Del 1
Innledende temaer

1 Oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 11. mai 2023 ble det oppnevnt et utvalg for å utrede utvalgte strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål i tilknytning til regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet. Utvalget ble sammensatt slik:

• Pensjonert lagmann Hans-Petter Jahre, Holmestrand, leder

• Lagmann Tonje Vang, Oslo

• Professor ph.d. Ørnulf Øyen, Bergen

Som utvalgets sekretær har Justis- og beredskapsdepartementet ansatt Jens Johannes Andenæs. Under arbeidet hadde han permisjon fra sin stilling som politiadvokat i Oslo politidistrikt.

1.2 Utvalgets mandat

Utvalget fikk dette mandatet:

MANDAT – STRAFFERETTSLIGE OG STRAFFEPROSESSUELLE SIDER VED FOREBYGGINGS- OG BEHANDLINGSREFORMEN FOR RUSFELTET

1. Bakgrunnen for oppdraget

Regjeringen Solberg foreslo i Prop. 92 L (2020–2021) å oppheve straffansvaret for bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Proposisjonen ble fremmet 19. februar 2021 og fulgte opp Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp. Ved stortingsbehandlingen fikk forslaget om avkriminalisering av erverv, bruk og innehav av mindre mengder narkotika ikke tilslutning fra flertallet, se Innst. 612 L (2020–2021). Det ble likevel vedtatt flere lovendringer av betydning. Blant annet ble helse- og omsorgstjenesteloven endret slik at kommunene pålegges å ha en rådgivende enhet for russaker. Videre ble straffeloven endret slik at det ved avgjørelsen av en straffesak kan fastsettes særvilkår om oppmøte for en slik rådgivningsenhet ved ileggelse av betinget bot eller fengsel, forutsatt at domfellelsen gjelder bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk. Straffeprosessloven ble endret tilsvarende slik at oppmøte for rådgivningsenheten kan settes som vilkår for en påtaleunnlatelse. De nevnte lovendringene trådte i kraft 1. juli 2022.

Ved stortingsbehandlingen ble det også fattet flere anmodningsvedtak til regjeringen. Blant annet ble regjeringen i vedtak 3. juni 2021 nr. 1114 bedt om å «foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov». Bakgrunnen for vedtaket var at fengselsstraff i liten grad idømmes i bruk- og besittelsessaker i dag, og at en slik endring vil bringe loven i samsvar med gjeldende rettstilstand, jf. Innst. 612 (2020–2021). Anmodningen om å vurdere «avbøtende tiltak» har sammenheng med at flere aktuelle tvangsmidler, herunder personransaking, forutsetter en straffetrussel om fengselsstraff.

Rusreformutvalgets utredning, departementets lovforslag og stortingsbehandlingen skapte oppmerksomhet og diskusjon om politiets praktisering av straffeprosesslovens regler om tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. Dette ledet til at Riksadvokaten i brev 9. april 2021 kom med presiserende direktiver om adgangen til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler som ransaking og kroppslig undersøkelse.

Våren 2022 avsa Høyesterett dom i tre saker om straffutmåling for rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Høyesterett tok utgangspunkt i at Stortinget ved behandlingen av Prop. 92 L (2020–2021) enstemmig ga uttrykk for at det er lite hensiktsmessig å straffe rusavhengige for slike overtredelser. I dommene la Høyesterett blant annet til grunn at rusavhengiges befatning med inntil fem gram heroin, amfetamin og kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. På bakgrunn av dommene fastsatte Riksadvokaten 13. mai 2022 retningslinjer til påtalemyndigheten om behandlingen av saker som gjelder rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Det fremgår blant annet av retningslinjene at forhold som gjelder en rusavhengigs bruk av narkotika, eller erverv, besittelse eller oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk, skal avgjøres med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69. Videre innebærer retningslinjene en innskrenkning i adgangen til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler overfor rusavhengige som kun mistenkes for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Den beskrevne rettsutviklingen har ført til at særlig førstelinjen i politiet har gitt uttrykk for at det hersker usikkerhet om hvordan regelverket for bruk av tvangsmidler skal praktiseres i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Det har også blitt argumentert for at det med gjeldende rettstilstand er krevende å avdekke rusmiddelbruk blant unge, og at politiet dermed ikke har gode nok muligheter for å sette inn tiltak for å motvirke slik rusmiddelbruk. Andre aktører har vist til at Høyesteretts avgjørelser ikke avklarer hvem som skal anses som rusavhengig, og hvordan dette skal avgjøres, se blant annet rapporten «Rus og menneskerettigheter» fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), som ble publisert 21. september 2022.

Regjeringen har besluttet at det skal gjennomføres en helhetlig forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet. Målsettingen er å styrke kvaliteten i behandlingen og oppfølgingen av mennesker med rusproblemer. En sentral del av reformen er en mer lempelig strafferettslig tilnærming overfor rusavhengige. I regjeringens politiske plattform, Hurdalsplattformen, er det slått fast at regjeringen vil «utrede og fremme forslag til nødvendige endringer i lovverket som sikrer at bruk og besittelse av mindre brukerdoser for rusavhengige møtes med god helsehjelp og oppfølging istedenfor straffereaksjoner». Som en del av reformen vil regjeringen blant annet vurdere nærmere grensen for hvem som skal anses som rusavhengige. Regjeringen ønsker imidlertid ikke en generell avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Videre er regjeringen opptatt av å sikre at politiet fortsatt skal ha egnede virkemidler for å kunne avdekke og motvirke bruk og tilhørende befatning med narkotika blant unge. Bruk av narkotika kan ha alvorlige helseskadelige konsekvenser og har negative virkninger både for pårørende og for samfunnet. Det er også viktig at politiet har egnede virkemidler for å kunne avdekke og etterforske innførsel og salg av større mengder narkotika og til å kunne avdekke bakmenn, for å bekjempe organisert kriminalitet og den kriminelle økonomien. Samtidig er regjeringen opptatt av at borgernes rettssikkerhet er ivaretatt ved politiets bruk av tvangsmidler. Forutsigbarhet om rammene for politiets tvangsmiddelbruk er viktig ikke bare for politiet, men også for samfunnet som sådan og ikke minst berørte personer.

Regjeringens forebyggings- og behandlingsreform skal forankres i en stortingsmelding som etter planen skal legges frem i begynnelsen av 2024. Behovet for lovendringer på ulike områder vil vurderes som ledd i reformen. Departementet mener det er hensiktsmessig at et uavhengig utvalg ser nærmere på utvalgte strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål i tilknytning til reformarbeidet. Resultatet av utredningen vil gi et viktig bidrag til det videre arbeidet og gi grunnlag for å foreslå eventuelle lovendringer på feltet.

2. Nærmere om oppdraget

Overordnede rammer for oppdraget

Utvalget skal ta utgangspunkt i at bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk fortsatt skal være straffbart, og at dette også skal gjelde personer som anses som rusavhengige. Dette innebærer at utvalget ikke skal drøfte spørsmålet om en fullstendig eller delvis avkriminalisering av bruk og tilhørende befatning med narkotika. Utvalget skal imidlertid legge til grunn at rusavhengige i alminnelighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, i tråd med intensjonen i Hurdalsplattformen. Regjeringens mål er at disse skal møtes med helsehjelp istedenfor straff.

Lovregulering av en ordning med straffutmålingsfrafall overfor rusavhengige

Utvalget skal utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Utvalget skal vurdere hvordan den nærmere avgrensningen mest hensiktsmessig kan bidra til regjeringens mål om at disse personene skal møtes med helsehjelp istedenfor straff.

Utvalget skal utrede følgende spørsmål:

• Den rettslige avgrensningen av begrepet rusavhengig. Utvalget skal så langt som mulig foreslå et presist og tydelig rettslig innhold i begrepet rusavhengig, som også kan være operativt for politiets førstelinje.

• Strafferettslig tilnærming til personer med begynnende rusavhengighet. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere gradering av avhengighet i den strafferettslige tilnærmingen til saker om bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, og skal uansett foreslå et rettslig innhold av begynnende avhengighet og tung rusavhengighet.

• Beviskrav og bevisvurdering. Utvalget skal vurdere hvilket beviskrav som bør gjelde for vurderingen av om gjerningspersonen skal anses som rusavhengig, og hvordan bevisvurderingen skal operasjonaliseres.

• Mistenktes vern mot selvinkriminering. Utvalget skal utrede hvordan man skal sikre at vernet mot selvinkriminering, jf. blant annet Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, ivaretas når klassifiseringen som rusavhengig får betydning for reaksjonsfastsettelsen.

• Hvilke mengder narkotika som skal anses å være til egen bruk (terskelverdier). I HR-2022-731-A tar Høyesterett utgangspunkt i at det er et bevisspørsmål om en mengde narkotika er til egen bruk, samtidig som de terskelverdiene som var foreslått i Prop. 92 L (2020–2021), utgjør et «naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvor en veiledende grense bør ligge». I lys av at de lovendringene som beskrives i Hurdalsplattformen, gjelder bruk og besittelse av «mindre brukerdoser», skal utvalget vurdere om det er grunn til å innføre lavere terskelverdier, og uansett utforme et forslag til hvordan lavere terskelverdier kan innføres. Utvalget skal også vurdere hvilke andre momenter som kan være relevante å legge vekt på ved avgrensningen av om narkotika er ment til «egen bruk», sammen med eller i stedet for nærmere angitte terskelverdier, for eksempel spredningsfare eller konkrete holdepunkter for at stoffet ikke er til egen bruk.

• Den praktiske håndhevingen av et slikt reaksjonsregime. Utvalget skal utrede hvilke utfordringer som kan oppstå når klassifiseringen som rusavhengig og eventuelle andre grader av avhengighet tillegges rettslig betydning i det strafferettslige sporet. Utvalget skal vurdere hvordan disse utfordringene kan imøtekommes på en hensiktsmessig måte.

Utvalget skal synliggjøre implikasjoner for politiets tvangsmiddelbruk av eventuelle foreslåtte endringer i det strafferettslige sporet, og også foreslå avbøtende tiltak om det er hensiktsmessig.

Dersom utvalget finner grunn til det, kan utvalget i tillegg foreslå alternative rettslige reguleringer som sikrer at rusavhengige ikke møtes med følbare straffereaksjoner i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Straffeprosessuelle tvangsmidler

Utvalget skal vurdere om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, og eventuelt fremme forslag om hvordan politiet og andre kan sikres mer forutberegnelighet på området. Herunder skal utvalget vurdere hvilke utfordringer som kan oppstå når klassifiseringen som rusavhengig og eventuelle andre grader av avhengighet tillegges rettslig betydning i det straffeprosessuelle sporet, i kombinasjon med gjeldende bevisregler. Utvalget skal vurdere hvordan disse utfordringene kan imøtekommes på en hensiktsmessig måte.

Videre skal utvalget utrede om politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk der det eventuelt kan bidra til regjeringens mål med reformen.

I lys av de praktiske utfordringene for politiet med å trekke grensen mellom ulike grader av avhengighet ved vurderingen av bruk av tvangsmidler, skal utvalget vurdere om den konkrete straffereaksjonen mistenkte risikerer, må være avgjørende for utfallet av forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a, eller om det rettslig sett er mulig å ha en bredere tilnærming. Blant annet skal utvalget utrede om det i forholdsmessighetsvurderingen i større grad kan legges vekt på at bruk av narkotika er et stort samfunnsproblem, og at beslag og tilintetgjøring av narkotika er viktig for å hindre spredning av stoffer med skadepotensial og til å motvirke bruk og etterspørsel. Utvalget skal også vurdere om det i større grad kan tas hensyn til det praktiske behovet politiet kan ha for å avdekke om en rusavhengig har befatning med narkotika utover slike mengder som anses å være til egen bruk.

Videre skal utvalget utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte og begrunne hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for. Utvalget skal legge vekt på at avdekking er viktig for å motvirke narkotikabruk og kunne intervenere tidlig, og for muligheten til å kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker.

En viktig oppgave for politiet er å avdekke og bekjempe alvorlig narkotikakriminalitet, herunder produksjon, innførsel og omsetning av narkotika, og å straffeforfølge bakmenn. Utvalget skal drøfte hvilken betydning avdekking og etterforsking av saker om bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, herunder bruk av tvangsmidler i slike saker, har for muligheten til å avdekke mer alvorlig narkotikakriminalitet.

Dersom utvalget mener at det bør åpnes for bruk av tvangsmidler utover det som er gjeldende rett, skal utvalget drøfte hvilke lovendringer som kan være aktuelle, og komme med konkrete og begrunnede forslag til lovendringer. Utvalget skal gi en særskilt omtale av hvordan hensynet til brukernes rettssikkerhet vil ivaretas med eventuelle nye forslag. Forslagene må vurderes opp mot og være i samsvar med de menneskerettslige krav som følger av blant annet Grunnloven og den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), herunder Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 om retten til privatliv.

Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114

Utvalget skal utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114. Utvalget skal også vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler, jf. legemiddelloven § 24 a første ledd, bør omfattes av forslaget til lovendringer. Videre skal utvalget identifisere og foreslå tiltak for å avbøte konsekvensene av å fjerne fengselsstraff som straffereaksjon i disse sakene. Utvalget skal blant annet drøfte om det i bruk- og besittelsessaker fortsatt bør være adgang til ransaking av person i medhold av straffeprosessloven § 195.

3. Utredningsoppdraget for øvrig

Forslag til lovendringer skal utarbeides i samsvar med Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse». Utredningen skal følge kravene i utredningsinstruksen.

Som ledd i arbeidet skal utvalget se hen til annet relevant utredningsarbeid, blant annet rapporten «Rus og menneskerettigheter» utarbeidet av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM). Utvalget bør også se hen til reguleringer i og erfaringer fra andre land det er naturlig å sammenligne seg med.

Utvalget skal innhente kunnskap og kompetanse på sentrale områder fra relevante fagmiljøer og organisasjoner.

Departementet kan supplere og presisere mandatet dersom det anses hensiktsmessig. Utvalget skal ta kontakt med departementet for avklaring dersom det mener det er nødvendig eller ønskelig å endre eller supplere mandatet.

Utvalget skal avgi sin utredning i form av en NOU innen 12 måneder etter oppstart av arbeidet. Dersom utvalget anser det hensiktsmessig, kan det orientere departementet om sine foreløpige konklusjoner og forslag innen 31. desember 2023.

Utvalget vil omtale mandatet nærmere i hver av utredningens hoveddeler nedenfor. Der blir mandatet drøftet og avklaringer og presiseringer foretatt.

1.3 Møter og arbeidsform

Utvalgsmøter

Utvalget har hatt 12 møter med i alt 17 møtedager. I tillegg har utvalget hatt syv dager med innspillsmøter med ulike aktører på rusfeltet, jf. nærmere nedenfor. Innspillsmøtene ble avholdt i Oslo og Bergen.

Informasjonsinnhenting

Etter mandatet skal utvalget innhente kunnskap og kompetanse på sentrale områder fra relevante fagmiljøer og organisasjoner.

Sakkyndige mv.

Utvalget har innhentet en sakkyndig rapport fra Folkehelseinstituttet. Formålet med oppdraget til FHI var å innhente medisinsk kunnskap av betydning for de temaer som utvalget skal vurdere. FHI ble bedt om å besvare følgende fire konkrete spørsmål:

• 1. Det bes om en redegjørelse for medisinske diagnoser som kan relateres til mandatets begreper «rusavhengig», «tung rusavhengighet» og «begynnende rusavhengighet». Redegjørelsen bes gitt ut fra gjeldende diagnosesystem (ICD-10) og ICD-11, samt eventuelle andre relevante diagnosesystemer.

• 2. Det bes redegjort for hvilke faglige krav som gjelder for å sette de aktuelle diagnosene (jf punkt 1), herunder eventuelle faglige krav til helsepersonellet som stiller diagnosene og eventuelle krav til utredningen. Det bes redegjort for og/eller gitt eksempler på, hvordan en faglig forsvarlig diagnostisering i praksis kan gjennomføres.

• 3. Det bes om en redegjørelse for forekomsten i befolkningen av de aktuelle diagnosene (jf punkt 1). Det bes om at gruppen under 18 år beskrives særskilt.

• 4. Det bes om en redegjørelse for hvilke deler av helsevesenet som stiller de aktuelle diagnosene (jf punkt 1).

Rapporten fra FHI, som er datert mars 2024, vedlegges utvalgets utredning (digitalt vedlegg).

Utvalget har videre fått utarbeidet et notat om «Anabole androgene steroider og andre prestasjonsfremmende midler: avhengighet og helseskader». Notatet er skrevet av Ingrid Amalia Havnes (ph.d., spesialist i psykiatri og rus og allmennmedisin) og Christine Wisløff (leder Steroideprosjektet, Nasjonal kompetansetjeneste TSB), begge ved Oslo universitetssykehus, Klinikk psykisk helse og avhengighet. Notatet vedlegges utvalgets utredning (digitalt vedlegg).

På anmodning fra utvalget har Kripos besvart spørsmål om tilvirkning av narkotika i Norge. Svarbrevet fra Kripos 31. januar 2024 vedlegges utredningen (digitalt vedlegg). Kripos har også på oppdrag fra utvalget sendt en oversikt over narkotikabeslag fordelt på ulike mengdekategorier, jf. brev av 1. mars 2024 (digitalt vedlegg).

Endelig har utvalget mottatt skriftlig svar fra Oslo universitetssykehus, Avdeling for rettsmedisinske fag, på et utvalg spørsmål om bruk av spyttprøver for å påvise inntak av narkotika. Rapporten, som er datert 22. mars 2024, vedlegges utvalgets utredning (digitalt vedlegg).

Informasjonsinnhenting – aktører på rusfeltet og allmennheten

Utvalget opprettet kort tid etter oppnevnelsen en egen nettside der utvalget og mandatet ble presentert. Hjemmesiden inneholdt også en generell oppfordring om å sende innspill til utvalget. Utvalget har mottatt noe over 100 innspill fra privatpersoner.

Utvalget sendte 20. oktober 2023 et brev til utvalgte aktører på rusfeltet med oppfordring om å sende skriftlige innspill. Brevet ble sendt til følgende aktører med frist for innspill til 1. desember 2023:

• Actis

• ADHD Norge

• Advokatforeningen

• A-larm

• Alliansen for en Rettighetsorientert Ruspolitikk (AROD)

• Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Arbeidslivets kompetansesenter for rus- og avhengighetsproblematikk (AKAN)

• Barn av rusmisbrukere

• Barne-, ungdoms, og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Barneverns- og helsenemndene

• Befalets Fellesorganisasjon

• Bergen kommune

• Blåkors

• Civita

• De regionale statsadvokatembetene

• Den norske legeforening

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Forbundet mot rusgift (FMR)

• Foreningen for human narkotikapolitikk (FFHR)

• Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR)

• Fransiskushjelpen

• Frelsesarmeens rusomsorg

• Gatejuristen

• Generaladvokaten

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet

• Human Rights Service

• Hvite Ørn

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• IOGT Norge

• Ivareta

• Junior- og barneorganisasjonen Juba

• Juvente

• Kirkens bymisjon

• Konfliktrådene

• Krigsadvokatene for Nord-Norge

• Krigsadvokatene for Sør-Norge

• Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter KRUS

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Kristiansand kommune

• KS Kommunesektorens organisasjon

• Landsforeningen for pårørende innen psykisk helse

• Law Enforcement Action Partnership (LEAP) Scandinavia

• Manifest Tankesmie

• Marborg

• Mental Helse

• Mental Helse Ungdom

• Minotenk

• NA – Anonyme Narkomane

• Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse (NKROP)

• Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB)

• Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid (NAPHA)

• Norges institusjon for menneskerettigheter

• Norges Juristforbund – Politijuristene

• Norges Juristforbund – Statsadvokatenes forening

• Norges offisers- og spesialistforbund

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Normal Norge

• Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

• Norsk Narkotikaforebyggende Forening

• Norsk psykologforening

• Norsk sykepleierforbund

• Oslo kommune

• Pasient- og brukerombudene

• Politidirektoratet

• Politidistriktene

• Politiets Fellesforbund

• Politihøgskolen

• proLAR Nett – Nasjonalt forbund for folk i LAR

• Regionale helseforetak (RHF)

• Regionale kompetansesentre for rusfeltet (KORUS)

• Regionalt kompetansesenter for rusmiddelforskning i Helse Vest (KORFOR)

• Riksadvokaten

• Rusfeltets hovedorganisasjon

• Rusfri Oppvekst

• Rusmisbrukernes intresseorganisasjon (RIO)

• Røde Kors

• Samarbeidsforum for norske kollektiv

• Samisk nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus

• Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF), Universitetet i Oslo

• Sivilombudet

• Stavanger kommune

• Stiftelsen Evangeliesenteret

• Stiftelsen KRAFT

• Stiftelsen Skaperkraft

• Tankesmien Agenda

• Tromsø kommune

• Trondheim kommune

• Ungdom mot narkotika

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Tromsø

• WayBack

• WSO – We shall overcome

Utvalget mottok svar fra 73 organisasjoner og i overkant av 100 privatpersoner. Svar ble inngitt fra følgende organisasjoner:

• Actis

• A-larm

• AROD

• Barneombudet

• Blå Kors

• Den norske legeforening

• Det Hvite Bånd

• Fellesorganisasjonen

• FFHR Foreningen for helhetlig ruspolitikk

• FMR Fellesskap-Menneskeverd-Rusfrihet (tidl. Forbundet mot Rusgift)

• Foreningen for Human Narkotikapolitikk Midt-Norge

• Foreningen for Human Ruspolitikk)

• Foreningen Tryggere Ruspolitikk)

• Finnmarkssykehuset, SANKS (Samisk nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus)

• Fossumkollektivet

• Frelsesarmeen

• Helsedirektoratet

• Helseforbyggende Forening

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Nord RHF

• Helse Vest RHF

• Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter

• Innlandet politidistrikt

• IOGT

• Junior- og barneorganisasjonen Juba

• Kirkens Bymisjon

• Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS)

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• KROM – Norsk forening for kriminalreform

• Law Enforcement Action Partnership (LEAP) Scandinavia

• Legaliser Cannabis i Norge

• Mental Helse

• Møre og Romsdal politidistrikt

• Møre og Romsdal statsadvokatembeter

• Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse (NKROP)

• Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (NK-TSB)

• Nordland politidistrikt

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Normal Norge

• Norsk Narkotikaforebyggende Forening

• Norsk Politilederlag

• Norsk psykologforening

• Norsk sykepleierforbund (faggruppe psykisk helse og rus)

• Oslo kommune

• Oslo politidistrikt

• Oslo politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon

• Oslo statsadvokatembeter

• Oslo universitetssykehus HF, Klinikk for psykisk helse og avhengighet

• PION – Prostituertes interesseorganisasjon i Norge

• Politidirektoratet

• Politiets Fellesforbund

• Politihøgskolen

• Politikontakt Stord/Bømlo/Fitjar kommuner, SLT Koordinator Stord og Leder lavterskel Helse Stord

• proLAR Nett – Nasjonalt forbund for folk i LAR

• Psynapse

• Riksadvokaten

• RIO – en landsdekkende brukerorganisasjon på rusfeltet

• Rogaland statsadvokatembeter

• Rusfeltets hovedorganisasjon

• Samarbeidsforum for fellesskapsbasert rusbehandling.

• Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF), Universitetet i Oslo

• Spero – Nasjonal Interesseorganisasjon for Rus og Psykiatri (ROP)

• St. Olavs hospital, klinikk for rus- og avhengighetsmedisin

• Sykehuset i Vestfold, avdeling rus og avhengighet

• Sør-Øst politidistrikt

• Transform Drug Policy Foundation

• Trondheim kommune

• Tryggere ungdom

• Tyrili-stiftelsen

• Universitetet i Bergen, Institutt for global helse og samfunnsmedisin

• Universitetssykehuset Nord-Norge HF

• Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter

• Øst politidistrikt

Etter å ha gjennomgått svarene inviterte utvalget 17 aktører til oppfølgende innspillsmøter:

• Actis

• Barneombudet

• Foreningen Human Ruspolitikk

• Foreningen Tryggere Ruspolitikk

• Helse Vest

• KORUS

• Norsk Narkotikaforebyggende Forening

• Norsk psykologforening

• Oslo kommune

• Oslo politidistrikt, herunder Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon og Enhet for Forebygging

• Oslo statsadvokatembeter

• Oslo universitetssykehus HF, Klinikk for psykisk helse og avhengighet

• Politiets Fellesforbund

• Politikontakt Stord/Bømlo/Fitjar kommuner, SLT Koordinator Stord og Leder lavterskel Helse Stord

• Rusfeltets hovedorganisasjon

• Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF), Universitetet i Oslo

• Vestfold Telemark Buskerud statsadvokatembeter

Møtene ble holdt i januar 2024. Utvalget har også hatt innspillsmøter med:

• Riksadvokaten

• Politidirektoratet

• Helsedirektoratet

• Bergen kommune

• Vest politidistrikt

På innspillsmøtene fikk aktørene anledning til både å utdype og presisere innspillene i de skriftlige uttalelsene og til å komme med nye innspill. Dessuten kunne utvalgets medlemmer stille oppfølgingsspørsmål. Innholdet i innspillene er nærmere omtalt der de tematisk hører hjemme i utvalgets utredning. Hele utvalget deltok på innspillsmøtene og vurderer disse som nyttige som bakgrunn for utvalgets vurderinger og forslag.

Informasjonsinnhenting – andre land

Med den tidsrammen som er satt for utvalgets arbeid, har det vært begrenset tid til å innhente opplysninger om fremmed rett. Med mandatet som utgangspunkt har utvalget vurdert at det har størst interesse å undersøke regelverket i våre naboland Danmark og Sverige og ikke minst hvorledes dette blir praktisert i mindre narkotikasaker. Utvalget har bedt om og fått bistand fra Riksadvokatembetet til å etablere kontakt med Anklagemyndigheden (Rigsadvokaten) i Danmark og Åklagarmyndigheten (Utvecklingscentrum) i Sverige. Gjennom disse kontaktpunktene har utvalget mottatt omfattende informasjon om både om regelverket og om praksis. Dansk og svensk rett og praksis er nærmere omtalt på de steder i utredningen der det tematisk hører hjemme.

2 Sammendrag

2.1 Innledning – oversikt

Utredningen er delt inn i seks hoveddeler.

Del I omhandler utvalgets oppnevning, mandat og arbeidsform. Videre redegjøres det for bakgrunnen for at utvalget ble oppnevnt og for overordnede rettslige rammer. Det gis også en omtale av de vanligste narkotiske stoffene, narkotikamarkedet, bruken av narkotika i befolkningen samt høyrisikobruk av narkotika og rusmiddellidelser. Endelig blir overordnede rettslige rammer gjennomgått.

I del II behandles utvalgets hovedoppdrag, som er å «utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk». Her drøftes også Stortingets anmodningsvedtak om å foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk.

I del III drøftes ulike straffeprosessuelle spørsmål i forlengelsen av forslagene i del II, særlig knyttet til bestemmelsene i straffeprosessloven om tvangsmidler, først og fremst vilkåret om forholdsmessighet samt tvangsmidlene ransaking (herunder undersøkelse av mobiltelefon) og kroppslig undersøkelse (herunder spyttprøver).

I del IV rettes oppmerksomheten mot politiets virkemidler for å forebygge narkotikabruk hos ungdom, både i og utenfor straffesporet. Utvalget drøfter først og fremst pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker og/eller pålegg om å avgi rusprøver som vilkår for påtaleunnlatelse, og den nærmere reguleringen av de strafferettslige særvilkårene. Videre drøfter utvalget om politiet og påtalemyndigheten bør ha adgang til å henvise til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak, eller ved henleggelse av straffesak.

Mandatets oppdrag om å vurdere hvorvidt også bruk og besittelse av dopingmidler, jf. legemiddelloven § 24 a første ledd, bør omfattes av forslaget til lovendringer, behandles i del V.

I del VI står utvalgets lov- og forskriftsutkast med tilhørende spesialmotiver (kapittel 22 og 23). I denne delen av utredningen fremgår også utvalgets vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene (kapittel 21).

2.2 Del II Strafferett – lovregulering av en straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige

I utredningens del II (kapitlene 7 til 10) behandles de strafferettslige spørsmål mandatet reiser. Utvalgets hovedoppdrag er å «utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk». Mandatet omfatter også Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114 der Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

I kapittel 7 gjennomgås mandatet og utvalget redegjør for sin forståelse av dette. I kapittel 8 redegjøres det for gjeldende rett, herunder reaksjonspraksis ved mindre narkotikalovbrudd, og det gis en oversikt over straffesaksutviklingen for denne sakstypen. Statistisk sentralbyrås kriminalstatistikk for årene 2003 til 2022 viser en betydelig nedgang i antallet anmeldelser for lovbestemmelsene som rammer mindre alvorlige narkotikalovbrudd, dvs. legemiddelloven § 31, jf. § 24, og straffeloven § 231. I toppåret 2014 var det over 24 000 anmeldelser for overtredelser av legemiddelloven mens det i 2022 var under 6000, noe som utgjør en nedgang på mer enn 75 %. I kapittel 9 omtales svensk og dansk rett. I dette kapitlet refereres også innspill utvalget har mottatt om de strafferettslige spørsmålene i mandatet.

Utvalgets vurderinger og forslag fremgår av kapittel 10.

Utvalgets forslag til et nytt straffebud i straffeloven § 232 a er omtalt i punkt 10.7. Utvalget foreslår at bestemmelsen plasseres i straffeloven som ny § 232 a med overskriften «mindre narkotikaovertredelse», men utkastet er utformet slik at bestemmelsen kan plasseres i legemiddelloven, for eksempel som ny § 31 a dersom lovgiver foretrekker dette.

Bestemmelsen vil gjelde for alle og er således ikke begrenset til personer som er rusmiddelavhengige. Bestemmelsen rammer bruk av narkotika samt erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. Forslaget innebærer at bruk og besittelse av narkotika tas ut av legemiddelloven § 31 annet ledd og innlemmes i det nye straffebudet. Videre forutsetter straffebudet at nedre del av det som i dag rammes av straffeloven § 231, overføres til det nye straffebudet. Nærmere bestemt vil «erverv» og «innehav» av narkotika «til egen bruk» innenfor terskelverdiene straffes etter § 232 a. «Innehav» er en fellesbetegnelse på besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven av narkotika til egen bruk i kvanta under terskelverdi. Motstykket er at ordene «erverv» og «oppbevaring» i § 231 første ledd må tolkes innskrenkende i lys av straffebudet i § 232 a første ledd.

Utvalget har vurdert om også andre befatningsmåter bør omfattes av den nye § 232 a. Mest aktuelt har vært tilvirkning (dyrking) av et lite antall hasjplanter til egen bruk. Utvalget vil imidlertid ikke tilrå dette og viser til begrunnelsen i punkt 10.4.

Utvalget foreslår at det fastsettes i forskrift hvilken mengde narkotika som kan anses for å være til egen bruk, se utkastet til forskriftshjemmel i forslaget til § 232 a fjerde ledd. Utvalget har utarbeidet utkast til forskrift med terskelverdier for de vanligste stoffene. I punkt 10.5.8.1 redegjør utvalget for hvilke momenter som bør vektlegges når terskelverdiene skal fastsettes. Utvalget understreker at valg av terskelverdier ikke er et faglig spørsmål. Valget beror på en avveining av motstående hensyn som må skje på politisk nivå. Etter gjeldende rett, jf. HR-2022-731-A, er terskelverdiene 5 gram for heroin, kokain og amfetamin. Utvalget foreslår lavere terskelverdier for heroin og kokain. For heroin er forslaget i hovedsak begrunnet med stoffets skadepotensial og spredningsfare, mens det for kokain i tillegg er sett hen til utviklingen i styrkegrad og bruksmønster, særlig blant unge.

Utvalget foreslår en egen hjemmel i § 232 a fjerde ledd til å sette terskelverdien for et stoff til null. Dette er aktuelt for særlig farlige stoffer, for eksempel enkelte syntetiske opioider. Virkningen er i så fall at for det aktuelle stoffet vil ikke noe kvantum bli ansett for å være til egen bruk. For slike stoffer skal derfor bare bruk straffes som mindre narkotikaovertredelse etter § 232 a. All annen befatning straffes etter § 231. Det vises til punkt 10.5.8.3.

Det er ikke uvanlig at rusmiddelavhengige har befatning med flere stoffer. I Prop. 92 L (2020–2021) foreslo departementet at straffutmålingsregelen skulle omfatte samtidig befatning med tre ulike typer narkotika inntil terskelverdi for hvert av stoffene. Samme retningslinje er gitt i riksadvokatens brev 13. mai 2022. Utvalget mener at hensynet til sammenheng mellom straffenivåer tilsier at «rabatten» ved befatning med flere stoffer bør være noe mindre enn dette. Utvalget foreslår i utkastet til forskrift om terskelverdier at straffutmålingsregelen i § 232 a skal gjelde for inntil tre stoffer. For ett stoff skal den ordinære terskelverdien gjelde, mens for de(t) øvrige stoff(ene) gjelder halv terskelverdi. Det vises til punkt 10.5.11.

Ved befatning med kvanta over terskelverdi, vil den nye § 232 a ikke gjelde, jf. første ledd. Utvalget mener at det også i fortsettelsen bør være slik at normalstraffen for rusmiddelavhengiges befatning til egen bruk med kvanta som i beskjeden grad overstiger terskelverdien for det aktuelle stoff, skal være en kort betinget fengselsstraff. Det må vurderes konkret for hvert stoff hvor øvre grense for betinget fengsel som normalstraff skal være. Utgangspunktet må tas i terskelverdien, og det må ses hen til rettspraksis fra før omleggingen i 2022. Det vises til punkt 10.5.10.

Utkastet § 232 a vil heller ikke gjelde ved andre befatningsmåter enn erverv og innehav, så som innførsel, overdragelse og tilvirkning. Slike overtredelser skal subsumeres under § 231 og straffes i henhold til gjeldende praksis.

Strafferammen i utkastet til ny § 232 a er bot eller fengsel inntil seks måneder ved forsettlig overtredelse. Utvalget foreslår ingen endring i straffenivået for bruk, erverv og innehav av narkotika til egen bruk. I tråd med dagens etablerte straffutmålingspraksis innebærer dette at bot vil være normalstraffen for bruk av narkotika, for voksne personer som ikke er rusmiddelavhengige. Det samme vil gjelde i hoveddelen av saker om erverv og innehav av narkotika etter § 232 a. Ettersom terskelverdiene og dermed øvre grense for erverv og innehav etter § 232 a for enkelte stoffer ligger høyere enn den etablerte grensen mellom bot og fengselsstraff, er det behov for at fengsel er med i strafferammen i § 232 a. Det vises til punkt 10.7.5.1.

