Del 5
Embetsmannsutvalgets grunnlovsforslag og lovforslag
14 Embetsmannsutvalgets grunnlovsforslag og forslag om lovendringer
14.1 Merknader til de enkelte bestemmelsene
14.1.1 Merknader til forslagene om endringer av Grunnloven
Embetsmannsutvalget følger her opp anbefalingene om endringer i embetsordningen, både om stillingsvernet, om avskjed i nåde, vilkår for å bli utnevnt og om gjennomgående og kjønnsnøytral begrepsbruk i bestemmelsene. Utvalget fremmer utover dette ikke forslag til endret eller mer tidsriktig språkbruk, men mener det kan være fornuftig å se nærmere på. I Grunnloven § 22 kunne for eksempel «etter at han har hørt statsrådets betenkning derom», erstattes med «etter at han har hørt statsrådets mening om det».
Til Grunnloven § 21.
Grunnloven § 21 legger kompetansen til å utnevne embetsmenn til Kongen i statsråd. Det gjøres ingen endringer i det materielle innholdet i bestemmelsen, men begrepet «beskikker» er erstattet med «utnevner» og «embetsmenn» med «embetsholdere».
I dag anvendes begrepene utnevne og beskikke om hverandre i ulike bestemmelser i Grunnloven. Hensynet til klart og forståelig språk taler for å ikke benytte ulike begreper om handlinger som er like. Utnevne er også i tråd med vanlig begrepsbruk og det begrepet som oftest anvendes når embeter besettes. Utnevne er også foreholdt embeter i systematikken i statsansatteloven jf. definisjonen av embetsmann i § 1 annet ledd. I nynorskversjonen av Grunnloven benyttes allerede begrepet «utnemner».
Embetsholder og embetsholdere på bokmål og embetshaldar og embetshaldarar på nynorsk er kjønnsnøytrale begreper som det foreslås at skal erstatte begrepene embetsmann og embetsmenn i Grunnloven, i lovgivningen og i annet regelverk.
Til Grunnloven § 22
Forslag til endring av Grunnloven § 22 fremmes med tre alternativer. Bakgrunnen for dette er at det allerede er tatt opp forslag i Stortinget om at dommerne skal reguleres særskilt i Grunnloven kapittel D; Om den dømmende makt. Dette gjelder både om utnevning og stillingsvern for dommere. Embetsmannsutvalget støtter Domstolkommisjonenes forslag om regulering av dommerne i kapittel D, men har for sammenhengens skyld også skrevet ut alternativer som ivaretar en samlet regulering av embetsholdere i Grunnloven § 22. I alternativ 1a og 1b er dommere behandlet i forslagets annet ledd, mens dommere ikke er omtalt i alternativ 2. Alternativ 2 forutsetter at Stortinget har endret Grunnloven slik at stillingsvernet til dommere er særskilt regulert i kapittel D. Det som taler for at dommerne også skal omfattes av Grunnloven § 22 er at det gir en samlet og helhetlig regulering av stillingsvernet til alle embetsholdere. Argumentet for å regulere stillingsvernet i hvert sitt kapittel er at hensynene bak stillingsvernet for embetsholderne i statsforvaltningen og i domstolene er ulike og at regulering av stillingsvernet til dommerne i kapittel D medfører at forhold som gjelder domstolenes og dommernes uavhengighet reguleres samlet.
Alternativ 1a:
I første ledd videreføres dagens bestemmelse når det gjelder de politiske embetsholderne; statsministeren, statsrådene og statssekretærene.
I annet ledd er det gitt en særskilt bestemmelse om dommere. Forslaget viderefører at dommere før oppnådd aldersgrense, bare kan avskjediges ved dom og at de ikke kan forflyttes mot sin vilje. Det er presisert at dommere må akseptere forflytning som skyldes omorganiseringer av domstolene. Dette er en klargjøring av rettstilstanden og medfører ingen endring i stillingsvernet. Det er anerkjent at den samlede organiseringen av domstolene og rettspleien er et politisk spørsmål, som ikke utfordrer dommernes og domstolenes uavhengighet i behandlingen av den enkelte saken. Det kan her vises til Europarådets ministerkomités rekommandasjon.1 Om vernet mot flytting, heter det i avsnitt 52: «A judge should not receive a new appointment or be moved to another judicial office without consenting to it, except in cases of disciplinary sanctions or reform of the organisation of the judicial system.»
