremål. Åremål innebærer at arbeidstakeren ansettes i en definert og klart avgrenset tidsperiode for å utføre arbeidsoppgaver som i utgangspunktet er faste. At oppgavene er faste, skiller åremål fra konstitusjon og andre midlertidige stillinger. Både embetsmenn og statsansatte kan utnevnes eller ansettes på åremål.

I 1992 vedtok Stortinget en endring av Grunnloven § 22 som åpnet for at embetsmenn, unntatt dommere, kan utnevnes på åremål når dette er hjemlet i lov.73 Det er for eksempel gitt hjemmel for å utnevne statsforvaltere på åremål i statsansatteloven § 14 fjerde ledd. I tillegg er det gitt hjemmel for å utnevne følgende embeter på åremål: lederen av Gjenopptakelseskommisjonen (straffeprosessloven § 395 annet ledd), politimestere og visepolitimestere (politiloven § 19 annet ledd), direktøren for Datatilsynet (personopplysningsloven § 20 annet ledd), lederen av Konkurranseklagenemnda (konkurranseloven § 36 annet ledd), direktøren for Statens helsetilsyn (helsetilsynsloven § 3 annet ledd) og likestillings- og diskrimineringsombudet (diskrimineringsombudsloven § 4 første ledd).

Av § 6 annet ledd i forskrift til statsansatteloven går det frem at åremålsperioden skal være seks år. Ansettelsen kan gjentas én gang for hver embetsmann i samme embete og bare etter at embetet er kunngjort på nytt. Det kan fastsettes avvik fra åremålsperiodens lengde i særlige tilfeller. Likestillings- og diskrimineringsombudet utnevnes for en periode på seks år og lederen av Gjenopptakelseskommisjonen for en periode på syv år. I disse embetene er det ikke adgang til gjenutnevning.74

Statsansatteloven § 10 gir bestemmelser om åremål for statsansatte. Først og fremst kan åremål benyttes når det følger av lov eller stortingsvedtak, jf. § 10 første ledd. En rekke lover bestemmer at den øverste lederen for statlige virksomheter skal ansettes på åremål. Det gjelder for eksempel barneombudet og direktøren for Finanstilsynet.75 Også andre ansatte enn øverste leder kan med hjemmel i lov ansettes på åremål. Ett eksempel er stillinger innenfor universitets- og høyskolesektoren, der både ledere på lavere nivåer og forskerstillinger ansettes på åremål, jf. universitets- og høyskoleloven § 6-4. Dernest følger det av statsansatteloven § 10 annet ledd at departementene kan bestemme at øverste leder i en underliggende virksomhet skal ansettes på åremål. Videre kan åremål, etter paragrafens første ledd, også benyttes «når rikets sikkerhet krever det, eller når dette anses nødvendig som følge av overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon».

Utnevningen av embetsmenn på åremål beskrives nærmere i kapittel 10.

5.4 Endringer i arbeidsforholdet

5.4.1 Innledning

Staten vil over tid ha behov for å gjennomføre endringer i organisering og oppgavefordeling for å ta hensyn til politiske prioriteringer, imøtekomme nye krav og forventninger fra innbyggerne og følge opp den teknologiske utviklingen. Slike endringer kan påvirke en virksomhet internt, eller de kan føre til at virksomheten flyttes, deles opp eller overføres til eller slås sammen med en annen statlig virksomhet, eller til at nye virksomheter etableres for å løse nye oppgaver. Slike prosesser vil ofte ha konsekvenser for ansatte, både embetsmenn og statsansatte. Utgangspunktet i statsansatteloven er at ansatte må «finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og ansvar», jf. statsansatteloven § 16. For embetsmenn gjelder særlige regler. Nedenfor gis en kort orientering om reglene som gjelder for embetsmenn ved endringer i arbeidsoppgaver og ansvar. Omorganiseringer, endringer i arbeidsoppgaver og forflytningsforbudet for embetsmenn vurderes i punkt 9.3.

5.4.2 Forflytningsforbudet

De embetsmennene som bare kan avskjediges ved dom, er også omfattet av forflytningsforbudet i Grunnloven § 22 annet ledd. Forflytningsforbudet innebærer at embetsmenn ikke kan forflyttes uten at de samtykker til det. Forflytningsforbudet omfatter både geografiske endringer og endringer knyttet til oppgaver og ansvar. Det innebærer imidlertid ikke at en embetsmann kan motsette seg og hindre at et embete avvikles eller omorganiseres, forutsatt at det er en reell og saklig begrunnet omstilling og ikke et forsøk på å fjerne en bestemt embetsmann. Når det gjelder geografiske endringer, er det lagt til grunn at en embetsmann må finne seg i at kontorstedet flyttes innenfor vedkommendes embetsdistrikt. Videre må embetsmannen akseptere endringer i embetsdistriktets utstrekning innen rimelige grenser.

Det finnes rettspraksis som viser at en embetsmann må finne seg i enkelte endringer mot erstatning, jf. for eksempel Rt. 1874 s. 609 f. Saken gjaldt en skattefogd som mot erstatning måtte finne seg i en betydelig utvidelse av antall forretninger og et økt ansvar ved at betydelige pengesummer ble stilt under hans forvaltning.

Med bakgrunn i denne dommen er det i senere tid lagt til grunn at myndighetene i praksis har relativt stor frihet til å foreta «forflytninger» i form av å pålegge en embetsmann andre oppgaver dersom dette anses som nødvendig. Selv om omleggingen vil medføre en økt arbeidsbyrde for embetsmannen, kan den gjennomføres dersom vedkommende holdes økonomisk skadesløs. Hvor langt man kan gå i å pålegge en embetsmann nye og til dels andre oppgaver og ansvar, gir rettspraksis ikke noe entydig svar på. Det er nå støtte til at forbudet mot forflytning i Grunnloven § 22 annet ledd ikke er til hinder for at en embetsmann pålegges nye oppgaver så lenge de er av samme art som dem embetsmannen har hatt tidligere.

Hvis en embetsmann blir pålagt oppgaver som i realiteten vil føre til at det blir et nytt eller endret embete, kommer reglene om forflytning og avskjed til anvendelse. I slike tilfeller kan embetsmannen kreve å beholde tittel og lønn frem til aldersgrensen er nådd. Dette gjelder selv om arbeidsoppgavene opphører.76

Et eksempel som kan belyse det ovennevnte, gjelder sammenslåingen av fylkesmannsembetene i Vest-Agder og Aust-Agder, som ble gjennomført 1. januar 2016. I hvert av de to fylkene var det en fylkeslege, og sammenslåingen ville føre til at det kun ville være behov for én fylkeslege. Fylkeslegene var den gangen uavsettelige embetsmenn.77 Saken reiste spørsmål om omorganiseringen ville føre til at de to embetene som fylkesleger skulle legges ned eller omorganiseres i en slik grad at det var snakk om et nytt embete. Et embete anses først som nedlagt når det dreier seg om vesentlige endringer av embetet. I vurderingen må det ses på endringer i ansvarsområde, oppgavemengde og virksomhetens omfang. I denne saken ville fylkeslegen i det sammenslåtte fylket få et vesentlig endret arbeids- og ansvarsområde, og sammenslåingen trakk derfor i retning av et nytt embete. I så tilfelle ville det bety at de tidligere embetene som fylkesleger var bortfalt.

Siden fylkeslegene var uavsettelige embetsmenn, innebar det at de ikke kunne avskjediges uten dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje. Dette følger direkte av Grunnloven § 22 annet ledd. Bortfall av embete vil derfor ikke kunne gi grunnlag for avskjed. Sammenslåingen innebar at fylkeslegene ble fratatt sine embetsfunksjoner. De har imidlertid krav på å beholde både tittel, lønn og eventuelle andre økonomiske goder inntil de får annet arbeid eller når den lovbestemte aldersgrensen.

Forhåndssamtykke og kontraktsmessige forhold ved forflytning

Forbudet mot forflytning gjelder når embetsmannen ikke samtykker til forflytningen. Spørsmålet er om staten kan inngå forhåndsavtale med uavsettelige embetsmenn om samtykke til fremtidig forflytning. Forflytningen kan i så fall iverksettes på to ulike måter. På den ene siden kan stillingsbeskrivelsen være så ubestemt at embetsmannens geografiske og saklige ansvarsområde faktisk kan romme forskjellige stillinger. På den andre siden kan det være forbehold om adgangen til å iverksette endringer utover det som er hjemlet i stillingsbeskrivelsen som foreligger ved utnevningen.