I utkastet til tredje ledd i § 232 a foreslår utvalget å lovfeste utgangspunktet om at reaksjonen normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall dersom gjerningspersonen er rusmiddelavhengig. Reservasjonen «normalt» innebærer at det unntaksvis kan tenkes tilfeller der det bør reageres med straff selv om det er tale om en rusmiddelavhengigs befatning med et mindre kvantum til egen bruk, for eksempel der misbruket skjer åpenlyst på et sted der allmennpreventive hensyn taler for at det bør velges en strengere reaksjon. Det kan eksempelvis være situasjonen dersom lovbruddet er begått på en skole, eller et annet sted hvor barn og unge skal beskyttes. Reservasjonen gir også grunnlag for unntak basert på mer generelle allmenne hensyn. Reservasjonen «normalt» åpner dessuten for at en rusmiddelavhengig etter omstendighetene kan gis straffutmålingsutsettelse eller betinget påtaleunnlatelse der en slik betinget reaksjon anses mer hensiktsmessig enn en ubetinget, jf. også § 232 a annet ledd som omtales nedenfor. Se nærmere i punkt 10.7.5.3.

Utvalget har nøye vurdert hvem som bør anses som rusmiddelavhengig etter bestemmelsen, jf. punkt 10.2.5. Utvalget vurderer det slik at rusmiddelavhengighet er et så komplekst fenomen at det ikke lar seg gjøre å gi begrepet et presist og tydelig rettslig innhold, slik mandatet etterspør. Mandatets angivelse av at det rettslige begrepet også skal være operativt for politiets førstelinje indikerer dessuten at departementet har sett for seg at det kan oppstilles noen få avgjørende kriterier som dessuten både er objektive og enkelt konstaterbare. Det er en overforenkling av virkeligheten.

Utvalget har blitt stående ved at det rettslige begrepet rusmiddelavhengig i strafferettslig sammenheng bør være en såkalt rettslig standard der klassifikasjonen må bero på et skjønn og vurderes ut fra gjeldende normer i samfunnet til enhver tid. Utvalget mener at følgende momenter bør stå sentralt ved vurderingen:

• Eventuell medisinsk diagnose

• Varighet – hvor lenge har siktede brukt rusmidler? Rushistorikk og behandlingshistorikk

• Type rusmiddel, omfang, frekvens og bruksmåte – hvilke(t) stoff (er) bruker siktede? Hvor mye, hvor ofte og på hvilken måte inntas stoffet? Hvor lenge har bruken pågått?

• Grad av kontroll – Hvor sterkt er ønsket om å ta stoffet? Hvor store er vanskene med å kontrollere bruken? I hvilken grad får stoffbruken høyere prioritet enn andre aktiviteter og forpliktelser?

• Funksjonsevne

• Tidligere straffereaksjoner for rusrelaterte forhold

• Generell livssituasjon

Vurderingen av om en person er «rusmiddelavhengig» bør i utgangspunktet være objektiv, slik Høyesterett la til grunn i HR-2022-733-A avsnitt 26. Siktedes subjektive oppfatning av sitt forhold til rusmidler bør derfor ikke være avgjørende, men kan inngå som et moment i helhetsvurderingen.

Personer under 18 år vil bare unntaksvis ha en avhengighetsdiagnose, blant annet fordi de sjelden vil oppfylle varighetskriteriet i ICD-10. Om reaksjonssystemet overfor ungdom med rusmiddelproblemer vises til kapittel 16 og 17.

Utvalget foreslår videre i § 232 a annet ledd en generell bestemmelse om at påtalemyndigheten kan velge å avgjøre saken med betinget eller ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69, og at domstolen kan velge å reagere med straffutmålingsutsettelse etter straffeloven § 60 eller straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 såfremt hensynet til straffens formål ikke tilsier at det bør reageres med straff eller annen strafferettslig reaksjon. Etter utkastet skal det ved vurderingen særlig legges vekt på gjerningspersonens alder, om det er rimelig grunn til å tro at gjerningspersonen har utviklet eller står i fare for å utvikle avhengighet av den aktuelle typen narkotika, og gjerningsstedet for overtredelsen. Bestemmelsen anses særlig aktuell for unge lovovertredere og personer som har høyrisikobruk av narkotika, men som ikke er rusmiddelavhengige. I slike tilfeller kan det være behov for det «ris bak speilet» som ligger i en betinget reaksjon. Det kan også være aktuelt å fastsette særvilkår, for eksempel om å møte ved rådgivende enhet for russaker. Annet ledd kan også være aktuell for rusmiddelavhengige dersom det antas at den rusmiddelavhengige vil være bedre tjent med en betinget reaksjon med vilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker enn en slik ubetinget reaksjon som hovedregelen i tredje ledd gir anvisning på. Det vises til punkt 10.7.5.3.

Utvalget vurderer at en slik fleksibilitet ved reaksjonsvalg og utmåling som utvalget foreslår i utkastet, er mer tjenlig enn å fastsette egne regler om gradering av straffereaksjonen for begynnende rusmiddelavhengighet og tung rusmiddelavhengighet, slik mandatet synes å legge opp til. Det vises til punkt 10.2.6 og 10.7.5.3.

I utvalgets utkast til ny § 232 a i straffeloven er beviskravet for rusmiddelavhengighet angitt i tredje ledd ved formuleringen «[dersom] det må antas at». Dette innebærer at det kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å legge til grunn at personen er rusmiddelavhengig. Det må foreligge konkrete holdepunkter av en viss styrke. I fravær av slike holdepunkter må påtalemyndigheten og eventuelt domstolen anse siktede som ikke rusmiddelavhengig. Det vises til punkt 10.6.4.2.

Ved vurderingen av om narkotika innenfor terskelverdi er til egen bruk eller bestemt for videresalg skal påtalemyndigheten og eventuelt domstolen legge det mest sannsynlige formålet til grunn. Dette er foreslått regulert ved en presumsjonsregel i fjerde ledd i utkastet. Det vises til punkt 10.6.4.3.

2.3 Del III Straffeprosess – forholdsmessighet og tvangsmidler ved mindre narkotikaovertredelser

I del III (kapittel 11 til 14) behandler utvalget straffeprosessuelle problemstillinger. Det dreier seg både om problemstillinger som mandatet inviterer utvalget til å ta opp, og problemstillinger som oppstår på grunn av utvalgets forslag til et nytt straffebud i straffeloven § 232 a om mindre narkotikaovertredelse. Oppmerksomheten rettes først og fremst mot bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker.

Et overordnet poeng i mandatet er at bruk av narkotika og erverv og innehav av narkotika til egen bruk verken helt eller delvis er avkriminalisert. Det ligger videre i mandatet at befatning med narkotika til egen bruk heller ikke rent faktisk (de facto) skal være nærmest avkriminalisert fordi politiet mangler egnede virkemidler til å håndheve straffetrusselen. I mandatet er det konkret fremhevet at utvalget skal utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har i dag «er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge».

På et overordnet plan går utvalget i punkt 12.2.1 inn på muligheten for en presis lovregulering av de straffeprosessuelle rammene for arbeidet til påtalemyndigheten og politiet. Utvalget understreker at det er grenser for hvor stor grad av presisjon som kan oppnås gjennom lovgivning. Selv om utvalget på flere punkter foreslår å klargjøre de rettslige rammene for tvangsmiddelbruk, vil det fortsatt være behov for fagledelse gjennom direktiver og legalitetskontroll innen påtalemyndigheten. Utvalget fremhever også at hensiktsmessige rettslige rammer for etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker ikke i seg selv leder til økt rettshåndheving. I hvilken grad slike saker blir etterforsket, er i betydelig grad også et prioriteringsspørsmål. Dersom Stortinget ønsker en høyere prioritering av sakstypen, kan dette gjøres gjennom generelle politiske signaler i statsbudsjettet mv.

Utvalget klargjør de rammer som menneskerettighetene setter for etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker. En allmenn omtale av menneskerettighetene gis i punkt 12.1. Der omtales også mer allment de skranker vernet om privatlivet setter, samt barns rettigheter og samfunnets plikter overfor barn ved etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker. Andre rettigheter og skranker, slik som vernet mot selvinkriminering, forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling, og retten til frihet, tas opp senere i del III, i tilknytning til konkrete straffeprosessuelle temaer, se punkt 12.4, 14.1.2 og 14.3.2. I punkt 14.1.2 utdypes også enkelte sider av vernet av privatlivet.

Utvalget har undersøkt svensk og dansk straffeprosess, sett nærmere på fagledelsen i mindre alvorlige narkotikasaker som de senere år har pågått innen påtalemyndigheten og politiet, og tatt opp straffeprosessuelle problemstillinger i de innspillsmøtene utvalget har avholdt. Videre har utvalget sett på forslag fra Straffeprosessutvalget (NOU 2016: 24). Dette materialet er trukket inn i vurderingen av de konkrete straffeprosessuelle spørsmål utvalget går inn på.

Straffeprosessloven oppstiller minstekrav til når etterforsking kan iverksettes, men etterforsking må ikke uten videre iverksettes når lovens minstekrav er oppfylt. Spørsmålet om når etterforsking bør iverksettes og hvordan en etterforsking bør avgrenses, er i betydelig grad overlatt til intern regulering i påtalemyndigheten, ikke minst i mindre alvorlige saker. Utvalget foreslår ikke lovregler om iverksetting og avgrensning av etterforsking i mindre alvorlige narkotikasaker, se punkt 12.3.4. En nærmere normering bør overlates til påtalemyndigheten, ikke minst fordi en nærmere normering har nær sammenheng med de økonomiske prioriteringer påtalemyndigheten må gjøre.

Etter forslaget til ny § 232 a i straffeloven er «rusmiddelavhengighet» et sentralt kriterium ved utmåling av straff og strafferettslige reaksjoner. Klarleggingen av om mistenkte er rusmiddelavhengig har en side mot mistenktes vern mot selvinkriminering. Utvalgets vurdering i punkt 12.4.4 er at forslaget til strafferettslig regulering er godt forenlig med selvinkrimineringsvernet.

Strafferammene i nye § 232 a i straffeloven avviker noe fra dagens strafferammer i legemiddelloven § 31 annet ledd og straffeloven § 231. Utvalget har klarlagt hvilke rettslige konsekvenser en endret strafferamme har, ikke minst de straffeprosessuelle konsekvenser, se punkt 11.2 og 11.4.4. Slik utvalget ser det, utløser endringene i strafferammer i svært begrenset grad behov for lovendring. Men utvalget foreslår at nye § 232 a tilføyes i straffeprosessloven § 171 annet ledd, slik at straffeprosessloven fortsatt vil åpne for pågripelse der mistanken utelukkende gjelder et mindre narkotikalovbrudd. Et behov for pågripelse kan først og fremst foreligge på grunn av unndragelsesfare eller bevisforspillelsesfare. Endringen er omtalt i punkt 14.3.5.

Utvalget anbefaler en annen strafferettslig regulering enn den Stortingets anmodningsvedtak bygger på. Utvalgets gjennomgang i punkt 11.2.4 synliggjør også hvilke straffeprosessuelle konsekvenser det har å ta fengselsstraff ut av strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd.

I punkt 12.5 går utvalget inn på forholdsmessighetskravet ved tvangsmiddelbruk i straffeprosessloven § 170 a annet punktum, et tema mandatet uttrykkelig retter oppmerksomheten mot. Utvalgets vurdering er at riksadvokatens brev av 9. april 2021, hvor det uttales at kroppslig undersøkelse i form av urin- eller blodprøve for å avdekke rusmiddelbruk er et uforholdsmessig inngrep, er for kategorisk. Forholdsmessighetsvurderingen er etter gjeldende rett mer nyansert enn det riksadvokaten gir uttrykk for, og ikke minst bør vurderingen være mer nyansert. Utvalget foreslår i punkt 12.5.6 en markert utvidelse av hvilke momenter lovteksten uttrykkelig nevner. Dagens formulering er «sakens art og forholdene ellers», mens utvalget foreslår at det i lovteksten skal stå «sakens art, inngrepets art, hensynet til rettshåndhevelse, hensynet til den inngrepet rettes mot og forholdene ellers». Tanken er at lovteksten enda klarere skal tilkjennegi at forholdsmessighetsvurderingen er konkret og bred, og at også hensynet til rettshåndhevelse er et viktig moment i vurderingen. Forholdsmessighetskravet kan ikke forstås slik at enkelte typer av lovbrudd nærmest blir de facto avkriminalisert fordi lovbruddet betraktes som lite alvorlig i forholdsmessighetsvurderingen. Så lenge strafferammen for lovbruddet tilfredsstiller strafferammekravet i tvangsmiddelhjemmelen, må også brudd på straffebud med lav strafferamme til en viss grad kunne håndheves ved bruk av tvangsmidlet. I mindre alvorlige narkotikasaker har dette særlig betydning for adgangen til å ransake og foreta kroppslig undersøkelse.

Utvalget foreslår ikke helt nye metoder for politiet til bruk ved etterforsking av mindre narkotikalovbrudd. Men utvalget foreslår en lovregulering av metoden «tegn og symptomer». Videre foreslår utvalget en egen regulering av kroppslig undersøkelse i form av innhenting av spyttprøve. Begge reguleringene foreslås tatt inn i en ny § 157 b i straffeprosessloven, som gjelder ved mistanke om overtredelse av nye § 232 a i straffeloven. Endringene er omtalt i punkt 14.1 og 14.2. De skal danne grunnlag for en hensiktsmessig rettshåndhevelse av nye § 232 a i straffeloven, først og fremst ved mistanke om bruk av narkotika.

Håndheving av straffansvaret for bruk av narkotika er i dag langt på vei betinget av at mistenkte tilstår. Slik utvalget ser det, er dette svært uheldig. Etter utvalgets vurdering må påtalemyndigheten og politiet ha mulighet til å avdekke bruk av narkotika uavhengig av om mistenkte tilstår.

Tanken med § 157 b er at politiet, i saker der det er aktuelt med prøvetaking, kan bruke metoden «tegn og symptomer» for å sikre et bedre bevisgrunnlag for å avgjøre om mistankekravet som gjelder for innhenting av spyttprøve er oppfylt. I et rettssikkerhetsperspektiv er spyttprøve et fullgodt alternativ til en urin- eller blodprøve. På den annen side er innhenting av spyttprøve et markert mindre inngripende tiltak enn innhenting av urin- eller blodprøve. Av den grunn bør spyttprøve være det primære prøvetakingsalternativet ved mistanke om bruk av narkotika. Utvalget foreslår imidlertid ikke at spyttprøve kan innhentes med makt. I den grad siktede ikke er villig til å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, må en urin- eller blodprøve eventuelt innhentes i medhold av den allmenne bestemmelsen om kroppslig undersøkelse i straffeprosessloven § 157. Men i så fall skal den manglende medvirkningen til innhenting av spyttprøve tillegges vekt i vurderingen av om innhenting av urin- eller blodprøve er forholdsmessig.

I kapittel 13 og punkt 14.1.7 foreslår utvalget flere endringer i reglene om ransaking og kroppslig undersøkelse for å klargjøre de rettslige rammer som gjelder for bruken av tiltaket. Enkelte av endringene er inspirert av forslag fra Straffeprosessutvalget.

Utvalget foreslår å klargjøre når reglene om «tredjemannsransaking» i straffeprosessloven § 192 tredje ledd og § 195 tredje ledd gjelder. I mindre alvorlige narkotikasaker er temaet særlig aktuelt der politiet ønsker å ransake mobiltelefonen til en person som er mistenkt for bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk. Vilkårene for tredjemannsransaking er noe strengere. Utvalgets standpunkt er at ransakingsformålet er avgjørende: om en ransaking først og fremst skal opplyse saken mot den som vil utsettes for ransaking eller mot en annen person, typisk en ukjent selger av narkotika. En eventuell ransaking i den sistnevnte situasjonen må skje etter reglene om «tredjemannsransaking». Slik utvalget ser det, er standpunktet en videreføring av gjeldende rett.

Videre foreslår utvalget en bestemmelse i straffeprosessloven § 195 som klargjør hva en personransaking kan omfatte. Bestemmelsen gir også veiledning for grensen mellom hva som er personransaking etter § 195 og henholdsvis en kroppslig undersøkelse etter § 157 og ransaking av et «oppbevaringssted» etter § 192.

I tillegg foreslår utvalget å klargjøre straffeprosessloven når det gjelder maktbruk ved iverksetting av ransaking og kroppslig undersøkelse. Forslagene har til formål å gi maktbruk et rettsgrunnlag som er bedre forankret i straffeprosessloven. Forslagene regulerer ikke grensene for maktbruken i det enkelte tilfelle, som vil bero på en konkret forholdsmessighetsvurdering.

For øvrig foreslår utvalget enkelte endringer i reglene om saksbehandlingen ved ransaking og kroppslig undersøkelse.

Det foreslås å klargjøre når påtalemyndigheten kan treffe en beslutning om ransaking og kroppslig undersøkelse. Videre forslås det å klargjøre hvilken kompetanse polititjenestepersoner har til å beslutte ransaking, og at en polititjenesteperson ikke har kompetanse til å beslutte kroppslig undersøkelse i medhold av straffeprosessloven § 157. Bestemmelsen i straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 om beslutningskompetanse for tjenestepersoner ved «fersk gjerning eller ferske spor» foreslås presisert, og det foreslås at tjenestepersoner ikke lenger skal kunne beslutte ransaking ved skriftlig samtykke fra den ransakingen vil rettes mot.

I reglene om ransaking foreslås det en klargjøring og utvidelse av de krav som gjelder til en ransakingsbeslutning og en rapport om iverksetting av ransaking.

Utvalget redegjør flere steder i del III for overordnede dokumenter i påtalemyndigheten som legger føringer for politiets etterforsking og bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. Dette omfatter blant annet riksadvokatens brev 9. april 2021 og politiets retningslinjer 2. juli 2021. Utvalget redegjør for hvilke begrensninger disse dokumentene legger på politiets etterforsking og bruk av tvangsmidler. På flere punkter finner utvalget at politiets retningslinjer 2. juli 2021 legger større begrensninger på politiets handlingsrom enn det som er nødvendig etter gjeldende rett og riksadvokatens direktiver, se punkt 13.1.4 (ransaking), 13.3.3 (beslutningskompetanse ved ransaking) og 14.1.4 (kroppslig undersøkelse). Utvalget anbefaler at riksadvokaten og/eller Politidirektoratet tar initiativ til å endre retningslinjene 2. juli 2021 slik at de bringes i samsvar med gjeldende rett og riksadvokatens direktiver. Dette bør gjøres uavhengig av lovgivers oppfølgning av utvalgets forslag til lov- og forskriftsendringer.

2.4 Del IV Forebygging – barn og unge

I utredningens del IV (kapitlene 15–17) behandles spørsmål som knytter seg til forebygging av bruk av narkotika hos barn og unge (under 18 år).

I punkt 15.1 gjennomgås mandatet, og utvalget redegjør for sin forståelse av dette. Forebygging er ikke spesifikt nevnt i mandatet, men utvalget tolker mandatet slik at politiets innsats for å forebygge at barn og unge bruker narkotika er en del av mandatet. Utvalget drøfter politiets forebyggende rolle både i og utenfor straffesakssporet. Basert på utvalgets tolkning av mandatet, behandles først og fremst pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker og/eller pålegg om å avgi rusprøver som vilkår for påtaleunnlatelse. Videre drøfter utvalget om politiet og påtalemyndigheten bør ha en adgang til å henvise til rådgivende enhet for russaker i stedet for at saken går videre i straffesporet.

Forebygging er politiets hovedstrategi og skal ligge til grunn for alle oppgavene som politiet skal løse. I punkt 15.2 omtaler utvalget politiets ulike roller ved forebygging av narkotikabruk hos barn og unge. Utvalget redegjør for enkelte temaer knyttet til etterforsking mot barn. Statistikk på saksbehandlingstid og antall etterforskede narkotikalovbrudd mot barn er tatt inn her. Det fremgår her at det fra 2019 til 2022 har vært en nedgang på 70 % i antall etterforskede narkotikasaker mot barn under 18 år, jf. punkt 15.2.3.4. Videre omhandles ulike tiltak som politiet kan anvende som alternativ til å forfølge saken i straffesporet, for eksempel innkalle til bekymringssamtale etter politiloven § 13. Politiet har et begrenset sett av virkemidler til rådighet, og en helhetlig innsats mot rusmiddelbruk hos barn og unge krever tiltak på tvers av sektorer. Utvalget gir derfor også en omtale av politiets samhandling med andre offentlige etater og private på rusfeltet.

I punkt 15.3 gis det en nærmere redegjørelse for barns grunnleggende rettigheter etter barnekonvensjonen, og i punkt 15.4 refereres overordnede innspill som utvalget har mottatt om politiets forebyggende arbeid overfor barn og unge på rusfeltet. Et hovedinntrykk er at mange aktører er bekymret over at det har vært en betydelig nedgang i antall avdekkede narkotikalovbrudd hos barn og unge, og at barn og unges bruk av rusmidler derfor ikke blir fulgt opp. Barneombudet har blant annet gitt klart uttrykk for at rusmiddelbruk hos barn bør avdekkes, og er bekymret for at politiet synes å ha trukket seg ut av det rusforebyggende arbeidet.

I kapittel 16 omtales forebygging i straffesporet gjennom valg av reaksjon. Her redegjøres det for ulike strafferettslige reaksjoner mot barn og unge ved narkotikalovbrudd. Oversikt over antallet strafferettslige reaksjoner i sakstypen er også tatt inn her. Statistikken viser at det har vært en betydelig nedgang fra 2019 til 2022 i det totale antallet strafferettslige reaksjoner mot personer under 18 år (nedgang på 67 %). Endringen er størst for betinget påtaleunnlatelse, fra 689 saker i 2019 til 169 saker i 2022, en nedgang på 75 %.

I punkt 16.5.1 beskrives oppgavene til rådgivende enhet for russaker, og i punkt 16.5.3 gis en oversikt over praksis (antall saker) hvor det er gitt påtaleunnlatelse med vilkår om å møte for enheten og ruskontroll. Fra enhetene ble opprettet 1. juli 2022 til og med annet halvår 2023, er det gitt påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved enhetene i til sammen 123 saker. De fleste sakene gjelder personer under 18 år.

I punkt 16.6 omtales pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker som vilkår for påtaleunnlatelse, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Innspill til utvalget om temaet refereres også her. Et hovedinntrykk er at det er en utbredt oppfatning at enhetene har et større potensial enn de får tatt ut i dag, og at de ikke har fungert etter hensikten fordi de har hatt få saker (ettersom politiet i liten grad avdekker narkotikasaker, samtidig som møteplikten er koblet til en strafferettslig reaksjon). I det begrensede antall saker som enhetene har behandlet, er hovedinntrykket at de fleste møter etter innkalling, og at mange også samtykker til helsehjelp.

Utvalgets vurderinger og forslag fremgår av punkt 16.6.3.

Utvalget foreslår å videreføre påtalemyndighetens adgang til å gi påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker i mindre alvorlige narkotikasaker. Påtaleunnlatelse med pålegg om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker bør være hovedregelen for personer under 18 år når saken gjelder bruk og innehav av narkotika til egen bruk, med mindre det fremkommer spesielle forhold som gjør at en slik alternativ reaksjon likevel ikke er egnet. I tillegg kan tiltaket være anvendelig overfor unge lovbrytere over 18 år ved førstegangs overtredelse, når personen anses å ha et oppfølgingsbehov. Riksadvokaten bør gi nærmere retningslinjer for den nærmere skjønnsvurderingen og sikre reell likebehandling mellom ulike lovovertredere. Påtalemyndigheten må videre sikre rutiner som gjør at påtaleavgjørelsen treffes raskt, og innenfor lovens frist på seks uker når siktede er under 18 år.

Utvalget foreslår at bestemmelsen i straffeloven § 37 første ledd bokstav k endres slik at påtalemyndigheten gis hjemmel til å øke antall møter fra ett møte, som er dagens rettstilstand, til inntil tre møter (som normalt bør gjennomføres i løpet av seks uker, men senest innen tre måneder). Begrunnelsen er at enhetene kan trenge mer tid enn ett enkeltstående møte for å komme i posisjon til å tilby hjelp overfor unge personer. Enhetene bør likevel ha fullmakt til å gi fritak fra å gjennomføre ytterligere møter, dersom det ut fra enhetens faglige vurdering i den enkelte sak ikke anses nødvendig å gjennomføre flere møter for å oppfylle formålet med tiltaket. Helsemyndighetene bør utarbeide faglige retningslinjer for vurderingen av om og eventuelt når det er grunn til å gi fritak.

Utvalget har kommet til at politiet ikke bør gis hjemmel til å avhente personer som ikke møter etter innkalling. Bruk av tvang i denne situasjonen kan være en uheldig inngang til en behandlingssituasjon og fremstår ikke som fornuftig ressursbruk. Behovet antas også å være lite fordi møtene kan gjennomføres utenfor enhetens faste lokaler, og det legges til grunn at enhetene vil strekke seg langt for å finne praktiske løsninger for å få gjennomført møtene. Det vil likevel gi uheldige signaler dersom eventuelle brudd på møteplikten ikke får noen følbare konsekvenser. Bruddmelding bør normalt lede til at straffeforfølgningen tas opp igjen etter straffeprosessloven § 74. Riksadvokaten bør gi nærmere retningslinjer for den konkrete skjønnsutøvelsen.

De rådgivende enhetene for russaker har et ikke ubetydelig handlingsrom ved gjennomføring av møtene. Møtene kan tilpasses til den enkeltes behov og situasjon, og enheten både kan og bør motivere den enkelte til å motta videre oppfølging hvis det er behov for det. Enhetene må likevel ha et bevisst forhold til hvor grensen går mellom rådgivning og helsehjelp. Helse- og omsorgsdepartementet bør vurdere å benytte kompetansen i helse- og omsorgstjenestelovens § 3-9 b annet ledd, hvor det kan gis forskrift om tjenestens innhold.

Effekten av det strafferettslige særvilkåret bør på sikt evalueres og danne grunnlag for økt kunnskap og empiri for vurderingen av om tiltaket fungerer etter hensikten, og om enhetene har tilstrekkelig rom for å arbeide rusforebyggende slik ordningen er i dag.

I punkt 16.7 redegjør utvalget nærmere for ruskontroll som vilkår for påtaleunnlatelse, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav d, samt erfaringer og kunnskapsgrunnlag ved bruk av ruskontroll innenfor ulike typer strafferettslige reaksjoner. Innspill til utvalget om temaet refereres også her. Et hovedinntrykk er at det er delte meninger om rustesting bør brukes som strafferettslig reaksjon. Barneombudet har fremhevet at nyere forskning tilsier at ruskontroll ved bruk av spyttprøver kan være et hensiktsmessig tiltak i tråd med barnekonvensjonen artikkel 33 dersom det gjøres en konkret vurdering i den enkelte sak og sikres en enhetlig praksis hvor tiltaket står i rimelig forhold til lovbruddets alvor.

Utvalgets vurderinger og forslag fremgår av punkt 16.7.4.

Utvalget foreslår at bestemmelsen i straffeloven § 37 første ledd bokstav d videreføres slik at påtalemyndigheten kan gi påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll i mindre alvorlige narkotikasaker. Påtalemyndigheten bør anvende ruskontroll etter § 37 første ledd bokstav d ved overtredelse av straffeloven § 232 a der dette etter en konkret vurdering vil være en forholdsmessig og egnet reaksjon. Betinget påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll vil i mange tilfeller være en mer hensiktsmessig reaksjon overfor unge lovbrytere under 18 år som antas å ha et oppfølgingsbehov, enn en reaksjon i form av bot eller påtaleunnlatelse uten vilkår. Det er sentralt i utvalgets vurdering at ruskontroll kan gjennomføres med spyttprøver, som er klart mindre inngripende enn urinprøver, se nærmere punkt 14.1.6. Videre gir nyere forskning flere holdepunkter for at rusprøver som vilkår for påtaleunnlatelse kan gi en positiv effekt overfor unge lovbrytere for å opprettholde rusfrihet og å redusere risikoen for tilbakefall til narkotikalovbrudd, sammenlignet med ubetinget påtaleunnlatelse. Utvalget antar at ruskontroll normalt bør kombineres med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker, slik at siktede samtidig kan gis tilbud om hjelp, jf. § 37 første ledd bokstav k.

Det vil normalt ikke være behov for, eller være forholdsmessig, å gjennomføre ruskontroll med lengre varighet enn tre måneder i saker som gjelder overtredelse av straffeloven § 232 a. Dersom det anses nødvendig med en mer langvarig oppfølging, bør andre strafferettslige reaksjoner vurderes, for eksempel å overføre saken til ungdomsoppfølging i konfliktrådet, jf. straffeprosessloven § 71 a annet ledd.

For å klargjøre ovennevnte foreslår utvalget en ny bestemmelse i påtaleinstruksen § 18-4. Utkastet fastsetter at i sak som gjelder overtredelse av straffeloven § 232 a kan det gis påtaleunnlatelse med vilkår om å avgi rusprøver etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d med en gjennomføringstid på inntil tre måneder. Påtalemyndigheten må angi hvilken type rusprøve som skal avgis, gjennomføringstid og hyppigheten av ruskontrollen.

Riksadvokaten bør gi nærmere retningslinjer for skjønnsutøvelsen ved påtalemyndighetens vurdering av om det skal fastsettes vilkår om ruskontroll, hvilken type rusmiddeltest som skal benyttes (typisk spyttprøver), varigheten av tiltaket (gjennomføringstiden) og hyppigheten av kontrollen, samt om tiltaket skal kombineres med andre tiltak, særlig vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k.

Det vil gi uheldige signaler om eventuelle brudd på særvilkår om å avstå fra bruk av rusmidler ikke får konsekvenser, likevel slik at det etter omstendighetene kan være i tråd med straffens formål å gi ungdommen en ny sjanse. Riksadvokaten bør gi nærmere retningslinjer for påtalemyndighetens skjønnsutøvelse for både å sikre lik praksis, og at forfølgningen tas opp på nytt etter straffeprosessloven § 74 der hensynet til straffens formål tilsier dette.

Effekten av ruskontroll som strafferettslig særvilkår bør på sikt evalueres og danne grunnlag for økt kunnskap og empiri for å avklare om tiltaket fungerer etter hensikten, i tråd med anbefalingene fra blant annet NIM.

Sett hen til mulige positive virkninger av rusprøver som et forebyggende tiltak, og at kontrollen med tilstrekkelig sikkerhet kan gjennomføres ved bruk av spyttprøver på en mindre inngripende måte enn urinprøvekontroll, bør lovgiver vurdere en nærmere regulering av frivillig ruskontroll også utenfor straffesaksporet. Spørsmålet ligger utenfor mandatet, men er kommentert i punkt 15.2.4.6.

I kapittel 17 omtales henvisning til rådgivende enhet for straffesaker – utenfor straffesporet og i forbindelse med henleggelse av straffesak.

Utvalgets vurdering fremgår av punkt 17.5. Riksadvokatens sentrale prioriteringsrundskriv og den betydelige nedgangen i antall anmeldte saker medfører at politiet i dag jevnlig lar være å starte etterforsking av mindre alvorlige narkotikalovbrudd, også der mistenkte er under 18 år. Politiets skjønnsadgang til å unnlate å iverksette etterforsking mot barn under 18 år når det er mistanke om narkotikalovbrudd, er likevel svært begrenset. Etterforsking kan gi politiet mulighet til å skaffe seg viktig kunnskap om barnets situasjon og identifisere tiltak som kan iverksettes for å forebygge nye narkotikalovbrudd. Å iverksette etterforsking er likevel ikke ensbetydende med at saken må avsluttes med en påtaleavgjørelse som leder til en strafferettslig reaksjon. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 71 d som innebærer at påtalemyndigheten gis hjemmel til å henlegge saken og i stedet henvise personen til rådgivende enhet for russaker. I tillegg foreslår utvalget at politiet gis hjemmel til å henvise personen til rådgivende enhet for russaker i stedet for å opprette straffesak. Formålet er å sikre at flere personer kommer i kontakt med hjelpeapparatet også der det ikke er grunnlag for eller formålstjenlig med en strafferettslig reaksjon, eller hvor en slik henvisning kan medføre at ungdommen kommer raskere i kontakt med hjelpeapparatet. I forlengelsen av dette har utvalget også foreslått en endring i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd som innebærer at enheten har plikt til å ta imot personer som er henvist til enheten etter straffeprosessloven § 71 d. I begge tilfeller vil mistenkte bli innkalt til enheten i det frivillige sporet, og eventuelt manglende oppmøte får ikke strafferettslige konsekvenser.

Det bør vurderes om det bør innføres rutiner som gjør at politiet får melding dersom personer under 18 år ikke møter til den frivillige samtalen etter innkalling. Det er nærliggende at politiet da vurderer om det i medhold av politiloven § 13 bør innkalles til bekymringssamtale der både barnet og vergene har plikt til å møte.

2.5 Del V Dopinglovbrudd

I del V tar utvalget opp de spørsmål som mandatet reiser om dopingmidler. I mandatet er utvalget bedt om å vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, bør være omfattet av forslagene til lovendringer. Mandatet reiser noen tolkningsspørsmål, som utvalget går inn på i kapittel 18. Utvalget tolker mandatet slik at følgende spørsmål skal vurderes:

1. Skal strafferammen for bruk, erverv og besittelse av dopingmidler i legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, endres? Spørsmålet vurderes i punkt 20.1.

2. Hvis strafferammen senkes, hvilke straffeprosessuelle konsekvenser medfører dette, og bør det foreslås lovendringer for å avbøte disse konsekvensene? Spørsmålet vurderes i punkt 20.2.

3. Bør straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige etter straffeloven § 232 a også omfatte rusmiddelavhengiges befatning med dopingmidler til egen bruk etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a? Spørsmålet vurderes i punkt 20.3.1.

4. Bør det etableres en egen straffutmålingsordning for personer som er avhengige av dopingmidler? Spørsmålet vurderes i punkt 20.3.2.

I punkt 19.1 gir utvalget en beskrivelse av hva dopingmidler er og de viktigste gruppene av dopingmidler. Den største og viktigste gruppen dopingmidler er anabole androgene steroider (AAS), som er en samlebetegnelse for testosteron og syntetiske stoffer med lignende struktur og muskeloppbyggende (anabol) effekt. I punkt 19.1.2 beskrives forekomsten av dopingbruk i befolkningen og motivasjonen for bruk av dopingmidler.

I punkt 19.1.3 beskrives avhengighet av dopingmidler som medisinsk fenomen. Avhengighet av dopingmidler knytter seg i hovedsak til AAS. Etter diagnosesystemet ICD-10, som ble vedtatt i WHO i 1992 og tatt i bruk i Norge fra 1997, er avhengighet av AAS ikke anerkjent som egen diagnose. Avhengighet av AAS er imidlertid i nyere tid blitt anerkjent i medisinsk forskning og behandling, og er også etablert blant brukere av dopingmidler. Etter ICD-10 diagnostiseres avhengighet av AAS i praksis etter diagnosekoden F55.5 «Misbruk av ikke-avhengighetsskapende stoffer».