Tredje ledd fastsetter at andre embetsholdere enn dommere kan avskjediges administrativt av Kongen i statsråd eller ved dom før oppnådd aldersgrense. Dette medfører at alle embetsholdere i statsforvaltningen omfattes av det samme avskjedsvernet. Dette er en endring sammenlignet med dagens rettstilstand der det skilles mellom avsettelige og uavsettelige embetsmenn i statsforvaltningen. Dette medfører at dagens rettstilstand for de avsettelige embetsmennene videreføres og skal gjelder alle embetsholdere, som ikke er dommere.
Fjerde ledd fastsetter at nærmere regler om embeter kan fastsettes i lov. I dag er det særskilt fastsatt i § 22 at andre embeter enn dommerembetene kan være på åremål, men det krever hjemmel i lov. Avskjedsgrunnlagene og regler om suspensjon er i dag regulert i statsansatteloven. En rekke andre forhold vedrørende embeter er regulert i annen lovgivning, f.eks. domstolloven, forsvarsloven og arbeidsmiljøloven. Bestemmelsen i fjerde ledd er ikke ment å endre, men å slå fast dagens rettstilstand. Fjerde ledd kan virke til å sikre felles forståelse av hvilke sider ved embetsordningen som kan reguleres i lov.
Alternativ 1b:
Forslaget er som alternativ 1 a bortsett fra at presiseringen om at dommere må akseptere forflytning som skyldes omorganiseringer av domstolene er tatt ut.
Alternativ 2:
Forslaget er som alternativ 1 a og 1 b, bortsett fra at leddet om dommere er tatt ut.
Til Grunnloven § 23
Grunnloven § 23 gir i dag, i fjerde punktum, regler om at «embetsmenn som avskjediges i nåde, beholder den tittel og rang de hadde». Det fremgår av «Om Kongen i statsråd»2 at avskjed i nåde nå bare gir unntaksvis, men gis f.eks. til høyesterettsdommere og andre embetsdommere som slutter ved oppnådd aldersgrense.
Dersom en embetsmann skal beholde sin «tittel og rang» fatter organet som innvilger avskjeden også beslutning om avskjeden skal gis «i nåde». Beslutningen innebærer at embetsmenn har rett til å benytte sin tidligere tittel, og at de ved offisielle middager plasseres i henhold til sin tidligere status.
I en revidert og mer tidsriktig embetsordning bør ikke avskjed i nåde videreføres for noen grupper. Derfor foreslås fjerde og femte punktum strøket.
Til Grunnloven § 91
Bestemmelsen videreføres, men begrepet «beskikkes» erstattes med «utnevnes» i bokmålsversjonen.
Til Grunnloven § 114
Bestemmelsen fastsetter generelle vilkår for å bli utnevnt i et embete. Kravet til statsborgerskap og at embetsholder behersker norsk videreføres, mens kravet til innfødsrett, som i dag er regulert i Grunnloven § 114 første ledd bokstav a-d utgår.
Gjeldende bestemmelse presiserer i bokmålsversjonen at «borgere» omfatter både kvinner og menn. Dette er utelatt i nynorskversjonen. I dag er det åpenbart at både kvinner og menn kan utnevnes i embeter og det er ingen grunn til å videreføre presiseringen. Den er derfor tatt ut i forslaget.
Annet ledd referer til stillinger som i dag ikke er embeter og videreføres ikke.
Embetsmannsutvalget legger til grunn at embeter faller inn under unntaket i EØS-avtalen artikkel 28 punkt 4 og at Grunnloven § 114 derfor ikke er i strid med hovedregelen om fri bevegelighet for arbeidstakere mellom EU og EØS-landene.
14.1.2 Merknader til forslagene om endringer av statsansatteloven
Begrepene embetsmann og embetsmenn må på et tidspunkt erstattes med kjønnsnøytrale begreper, både i statsansatteloven og i annen lovgivning.