I teorien78 er det antatt at det ikke er adgang til å inngå slik forhåndsavtale, da dette vil bli ansett som en omgåelse av bestemmelsene i Grunnloven. Det er likevel slik at alle bestallingsbrev (dokumentet som bekrefter utnevningen) inneholder en formulering om at en embetsmann uten erstatning må «finne seg i de forandringer av embetets forretningskrets og i tilfelle embetsdistriktets utstrekning som måtte bli bestemt ved lov eller av Kongen med Stortingets samtykke». Statsansatteloven åpner også for at det ved utnevningen kan tas «forbehold om at embetsmannen må finne seg i slike endringer i embetets arbeidsområde som senere blir fastsatt», jf. statsansatteloven § 14 annet ledd.

5.4.3 Avsettelige embetsmenn og endringer

Embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor er forpliktet til å finne seg i endringer i ansvar, arbeidsoppgaver og omorganiseringer, jf. statsansatteloven § 16 første ledd. Når det gjelder departementsembetsmennene, er dette særlig aktuelt i forbindelse med omorganiseringer av eller interne endringer i departementene. Det er imidlertid en forutsetning at det finnes et saklig grunnlag for endringene. Det redegjøres for dette i Statens personalhåndbok.79 Avsettelige embetsmenn utenfor «regjeringens kontorer» er ikke omfattet av bestemmelsen.

Avsettelige embetsmenn som ikke omfattes av hovedtariffavtalen i staten, og som er tilknyttet statens lederlønnssystem, for eksempel riksadvokaten, «har plikt til å finne seg i omplassering til andre oppgaver i virksomheten eller pålegg om å stå til rådighet for spesielle oppdrag, dersom avtalefestede krav til resultater ikke innfris», jf. statsansatteloven § 16 annet ledd. Dette kan skje selv om vilkårene for oppsigelse eller avskjed ikke er oppfylt. Arbeidsinnhold og funksjoner kan altså endres, men embetsmannen kan ikke bli fratatt hverken embetsstatus eller tittel.

Når det gjelder avsettelige embetsmenn som ikke er omfattet av forflytningsforbudet i Grunnloven § 22 annet ledd, fungerer avskjedsreglene som hinder mot forflytninger. Embetsmenn kan ikke avskjediges dersom embetet legges ned eller omorganiseres vesentlig, jf. statsansatteloven § 27 og 28 som sier at forhold ved virksomheten ikke er avskjedsgrunnlag. Embetsmenn må i slike tilfeller få andre arbeidsoppgaver. Oppgavene kan ha et annet innhold og en annen karakter enn tidligere. Lederoppgaver kan for eksempel være bortfalt. Embetsmannen vil likevel kunne beholde tittelen og lønnen.

Denne ordningen omtales som disponibilitet. I forarbeidene til den tidligere tjenestemannsloven80 står det at adgangen til å stille embetsmenn til disposisjon kan være særlig aktuell i forbindelse med en omorganisering av et departement, endringer i et departements fagområder eller en omlegging av et departements politikk som krever nye ledere. Dette er også klart uttrykt i proposisjonen til statsansatteloven81. En embetsmann er som hovedregel stilt til disposisjon i en kortere periode. Dersom arbeidsoppgavene som normalt tilligger det embetet vedkommende er utnevnt i, på nytt skulle bli aktuelle i departementet, innebærer dette at vedkommende må vurderes som aktuell for å overta disse arbeidsoppgavene. Dette kan skje ved en ny omorganisering, eller dersom samme type embete som vedkommende er utnevnt i, blir ledig.

5.4.4 Beordrings- eller flytteplikt

I Forsvaret og i utenrikstjenesten gjelder det særlige regler om forflytning, flytteplikt og disponibilitet.82 Det rettslige grunnlaget for særreglene i Forsvaret er at embetsmenn utnevnes i en bestemt grad og beordres til den enkelte stilling. Dette er ikke ansett å være i konflikt med Grunnloven.

Formålet med beordringssystemet i Forsvaret og utenrikstjenesten er å sikre regjeringen handlefrihet ved disponering av personalet og ved omorganiseringer. Når det gjelder utenrikstjenesten, kan forholdet til fremmede stater gjøre det nødvendig å skifte ut personell uten at dette skyldes forhold ved embetsmannen selv. Beordringsplikten benyttes i dag sjelden i utenrikstjenesten, der så å si alle stillingsskifter skjer etter søknad.

Embetsmenn i politiet kan midlertidig beordres, jf. politiloven § 21.

5.4.5 Omorganisering og endringer for statsansatte

Statsansatte har på samme måte som embetsmennene i departementene og ved Statsministerens kontor plikt til å finne seg i omorganiseringer og i endringer av arbeidsoppgaver og ansvar, jf. statsansatteloven § 16 første ledd. Bestemmelsen må ses i sammenheng med adgangen til oppsigelse på grunn av forhold ved virksomheten. Endringene må være saklig begrunnet, ligge innenfor de rammene som trekkes opp av arbeidsavtalen og stillingstypen, og være i tråd med praksis og sedvane i den statlige virksomheten. Som nevnt er det i tillegg særskilte bestemmelser for ledere som er tilknyttet statens lederlønnssystem, jf. statsansatteloven § 16 annet ledd.

5.5 Opphør av ansettelsesforholdet

5.5.1 Innledning

Oppsigelse er den vanligste måten å avslutte et arbeidsforhold på, både for arbeidstakere og arbeidsgivere. For en arbeidsgiver er terskelen for å gå til oppsigelse høy, men lavere enn for avskjed. Vilkårene for oppsigelse er knyttet både til forhold ved arbeidstakeren selv og til forhold ved virksomheten. Ved oppsigelse gjelder en oppsigelsestid der arbeidstakeren fortsetter å motta lønn og kan områ seg. Oppsigelsestiden i staten varierer fra én til seks måneder avhengig av ansettelsestid.

Oppsigelse er også mindre stigmatiserende eller infamerende enn avskjed, som typisk bygger på at arbeidstaker har misligholdt arbeidsavtalen. Ved avskjed må den ansatte fratre umiddelbart. Avskjed vil normalt også medføre forlenget ventetid på utbetaling av dagpenger fra Nav.

5.5.2 Avskjed

Embetsmenn står i embetet til de har nådd aldersgrensen,83 eller til de søker avskjed eller blir avskjediget. Når man i sammenheng med embetsmenn benytter begrepet avskjed kan ikke dette forstås på sammen måte som avskjed brukt i arbeidsretten generelt. Avskjed har siden Grunnloven ble vedtatt i 1814 vært knyttet til opphør av ansettelsesforholdet enten det er initiert av embetsmannen selv eller staten som arbeidsgiver.84

Embetsmenn som søker avskjed, har ikke krav på å fratre sitt embete innen en viss frist. Praksis tilsier at embetsmannen har krav på å få sin søknad innvilget, men staten kan kreve at fratreden først skjer når embetets funksjoner er ivaretatt ved ny utnevning eller på annen måte. Dersom embetsmenn søker og blir utnevnt i et nytt embete eller ansatt i en ny stilling, medfører det avskjed fra det tidligere embetet, med mindre de unntaksvis innvilges permisjon.

Skal arbeidsforholdet til en embetsmann avsluttes av arbeidsgiver, må det som omtalt ovenfor skje ved avskjed.

Grunnloven § 22 inneholder ikke regler om hvilke forhold som kan føre til avskjed, bare om avskjedsmåten og hvem som har myndighet til å fatte vedtak om avskjed. Nærmere bestemmelser om vilkårene for avskjed av embetsmenn er gitt i statsansatteloven og er basert på en grunn-norm om at embetsmannen kan avskjediges dersom vedkommende er «varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste».

Statsansatteloven gir i §§ 27 og 28 bestemmelser om hvilke forhold som kan føre til avskjed ved dom. Listen i § 27 er ikke uttømmende,85 hverken for avsettelige eller uavsettelige embetsmenn, og det samme gjelder listen over forhold som kan føre til administrativ avskjed av avsettelige embetsmenn. Avskjed må i begge tilfeller begrunnes i forhold ved embetsmannen.

Statsansatteloven § 27 første ledd gir hjemmel for avskjed når et av vilkårene som er beskrevet i bokstav a til f, er oppfylt. Bokstav a og b omhandler forhold som embetsmannen ikke kan klandres for, men som medfører at embetsmannen enten er «varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste» eller er «varig uskikket for embetet». Disse forholdene er sykdom, jf. § 27 første ledd bokstav a, og at embetsmannen ikke lenger har de kvalifikasjonene som er nødvendige eller foreskrevet for embetet. Også «andre grunner» kan føre til at embetsmannen er blitt «varig uskikket», jf. § 27 første ledd bokstav b. Før vedkommende embetsmann avskjediges av disse grunnene, skal embetsmannen om mulig tilbys annen passende stilling i virksomheten, jf. § 27 annet ledd. Dersom det ikke finnes en annen passende stilling og embetsmannen avskjediges på grunn av sykdom eller manglende kvalifikasjoner, gis vedkommende ekstern fortrinnsrett til en annen passende stilling i staten, jf. statsansatteloven § 24 syvende ledd.