I medisinsk forskning er det pekt på flere likhetstrekk mellom avhengighet av rusmidler og avhengighet av AAS. Dette gjelder blant annet sammenhengen mellom tidlig debut og risikoen for helseskader, og sammenhengen mellom avhengighet og risikoen for og psykiske lidelser og redusert kognitiv funksjon. Det er imidlertid også viktige forskjeller mellom avhengighet av AAS og psykoaktive stoffer, blant annet når det gjelder brukernes motivasjon for bruk og effekten av selve bruken på kroppen. Det er ikke uvanlig med samtidig bruk av ulovlige rusmidler og dopingmidler.

I punkt 19.2.1 redegjøres det for straffebestemmelsene om dopinglovbrudd i straffeloven § 234 og legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, og forholdet mellom bestemmelsene. Bruk, erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk rammes av straffebestemmelsen i legemiddelloven, med en strafferamme på bot og/eller fengsel i inntil seks måneder. Befatning med dopingmidler utover egen bruk rammes av straffeloven § 234.

I punkt 19.2.2 presenteres statistikk over antallet anmeldelser for dopinglovbrudd. Statistikken viser at antallet anmeldelser for dopinglovbrudd etter legemiddelloven har vært relativt lavt helt siden kriminaliseringen av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler i 2013. Det har vært en betydelig nedgang i antallet anmeldte dopinglovbrudd etter legemiddelloven fra 2018 til 2022, og nivået i 2022 er det klart laveste siden kriminaliseringen. Antallet anmeldelser for dopingovertredelser etter straffeloven har holdt seg på noenlunde samme nivå fra 2014 til 2022, dog med betydelige svingninger i løpet av perioden.

I punkt 19.2.3.1 redegjøres det gjeldende rett når det gjelder reaksjonsfastsettelse ved dopinglovbrudd. Utgangspunktet er at dopingovertredelser etter legemiddelloven straffes med bot. Ved kriminaliseringen i 2013 uttalte lovgiver at det var en økende enighet om at bruk av narkotika skal møtes med helsehjelp i stedet for straff, og at det tilsvarende vil gjelde for dopingmidler. Det ble i forlengelsen av dette uttalt at departementet forutsatte «utstrakt bruk av alternative reaksjoner».

Det foreligger ikke praksis fra domstolene eller direktiver fra påtalemyndigheten om reaksjonsnivået overfor personer med avhengighet av rusmidler eller dopingmidler, i saker om befatning med dopingmidler etter legemiddelloven. Rettsutviklingen gjennom Høyesteretts avgjørelser av 8. april 2022 og riksadvokatens brev 13. mai 2022, når det gjelder reaksjonsfastsettelsen overfor rusmiddelavhengige ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, berører ikke direkte saker om befatning med dopingmidler. Det kan likevel ikke utelukkes at rettsutviklingen i praksis har påvirket reaksjonsnivået også i dopingsaker.

I punkt 19.2.3 omtales statistikk over bruken av strafferettslige reaksjoner for dopinglovbrudd. Tallene viser at det fra 2019–2021 ikke har vært gitt strengere reaksjon enn bot ved bruk, erverv og besittelse av dopingmidler etter legemiddelloven.

I punkt 20.1 vurderer utvalget spørsmålet om strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, bør endres. Utvalget gjennomgår begrunnelsen for dagens strafferamme i legemiddelloven § 31 annet ledd. Dagens strafferamme på bøter og/eller fengsel i seks måneder ble utelukkende valgt fordi denne strafferammen allerede gjaldt for narkotikaovertredelser etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24. Videre ser utvalget på begrunnelsen for Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 om at fengselsstraff bes fjernet fra strafferammen for narkotikalovbrudd etter legemiddelloven. I korte trekk er begrunnelsen at det i praksis ikke er aktuelt med en strengere reaksjon enn bot, og at hensynet til å beholde hjemmelen for tvangsmidler ikke kan begrunne det å opprettholde en høy strafferamme.

Strafferammer skal settes utfra tre hovedhensyn: Lovovertredelsens straffverdighet, forholdsmessighet mellom strafferammene for ulike lovovertredelser og hensynet til at strafferammene skal oppfattes som realistiske. Utvalget legger til grunn at det i praksis ikke er aktuelt med strengere reaksjoner enn bot ved dopingovertredelser etter legemiddelloven, og at hensynet til forholdsmessighet tilsier at det er tilstrekkelig med en strafferamme på bot. Utvalget foreslår at fengselsstraff fjernes fra strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a.

I punkt 20.2 redegjør utvalget for de straffeprosessuelle konsekvensene av å fjerne fengselsstraff fra strafferammen. Endringen medfører at det ikke lenger vil være adgang til bruk av kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, pågripelse etter § 171 første ledd, ransaking av eiendom etter § 192 og personransaking etter § 195 første ledd. Utvalget gjennomgår i punkt 20.2.2 til 20.2.5 adgangen til å benytte disse tvangsmidlene etter gjeldende rett, og vurderer om det er behov for lovendring for å åpne for at metodene fortsatt skal kunne benyttes selv om fengsel tas ut av strafferammen. Utvalget foreslår at straffeprosessloven skal åpne for å benytte de nevnte tvangsmidlene ved etterforsking av dopinglovbrudd etter legemiddelloven. Endringene foreslås gjennomført ved at det gjøres unntak fra strafferammekravet i hjemmelsgrunnlagene for tvangstiltakene.

Utvalget legger i vurderingen vekt på at dopinglovbrudd fortsatt skal være kriminalisert. For å unngå at lovbruddet reelt sett (de facto) blir avkriminalisert, er det nødvendig at politiet har virkemidler som gjør det mulig å håndheve forbudet. Tvangstiltakene kroppslig undersøkelse, pågripelse og ransaking av eiendom og person er virkemidler som er av sentral betydning for politiets mulighet til å oppklare mindre alvorlige dopingovertredelser, og for å oppnå lovgivers formål med kriminaliseringen (herunder å hindre spredning av dopingmidler).

Forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum utgjør en viktig skranke for tvangsmiddelbruken, idet det er tale om et normalt sett lite alvorlig lovbrudd. Utvalget finner ikke grunnlag for å oppstille noen presumsjoner for at visse typer tvangsmiddelbruk vil være uforholdsmessig i nærmere bestemte typetilfeller. Forholdsmessigheten ved bruk av tvangsmidlet må gjøres konkret ut fra forholdene i den enkelte sak, og det vil blant annet ha betydning hvor viktig det er med oppklaring av den aktuelle sak og om tvangsmiddelbruken er avgjørende for å kunne oppklare saken. Det vises til utvalgets redegjørelse for forholdsmessighetskravet ved tvangsmiddelbruk i punkt 12.5.

Utvalget vurderer i punkt 20.3 om det bør foretas en nærmere lovregulering av reaksjonsfastsettelsen ved bruk, erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk. Bakgrunnen for at disse spørsmålene oppstår er at utvalget er bedt om å foreslå en lovregulering av straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige ved bruk, erverv og besittelse av mindre mengder narkotika. Utvalgets vurderinger av dette fremkommer i kapittel 10, og utvalget har foreslått en slik straffutmålingsregel i ny § 232 a annet og tredje ledd i straffeloven. Det at utvalget foreslår en straffutmålingsregel for narkotikalovbrudd, gjør det naturlig å vurdere om regelen også bør omfatte rusmiddelavhengiges befatning med dopingmidler til egen bruk. Et relatert spørsmål, i lys av at det også finnes personer som er avhengige av dopingmidler, er om det bør foreslås en egen straffutmålingsregel for dopingmiddelavhengiges befatning med dopingmidler til egen bruk. De to spørsmålene som oppstår er nevnt som spørsmål 3 og 4 over.

Utvalgets vurdering er at det samlet sett ikke er tilstrekkelig grunn til å foreslå en lovregulering av reaksjonsfastsettelsen ved dopinglovbrudd. Utvalget legger vekt på at det er relativt få dopinglovbrudd etter legemiddelloven som anmeldes hvert år, og at det ikke gis strengere straff enn bot for slike overtredelser. Det er også gitt signaler fra lovgiver om en helserettet tilnærming til reaksjonsfastsettelsen, med utstrakt bruk av alternative strafferettslige reaksjoner. Utvalgets oppfatning er at det praktiske behovet for en lovregulert straffutmålingsordning for dopingovertredelser er lite, og det fremmes derfor ikke noe forslag om dette. De gjeldende bestemmelser om betinget og ubetinget påtaleunnlatelse samt straffutmålingsfrafall og straffutmålingsutsettelse gir påtalemyndigheten og domstolene fleksibilitet ved reaksjonsfastsettelsen i de tilfeller der det bør velges en annen reaksjon enn bot.

I punkt 20.3.3 reiser utvalget spørsmålet om det også i dopingsaker bør innføres en hjemmel for å benytte pålegg om oppmøte hos de kommunale rådgivende enhetene for russaker som særvilkår for en betinget strafferettslig reaksjon. Etter gjeldende rett finnes det ikke hjemmel for å fastsette et slikt særvilkår i dopingsaker, jf. ordlyden i straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Det finnes heller ikke hjemmel for å sette andre særvilkår som kan være aktuelle for å forebygge fortsatt dopingbruk eller sikre at personen får informasjon og tilbud om helsehjelp, som vilkår for en betinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Utvalget mener det faller utenfor mandatet å utrede dette nærmere, og anbefaler at ansvarlige departementer ser nærmere på spørsmålet. Utvalget anbefaler at det også vurderes en endring i straffeloven § 37 første ledd bokstav d, for å åpne for at det kan pålegges særvilkår om avleggelse av dopingprøver.

3 Bakgrunn

3.1 Innledning

Det vil her bli gitt en kronologisk gjennomgang av bakgrunnen for utvalgets arbeid. Det vil også bli gitt en oversikt over annet offentlig arbeid, herunder lovsaker, som har betydning for utvalgets utredning.

3.2 Rusreformutvalget – NOU 2019: 26

Regjeringen Solberg la det første grunnlaget for sitt arbeid med en rusreform i Jeløya-plattformen av 14. januar 2018. Regjeringsplattformen ble utarbeidet i forbindelse med at regjeringen ble utvidet fra å omfatte Høyre og Fremskrittspartiet, til også å omfatte Venstre. I plattformens kapittel om rus fremkommer følgende:

Regjeringen vil føre en kunnskapsbasert ruspolitikk, med mål om forebygging av rusproblemer, skadereduksjon og begrensing av skadevirkninger. Å redde liv og å sikre verdighet må alltid ligge i bunn for en human rusomsorg. De tiltakene som har størst effekt skal prioriteres.

Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølgning. Regjeringen vil ikke legalisere bruk og besittelse av narkotika, men dette er ikke til hinder for mer vekt på skadereduksjon.

Regjeringen vil arbeide for å etablere flere avrusingsplasser og styrke tilbudet både før og etter behandlingsopphold, samt etablere flere team rundt brukerne, der både spesialisthelsetjenesten og kommunale tjenester deltar.

Rusreformutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. mars 2018 for å «forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten». Utvalget ble gitt i mandat å utrede og forslå en modell for å oppnå formålet med rusreformen. Mandatet viser blant annet til Portugals narkotikareform i 2001, som innebar at den rettslige reguleringen av bruk og besittelse av narkotika ble flyttet fra straffelovgivningen til helse- og sosialsektoren. Rusreformutvalget ble bedt særskilt om å vurdere hvorvidt den portugisiske modellen helt eller delvis egnet seg i en norsk sammenheng. Mandatet bruker ikke ordet avkriminalisering, men det er utfra sammenhengen klart at rusreformutvalget ble bedt om å foreslå en modell for avkriminalisering av mindre narkotikalovbrudd.

Jeløya-plattformen ble erstattet av Granavolden-plattformen av 17. januar 2019, i forbindelse med at regjeringen ble utvidet med Kristelig Folkeparti. Solberg-regjeringen ble på dette tidspunktet en flertallsregjering. I regjeringsplattformen uttales følgende om rusreformen:

Regjeringen vil gjennomføre en rusreform basert på mandatet og forslagene til rusreformutvalget, og endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk fra straff til hjelp, behandling og oppfølging.

Regjeringen vil ikke legalisere bruk og besittelse av narkotika. Politiet kan fortsatt avdekke bruk og besittelse og jobbe forebyggende, særlig blant ungdom. Dette er ikke til hinder for mer vekt på skadereduksjon.

Rusreformutvalget avga sin utredning NOU 2019: 26 Rusreform – fra straff til hjelp den 19. desember 2019. Utvalget foreslo, i tråd med mandatet, at befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk ikke lenger skulle være straffbart. Utvalget foreslo også mengdebegrensninger for hvor mye en person straffritt kunne oppbevare til egen bruk. Det ble samtidig fastslått at politiet fortsatt skulle ha som oppgave å avdekke mindre alvorlige narkotikalovbrudd, og at politiet skulle gis nye hjemler i politiloven for å utføre denne oppgaven. Det ble videre foreslått at politiet skulle gis hjemmel til å pålegge personer som med skjellig grunn kunne mistenkes for befatning med små mengder narkotika, å møte opp hos kommunenes rådgivende enheter for narkotikasaker. Utvalget foreslo også en ny bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven som pålegger alle kommuner å ha en slik rådgivende enhet.

Rusreformutvalgets utredning ble avgitt under dissens fra ett av utvalgsmedlemmene.1 Mindretallets prinsipale syn var at en avkriminalisering burde begrenses til «narkotikaavhengige (problembrukere)». Subsidiært foreslo mindretallet at mengdebegrensningene for straffri befatning med narkotika burde senkes i forhold til flertallets forslag.

Den 24. januar 2020 forlot Fremskrittspartiet Solberg-regjeringen, som da igjen ble en mindretallsregjering.

3.3 Regjeringens forslag om en rusreform – Prop. 92 L (2020–2021)

Regjeringen Solberg fulgte opp Rusreformutvalgets utredning gjennom Prop. 92 L (2020–2021), som ble fremmet den 19. februar 2021 etter tilråding fra Helse- og omsorgsdepartementet. Proposisjonen videreførte i all hovedsak forslagene fra Rusreformutvalget. I korte trekk ble det foreslått en avkriminalisering («opphevelse av straffansvar») for bruk av narkotika og for erverv og innehav av narkotika til egen bruk. Det ble også foreslått mengdebegrensninger for hvor mye narkotika som straffritt kunne bli ervervet og oppbevart til egen bruk. Proposisjonens mengdebegrensninger var vesentlig lavere enn de terskelverdiene som ble foreslått av Rusreformutvalget.2

Avkriminaliseringen innebar at befatning med narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene skulle bli møtt med hjelp og ikke straff. All befatning med narkotika skulle fortsatt være ulovlig, og politiet skulle fortsatt ha ansvar for å avdekke og reagere på straffri bruk av og befatning med narkotika.

Proposisjonen inneholdt forslag om nye bestemmelser i politiloven som skulle gi politiet hjemmel til å avdekke og reagere på straffri bruk av og befatning med narkotika. Det ble foreslått en ny hjemmel for politiet til å gjennomføre visitasjon av person, gjenstand eller oppbevaringssted når det er overveiende sannsynlig at personen innehar narkotika (forslag til ny § 9 a i politiloven). Ved funn av narkotika skulle politiet ha hjemmel til å beslaglegge og tilintetgjøre stoffet.

Videre ble det foreslått en lovregulering av politiets adgang til å foreta en undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på narkotikabruk, jf. forslag til ny § 9 b i politiloven. Dersom en slik undersøkelse gir politiet mistanke om at personen er påvirket av narkotika, skulle vedkommende tilbys å gjennomføre en rustest (utåndingsprøve, blodprøve eller spyttprøve) for å søke å fastslå eller avkrefte påvirkningen. Det samme gjaldt dersom politiet mistenker at personen tidligere har brukt narkotika, og rustesting er egnet til å påvise den tidligere bruken. Dette kan beskrives som at personer som mistenkes for bruk av narkotika, skulle gis anledning til å «teste seg ut av mistanken».

Dersom det er sannsynlighetsovervekt for at en person har brukt narkotika, skulle politiet etter forslaget kunne pålegge vedkommende å møte for kommunens rådgivende enhet for russaker, jf. forslaget til ny § 9 c i politiloven. Lovforslaget fastslo også at foreldrene til personer under 18 år kunne pålegges å møte. Det ble i tillegg foreslått hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr til personer over 16 år som ikke overholdt pålegg om å møte hos enhetene, jf. forslaget til ny § 3-9 c i helse- og omsorgstjenesteloven.

3.4 Stortingsbehandlingen av rusreformen

Prop. 92 L (2020–2021) ble behandlet i Stortingets helse- og omsorgkomité. Innstillingen til Stortinget er Innst. 612 L (2020–2021). Helse- og omsorgskomiteen avholdt felles høring i saken med Stortingets justiskomité. Justiskomiteen innga også egne merknader i innstillingen fra helse- og omsorgskomiteen til Stortinget, se punkt 3 i innstillingen.

Et bredt flertall i komiteen begynte med å understreke at narkotika er forbudt, og at narkotika er et samfunnsproblem som bringer med seg store kostnader og menneskelig lidelse. Flertallet uttrykte videre at narkotika ikke bare truer den enkeltes helse og trygghet, men også understøtter organisert kriminalitet i Norge og internasjonalt.3

Flertallet i komiteen, bestående av representanter fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, uttrykte at de ikke støttet regjeringens forslag til rusreform og forslaget om en generell avkriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk. Flertallet viste til en bekymring for signaleffekten av en avkriminalisering, og for at bruk av narkotika ufarliggjøres. Flertallet uttrykte en særlig bekymring for konsekvensene en slik reform ville ha for narkotikabruken blant ungdom. Flertallet viste videre til at narkotikabruk rammer enkeltpersoner, familier og samfunnet generelt.4

Komiteens medlemmer fra det tidligere regjeringspartiet Fremskrittspartiet (sammen med medlemmene fra Senterpartiet) uttalte for øvrig i en særskilt merknad at man ikke støttet at hele ansvaret for samfunnets reaksjon ved bruk og besittelse av narkotika skulle overføres fra justissektoren til helsesektoren.5

Deler av komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet, tok til orde for at personer med tung rusavhengighet burde unntas fra straffereaksjoner for bruk og besittelse av narkotika, og at reaksjonene for denne gruppen istedenfor legges til helsetjenesten. Dette mindretallet fremmet et forslag om at regjeringen skulle anmodes om å utrede «en avkriminalisering for bruk og besittelse av mindre brukerdoser for tunge rusavhengige». Dette forslaget fikk ikke støtte fra flertallet i komiteen, som tolket dette som et forslag om delvis opphevelse av straffansvar. Flertallet uttrykte at en slik differensiering mellom ulike brukergrupper ville være i strid med det strafferettslige likebehandlingsprinsippet.6

Under behandlingen av temaet «Differensiering av brukergrupper» ga et flertall i komiteen noen uttalelser som senere har fått stor betydning i rettspraksis om straffutmåling i saker om rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Utvalget kommer tilbake til dette og nøyer seg her med å referere flertallets uttalelser om hvilken betydning narkotikalovgivningen burde ha overfor ulike brukergrupper.7 Flertallet besto i denne sammenheng av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet.

Når det gjelder «rusavhengige», uttalte flertallet:

«Dette flertallet merker seg at det er stor enighet, både politisk og faglig, om at rusavhengige har et stort behov for både helse- og sosialtjenester, og at straff er svært lite hensiktsmessig for denne gruppen.»

En annen brukergruppe flertallet omtalte er «unge personer med begynnende problembruk»:

«Dette flertallet mener unge personer med begynnende problembruk kan ha behov for både helse- og sosialtjenester for å forebygge at det utvikles avhengighet eller andre helseproblemer som følge av rusmiddelbruken.»

Den siste gruppen som nevnes er «voksne, friske rekreasjonsbrukere»:

«Dette flertallet går ut fra at voksne, friske rekreasjonsbrukere i hovedsak ikke har behov for helsehjelp for sin rusmiddelbruk, og at ruspolitikkens viktigste hensyn for denne gruppen er allmennforebygging for å bidra til at antallet rusmiddelbrukere i samfunnet er lavest mulig. Dette flertallet understreker at allmennforebyggingen er et viktig hensyn, ettersom det er en tydelig sammenheng mellom det totale forbruket av et rusmiddel i samfunnet, og den helseskadelige rusmiddelbruken. Dette flertallet registrerer dessuten at jo flere som bruker et rusmiddel i et samfunn, desto høyere blir tilgjengeligheten. Dette flertallet registrerer at det store flertallet av dem som bruker narkotika i det norske samfunnet i dag, ikke har noen avhengighetslidelse som trenger å behandles. Dette flertallet mener det er ulogisk å gå inn for at denne gruppen på generelt grunnlag skal få helsehjelp.»

Komiteens innstilling viser at partiene hadde ulike tilnærminger til spørsmålet om hvorvidt en avkriminalisering kan antas å føre til en økning i bruken av narkotika i befolkningen. Komiteens flertall (Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Senterpartiet) uttrykte skepsis til Rusreformutvalgets konklusjoner om at det ikke er belegg for å anta at en avkriminalisering vil føre til nevneverdige endringer i forekomsten av bruk i befolkningen, og helse- og omsorgsministerens uttalelser om at rusreformen bygger på det beste kunnskapsgrunnlaget som finnes. Flertallet viste til høringsuttalelser fra Folkehelseinstituttet og Universitetet i Oslo, Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) som påpekte at det ikke er tilstrekkelig vitenskapelig grunnlag for å hevde at bruken i samfunnet ikke vil øke. Flertallet viste også til uttalelser fra SERAF om at forbud har en dokumentert allmennforebyggende effekt, forutsatt at det foreligger en reell risiko for sanksjoner ved å bryte forbudet. Mindretallet (Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Venstre) mente på sin side at rusreformen bygget på et bredt kunnskapsgrunnlag, og uttalte at det er forskningsmessig «tydelig konsensus» om at kriminalisering ikke har den effekten som har ligget til grunn for narkotikapolitikken.8

Utfallet av helse- og omsorgskomiteens behandling ble at ingen av lovforslagene i Prop. 92 L (2020–2021) fikk flertall i komiteen. Komiteens tilråding til Stortinget begrenset seg derfor til enkelte anmodningsvedtak, se Innst. 612 L (2020–2021) punkt 5. Det ble også fremsatt flere mindretallsforslag fra ulike fraksjoner, både lovforslag og forslag til anmodningsvedtak, jf. Innst. 612 L (2020–2021) punkt 4.

Voteringen i Stortinget endte med lovvedtak 148 (2020–2021), som senere ble sanksjonert som lov 18. juni 2021 nr. 117, samt fire anmodningsvedtak til regjeringen. Disse omtales nedenfor.

3.5 Lov 18. juni 2021 nr. 117 – ny hjemmel for å pålegge oppmøte hos rådgivende enhet for russaker

Lovvedtaket innebar i korte trekk at alle kommuner ble pålagt å ha en rådgivende enhet for russaker, og at det ble gitt hjemmel i straffeloven for å pålegge lovbrytere å møte for de rådgivende enhetene som vilkår for en betinget strafferettslig reaksjon.

Plikten til å ha en rådgivende enhet for russaker ble fastsatt i ny § 3-9 b i helse- og omsorgstjenesteloven. Første ledd i bestemmelsen lyder:

Kommunen skal ha en rådgivende enhet for russaker. Denne enheten skal ha ansvaret for å møte personer når oppmøte for enheten er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon, inkludert gjennomføre ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d dersom det er satt som vilkår.

Den nye bestemmelsen i straffeloven § 37 første ledd bokstav k fastslår at det i dom på betinget fengsel kan settes som særvilkår at domfelte må:

• k) møte hos rådgivende enhet for russaker etter innkalling, forutsatt at domfellelsen gjelder erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til domfeltes egen bruk etter §231 eller legemiddelloven §31, jf. §24 første ledd.

Bestemmelsen gjelder også ved betinget påtaleunnlatelse og straffutmålingsutsettelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd og straffeloven § 60 tredje ledd.

En ny bestemmelse i straffeloven § 53 fjerde ledd annet punktum fastslår at det kan gis betinget bot i saker om befatning med mindre narkotika til egen bruk. Bestemmelsen i § 53 fjerde ledd første og annet punktum lyder slik etter endringen (endringen i kursiv):

Dersom lovbryteren var under 18 år på handlingstidspunktet, kan retten bestemme at fullbyrdingen av straffen utsettes i en prøvetid (betinget bot). Det samme gjelder når en lovbryter har ervervet, besittet eller oppbevart narkotika til egen bruk etter § 231 eller legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd.

Endringen innebærer at det i denne sakstypen kan gis betinget bot også til voksne – ikke bare til personer under 18 år. Det er for øvrig adgang til å sette særvilkår for den betingede boten etter straffeloven § 37, blant annet om oppmøte hos kommunal rådgivende enhet for russaker, jf. straffeloven § 53 fjerde ledd femte punktum.

Bakgrunnen for lovvedtaket var et mindretallsforslag fra Arbeiderpartiet som ble fremsatt under Helse- og omsorgskomiteens behandling, jf. Innst. 612 L (2020–2021), side 19.9 Om bakgrunnen for opprettelsen av enhetene sier flertallet i komiteen følgende:

Komiteens flertall, medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti, mener at kommunene skal ha systemer for å håndtere og ta imot varslinger fra politiet om bruk av narkotika gjennom en kommunal rådgivende enhet for rus. Flertallet mener imidlertid at kommunene bør ha frihet til å organisere en slik enhet i tråd med den kommunale organisasjonsfriheten og nærhetsprinsippet. Helsedirektoratet bes utforme faglige retningslinjer for enhetens arbeid i samarbeid med KS.

Lov 18. juni 2021 nr. 117 trådte i kraft 1. juli 2022.

3.6 Anmodningsvedtakene 3. juni 2021

Ved Stortingets behandling av Prop. 92 L (2020–2021) ble det truffet fire anmodningsvedtak til regjeringen. Vedtakene og regjeringens oppfølgning av disse omtales kort her.

Vedtak 1114:

Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

Dette vedtaket er en del av utvalgets mandat, og følges dermed opp gjennom denne utredningen. Det skal nevnes her at utvalget foreslår en annen lovteknisk regulering av mindre alvorlige narkotikalovbrudd enn det som er forutsatt i mandatet, se punkt 10.7.1 og 10.7.5. Anmodningsvedtaket og bakgrunnen for det omtales også i punkt 20.1.3.

Vedtak 1115:

Stortinget ber regjeringen sørge for at politiet ikke straffeforfølger overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd, der overtreder yter assistanse eller tilkaller nødetater i akutte nødsituasjoner, eller der en slik overtredelse avdekkes hos fornærmede ved anmeldelse av andre straffbare forhold.

Dette anmodningsvedtaket er ikke en del av utvalgets mandat, men omtales i punkt 8.2.5.

Vedtak 1116:

Stortinget ber regjeringen sørge for at opplysninger i reaksjonsregisteret om personer som er ilagt strafferettslige reaksjoner for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, sperres etter tre år. Sperring forutsetter at det ikke er registrert flere straffbare forhold i den aktuelle perioden.

I Prop. 1 S (2023–2024) fra Justis- og beredskapsdepartementet opplyses det at saken er til behandling og at departementet vurderer mulige endringer i politiregisterforskriften. Per juni 2024 er forslagene til forskriftendringer ikke vedtatt. Se også punkt 8.2.4.

Vedtak 1117:

Stortinget ber regjeringen sørge for at samfunnets reaksjoner i forbindelse med problematisk bruk av rusmidler er forholdsmessige, og kan knyttes til rusbruken. Stortinget ber regjeringen særlig gjennomgå praksis med tap av førerrett i tilfeller der man ikke ser noen sammenheng mellom personens bruk av rusmidler og føring av motorvogn.

I Prop. 1 S (2023–2024) fra Justis- og beredskapsdepartementet opplyses det at saken er under behandling. Det fremkommer at departementet har innhentet informasjon fra Politidirektoratet om praksis ved tap av førerrett, og vil følge opp saken videre. Dette anmodningsvedtaket berører ikke utvalgets mandat.

3.7 Riksadvokatens brev 9. april 2021

I den offentlige debatten om rusreformen ble det diskutert hvorvidt en avkriminalisering ville vanskeliggjøre politiets avdekking av mer alvorlig narkotikakriminalitet. Aktører fra politiet og påtalemyndigheten argumenterte for at politiet ved en avkriminalisering ville miste adgangen til å bruke tvangsmidler overfor brukere for å avdekke mer alvorlig narkotikakriminalitet. Dette ble fremhevet som en uheldig konsekvens av å avkriminalisere befatning med narkotika til egen bruk i tråd med rusreformutvalgets forslag. Dette kom blant annet til uttrykk i riksadvokatens høringsuttalelse til Rusreformutvalget,10 og i andre høringsuttalelser fra aktører fra politi og påtalemyndighet.

I den åpne høringen i Stortingets helse- og omsorgskomité 16. mars 2021 kom det frem at det internt i Den høyere påtalemyndighet var delte meninger om hvilke rammer som gjaldt for politiets adgang til å bruke tvangsmidler i brukersaker. Riksadvokaten redegjorde i Stortinget for hvilke tvangsmidler politiet kunne bruke i mindre narkotikasaker, og hvilke etterforskingsformål politiet kunne forfølge gjennom tvangsmiddelbruk i slike saker. Riksadvokaten uttalte seg blant annet om rettslige skranker for adgangen til å ransake en narkotikabrukers mobiltelefon for å skaffe informasjon om en narkotikaselger, noe som ble oppfattet å stå i strid med uttalelser fra andre aktører i påtalemyndigheten. I den offentlige debatten som fulgte ble det reist spørsmål om hvorvidt politiets tvangsmiddelbruk i denne sakstypen hadde gått utenfor lovens rammer. Riksadvokaten uttalte til media at han «i kjølvannet av høringen om rusreformen, [har] registrert et behov for klargjøring av gjeldende rett når det gjelder tvangsmiddelbruk i enkelte narkotikasaker», og varslet at det snarlig ville komme en skriftlig klargjøring.11

Den 9. april 2021 sendte riksadvokaten ut et brev til statsadvokatembetene og politidistriktene med tittelen «Påtalemyndighetens legalitetskontroll med tvangsmiddelbruk – relevant etterforskingsformål og forholdsmessighet – særlig om ransaking i narkotikasaker». Brevet fikk umiddelbart konsekvenser for politiets arbeid og innsats mot mindre narkotikalovbrudd, noe utvalget vil komme tilbake til blant annet i beskrivelsen av utviklingen i straffesaksstatistikken.

Det gis her kort oversikt over innholdet i brevet. Utvalget kommer tilbake til brevet ved behandlingen av de straffeprosessuelle temaene som brevet berører.

Brevets punkt 2 redegjør for kravet til relevant etterforskingsformål ved bruk av tvangsmidler i etterforsking. Det redegjøres for at det ved tvangsmiddelbruk gjelder krav til presisering av hvilket lovbrudd mistanken gjelder, og hva formålet med tvangsmiddelbruken er. Det understrekes at mistanke om ett straffbart forhold, for eksempel bruk av narkotika, ikke utelukker mistanke om at samme person har begått andre straffbare forhold, herunder narkotikalovbrudd som har sammenheng med rusmiddelbruken. Hvilke etterforskingsskritt som er relevante, må vurderes for det enkelte straffbare forhold som utgjør grunnlaget for tvangsmiddelbruken.

I brevets punkt 3 redegjøres det for forholdet mellom ransaking av eller hos en mistenkt og såkalt tredjemannsransaking (ransaking av eller hos en person som ikke med skjellig grunn kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som begrunner ransakingen). Riksadvokaten går her gjennom vilkårene for tredjemannsransaking etter straffeprosessloven § 192 tredje ledd og § 195 tredje ledd, som er strengere enn vilkårene for ransaking overfor en mistenkt. Det pekes videre på begrensninger i adgangen til å ransake overfor en mistenkt for å søke etter bevis for lovbrudd begått av andre personer. Det uttales at de strengere vilkårene for tredjemannsransaking ikke må omgås ved å konstruere et annet etterforskingsformål enn det reelle.

I punkt 4 behandles etterforskingsformålets betydning for forholdsmessighetsvurderingen, jf. kravene i straffeprosessloven § 170 a og de overordnede bestemmelsene om retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Det redegjøres her for at kravet om at et tvangsinngrep skal være nødvendig og ikke uforholdsmessig, må vurderes opp mot det relevante etterforskingsformålet.

Riksadvokatens brev inneholder i punkt 4 en generell uttalelse om at saker om bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk, må vurderes som lite alvorlige:

Saker som kun gjelder bruk av ulovlige rusmidler, må vurderes som lite alvorlige. Det samme gjelder befatning med narkotika som begrenser seg til umiddelbar tilknytning til slik bruk (erverv og besittelse av brukerdoser). Det er tale om lovbrudd med en strafferamme i det nedre sjikt, som ikke innebærer noen integritetskrenkelse og som ikke har noen fornærmet eller andre skadelidte. Det etablerte straffenivået er påtaleunnlatelse eller bøtestraff i samme størrelsesorden som for mindre alvorlige trafikklovbrudd. I lys av dette er det i slike saker grunn til særlig oppmerksomhet om den begrensning som ligger i forholdsmessighetskravet.

I punkt 5 behandles temaet beslutningsmyndighet (kompetanse) for beslutninger om ransaking. Det gis i denne sammenheng en kort redegjørelse for vilkårene for når polititjenestepersoner selv kan beslutte ransaking («fersk gjerning eller ferske spor»). Det gis også uttalelser om betydningen av samtykke fra mistenkte til ransaking.

I punkt 6 «Kort om enkelte typetilfeller» uttrykkes det innledningsvis at tvangsmiddelbruk krever en konkret vurdering av lovens vilkår, og innebærer vanskelige vurderinger av både bevis og rettslige skjønnsspørsmål. Det gis uttrykk for at det «ikke kan besvares helt generelt hvilke inngrep som kan foretas i løst angitte situasjoner, f.eks. overfor en person som fremstår ruset». Det er likevel «mulig å antyde noe om hva som gjennomgående vil være handlingsrommet i ulike situasjoner». Brevet tar deretter for seg tre typesituasjoner (punkt 6.2 til 6.4), samt et mer generelt punkt om «Skranker for etterforsking av omfang av bruk og av opphavet til forbrukt narkotika» (punkt 6.5).

Punkt 7 har overskriften «Sammenfatning, direktiver og forventninger til påtalemyndighetens legalitetskontroll […]». Her listes det opp seks punkter som må oppfattes som påtaledirektiver, slik overskriften indikerer. Det skal tilføyes at tidligere punkter i brevet ikke inneholder noen uttrykkelige generelle direktiver. De seks påtaledirektivene i punkt 7 er:

Riksadvokaten omerindrer og presiserer i lys av det foregående:

• 1. I tilfeller der det avdekkes at en person har brukt et ulovlig rusmiddel, skal ransaking av mobiltelefon ikke benyttes for kun å avdekke det nærmere omfanget av rusmiddelbruken. Også andre etterforskingsskritt med slikt formål må vurderes nøye, og skal ikke benyttes overfor kjente rusavhengige.

• 2. Det skal ikke gjennomføres tvungen rusmiddeltesting i form av blod- eller urinprøve etter straffeprosessloven § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika alene.