I utvalgets forslag til endringer av statsansatteloven § 1 om definisjonen av embetsmann og §§ 27 og 28 om avskjedsgrunnlagene har utvalget valgt å anvende begrepene embetsholder og embetsholdere.
Til statsansatteloven § 1. Lovens virkeområde og definisjoner
Første ledd videreføres.
Annet ledd definerer nærmere hvem som omfattes av begrepene embetsmann og statsansatt. Embetsmann er den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, og den som er konstituert av Kongen i et embete. Denne definisjonen baserer seg på Eilert Stang Lund Rettsforholdet mellom staten og dens embetsmenn, som fulgte som vedlegg til innstillingen av 30. august 1971 om Avskjedigelse m.v. av embetsmenn. I forslaget er vilkåret om bestalling tatt ut. Bestalling er et dokument som utstedes til embetsmannen etter utnevningen. Dokumentet undertegnes av Kongen, kontrasigneres av statsministeren og paraferes av regjeringsråden. Bestallingen innsetter embetsmannen i embetet. Bestalling benyttes ikke ved konstitusjon.
Begrunnelsen for forslaget er at kjernen i definisjon av embetsmann er at vedkommende utnevnes av Kongen i statsråd i en statsstilling som er organisert som et embete. Alle ansatte i staten, både embetsmenn og statsansatte skal ha en arbeidsavtale. Det medfører at nytten av og behovet for et særlig bestillingsdokument er bortfalt. Kravet om at embetsmenn måtte avgi ed eller forsikring før bestallingen ble utferdiget og før embetet ble tiltrådt er også opphevet. Lydighets- og troskapsplikten følger nå direkte av Grunnloven § 21. Med forslaget bortfaller det formelle kravet om bestalling. Det er ikke til hinder for at det fortsatt kan utstedes et eget utnevningsdokument til fremtidige embetsholdere, dersom det vurderes som hensiktsmessig.
Tredje, fjerde og femte ledd videreføres.
Til statsansatteloven § 27. Avskjed av embetsmenn ved administrativ beslutning eller dom
Paragrafen skal gjelde både avskjed ved dom og avskjed ved administrativ beslutning (kongelig resolusjon).
I forslagets første ledd videreføres grunnvilkåret for avskjed om at embetsholder kan avskjediges dersom vedkommende viser seg å være varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste. Det kommer nå frem i i gjeldende § 28. Dette er en bestemmelse som fortsatt antas å kunne ha praktisk betydning i forskjellige tilfeller, og som derfor bør videreføres. Dette fører til at bestemmelsen i § 27 om avskjed dersom vedkommende «av andre grunner er varig uskikket for embetet» er overflødig og kan fjernes, da sistnevnte må anses omfattet av den generelle formuleringen i forslaget. Det anses derimot ikke nødvendig å videreføre det andre vilkåret i gjeldende § 28, nemlig at vedkommende ikke har de nødvendige eller gyldig foreskrevne betingelser for å inneha embetet. Dette må anses omfattet av bestemmelsen i forslaget til § 27 første ledd bokstav b, som er en videreføring fra gjeldende § 27.
De øvrige avskjedsvilkårene i forslaget til § 27 første ledd, er en videreføring fra gjeldende § 27, men inkluderer som nevnt fjerning av alternativet om avskjed av «andre grunner», som anses omfattet av det innledende avskjedsvilkåret i forslaget til ny paragraf.
Forslaget til § 27 annet ledd er en videreføring fra gjeldende bestemmelse. Denne bestemmelsen omfatter det som gjerne omtales som «intern fortrinnsrett» og pålegger arbeidsgiver en plikt til å undersøke om det finnes, og om mulig tilby, en passende og ledig stilling i virksomheten før avskjed. Bestemmelsen gjelder bare dersom avskjed vurderes fordi embetsmannen ikke lenger er i stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom eller embetsmannen ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for embetet. Dette tilsvarer ordningen for oppsigelse av statsansatte av de samme grunner, og bør derfor videreføres. Denne «interne fortrinnsretten» gjelder bare til ny stilling, ikke nytt embete, da det bare er Kongen som kan utnevne noen i et embete. Det er for ordens skyld presisert i forskrift til statsansatteloven, at annen passende stilling ikke omfatter embeter eller stillinger som besettes av Kongen i statsråd.
