Del 3
Straffeprosess – forholdsmessighet og tvangsmidler ved mindre narkotikaovertredelser

11 Mandatet og de spørsmål utvalget vil gå nærmere inn på

11.1 Mandatet

11.1.1 Allment om mandatet

Mandatet er styrende for hvilke straffeprosessuelle spørsmål utvalget skal vurdere. Dette gjelder både for de straffeprosessuelle temaer mandatet uttrykkelig adresserer og de som aktualiseres på grunn av strafferettslige forslag utvalget kommer med.

I mandatet punkt 1 (siste avsnitt) fremheves det at utvalget skal se nærmere på «utvalgte» straffeprosessuelle spørsmål. En nærmere konkretisering er gitt i punkt 2. Under overskriften «Straffeprosessuelle tvangsmidler» utdypes det hva utvalget skal vurdere. Noen hovedspørsmål utkrystalliserer seg. Disse vil omtales i punkt 11.1.2 til 11.1.7.

11.1.2 Straffeprosessuelle konsekvenser av strafferammen

På et overordnet plan fastsetter mandatet punkt 2 at utvalget «skal synliggjøre implikasjoner for politiets tvangsmiddelbruk av eventuelle foreslåtte endringer i det strafferettslige sporet, og også foreslå avbøtende tiltak om det er hensiktsmessig». Uttalelsen må ses i sammenheng med en presisering senere i punkt 2 som omhandler Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114. Vedtaket lyder slik:

Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

I anmodningsvedtaket heter det at regjeringen skal foreslå «avbøtende tiltak» som følge av en senket strafferamme. I mandatet punkt 2 er utvalgets rolle presisert:

Videre skal utvalget identifisere og foreslå tiltak for å avbøte konsekvensene av å fjerne fengselsstraff som straffereaksjon i disse sakene. Utvalget skal blant annet drøfte om det i bruk- og besittelsessaker fortsatt bør være adgang til ransaking av person i medhold av straffeprosessloven § 195.

Utvalget anbefaler en annen strafferettslig regulering enn den anmodningsvedtaket forutsetter. I punkt 11.2 vil utvalget klarlegge og vurdere de prosessuelle konsekvensene av strafferammene i forslaget til straffebud. Behovet for prosessuelle endringer vil knyttes opp mot utvalgets lovforslag. Men gjennomgangen i punkt 11.2.4 vil også synliggjøre de prosessuelle konsekvensene av en slik lovendring anmodningsvedtaket forutsetter.

11.1.3 Forholdsmessigheten av tvangsmiddelbruk

Et sentralt tema i mandatet punkt 2 omhandler forholdsmessigheten av tvangsmiddelbruk. Kravet til forholdsmessighet ved bruk av tvangsmidler er regulert i straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Bestemmelsen er plassert i lovens fjerde del om tvangsmidler. Men kravet om forholdsmessighet er et alminnelig prinsipp i straffeprosessen. Bestemmelsen må anvendes analogisk ved bruk av straffeprosessuelle inngrepshjemler plassert andre steder i straffeprosessloven og i andre lover. I mandatet heter det:

I lys av de praktiske utfordringene for politiet med å trekke grensen mellom ulike grader av avhengighet ved vurderingen av bruk av tvangsmidler, skal utvalget vurdere om den konkrete straffereaksjonen mistenkte risikerer, må være avgjørende for utfallet av forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a, eller om det rettslig sett er mulig å ha en bredere tilnærming. Blant annet skal utvalget utrede om det i forholdsmessighetsvurderingen i større grad kan legges vekt på at bruk av narkotika er et stort samfunnsproblem, og at beslag og tilintetgjøring av narkotika er viktig for å hindre spredning av stoffer med skadepotensial og til å motvirke bruk og etterspørsel. Utvalget skal også vurdere om det i større grad kan tas hensyn til det praktiske behovet politiet kan ha for å avdekke om en rusavhengig har befatning med narkotika utover slike mengder som anses å være til egen bruk.

I punkt 12.5 vil utvalget vurdere om § 170 a bør endres eller klargjøres. Utvalget vil både vurdere forholdsmessighet som et vilkår for å beslutte tvangsmiddelbruk og forholdsmessighet som en skranke ved iverksetting av tvangsmiddelbruk.

11.1.4 Vernet mot selvinkriminering

I mandatet punkt 2, under overskriften «Lovregulering av en ordning med straffutmålingsfrafall overfor rusavhengige», utdyper mandatet hvilke strafferettslige spørsmål utvalget skal vurdere. Et av punktene har i hvert fall delvis en straffeprosessuell side. Utvalget skal «utrede hvordan man skal sikre at vernet mot selvinkriminering, jf. blant annet Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, ivaretas når klassifiseringen som rusavhengig får betydning for reaksjonsfastsettelsen». I punkt 12.4 vil utvalget gå nærmere inn på vernet mot selvinkriminering.