• 3. Ved straffeforfølgning av bruk av narkotika skal ikke tilhørende erverv og besittelse av brukerdosen påtales i konkurrens. Det skal ikke benyttes etterforskingsressurser alene for å kartlegge ervervet av narkotikaen som er brukt. Etterforsking av narkotikasalg må innrettes mot den som mistenkes for salg.

• 4. Ransaking rettet mot en mistenkt rusmiddelbruker må ikke foretas med det formål å avdekke en ukjent selger av stoffet. Undersøkelser med et slikt siktemål kan bare gjennomføres i tilfeller der vilkårene for tredjemannsransaking er oppfylt.

• 5. Politiet skal ikke selv ta initiativ til å innhente samtykke til ransaking i narkotikasaker i tilfeller der de materielle vilkårene for inngrepet ikke er til stede. Dersom det unntaksvis gjennomføres undersøkelser etter mistenktes initiativ som i det ytre har karakter av ransaking, uten at de materielle vilkårene for det er oppfylt, må det sikres notoritet om mistenktes begjæring.

• 6. Kravene til beslutningsmyndighet, gjennomføring av ransaking og notoritet må nøye iakttas, jf. særlig straffeprosessloven §§ 197, 198 og 201. I tilfeller der vakthavende påtalejurist kan nås på telefon vil politiets tjenestepersoner bare unntaksvis ha selvstendig beslutningsmyndighet i kraft av hastekompetanse.

Riksadvokaten avslutter brevet med å minne om at det gjelder et «strengt» personlig straffansvar for den enkelte polititjenesteperson og påtalejurist for feil i tilknytning til bruk av tvangsmidler. Det varsles også at riksadvokaten ser grunn til å undersøke dagens praksis. Dette ble fulgt opp kort tid senere ved at riksadvokaten beordret de regionale statsadvokatembetene til å foreta en gjennomgang av tvangsmiddelbruken i politidistriktene, noe som omtales nærmere i punkt 3.8.

3.8 Riksadvokatens undersøkelser om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker

3.8.1 Innledning

I riksadvokatens brev 13. april 2021 ble de regionale statsadvokatembetene beordret til å gjennomføre en undersøkelse hos politidistriktene om tvangsmiddelbruk i mindre narkotikasaker. Riksadvokaten la frem de nasjonale resultatene fra statsadvokatenes undersøkelser i rapporten «Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker» av 14. februar 2022.12

Bakgrunnen for undersøkelsen er i forordet beskrevet slik:

Synspunkter og beskrivelser vedrørende tvangsmiddelbruk under etterforskingen av de mindre alvorlige narkotikasakene som har kommet frem i det offentlige ordskiftet, særlig i tilknytning til debatten om rusreform de senere år, har synliggjort et behov for fagledelsestiltak.

Tvangsmiddelundersøkelsen bygger på en gjennomgang av 925 saker. De utvalgte sakene omfatter et utvalg av alle bruk- og besittelsessaker som var registrert i tre gitte uker i 2020 og begynnelsen av 2021 (jf. rapporten side 19). Alle sakene er dermed fra tidsrommet før riksadvokatens brev 9. april 2021. Sakene gjaldt overtredelser av legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231 første ledd.

I rapporten punkt 7.2 opplyses det at riksadvokaten vil gjennomføre en oppfølgende undersøkelse i 2022 av politiets tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker. Den oppfølgende undersøkelsen ble presentert i riksadvokatens rapport 21. november 2022.13

Hovedinnholdet i tvangsmiddelundersøkelsene gjennomgås nedenfor. Punkt 3.8.2 og 3.8.3 omhandler hovedrapporten 14. februar 2022, mens den oppfølgende rapporten 21. november 2022 omtales i punkt 3.8.4.

3.8.2 Riksadvokatens rapport 14. februar 2022 – funn om politiets tvangsmiddelbruk

Blant de 925 undersøkte sakene om mindre alvorlige narkotikalovbrudd var det brukt tvangsmidler i 689 saker, noe som utgjorde 74 % av sakene. Rapporten påpeker at dette ikke utelukker at politiet kan ha brukt polisiære tvangsinngrep, dvs. inngrep med hjemmel i politiloven. Slike inngrep, som ikke har et etterforskingsformål, er ikke omhandlet i rapporten.

Det ble utført ransaking av person i 41 % og kroppslig undersøkelse i 18 % av de 925 sakene. I et flertall av sakene ble altså disse tvangsmidlene ikke brukt.

Ransaking

De fleste beslutninger om ransakinger (65 %) ble truffet av polititjenesteperson, uten at rapporten angir hvilken beslutningshjemmel som ble brukt. I 28 % av sakene ble ransaking besluttet av påtalemyndigheten og 6 % av retten. Det påpekes at dette funnet er som forventet i denne sakstypen, hvor det ofte er politiets observasjoner som utgjør det faktiske grunnlaget for tvangsinngrepet, og det er behov for at politiet handler raskt for at bevis ikke blir forspilt.

Statsadvokatenes gjennomgang av politiets bruk av egen beslutningskompetanse ble i 74 % av sakene vurdert å ligge innenfor lovens vilkår, mens det i 20 % av tilfellene ble vurdert at beslutningen ikke skulle vært truffet av en polititjenesteperson. Det er store regionale forskjeller på hvor ofte politiet gikk utenfor sin kompetanse.

Riksadvokaten uttaler i rapporten at hovedinntrykket er at de materielle vilkårene for ransaking var til stede. Det understrekes likevel at muligheten for legalitetskontroll fra påtalemyndighetens side er langt bedre der kontrollen skjer før tvangsmidlet brukes. Det gis eksempler på tilfeller hvor politiets beslutningskompetanse er benyttet i større grad enn det straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 gir grunnlag for.

Når det gjelder etterforskingsformålet med ransakingen, oppgis det at beslag av stoff ble fulgt opp med etterforsking av ervervet i bare 6 % av sakene. Det gis uttrykk for at politiet på dette punktet i stor grad har opptrådt i samsvar med direktivene som senere ble gitt i riksadvokatens brev 9. april 2021.

Ransaking av mobiltelefon skjedde i 61 av sakene i utvalget (6 % av totalt 925 saker), og riksadvokaten gjennomgikk et flertall av disse sakene særskilt. Det oppgis at gjennomgangen av mobiltelefon i de fleste tilfellene skjedde på stedet og på grunnlag av polititjenestepersonens beslutning, selv om det også forekom beslutning fra påtalemyndigheten og fra retten. Gjennomgangen viste at ransakingen av mobiltelefon hadde et relevant etterforskingsformål i 62 % av sakene, mens det ikke var et relevant etterforskingsformål i 23 % av sakene. Det var flere eksempler på saker om bruk eller besittelse som måtte anses som oppklart, men hvor mobiltelefon likevel ble gjennomgått. Det fremsto i noen av disse sakene som at formålet var å kartlegge siktedes innehav eller bruk av narkotika, og eventuelt andre personer som kunne knyttes til bruken. Rapporten inneholder ikke kritikk av politiets arbeid i disse tilfellene.

Forholdsmessigheten og skånsomheten ved den konkrete utføring av ransakingen ble gjennomgående funnet å være tilfredsstillende i 78 % av sakene, og ikke tilfredsstillende i tilnærmet 0 % av tilfellene. I 22 % av sakene var det ikke tilstrekkelige opplysninger til å vurdere spørsmålet. Riksadvokaten påpeker at det ofte manglet notoritet om hvordan politiet gikk frem under gjennomføringen av ransakingen.

Kroppslig undersøkelse

I de 163 sakene hvor det var gjennomført kroppslig undersøkelse, var det brukt urinprøve i 82 % av sakene og blodprøve i 28 % av sakene.

Beslutningene var ved to tilfeller truffet av retten og i 139 tilfeller (85 %) av påtalejurist. I 19 saker var beslutningen truffet av polititjenesteperson, som etter loven ikke har beslutningskompetanse for kroppslig undersøkelse. En nærmere undersøkelse viste likevel at dette med ett unntak dreide seg om saker etter veitrafikkloven eller andre spesiallover hvor polititjenestepersoner uttrykkelig er gitt beslutningskompetanse.

Rapporten bemerker at Riksadvokatembetets gjennomgang etterlater et klart hovedinntrykk av at polititjenestepersoner ikke beslutter kroppslige undersøkelser som ikke er hjemlet i lovens kompetanseregler.

Etterforskingsformålet ved beslutningen om kroppslig undersøkelse var i 121 av 163 saker utelukkende å avklare bruk av ulovlige rusmidler. Denne praksisen er ikke i samsvar med riksadvokatens direktiver i brevet av 9. april 2021, og på dette punktet var det stort avvik mellom brevet og gjeldende praksis hos politiet.

Riksadvokaten påpeker at flere statsadvokatembeter har gitt uttrykk for at direktivet på dette punktet innebærer en ny praksis, og at man tidligere har oppfattet at kroppslig undersøkelse for å avdekke eller bekrefte rusbruk ikke har vært ansett som et uforholdsmessig inngrep. Til dette kommenterer riksadvokaten:

På generelt grunnlag vil tidligere praksis i påtalemyndigheten og domstolene kunne være viktige kilder i totalvurderingen av om et tvangsmiddel er et uforholdsmessig inngrep. Som beskrevet i kapittel 3.1, er imidlertid vurderingen av hva som anses som et uforholdsmessig inngrep kompleks og sammensatt, og resultatet er ikke nødvendigvis statisk over tid. Et viktig formål med riksadvokatens brev 9. april 2021 var å klargjøre hvilke regler som gjelder for politi og påtalemyndighet i dag. Nærværende undersøkelse er ment å kartlegge forskjellige sider av politiets praksis ved tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker, slik at dette kan danne grunnlaget for nødvendige korrigeringer i form av opplæring og fagledelsestiltak, se kapittel 4 og 7.

Det er grunn til å merke seg at riksadvokaten her påpeker at synet på hva som er et uforholdsmessig tvangsinngrep kan endre seg over tid, og at formålet med brevet 9. april 2021 var å klargjøre hva som gjelder i dag (dvs. i april 2021). Det er nærliggende å forstå uttalelsen slik at direktivene 9. april 2021 ikke nødvendigvis innebærer at tvangsmiddelbruk forut for dette tidspunktet må anses som uforholdsmessige inngrep.

Notoriteten om hva som er grunnen til at påtalemyndigheten ikke har sendt begjæringen om kroppslig undersøkelse til retten, er ifølge riksadvokaten ikke god nok. Det påpekes at det i 36 % av sakene helt eller delvis mangler opplysninger i saksdokumentene om hva som er grunnen til at saken ikke er oversendt retten.

Oppfølging av undersøkelsen

Det oppgis å være et gjennomgående trekk i statsadvokatenes rapporter at brevet 9. april 2021 har skapt usikkerhet blant tjenestepersoner og påtalejurister. Riksadvokaten påpeker at det på denne bakgrunn er behov for opplæringstiltak. Det tas også til orde for tiltak på systemnivå for å sikre notoritet og at påtalemyndigheten har reelle muligheter til å utøve legalitetskontroll.

Av oppfølgingstiltak knyttet til ransaking pekes det på forbedringspotensial når det gjelder notoritet om den faktiske gjennomføringen av ransakingen, samt notoritet om at vilkårene er oppfylt i de tilfellene hvor politiet selv beslutter ransaking uten å forelegge beslutningen for påtalemyndigheten.

Videre pekes det på at undersøkelsen viser at kroppslig undersøkelse er benyttet på en måte som ikke er i samsvar med riksadvokatens brev 9. april 2021. Det nevnes også at det er grunn til å stille noe høyere krav til notoritet når det gjelder påtalemyndighetens vurdering av hvorvidt vilkårene er til stede for å unnlate å sende anmodning til retten.

3.8.3 Særlig om etterforsking og tvangsmiddelbruk overfor «gjengangere» – personer med tunge rusproblemer

I rapporten 14. februar 2022 ble det sett særskilt på de sakene hvor gjerningspersonen ble ansett som «gjenganger».14 Begrepet gjenganger brukes i denne sammenheng om «særlig de som vurderes å ha tunge rusproblemer». Blant de 925 sakene vurderte statsadvokaten at 22 % (201 saker) var gjengangere. Saksgjennomgangen hos Riksadvokatembetet tydet på at statsadvokatene kan ha oversett noen tilfeller, slik at den reelle andelen trolig er høyere enn 22 %.15

Riksadvokaten gikk gjennom alle de 201 sakene for å undersøke hvordan sakene hadde oppstått og for å vurdere tvangsmiddelbruken i den enkelte sak. Det fremkommer at 142 av sakene var anmeldt i kombinasjon med andre straffbare forhold, som vinningskriminalitet og ordensforstyrrelser. I ytterligere 24 saker opplyses det at tvangsmiddelbruken i narkotikasaken hadde tilknytning til andre saker, og at de fleste av disse sakene burde vært etterforsket i kombinasjon med andre straffbare forhold. Man kan på denne bakgrunn konstatere at de aller fleste sakene gjaldt tilfeller hvor gjengangeren ble etterforsket for andre lovbrudd enn befatning med narkotika til egen bruk.

I 14 av sakene var siktede blitt anmeldt og ransaket etter noe som fremsto som salg av narkotika, og siktede kunne i disse sakene med skjellig grunn mistenkes for salg. Utfallet av politiets undersøkelser endte likevel med at sakene ble anmeldt som bruk eller besittelse/oppbevaring av mindre mengder narkotika.

I 19 av sakene var det stort spenn i faktum og grunnlaget for tvangsmiddelbruken. Det opplyses at de fleste av sakene oppsto som følge av at politiet på en eller annen måte konstaterte at siktede var påvirket av narkotika, og at det ble foretatt påfølgende personransaking. Rapporten viser deretter til riksadvokatens brev 9. april 2021 hvor det generelt åpnes for personransaking ved mistanke om bruk av narkotika. Det konstateres at politiets ransaking i disse tilfellene var i henhold til riksadvokatens direktiver.

Det fremgår av rapporten at det er stor variasjon i hva som er bakgrunnen for sakene. Det generelle inntrykket beskrives slik:

Det er lite som tyder på at politiets primære kontakt med siktede skyldes at de ønsker å undersøke om vedkommende var påvirket av narkotika. […]

Etter gjennomgangen av utvalget er det ikke noe som tyder på at politiet systematisk oppsøker kjente narkomane i den hensikt å opprette straffesaker mot disse for bruk eller besittelse av narkotika. Så å si samtlige saker i utvalget starter tydelig med et annet formål. Blant de enkeltsaker som ble gjennomgått ved Riksadvokatembetet forekom det også at politiet tilsynelatende hadde oppsøkt noen som det var grunn til å tro at var rusavhengig, for å undersøke mindre alvorlige narkotikaforhold.

Rapporten inneholder ingen generell kritikk av politiets praksis i mindre alvorlige narkotikasaker overfor gjengangere/rusavhengige. I rapportens punkt 7 (punkter om videre oppfølging og fagledelsestiltak), er det ikke pekt på behov for oppfølging og fagledelsestiltak spesielt overfor denne gruppen.

3.8.4 Oppfølgende rapport 21. november 2022

På bakgrunn av funnene i riksadvokatens rapport 14. februar 2022 ble det besluttet gjennomført en oppfølgende undersøkelse av tvangsmiddelbruken i mindre alvorlige narkotikasaker. Undersøkelsen er presentert i riksadvokatens rapport 21. november 2022.

Den oppfølgende undersøkelsen omfatter en gjennomgang av 515 saker som er behandlet etter utsendelsen av riksadvokatens brev 9. april 2021. Antallet saker som er gjennomgått er lavere enn i den første undersøkelsen, og rapporten er også mindre omfattende enn rapporten fra februar 2022.

Funnene oppsummeres slik i det innledende sammendraget:

Riksadvokatens overordnede inntrykk er at politiets etterlevelse av riksadvokatens føringer er bedre, og på enkelte områder betydelig bedre, enn ved forrige undersøkelse. Det samme inntrykket formidles fra statsadvokatembetene i deres rapporter. […]

Den tydeligste forbedringen ser en i politiets bruk av kroppslige undersøkelser (i praksis urinprøver) for å avdekke eller bekrefte bruk av narkotika med hjemmel i straffeprosessloven § 157. Ved forrige undersøkelse fant statsadvokatene et stort antall saker der urinprøve ble besluttet og gjennomført med slikt formål, noe som strider mot riksadvokatens direktiv av 9. april 2021. I denne undersøkelsen fant en ingen saker der slik undersøkelse ble besluttet eller gjennomført etter at direktivet ble gitt. […]

Undersøkelsen viser også en forbedring ved at tvangsmiddelbruk begrenses til det som er relevant for å ta stilling til mistanken mot den siktede. Dette kommer først og fremst til uttrykk ved at politiet i en mindre andel av sakene har gjennomgått siktedes mobiltelefon – og at gjennomgangen oftere er vurdert av statsadvokaten som et relevant etterforskingsskritt – sammenlignet med resultatene i den forrige undersøkelsen. […]

Notoriteten knyttet til både mistankegrunnlag og beslutningskompetanse er bedret. Slik notoritet er avgjørende for den etterfølgende legalitetskontrollen. Selv om resultatene er forbedret, bør politiet ha fortsatt ha oppmerksomhet rundt temaet. […]

Forrige undersøkelse avdekket svakheter og feil ved bruken av politiets egen beslutning om tvangsmidler etter straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2. Særlig gjaldt dette forståelsen av vilkåret «ferske spor». Også på dette området ses en markert forbedring.

I rapportens avsluttende del uttales det at «statsadvokatembetenes overordnede inntrykk er at politidistriktene håndterer de mindre alvorlige narkotikasakene på en tilfredsstillende måte». Det oppsummeres at det fortsatt er et visst behov for oppmerksomhet om bruken av straffeprosessloven § 198 nr. 2 om polititjenestepersoners kompetanse til å beslutte ransaking ved «fersk gjerning eller ferske spor». Et funn i rapporten er at denne bestemmelsen er brukt urettmessig i 22–26 % av sakene (rapporten side 10). Det anses ikke å være behov for videre fagledelsestiltak for så vidt gjelder kroppslig undersøkelse, hvor politiet effektivt har innrettet seg etter riksadvokatens brev 9. april 2021.

Det gis uttrykk for at det ikke er behov for ytterligere oppfølging av tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker fra riksadvokatens side, og at videre fagledelsestiltak mest hensiktsmessig kan gjennomføres av de regionale statsadvokatembetene.

3.9 Politiets retningslinjer 2. juli 2021 om etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker

Politiet har fulgt opp riksadvokatens brev 9. april 2021 med egne retningslinjer datert 2. juli 2021.16 Retningslinjene er utarbeidet av en «nasjonal arbeidsgruppe» på anmodning fra Politidirektoratet. Arbeidsgruppen besto av deltakere fra Oslo politidistrikt, Vest politidistrikt, Innlandet politidistrikt og Politihøgskolen.

Det oppgis innledningsvis i retningslinjene at de er utarbeidet som «en oppfølgning av riksadvokatens brev av 9. april». Videre oppgis det:

Formålet med retningslinjene er å gi en veiledning i forståelse og håndtering av straffeprosessuelle regler knyttet til ransaking i narkotikasaker, med særlig hovedvekt på de mindre alvorlige sakene som bruk og besittelse / oppbevaring av mindre menger narkotika.

Retningslinjene er utsendt til alle landets politidistrikter, og er ment brukt i opplæring av påtalejurister og tjenestepersoner i alle politidistrikt.17

Retningslinjene 2. juli 2021 har tittelen «Ransaking i narkotikasaker». Tittelen er noe misvisende, idet retningslinjene ikke er begrenset til ransaking, men også behandler kroppslige undersøkelser og pågripelse, i tillegg til å berøre mer allmenne temaer knyttet til etterforsking og tvangsmiddelbruk i narkotikasaker. Retningslinjene gjelder heller ikke narkotikasaker generelt, slik tittelen kan tyde på, men er begrenset til de mindre alvorlige narkotikasakene som gjelder befatning med narkotika til egen bruk.

Retningslinjene er ifølge innledningen ment som en «veiledning» for politiet når det gjelder forståelsen av gjeldende rett og direktiver fra riksadvokaten. I motsetning til direktiver gitt av riksadvokaten, er politiets retningslinjer ikke på noen måte bindende for politiet og påtalemyndigheten, verken når det gjelder uttalelser om handlingsrommet for bruk av tvangsmidler eller rettslige standpunkter som kommer til uttrykk. Retningslinjene har likevel interesse for utvalget fordi de gir uttrykk for politiets generelle forståelse av det straffeprosessuelle handlingsrommet i saker om mindre narkotikalovbrudd. Innholdet i retningslinjene vil være relevant for å belyse mulige årsaker til den meget betydelige nedgangen i antallet narkotikasaker som er anmeldt de siste årene. Det er også av betydning for utvalget å vurdere hvorvidt retningslinjene er i tråd med gjeldende rett og direktiver fra riksadvokaten. Utvalget vil komme nærmere inn på retningslinjene i del III (kapittel 12 til 14) om straffeprosess, i tilknytning til de enkelte tvangsmidlene som tas opp der.

3.10 Høyesteretts avgjørelser våren 2022 om straffutmåling ved rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk

Den 8. april 2022 avsa Høyesterett dom i tre saker om straffutmåling ved rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. De tre sakene ble behandlet i sammenheng. Avgjørelsene innebar en markert endring i bruken av strafferettslige reaksjoner overfor rusmiddelavhengige.

Avgjørelsene baserer endringene i reaksjonspraksis på uttalelser som ble gitt i forbindelse med Stortingets behandling av rusreformen. I HR-2022-731-A uttaler Høyesterett følgende om betydningen av om signalene fra lovgiver:

(42) Ved Stortingets behandling av forslaget om en rusreform var det som nevnt ikke flertall for å avkriminalisere bruk og innehav av narkotika til egen bruk. Derimot var det bred enighet om at det er lite hensiktsmessig å straffe rusavhengige for slik befatning med ulovlige rusmidler. Spørsmålet er hvilken betydning disse signalene bør få ved straffutmålingen.

(43) Straffen skal være rimelig og forholdsmessig. Synet på hva som er en riktig straff, er preget av allmenne retts- og verdioppfatninger i samfunnet og vil kunne endre seg over tid. Verdisyn som er uttalt av Stortinget, må anses som et autoritativt uttrykk for den alminnelige rettsfølelsen. Det er på denne bakgrunn bred enighet om at domstolene må følge opp signaler om straffutmåling fra Stortinget som er gitt i forbindelse med en lovgivningsprosess. HR-2021-1469-U, hvor Høyesteretts ankeutvalg opphevet lagmannsrettens ankenektelse i saken her, er illustrerende. Utvalget slo fast at lagmannsretten burde vurdert om den utmålte straffen var i samsvar med «det rådende synet i dag på straffereaksjoner for rusavhengige». Selv om det ikke er sagt uttrykkelig, er det naturlig å se ankeutvalgets avgjørelse i sammenheng med det synet som kom til uttrykk under Stortingets behandling av forslaget om en rusreform.

(44) Jeg legger etter dette til grunn at de politiske signalene som er tatt inn i Innst.612 L (2020–2021), må gi seg betydelige utslag ved straffutmålingen så langt de rekker. Så lenge det er snakk om en endring til gunst for de tiltalte, utfordrer ikke dette tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Men som jeg allerede har antydet, er det ikke uten videre klart hvilken rekkevidde lovgiversignalene er ment å ha. […]

Avgrensningsspørsmålene det er snakk om, er for det første hvor store mengder som kan anses å være til «egen bruk». Høyesterett legger til grunn at endringen i straffutmålingen for rusmiddelavhengige må begrenses til mengder som «erfaringsmessig er til egen bruk», jf. HR-2022-731-A avsnitt 48. På bakgrunn av informasjon om dette i Rusreformutvalgets utredning, legger Høyesterett til grunn en «veiledende grense» på «rundt 5 gram» av stoffene kokain, amfetamin og heroin.

Et annet avgrensningsspørsmål er hvem som er «rusavhengige» i denne sammenheng. Høyesterett viser her til at det i Stortingsbehandlingen både ble brukt begreper som «rusavhengig», «tung rusavhengighet» og «tungt rusavhengige», jf. avsnitt 52. I HR-2022-733-A utdypes dette noe:

(23) Som førstvoterende i HR-2022-731-A har redegjort for i avsnitt 52, er det på det rene at den brede enigheten på Stortinget gjaldt bruken av straff overfor en avgrenset gruppe, nemlig rusavhengige. Komitéinnstillingen inneholder ikke noen nærmere drøftelse av begrepet rusavhengig eller for øvrig uttalelser om avgrensningen av den gruppen komitéflertallet hadde i tankene. Det fremgår heller ikke klart om det innebærer en kvalifisering når uttrykk som «tung rusavhengighet» og «tunge rusavhengige» brukes enkelte steder.

(24) Kjerneområdet for lovgivers signaler reiser etter mitt syn likevel ikke problemer. Illustrerende er saksforholdene i de to sakene Høyesterett nå behandler sammen med saken her, der begge de domfelte utvilsomt faller innenfor den persongruppen flertallet i stortingskomiteen sikter til. Langt vanskeligere er det å trekke yttergrensene for hvem som skal omfattes av endringene i straffutmålingspraksis.

I de tre sakene som ble avgjort 8. april 2022, var de tiltalte altså i kjerneområdet av den persongruppen som stortingsflertallet siktet til, det vil si personer med tung rusmiddelavhengighet. Det var dermed ikke nødvendig for Høyesterett å ta stilling til yttergrensene for hvem som skal anses som rusmiddelavhengig, og om endringene i straffutmålingspraksis skal være forbeholdt personer med en kvalifisert grad av rusmiddelavhengighet.

En oppsummering av hva den nye straffutmålingspraksisen går ut på, gis i HR-2022-731-A avsnitt 70:

Den praksisomlegging som jeg har redegjort for, innebærer at rusavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av inntil fem gram heroin, amfetamin eller kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. Det samme gjelder selve bruken av stoffene.

Det er ikke gitt nærmere veiledning fra Høyesterett om hva som ligger i at reaksjonen «i alminnelighet» skal være straffutmålingsfrafall.

I HR-2022-732-A var det tale om i underkant av 7 gram heroin, altså et noe høyere kvantum enn den veiledende grensen. Høyesterett uttalte seg i denne forbindelse om hva som bør være straffenivået når de veiledende grensene overstiges i beskjeden grad:

(16) Etter min oppfatning vil det på denne bakgrunn være for strengt, slik aktor har tatt til orde for, å ta utgangspunkt i ubetinget fengsel når det som her er tale om en nokså liten mengde over den veiledende grensen. Samtidig er det grunn til å markere at reaksjonen – på grunn av den økte spredningsfaren – vil være klart strengere ved befatning med stoffmengder over grensen.

[…]

(18) Jeg er etter dette blitt stående ved at for rusavhengiges befatning med heroin til egen bruk som i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen, bør utgangspunktet for straffutmålingen heretter være en kort betinget fengselsstraff.

I HR-2022-733-A gjaldt saken oppbevaring av 24 gram amfetamin. Høyesterett la til grunn at tiltalte var «rusavhengig», men uttalte at et slikt kvantum var så høyt at det ikke ga grunnlag for noen generell nedjustering av straffen (avsnitt 22). Høyesterett fant likevel grunn til å bruke samfunnsstraff, selv om det ikke forelå noen konkret rehabiliteringssituasjon. Som begrunnelse for dette ble det blant annet vist til den tverrpolitiske enigheten fra Stortingets behandling av rusreformen, som ga støtte til en generell nyansering i bruken av strafferettslige reaksjoner overfor rusmiddelavhengige (se avsnitt 38–39).

De tre avgjørelsene fra Høyesterett ble fulgt opp av påtalemyndigheten gjennom riksadvokatens brev 13. mai 2022.

3.11 Riksadvokatens brev 13. mai 2022

Riksadvokatens brev 13. mai 2022 har tittelen «Ny høyesterettspraksis om rusavhengiges befatning med narkotika til egen bruk – retningslinjer og veiledning om etterforsking, reaksjonsfastsettelse mv.». Brevet følger opp de tre avgjørelsene fra Høyesterett 8. april 2022, blant annet med nærmere retningslinjer om bruken av strafferettslige reaksjoner i saker om rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Brevet inneholder også direktiver om anmeldelse og etterforsking av slike saker. Brevet er rettet til alle regionale statsadvokatembeter og landets politidistrikter.

I brevet fastslås det at rusmiddelavhengiges befatning med «mindre mengder narkotika til egen bruk», skal avgjøres av politiet med en ubetinget påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69.

Det gis videre direktiver om hva som menes med «mindre mengder». Det vises til at Høyesterett har avklart at grensen er 5 gram for stoffene heroin, kokain og amfetamin. Når det gjelder andre stoffer enn de nevnte, uttales følgende:

Inntil ytterligere rettsavklaring foreligger kan det tas utgangspunkt i de foreslåtte øvre terskelverdiene for påtaleunnlatelse i Prop. 92 L (2020–2021), kap. 7.3.

Dette gir følgende oversikt over de veiledende grensene:18

Brevet inneholder også direktiver og veiledning til påtalemyndigheten om reaksjonsspørsmålet i slike saker. Disse omtales nærmere i punkt 8.2.3 om straffereaksjoner ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd.

3.12 Hurdalsplattformen – regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet

Regjeringen Støre, bestående av Arbeiderpartiet og Senterpartiet, ble utnevnt av Kongen i statsråd 14. oktober 2021. Regjeringens felles politiske dokument er den såkalte Hurdalsplattformen.

I Hurdalsplattformens kapittel om «Helse og omsorg: Velferd for alle», er det et punkt med overskriften «Rus» hvor regjeringens ruspolitikk presenteres:

Rusavhengige har rett til et verdig liv og til nødvendig helsehjelp, uavhengig av hvilke rusmidler de bruker. Vi trenger en endring av dagens ruspolitikk. Personer med rusavhengighet skal møtes med hjelp og behandling istedenfor strafferettslige reaksjoner. Samtidig vil regjeringen gå imot en generell avkriminalisering av narkotika.

Regjeringen vil:

• Gjennomføre en forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet, som styrker kommunenes forebyggende tilbud og et integrert ettervern.

• Fremme et nasjonalt program for rusforebyggende arbeid blant barn og unge.

• Sikre at legemiddelassistert rehabilitering (LAR) gir et helhetlig og kunnskapsbasert tilbud for rusavhengige.

• Utrede og fremme forslag til nødvendige endringer i lovverket som sikrer at bruk og besittelse av mindre brukerdoser for rusavhengige møtes med god helsehjelp og oppfølging istedenfor straffereaksjoner.

• Styrke rusmestringstilbudene i norske fengsel.

• Gjennomgå praksis med tap av førerrett i tilfeller der man ikke ser noen sammenheng mellom personens bruk av rusmidler og føring av motorvogn.

• Sørge for at politiet ikke straffeforfølger overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd, der overtreder yter assistanse eller tilkaller nødetater i akutte nødsituasjoner, eller der en slik overtredelse avdekkes hos fornærmede ved anmeldelse av andre straffbare forhold.

Punktet om å utrede endringer i lovverket for å sikre at bruk og besittelse av mindre brukerdoser for rusavhengige møtes med god helsehjelp og oppfølging istedenfor straffereaksjoner, utgjør noe av bakgrunnen for oppnevnelsen av Rushåndhevingsutvalget. Et formål med arbeidet utvalget skal utføre, er på denne bakgrunn at rusmiddelavhengige skal møtes med helsehjelp istedenfor straff. Dette ligger også i utvalgets mandat, jf. punkt 1.2.

I Hurdalsplattformen varsles det at regjeringen skal gjennomføre en forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet. Utvalgets mandat viser til dette arbeidet, og det fremgår av mandatet at utvalget skal utrede visse strafferettslige og straffeprosessuelle sider av forebyggings- og behandlingsreformen. Regjeringen har varslet at det skal komme en stortingsmelding om regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet. Det er varslet at meldingen skal legges frem i 2024, og meldingen er per juni 2024 ikke lagt frem. Det bemerkes at utvalget ikke kjenner til hvilke temaer som vil bli behandlet i stortingsmeldingen.

3.13 Andre lovarbeider av betydning for utvalgets arbeid

Lov 20. desember 2023 nr. 110 om endringer i konfliktsrådloven, straffeloven og straffeprosessloven mv., inneholder en rekke lovendringer av betydning for straffeforfølgning og forebyggende tiltak overfor barn og ungdom under 18 år. Ved kongelig resolusjon 24. mai 2024 er det fastsatt at de relevante endringene trer i kraft fra 1. september 2024, med unntak av endringen i straffeprosessloven § 184 b om varetektsfengsling utenfor fengsel ved bruk av elektronisk kontroll.

I hovedsak omfatter lovendringene forbedringer i de strafferettslige reaksjonene ungdomsstraff og ungdomsoppfølgning. Lovvedtaket inneholder også lovendringer som går ut på at varetektsfengsling kan gjennomføres utenfor fengsel ved et oppholdspåbud med elektronisk kontroll, for alle aldersgrupper.

Loven inneholder også endringer i bestemmelsen om oppholdsforbud etter straffeprosessloven § 222 c. Bestemmelsen gir per i dag hjemmel for å forby et barn under 15 år å oppholde seg på et sted dersom opphold på stedet øker faren for at barnet begår en ellers straffbar handling. Den vedtatte lovendringen innebærer at tilsvarende oppholdsforbud også kan besluttes overfor barn mellom 15 og 18 år. Politiet er i tillegg gitt hjemmel til å bringe hjem barn under 18 år som bryter oppholdsforbudet, jf. endringen i politiloven § 13 første ledd. Se nærmere punkt 15.2.4.5.

Det skal nevnes at brudd på oppholdsforbud etter straffeprosessloven § 222 c ble vurdert gjort straffbart, jf. Prop. 139 L (2022–2023) punkt 29.2. På bakgrunn av høringsinnspill fra enkelte aktører besluttet departementet ikke å foreslå straffesanksjonering av brudd på oppholdsforbud etter straffeprosessloven § 222 c.

Ved lov nr. 28/2024 ble det tilføyd et nytt femte ledd i politiloven § 6. Bestemmelsen fastsetter at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når politiets tjenestehandling berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn. Den innebærer ingen endring av gjeldende rett, idet prinsippet allerede følger av Grunnloven og FNs barnekonvensjon.19

4 Narkotika i Norge

4.1 Hva er narkotika?

4.1.1 Innledning

Narkotika kan defineres som ulovlige rusgivende stoffer som er oppført på narkotikalisten, som er fastsatt etter narkotikaforskriften § 4.20 Hvilke stoffer som skal stå på narkotikalisten, fastsettes av Direktoratet for medisinske produkter (tidligere Statens legemiddelverk). Listen består av en lang rekke stoffer, og nye stoffer legges til listen jevnlig. Et stoff kan bli inntatt på listen på tre ulike måter:21

• Ved at FNs narkotikakommisjon (CND) vedtar at et stoff skal være omfattet av FNs narkotikakonvensjon av 1961 eller FNs konvensjon om psykotrope stoffer 21. februar 1971. Slike stoffer skal tillegges listen av norske myndigheter, jf. narkotikaforskriften § 4.