Slik som nå inneholder forslaget i tredje ledd adgang til å gi forskrift med nærmere regler om passende stilling m.m.
Forslaget til fjerde og femte ledd viderefører bestemmelsene fra gjeldende § 28 annet og tredje ledd, om at krav om avskjed ved dom gjøres gjeldende ved søksmål og dessuten at påstand om avskjed og om tjenestens tap som straff, kan avgjøres i samme sak.
Til statsansatteloven § 28. Avskjed av embetsmenn ved dom
Paragrafen slettes. Se merknaden til § 27.
14.2 Embetsmannsutvalgets grunnlovsforslag og lovforslag
14.2.1 Forslag til endringer av Grunnloven
Grunnloven § 21.
Kongen velger og utnevner, etter å ha hørt sitt statsråd, alle sivile og militære embetsholdere. Disse har lydighets- og troskapsplikt til konstitusjonen og kongen. De kongelige prinser må ikke bekle sivile embeter.
-
Kongen vel og utnemner alle sivile og militære embetshaldarar etter å ha høyrt statsrådet. Dei har plikt til å vere lydige og tru mot konstitusjonen og kongen. Dei kongelege prinsessene og prinsane kan ikkje ha sivile embete.
Grunnloven § 22.
Alt. 1a
Statsministeren og statsrådets øvrige medlemmer samt statssekretærene kan uten foregående dom avskjediges av kongen etter at han har hørt statsrådets betenkning derom.
Dommerne kan ikke før lovbestemt aldersgrense, avsettes uten etter dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje, unntatt ved saklig begrunnede omorganiseringer av domstolene.
Embetsholdere, andre enn dommere, kan avskjediges av kongen eller ved dom.
Nærmere bestemmelser om embeter og om avskjed, forflytning, suspensjon og åremål, fastsettes i lov. Dommere kan ikke utnevnes på åremål.
-
Statsministeren, dei andre medlemmene av statsrådet og statssekretærane kan utan dom avsetjast av kongen etter at han har høyrt kva statsrådet meiner om det.
Dommarar kan ikkje før aldersgrense fastsett i lov, avsetjast utan etter dom og heller ikkje overflyttast mot sin vilje, anna enn ved sakleg grunngjevne omorganiseringar av domstolane.
Embetshaldarar, andre enn dommarar, kan avsetjast av kongen eller ved dom.
Nærare føresegner om embete og om avskil, overflytting, suspensjon og åremål blir fastsette i lov. Dommarar kan ikkje utnemnast på åremål.
Alt. 1 b
Statsministeren og statsrådets øvrige medlemmer samt statssekretærene kan uten foregående dom avskjediges av kongen etter at han har hørt statsrådets betenkning derom.
Dommerne kan ikke før lovbestemt aldersgrense, avsettes uten etter dom og heller ikke forflyttes mot sin vilje.
Embetsholdere, andre enn dommere, kan avskjediges av kongen eller ved dom.
Nærmere bestemmelser om embeter og om avskjed, forflytning, suspensjon og åremål, fastsettes i lov. Dommere kan ikke utnevnes på åremål.
-
Statsministeren, dei andre medlemmene av statsrådet og statssekretærane kan utan dom avsetjast av kongen etter at han har høyrt kva statsrådet meiner om det.
Dommarar kan ikkje før aldersgrense fastsett i lov, avsetjast utan etter dom og heller ikkje overflyttast mot sin vilje.
Embetshaldarar, andre enn dommarar, kan avsetjast av kongen eller ved dom.
Nærare føresegner om embete og om avskil, overflytting, suspensjon og åremål blir fastsette i lov. Dommarar kan ikkje utnemnast på åremål.
Alt. 2
Statsministeren og statsrådets øvrige medlemmer samt statssekretærene kan uten foregående dom avskjediges av kongen etter at han har hørt statsrådets betenkning derom.
Embetsholdere, andre enn dommere, kan avskjediges av kongen eller ved dom.