11.1.5 De rettslige rammer for politiets tvangsmiddelbruk

Mandatet punkt 2 fastsetter at utvalget skal vurdere om de rettslige rammer for politiets tvangsmiddelbruk er tilstrekkelig klare:

Utvalget skal vurdere om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, og eventuelt fremme forslag om hvordan politiet og andre kan sikres mer forutberegnelighet på området. Herunder skal utvalget vurdere hvilke utfordringer som kan oppstå når klassifiseringen som rusavhengig og eventuelle andre grader av avhengighet tillegges rettslig betydning i det straffeprosessuelle sporet, i kombinasjon med gjeldende bevisregler. Utvalget skal vurdere hvordan disse utfordringene kan imøtekommes på en hensiktsmessig måte.

De rettslige rammer for etterforsking og bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker har en side mot reglene om beviskravet i strafferetten og den strafferettslige betydningen av at mistenkte er rusmiddelavhengig. Temaene rusmiddelavhengighet og beviskrav ble drøftet i punkt 10.2 og 10.6. Her i del III vil utvalget komme inn på temaene i den grad det er naturlig i lys av den problemstillingen som tas opp.

Viktige elementer i de rettslige rammer for politiets tvangsmiddelbruk fanges opp av temaet forholdsmessighet, som ble adressert i punkt 11.1.3. Siden konteksten er tvangsmiddelbruk som ledd i etterforsking, har de rettslige rammene også en side mot prinsippene for iverksetting av etterforsking: prinsippene for når etterforsking kan og bør iverksettes og hvordan en etterforsking avgrenses. Temaet vil behandles i punkt 12.3.

For øvrig må dette punktet i mandatet tolkes i en kontekst. Et viktig bakteppe er påtalemyndighetens arbeid de senere år knyttet til etterforsking, påtale og straff i narkotikasaker. Særlig nevnes riksadvokatens brev 9. april 2021 og 13. mai 2022, og riksadvokatens rapporter «Tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker».1 Videre må det ses hen til de innspill utvalget har mottatt under sitt arbeid. Av den grunn mener utvalget at punktet i mandatet først og fremst har en side mot tvangsmidlet ransaking. Men punktet har til en viss grad også en side mot kroppslig undersøkelse. I lys av dette vil utvalget i kapittel 13 og punkt 14.1 vurdere:

• Hva tvangsmidlet ransaking kan brukes til: forholdet mellom den saken som begrunner tvangsinngrepet og den saken en (primært) ønsker mer informasjon om

• Grensen mellom personransaking og kroppslig undersøkelse

• Maktbruk ved personransaking og kroppslig undersøkelse

• Påtalemyndighetens og polititjenestepersoners kompetanse til å beslutte ransaking og kroppslig undersøkelse

• Kravene til en beslutning om ransaking og til en rapport om ransaking

Den siste del av sitatet retter oppmerksomheten mot særlige utfordringer knyttet til rusmiddelavhengige. Dette fanges delvis opp av temaet selvinkriminering, som ble adressert i punkt 11.1.4. For øvrig har utfordringene en side mot prinsippene for iverksetting av etterforsking, som skal behandles i punkt 12.3. Utvalget vil der ta høyde for særlige spørsmål knyttet til rusmiddelavhengige.

11.1.6 Behovet for nye tvangsmidler

Mandatet punkt 2 fastsetter at utvalget skal vurdere

om politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk der det eventuelt kan bidra til regjeringens mål med reformen.

I tillegg fastsetter mandatet at utvalget skal

utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte og begrunne hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for. Utvalget skal legge vekt på at avdekking er viktig for å motvirke narkotikabruk og kunne intervenere tidlig, og for muligheten til å kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker.

Fellesnevneren i de to sitatene er nye straffeprosessuelle virkemidler. I det første sitatet er vinklingen mot «regjeringens mål med reformen», mens vinklingen i det siste sitatet er mot avdekking av narkotikabruk hos unge.

Forebygging av narkotikakriminalitet hos unge vil først og fremst behandles i del IV. Der vil både forebygging utenfor straffesak og forebygging gjennom valg av strafferettslig reaksjon behandles. Samtidig er rettshåndheving gjennom etterforsking et potensielt viktig tiltak for å forebygge narkotikabruk hos unge. Effektiv etterforsking må antas å ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt, og er dermed et viktig forebyggende tiltak. Utvalgets vurderinger i delen om straffeprosess vil i nødvendig grad adressere særlige problemstillinger og hensyn når det gjelder rettshåndheving knyttet til bruk av narkotika hos unge personer.

Hvordan det første sitatet skal forstås, avhenger av hva som er «regjeringens mål med reformen». I mandatet punkt 1 klargjøres regjeringens mål med reformen og det uttales blant annet:

Videre er regjeringen opptatt av å sikre at politiet fortsatt skal ha egnede virkemidler for å kunne avdekke og motvirke bruk og tilhørende befatning med narkotika blant unge. Bruk av narkotika kan ha alvorlige helseskadelige konsekvenser og har negative virkninger både for pårørende og for samfunnet. Det er også viktig at politiet har egnede virkemidler for å kunne avdekke og etterforske innførsel og salg av større mengder narkotika og til å kunne avdekke bakmenn, for å bekjempe organisert kriminalitet og den kriminelle økonomien.