• Ved at det foreslås en nasjonal oppføring, for eksempel etter innspill fra politiet, tollvesenet eller Folkehelseinstituttet.

• Ved at stoffet er omfattet av én av de 12 generiske gruppene i narkotikalisten. I slike tilfeller er stoffet å anse som narkotika uten at det er nødvendig at stoffet er oppført på listen. I praksis føres nye enkeltstoffer som faller inn under de generiske gruppene opp på listen uten høring. Et eksempel på en slik generisk gruppe er syntetiske cannabinoider.

Utvalget gir i det følgende en oversikt over de viktigste typene narkotika, stoffenes ruseffekt og deres skadevirkninger.

4.1.2 Cannabis

Cannabis er et samlebegrep som brukes både om hasj og marihuana, som er produkter utvunnet fra planten Cannabis sativa. Planten inneholder en rekke virkestoffer kalt cannabinoider, hvorav det viktigste rusgivende virkestoffet er delta-9-tetrahydrocannabinol (THC). Marihuana er tørkede blomster og blader av cannabisplanten. Hasj er harpiks fra cannabisplanten og lages ved å ekstrahere og komprimere materiale fra toppskudd og blader.

Alle deler av cannabisplanten, og ekstrakter fra cannabisplanten, er å anse som narkotika etter narkotikaforskriften. Dette gjelder også ekstrakter som ikke inneholder psykoaktive stoffer, slik som cannabisolje inneholdende cannabinol (CBD). Cannabisfrø er likevel ikke å anse som narkotika, idet frø er uttrykkelig unntatt fra narkotikalisten.

Både hasj og marihuana inntas hovedsakelig gjennom røyking. Det finnes en rekke cannabisprodukter som kan inntas på andre måter, og som er tilgjengelig i Europa og i Norge. Dette omfatter cannabisolje, ulike konsentrater med høyt THC-nivå, spisbare produkter («edibles») og produkter som kan brukes i e-sigaretter («vaping»).

Styrkegraden i hasj har økt kraftig fra 2010, målt i andelen THC. Gjennomsnittlig styrkegrad lå da på under 10 % THC. Fra 2018–2023 har styrkegraden ligget på 25–29 %.22 Dette er en trend også i resten av Europa. EUs narkotikabyrå (EMCDDA) peker på modernisering av cannabis-industrien i Marokko som en sannsynlig vesentlig årsak til økningen i styrkegraden på hasj. For marihuana har gjennomsnittlig styrkegrad i Norge ligget nokså stabilt på 12–17 % årlig siden 2018.

Ruseffekten av cannabis kan variere sterkt fra person til person og avhenger av faktorer som dosering, brukerens erfaring, og om cannabis blir brukt sammen med andre rusmidler. Ruseffekten kan generelt innebære følelse av velvære og avslapning, forhøyede sanseopplevelser, endret tidsoppfatning og plutselig økt appetitt. De akutte virkningene vil også kunne omfatte økt puls, røde øyne, tørr munn, kvalme, svimmelhet og hjertebank. Rusvirkningene kommer etter få minutter og varer i 1–4 timer. Ruseffektene kan ledsages av svekket koordinasjon og reaksjonsevne som varer i opptil 24 timer etter inntak.23

De fleste som prøver cannabis opplever ingen negative helseeffekter. Hyppig og langvarig bruk innebærer imidlertid risiko for å utvikle psykiske lidelser og avhengighet, særlig hos brukere som av ulike grunner har en sårbarhet for utvikling av psykiske lidelser. Cannabisbruk er en risikofaktor for utvikling av schizofreni, særlig ved hyppig bruk i lav alder. Det gir økt risiko for negative ruseffekter dersom cannabis brukes sammen med alkohol, andre typer narkotika eller legemidler.

Etter inntak av cannabis kan noen oppleve panikkanfall, forbigående hallusinasjoner og vrangforestillinger (paranoia). Cannabisbruk kan i noen tilfeller utløse psykotiske episoder. Slike episoder kan føre til alvorlige hendelser, herunder selvskading og vold mot andre personer. Inntak av cannabis med høy styrkegrad kan øke risikoen for psykotiske episoder. Det har vært en økning i cannabisutløste psykoser de senere årene. Dette settes i en mulig sammenheng med at den gjennomsnittlige styrkegraden i hasj har økt i samme periode.24

Jevnlig bruk av cannabis (oftere enn én gang i uken) kan medføre toleranseutvikling. Det kan også forekomme abstinenssymptomer i form av angst, forstyrret appetitt og depresjon etter avslutning av inntak. Avhengighetsrisikoen anses generelt lavere for bruk av cannabis enn for heroin og kokain.25

Anslag om forekomsten av avhengighet varierer mellom 10 og 13 % blant personer som har prøvd cannabis noen gang i løpet av livet. Forekomsten av skadelig bruk er omtrent på samme nivå. Risikoen er vesentlig større i gruppen som bruker cannabis ukentlig eller oftere. Risikoen for skadelig bruk og avhengighetslidelse er også større hos brukere som debuterer i ung alder.26

Alvorlig forgiftning er sjelden ved cannabisbruk. I de tilfellene hvor det er rapportert om dødsfall, er det antatt at hjerterytmeforstyrrelse er årsak. For små barn kan inntak av cannabis, herunder ved høy eksponering for passiv røyking, føre til alvorlige forgiftning. Personer med hjerte- og karsykdom og eldre har økt risiko for forgiftning.27

4.1.3 Kokain

Kokain er et sentralstimulerende middel som utvinnes fra bladene av koka-planten. Planten finnes i hovedsak i Sør-Amerika, og mesteparten av kokain produseres i Bolivia, Colombia og Peru. Kokain forekommer vanligvis i pulverform og inntas oftest gjennom sniffing og i noen grad gjennom injisering. En mindre vanlig variant av kokain er «crack», som normalt røykes.

Styrkegraden på kokain lå i 2023 i gjennomsnitt på 84 % i Norge. Dette er svært høyt historisk sett. I 2014 lå styrkegraden på 32 %, og nivået har økt jevnt frem mot 2023. Det skal nevnes at det i 2023 ble gjort rekordstore beslag med kokain her i landet (jf. punkt 4.3). Det er likevel liten forskjell på styrkegraden mellom store og små kokainbeslag.28 Økningen i styrkegraden på kokain observeres også i resten av Europa.

Ruseffekten av kokain avhenger av måten det inntas på, dosering og brukerens tidligere ruserfaring. Virkningen vil kunne være en følelse av å være fysisk og mentalt ovenpå, med økt tiltakslyst og energi. Man kan også få en økning av empati, seksuallyst og aktivitet, samt undertrykkelse av sult og søvnbehov. Stimuleringen og det høye energinivået ledsages av nedsatt dømmekraft og impulskontroll. Brukeren kan også oppleve uro, angst, forvirring og opphisselse. Rusen fører til kroppslige bivirkninger med økt puls og blodtrykk, store pupiller og økt kroppstemperatur.29

Det er ikke uvanlig å oppleve anfall av panikkangst og psykotiske symptomer under kokainrus, med paranoide innslag. Det forekommer også hallusinasjoner. Risikoen for slike tilstander øker ved bruk av store doser. Psykotiske symptomer går gjerne tilbake når inntaket er avsluttet, men mer langvarige psykoselidelser kan også bli utløst av kokainbruk.

Kroppslige skadevirkninger forekommer, spesielt på hjerte- og karsystemet. Kokainbrukere har økt forekomst av hjerte- og karsykdom og plutselig hjertestans, både som akutt effekt og etter lengre tids bruk. Bruk av kokain over tid kan føre til hull i neseskilleveggen, og menn som bruker kokain regelmessig kan utvikle impotens.

Overdose av kokain kan være livstruende. I FHIs oversikt over narkotikautløste dødsfall i Norge er kokain i kategorien «stimulanter», sammen med amfetamin. I perioden 2012–2022 var overdose av stimulanter registrert som primær dødsårsak i 5–10 % av det samlede antallet overdosedødsfall.30

Alkohol forsterker rusvirkningen av kokain og øker forgiftningsfaren. I noen undersøkelser er bruk av kokain i kombinasjon med alkohol forbundet med voldelig atferd. Bruk av kokain sammen med opioider, GHB, MDMA eller amfetamin er også forbundet med økt risiko for akutte skadevirkninger.

Ved sniffing inntreffer rusvirkningen etter 10–20 minutter og varer ca. 20–60 minutter. Den kraftigste rusen oppnås gjennom røyking og injisering, og ruseffekten inntrer da svært raskt. Det er vanlig å gjenta inntaket flere ganger per bruksperiode.

Kokain er et sterkt avhengighetsskapende rusmiddel. Ved jevnlig bruk kan man utvikle toleranse for stoffet, noe som innebærer at brukeren må ta høyere doser for å oppnå ønsket ruseffekt. Denne toleranseutviklingen kan være farlig fordi ruseffekten uteblir, samtidig som økte doser gir økt risiko for forgiftning. Ved avslutning av rusinntak kan brukere oppleve abstinenser, herunder i form av «crash»-reaksjon som kan vedvare over lang tid, dersom man ikke tilfører nye rusmidler. I en slik periode kan brukeren bli fristet til å dempe abstinenser med andre rusmidler.

4.1.4 Amfetamin og metamfetamin

Amfetamin og metamfetamin er nært kjemisk beslektet og har svært like virkninger, likevel slik at metamfetamin kan virke noe raskere og sterkere enn amfetamin. Begge stoffene selges i Europa normalt i pulverform, og stoffene er da ikke mulig å skille fra hverandre uten kjemisk analyse. Metamfetamin kan også selges i krystallinsk materiale i form av metamfetaminklorid, også kalt ice eller crystal meth.

Amfetamin er et syntetisk stoff som fremstilles gjennom kjemiske prosesser av utgangsstoffer (prekursorer) og andre kjemikalier. I Norge er det gjort beslag av amfetaminolje (amfetaminbase), som ikke er egnet for rusformål, men som kan omdannes til amfetaminpulver ved å blande med syre og tilsetningsstoff. Det er de senere år avdekket flere «laboratorier» i Norge hvor amfetaminsulfat er blitt produsert fra amfetaminolje ved tilsetning av blant annet svovelsyre.

Styrkegraden for amfetamin har de siste 10 årene variert mellom 20 og 36 %, og i 2023 var den gjennomsnittlige styrkegraden på 20 %. Styrkegraden for metamfetamin i pulverform har normalt ligget noe høyere enn for amfetamin de siste 10 årene, og var på 31 % i 2023. Styrkegraden i metamfetaminklorid (ice/crystal meth) er som oftest svært høy, 98–100 %.31

Amfetamin i pulverform inntas gjerne gjennom sniffing eller ved at stoffes blandes ut i væske og drikkes. Det kan også oppløses og injiseres. Metamfetaminklorid inntas ofte ved røyking. Ruseffekten inntrer raskt etter inntak, og forsvinner vanligvis etter få timer.

Amfetamin øker aktiviteten i hjernen, noe som fører til økt våkenhet, energi og fysisk ytelse, og nedsatt appetitt. Rusen kjennetegnes av økt lykkefølelse og høy selvfølelse. Man blir også ukritisk og risikovillig, med svekket impulskontroll og konsentrasjonsevne. Mange føler også rastløsthet, uro og nervøsitet. Det kan oppstå forvirring, usammenhengende og paranoide tanker, og i mer alvorlige tilfeller paranoid psykose. Typiske psykotiske virkninger er syns- og hørselshallusinasjoner. Risikoen for psykotiske symptomer øker ved bruk av store doser og gjentatte inntak, gjerne i kombinasjon med søvnmangel over flere døgn. Psykotiske symptomer kan vedvare i uker og måneder etter avsluttet inntak.32

Kroppslige virkninger av amfetaminbruk omfatter økt puls og blodtrykk, raskere puls og store pupiller. Kroppstemperaturen kan øke. Den stimulerende virkningen på hjerte- og karsystemet øker risikoen for hjerteinfarkt, hjerterytmeforstyrrelser og hjerneblødning. Dette gir fare for dødsfall. Langvarig misbruk av amfetamin fører ofte til søvnforstyrrelser og psykiske plager i tillegg til underernæring og kroppslige helseplager, særlig knyttet til hud og tenner.

Amfetamin er sterkt avhengighetsskapende, og trangen til å innta stoffet kan vedvare over lang tid. Toleranseutvikling forekommer ved hyppig bruk, slik at større rusdoser vil være nødvendig for å oppnå ønsket ruseffekt. Sterke fysiske abstinenssymptomer forekommer ikke ofte. Det er likevel vanlig å oppleve trøtthet, urolig søvn og søvnvansker og fysiske virkninger av at naturlige behov har vært undertrykket under rusbruken. Psykiske virkninger som nedstemthet forekommer.

I FHIs oversikt over narkotikautløste dødsfall i Norge er amfetamin i kategorien «stimulanter», sammen med kokain. I perioden 2012–2022 var overdose av stimulanter registrert som primær dødsårsak i 5–10 % av det samlede antallet overdosedødsfall her i landet.33

Ved samtidig bruk av amfetamin og andre rusmidler som alkohol, kokain og opioider kan ruseffekten forsterkes. Samtidig bruk øker også risikoen for alvorlige bivirkninger.

4.1.5 Opioider – herunder heroin og morfin

Opioider er fellesbetegnelse på en gruppe stoffer. Gruppen omfatter både stoffer som er fremstilt naturlig fra opiumsvalmuen, og stoffer som er kunstig fremstilt. Eksempler på opioider er heroin, opium, morfin, kodein, tramadol, metadon, buprenorfin, oksykodon og fentanyl. Syntetiske opioider omfatter blant annet nitazener, som er en gruppe særlig potente stoffer som første gang ble beslaglagt i Norge i 2022.34 Enkelte syntetiske opioider faller i kategorien «nye psykoaktive stoffer» (NPS), som omfatter nye stoffer fremstilt for rusformål på laboratorier.35

Opioider brukes i medisinsk behandling, særlig innen smertebehandling. Det er svært mange som bruker opioider lovlig som legemiddel i Norge – nesten 600 000 personer hentet ut minst én resept på opioider i 2018. Opioider brukes også i stor utstrekning som rusmidler, med heroin som det vanligste stoffet.36

Styrkegraden for heroin har ligget stabilt på 15–17 % i perioden 2017–2021, og har falt til 11 % i 2023. I beslagene under 5 gram var styrkegraden i gjennomsnitt på 10 %, mens styrkegraden i beslag over 100 gram var 13 %.37 Blant de syntetiske opioidene finnes det stoffer som er flere tusen ganger sterkere enn morfin, og hvor inntak av svært små mengder av stoffet kan være dødelig.

Injisering er en vanlig inntaksmåte ved ulovlig bruk av opioider. De kan også røykes, sniffes eller spises. NPS-opioider omsettes også som øyedråper, nesespray, pulver, tabletter eller som spisbare papirbiter («blottere»).

Ruseffekten av opiodier er eufori, velvære, sløvhet, konsentrasjonssvekkelse, nedsatt feilkontroll samt økt impulsivitet og kritikkløshet. Kroppslige effekter er at pupillene blir små og at hosterefleksen hemmes. Forstoppelse, kvalme, oppkast og vannlatingsplager er vanlig.

Overdose av opioider kan føre til at pustesenteret i hjernen hemmes, noe som kan gi pustestans og medføre dødsfall. Overdosedødsfall kan forekomme ved bruk av de fleste opioider, og en rekke ulike typer opioider forekommer som dødsårsak i overdoseregisteret. I 2023 var 76 % av overdosedødsfallene i Norge knyttet til bruk av opioider. Heroin var det enkeltstoffet som førte til flest dødsfall (21 %). Det skal samtidig understrekes at bare et mindretall av dødsfallene skyldtes inntak av kun ett stoff.38

Faren for overdose øker ved samtidig bruk av andre rusmidler, spesielt beroligende midler, sovemidler eller alkohol.

Kroppslige skader som følge av opioidbruk omfatter hudinfeksjoner på stikksteder og infeksjoner som smitter gjennom blod ved bruk av urent brukerutstyr, slik som hepatitt og HIV. Det er betydelig økt sykelighet og dødelighet blant opioid-brukere sammenlignet med resten av befolkningen.

Opioider er sterkt avhengighetsskapende, særlig når de brukes for rusformål. Ved gjentatt bruk utvikles toleranse, og avbrutt inntak kan gi abstinenser i form av uro, angst, irritabilitet, smerter, svetting med videre. Trangen til inntak kan være til stede i lang tid etter at de fysiske abstinensreaksjonene er borte. Toleransen avtar raskt etter opphold i bruken, noe som gir risiko for overdose dersom bruken gjenopptas med samme dose som tidligere.

4.1.6 MDMA – ecstasy

MDMA (3,4-metylendioksymetamfetamin), også kalt ecstasy, er et syntetisk rusmiddel med sentralstimulerende virkninger. Stoffet omsettes både i form av pulver, krystallinsk materiale, tabletter og kapsler, som vanligvis inntas gjennom munnen.

Styrkegraden for MDMA i pulverform er som oftest høy, og lå i 2023 i gjennomsnitt på 91 %. Styrkegraden for MDMA-piller var i 2023 i gjennomsnitt 136 mg per tablett, og det har vært en jevn nedgang i styrkegraden de siste 10 årene. Dagens gjennomsnittlige styrkegrad er likevel høy sammenlignet med nivået for ca. 20 år siden, da styrkegraden typisk var 100 mg per tablett.39

Rusvirkningen inntrer 30–60 minutter etter inntak, og er på sitt sterkeste etter 2–3 timer. Det tar vanligvis 6–8 timer før virkningene er helt over etter inntak. Det er vanlig med gjentatt inntak i løpet av en bruksperiode, for å forlenge rusen. Slik redosering øker risikoen for uønskede bivirkninger og forgiftning.

Vanlige ruseffekter av MDMA er eufori, økt våkenhet, forsterkede sanseopplevelser, økt utadvendthet og sosiabilitet, samt en følelse av nærhet og empati overfor andre. Ved høye doser har MDMA svakt hallusinogene virkninger. Rusvirkningen kan derfor både ligne på virkningen av sentralstimulerende stoffer som kokain og amfetamin, og på hallusinogene stoffer som LSD.

Høye doser gir risiko for psykotiske symptomer i form av hallusinasjoner og paranoide forestillinger. Dette kan lede til ulykker og farlige situasjoner. Langvarig bruk antas å kunne gi skader i sentralnervesystemet, og det synes å være en overhyppighet av psykisk lidelse og kognitiv svikt hos kroniske brukere av MDMA. Årsaksforholdene er imidlertid ikke avklart.

Alvorlig og dødelig MDMA-forgiftning er relativt sjelden. En norsk studie av obduksjoner fra 2000–2019 viser at MDMA var påvist hos 142 døde personer, og i 47 av disse bidro MDMA og andre sentralstimulerende stoffer til dødsfallet. Det ble imidlertid ikke fastslått noen tilfeller der MDMA alene førte til dødsfall. Konklusjonen i studien er at MDMA «kan ha bidratt til flere dødsfall i Norge» i den aktuelle perioden.40

Gjentatt og langvarig bruk av MDMA kan føre til utvikling av avhengighet. Abstinenssymptomer er vanligst ved langvarig og gjentatt bruk, og i slike tilfeller kan det også utvikles en langvarig toleranse som innebærer at det kreves større doser for å oppnå samme ruseffekt. Ved noen få inntak oppstår det i liten grad abstinenser, men det kan oppstå forbigående toleranseutvikling. Avhengighetspotensialet antas å være lavere for MDMA enn for amfetamin, kokain, alkohol og tobakk.41

4.1.7 Benzodiazepiner

Benzodiazepiner er en gruppe stoffer som både omfatter registrerte legemidler som er lovlig produsert, og stoffer som er ulovlig fremstilt for rusformål (såkalte designer-benzodiazepiner). Både legemiddelgodkjente og illegalt fremstilte benzodiazepiner benyttes som rusmidler. Vanlige benzodiazepiner er Valium (inneholder det narkotiske virkestoffet diazepam), Rivotril (inneholder det narkotiske virkestoffet klonazepam), Xanor/Xanax (inneholder det narkotiske virkestoffet alprazolam) og Sobril (inneholder det narkotiske virkestoffet oksazepam).42

Misbrukspotensialet varierer mellom ulike benzodiazepiner. Diazepam, klonazepam og alprazolam er eksempler på stoffer med høyt misbrukspotensial og som i stor grad benyttes for rusformål. Oksazepam er eksempel på et stoff som er mindre egnet som rusmiddel på grunn av langsomt opptak i kroppen.43

Benzodiazepiner omsettes i hovedsak som tabletter som inntas oralt. Stoffene kan også inntas ved injeksjon, bruk av stikkpiller og på andre måter.

Benzodiazepiner virker generelt angstdempende og beroligende, og har en søvndyssende effekt. En rekke mentale og motoriske ferdigheter blir svekket. Virkningen, spesielt ved høye doser, kan også være hevet stemningsleie, ukritisk atferd og økt impulsivitet.

Inntak av benzodiazepiner kan føre til økt aggressivitet ved provokasjon, og slik atferd kan særlig forsterkes hos personer som allerede er tilbøyelige til slik atferd.

Bruken kan føre til kognitive svekkelser, noe som gradvis bedres når bruken opphører. Hos en del brukere kan kognitiv svekkelse vare i lengre tid.

Overdose med benzodiazepiner alene gir sjelden svært alvorlige forgiftningsreaksjoner. Benzodiazepiner er ikke nevnt blant stoffgruppene som førte til overdosedødsfall i 2023.44 Overdosedødsfall er likevel beskrevet i sjeldne tilfeller.45 Bruk av benzodiazepiner sammen med andre dempende stoffer, spesielt opioider, økter risikoen for livstruende forgiftningsreaksjoner.

Benzodiazepiner har høyt potensial for avhengighet, særlig når stoffene brukes for rusformål. Toleranse kan utvikles raskt, allerede etter 1–2 ukers bruk. Når en person med opparbeidet toleranse kutter ut bruken av stoffene for raskt, vil det oppstå abstinenssymptomer. Lengre tids bruk kan gi opphav til abstinenssyndrom, en tilstand som i alvorlige tilfeller er livstruende. Abstinensene kan innebære ulike former for kroppslig ubehag, forvirringstilstander og hallusinasjoner (delirium).

«Z-hypnotika» er benzodiazepinlignende stoffer med tilnærmet lik virkning som benzodiazepiner. Denne kategorien omfatter de tre sovemidlene zopiklon, zolpidem og zaleplon. Disse stoffene omsettes også ulovlig og har misbruks- og avhengighetspotensial. Av de nevnte stoffene er det kun zolpidem som står på narkotikalisten.

4.2 Bruk av narkotika i befolkningen

4.2.1 Cannabis

Cannabis (primært i form av hasj og marihuana) er det klart mest brukte illegale rusmiddelet i Norge. Dette fremkommer både i befolkningsundersøkelser og gjennom politiets tall over narkotikabeslag.46

I 2022 oppga 27 % mellom 16 og 64 år å ha prøvd cannabis i løpet av livet. Det var 5,5 % som oppga å ha brukt cannabis i løpet av det siste året, mens 2,4 % oppga å ha brukt cannabis de siste fire ukene. Tallene over bruk det siste året eller hyppigere har vært relativt stabile fra 2012 til 2022. Andelen som oppgir å ha brukt cannabis i løpet av livet har økt fra 19 % i 2012 til 27 % i 2022. Det er relativt stor variasjon i løpet av perioden, slik at det er vanskelig å si om dette er uttrykk for en reell økning i cannabisbruken i samfunnet.

Blant de som oppgir å ha brukt cannabis i løpet av livet, oppgir 60 % å ha brukt det 1–5 ganger. Dette viser at de fleste som prøver cannabis bare bruker det noen få ganger.

Forstørr bilde

Kilde: FHI og SSB

Nylig bruk av cannabis – dvs. i løpet av de siste 12 måneder – forekommer langt oftere i de yngre aldersgruppene, jf. figur 4.2. Mens det i hele befolkningen er 5,5 % som har brukt cannabis i løpet av de siste 12 månedene, er forekomsten dobbelt så høy i gruppen 16–20 år.

Forstørr bilde

Kilde: FHI og SSB

Tradisjonelt har det vært klart flere menn enn kvinner som bruker cannabis jevnlig. Tallene for 2022 viser imidlertid en markert økning i jevnlig bruk blant kvinner mens andelen menn har holdt seg stabil.

Forstørr bilde

Kilde: FHI og SSB

Debutalderen for bruk av cannabis er i gjennomsnitt 19 år i hele gruppen som er omfattet av FHIs spørreundersøkelse for 2022, dvs. i hele gruppen fra 16–64 år.

Cannabis er det nest mest brukte ulovlige rusmidlet blant pasienter som mottar behandling for rusmiddellidelser, etter opioider.47 Blant denne gruppen er gjennomsnittlig debutalder for bruk av cannabis 15 år (tall for 2018)48.

Bruk av cannabis blant ungdom

Kilde: Ungdata 2022

Bruken av narkotika blant elever på ungdomsskoler og videregående skoler i Norge er beskrevet i NOVA-rapporten Ungdata 2022.49 Undersøkelsen baserer seg på spørreundersøkelser blant skoleelever på de aktuelle klassetrinnene.

Forstørr bilde

Kilde: Ungdata 2022

Figurene50 over viser at andelen som har brukt cannabis øker betydelig for hvert skoleår. Fra 10. trinn er forekomsten av bruk siste 12 måneder høyere enn i befolkningen som helhet (jf. tallene fra FHI over). På VG3 er andelen gutter som har brukt cannabis i løpet av det siste året nesten 5 ganger høyere enn i befolkningen som helhet. Andelen av elever på videregående skole som har brukt cannabis i løpet av det siste året har vært relativt stabil gjennom perioden fra 2014 til 2022, likevel slik at tallene for 2022 ligger klart høyere enn tallene for 2014 (jf. figur 4.5).

4.2.2 Sentralstimulerende stoffer

Etter cannabis er de sentralstimulerende stoffene kokain, amfetamin/metamfetamin og MDMA de typene narkotika som oftest rapporteres brukt i befolkningsundersøkelsene. Figuren under gir oversikt over bruken av disse stoffene blant personer mellom 16 og 64 år i 2022. Mellom 5 og 7 prosent oppga bruk av de enkelte stoffene noen gang. Kokain var også det sentralstimulerende stoffet flest rapporterte bruk av i løpet av de siste 12 måneder (2%).

Forstørr bilde

Kilde: FHI og SSB

Tallene fra FHI viser – på samme måte som for cannabis – at nylig bruk av sentralstimulerende stoffer var mest utbredt i de yngste aldersgruppene. Figur 4.7 viser utviklingen i andelen som i løpet av de siste 12 måneder har brukt kokain, amfetaminer og ecstasy/MDMA blant 16–30 åringer, i perioden 2013–22. FHI har presisert at antallet som oppgir slik bruk var lavt, og endringer fra ett år til et annet må derfor tolkes med forsiktighet. Hvis tidsserien deles i to og man sammenligner periodene 2013–2017 og 2018–2022, er det kun bruken av kokain som har økt i signifikant grad det siste tiåret.

Forstørr bilde

Kilde: FHI og SSB

Blant personer som mottar helsebehandling for rusproblematikk, er amfetamin det sentralstimulerende stoffet som hyppigst forekommende. Debutalderen i denne gruppen er 18 år for amfetamin.

Ungdom – bruk av andre stoffer enn cannabis

Ungdata 2022 gir informasjon om skoleelevers bruk av «andre narkotiske stoffer enn hasj eller marihuana»51 Dataene skiller ikke mellom ulike typer stoffer i denne kategorien. På bakgrunn av statistikken for hele befolkningen er det grunn til å tro at kokain og amfetamin/metamfetamin er de vanligst brukte stoffene også for ungdom, når det ses bort fra cannabis.

Kilde: Ungdata 2022

Tallene viser en jevn økning fra ungdomsskoletrinnene og opp til videregående, med en særlig høy økning blant gutter på VG3.

I NOVAs undersøkelse Ung i Oslo 2023 er det oppgitt tall på bruk av ulike typer sentralstimulerende stoffer.52 Tallene er basert på spørreundersøkelser blant elever på ungdomsskoler og videregående skoler i Oslo.

Kilde: Ung i Oslo 2023.

Figuren viser at det fra 2021 til 2023 har vært en klar økning i andelen skoleungdom som har brukt andre stoffer enn cannabis i Oslo. Økningen er tydeligst blant elever på videregående skole.

Kilde: Ung i Oslo 2023.

Kokain peker seg ut som det nest mest brukte rusmidlet på videregående skoler i Oslo, etter cannabis. Det er klart flest gutter som bruker kokain, og det er blant guttene i VG2 og VG3 at andelen brukere er størst.

Kilde: Ung i Oslo 2023.

Andelen videregåendeelever i Oslo som oppga å ha brukt kokain det siste året, økte markert fra 2018 til 2023. Det samme gjelder bruk siste år av syntetiske rusmidler (blant annet syntetisk cannabis). Det bør påpekes at det er tale om endringer fra relativt lave tall og over en kort tidsperiode.

4.2.3 Sammenligning med andre land i Europa

Forekomsten av narkotikabruk i Norge sammenlignet med andre europeiske land kan analyseres gjennom tall fra EUs narkotikabyrå (EMCDDA).

Norge plasserer seg i et midtsjikt i Europa når det gjelder bruk av cannabis i befolkningen (jf. tabell 4.1). Dette gjelder også for unge personer (15–34 år) som har brukt cannabis noen gang i løpet av livet og i løpet av det siste året. I 2022 var det i Norge ca. en tredjedel av unge (15–34 år) som hadde brukt cannabis noen gang i løpet av livet. I skandinavisk sammenheng ligger dette tallet mellom tallene for Danmark (41,7 % i 2023) og Sverige (22,9 % i 2022).53

Blant de sentralstimulerende stoffene er det både i norsk og i europeisk sammenheng kokain som er det vanligst brukte stoffet. Tall fra EMCDDA indikerer at kokainbruken i Norge for befolkningen som helhet ligger noe over snittet i Europa, likevel slik at vi er på omtrent samme nivå som flere andre vesteuropeiske land (jf. tabell 4.2). Både i Norge og i Europa ellers er bruken av kokain klart størst i den yngre del av befolkningen (15–34 år). Blant yngre som har brukt kokain det siste året lå Norge i 2022 godt over det europeiske snittet, kun slått av Nederland og Irland.54

Ungdom – sammenligning av bruk i Norge og Europa.

Narkotikabruk blant skoleungdom belyses gjennom data fra ESPAD (European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs), som er innhentet fra 15–16 åringer i europeiske land.55 I Norge gjennomføres undersøkelsen overfor elever i 10. klasse. Undersøkelsen har vært gjennomført hvert fjerde år fra 1995, og de nyeste tilgjengelige dataene er fra 2019.

Det er relativt store forskjeller mellom de europeiske landene i andelen av skoleungdom som noen gang har prøvd cannabis. I grove trekk kan man – basert på tallene for 2019 – si at landene i Norden og i østlige deler av Europa har den laveste bruken av cannabis blant skoleungdom. I sentrale og vestlige deler av Europa er bruken generelt høyere i de fleste land.

Undersøkelsen viser at langt færre 10.-klassinger i Norge oppgir å ha brukt cannabis enn snittet i Europa. I tallene for 2019 oppgir 8,7 % av norske 10. klassinger at de har prøvd cannabis noen gang, mens gjennomsnittet i Europa er på 15,1 %.

I Sverige er forekomsten av cannabisbruk på lignende nivå som i Norge – 8,0 % i 2019. I Danmark er tallet langt høyere – 16,9 % i 2019. Både Norge, Danmark og Sverige har hatt en økning fra 2015 til 2019 i andelen som har prøvd cannabis, men Danmark har hatt den største økningen og ligger noe over snittet for Europa. Alle de tre skandinaviske landene har klart lavere forekomst av cannabisbruk blant skoleungdom enn de fleste andre vesteuropeiske land. I for eksempel Tyskland, Frankrike og Nederland lå andelen av skoleungdom som oppga bruk av cannabis noen gang, på ca. 22 % i 2019.

Forstørr bilde

Kilde: ESPAD

4.3 Beslag av narkotika i Norge – internasjonale trender

Narkotika som beslaglegges av politi og tollvesen i Norge skal som hovedregel sendes inn og registreres hos Kripos.56 Kripos gjennomfører også narkotikaanalyser i straffesaker på oppdrag fra politidistriktene, blant annet med sikte på vekt, identifisering av stofftype og analyse av styrkegrad.

Statistikken over narkotikabeslag presenteres her for å gi et bilde av narkotikasituasjonen i Norge, herunder hvilke stoffer som er de vanligste i Norge og utviklingen over tid. Hvor mye narkotika som blir beslaglagt, vil naturlig henge sammen med antallet straffesaker som politiet behandler. Utviklingen i anmeldte narkotikasaker beskrives i punkt 8.3.

Kripos' doping- og narkotikastatistikk 2023 gir oversikt over det totale antallet narkotikabeslag som er gjort av enten politi eller tollvesen fra 2000 og frem til 2023, jf. figur 4.13.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos

Det har over tid har vært en nedgang i antallet narkotikabeslag, og antallet saker i 2023 ligger på rundt halvparten av toppåret 2014. Fra 2022 til 2023 har det likevel vært en økning på 7 % i antallet saker. Denne økningen kan ses i sammenheng med økningen i antallet anmeldelser i narkotikasaker fra 2022 til 2023, jf. nærmere omtale under punkt 8.3.

Fordelingen av beslag mellom ulike typer stoffer viser at cannabis (hasj og marihuana) er det enkeltstoffet som klart oftest beslaglegges, fulgt av amfetamin og kokain. Se figur 4.14.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos

Forstørr bilde

¹ Hasj og marihuana beslaglagt i samme sak.

Kilde: Kripos

For cannabis har antallet beslag gått jevnt nedover de siste ti årene, og ligger nå under halvparten av nivået i 2014 (jf. figur 4.15). Beslaglagt mengde har imidlertid ikke gått ned i særlig grad i samme periode, hvilket innebærer at gjennomsnittlig mengde på beslagene har økt. Det er videre verdt å peke på at styrkegraden for cannabis, særlig for hasj, har økt i betydelig grad fra tidlig på 2000-tallet og frem til 2023 (jf. figur 4.17). Økt styrkegrad er forbundet med sterkere rus og høyere risiko for skadevirkninger, jf. beskrivelsen av stoffenes virkninger i punkt 4.1.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos

Forstørr bilde

Kilde: Kripos

For kokain har utviklingen gått motsatt vei av cannabis de siste ti årene. Antallet beslag er nesten doblet fra 2014 og frem til 2023. Beslagsmengdene har samtidig økt i betydelig grad, selv om det er stor variasjon fra år til år. I 2023 ble det beslaglagt rekordstore mengder kokain, noe som i hovedsak skyldes fire meget store beslag. Gjennomsnittlig styrkegrad på kokain har økt i stor grad de siste årene, og er nå nesten tre ganger så høy som den var i 2014. Kripos påpeker at det er liten forskjell på styrkegraden i små og store beslag57 Utviklingen over tid illustreres i figurene under.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos.