Statsansatteloven § 27 første ledd bokstav c til f hjemler avskjed når embetsmannen har vist grov uforstand i tjenesten, grovt har krenket sine tjenesteplikter, på tross av skriftlig advarsel gjentatt har krenket sine tjenesteplikter, eller ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sitt embete eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for embetet.

Paragraf 27 suppleres av statsansatteloven § 28. Der heter det: «En embetsmann kan avskjediges ved dom når vedkommende viser seg å være varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste eller når vedkommende ikke har de nødvendige eller gyldig foreskrevne betingelser for å inneha embetet.» Denne paragrafen er en videreføring av § 10 i tidligere straffelovens ikrafttredelseslov. I og med at bestemmelsen utelukkende gjelder avskjed ved dom, er den mest praktisk for de uavsettelige embetsmennene.

Bestemmelsene i statsansatteloven §§ 27 og 28 bygger begge på det som kan omtales som en felles grunn-norm eller rettslig standard som sier at embetsmannen skal være skikket eller egnet til embetet og kunne utføre tjenesten på forsvarlig vis. Dersom embetsmannen ikke er skikket, må staten kunne avslutte arbeidsforholdet. Det er språklige nyanser i de to bestemmelsene, og statsansatteloven § 27 spesifiserer flere avskjedsgrunner som dekkes av den felles grunn-normen.

Dette er bestemmelser som sjelden kommer til anvendelse, men som likevel er nødvendige. I praksis vil ofte partene komme frem til en avtale, slik at avskjed unngås.

5.5.3 Avskjed som straff

Avskjed kan også skje i form av rettighetstap som straff, selv om det er lite praktisk. I straffeloven § 56 er det fastsatt at «[d]en som har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke en stilling, virksomhet eller aktivitet», når allmenne hensyn tilsier det, kan fratas stillingen eller retten til for fremtiden å ha en stilling eller utøve en virksomhet eller aktivitet.

5.5.4 Ordenstraff

Embetsmenn og statsansatte kan med hjemmel i statsansatteloven § 25 ilegges ordensstraff, men det er lite benyttet. Vilkårene for dette kommer frem i paragrafens første ledd bokstav a og b. Ifølge det første vilkåret kan ordenstraff ilegges ved overtredelse av tjenesteplikter eller dersom en embetsmann eller statsansatt unnlater å oppfylle sine tjenesteplikter. Det neste vilkåret er knyttet til adferd i eller utenfor tjenesten som «skader den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen, tjenesten eller embetet».

En embetsmann kan ilegges ordenstraff i form av skriftlig irettesettelse eller tap av ansiennitet fra én måned til to år, jf. statsansatteloven § 25. Embetsmannen kan ikke settes ned i stilling. En statsansatt kan ilegges tap av ansiennitet eller omplasseres varig eller midlertidig.

5.5.5 Avtale om avgang

Embetsmenn avskjediges svært sjelden. I situasjoner der arbeidsgiver ser et sterkt behov for å avslutte eller endre arbeidsforholdet, vil dette i praksis skje ved at arbeidsgiveren inngår en avtale med embetsmannen om dette. Ved fremforhandlet og frivillig fratredelse kan det med hjemmel i Statens personalhåndbok ytes økonomisk kompensasjon, jf. Statens personalhåndbok pkt. 2.17.

Avgjørelsen i slike saker treffes av ansvarlig fagdepartement, og i Statens personalhåndbok understrekes det at ordningen må benyttes med forsiktighet.

5.5.6 Suspensjon

I enkelte situasjoner vil det være behov for å fjerne en arbeidstaker fra stillingen eller embetet umiddelbart og før arbeidsgiveren kan slå fast om det foreligger grunnlag for avskjed. Dette kalles suspensjon og innebærer at arbeidstakeren ikke får adgang til arbeidsplassen eller virksomhetens datasystemer og ikke kan utføre arbeidet sitt. Suspensjon kan for eksempel være aktuelt i situasjoner der arbeidsgiver antar at arbeidstakeren er skyldig i underslag, korrupsjon, sedelighetsforbrytelser, voldelig adferd eller andre straffbare forhold. Statsansatteloven § 29 gir vilkår for når statsansatte og embetsmenn kan suspenderes. Når det gjelder embetsmenn, supplerer bestemmelsen Grunnloven § 22. Bestemmelsen i § 29 angir regler om suspensjonens varighet, forlengelse av suspensjonen og saksbehandlingen.

To vilkår må være oppfylt for at en embetsmann skal kunne suspenderes. For det første må det foreligge en konkret mistanke om at embetsmannen har gjort seg skyldig i forhold som kan medføre avskjed etter lovens § 27 første ledd bokstav c til f eller etter § 28. Det stilles ikke krav om at arbeidsgiver skal ha sikre bevis for slik adferd, men det må kunne vises til omstendigheter som underbygger en mistanke om dette. Det er arbeidsgiver som må godtgjøre at det foreligger slik mistanke.

For det andre må tjenestens eller virksomhetens behov tilsi at det ilegges suspensjon. Hensynet til en forsvarlig gjennomføring av nærmere undersøkelser av saken og faren for bevisforspillelse er momenter i vurderingen av om virksomheten har behov for å suspendere en embetsmann.

Når det gjelder statsansatte, må det være grunn til å anta at vedkommende har gjort seg skyldig i forhold som kan medføre avskjed etter lovens § 26, som tilsvarer vilkårene i § 27 første ledd bokstav c til f. Kravet om at virksomhetens behov må tilsi suspensjon, gjelder for statsansatte på samme måte som for embetsmenn.

En suspensjon er midlertidig, og varigheten skal vurderes fortløpende. Dersom vilkårene ikke lenger er til stede, skal suspensjonen oppheves og senest innen seks måneder. Unntak fra denne fristen kan gjøres dersom særlige forhold tilsier det, jf. § 29 annet og tredje ledd.

5.5.7 Vedtaksmyndighet

Hvem som har vedtaksmyndighet i saker om tjenstlige reaksjoner overfor embetsmenn, er fastsatt i statsansatteloven § 31. Uavsettelige embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 annet ledd, kan som nevnt bare avskjediges ved dom. Det er imidlertid Kongen i statsråd, etter saksforberedelse fra det aktuelle departementet, som beslutter om det skal anlegges en avskjedssak for domstolene. Avsettelige embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 første ledd, kan også avskjediges av Kongen i statsråd.

Det er ansettelsesorganet, Kongen i statsråd, som treffer vedtak om suspensjon av embetsmenn eller om «overføring til annen tjeneste», jf. § 31 første ledd. Spørsmålet om hvem som har myndighet til å treffe vedtak om suspensjon i saker som krever særlig rask avgjørelse, drøftes i punkt 9.5. Myndigheten til å gi embetsmenn avskjed etter søknad og ved oppnådd aldersgrense og myndigheten til å vedta opphør av suspensjon eller ordenstraff er delegert til fagdepartementene for alle embetsmenn, med unntak av dommerne i Høyesterett.

Statsansatteloven § 32 angir saksbehandlingsregler som kommer i tillegg til reglene i forvaltningsloven. Paragraf 33 og 34 omhandler regler for klage og søksmål.

5.5.8 Avskjed i nåde

I Grunnloven § 23 er det bestemt at embetsmenn som avskjediges i nåde, har rett til å benytte sin tidligere tittel og beholder sin rang. Dersom en embetsmann skal beholde sin «tittel og rang» fatter organet som innvilger avskjeden også beslutning om avskjeden skal gis «i nåde». Dette gjelder imidlertid ikke statsrådets medlemmer eller statssekretærene. Avskjed i nåde, som nå bare gis unntaksvis, gis for eksempel til høyesterettsdommere og andre embetsdommere som slutter ved oppnådd aldersgrense. Beslutningen om avskjed i nåde innebærer at embetsmenn har rett til å benytte sin tidligere tittel, og at de ved offisielle middager plasseres i henhold til sin tidligere status.

5.5.9 Oppsigelse og avskjed av statsansatte

Statsansatte kan sies opp både på grunn av forhold ved virksomheten og på grunn av den statsansattes egne forhold. I tillegg kan de avskjediges på grunn av forhold knyttet til den statsansatte.

Vilkårene for oppsigelse av en statsansatt går frem av statsansatteloven §§ 19 og 20. Ifølge § 19 kan statsansatte sies opp når oppsigelsen er saklig begrunnet i forhold ved virksomheten, jf. § 19 første ledd.