Nærmere bestemmelser om embeter og om avskjed, forflytning, suspensjon og åremål, fastsettes i lov. Dommere kan ikke utnevnes på åremål.
-
Statsministeren, dei andre medlemmene av statsrådet og statssekretærane kan utan dom avsetjast av kongen etter at han har høyrt kva statsrådet meiner om det.
Embetshaldarar, andre enn dommarar, kan avsetjast av kongen eller ved dom.
Nærare føresegner om embete og om avskil, overflytting, suspensjon og åremål blir fastsette i lov. Dommarar kan ikkje utnemnast på åremål.
Grunnloven § 23.
Kongen kan tildele ordener til hvem han ønsker, til belønning for utmerkede fortjenester, og dette må offentlig kunngjøres. Men kongen kan ikke meddele annen rang eller tittel enn den som følger med ethvert embete. Ordenen fritar ingen for statsborgernes felles plikter og byrder, ei heller medfører den fortrinnsrett til statens embeter.
Ingen personlige eller blandede arvelige privilegier må tilstås noen for ettertiden.
-
Kongen kan gje ordenar til kven han vil, til påskjøning for framifrå gagnsverk, som må kunngjerast offentleg. Kongen kan ikkje tildele annan rang og tittel enn den eit embete fører med seg. Ordenen fritek ingen for dei plikter og bører som er sams for statsborgarane, og gjev heller ikkje førerett til statlege embete.
Ingen må heretter få arvelege særrettar, personlege eller blanda.
Grunnloven § 91.
Ingen kan utnevnes til medlem av Høyesterett før han eller hun er 30 år gammel.
-
Ingen kan utnemnast til medlem av Høgsterett før ho eller han er 30 år gammal.
Grunnloven § 114.
Til embeter i staten må utnevnes bare de norske borgere som taler landets språk.
-
Til embete i staten kan det berre utnemnast norske borgarar som talar språket i landet.
14.2.2 Forslag til endringer av statsansatteloven
§ 1. Lovens virkeområde og definisjoner
(1) Loven gjelder for arbeidstakere i staten. Loven gjelder for embetsholdere og for innleie av arbeidstakere i statlig virksomhet der det er uttrykkelig sagt.
(2) Med embetsholder menes den som er utnevnt av Kongen, eller er konstituert av Kongen, i et embete. Med statsansatt menes i denne lov enhver arbeidstaker i staten som ikke er embetsholder.
(3) Loven gjelder ikke for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere.
(4) Reglene i §§ 4 til 7, § 11 tredje ledd og § 24 gjelder ikke for ansatte i Stortinget, andre organer under Stortinget, hos Stortingets ombud eller i Sametinget.
(5) Der det er tvil om hvem som er omfattet av loven, kan Kongen gi forskrift om hvem loven skal gjelde for. Kongen kan også gi forskrift om at grupper av statsansatte helt eller delvis skal være unntatt fra loven når det foreligger særlige grunner for det.
§ 27. Avskjed av embetsholder
(1) En embetsholder kan avskjediges når vedkommende viser seg å være varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste, eller når embetsholderen
a) ikke er i stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom,
b) ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendige eller foreskrevet for embetet,
c) har vist grov uforstand i tjenesten,
d) grovt har krenket sine tjenesteplikter,
e) på tross av skriftlig advarsel gjentatt har krenket sine tjenesteplikter, eller
f) ved utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sitt embete eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for embetet.
(2) Skyldes avskjeden forhold som nevnt i første ledd bokstav a eller b, skal embetsholderen før avskjed gis, om mulig tilbys en annen passende stilling i virksomheten.
(3) Kongen kan gi forskrift om hva som regnes som annen passende stilling etter annet ledd. Kongen kan også i forskrift fastsette at arbeidsgivers tilbud om annen passende stilling ikke skal omfatte den som blir avskjediget fra bestemte embeter, og at det heller ikke skal gjelde ved ansettelse i bestemte stillinger.
(4) Krav om avskjed ved dom etter denne paragraf gjøres gjeldende ved søksmål, jf. likevel regelen i straffeprosessloven § 3 annet ledd.
(5) Påstand om avskjed etter denne bestemmelsen og om tjenestens tap som straff, kan avgjøres i samme sak