Forstørr bilde

Kilde: Kripos

Forstørr bilde

Kilde: Kripos

Den store økningen i kokainbeslag i Norge passer inn i de utviklingstrekk som kan observeres i Europa for øvrig. EMCDDA rapporterer at det i 2021 ble beslaglagt 303 tonn kokain i EU, mot 211 tonn i 2020. Beslagsnivået i 2021 er femdoblet fra 2011, og det er særlig fra 2016 at økningen har skjedd. Det meste av kokainet er blitt beslaglagt i havner i Belgia, Nederland og Spania, noe som reflekterer at skipstransport er en viktig innførselsmåte for kokain. EMCDDA rapporterer om at kriminelle narkotikagrupper i økende grad bruker mindre havner i EU og land som grenser til EU. Til tross for store beslag holder prisene seg stabile og ligger i 2021 omtrent på samme nivå som i 2011. EMCDDA ser dette som en indikasjon på at kokain er svært utbredt og tilgjengelig. Utviklingen med stadig høyere styrkegrad på gatenivå observeres også i EU, og halvparten av landene hadde en gjennomsnittlig styrkegrad mellom 56 % og 75 % i 2021.58

4.4 Narkotikamarkedet

4.4.1 Innledning

Befolkningsundersøkelser i Norge sier noe om hvor brukerne får tak i narkotika. Undersøkelser fra 2012–2018 viser at 54 % av dem som hadde brukt cannabis siste år, oppgir å ha fått rusmidlet gratis siste gang de brukte det. Videre oppga 36 % at de hadde kjøpt stoffet av venner forrige gang, mens 9 % oppga at de hadde kjøpt det av en person de ikke kjente. I undersøkelsen oppga bare 0,2 % at de hadde kjøpt stoffet via internett, og 0,5 % oppga at de hadde dyrket det selv.59

Tallene kan tyde på at overdragelse av narkotika – enten vederlagsfritt eller ved kjøp og salg – i stor grad foregår i vennekretser og sosiale miljøer. Det er kun en beskjeden andel av brukerne som kjøper narkotika fra ukjente. Det er samtidig grunn til å være oppmerksom på at salg av narkotika over internett (herunder sosiale medier) er et relativt nytt fenomen, som har blitt mer vanlig etter 2018. Hjemmedyrking forekommer, men tilsynelatende hos en liten gruppe av brukerne.

I det følgende beskrives omfanget av narkotikamarkedet (punkt 4.4.2), før det gis en nærmere beskrivelse av ulike måter å anskaffe narkotika på (punkt 4.4.3). Det gis også en redegjørelse for hjemmeproduksjon av cannabis (punkt 4.4.4), og en oversikt over narkotikapriser (punkt 4.4.5).

4.4.2 Omfanget av markedet

Det er vanskelig å anslå størrelsen på markeder for omsetning av ulovlige varer som narkotika, fordi salget naturlig nok ikke rapporteres til myndighetene. Man er henvist til å gjøre beregninger basert på ulike indikatorer, og anslagene vil nødvendigvis bli svært usikre. Man vil også kunne få ulike resultater avhengig av om man beregner markedet fra etterspørselssiden eller fra tilbudssiden.

SSB foretok i 2011 en beregning av den illegale økonomien i Norge, til bruk i nasjonalregnskapet.60 Bakgrunnen for at beregningen ble foretatt var at det i 2011 ble gjennomført en hovedrevisjon av nasjonalregnskapet, hvor det blant annet ble hensyntatt at regnskapet i henhold til internasjonale standarder måtte inkludere alle aktiviteter der det foregår kjøp og salg av varer og tjenester, uavhengig av om virksomheten er lovlig eller ikke. Nasjonalregnskapet for 2011 var det første året dette ble beregnet for norske forhold, og det er også det eneste året hvor tallene for den illegale økonomien er presentert særskilt. I senere års nasjonalregnskap er den illegale økonomien inkludert i andre poster i regnskapet, slik at det ikke er mulig å se nyere beregninger.

SSBs beregning av den totale narkotikaomsetningen i Norge baserer seg på tall fra årene 2002–2008. Samlet etterspørsel etter narkotika i Norge – det vil si verdien av forbruket av narkotika – er vurdert utfra beregnet forbruk multiplisert med brukerpris. Samlet etterspørsel etter narkotika for året 2008 er på denne måten beregnet til 1,75 milliarder kroner.

Det fremkommer av rapporten at SSB har gjort detaljerte vurderinger av antallet brukere i ulike kategorier og gjort mengdeberegninger for de ulike brukerkategoriene. Utfra disse komponentene har man så beregnet en etterspurt mengde av ulike typer narkotika. Den beregnede etterspørselen blir så sammenholdt med hvor mye narkotika politiet og tollvesenet har beslaglagt. For heroin utgjorde beslaglagt mengde 5 % av beregnet etterspørsel, for cannabis var tallet 32 %, for kokain 151 % og for ecstasy 207 %. SSB kommenterer at det er stor usikkerhet rundt årsakene til denne store variasjonen. Det påpekes likevel at beslagstallene gir en klar indikasjon på at etterspørselen etter kokain og ecstasy er for lavt beregnet, antakelig også for cannabis. Man valgte likevel ikke å justere beregningen av etterspørselen. Dette skyldes at det uansett ville være en stor usikkerhet i tallene, og at beregningen var tilstrekkelig til å kunne bli brukt i nasjonalregnskapet.

Bretteville-Jensen har anslått størrelsen på cannabismarkedet basert på en antakelse om at politi og tollvesen beslaglegger ca. 10 % av stoffmengden her i landet.61 Dette tallet er neppe for høyt, tatt i betraktning at Norge er et land med åpne grenser uten fast grensekontroll. Det er også relevant å se hen til utviklingen i narkotikaprisene, sammenholdt med variasjonene i beslagstallene i løpet av den samme tidsperioden. Narkotikastatistikken fra Kripos viser at den årlige beslagsmengden av cannabis har endret seg i stor grad mellom 2011 og 2020, fra 1630 kilo i 2012 til 3026 kilo i 2016. I samme periode har markedsprisen på stoffet holdt seg noenlunde stabil, og realprisen har sunket jevnt. Når store endringer i beslagsmengden ikke påvirker markedsprisen, indikerer det at politiet beslaglegger en liten del av den totale mengden som tilbys i markedet. Dette kan underbygge at 10 % beslag ikke er et for høyt tall.

Bretteville-Jensen anslår at det omsettes mellom 10 og 37 tonn cannabis i Norge i året. Gateverdien for denne mengden er anslagsvis mellom 1 og 5 milliarder kroner, gitt en vanlig salgspris på 100–150 kroner per gram.62

Gjør man tilsvarende anslag for kokainmarkedet, kan man ta utgangspunkt i at det fra 2014 til 2022 ble beslaglagt ca. 50 kilo kokain årlig. Rekordåret 2023 holdes da utenfor. Hvis man på samme måte som for cannabis antar at dette utgjør 10 % av total omsatt mengde i året, så tilsier det en omsetning på 500 kilo kokain i året i Norge. Verdien av 500 kilo på gatenivå, med en pris på 1000 kroner per gram, tilsier at kokainmarkedet utgjør 500 millioner kroner årlig. Det må understrekes at dette er en høyst usikker beregning.

Kokain og cannabis utgjør til sammen ca. halvparten av beslaglagt mengde narkotika (for årene 2022 og 2023).63 Grovt sett bør det innebære at markedene for øvrige narkotiske stoffer samlet sett er omtrent like store som cannabis og kokain til sammen.

Basert på beregninger fra tilbudssiden – med utgangspunkt i beslaglagt mengde – kan det på denne bakgrunn anslås at det omsettes narkotika for flere milliarder kroner i Norge hvert år. Et slikt anslag synes å være forenlig med SSBs beregning av etterspørselen etter narkotika i Norge, på 1,75 milliarder kroner i 2008.

Omsetning av narkotika regnes som en av de største inntektskildene for organiserte kriminelle. EMCDDA anslår at narkotikaomsetning på verdensbasis utgjør rundt én femtedel av inntektene fra all kriminalitet.64

4.4.3 Arenaer for omsetning av narkotika

Det finnes flere ulike arenaer for kjøp og salg av narkotika i dag. Den vanligste måten å skaffe seg narkotika på er å få eller kjøpe stoffet av noen man kjenner, jf. punkt 4.4.1. Det er en relativt liten andel av de som rapporterer å bruke narkotika, som kjøper det fra ukjente personer. I 2018 var det kun en liten andel som oppga å ha kjøpt narkotika på internett, men dette tallet må antas å ha økt.

Omsetning av narkotika har alltid foregått på en måte som er ment å unngå unødvendig oppmerksomhet, for å redusere risikoen for negative konsekvenser fra myndighetene og samfunnet for øvrig. Markedene for omsetning av narkotika kan deles inn i private, halvprivate og offentlige markeder:65

Omsetningen i det private markedet foregår gjerne i selgers leilighet, og kjøper må kjenne selger eller bli introdusert for vedkommende via felles venner. Salg i puber, nattklubber og kafeer betegnes som halvprivat, da kjøper må ha noe kjennskap til selger for å finne ham eller henne, men selve salget foregår på offentlig grunn. Offentlige [markeder] er steder der hvem som helst kan komme og kjøpe av selgere uten forutgående kjennskap eller bekjentskap. Eksempler på slike offentlige markeder er området rundt Sentralstasjonen i Oslo og hasjsalget som foregår langs Akerselva (Sandberg & Pedersen, 2006). Felles for de tradisjonelle markedene er at kjøper og selger møtes fysisk, at selger ofte har mer kunnskap og makt enn kjøperne, og at vold, eller trusler om vold, er viktig for å underbygge tillit.

De nevnte offentlige markedene og hvor de er, kan endre seg over tid etter hvert som byene utvikler seg. I Oslo har det de siste ti årene i mindre grad vært åpne markeder rundt Oslo S, mens området Storgata-Brugata-Grønland øst i Oslo sentrum har overtatt mye av denne aktiviteten. Dette sammenfaller i stor grad med områder hvor det finnes såkalte «åpne rusmiljøer». Dette er områder som er kjente oppholds-, bruks- og omsetningssteder for personer med rusmiddelavhengighet og andre brukere av ulovlige rusmidler.66 Disse områdene kjennetegnes ved høy grad av opplevd utrygghet, både for brukerne og befolkningen for øvrig. Områdene har problemer med mye voldsbruk og skjult bevæpning.67

Internett og sosiale medier spiller en økende rolle ved omsetning av narkotika. Dette gir mulighet for selgerne til å nå ut til et stort antall mulige kjøpere, samtidig som det fjerner behovet for å møtes fysisk fordi stoffet kan sendes i posten. Dette reduserer risikoen for uønskede hendelser som kan skje når kjøper og selger møtes fysisk, for eksempel risikoen for å bli ranet eller utsatt for vold, eller å bli tatt av politiet. Det er også mulig å skjule sin identitet når man opptrer på internett.

På internett tilbys narkotika i nettbutikker både på det åpne nettet og på krypterte nettsider (det mørke nettet/dark web). De åpne nettsidene er tilgjengelige for alle. De omsetter i hovedsak såkalte «nesten lovlige rusmidler» og legemidler, blant annet nye psykoaktive stoffer og «legal highs».68 De krypterte nettsidene krever at man benytter en programvare som øker brukernes anonymitet. Programvaren er ofte gratis og er nedlastbar fra det åpne nettet. På det mørke nettet finnes det en rekke markedsplasser hvor det tilbys ulike ulovlige varer og tjenester, for eksempel deling av overgrepsmateriale, salg av falske identiteter, våpen og narkotika.

Netthandel av narkotika forekommer både på mellomselgernivå og på brukernivå. I likhet med annen netthandel publiseres det tilbakemeldinger fra kunder, noe som er viktig for å bygge opp godt omdømme og tillit i markedet. En tilbakemelding fra en kunde kan typisk gjelde produktenes kvalitet, om kommunikasjonen med selger var god og om postforsendelsen var tilstrekkelig diskret. I tillegg til å fungere som arena for kjøp og salg fungerer slike markedsplasser også som en sosial arena og et fellesskap for personer med interesse for rusmidler.

Salg av narkotika forekommer i sosiale medier som Facebook, Instagram og Snapchat. Undersøkelser gjennomført på Universitetet i København i 2022 opplyser at det er innført tiltak for å begrense mulighetene for å finne narkotika via de mest populære sosiale mediene. På undersøkelsestidspunktet var det likevel enkelt å finne lokale narkotikaselgere gjennom Snapchat, både i Norge, Sverige og Danmark. På Snapchat vil brukere som har sett på innlegg som omhandler salg av narkotika, automatisk kunne få vist andre innlegg som tilbyr narkotika.69 Snapchat brukes daglig av 72 % av den norske befolkningen mellom 18–29 år.70 Aldersgrensen er 13 år på de fleste sosiale medier, men det er allment kjent at mange brukere også er yngre enn dette.

Ved salg av narkotika gjennom sosiale medier vil kunden normalt møte selgeren eller hans representant fysisk. Dette øker risikoen for uønskede hendelser.71 På dette punktet skiller sosiale medier seg fra salg over internett, hvor narkotika og vederlag normalt utveksles uten noe fysisk møte.

4.4.4 Hjemmeproduksjon av marihuana

Narkotikaproduksjon i Norge dreier seg i hovedsak om dyrking av cannabisplanter. Dette skjer både i store, profesjonelle plantasjer og på brukernivå. Det føres ikke noen statistikk over antallet cannabisplantasjer som avdekkes i Norge årlig, men ved søk i rettsavgjørelser fremkommer det at det avdekkes et betydelig antall saker hvert år av ulik størrelse.

Utvalget har mottatt en redegjørelse fra Kripos som beskriver produksjon av cannabis på brukernivå. Kripos skriver:72

For cannabisproduksjon på brukernivå er det mest vanlig å kjøpe og så hunnfrø av cannabisplanter. Frøene kjøpes gjerne på internett. Ved større plantasjer benyttes enten hunnfrø eller noen ferdig utviklede morplanter som det tas stiklinger av for å danne nye planter. Det er registrert 550 saker med beslag av cannabisfrø i 2023.

Utstyret som benyttes, er i hovedsak lignende som ved annen innendørsdyrking. Det benyttes gjerne lamper som er spesialutviklet for cannabisdyrking med spesielt gunstig forhold mellom UV-lys og IR-lys. Vanlig vekstlys, som benyttes til dyrking av andre planter, benyttes også. Det er vanlig med tidsstyring på lyset. Lampene kan være koblet til ballaster for å sørge for jevn strømtilførsel og for å unngå skade på lampene. Det er ikke uvanlig med tyvkopling til det elektriske anlegget. Det er også vanlig å ha vifter som holder luften i sirkulasjon for å unngå for mye fuktighet og dermed muggdannelse. Selv om cannabisplanten er en tropisk plante, er stuetemperatur (22-25 grader) tilstrekkelig for dyrking.

Vanligvis dyrkes plantene i potter med jord som er spesialutviklet for cannabisdyrking, men vanlig matjord kan også benyttes. Ved vekst vil plantene kreve gjødsel med mye nitrogen.

Dyrking av cannabisplanter kan også skje hydroponisk i vandig næringsløsning istedenfor i potter med jord. Da blir det mindre avfall etter dyrkingen. For øvrig vil utstyret være det samme som beskrevet over.

Avhengig av om utgangspunktet er frø eller stiklinger, er det vanlig med tre til fem avlinger per 12 måneder.

Utbyttet i form av røykbart materiale kan variere mye for en og samme varietet, avhengig av hvor store man lar plantene vokse før de tvinges til å blomstre. Utbyttet er også avhengig av hvor tett plantene står. Ved dyrking på brukernivå er det gjerne vanlig å ha 12-16 planter. Det opptar en kvadratmeter. Et utbytte (røykbart materiale) fra 30 g og oppover pr. plante er vanlig, men det er også tatt beslag i planter med 145 g toppskudd per plante i Norge. Utbytte og styrkegrad er i høy grad avhengig av genetiske faktorer og dyrkingsforhold. THC-innholdet i alle analyserte marihuanabeslag varierte fra 1 % til 32 % i 2023, med et gjennomsnitt på 14 %.

I et tenkt eksempel dyrker en bruker 12 cannabisplanter av gangen og har tre avlinger pr. år. Med et utbytte på 50 g røykbart materiale pr. plante, produserer brukeren 1800 g marihuana pr. år.

Det er også tilfeller i Norge der plantematerialet er videreforedlet til konsentrater/produkter med svært høyt THC-innhold. Konsentratene/produktene blir høypotente, men den totale mengden THC fra planten forblir allikevel den samme.

Det er straffbart å innføre cannabisfrø til Norge og å omsette dette, jf. matloven § 28, jf. § 12. jf. forskrift om såvarer § 28. Frøene inneholder ikke i seg selv narkotisk virkestoff. Selv om cannabisplanten i sin helhet anses som narkotika i henhold til narkotikaforskriften, er frøene uttrykkelig unntatt. Det å oppbevare cannabisfrø er dermed ikke straffbart.

Prisen på utstyret og innsatsen som kreves for å produsere cannabis gjør at hjemmedyrkerne ofte har andre motiver enn de rent økonomiske. Det fremkommer av en undersøkelse blant norske cannabisdyrkere at de fleste som driver småskala produksjon av cannabis identifiserer seg med en kultur som vektlegger verdier som «anti-commercialism, anti-violence and ecological and community values».73 Det har også i andre sammenhenger blitt fremhevet at dyrkerne ofte er ideologisk motivert.74 For en cannabisdyrker som har et slikt perspektiv, vil det gi mening å dyrke egen cannabis i stedet for å bidra til å opprettholde kriminelle markeder og strukturer. Man unngår på den måten også kontakt med narkotikaselgere, med den risiko det innebærer for uønskede hendelser. Hjemmedyrking gir også brukeren kontroll over kvaliteten på stoffet, og at stoffet er blitt produsert på den måten som er ønskelig. Ved å bruke bestemte frø og dyrkingsteknikker kan man også påvirke THC-konsentrasjonen i den ferdig produserte marihuanaen.

I flere europeiske land finnes det ikke-kommersielle alternativer til hjemmedyrking, i form av såkalte cannabisklubber og andre former for fellesskap for dyrking av cannabis. Dette er ikke vanlig i Norge, men er godt kjent fra land som har en liberal narkotikapolitikk med hensyn til bruk, besittelse og tilvirkning til egen bruk. I Europa oppsto de første klubbene i Spania på 1990-tallet, men de finnes nå også i blant annet Belgia, Frankrike og Tyskland. Virksomheten går i hovedtrekk ut på at klubben dyrker cannabis til en lukket gruppe med voksne medlemmer, som betaler inn en medlemskontingent for å dekke kostnadene.75

4.4.5 Narkotikapriser

Prisen på narkotika avhenger blant annet av mengden narkotika som blir kjøpt, kvaliteten på stoffet og forholdet mellom kjøper og selger. Det vil også ha betydning hvor stor tilgang det er til det aktuelle stoffet i markedet, og hvor stor den lokale etterspørselen er. Dette innebærer at det vil være forskjeller mellom prisene ulike steder i landet.76

Prisen på cannabis har endret seg i liten grad siden stoffet kom til Norge for over 50 år siden. Ett gram hasj kostet i mange år rundt 100 kroner, og prisen ligger i dag mellom 100–200 kroner. Prisen på marihuana ligger noe høyere enn for hasj, anslagsvis 15 %.77 Prisene har likevel holdt seg relativt stabile, selv om styrkegraden har økt. Den samme trenden har vært observert i Europa, se figur 4.2.

Forstørr bilde

Kilde: EMCDDA

Når det tas hensyn til den generelle prisstigningen og økningen i styrkegrad, er det anslått at realprisen på hasj i Norge har falt med ca. 80 % fra 2000 til 2018, se figur 4.22.78

Forstørr bilde

Kilde: SIRUS/FHI. Hentet fra Bretteville-Jensen og Bramness, Cannabisboka.

Det foreligger få publiserte undersøkelser om narkotikapriser på gatenivå i Norge. Den nyeste undersøkelsen utvalget er kjent med, er en SIRUS-rapport fra 2013 om narkotikabruk på gateplan i syv norske byer.79 For seks av byene gjengis medianprisene i tabell 4.3.

Utvalget har mottatt informasjon fra Kripos om narkotikapriser på landsbasis per første halvår 2023, jf. tabell 4.4. Informasjonen er basert på opplysninger fra ulike politidistrikter. Det relativt store spennet i prisen for enkelte typer narkotika skyldes blant annet ulikt prisnivå forskjellige steder i landet. Det er opplyst at det for hasj og marihuana er relativt lik pris over hele landet, og at prisene ligger stabilt.

5 Rusmiddellidelser

5.1 Høyrisikobruk av narkotika

Høyrisikobruk av narkotika («high risk drug use») er et ikke-medisinsk begrep som benyttes av EMCDDA for å kartlegge personer som benytter narkotika på en måte som gir risiko for fysisk eller psykisk skade for brukeren. Begrepet skal ifølge FHI omfatte:80

stadig tilbakevendende narkotikabruk som forårsaker faktisk skade (negative konsekvenser) for personen (inkluderte avhengighet, men også problemer med somatisk og psykisk helse/ sosiale problemer) eller setter personen i en situasjon med høy sannsynlighet/risiko for å bli plaget av slike skader.

Det var tidligere vanlig å benytte begrepet «problembruk» («problem drug use»). Definisjonen ble endret i 2012 for å tydeliggjøre at definisjonen omfatter bruksmønstre som gir høy risiko for skader. All bruk av narkotika er problematisk og innebærer større eller mindre risiko for skader. Utvalget velger å benytte begrepet høyrisikobruk, som er det mest dekkende og vanligst brukte begrepet i dag.

Høyrisikobruk er ikke det samme som skadelig bruk eller avhengighet, som er diagnoser etter ICD-10 med egne diagnosekriterier. Det vil likevel være en betydelig overlapp mellom personer som har en rusmiddellidelse og personer som har en høyrisikobruk av narkotika. Begrepet høyrisikobruk vil i tillegg omfatte en gruppe brukere hvor risikoen ikke har realisert seg i noen fysisk eller psykisk skade, og hvor vedkommende derfor ikke omfattes av noen rusmiddeldiagnose.

Det er flere indikatorer for høyrisikobruk av narkotika etter EMCDDAs definisjoner. FHI rapporterer inn tall på følgende områder i Norge: 1) Antall høyrisikobrukere av opioider, 2) antallet sprøytebrukere og 3) antall høyrisikobrukere av cannabis.

FHI har beregnet at det i Norge var rundt 8000 sprøytebrukere i 2019. Tallet har holdt seg nokså stabilt fra 2004. I europeisk sammenheng ligger Norge i et midtsjikt når det gjelder antallet sprøytebrukere i befolkningen, jf. figur 5.1.

Forstørr bilde

Kilde: EMCDDA, European Drug Report 2023.

Høyrisikobrukere av cannabis defineres av FHI som personer som oppgir at de har brukt cannabis mer enn 20 dager de siste 30 dagene før undersøkelsen. I spørreundersøkelsen som FHI utførte i 2018–2020, besvarte 0,4 % i aldersgruppen 16–64 år dette spørsmålet positivt. Dette tilsvarer 13 800 personer i alderen 16–64 år. Det er understreket at tallene er usikre. Dette skyldes at beregningene er basert på spørreundersøkelser, som i begrenset grad vil nå frem til enkelte høyrisikobrukere av cannabis.

Anslagene for høyrisiko cannabisbruk i Norge har ligget nokså stabilt rundt fire personer per 1000 innbyggere fra 2014–2020. Sammenligninger på europeisk nivå av høyrisikobruk av cannabis er ikke lett tilgjengelig på grunn av ulike definisjoner i de enkelte land.

5.2 Rusmiddellidelser – diagnoser og diagnosekriterier

5.2.1 Innledning – diagnosesystemer

Med rusmiddellidelser menes medisinske diagnoser som relaterer seg til bruk av rusmidler, enten lovlige eller ulovlige. Hvilke diagnoser som er aktuelle, vil avhenge av hvilke diagnosesystemer som benyttes. Utvalget vil i det følgende redegjøre for de mest relevante diagnosesystemene for diagnostisering av rusmiddellidelser.

Utvalget har innhentet en rapport fra Folkehelseinstituttet (FHI) som blant annet beskriver rusmiddellidelser etter ulike diagnosesystemer, jf. omtale av FHIs oppdrag i punkt 1.3. Utvalget bruker FHIs rapport som støtte for beskrivelsene nedenfor, sammen med andre kilder. Rapporten følger som digitalt vedlegg til utredningen.

I Norge er det WHOs diagnosesystem ICD-10 (International Classification of Diseases, tiende revisjon av 1990), som er det mest aktuelle. ICD-10 ble innført som offisiell norsk klassifikasjon av psykiske lidelser i 1997. Systemet benyttes først og fremst av spesialisthelsetjenesten. ICD-10 inneholder diagnosene skadelig bruk og rusmiddelavhengighet, med angitte kriterier for når disse diagnosene er tilstede. Utvalget beskriver ICD-10 nærmere i punkt 5.2.2.

ICD-11 ble vedtatt av WHO i 2019 og er en oppdatert versjon av ICD-10. ICD-11 foreligger ennå ikke i norsk versjon, og det er ikke avklart når dette systemet vil bli innført i Norge. Det gis en kort redegjørelse for endringene i ICD-11 i punkt 5.2.3.

I primærhelsetjenesten benyttes diagnosesystemet ICPC-2 (The International Classification of Primary Care, versjon 2). Diagnosene etter dette systemet er ikke kriteriebaserte, men er i stor grad basert på et generelt skjønn hos legen. ICPC-2 beskrives ikke nærmere av utvalget.

Det amerikanske diagnosesystemet for psykiske lidelser, DSM-5, er ikke vanlig benyttet i klinisk praksis i Norge.81 Det benyttes likevel i noen forskningsprosjekter i Norge innen psykisk helse og rusmiddelavhengighet. Systemet legger i større grad enn ICD-10 opp til en gradering av alvorligheten av rusmiddellidelsen, og har derfor en viss interesse for de spørsmål utvalget skal utrede. DSM-5 beskrives nærmere i punkt 5.2.3.

5.2.2 ICD-10

ICD-10 kapittel V inneholder kategoriene F10-19 «psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av psykoaktive stoffer». Disse kategoriene er som følger:

• F10: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av alkohol.

• F11: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av opiater.

• F12: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av cannabinoider.

• F13: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av sedativa og hypnotika.

• F14: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av kokain.

• F15: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av andre stimulanter, inklusive kaffein.

• F16: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av hallusinogener.

• F17: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av tobakk.

• F18: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av flyktige løsemidler.

• F19: Psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av andre og flere psykoaktive stoffer.

Kategoriene har følgende underkoder (fjerdetegnsnivå), som spesifiserer den kliniske tilstanden:

• F1x.0 Akutt intoksikasjon

• F1x.1 Skadelig bruk

• F1x.2 Avhengighetssyndrom

• F1x.3 Abstinenstilstand

• F1x.4 Abstinenstilstand med delirium

• F1x.5 Psykotisk lidelse

• F1x.6 Amnestisk syndrom

• F1x.7 Residual tilstand eller sent innsettende psykotisk lidelse

• F1x.8 Andre spesifiserte psykiske lidelser eller atferdsforstyrrelser

• F1x.9 Uspesifisert psykisk lidelse eller atferdsforstyrrelse

De diagnostiske retningslinjene presiserer at ikke alle underkodene kan benyttes på alle stoffer. Det fremkommer også at det ved bruk av mer enn ett psykoaktivt stoff skal settes en hoveddiagnose på det stoffet som har bidratt mest til det aktuelle kliniske syndromet. Det angis også at det skal settes diagnose på mer enn ett stoff når kriteriene er oppfylt på fjerdetegnsnivå. Det er bare i tilfeller hvor mønsteret for stoffinntaket er kaotisk og tilfeldig, og man ikke kan skille effekten av ulike stoffer fra hverandre at man skal sette diagnose etter F19 (bruk av flere stoffer). F19 har i praksis blitt brukt som en «sekkepost» i tilfeller der man ikke klarer å diagnostisere de rusmidler som personen er avhengig av.82

Skadelig bruk er definert som bruk av psykoaktive stoffer i et mønster som gir helseskade. Skaden kan være av kroppslig art, for eksempel hepatitt påført ved injeksjoner. Skaden kan også være av psykisk art, for eksempel depressiv lidelse etter narkotikainntak. Bakrus eller negative tilbakemeldinger fra andre personer på rusbruken innebærer ikke i seg selv skadelig bruk.83

Avhengighetssyndrom består av flere atferdsmessige, kognitive og fysiologiske fenomener som utvikler seg etter gjentatt bruk av rusmidler. Disse kan deles inn i seks kriterier:

• Sterk lyst eller følelse av tvang til å innta rusmiddelet.

• Problemer med å kontrollere inntaket med hensyn til innledning, avslutning og mengde.

• Fysiologisk abstinenstilstand som opptrer dersom bruken av rusmiddelet opphører eller reduseres, eller viser seg med karakteristisk abstinenssyndrom for det aktuelle rusmiddelet, eller gjennom bruk av samme eller beslektet rusmiddel for å lindre eller unngå abstinenssymptomer.

• Toleranseutvikling, slik at større doser må til for å gi samme effekt som tidligere.

• Økende likegyldighet i møte med andre gleder og interesser; mer og mer tid brukes på å skaffe seg rusmiddelet, på å bruke det, eller på å komme seg i form etter bruken.

• Rusmiddelbruken opprettholdes til tross for åpenbare tegn på skadelige konsekvenser; det må fastslås om brukeren var, eller kunne forventes å være, klar over disse konsekvensene.

En endelig avhengighetsdiagnose skal normalt bare stilles hvis tre eller flere av kriteriene har inntruffet samtidig i løpet av det foregående året. I de diagnostiske retningslinjene uttales også følgende om hvilke kjennetegn som må foreligge:

Et av to viktige kjennetegn ved avhengighetssyndromet må foreligge; enten inntak av psykoaktive stoffer eller sterk trang til å innta en spesifikk substans. Den subjektive bevissthet om trangen til å innta psykoaktive substanser kommer tydeligst frem ved forsøk på å stoppe eller kontrollere bruken. Dette diagnostiske kravet utelukker blant annet kirurgiske pasienter som får opiater for å lindre smerter, og som kan vise tegn til opioid abstinenstilstand når medikamentene ikke lenger gis, men som ikke har noe ønske om å fortsette å ta medikamenter.

Det vises for øvrig til FHIs bemerkninger til diagnosekriteriene, som siteres i punkt 10.2.2.

5.2.3 Kort om ICD-11

I FHIs rapport til utvalget er følgende beskrevet om ICD-11 (fotnoter er utelatt):84

ICD-11 er en oppdatert versjon av kodeverket ICD-10. ICD-11 ble godkjent av WHO i mai 2019, men arbeidet med å omsette dette til norsk og innføre ICD-11 i Norge har enda ikke fått noen sluttdato. For rusmiddellidelser er strukturen i ICD-11 ikke forskjellig fra den vi ser i ICD-10 med inndeling i skadelig bruk og rusmiddelavhengighet. Imidlertid er det gjort en endring som kan synes bagatellmessig, men som antagelig får store konsekvenser. Der ICD-10 har 6 kriterier, hvor man må oppfylle minst 3 i løpet av det siste året, så har ICD-11 slått sammen kriteriene 1 og 2, 3 og 4, 5 og 6 og sier at man må oppfylle minst 2 av 5 kriterier i løpet av det siste året. Kriterier for rusmiddellidelser ifølge ICD-11 er kort oppsummert: 1) Nedsatt kontroll med henblikk på inntak av respektive rusmiddel, 2) Svikt i sosial fungering, 3) Risikabel bruk, 4) Det farmakologiske kriteriet, inkludert toleranse og/eller abstinenssymptomer, 5) Det psykososiale kriteriet, herunder økende likegyldighet i forhold til andre gleder og interesser og/eller opprettholdelse av rusmiddelbruken til tross for åpenbare tegn på skadelige konsekvenser. Dette er tilsynelatende en innstramming, men siden man sier 1 eller 2 og ikke 1 og 2, blir det i realiteten en senkning av terskelen for å få en diagnose for rusmiddelavhengighet. Noen har beregnet at dette kan føre til så mye som en dobling av antallet pasienter som oppfyller kriteriene for rusmiddelavhengighet. Dette illustrerer at avhengighet ikke er et begrep hogget i sten, men samtidig en oppgave som kvalifisert personell må forholde seg til og basere sin faglige praksis på […].

5.2.4 DSM-5

Det amerikanske diagnosesystemet DSM-4 skilte mellom misbruk («drug abuse») og rusmiddelavhengighet («drug dependence»). I den nyere versjonen DSM-5 fra 2013, har man gått over til et gradert system med elleve kriterier for rusmiddellidelser. I DSM-5 er to-tre kriterier ansett som mild sykdom, fire-fem kriterier utgjør moderat sykdom og seks kriterier eller mer utgjør alvorlig sykdom.85

Følgende kriterier er omfattet:

1. Rusmiddelet tas ofte i større mengder eller over en lengre periode enn det som var planlagt.

2. Vedvarende ønske eller mislykkede forsøk på å kutte ned eller kontrollere rusmiddelbruken.

3. Det brukes mye tid på aktiviteter som er nødvendige for å skaffe rusmiddelet, bruke rusmiddelet eller komme seg etter dets virkninger.

4. Sug, sterkt ønske eller trang til å bruke stoffet.

5. Gjentatt rusmiddelbruk som resulterer i manglende oppfyllelse av viktige rolleforpliktelser på jobb, skole eller hjemme.

6. Fortsatt rusmiddelbruk til tross for vedvarende eller tilbakevendende sosiale eller mellommenneskelige problemer forårsaket eller forverret av virkningene av stoffet.

7. Viktige sosiale, yrkesmessige eller rekreasjonelle aktiviteter oppgis eller reduseres på grunn av rusmiddelbruk.

8. Gjentatt bruk av rusmiddel i situasjoner der det er fysisk farlig.

9. Fortsatt rusmiddelbruk til tross for kunnskap om å ha et vedvarende eller tilbakevendende fysisk eller psykisk problem som sannsynligvis er forårsaket eller forverret av rusmiddelet.

10. Toleranse, som definert av ett av følgende:

    1. Et behov for markant økte mengder av stoffet for å oppnå rus eller ønsket effekt.

    2. Markant redusert effekt ved fortsatt bruk av samme mengde av stoffet.

11. Abstinensreaksjon, som manifestert av ett av følgende:

    1. Det karakteristiske abstinenssyndromet for rusmiddelet.

    2. Det samme (eller et nært beslektet) rusmiddelet tas for å lindre eller unngå abstinenssymptomer.

5.3 Forekomst av rusmiddeldiagnoser

FHI har på oppdrag fra utvalget redegjort for forekomsten av rusmiddellidelser i Norge.86 Hovedpunktene i redegjørelsen gjengis her.