En statsansatt kan også sies opp på grunn av forhold som er knyttet til den statsansatte selv, jf. statsansatteloven § 20. En statsansatt kan sies opp når vedkommende

1. ikke er i stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom

2. ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen

3. på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutøvelse er uskikket for stillingen, eller

4. gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter.

Statsansatte kan avskjediges dersom vilkårene i statsansatteloven § 26 er oppfylt, det vil si dersom vedkommende har vist grov uforstand i tjenesten, grovt har krenket sine tjenesteplikter, på tross av skriftlig advarsel gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter, eller ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til stillingen eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen eller tjenesten. Disse fire vilkårene for avskjed er uttømmende.86

Det er dermed ikke vesentlige forskjeller mellom statsansatte og embetsmenn når det gjelder grunnlagene for avskjed.

Vedtaksmyndighet

Det er ansettelsesorganet som har myndighet til å treffe vedtak om oppsigelse, avskjed og suspensjon for statsansatte, jf. statsansatteloven § 30 første ledd og § 6 første ledd.

Statsansatte i departementene kan sies opp eller avskjediges av statsråden, jf. Reglement for personalforvaltningen i departementene § 11 nr. 2. I andre virksomheter i staten er det ansettelsesrådet i virksomheten som treffer vedtak om oppsigelse og avskjed av statsansatte, etter forberedelse fra nærmeste leder.

5.6 Embetsmannsordningen – forutsetninger og grenser

5.6.1 Innledning

I dette punktet drøftes i hvilken grad det er mulig å gjennomføre endringer i enkeltbestemmelser i Grunnloven og annen lovgivning uten at disse blir så omfattende at de tømmer embetsmannsordningen for innhold slik at den i realiteten må anses som avviklet. Embetsmannsutvalget gir nedenfor sin forståelse av hvilke grenser Grunnloven setter for eventuelle endringer i embetsmannsordningen.

Grunnloven forutsetter at det skal være en embetsmannsordning. I vedlegget til Stabelutvalgets innstilling87 viser Stang Lund88 til et brev fra Justisdepartementet til Statsministerens kontor89 der det står at «grunnloven bygger på den forutsetning at en kjerne av viktigere, ordinære statsstillinger skal være organisert som embeter». Stortinget støttet også dette synet da de behandlet Stabelutvalgets innstilling.90 I innstillingen vises det til «grunnlovens forutsetning om at det skal finnes en embetsstand og at i alle fall visse grupper av embetsmenn skal være uavsettelige». Debes91 viser til følgende uttalelse fra lovavdelingen i Justisdepartementet fra 1986:

«Grunnloven gir ikke på noe sted uttrykk for at det skal være en embetsstand eller at bestemte stillinger skal være embeter. Grunnloven forutsetter derimot at de viktigste statsstillinger stort sett skal være besatt av embetsmenn.»

Embetsmannsordningen skal bidra til å sikre dommernes uavhengige stilling. Den skal også bidra til å sikre balansen mellom faglighet og uavhengighet på den ene siden og lojalitet på den andre siden for embetsmennene i statsforvaltningen. Embetsmannsordningen er, som gjennomgangen ovenfor viser, forankret i flere bestemmelser i Grunnloven, herunder Grunnloven §§ 21, 22, 28 og 114.

Grunnloven § 22 er den mest sentrale av bestemmelsene om embetsmenn: Dels befester den uavhengighetsprinsippet, dels gir den eksempler på stillinger i staten som skal være embeter. Dermed etablerer den også rammer både for innholdet i og omfanget av ordningen i tillegg til at den setter grenser for hvordan ordningen kan endres.

Grunnlovsforankring medfører at endringer krever to tredjedels flertall i Stortinget, og at endringene må foreslås før, men vedtas etter, et stortingsvalg, jf. Grunnloven § 121. På samme måte som endringer av enkeltbestemmelser krever grunnlovsvedtak i tråd med Grunnloven § 121, kan avvikling av embetsmannsordningen bare skje gjennom grunnlovsvedtak i Stortinget.

5.6.2 Grenser for endringer i stillingsvernet

Kjernen i embetsmannsordningen er det særlige stillingsvernet som embetsmennene har, og som følger av Grunnloven (se punkt 5.1.5). Stillingsvernet er særlig knyttet til følgende forhold:

• Opphør av arbeidsforholdet til en embetsmann kan bare skje ved avskjed og ikke ved oppsigelse hverken fra embetsmannen selv eller staten.

• Avskjed av uavsettelige embetsmenn må skje ved dom etter at Kongen i statsråd har reist sak om avskjed for domstolen, mens avskjed av avsettelige embetsmenn kan skje administrativt ved vedtak av Kongen i statsråd eller ved dom.

• Uavsettelige embetsmenn kan ikke forflyttes mot sin vilje.

• Avskjed av embetsmenn kan ikke begrunnes i forhold ved virksomheten, hverken for uavsettelige eller avsettelige embetsmenn, og embetsmenn kan ikke avskjediges dersom embetet legges ned eller omorganiseres vesentlig.

Det er disse reglene som sammen fører til at embetsmenn har et sterkere stillingsvern enn øvrige statsansatte. Det gjelder særlig de uavsettelige embetsmennene, men også de avsettelige, selv om disse har et noe redusert vern mot endringer i arbeidsforholdet.

Endringer som medfører betydelige svekkelser av stillingsvernet, vil stride mot Grunnlovens forutsetning om en egen embetsmannsordning som nettopp hviler på regler om et særlig sterkt stillingsvern. Slike endringer vil derfor kreve at Grunnloven endres.

5.6.2.1 Grenser for endringer i opphørsform og vedtaksmyndighet

Grunnloven § 22 gir bare bestemmelser om avskjedmåten, ikke om hva som kan danne grunnlag for avskjed. Uavsettelige embetsmenn må avskjediges ved dom etter at Kongen i statsråd har reist sak om avskjed for domstolen, mens avsettelige embetsmenn må avskjediges administrativt ved vedtak av Kongen i statsråd eller ved dom.

Avskjedsmåten er særlig viktig for dommerne, som er representanter for en annen statsmakt enn den utøvende. Avskjedssak mot uavsettelige embetsmenn forberedes i departementet, og Kongen i statsråd reiser sak om avskjed. Domstolen har vedtaksmyndighet og kan gjennomføre en fullstendig prøving av om vilkårene for avskjed er til stede. Dette er konstitusjonelt viktig, og å endre på dette vil rokke ved maktfordelingsprinsippet i vårt demokrati.

I dag er det vanskeligere å argumentere for at avskjed bare skal kunne skje ved dom når det gjelder de uavsettelige embetsmennene i statsforvaltningen. Det gjelder særlig dem som er ledere for statlige virksomheter eller sitter i embeter i Forsvaret. For denne gruppen gjelder i hovedsak de samme hensynene som for embetsmennene som omfattes av Grunnloven § 22 første ledd. Det stiller seg noe annerledes for embetsmennene i påtalemyndigheten og i politiet, som har ansvar for og myndighet til å fatte påtaleavgjørelser, som skal skje uten innblanding eller press fra politiske myndigheter eller andre.

Det er argumenter for at de som i dag er uavsettelige embetsmenn, unntatt dommere, bør kunne avskjediges administrativt av Kongen i statsråd. Et forslag i tråd med dette vil kreve at Grunnloven § 22 endres, men en slik endring vil neppe svekke innholdet i embetsmannsordningen på en slik måte at forutsetningen om det skal finnes en slik ordning, utfordres.

5.6.2.2 Grenser for endringer i opphørsgrunnlagene

Ansettelsesforholdet til en embetsmann kan bare bringes til opphør ved avskjed. Grunnloven § 22 gir som nevnt kun bestemmelser om avskjedsmåten, og det følger av dette at embetsmenn ikke kan sies opp eller selv si opp sin stilling. Embetsmenn må søke avskjed.

Det er enighet om at Stortinget i alminnelig lov kan gi regler om avskjedsgrunnlag for embetsmenn. Vi har hatt regler om avskjedsgrunnlag helt siden straffelovens ikrafttredelseslov av i 1902. I dag gir statsansatteloven §§ 27 og 28 bestemmelser, men ingen uttømmende beskrivelse92 av hvilke forhold som kan danne grunnlag for avskjed. Både statsansatteloven § 27 og § 28 må tolkes vidt. Bestemmelsene gjelder både for uavsettelige og avsettelige embetsmenn.

Avskjedsgrunnlagene er knyttet til forhold ved embetsmannen og omfatter dels forhold som embetsmannen kan klandres for, dels forhold som embetsmannen ikke kan klandres for. Forhold ved virksomheten er ikke avskjedsgrunnlag hverken for avsettelige eller uavsettelige embetsmenn jf. statsansatteloven §§ 27 og 28. Bakgrunnen for dette er at dersom staten som arbeidsgiver fritt kunne gjennomføre omstillinger og forflytninger, ville det kunne utfordre kjernen i embetsmannsordningen, som er å sikre embetsmennene særlig vern og uavhengighet i sitt virke, jf. også forflytningsforbudet som gjelder for de uavsettelige embetsmennene.

I punkt 5.5.8 vises det til at det ikke er vesentlige forskjeller mellom embetsmenn og statsansatte når det gjelder avskjedsgrunnlagene. Endringer i avskjedsgrunnlagene i statsansatteloven som svekker stillingsvernet for embetsmenn sammenlignet med statsansatte, vil utfordre forutsetningen i Grunnloven om at det skal finnes en embetsmannsordning.

5.6.3 Grenser for endringer i omfanget av embeter

Grunnloven forutsetter at det skal utnevnes embetsmenn, men den gir begrenset veiledning om hvilke stillinger som skal være embeter. Grunnloven § 22 nevner enkelte bestemte embeter.

Debes93 peker på at Grunnloven er «mindre entydig når det gjelder hvilke stillinger som skal være embeter. Det er bare Grunnloven § 22 som eksemplifiserer.» Han tilføyer at det følger av «Grunnlovens system at dommerstillinger må være embeter».

Selv om det synes å være enighet om at «de viktigste statsstillinger skal være embeter», slik Lovavdelingen i flere sammenhenger har uttalt, er det både slik at flere tidligere embeter er omgjort til ordinære stillinger i staten, og slik at flere av de viktigste statsstillingene som er kommet til, ikke er embeter. Det har vært drøftet hvor fritt regjeringen og Stortinget står når det gjelder å gjøre embeter om til statsansattestillinger. Stavang drøfter dette og gir uttrykk for at de må stå forholdsvis fritt. Han skriver:94

«Korleis grensa elles skal dragast, må i utgangspunktet avgjerast av Kongen. Men heilt fritt kan han ikkje stå. Dersom det er tale om store omskifte i bruken av embetsmenn innan sentrale deler av styringsverket, må det vere ein føresetnad at spørsmålet blir lagt fram for Stortinget til avgjerd.»

Debes peker på at Grunnloven setter grenser for i hvilket omfang embeter kan omgjøres, og uttaler:

«Det Grunnloven vel forbyr, er at man omgjør så mange stillinger at embetsmannsbegrepet blir innholdsløst.»95

5.7 Oppsummering og vurdering

Skal det gi mening å snakke om en videreføring av embetsmannsordningen, eventuelt med mindre endringer, forutsetter det at denne gruppen sikres et vern i stillingen som er sterkere enn for øvrige statsansatte. Stillingsvernet og uavhengighetsprinsippet er kjernen i embetsmannsordningen. Det vil ikke være tilstrekkelig bare å videreføre reglene om utnevning av Kongen i statsråd og opprettholde særlige prosedyrer for avvikling av ansettelsesforhold. Det går grenser for hvilke endringer som kan gjøres i det materielle innholdet i ordningen, men også for hvor liten gruppen embetsmenn kan være dersom vi fortsatt skal kunne snakke om en egen ordning med egne bestemmelser i Grunnloven og i lovgivningen ellers.

Embetsmannsutvalget mener at forslag om endringer som innebærer

• at ansettelsesforholdet kan opphøre på annen måte enn ved avskjed,

• at avskjedsgrunnlaget utvides til også å omfatte forhold ved virksomheten, eller

• at vedtaksmyndigheten om opphør av ansettelsesforholdet legges til andre organer enn domstolene eller Kongen i statsråd,

vil representere så grunnleggende endringer at det vil bety avvikling av embetsmannsordningen. I kapittel 7 drøfter utvalget om embetsmannsordningen bør videreføres, og i kapittel 9 hvilke stillinger som bør omfattes av ordningen.

6 Regulering i enkelte andre land

6.1 Innledning og kort oppsummering

Embetsmannsutvalget har innhentet informasjon om stillingsvern og ansettelsesvilkår i tre sammenlignbare land, Danmark, Sverige og Tyskland. De tre landene har ulike ordninger for og forankring av bestemmelser om ansettelse og avslutning av arbeidsforholdet for dem som innehar de stillingene som tilsvarer embetsmenn eller ordinære statsansatte i Norge, både når det gjelder ansettelse og avslutning av arbeidsforholdet. Bestemmelsene varierer både med hensyn til innhold og hvem som er omfattet.

Felles for landene er at de har forankret domstolenes og dommernes uavhengighet i grunnloven. For øvrige grupper statsansatte har landene valgt ulike løsninger. Danmark og Tyskland har regulert rettsstillingen til en gruppe tjenestemenn i lov, og med et særlig stillingsvern. I Danmark er denne gruppen ganske liten, i Tyskland relativt stor. De resterende offentlig ansatte får sin rettsstilling regulert av kollektive avtaler. I Sverige har statsansatte i stor grad det samme stillingsvernet som arbeidstakere for øvrig. Både Sverige og Danmark har gitt bestemmelser om åremål, der henholdsvis regjeringen eller den enkelte fagstatsråd kan beslutte at enkelte stillinger kan ansettes på åremål.

6.2 Danmark

6.2.1 Innledning

Danmark har ingen embetsmannsordning tilsvarende den norske. Likevel ansettes enkelte grupper i det offentlige på særlige vilkår. Disse omtales som tjenestemand og i flertall tjenestemænd og de omfattes av lov om tjenestemænd og lov om tjenestemandspension. Det er særskilte lover for statens tjenestemenn på Grønland. Eksistensen av tjenestemenn fremgår implisitt av Grundloven § 27. I denne bestemmelsen er det gitt krav til at tjenestemennene skal ha tilknytning til riket (innfødsrett), og at de tjenestemennene som utnevnes av Kongen, skal avgi forsikring om at de skal overholde grunnloven. Videre er det fastsatt at regler om tjenestemenn, herunder om ansettelse, avskjed, forflytning og pensjonering, gis ved lov, jf. grunnloven § 27, stk. 1 og 2. I stk. 3 er det likevel fastslått at en tjenestemann kun kan forflyttes dersom vedkommende ikke lider inntektstap og er blitt gitt valget mellom forflytning og avskjed med pensjon. Tradisjonelt er vernet mot avskjed svakere enn i Norge, men dette må ses i sammenheng med en avskjediget tjenestemanns rett til pensjon. Der vernet mot forflytning tidligere har vært meget sterkt for tjenestemennene, er dette ved lov nå vesentlig myket opp. Selv om det er vesentlig flere tjenestemenn i Danmark enn det er embetsmenn i Norge, har tendensen også i Danmark vært at antall tjenestemenn har vært fallende. Fallet i antall tjenestemenn kan tilskrives mange forskjellige faktorer, herunder endringen i Ansættelsesformcirkulæret per 1. januar 2001 og senere 17. juni 2009, hvor det er fastsatt at en rekke sjefsstillinger i det videre ikke kunne besettes på tjenestemannsvilkår.

6.2.2 Om tjenestemenn

Følgende grupper ansettes som tjenestemenn i Danmark: dommere, ansatte i politiet og en rekke stillinger i påtalemyndigheten, kriminalomsorgen, forsvaret, fiskerikommisjonen og i folkekirken, herunder prester, proster og biskoper.

Det er færre tjenestemenn nå enn tidligere, særlig i departementene. Offentlig ansatte ansettes nå i hovedsak på overenskomst eller unntaksvis på individuell kontrakt. Per fjerde kvartal 2022 var det i alt 31 102 tjenestemenn i Danmark (oppgitt i årsverk). Av disse var 26 386 ansatt på det statlige forhandlingsområdet.96 På det kommunale området var det ansatt 3780 årsverk, mens det på det regionale området var ansatt 935 årsverk. Dertil kom ca. 300 tjenestemannsansatte på Grønland og ved Folketinget.97

I statsinstitusjonene er det bare departementssjefer (tilsvarer departementsrådene i Norge) som ansettes som tjenestemenn, ingen andre ledere i statsinstitusjonene. Administrative ledere i departementer og direktorater ansettes etter «rammeaftale for kontraktsansættelse for chefer i staten». Dette er særlig kontorsjefer og avdelingssjefer i departementer og direktorater samt direktørene i direktoratene, men også i annen statlig forvaltning og påtalemyndigheten (unntatt enkelte statsadvokater). Disse er ikke tjenestemenn, jf. Ansættelsesformcirculæret og endringene av dette av 17. juni 2009. Når det gjelder bestemmelser om avskjed og suspensjon (bortvisning), følger disse lederne den overenskomsten som de ville ha vært omfattet av dersom de ikke var omfattet av rammeavtalen, jf. rammeavtalen § 9 stk. 3.98

For øvrig gjøres offentlige ansettelser ved kollektiv overenskomst eller, når dette ikke finnes, ved individuell avtale.