Forekomsten av personer som er diagnostisert med skadelig bruk eller avhengighet av ulovlige rusmidler er relativt lav i den norske befolkningen. Norsk pasientregister (NPR) gir tall over hvor mange personer som faktisk er behandlet for ulike rusmiddellidelser, og dette har man således god oversikt over. FHIs forskning viser imidlertid at det er en klar underrepresentasjon i NPR, ved at kun en mindre del av personer som har lidelsen kommer til behandling. Anslag for denne underrepresentasjonen er bare gjort for alkoholbrukslidelser, slik at man ikke har gode tall for hvor mange som faktisk er avhengige av narkotika.

Det er kun gjort tre diagnosebaserte befolkningsundersøkelser i Norge i nyere tid. Disse befolkningsundersøkelsene gir følgende tall:87 En studie fra Oslo på 1990-tallet viser at forekomsten av rusmiddellidelser knyttet til andre rusmidler enn alkohol i løpet av siste år var 0,9 prosent blant personer mellom 15 og 65 år. I en tilsvarende undersøkelse fra Sogn og Fjordane fra begynnelsen av 2000-tallet var tallene så lave at de ikke var målbare. Livstidsforekomsten av rusmiddellidelser var 3,4 prosent i Oslo på 1990-tallet, og 0,4 prosent i Sogn og Fjordane. En tvillingundersøkelse fra FHI ga et anslag for livstidsforekomst av rusmiddellidelser på 1,4 prosent i 2010–11, men dette var en yngre gruppe.

Undersøkelsene er såpass få og beheftet med så stor usikkerhet at utvalget ikke har grunnlag for å anslå hvor stor mange personer i Norge som faktisk har en rusmiddellidelse uten å være diagnostisert.

For opioider opplyses det at det årlig er rundt 8000 pasienter som mottar LAR-behandling.88 Det opplyses også at mange med høyrisikobruk av opioider ikke er i behandling.

Cannabis er det mest brukte ulovlige rusmiddelet i Norge, og det kan antas at rundt 200 000 personer har brukt stoffet én eller flere ganger i løpet av siste år. Tall fra utlandet peker mot at 10–25 % av dem som bruker cannabis jevnlig utvikler avhengighet, noe som i så fall innebærer at det i Norge er 20 000 til 50 000 cannabisavhengige i Norge per i dag. I NPR fremkommer det at om lag 3300 pasienter mottar behandling for cannabisbrukslidelser hvert år.

For amfetamin opplyses det at det i Norge finnes omtrent 11 000 høyrisikobrukere, hvorav om lag halvparten er sosialt marginalisert. Det er imidlertid få som er i behandling.

Tabell 5.1 viser hvilke rusmidler som forekom hos pasienter som fikk behandling for rusmiddellidelser i 2022. Opioider var klart hyppigst forekommende, fulgt av cannabis og amfetamin. Hallusinogener forekom omtrent ikke blant personer med rusmiddellidelser, noe som kan ses i sammenheng med FHIs uttalelse det ikke vil være aktuelt med henvisning til helsevesenet for behandling av avhengighet ved bruk av disse stoffene. Til sammen var drøyt 17 400 personer registrert89 i NPR med rusmiddellidelse i 2022.

5.4 Behandling av rusmiddellidelser

Ansvaret for å yte tjenester til personer med rusmiddellidelser er delt mellom kommunene, fylkeskommunene og staten. Kommunen har det som kan kalles et helhetlig og gjennomgående ansvar, mens staten ved de regionale helseforetakene har ansvar for å tilby spesialisert behandling av rusmiddellidelser. Fylkeskommunen har et mer begrenset ansvar, knyttet til å tilby vederlagsfri tannhelsetjeneste til enkelte grupper av personer med rusmiddellidelser.

Sentralt regelverk på området omfatter blant annet:

• Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven). Loven regulerer kommunens ansvar for å tilby helsetjenester, og inneholder blant annet krav til forsvarlighet, pasientsikkerhet og kvalitet. Loven inneholder også særlige plikter for kommunen når den får informasjon om omfattende rusmiddelbruk, jf. § 10-1. Loven inneholder også hjemler å benytte tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige, jf. § 10-2 til § 10-4.

• Lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven). Loven regulerer statens overordnede ansvar for at befolkningen gis nødvendig spesialisthelsetjeneste, og de regionale helseforetakenes mer konkrete ansvar og oppgaver.

• Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven). Loven gir rettigheter til pasienter og brukere av helse- og omsorgstjenester. Loven gjelder for alle nivåer i helsevesenet, og uavhengig av om tjenestene drives i offentlig eller privat regi. Loven inneholder også regulering av samtykke til helsehjelp, rett til journalinnsyn og særlige rettigheter for barn i helsevesenet.

• Lov 2. juli 2004 nr. 64 om ordning med brukerrom for inntak av narkotika (brukerromsloven). Loven legger til rette for at kommunene etter søknad kan opprette lokale brukerrom som en del av den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Foruten å regulere selve brukerromsordningen inneholder loven en straffrihetsregel om at brukere av ordningen som bruker eller besitter narkotika til egen bruk i tilknytning til brukerromsordningens lokaler, ikke kan straffes etter legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd.

• Lov 18. juni 2021 nr. 97 om barnevern (barnevernsloven). Loven regulerer barnevernets ansvar for å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse. Loven gir hjemmel til å gripe inn med tiltak blant annet dersom barn utviser alvorlige atferdsvansker gjennom vedvarende problematisk bruk av rusmidler, jf. § 6-2.

Utvalget går ikke nærmere inn på det helse- og sosialrettslige regelverket på overordnet nivå. Regelverket vil likevel være relevant for flere av de temaer som utvalget skal gå nærmere inn på. Utvalget vil komme inn på dette i tilknytning til de spesielle delene av utredningen.

For nærmere informasjon om tiltak ved og behandling av rusmiddellidelser, vises det til FHIs rapport «Narkotika i Norge» (fhi.no). Det vises også til Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 kapittel 5, hvor det gjøres utførlig rede for «Tjenestetilbud og tiltak overfor personer med rusmiddelproblematikk». Utvalget nevner også den varslede stortingsmeldingen om regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet, jf. punkt 3.12, hvor det antas naturlig å gi en oppdatert redegjørelse for behandlings- og tjenestetilbudet overfor personer med rusmiddellidelser.

Utvalget nevner at regjeringen i mai 2024 presenterte strategidokumentet «Vårt felles ansvar – ny retning for barnevernets institusjonstilbud». Strategien følger opp Barnevernsinstitusjonsutvalgets utredning, NOU 2023: 24 Med barnet hele veien. I strategien fremkommer det at regjeringen vil tydeliggjøre hvem som har ansvaret for rusbehandling av barn og unge, og at det i arbeidet med kvalitetsreformen for barnevernet skal planlegges for at ansvaret for rusbehandling flyttes fra barnevernet til spesialisthelsetjenesten. Det varsles at dette skal utredes nærmere, herunder de juridiske konsekvenser av aktuelle endringer.

6 Overordnede rettslige rammer

6.1 FNs narkotikakonvensjoner

6.1.1 Innledning

Tre FN-konvensjoner danner til sammen det internasjonale rettslige rammeverket for narkotikakontroll:

• Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (1961-konvensjonen, på norsk kalt Den alminnelige narkotikakonvensjon). Endret ved protokoll av 1972.

• Convention on Psychotropic Substances, 1971 (1971-konvensjonen, på norsk kalt Konvensjon om psykotrope stoffer).

• Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 1988 (1988-konvensjonen, på norsk kalt De forente nasjoners konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer).

Norge er part i og har ratifisert disse tre konvensjonene med tilhørende protokoll. Norge er dermed folkerettslig forpliktet til å overholde disse, herunder ved å sørge for at nasjonal lovgivning er i samsvar med konvensjonsforpliktelsene.

Konvensjonene bygger videre på hverandre, og de nyere konvensjonene henviser tilbake til bestemmelser i de eldre konvensjonene. Dette innebærer at alle de tre konvensjonene er relevante ved vurderingen av hvilke konvensjonsforpliktelser Norge har.

6.1.2 Konvensjonenes formål og hovedforpliktelser

Narkotikakonvensjonene etablerer et internasjonalt regime for bekjempelse av ulovlig befatning med narkotika. I fortalen til konvensjonene fremheves det at narkotika utgjør en alvorlig trussel mot den enkelte bruker og for samfunnet som helhet, og det pekes på hensynet til folkehelsen som et sentralt formål. Fortalen til 1988-konvensjonen viser i tillegg til trusselen som organisert narkotikavirksomhet utgjør, og at økonomien i slik virksomhet kan utgjøre en trussel mot demokratiet og staters selvstendighet gjennom korrupsjon og annen kriminalitet.

Konvensjonene legger til rette for medisinsk og vitenskapelig bruk av narkotiske virkestoffer, og betydningen av dette nevnes i fortalen til både 1961- og 1971-konvensjonen.

Helseaspektet og hensynet til personer med rusmiddelproblemer er anerkjent i alle de tre konvensjonene og er ivaretatt gjennom konkrete bestemmelser. I 1961-konvensjonen er det for eksempel i artikkel 36 fastslått at det overfor rusmisbrukere kan benyttes alternative reaksjoner til straff, herunder behandling og rehabiliterende tiltak. Dette er det åpnet for også i 1971-konvensjonen (artikkel 22) og i 1988-konvensjonen (artikkel 3 nr. 4). Statene er også pålagt å iverksette tiltak for å forebygge misbruk av narkotika og for tidlig identifisering av rusproblemer, og for å sørge for at det finnes behandling og hjelpetiltak for personer som misbruker narkotika. Slike forpliktelser finnes blant annet i 1961-konvensjonen artikkel 38.

Rusreformutvalget har beskrevet narkotikakonvensjonene som et «fundament for internasjonalt samarbeid» preget av streng forbudspolitikk og repressive tiltak.90 Denne beskrivelsen av narkotikakonvensjonene og det internasjonale narkotikasamarbeidet bør nyanseres noe. Helt fra 1961-konvensjonen har narkotikakonvensjonene lagt opp til at statene kan ha en helseorientert narkotikapolitikk uten bruk av straffereaksjoner overfor rusmiddelmisbrukere. De sentrale forpliktelsene etter konvensjonene dreier seg om å bekjempe narkotikavirksomhet på samfunnsnivå, herunder gjennom en plikt til å straffe de mer alvorlige formene for befatning med narkotika.

Narkotikakonvensjonene anerkjenner FNs kompetanse på narkotikafeltet, og legger en del oppgaver og myndighet til International Narcotics Control Board (INCB). INCB er et kontrollorgan for statenes gjennomføring av forpliktelsene etter narkotikakonvensjonene. Dette omfatter blant annet å overvåke den lovlige produksjonen og handelen med narkotiske stoffer, og å gi anbefalinger knyttet til statenes kontroll med ulovlige narkotiske stoffer.

En viktig del av konvensjonene er at de definerer hvilke stoffer som skal være underlagt kontroll. Til hver konvensjon er det tilhørende lister (gul, grønn og rød liste) som oppdateres jevnlig av INCB.

En sentral forpliktelse etter narkotikakonvensjonene er at partene har plikt til å kriminalisere visse former for befatning med narkotika.91 Bruk av narkotika er ikke i seg selv nevnt i konvensjonene, men besittelse og de fleste andre former for befatning med narkotika er definert som handlinger som skal være straffbare. Det har vært delte meninger om hvorvidt konvensjonene forplikter statene til å kriminalisere erverv og innehav av narkotika til egen bruk, og enkelte statsparter har praktisert en de facto eller de jure avkriminalisering av slik befatning med narkotika. I dag er det neppe tvilsomt at narkotikakonvensjonene åpner for en avkriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk.92

Konvensjonene gir anvisning på valg av reaksjoner ved handlinger som etter konvensjonene skal være straffbare. De inneholder en forpliktelse om at alvorlige narkotikalovbrudd skal kunne møtes med tilstrekkelige straffereaksjoner, herunder frihetsberøvelse.93 Ved mindre alvorlige lovbrudd, og særlig hvis lovbryteren har rusmiddelproblemer, åpnes det for alternativer til tradisjonell straff.

Konvensjonene inneholder også en rekke andre forpliktelser av strafferettslig og straffeprosessuell betydning, herunder plikt til beslag og inndragning i narkotikasaker,94 og bevisregler om vurdering av subjektiv skyld i narkotikasaker.95

For utvalget oppstår det, på bakgrunn av mandatets forutsetning om at bruk og befatning med narkotika fortsatt skal være straffbart, relativt begrensede spørsmål i relasjon til narkotikakonvensjonene. Dette konkretiseres nærmere i punkt 6.1.4.

6.1.3 Rusreformutvalgets vurderinger av konvensjonsforpliktelsene

I Rusreformutvalgets utredning, NOU 2019: 26 punkt 7.3, vurderes tre spørsmål opp mot FNs narkotikakonvensjoner. Spørsmålene og konklusjonene gjengis kort her, og det henvises til Rusreformutvalgets utredning for den nærmere begrunnelsen for standpunktene.

Det første spørsmålet var om narkotikakonvensjonene krever at ulovlig bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse til egen bruk, skal være straffbart.

Rusreformutvalgets konklusjon på spørsmålet var:

I lys av det ovenstående er det forsvarlig å legge til grunn at det er forenelig med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene å avkriminalisere erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk, såfremt slik befatning med narkotika forblir ulovlig og kan møtes med andre tiltak som er egnet til å oppnå konvensjonenes formål.

Det andre spørsmålet som ble vurdert var om narkotikakonvensjonene krever at det skal kunne ilegges sivilrettslige sanksjoner overfor personer som erverver eller innehar narkotika til egen bruk.

Rusreformutvalgets konklusjon var:

Det fremstår på grunnlag av det ovenstående mulig å gjennomføre en reform som ikke gjør bruk av sanksjoner, og som samtidig oppfyller konvensjonene i god tro, i kraft av unntaket i 1988-konvensjonens artikkel 3 nr. 2 som gjelder for konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger. Som det fremgår av drøftelsen ovenfor, er imidlertid grensedragningen for dette unntaket beheftet med noe usikkerhet.

Prop. 92 L (2020–2021) avvek på dette punktet fra Rusreformutvalgets forslag, idet departementet foreslo å innta en hjemmel for å ilegge et overtredelsesgebyr ved manglende oppmøte hos de rådgivende enhetene for russaker. Departementet mente at manglende overholdelse av pålegg om å møte hos enhetene burde få en konkret konsekvens, og at en slik sanksjonsmulighet ville kunne ha en individual- og allmennpreventiv effekt. Som en del av begrunnelsen ble det vist til at en hjemmel for å ilegge et slikt gebyr ville gi «økt sikkerhet for at reformen [med avkriminalisering av bruk og befatning med narkotika til egen bruk] ikke er i strid med FNs narkotikakonvensjoner».96

Det tredje spørsmålet Rusreformutvalget vurderte var om narkotikakonvensjonene krever at myndighetene skal beslaglegge brukerdoser i brukerens besittelse. Rusreformutvalgets vurdering av dette spørsmålet knytter seg til 1961-konvensjonen artikkel 36 og 37. Konklusjonen var:

Det vil kunne være vanskelig å komme til en klar konklusjon om at norsk lovgivning gir tilstrekkelig grunnlag for en effektiv etterlevelse av denne forpliktelsen, lest i sammenheng med artikkel 4 bokstav c, dersom det ikke foreligger en hjemmel for å konfiskere narkotika også i tilfeller hvor rusmiddelet utelukkende er tiltenkt innehaverens egen bruk.

Rusreformutvalget la dermed til grunn at Norge er forpliktet til å ha en hjemmel for beslag og inndragning av narkotika, også i en avkriminalisert ordning.

6.1.4 Hvilke spørsmål som oppstår for utvalget

En grunnleggende forutsetning i utvalgets mandat er at erverv, bruk og besittelse av narkotika skal være straffbart, også for rusmiddelavhengige. Utvalgets mandat er å utrede og foreslå en straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Et spørsmål som oppstår for utvalget, er om narkotikakonvensjonene inneholder noen forpliktelser som setter begrensninger for hva en slik straffutmålingsordning kan gå ut på. Dette vurderes nedenfor i punkt 6.1.5.

For utvalget oppstår det ikke spørsmål om konvensjonene gir plikt til å ha en hjemmel for beslag og inndragning av narkotika under straffutmålingsordningen. Gitt at det dreier seg om straffbare forhold, vil eksisterende lovgivning fortsatt gi hjemmel for både beslag og inndragning av narkotika. Dette endres ikke ved utvalgets forslag til lovregulering.

6.1.5 Er en straffutmålingsordning hvor rusmiddelavhengige normalt gis ubetinget påtaleunnlatelse forenlig med FNs narkotikakonvensjoner?

Narkotikakonvensjonene inneholder bestemmelser om hvilke handlinger statene er forpliktet til å kriminalisere. De inneholder også visse forpliktelser når det gjelder hvilke straffereaksjoner som skal kunne ilegges ved narkotikalovbrudd av ulik grovhet.

Om hvilke handlinger som må kriminaliseres, kan det tas utgangspunkt i 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 1 og 2. Artikkel 3 nr. 1 omhandler kriminalisering av handlinger som gjelder omsetning og handel med narkotika – det man grovt sett kan kalle alvorlig narkotikavirksomhet. Artikkel 3 nr. 2 tar for seg befatning med narkotika til egen bruk, og lyder slik:

Subject to its constitutional principles and the basic concepts of its legal system, each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish as a criminal offence under its domestic law, when committed intentionally, the possession, purchase or cultivation of narcotic drugs or psychotropic substances for personal consumption contrary to the provisions of the 1961 Convention, the 1961 Convention as amended or the 1971 Convention.

Utfra ordlyden kan bestemmelsen oppfattes dithen at den innebærer en plikt til å kriminalisere besittelse, erverv og dyrking av narkotika til egen bruk. Det ligger imidlertid en vesentlig begrensning i at bestemmelsen viser til 1961-konvensjonen og 1971-konvensjonen. Bestemmelsen fastslår at statene har plikt til å kriminalisere slike handlinger i den grad de er i strid med konvensjonene av 1961 og 1971. Hvorvidt disse konvensjonene inneholder en plikt til å kriminalisere befatning med narkotika til egen bruk, har det opp gjennom årene vært delte meninger om blant partene i konvensjonene. Samtidig har flere stater valgt ikke å ha en lovgivning som kriminaliserer befatning med narkotika til egen bruk, eller hatt en ordning hvor slike lovbrudd i praksis blir tolerert. Denne tolkningstvilen og uenigheten kommer til uttrykk i kommentarutgavene til 1961-konvensjonen97 og 1971-konvensjonen98. Uenigheten var til stede også ved forhandlingene om 1988-konvensjonen, noe som resulterte i et kompromiss der artikkel 3 nr. 2 legger opp til at partene kunne videreføre sine standpunkter.99

I Rusreformutvalgets utredning punkt 7.3.2 vurderes dette spørsmålet nærmere. Dette utvalget deler Rusreformutvalgets syn om at narkotikakonvensjonene ikke innebærer en plikt til å kriminalisere erverv og besittelse av narkotika til egen bruk. Spørsmålet kommer ikke direkte på spissen for utvalget, idet utvalget ikke skal vurdere avkriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk. Spørsmålet om narkotikakonvensjonene er til hinder for avkriminalisering, har imidlertid en indirekte interesse for spørsmålet om straffutmålingsordningen med ubetinget påtaleunnlatelse for rusmiddelavhengige vil ligge innenfor handlingsrommet etter narkotikakonvensjonene.

På bakgrunn av utvalgets syn om at narkotikakonvensjonene ikke pålegger statene å kriminalisere befatning med narkotika til egen bruk, kan det etter utvalgets oppfatning heller ikke være i strid med konvensjonene å kriminalisere slik befatning med narkotika, men med en straffutmålingsregel som innebærer milde strafferettslige reaksjoner overfor personer med rusmiddelavhengighet. Dette følger av en slutning «fra det mer til det mindre». Det legges etter dette til grunn at utvalgets forslag til straffutmålingsordning for personer med rusmiddelavhengighet mv., jf. utkastet til ny bestemmelse i straffeloven § 232 a annet og tredje ledd, er forenlig med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene.

Dersom man subsidiært legger til grunn at narkotikakonvensjonene forplikter Norge til å kriminalisere bruk og befatning med narkotika, oppstår det spørsmål om straffutmålingsordningen med ubetinget påtaleunnlatelse overfor rusmiddelavhengige oppfyller konvensjonenes regler når det gjelder bruk av strafferettslige reaksjoner. Spørsmålet må vurderes etter 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 4, som regulerer bruken av straffereaksjoner overfor handlinger som skal være straffbare etter artikkel 3 nr. 1 og 2. Artikkel 3 nr. 4 lyder:

• a) Each Party shall make the commission of the offences established in accordance with paragraph 1 of this article liable to sanctions which take into account the grave nature of these offences, such as imprisonment or other forms of deprivation of liberty, pecuniary sanctions and confiscation.

• b) The Parties may provide, in addition to conviction or punishment, for an offence established in accordance with paragraph 1 of this article, that the offender shall undergo measures such as treatment, education, aftercare, rehabilitation or social reintegration.

• c) Notwithstanding the preceding subparagraphs, in appropriate cases of a minor nature, the Parties may provide, as alternatives to conviction or punishment, measures such as education, rehabilitation or social reintegration, as well as, when the offender is a drug abuser, treatment and aftercare.

• d) The Parties may provide, either as an alternative to conviction or punishment, or in addition to conviction or punishment of an offence established in accordance with paragraph 2 of this article, measures for the treatment, education, aftercare, rehabilitation or social reintegration of the offender.

Bestemmelsen skiller mellom straffereaksjoner for handlinger etter artikkel 3 nr. 1 (de grovere formene for befatning med narkotika) og straffereaksjoner i mindre alvorlige saker. For handlinger etter artikkel 3 nr. 1 skal det tas hensyn til handlingens alvorlighet, og det gis anvisning om bruk av straff i form av frihetsberøvelse. I bokstav b åpnes det likevel for å pålegge behandling og rehabilitering mv. i slike saker, i tillegg til alminnelig straff.

For mindre alvorlige saker fastsetter artikkel 3 nr. 4 bokstav c at det i passende saker kan pålegges behandling mv, som alternativ til alminnelig straff. Bokstav c nevner særskilt at det blant annet kan reageres med behandling og ettervern når lovbryteren er rusmisbruker («drug abuser»). Bokstav d fastsetter at det i saker som gjelder befatning med narkotika til egen bruk (artikkel 3 nr. 2) kan pålegges behandlingstiltak mv., enten som alternativ til straff eller i tillegg til straff. Kommentarene til 1988-konvensjonen gir uttrykk for at listen i artikkel 3 nr. 4 bokstav b, c og d ikke er uttømmende, og statene står fritt til å bruke de tiltakene som er hensiktsmessige i det enkelte tilfellet.100

Artikkel 3 nr. 4 åpner etter ordlyden ikke for å unnlate å ilegge straff eller behandling. Det kan da reises spørsmål om konvensjonen åpner for å ilegge ubetinget påtaleunnlatelse, som innebærer at det ikke gis tradisjonell straff eller pålegges noen behandlings- eller hjelpetiltak.

Utvalget bemerker at bestemmelsen gir statene et vidt spillerom til å fastsette reaksjoner som ikke er straff i tradisjonell forstand i mindre alvorlige saker. Bestemmelsen nevner flere eksempler på reaksjoner som har til formål å legge til rette for behandling og hjelp som alternativ til straff. Formålet med straffutmålingsbestemmelsen for rusmiddelavhengige er nettopp å legge til rette for at denne gruppen skal møtes med hjelp i stedet for straff, og å redusere stigmatiseringen som straffeforfølgning innebærer overfor denne gruppen. Det følger videre av utvalgets forslag at ordningen legger opp til at det i enkelttilfeller skal være adgang til å gi betinget påtaleunnlatelse med vilkår om hjelpetiltak når dette anses hensiktsmessig. Ordningen er også utformet slik at det kan gis tradisjonell straff i form av fengsel eller bot, i de tilfeller hvor straffens formål krever det, også overfor rusmiddelavhengige. Formålene med straffutmålingsordningen, og fleksibiliteten som forslaget legger opp til når det gjelder den konkrete anvendelsen av ordningen, tilsier at utvalgets forslag til straffutmålingsordning ligger innenfor de formål som artikkel 3 nr. 4 og narkotikakonvensjonene generelt bygger på.

Utvalgets subsidiære konklusjon er etter dette at den foreslåtte straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige i saker om befatning med narkotika til egen bruk, uansett er forenlig med de krav til reaksjoner som stilles i 1988-konvensjonene artikkel 3 nr. 4.

6.2 Menneskerettigheter

6.2.1 Innledning

Menneskerettighetene setter grenser for hvilke inngrep myndighetene kan foreta overfor enkeltindivider, både i form av generell lovgivning som gjelder for alle mennesker i samfunnet, og i form av konkrete inngrep overfor enkeltmennesker. Menneskerettighetene består av rettigheter som er nedfelt i ulike rettsgrunnlag, enten i lov eller i internasjonale konvensjoner og rettsregler som Norge er bundet av.

Flere viktige rettigheter er nedfelt i Grunnlovens del E «Menneskerettigheter». I tillegg gjør menneskerettsloven § 2 flere internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter til norsk rett. Dette gjelder blant annet Den europeiske menneskerettighetskonvensjon av 1950 med protokoller (EMK), FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966 (ØSK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 (SP) og FNs konvensjon om barnets rettigheter av 1989 (barnekonvensjonen). En del rettigheter er nedfelt flere steder, og kan da ha noe ulikt innhold etter de enkelte rettsgrunnlag.

Grunnloven er lex superior, hvilket innebærer at regler som utledes av Grunnloven ved motstrid går foran andre rettsregler, slik at disse må vike. Også bestemmelsene i de konvensjoner som er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven, går ved motstrid foran regler som har grunnlag i alminnelige lover, jf. menneskerettsloven § 3.

Utvalget vil i det følgende redegjøre for menneskerettigheter som har betydning for de spørsmål utvalget skal utrede, herunder på hvilken måte rettighetene får betydning. I hovedsak vil betydningen av menneskerettighetene bli vurdert i de spesielle delene av utvalgets utredning, i tilknytning til de enkelttemaene som utvalget behandler. Enkelte overordnede spørsmål vil likevel bli omtalt her. Dette gjelder for det første spørsmålet om hvorvidt kriminalisering av rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk, er forenlig med retten til privatliv (se nærmere i punkt 6.2.2.2). Videre vil utvalget i punkt 6.2.5 vurdere spørsmålet om en straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige er forenlig med prinsippet om at alle er like for loven.

6.2.2 Retten til privatliv mv.

6.2.2.1 Generelt

Retten til privatliv er nedfelt i Grunnloven § 102 første ledd første punktum, i SP artikkel 17 og i EMK artikkel 8. Høyesterett har lagt til grunn av grunnlovsbestemmelsen må tolkes med utgangspunkt i EMK artikkel 8.101 Utvalget vil forholde seg til EMK artikkel 8 og praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) og Høyesterett. EMK artikkel 8 lyder slik:

• 1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.

• 2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.

Artikkel 8 reiser spørsmål både i relasjon til den strafferettslige delen av mandatet og i relasjon til de straffeprosessuelle spørsmål knyttet til bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. I den strafferettslige delen av utredningen oppstår spørsmålet om kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk for rusmiddelavhengige er forenlig med retten til privatliv. Dette spørsmålet drøftes i punkt 6.2.2.2.

Betydningen av artikkel 8 for de straffeprosessuelle delene av utvalgets mandat, drøftes i punkt 12.1.2 og 14.1.2.

6.2.2.2 Er kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk forenlig med retten til privatliv, også for rusmiddelavhengige?

Bakgrunn

I HR-2022-731-A avsnitt 28–41 vurderte Høyesterett en anførsel fra tiltalte om at domfellelse av ham for befatning med narkotika til egen bruk, ville være i strid med hans rett til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Høyesterett konkluderte med at selv om tiltalte var rusmiddelavhengig, og saken gjaldt oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk, var det ikke i strid med artikkel 8 å holde ham strafferettslig ansvarlig og idømme straffutmålingsfrafall. Høyesterett tok ikke stilling til om det forelå et inngrep i tiltaltes rett til privatliv etter artikkel 8, men kom til at inngrepet under enhver omstendighet kunne rettferdiggjøres etter artikkel 8 nr. 2.

Domfelte i HR-2022-731-A klaget til EMD, som avviste saken ved enedommeravgjørelse 29. september 2022.102 Begrunnelsen i avgjørelsen var:

The Court finds in the light of all the material in its possession that the matters complained of do not disclose any appearance of a violation of the rights and freedoms set out in the Convention or the Protocols thereto. Accordingly, these complaints are manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a).

Høyesteretts vurdering av forholdet til EMK artikkel 8 har blitt kritisert av professor Jon Petter Rui i en artikkel i Lov og Rett.103 Rui argumenterer for at bruk av strafferettslige reaksjoner og kriminalisering av rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk er et inngrep i deres privatliv etter EMK artikkel 8 nr. 1. Han argumenterer videre for at dagens kriminalisering er vanskelig å forene med kravene til legitimt formål og forholdsmessighet etter artikkel 8 nr. 2. Høyesteretts avgjørelse er også omtalt av professor Jørgen Aall i en artikkel i Lov og Rett.104 Aall uttaler at han er tilbøyelig til å mene at straffen i dette tilfellet representerte et inngrep i privatlivet, men at han ikke er i tvil om at inngrepet lå innenfor statenes skjønnsmargin.

Utvalget har mottatt innspill fra Politihøgskolen som peker på Høyesteretts avgjørelse og Ruis kritikk i Lov og Rett. Det gis uttrykk for at utvalget bør ta stilling til kriminaliseringens forhold til EMK. Alliansen for rettighetsorientert ruspolitikk (AROD) har i sitt innspill advart mot å legge til grunn at kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk oppfyller et legitimt formål. AROD uttaler at utvalgets mandat, som forutsetter at befatning med narkotika til egen bruk fortsatt skal være straffbart, kan være i strid med Grunnloven.

Utvalgets vurdering – hvorvidt foreligger det et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8?

Spørsmålet er om kriminaliseringen av rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk er forenlig med retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Spørsmålet kan oppstå også for andre brukergrupper, for eksempel personer som bruker narkotika i mangel av tilgang på effektive lovlige medisiner (jf. Thörn-saken fra EMD som omtales nedenfor). Utvalget begrenser sin vurdering til rusmiddelavhengige, som er den brukergruppen som lovgiversignalene fra 2021 knytter seg til, og som oppmerksomheten har vært rettet mot i ettertid.

Det første spørsmålet som oppstår, er om kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk overfor rusmiddelavhengige er et inngrep («interference») i retten til privatliv etter artikkel 8. Det kan her tas utgangspunkt i EMDs storkammeravgjørelse Gillberg mot Sverige,105 hvor domstolen uttaler:

• 67. The applicant maintained that the criminal conviction in itself affected the enjoyment of his «private life» by prejudicing his honour and reputation. The Court reiterates in this regard that Article 8 cannot be relied on in order to complain of a loss of reputation which is the foreseeable consequence of one’s own actions such as, for example, the commission of a criminal offence […]

• 68. The applicant also contended that the criminal conviction had adversely affected his moral and psychological integrity and that he had suffered personally, socially, psychologically and economically. The Court observes that the protection of an individual’s moral and psychological integrity is an important aspect of Article 8 of the Convention. It notes, however, that there is no Convention case-law in which the Court has accepted that a criminal conviction in itself constitutes an interference with the convict’s right to respect for private life. The Court does not ignore that such a criminal conviction may entail personal, social, psychological and economic suffering for the convicted person. In the Court’s view, though, such repercussions may be foreseeable consequences of the commission of a criminal offence and can therefore not be relied on in order to complain that a criminal conviction in itself amounts to an interference with the right to respect for «private life» within the meaning of Article 8 of the Convention. […]

• 70. In the present case, the applicant was convicted of misuse of office in his capacity as a public official, pursuant to Chapter 20, Article 1 of the Penal Code (Brottsbalken). His conviction was not the result of an unforeseeable application of that provision and the offence in question has no obvious bearing on the right to respect for «private life». On the contrary, it concerns professional acts and omissions by public officials in the exercise of their duties. Nor has the applicant pointed to any concrete repercussions on his private life which were directly and causally linked to his conviction for that specific offence.

Det kan utledes fra dette at idømmelse av straff ikke i seg selv er et inngrep etter artikkel 8. I Gillberg-saken hadde ikke lovbruddet noe med tiltaltes privatliv å gjøre, idet lovbruddet gjaldt brudd på offentlige tjenesteplikter. Det at tiltalte ble påvirket negativt av straffedommen, dreide seg om alminnelige og påregnelige negative konsekvenser av en straffedom, noe som i seg selv ikke anses som et inngrep etter artikkel 8. Dette er det samme utgangspunktet som Høyesterett tar i HR-2022-731-A avsnitt 32.

Rui har gitt uttrykk for at Høyesteretts utgangspunkt er uriktig, og at sitatet fra Gillberg-saken ikke er uttrykk for gjeldende EMK-rett.106 Utvalget kan ikke følge Rui på dette punktet. Prinsippet fra Gillberg-saken, som var en storkammersak, er lagt til grunn av EMD i en rekke andre avgjørelser.107 I storkammeravgjørelsen Denisov mot Ukraina fra 2018, refererer EMD til prinsippet som «Gillberg exclusionary principle», noe som gir uttrykk for at dette er et nokså velkjent og anerkjent prinsipp.108 Dette underbygges av at prinsippet presenteres som gjeldende rett i EMDs veiledning til artikkel 8.109 Veiledningen viser til Gillberg-saken som den sentrale avgjørelsen som prinsippet bygger på, men det vises også til avgjørelser fra både før og etter Gillberg-saken. Det er etter utvalgets syn ikke tvil om at Gillberg-prinsippet er gjeldende rett.

Det er samtidig ikke tvilsomt at straff etter omstendighetene kan være et inngrep i rettighetene etter artikkel 8. Dette kan være for eksempel være tilfellet dersom det er tale om å straffe en handling som dreier seg om domfeltes levemåte eller personlig legning. Dette er i tråd med Høyesteretts uttalelser i HR-2022-731-A avsnitt 32, med henvisning til saken Lacatus mot Sveits som gjaldt straff for tigging. Det finnes også en rekke andre avgjørelser fra EMD hvor straff etter en konkret vurdering har blitt ansett som inngrep i domfeltes rettigheter etter EMK artikkel 8.

Når det vurderes om kriminaliseringen av rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk er et inngrep i deres rettigheter etter artikkel 8, er det relevant å se hen til EMDs avgjørelser i sammenlignbare saker. Utvalget vil i denne forbindelse vise til EMDs avgjørelse Thörn mot Sverige.110 Avgjørelsen er avsagt etter HR-2022-731-A.