Ansettelse av tjenestemenn gjøres av Kongen, ansvarlig statsråd eller den statsråden delegerer myndighet, jf. tjenestemandsloven § 3. Hvilke tjenestemenn som utnevnes av Kongen, fastsettes av finansministeren.

Tjenestemandsloven § 12 regulerer hvilke endringer en tjenestemann, med unntak av dommere og jurister i domstolsadministrasjonen, må akseptere. Innenfor ansettelsesområdet sitt har tjenestemannen plikt til å finne seg i endringer i tjenestens forretninger og beskaffenhet, såfremt dette ikke endrer tjenestens karakter eller medfører at stillingen ikke lenger er passende for tjenestemannen. Dette gjelder også der tjenestemannen overtar en annens stilling.

En tjenestemann som har gjort seg skyldig i en tjenesteforseelse, kan etter tjenestemandsloven § 24 gis en disiplinær reaksjon, herunder avskjed. Tjenestemandsloven stiller flere prosessuelle krav når det er begrunnet mistanke om at det er begått en tjenesteforseelse. Tildeling av mer alvorlige sanksjoner, herunder avskjed, forutsetter blant annet at det er gjennomført et «tjenstligt forhør».

Tjenestemannen kan suspenderes eller midlertidig overføres til en annen stilling dersom det er grunn til å tro at vedkommende har gjort seg skyldig i forhold som gjør at tjenestemannen ikke lenger har den tilliten som er nødvendig for stillingen, eller dersom det av andre årsaker er betenkelig å la vedkommende forbli i stillingen. Under suspensjon utbetales to tredjedeler av ordinær lønn.

Tjenestemenn som er utnevnt av Kongen, avskjediges av denne. Ellers fattes vedtak om avskjed av ansvarlig statsråd.

Det sondres tradisjonelt mellom tilregnelige avskjedsgrunner, der avskjeden skyldes tjenestemannens eget forhold i form av tjenesteforseelse eller straffbar handling, og utilregnelige avskjedsgrunner, som alder, sykdom og samarbeidsproblemer. Ved utilregnelige avskjedsgrunner skal avskjeden skje med tre måneders varsel, og tjenestemannen har, dersom han har vært ansatt i ti år, rett på en særlig tjenestemannspensjon. Krav om varsel og rett til en særlig pensjon gjelder ikke dersom avskjeden skyldes tjenestemannens eget forhold.

Dersom endringer i forvaltningens organisasjon eller arbeidsform medfører at stillingen legges ned, plikter tjenestemannen å ta en annen passende stilling som tilbys ham, i tråd med reglene om stillingsforandringer. Dersom en annen passende stilling ikke kan tilbys og tjenestemannen avskjediges som følge av at stillingen legges ned, beholder tjenestemannen lønnen i tre år.

6.2.3 Særlig om dommere

Avsettelse av dommere må skje ved dom, jf. den danske grunnloven § 64. De kan ikke forflyttes mot sitt ønske, unntatt i de tilfellene der det er en del av en omorganisering i domstolene. Avskjed kan likevel skje når en dommer har fylt 65 år, men denne dommeren beholder da sin lønn inntil vedkommende når den lovbestemte aldersgrensen.

Disiplinærsaker mot dommere behandles av en Særlig Klagerett, jf. retsplejeloven § 1 a. Denne består av fem medlemmer, som beskikkes av Kongen etter innstilling fra justitsministeren. De oppnevnes for ti år, uten mulighet for gjenoppnevning, og kan bare avsettes ved dom.

Etter retsplejeloven § 49 kan enhver som anser seg krenket ved utilbørlig eller usømmelig opptreden fra en dommer under utøvelsen av dennes embete, klage på dommeren til den Særlige Klageretten. Sak kan også reises for klageretten av Riksadvokaten etter begjæring fra justisministeren.

Klageretten avgjør også om en dommer skal avsettes som følge av åndelig svikt eller «legemlig sykdom», jf. retsplejeloven § 49 a. Klageretten kan avvise saken, eller dersom den finner klagen begrunnet, vedta kritikk mot dommeren eller gi bøter. Der forholdene er graverende, eller dersom dommeren er kjent skyldig i tilsvarende forhold tidligere, kan Klageretten avsette dommeren. Dersom dommen lyder på avsettelse, eller det er lagt ned påstand om dette, kan den påankes til høyesterett, jf. retsplejeloven § 49 stk. 8.

Den særlige klageretten kan vedta å suspendere en dommer når det er reist straffesak mot dommeren, eller når dommeren kan antas å ha gjort seg skyldig i et forhold som kan medføre avsettelse.

6.2.4 Nærmere om åremål

Tjenestemandsloven gir hjemmel til åremål, med unntak for dommere og jurister ved domstolene, som må ansettes fast, og departementschefer, som ifølge praksis alltid ansettes fast. Tjenestemandslovens bestemmelser om åremål suppleres av en avtale med arbeidstakerorganisasjonene om lønnsvilkår og andre ansettelsesvilkår under åremålsansettelse i staten (åremålsaftalen).

Det er den ansvarlige statsråden som fastsetter hvilke stillinger som skal være åremål, i samråd med arbeidstakerorganisasjonene.

Åremålsperioden kan være på tre til seks år, med mulighet for forlengelse på ytterligere tre år. Perioden kan forlenges uten utlysning, og flere ganger, så lenge den totale forlengningstiden ikke overstiger tre år. Åremålet kan dermed forlenges for eksempel ett år av gangen tre ganger. Gjenoppnevning kan også skje etter ny utlysning, men ikke mer enn to ganger, hvis gjenansettelsen er begrunnet i objektive forhold.

For ansatte på åremål ytes et særlig åremålstillegg. Dette fastsettes av statsråden som er ansvarlig for Medarbejderstyrelsen, sammen med arbeidstakerorganisasjonene i forbindelse med den enkelte åremålsansettelse. Tillegget skal fungere som en godtgjørelse for at stillingen er tidsbegrenset, og fastsettes derfor under hensyn til åremålets lengde. Det kan også avtales et fratredelsesbeløp dersom den ansatte ikke er sikret ny stilling.

Det er den enkelte statsråd som avgjør hvilke stillinger som skal være åremål, i samråd med arbeidstakerorganisasjonene. En retningslinje fra 1973 anbefaler at åremål, i tillegg til å brukes i lederstillinger, bør benyttes der oppgavene er tidsbegrensede, det forventes vesentlige endringer i virksomheten, eller stillingen har et særlig behov for fornyelse.

6.3 Sverige

6.3.1 Innledning

I Sverige har det tidligere vært flere ulike ansettelsesforhold for offentlig ansatte. Den opphevede statstjänstemannalagen av 1965 satte ufravikelige krav til ansettelsesforholdene. Disse særreglene er imidlertid nå i stor grad fjernet, og siden 1994 har stillingsvernet for offentlig ansatte i stor grad tilsvart det som gjelder i resten av arbeidslivet. Et viktig unntak gjelder for dem som ansettes på såkalt fullmakt. I Sverige ansettes myndighetschefer, som det finnes ca. 200 av, på åremål.

De svenske bestemmelsene om avskjed må ses i sammenheng med reglene i brottsbalken (straffeloven) kapittel 20. Særlig relevant er § 1, som hjemler straff i form av bøter eller fengsel i inntil to år for den som forsettlig eller uaktsomt, gjennom handling eller unnlatelse «åsidosätter vad som gäller för uppgiften». Dersom lovbruddet er forsettlig og må anses som grovt, idømmes fengsel fra seks måneder til seks år, jf. kapittel 20 § 1 annet ledd. Kapittel 20 § 3 hjemler også straff i form av bøter eller fengsel i inntil ett år for brudd på taushetsplikten.

6.3.2 Ansatte på fullmakt

Tidligere var mange av dem som også ble utnevnt som embetsmenn i Norge, blant annet offiserer og professorer, ansatt på fullmakt, og dermed fikk de et sterkere vern i stillingen. I 1990-årene ble antall ansatte på fullmakt drastisk redusert.

I fullmaktsloven av 1994 (lagen om fullmaktsanställning) går det frem av § 3 at det i utgangspunktet kun er dommere som er ansatt på fullmakt, jf. også Regeringsformen kap. 11. Regjeringen kan videre fastsette hvilke andre arbeidstakere som skal ansettes på fullmakt. Dette er gjort i veldig liten grad og omfatter bare fire myndighetssjefer. Dette er justitiekanslern, riksåklagaren, lederen (ordførande) for arbetsdomstolen og lederen (ordførande) for Försvarets underrättelsesdomstol. Samtlige er begrunnet i hensynet til objektive og selvstendige rettsprosesser.

En arbeidstaker som er ansatt på fullmakt, kan ikke sies opp. Vedkommende kan imidlertid avskjediges. Avskjed kan gis på grunn av sykdom, dersom arbeidstakeren ikke lenger er i stand til å gjennomføre arbeidsoppgavene sine og heller ikke vil være det i fremtiden, og dersom arbeidstakeren grovt tilsidesetter sine plikter mot arbeidsgiver, jf. også lagen om anställningsskydd § 18. Dersom det er innledet en avskjedsprosess mot den ansatte, kan denne også suspenderes (avstänges) fra arbeidet, jf. lagen om fullmaktsanställning § 10. Det samme er tilfellet dersom det er reist tiltale mot den ansatte, og faktumet i denne kan antas å medføre avskjed.

En arbeidstaker som er ansatt på fullmakt, kan forflyttes til en annen stilling i staten på fullmakt, jf. lagen om fullmaktsanställning § 8. Dette forutsetter at arbeidsoppgavene i den nye stillingen er likartede som i den tidligere, eller at arbeidstakeren, på grunn av sin utdanning, er egnet for stillingen. En videre adgang til forflytning gjelder for ansatte i politiet, utenrikstjenesten og forsvaret, men dette får ikke praktisk betydning ettersom disse ikke lenger ansettes på fullmakt.

6.3.3 Dommere

For ordinære dommere, avgjøres saker om avskjed, suspensjon og pålegg om legeundersøkelse av statens ansvarsnemnd, jf. lagen om fullmaktsanställning § 15. Regjeringen kan også bestemme at dette omfatter andre arbeidstakere, med unntak av justitiekanslern og justitieråden (dommerne i høyesterett), jf. lagen om fullmaktsanställning § 15 annet ledd.

Den svenske Regeringsformen, som er en del av den svenske grunnloven, gir særskilte regler for dommere. Domstolenes uavhengighet fastslås i kap. 11 § 3, der det fremgår at ingen annen myndighet, heller ikke Riksdagen, kan bestemme hvordan domstolene skal dømme i enkeltsaker. Ordinære dommere utnevnes av regjeringen, jf. Regeringsformen kap. 11 § 6.

Ordinære dommere kan kun avskjediges når de ved straffbar handling eller grove eller gjentatte tilsidesettelser av sine plikter etter ansettelsesforholdet har vist seg åpenbart uegnet til å inneha stillingen, eller har oppnådd gjeldende pensjonsalder eller varig tapt arbeidsevne, jf. Regeringsformen kap. 11 § 7. Når ordinære dommere skilles fra sitt arbeid og dette ikke skjer ved dom, kan de kreve å få prøvd saken for en domstol, og at ordinære dommere skal delta ved prøvingen.

Dommere kan forflyttes til en annen dommerstilling på samme nivå når dette er nødvendig av organisatoriske grunner, jf. Regeringsformen kap. 11 § 7.

6.3.4 Andre statsansatte

Lagen om anställingsskydd gjelder for alle arbeidstakere med mindre annet er fastsatt. I lovens § 7 går det frem at en oppsigelse fra arbeidsgiver må være saklig, og knyttet til arbeidstakers forhold eller person. En oppsigelse er ikke saklig dersom arbeidsgiver har annet passende arbeid å tilby arbeidstakeren. En arbeidstaker kan også bli sagt opp med hjemmel i virksomhetens forhold, der dette skyldes økonomiske, tekniske eller organisatoriske årsaker.

En arbeidstaker kan avskjediges dersom vedkommende grovt har tilsidesatt sine plikter (åliggande) mot arbeidsgiver.

Frem til 2022 var det, i lagen om anställningsskydd, hjemmel for suspensjon i avskjedssaker, men denne er nå tatt bort. Det er foreslått å gi hjemmel til suspensjon i lagen om offentlig anställning, men denne er inntil videre ikke vedtatt.

Avgjørelsesmyndigheten ligger i utgangspunktet hos ansettelsesmyndigheten, altså arbeidsgiver eller arbeidsgivers «styrelse». Avgjørelser fattes i de fleste tilfeller av en egen personalansvarsnemnd. Regjeringen kan bestemme hvilke myndigheter som skal ha en personalansvarsnemnd, men som regel tas beslutningen om dette av den enkelte myndighets styrelse. I praksis har alle myndigheter med mer enn femti ansatte en personalansvarsnemnd.

enkelte ansatte, fattes beslutninger om disiplinæransvar, suspensjon og eventuell tiltale for domstolene av Statens ansvarsnämnd. Dette er arbeidstakere som ansettes direkte av regjeringen eller har virksomhetsledende stillinger eller lignende. Regjeringen kan også fastsette at andre, spesifikke stillinger omfattes. Nemnden som settes ned av regjeringen, inkludert lederen og nestlederen, skal være jurister.

6.3.5 Myndighetssjefer og åremål

Ledere for statlige virksomheter, myndighetssjefer, er ikke ansatt på fullmakt, med de fire ovennevnte unntakene. Myndighetssjefer er ledere for virksomheter som har regjeringen som arbeidsgiver. De er ansvarlige for virksomhetens arbeid og organisering, med mindre de er underlagt et styre. Det er i overkant av 200 myndighetssjefer totalt i Sverige.99 Regjeringen kan bestemme at disse ansettes på åremål, ut fra en konkret vurdering. Det ser ut til at hovedregelen er at åremål benyttes. Dette er for noen få stillinger fastsatt i lov, blant annet for myndighetssjefen for Institutet for mänskliga rättigheter og myndighetssjefen for Integritetsskyddsmyndigheten, som ansettes i henholdsvis seks og fire år.

Det er for øvrig regjeringen som beslutter hvor lenge slike åremål skal vare, men det vanlige er at myndighetssjefen ansettes i seks år, med mulighet for en forlengelse på tre år. Unntaket er rektorer på universiteter og høyskoler. Disse kan gis to forlengelser, begge på tre år. Når myndighetssjefer er ansatt i en tidsbegrenset stilling, kan de ikke sies opp, men må avskjediges etter reglene i lagen om anställningsskydd.

Ordningen med åremål ble vurdert i SOU 2022: 8.100 Rapporten anbefaler at bruken av åremål fortsetter. Den peker på at åremål både bidrar til å ivareta regjeringens behov for ulike ledertyper til ulike tider og hensynet til fornyelse, effektivitet og mobilitet. Videre bør utgangspunktet om at åremålet varer i seks år med mulighet for tre års forlengelse, videreføres. Rapporten argumenterer for at dette balanserer hensynet til fornyelse mot hensynet til kontinuitet på en god måte. Samtidig understreker den at regjeringen må vurdere hva som er den mest hensiktsmessige lengden på et åremål, ut fra hver enkelt virksomhets behov.

6.4 Tyskland

6.4.1 Innledning

Tyske tjenestemenn gjør tjeneste på livstid, og deres arbeidsforhold, inkludert lønn, reguleres i lov. At offentlig myndighet skal utføres av disse tjenestemennene, går frem av den tyske grunnloven. Tjenestemennene har et særlig stillingsvern og er i teorien uoppsigelige, selv om det finnes enkelte unntakshjemler. Utviklingen har også i Tyskland medført at det er en stor gruppe offentlig ansatte som er ansatt på overenskomst, og i dag er anslagsvis 2 millioner tjenestemenn, mens 3 millioner er ansatt på overenskomst.101 Grunnloven har også enkelte særlige regler for dommere, som kun kan flyttes, pensjoneres og avskjediges ved dom og med hjemmel i lov eller grunnlov.

6.4.2 Tjenestemenn og alminnelige offentlig ansatte

Etter den tyske grunnloven, Grundgesetz, artikkel 33 (4) skal offentlig myndighet, som hovedregel, utøves av offentlige tjenestemenn som har påtatt seg en særlig lojalitetsplikt. Disse omtales som Beamte eller Beamtinen. Samfunnsutviklingen har likevel gjort det nødvendig å skille mellom tjenestemenn og alminnelige offentlig ansatte.102

Tjenestemenn finnes både på statlig, regionalt og lokalt nivå. De som utøver offentlig myndighet, og som derfor «ansettes» som tjenestemenn, arbeider blant annet i sentralforvaltningen og i ledende stillinger, politi, brannkorps og fengselsvesen. Det finnes også tjenestemenn i delstatene, blant annet er lærere som regel tjenestemenn, men dette fastsettes i stor grad av den enkelte delstat.