Bakgrunnen for saken var at Thörn var blitt bøtelagt for å ha dyrket sin egen cannabis. Grunnen til at han brukte cannabis var at han hadde store smerter etter en bilulykke. Han hadde blitt behandlet for dette i helsevesenet, men medisinen hadde ikke hatt tilstrekkelig effekt. Han var også blitt tilbudt metadon som smertelindring, men han ønsket ikke å bruke dette på grunn av bivirkninger. Han begynte å bruke og dyrke cannabis etter å ha funnet ut at dette ga god smertelindring uten nevneverdige bivirkninger. Dette førte til at han kunne ha fullt arbeid, delta i familielivet og leve et normalt liv. Han prøvde lovlig medisinsk cannabis, men opplevde dette som mindre effektivt som smertelindring enn annen cannabis. Kostnadene til medisinsk cannabis var heller ikke dekket av det offentlige, noe som ville gjort bruken svært kostbar for ham.

I det svenske rettsapparatet anførte Thörn at han ikke kunne straffes, og anførte at han hadde vært i en nødssituasjon. Högsta domstolen fant at han ikke kunne frifinnes på dette grunnlaget. Det ble særlig vist til at lovgiver hadde gjort en avveining mellom de kryssende individuelle og samfunnsmessige interessene, ved å forby all ulovlig bruk av narkotika og etablering av et system for tilgang til narkotika for medisinske formål. Det var da ikke rom for nødrettsbetraktninger. Thörn ble etter dette dømt til bot, men boten ble satt ned på grunn av de spesielle formildende omstendighetene i saken.

Partene i saken var enige om at det forelå et inngrep i Thörns rettigheter etter artikkel 8. EMD foretok derfor ikke noen grundig vurdering av spørsmålet. Retten viste imidlertid til at handlingene som Thörn ble straffedømt for, ble utført for at han skulle fungere bedre i hverdagen. Retten fant derfor at det forelå et inngrep i en rettighet beskyttet av artikkel 8. Til støtte for dette viste retten til EMD til sin tidligere praksis om manglende tilgang til visse medisinske behandlinger, og at dette tidligere har blitt vurdert som inngrep (avsnitt 49).

Etter utvalgets oppfatning kan denne begrunnelsen i noen tilfeller være treffende på situasjonen for en rusmiddelavhengig ved befatning med narkotika til egen bruk. Personer med avhengighetslidelser vil kunne ha et behov for å bruke rusmidler for å fungere best mulig. Tilstanden varierer imidlertid sterkt mellom personer med avhengighetslidelse, både utfra bruksmønster, hvilket stoff avhengigheten knytter seg til, personens psykiske og fysiske helse, funksjonsevne med videre. Det er dermed neppe slik at begrunnelsen for at det forelå inngrep i Thörn-saken, gjør seg gjeldende for alle personer med en rusmiddelavhengighet. Thörn-saken illustrerer at spørsmålet om et inngrep foreligger beror på konkrete vurderinger i den enkelte sak.

Etter utvalgets syn kan det etter EMDs praksis ikke gis noe generelt svar på spørsmålet om hvorvidt kriminaliseringen av rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk, utgjør et inngrep i retten til privatliv etter artikkel 8. Dette må avgjøres utfra omstendighetene i den enkelte sak. Det er imidlertid nærliggende å anta at ileggelse av straffereaksjoner overfor rusmiddelavhengige ved befatning med narkotika til egen bruk, i noen tilfeller vil innebære et inngrep i retten til privatliv etter artikkel 8.

Utvalget bemerker at det i HR-2022-731-A ikke ble tatt endelig stilling til om det forelå et inngrep etter artikkel 8, selv om førstvoterende ga uttrykk for at han hadde «vanskelig for å se at straff for befatning med narkotika kan være et inngrep etter artikkel 8». Høyesterett tok altså i sin vurdering høyde for at det kunne foreligge et inngrep, og gikk deretter over til å vurdere om inngrepet kunne rettferdiggjøres etter artikkel 8 nr. 2.

Utvalgets vurdering – kan et inngrep forsvares etter EMK artikkel 8 nr. 2?

EMK artikkel 8 nr. 2 oppstiller vilkår for når et inngrep i retten til privatliv og familieliv kan rettferdiggjøres. Inngrepet må for det første være i samsvar med lov («law»). Der inngrepet er straff for et lovbrudd suppleres lovskravet i artikkel 8 nr. 2 av artikkel 7, noe som innebærer at gjerningsbeskrivelsen i straffebudet må være oppfylt og med den nødvendige grad av skyld. Videre må inngrepet være nødvendig i et demokratisk samfunn for å verne et legitimt formål. Det siste vilkåret innebærer for det første at inngrepet må forfølge ett av de legitime formål som artikkel 8 nr. 2 nevner, og for det andre at inngrepet er nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn («necessary in a democratic society»).

Utvalget skal se nærmere på spørsmålet om kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk forfølger et legitimt formål, også overfor rusmiddelavhengige. I HR-2022-731-A uttaler Høyesterett om dette:

(36) Straff for befatning med narkotika forfølger videre generelt et legitimt formål. Departementet drøfter i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) forslaget fra Straffelovkommisjonens flertall om å avkriminalisere bruk av narkotika samt erverv og besittelse til egen bruk. I punkt 4.2.2.5 på side 93 fremheves skadevirkningene av narkotikabruk for brukernes familie og sosiale miljø, for samfunnets økonomi og for den generelle trygghet og fred. På side 94 påpeker departementet videre at kriminalisering er viktig av hensyn til allmennprevensjonen og for å markere grunnleggende verdier i samfunnet. Etter en samlet avveining kom departementet den gangen til at forslaget fra kommisjonen ikke burde følges opp.

(37) Overordnet er allmennprevensjon og vern om folkehelsen et sentralt formål bak straffebestemmelsene om narkotikalovbrudd, jf. også plasseringen av straffeloven § 231 i kapittel 23 om vern av folkehelsen og det ytre miljø. I avvisningsavgjørelsen 3. oktober 2006 Palusiński mot Polen konstaterte EMD uten videre drøftelse at «protection of health and morals» var et legitimt formål.

(38) Spørsmålet er om dette – i lys av Stortingets behandling av rusreformforslaget – må vurderes annerledes når det gjelder straff for rusavhengiges befatning med stoff til egen bruk. Etter mitt syn gir ikke stortingsbehandlingen grunnlag for å si at straff for slike overtredelser ikke lenger har et legitimt formål. Jeg minner om at et flertall i stortingskomiteen ikke gikk inn for avkriminalisering, heller ikke for tungt rusavhengige. Flertallet var bekymret for signaleffekten av en avkriminalisering, for at bruk av narkotika ville ufarliggjøres og for konsekvensene en slik reform ville ha for narkotikabruken blant ungdom, se Innst.612 L (2020–2021) side 7. Men det var som nevnt bred enighet om at straff er lite hensiktsmessig for tungt rusavhengige, og om at reaksjonene må tilpasses de utfordringene disse har. Jeg ser det på bakgrunn av stortingsbehandlingen slik at kriminalisering av befatning med narkotika fortsatt har et legitimt formål også overfor rusavhengige, men at lovgiversignalene må trekkes inn ved valg av reaksjonsform.

Rui har argumentert for at Høyesterett har lagt til grunn en uriktig forståelse av lovgivers uttalelser under stortingsbehandlingen av rusreformen, når det uttales at flertallet ikke gikk inn for en avkriminalisering for rusmiddelavhengige.111 Rui viser til uttalelser i komiteen om at flertallet ikke gikk inn for en generell avkriminalisering, noe han tar til inntekt for at flertallet ønsket en «differensiert avkriminalisering». Rui viser videre til uttalelser om at et flertall mente at straff er svært lite hensiktsmessig overfor rusmiddelavhengige. Grunnen til at Stortinget opprettholdt kriminaliseringen overfor rusmiddelavhengige, er ifølge Rui utelukkende at et flertall av partiene mente at en differensiering mellom rusmiddelavhengige og andre utfordrer prinsippet om likhet for loven etter Grunnloven § 98. Ifølge Rui er likhet for loven dermed det eneste bærende formålet med å kriminalisere rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Dette formålet er det som må vurderes opp mot EMK artikkel 8 nr. 2.

Utvalget viser til redegjørelsen for behandlingen av Prop. 92 L (2020–2021) i Stortingets helse- og omsorgskomité i punkt 3.4. Det fremkommer av Innst. 612 L (2020–2021) at forslaget om generell avkriminalisering ikke fikk støtte av et flertall i komiteen, idet Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet stemte mot dette. Et mindretall (Arbeiderpartiet og Senterpartiet) gikk inn for å be regjeringen om å utrede en avkriminalisering begrenset til «tunge rusavhengige». Forslaget til anmodningsvedtak lød slik:112

Stortinget ber regjeringen utrede og fremme forslag til nødvendige endringer i lovverket som sikrer en avkriminalisering for bruk og besittelse av mindre brukerdoser for tunge rusavhengige, slik at denne gruppen møtes med god helsehjelp og oppfølging istedenfor straffereaksjoner.

Flertallet i komiteen (Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti) støttet ikke dette forslaget. Dermed var det heller ikke flertall for å utrede en delvis avkriminalisering. Dette flertallet mente at en differensiering ville være i strid med det strafferettslige likebehandlingskravet, og viste til en høringsuttalelse fra riksadvokaten. I forlengelsen av dette fulgte flere merknader fra ulike fraksjoner om samme tema. Utvalget nevner en merknad fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet om muligheten for å differensiere reaksjonsfastsettelsen mellom ulike brukergrupper:113

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet viser til dissensen fra utvalgsmedlem Rune Solberg Swahn i NOU 2019: 26. I dissensen blir det anbefalt å videreføre dagens mulighet for bruk av straff, dog med enkelte presiseringer. Bruk av straff overfor dem som er narkotikaavhengige (problembrukere), anbefales som hovedregel ikke. Praksis for å ikke anvende straff i slike saker som en hovedregel kan reguleres gjennom for eksempel et påtaledirektiv. […] Disse medlemmer støtter tilrådingene i dissensen i utvalget, og ønsker ikke en generell avkriminalisering av bruk og besittelse av narkotika, men en styrking av bruken av alternative straffereaksjoner.

Etter utvalgets syn er det ikke grunnlag for å anta at flertallet (Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet) som stemte ned forslaget om generell avkriminalisering, samtidig mente at man ønsket en delvis avkriminalisering. Dette fremkommer allerede ved at Fremskrittspartiet ikke støttet forslaget til anmodningsvedtak om å utrede en delvis avkriminalisering for rusmiddelavhengige, slik at dette forslaget ikke fikk flertall. Mindretallsuttalelsen fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet som er sitert over, hvor det vises til Rusreformutvalgets mindretall, underbygger at i hvert fall ikke Fremskrittspartiet støttet en delvis avkriminalisering. Utvalget kan heller ikke se at uttalelsene til flertallet (Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet) om at det var stor enighet om at «straff er svært lite hensiktsmessig» for rusavhengige, kan tas til inntekt for at flertallet ønsket en delvis avkriminalisering.

Utvalget er enig med Rui i at mindretallsforslaget om å anmode regjeringen om å utrede en delvis avkriminalisering for rusmiddelavhengige, etter alt å dømme hadde fått flertall dersom det ikke hadde vært for flertallets vektlegging av prinsippet om likhet for loven. Utvalget er imidlertid ikke enig med Rui i at dette medfører at kriminaliseringen av rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk, ikke lenger forfølger et legitimt formål.

Utvalget viser til at kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk på allment nivå er begrunnet i skadevirkningene for den enkelte bruker og for brukernes familie og sosiale miljø, for samfunnets økonomi og allmennhetens følelse av trygghet og fred. Kriminaliseringen er ment å ivareta allmennprevensjonen og virke normdannende, jf. HR-2022-731-A avsnitt 36 med videre henvisning til forarbeidene til straffeloven 2005. Disse lovgiversignalene kan suppleres med uttalelser fra Innst. 612 L (2020–2021) om begrunnelsen for å opprettholde kriminaliseringen. Flertallet som stemte mot den generelle avkriminaliseringen, var bekymret for signaleffekten av en avkriminalisering og for konsekvensene en slik reform ville ha for narkotikabruken blant ungdom.114 Disse hensynene er utvilsomt legitime formål etter EMK artikkel 8 nr. 2115 Det at lovgiver valgte å opprettholde en kriminalisering for alle brukergrupper av hensyn til grunnleggende rettsprinsipper i samfunnet, herunder prinsippet om likhet for loven etter Grunnloven § 98, endret etter utvalgets syn ikke det generelle formålet med kriminaliseringen.

Utvalget legger etter dette til grunn at kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk forfølger et legitimt formål etter EMK artikkel 8 nr. 2, også overfor rusmiddelavhengige.

EMK artikkel 8 nr. 2 krever videre at inngrepet er nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn. I denne vurderingen vil statene generelt ha en skjønnsmargin, som varierer blant annet av utfra hvilket livsområde det er tale om. I spørsmål om utformingen av narkotikalovgivningen foreligger det uttalelser om skjønnsmarginen både fra Høyesterett og EMD. Utvalget viser først til Høyesteretts uttalelser i HR-2022-731-A avsnitt 39:

Statene må på dette området ha en vid skjønnsmargin. Straff for innehav av narkotika til egen bruk er et rettspolitisk omdiskutert spørsmål, som har vært vurdert av lovgiver ved flere anledninger. Den enkelte stat har de beste forutsetningene for å balansere hensynene ut fra lokale behov og forhold. Det er ingen internasjonal enighet om hvordan reguleringen bør være på dette området, og de europeiske landene har valgt ulike løsninger, se Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 punkt 6.4. Jeg viser til EMDs storkammeravgjørelse 1. juli 2014 S.A.S mot Frankrike, hvor domstolen i avsnitt 129 fremhever behovet for en vid skjønnsmargin i «matters of general policy».

Utvalget viser videre til Thörn-saken (omtalt over), hvor EMD uttaler følgende om den nasjonale skjønnsmarginen i det aktuelle tilfellet:

The Court reiterates that matters of healthcare policy are in principle within the margin of appreciation of the domestic authorities, who are best placed to assess priorities, use of resources and social needs […] Furthermore, the Court has held that, as the national authorities are in principle better placed than the international judge to appreciate what is in the public interest on social or economic grounds, the Court will generally respect the legislature’s policy choice unless it is «manifestly without reasonable foundation». The Court has also held that where there is no consensus within the member States of the Council of Europe, either as to the relative importance of the interest at stake or as to the best means of protecting it, particularly where the case raises sensitive moral or ethical issues, the margin will be wider […]

Utvalget bemerker at ulike land har valgt ulike løsninger på kriminaliseringen av befatning med narkotika til egen bruk. Norge har, i likhet med for eksempel Danmark, en lovgivning som innebærer at befatning med narkotika til egen bruk er straffbart for alle, men med en hjemmel for mildere behandling av rusmiddelavhengige.116 Utvalget er ikke kjent med noen land som har valgt en løsning hvor rusmiddelavhengige som gruppe er særskilt unntatt fra straffansvar. Det er neppe tvil om at kriminalisering av bruk og befatning med narkotika til egen bruk overfor rusmiddelavhengige reiser «sensitive moral or ethical issues», som i særlig grad taler for en vid skjønnsmargin. På denne bakgrunn legger utvalget til grunn at norske myndigheter i dette spørsmålet har en vid skjønnsmargin ved balanseringen av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende.

Etter den reaksjonsregelen utvalget foreslår, vil det normalt bli reagert med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall ved rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Dette er en mild strafferettslig reaksjon som ikke innebærer straff i tradisjonell forstand, jf. straffeloven § 30 bokstav b og f. I HR-2022-731-A kom Høyesterett til at straffutmålingsfrafall ikke ville være en uforholdsmessig reaksjon overfor en rusmiddelavhengig som oppbevarte 4 gram heroin til egen bruk. Som nevnt over ble saken innklaget til EMD, som avviste klagen som grunnløs. Etter utvalgets syn vil ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall gjennomgående ikke være et uforholdsmessig inngrep etter EMK artikkel 8 nr. 2, når det ilegges overfor rusmiddelavhengige.

Utvalgets foreslåtte straffutmålingsregel legger opp til at det i visse tilfeller skal være adgang til å ilegge alminnelig straff i form av bot eller fengsel, også overfor rusmiddelavhengige. Det vises til punkt 10.7.5, hvor det fremkommer at dette vil være aktuelt i tilfeller hvor allmennpreventive hensyn krever en følbar reaksjon. Straffutmålingsbestemmelsen for rusmiddelavhengige legger også opp til at det i enkelttilfeller kan være grunnlag for å ilegge betinget påtaleunnlatelse med vilkår om behandlings- og hjelpetiltak. I slike tilfeller vil det bero på en konkret vurdering om straffereaksjonen er forholdsmessig etter EMK artikkel 8 nr. 2. Utvalgets forslag til straffeloven § 232 a annet og tredje ledd legger opp til en slik vurdering av om straffens formål eller konkrete hjelpebehov kan begrunne en annen reaksjon enn ubetinget påtaleunnlatelse. Begge disse formål er relevante i forholdsmessighetsvurderingen etter artikkel 8 nr. 2.

6.2.3 Vernet mot selvinkriminering

Et vern mot selvinkriminering kan utledes av retten til rettferdig rettergang i Grunnloven § 95 første ledd og EMK artikkel 6 nr. 1. I tillegg er et vern uttrykkelig sikret gjennom SP artikkel 14 nr. 3, som oppstiller enkelte minstegarantier som ethvert menneske har som mistenkt for en straffbar handling. Artikkel 14 nr. 3 bokstav g sikrer et vern mot selvinkriminering. På tilsvarende måte sikrer barnekonvensjonen artikkel 40 nr. 2 bokstav b underpunkt iv et vern der mistenkte er under 18 år.

Kjernen i vernet mot selvinkriminering er at den mistenkte ikke skal bli avkrevd forklaring i sin egen straffesak, og at hen ikke kan bli avkrevd bevis for sin uskyld. Retten til ikke å inkriminere seg selv bygger også på en forutsetning om at påtalemyndigheten ikke kan gjøre bruk av beviser som er fremskaffet ved forskjellige former for tvang («coercion or oppression») rettet mot den mistenkte.117 I denne sammenheng står vernet mot selvinkriminering i sammenheng med uskyldspresumsjonen, som blant annet innebærer at det er påtalemyndigheten som må bevise tiltaltes straffeskyld.

For utvalget oppstår det et spørsmål om forslaget til straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige er forenlig med vernet mot selvinkriminering. Utvalgets forslag innebærer at det normalt vil bli ilagt en mildere straffereaksjon dersom mistenkte er rusmiddelavhengig. Dette vil i de fleste tilfeller forutsette at mistenkte gir politiet opplysninger om sin egen ulovlige rusmiddelbruk. Dersom det ikke fremkommer opplysninger om rusmiddelavhengighet, vil det etter utvalgets forslag bli lagt til grunn at mistenkte ikke er rusmiddelavhengig. Hvorvidt en slik ordning er forenlig med vernet mot selvinkriminering, blir vurdert i punkt 12.4.

6.2.4 Uskyldspresumsjonen

Uskyldspresumsjonen kommer til uttrykk i Grunnloven § 96 andre ledd:

Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven.

Bestemmelsen kom inn i Grunnloven i 2014. På dette tidspunktet fulgte uskyldspresumsjonen allerede av EMK artikkel 6 nr. 2 og SP artikkel 14 nr. 2, og meningen var å grunnlovsfeste innholdet av disse bestemmelsene.118 Vernet etter Grunnloven må fastlegges med utgangspunkt i forståelsen av konvensjonsbestemmelsene.119 Det er ikke holdepunkter for at vernet etter Grunnloven går lenger enn vernet etter konvensjonsbestemmelsene.

Uskyldspresumsjonen er et element i retten til en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95 første ledd og EMK artikkel 6 nr. 1. Dette innebærer at uskyldspresumsjonen må vurderes i sammenheng med det mer generelle kravet til rettferdig rettergang.

Det følger av uskyldspresumsjonen at bevisbyrden for straffeskyld påhviler påtalemyndigheten, og at det gjelder visse krav til bevisets styrke. Det er likevel i utgangspunktet opp til den enkelte stat å fastsette hvilke betingelser som må være oppfylt for å pådra et straffansvar, herunder hvilke beviskrav og subjektive vilkår som gjelder. Uskyldspresumsjonen er ikke til hinder for at statene har presumsjonsregler om rettsanvendelse eller faktum, likevel slik at det gjelder visse begrensninger.120 Heller ikke straff på objektivt grunnlag er generelt i strid med uskyldspresumsjonen.121

Uskyldspresumsjonen får betydning for valget av hvilke bevisregler som skal gjelde etter de lovforslag utvalget fremsetter. Blant annet oppstår det spørsmål om hvilket beviskrav som skal gjelde for å legge til grunn at lovbryteren er «rusmiddelavhengig» etter forslaget til ny § 232 a i straffeloven, og for spørsmålet om saken gjelder befatning med narkotika til «egen bruk». Forholdet til uskyldspresumsjonen vil bli nærmere behandlet i punkt 10.6 om beviskrav og presumsjoner.

6.2.5 Likhetsprinsippet

Grunnloven § 98 lyder slik:

Alle er like for loven.

Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

Bestemmelsen ble inntatt i Grunnloven i 2014. Første ledd fastslår likhetsprinsippet, og annet ledd fastslår ikke-diskrimineringsprinsippet. De to prinsippene henger sammen, og overlapper hverandre i noen utstrekning. Likhetsprinsippet er imidlertid formulert som en positiv forpliktelse for myndighetene, mens ikke-diskrimineringsforbudet er negativt formulert som et forbud mot usaklig forskjellsbehandling.

Om innholdet i likhetsprinsippet uttalte Menneskerettighetsutvalget:122

Et eventuelt likhetsprinsipp i Grunnloven vil fungere som en skranke for både lovgiver, domstoler og forvaltning. Konsekvensen av at alle er like for loven, er at lovgiver ikke vil ha adgang til å gi privilegier til enkelte personer eller grupper i samfunnet. Domstoler og forvaltning må på sin side praktisere lovverket i overensstemmelse med dette. Gjennom praktisering og fortolkning av det øvrige lovverket har likhetsprinsippet større reell betydning som tolkningsprinsipp for domstoler og forvaltning enn det vil ha som skranke for lovgiver.

Å bestemme hva som utgjør «likhet», kan imidlertid by på enkelte utfordringer. Dette innebærer at vanskelige rettstvister, der det nettopp er uenighet om hva eller hvem som er like, sjelden kan finne sin løsning i en generelt utformet grunnlovsbestemmelse om likhetsprinsippet. For å oppveie denne ulempen er det en mulighet at man supplerer likhetsprinsippet i Grunnloven med et generelt diskrimineringsvern. I så fall vil det først og fremst være ikke-diskrimineringsprinsippet som skal benyttes ved en eventuell prøving for domstolene.

Likhetsprinsippet etter § 98 første ledd ble trukket frem under Stortingets behandling av rusreformen. Dette er omtalt over i punkt 3.4. Som der nevnt ble det ikke flertall for proposisjonens forslag om avkriminalisering av befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Et mindretall (Arbeiderpartiet og Senterpartiet) forslo et anmodningsvedtak om å be regjeringen utrede en avkriminalisering begrenset til «tunge rusavhengige». Et flertall (Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti) mente imidlertid at en slik avkriminalisering ville være i strid med likhetsprinsippet:123

Flertallet viser til at spørsmålet om en differensiering i lovverket mellom ulike brukergrupper er godt drøftet i regjeringens lovproposisjon. Flertallet peker på at en slik differensiering vil være i strid med det strafferettslige likebehandlingsprinsippet. Riksadvokaten uttalte i sin høringsuttalelse til Rusreformutvalget følgende:

«Strafferetten kan vanskelig operere med en straffetrussel for noen, men ikke alle, for samme type handling».

Det fremkommer av innstillingen at det var delte meninger, både mellom partiene og i den øvrige offentlige debatt, hvorvidt en avkriminalisering bare for rusmiddelavhengige ville være i strid med Grunnlovens likhetsprinsipp.

I innstillingen kommer det også frem synspunkter på om likhetsprinsippet står i veien for en differensiert behandling av rusmiddelavhengige i tilknytning til valg av straffereaksjon. En mindretallsfraksjon uttalte:124

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at ved reaksjonsfastsettelsen er det sikker rett at ulike forhold ved gjerningspersonen kan tas i betraktning i skjerpende eller formildende retning. At tungt rusavhengige vil kunne ha problemer med å overholde narkotikaforbudet, er et forhold som kan tilsi at overtredelsen straffes mildere. Det kan også tas hensyn til om særlige rehabiliteringsgrunner gjør seg gjeldende. Dette er ikke usaklig forskjellsbehandling. Dette vil likevel være noe vesentlig annet enn at tungt rusavhengige er fritatt fra narkotikaforbudet. Selve straffen vil en kunne differensiere, men det er noe annet enn å lage et system med en begrenset avkriminalisering, hvor du gjør samme handling straffbar for noen, men ikke alle. Det vil utfordre kravet om likhet for loven i Grunnloven § 98.

Det må etter dette legges til grunn at det var bred enighet mellom partiene om at en differensiering ut fra et kriterium om rusmiddelavhengighet i straffutmålingen ikke utfordrer likebehandlingsprinsippet.

Spørsmålet ble også berørt i HR-2022-731-A avsnitt 53–56. I avsnitt 55–56 uttales det:

Jeg ser ikke grunn til å gå inn i diskusjonen om en avkriminalisering bare for rusavhengige ville bryte med likhetsprinsippet i Grunnloven § 98. I vår sak er det bare spørsmål om en differensiert reaksjonsfastsettelse. Vi har lang tradisjon for at personlige forhold kan få avgjørende betydning ved straffutmålingen. Ikke minst har en differensiering lenge vært praktisert i narkotikasakene. Avgjørelsen HR-2019-1643-A er illustrerende […] Likhetsprinsippet er etter dette ikke til hinder for å legge betydelig vekt på lovgiversignalene ved straffutmålingen.

For utvalget er det ikke tale om avkriminalisering for rusmiddelavhengige, men å lovregulere en straffutmålingsordning som gir hjemmel for en mildere straffutmåling for rusmiddelavhengige ved befatning med narkotika til egen bruk. Utvalget legger på bakgrunn av det ovennevnte til grunn at den foreslåtte straffutmålingsordningen er forenlig med likhetsprinsippet i Grunnloven § 98 første ledd.

6.2.6 Barns rettigheter

6.2.6.1 Innledning – relevante rettigheter for barn

Barn under 18 år har i utgangspunktet de samme rettigheter som voksne etter Grunnloven og alminnelige norske lover. Barns særlige behov for beskyttelse, utviklingsmuligheter og medbestemmelse over eget liv, begrunner imidlertid at de er gitt særlige rettigheter. Disse særlige rettighetene følger av blant annet av Grunnloven og barnekonvensjonen. Hensynet til barns rettigheter er også ivaretatt gjennom enkeltbestemmelser i ulike norske lover. Dette gjelder blant annet straffeloven og straffeprosessloven, som i stor utstrekning har særreguleringer for behandling av saker der barn er mistenkt, fornærmet eller vitne.

Grunnloven § 104 sikrer noen sentrale rettigheter for barn:

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

Formålet med grunnlovsfestingen av barns rettigheter var ikke å gjenta rettigheter som allerede eksisterte, men å «fremheve de av barnas behov som ikke dekkes opp av de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene».125 Enkelte av de grunnlovsfestede rettighetene kan imidlertid også utledes fra bestemmelser i barnekonvensjonen. Utvalget gir her en oversikt over rettigheter etter barnekonvensjonen som er relevante for utvalgets arbeid.

Barnekonvensjonen er den eneste menneskerettslige konvensjonen som uttrykkelig nevner narkotika. Artikkel 33 fastslår:

States Parties shall take all appropriate measures, including legislative, administrative, social and educational measures, to protect children from the illicit use of narcotic drugs and psychotropic substances as defined in the relevant international treaties, and to prevent the use of children in the illicit production and trafficking of such substances.

Artikkelen har to deler. Den første delen av bestemmelsen pålegger statene å treffe egnede tiltak for å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika. Utvalget vil i punkt 6.2.6.2 gå nærmere inn på hva som ligger i denne forpliktelsen. Den andre delen av artikkel 33 handler om statenes plikt til å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med slike stoffer. På bakgrunn av utvalgets mandat, som handler om befatning med narkotika til egen bruk, er det først og fremst tiltak for å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika som er det aktuelle. Utvalget vil derfor ikke gå særskilt inn på plikten til å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med narkotika. Det skal samtidig påpekes at barn som bruker narkotika, også står i fare for å bli utnyttet til salg av narkotika. Dette kan for eksempel være ved at bruken av narkotika fører til at de kommer i gjeld til selgere, noe som leder til at barnet blir utnyttet til å delta i omsetning av narkotika. Tiltak som beskytter barn mot bruk av narkotika, vil dermed også bidra til å ivareta forpliktelsen til å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med narkotika.

Av andre forpliktelser etter barnekonvensjonen nevnes:

• Artikkel 3 nr. 1: Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

• Artikkel 24: Barns rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering.

• Artikkel 17: Statens plikt til å sørge for at barn har tilgang til informasjon som har til formål å fremme deres moralske velferd og fysiske og psykiske helse. FNs barnekomité har uttalt at denne plikten blant annet innebærer at barn har rett til informasjon om skadevirkningene av narkotikabruk.126

• Artikkel 16: Barns vern mot vilkårlig eller ulovlig innblanding i sitt privatliv, sin familie, sitt hjem eller sin korrespondanse.

• Artikkel 40: Barn har særskilte rettigheter når de er mistenkt for et straffbart forhold. Barn har rett til å bli behandlet på en måte som fremmer barnets følelse av verdighet og egenverd, som styrker barnets respekt for andre menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og som tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering. Det er også fastsatt minstegarantier som barn har ved mistanke om straffbare forhold, herunder uskyldspresumsjonen, vern mot selvinkriminering og rett til informasjon om anklagen. Statene skal søke å håndtere straffbare forhold begått av barn utenfor domstolsapparatet (også kalt «diversion»), jf. artikkel 40 nr. 3 bokstav b.

Ved fastleggelsen av innholdet i forpliktelser etter barnekonvensjonen er det relevant å se hen til uttalelser fra FNs barnekomité (UNCRC). Komiteen kommer med anbefalinger som ikke er rettslig bindende for statene. Uttalelser om forståelsen av konvensjonsbestemmelser vil likevel være en relevant rettskilde etter norsk rett, og som etter omstendighetene kan ha stor vekt.127

6.2.6.2 Barns rett til å bli beskyttet mot ulovlig bruk av narkotika

Barnekonvensjonen artikkel 33 slår fast at statene skal treffe «alle egnede tiltak» («all appropriate measures») for å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika. Forpliktelsen antas å ha to sider: For det første må tiltakene som brukes være forenlig med barns øvrige menneskerettigheter, herunder blant annet retten til helse (artikkel 24) og retten til privatliv (artikkel 16 og 40 nr. 2). For det andre inneholder artikkel 33 et effektivitetsprinsipp, som innebærer at tiltakene må være egnet til å oppnå formålet.128

Konvensjonen gir ikke anvisning på hvilke tiltak som er aktuelle, og statene har en vid skjønnsmargin når det gjelder hvilke tiltak som velges ut fra lokale forhold. Det er på det rene at statene innenfor rammen av artikkel 33 kan velge å kriminalisere barns bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk. Rusreformutvalget vurderte det motsatte spørsmålet, nemlig om barnekonvensjonen var til hinder for avkriminalisering overfor barn. Det ble konkludert med at artikkel 33 ikke pålegger statene en plikt til å anvende strafferettslige virkemidler mot barn som bruker narkotika, og at konvensjonen dermed ikke er til hinder for en avkriminalisering av barns bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk.129

FNs barnekomité og andre FN-organer har gitt uttalelser som anbefaler avkriminalisering av mindre lovbrudd begått av barn, herunder mindre alvorlige narkotikalovbrudd.130 Dette er anbefalinger som ikke er rettslig bindende for statene.

Utvalget legger til grunn at bruk av strafferettslige reaksjoner overfor barn i mindre alvorlige narkotikasaker, generelt er forenlig med barnekonvensjonen artikkel 33.

Artikkel 33 pålegger statene å anvende «egnede» tiltak. Vilkåret om at tiltak skal være egnet må ses i lys av formålet med artikkel 33, som er å hindre at barn bruker ulovlige rusmidler. Tiltakene som iverksettes må altså være egnet til å forebygge at barn bruker narkotika. FNs barnekomité har i denne sammenheng fremhevet forebyggende tiltak, skadereduksjon og avhengighetsbehandling, i tillegg til presis og objektiv informasjon om skadelige effekter av narkotikabruk.131

Vilkåret om at tiltak overfor barn må være egnet for formålet, har blitt problematisert i tilknytning til bruk av ruskontrakter og ruskontroll som vilkår for påtaleunnlatelser. NIM påpekte i en rapport fra 2022 at det ikke var forskningsmessig belegg for å si at ruskontrakter har en forebyggende effekt, og at det derfor kan spørres om dette er et egnet tiltak for å beskytte barn mot bruk av narkotika etter barnekonvensjonen artikkel 33.132

Utvalget ser nærmere på ruskontroll som strafferettslig reaksjon i punkt 16.7. Utvalget vil her nøye seg med å peke på at konvensjonens pålegg om egnede tiltak ikke kan innebære at det kreves forskningsmessig belegg for at tiltaket har ønsket effekt på generelt nivå. Dette vil i så fall utelukke svært mange aktuelle forebyggende tiltak. Effekten av ulike strafferettslige reaksjoner vil ofte også være vanskelige å forske på effekten av. Videre er det heller ikke slik at alle forskningsbaserte tiltak er egnet i alle typer saker. Det må alltid foretas en konkret vurdering i den enkelte sak av om tiltaket er egnet for å oppnå formålet.

Slike individuelle vurderinger er godt kjent i norsk strafferett. Et eksempel er fastsettelse av særvilkår etter straffeloven § 37 som vilkår for påtaleunnlatelse eller betinget dom. Hovedformålet med å sette særvilkår er å redusere risikoen for nye lovbrudd, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) side 439. I dette ligger det en forutsetning om at vilkårene må vurderes konkret i den enkelte sak, hvor blant annet lovbryterens motivasjon har betydning. Et annet eksempel er ungdomsoppfølgning etter straffeprosessloven § 71 a, hvor det etter loven er et vilkår at saken egner seg for slik behandling.

Utvalget legger til grunn at en konkret vurdering av at tiltaket anses egnet for å forebygge at det aktuelle barnet vil fortsette å bruke narkotika, vil oppfylle egnethetskravet i barnekonvensjonen artikkel 33. Utvalget vil samtidig peke på at effektivitetsprinsippet som utledes av artikkel 33 innebærer at statene bør se hen til forskning om effekten av de tiltak som vurderes brukt, i den grad dette finnes. Det bør også, i den grad det er mulig, gjennomføres jevnlige evalueringer av de tiltak som myndighetene benytter for å beskytte barn mot ulovlig bruk av narkotika.133