Tjenestemennenes arbeidsvilkår og lønn er fastsatt i lov. Dette skiller dem fra alminnelige offentlig ansatte, som følger alminnelig arbeidsrettslig lovgivning, kombinert med kollektive avtaler.

Tjenestemennene gjør tjeneste på livstid og kan i utgangspunktet ikke sies opp før pensjonsalder. En tjenestemann kan imidlertid avskjediges dersom de formelle betingelsene for å bli utnevnt som tjenestemann ikke lenger er oppfylt, eller dersom de ikke var oppfylt på utnevningstidspunktet.103, 104

En tjenestemann må forlate sin stilling når vedkommende har nådd den fastsatte pensjonsalderen, eller dersom vedkommende av helsemessige årsaker ikke lenger er i stand til å utøve sine tjenesteplikter.

En tjenestemann kan etter Bundesdiziplinergesetz avskjediges for brudd på tjenestepliktene dersom sakens omstendigheter er egnet til å skade tilliten til embetet eller embetsverket.

Videre går det frem av Bundesdiziplinergesetz § 13 (2) at en tjenestemann skal fjernes fra sin stilling dersom arbeidsgiver, eller allmennheten, som følge av tjenestemannens grove pliktbrudd har mistet tilliten til tjenestemannen. Tjenestemannen kan også miste tjenestemannsrettighetene dersom vedkommende er dømt for en straffbar handling.

Vedtak om degradering eller avskjed etter disiplinærloven må treffes ved dom av forvaltningsdomstolen, etter søksmål fra den øverste myndigheten (die oberste Dienstbehörde) eller den denne gir fullmakt, jf. Bundesdiziplinergesetz § 34.

Arbeidsgiver kan suspendere en tjenestemann når det vurderes å iverksettes et disiplinærtiltak og suspensjonen er nødvendig for å forhindre skade. En tjenestemann kan også midlertidig tas ut av tjeneste når det er igangsatt disiplinærsak og det er sannsynlig at oppsigelse vil bli resultatet, jf. Bundesdiziplinergesetz § 38. I så fall kan arbeidsgiver, avhengig av tjenestemannens økonomiske situasjon, holde tilbake opptil 50 prosent av tjenestemannens lønn.

Etter tysk rett skilles det mellom Abordnung (utplassering / kortvarig flytting) og Versetzung (flytting eller overføring). En tjenestemann kan pålegges arbeid i en annen stilling hos samme eller annen arbeidsgiver, selv om tilknytningen til tidligere arbeidsgiver består. Dersom en slik utplassering varer i mer enn to år og medfører lavere lønn, kreves arbeidstakerens samtykke. Dersom flyttingen er en varig overføring til annen stilling hos nåværende eller annen arbeidsgiver, kreves det i utgangspunktet samtykke fra tjenestemannen. Det kan gjøres unntak fra krav til samtykke dersom offentlige hensyn krever det, den nye stillingen har samme eller høyere lønn, og arbeidet er rimelig med tanke på tjenestemannens utdanning elle arbeidserfaring.

Ved vesentlige endringer i myndigheten kan en tjenestemann som berøres, uten samtykke overføres til en annen stilling hos samme arbeidsgiver, i samme eller annen karrierevei. Dette kan innebære tap av lønn, men ikke slik at tjenestemannen gis lavere lønn enn vedkommende hadde i sin foregående stilling.

Et lite, men prinsipielt viktig unntak er det som kan omtales som de politiske tjenestemennene. Dette er stillinger hvor det anses som avgjørende at tjenestemannens politiske syn samlet sett samsvarer med den til enhver tid sittende regjerings politikk. Dette omfatter kun 0,5 prosent av det totale antallet tjenestemenn på føderalt nivå og er hovedsakelig statssekretærer, ledere for departementer og høyere stillinger i utenrikstjenesten, politiet, sikkerhetstjenesten og etterretningen. De politiske tjenestemennene kan midlertidig pensjoneres av forbundspresidenten uten en særlig grunn. Dette kan prøves for en forvaltningsdomstol, men domstolen kan kun prøve om grunnlaget for pensjoneringen var saklig. Den midlertidig pensjonerte tjenestemannen plikter å godta nytt arbeid når dette er på området til den tidligere «Dienstherr», arbeidet er på samme nivå og lønnen minst like høy som før.105

Offiserer i forsvaret er ikke tjenestemenn, men arbeidsforholdet deres er likevel regulert i lov på samme måte som for tjenestemennene. Offiserenes rettsstilling er, i Soldatengesetz, tilnærmet den samme som tjenestemennenes.106 De øverste offiserene er underlagt tilsvarende regler som de politiske tjenestemennene, jf. Soldatengesetz § 50. Offiserer fra brigadegeneral og oppover kan altså pensjoneres midlertidig av forbundspresidenten.

6.4.3 Domstolene og dommerne

Domstolenes og dommernes uavhengighet er fastslått i Grundgesetz artikkel 97. Etter denne bestemmelsen er dommerne et redskap for loven og skal dømme i tråd med denne. Artikkel 97 (2) fastslår videre at dommere, som er fast utnevnt, kun kan sies opp, suspenderes, flyttes eller pensjoneres med hjemmel i lov og ved en rettsavgjørelse. Det fastslås i samme avsnitt at dommere kan flyttes eller tas ut av tjeneste som følge av endringer i eller omorganiseringer av domstolene, men at de i så fall skal beholde full lønn.

Etter Grundgesetz artikkel 98 (1) og 98 (3) skal dommernes status være regulert i lov. Dersom en dommer, offisielt eller uoffisielt, handler i strid med grunnlovens prinsipper eller den konstitusjonelle ordenen i en delstat, kan Forbundsdagen bringe saken inn for konstitusjonsdomstolen, jf. artikkel 98 (2). Domstolen kan, med to tredjedels flertall, flytte eller pensjonere dommeren. Dersom domstolen finner at dommeren har handlet med forsett, kan dommeren også sies opp. Delstatene kan også gi regler tilsvarende denne bestemmelsen.

Ytterligere regler for dommere er gitt i dommerloven, Deutsches Richtergesetz. Bestemmelsene om avskjed av dommere som følge av manglende kvalifikasjoner, sykdom, alder og dom for straffbar handling er i stor grad de samme som for tjenestemenn.

Dommere kan forflyttes til et annet embete på samme nivå når dette er nødvendig for å forhindre skade på gjennomføringen av rettspleien, eller når omorganisering av domstolene gjør det nødvendig, jf. Deutsches Richtergesetz § 31 og 32. I enkelte tilfeller kan også en dommer forflyttes til en stilling med lavere rang eller settes i disponibilitet. I så fall plikter vedkommende å ta den nye stillingen. Dersom den nye stillingen har en lavere lønn, beholder dommeren sin tidligere lønn, jf. § 33 Deutsches Richtergesetz.

6.4.4 Alminnelige offentlig ansatte

Offentlig ansatte får sine rettigheter og plikter regulert ved overenskomst etter forhandlinger. På nasjonalt nivå fastsettes overenskomsten, Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst, mellom føderasjonen (representert ved innenriksdepartementet) og arbeidstakerorganisasjonene, mens hver enkelt delstat har ansvaret for forhandlingene med arbeidstakerorganisasjonene i delstaten. Vilkårene tilsvarer i stor grad de som gjelder for arbeidstakere i privat sektor, med enkelte tilføyelser, herunder et krav til politisk uavhengighet, jf. Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst § 3. Arbeidstakerens plikter reguleres da av arbeidskontrakten, sammenholdt med de kollektive avtalene. Brudd på disse pliktene, eller mangelfull arbeidsutøvelse, vil kunne medføre reprimande eller advarsel fra arbeidsgivers side og i særlig alvorlige tilfeller også oppsigelse. Noen disiplinærlov, slik som for tjenestemennene, finnes ikke for de offentlig ansatte. Det er imidlertid fastsatt at arbeidsgiver, ved oppsigelse, må konsultere et råd bestående av arbeidstakernes representanter. Hvis ikke vil oppsigelsen ikke være gyldig. I det som tidligere var Vest-Tyskland, må oppsigelsen, dersom arbeidstakeren har vært ansatt i mer enn 15 år og er over 40 år, ifølge en særregel i tariffavtalen være begrunnet i arbeidstakers forhold eller opptreden. 107

En arbeidstaker kan kun forflyttes når forflytningen ikke innebærer en endring av arbeidsgiver. Dersom forflytningen innebærer at arbeidstakeren skal arbeide for en annen arbeidsgiver, vil det være et nytt arbeidsforhold. Det samme vil være tilfelle dersom arbeidstakeren flyttes til en lavere rangert stilling eller en stilling med lavere lønn.