Samlet sett tolkes mandatet slik at utvalget skal vurdere nye straffeprosessuelle virkemidler for å avdekke narkotikabruk. Bruk kan avdekkes gjennom kroppslig undersøkelse i form av prøvetaking. Kroppslig undersøkelse har en side mot forholdsmessighetskravet, som ble omtalt i punkt 11.1.3. Samtidig kan forholdsmessigheten av prøvetaking avhenge av hvilken metode som benyttes. I punkt 14.1 vil utvalget se nærmere på bruk av spyttprøve som et bevissikringstiltak ved mistanke om bruk av narkotika. Videre vil utvalget i punkt 14.2 gå inn på om gransking av «tegn og symptomer» på narkotikabruk hos en person bør reguleres særskilt.

11.1.7 Bruk av tvangsmidler for å avdekke mer alvorlig narkotikakriminalitet

Mandatet punkt 2 fastsetter at utvalget skal «drøfte hvilken betydning avdekking og etterforskning av saker om bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, herunder bruk av tvangsmidler i slike saker, har for muligheten til å avdekke mer alvorlig narkotikakriminalitet».

Det siterte kan tolkes slik at utvalget skal klarlegge virkeligheten: I hvilken grad har rettshåndhevelse knyttet til bruk og besittelse av narkotika rent faktisk ført til mye «overskuddsinformasjon» som har hatt verdi for å avdekke «bakmenn»? Det er ikke enkelt å fremskaffe informasjon om temaet. Som ledd i sitt arbeid har utvalget vært i kontakt med Riksadvokatembetet og Politidirektoratet for å undersøke om det finnes pålitelig kunnskap om temaet. Slik kunnskap finnes ikke. Utvalget har også stilt spørsmålet til representanter for påtalemyndigheten og politiet i de innspillmøtene utvalget har avholdt. Under møtene er det fra enkelte med større eller mindre sikkerhet fremholdt at det er en slik sammenheng som mandatet antyder, men uten at informasjonen er særlig håndfast.

I den grad informasjon av en viss pålitelighet skulle finnes, oppstår det en utfordring: Er informasjonen fremskaffet gjennom en korrekt bruk av tvangsmidler, ikke minst reglene om ransaking og pågripelse? Det som først og fremst har interesse er om en korrekt bruk av regelverket om tvangsmidler har ledet til verdifull «overskuddsinformasjon» om «bakmenn».

Fraværet av pålitelig informasjon og usikkerheten knyttet til den informasjon som finnes medfører at utvalget ikke går nærmere inn på dette temaet.

Mandatet fastsetter som nevnt, at utvalget skal «utrede om politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk der det eventuelt kan bidra til regjeringens mål med reformen». I mandatet punkt 1 klargjøres som nevnt regjeringens mål med reformen og det uttales blant annet at det er viktig at politiet «har egnede virkemidler for å kunne avdekke og etterforske innførsel og salg av større mengder narkotika og til å kunne avdekke bakmenn». Mandatet tolkes slik at utvalget skal vurdere om enkelte tvangsmidler også bør kunne brukes for å skaffe informasjon om straffbare «forhold» som andre personer står bak, typisk «bakmenn», og/eller etterretningsinformasjon om «bakmenn». Temaet har en side mot flere av de spørsmål som er adressert ovenfor: prinsippene for iverksetting av etterforsking (punkt 11.1.5), kravet til forholdsmessighet ved bruk av tvangsmidler (punkt 11.1.3) og hva tvangsmidlet ransaking kan brukes til (punkt 11.1.5). Utvalget vil i nødvendig grad ta opp temaet i tilknytning til de nevnte spørsmålene.

11.2 Straffeprosessuelle konsekvenser av valget av strafferammer

11.2.1 Allment

Utvalgets forslag til et nytt straffebud i straffeloven § 232 a er omtalt i punkt 10.7. Forslaget innebærer at bruk og besittelse av narkotika tas ut av legemiddelloven § 31 annet ledd og innlemmes i det nye straffebudet. Videre forutsetter straffebudet at nedre del av hva som i dag rammes av straffeloven § 231 overføres til det nye straffebudet. Nærmere bestemt vil «erverv» og «innehav» av narkotika «til egen bruk» innenfor terskelverdiene straffes etter § 232 a. Motstykket er at ordene «erverv» og «oppbevaring» i § 231 første ledd må tolkes innskrenkende i lys av § 232 a første ledd.

Forslaget til straffebud har to strafferammer. Forsettlig overtredelse kan straffes med «bot eller fengsel inntil 6 måneder» mens uaktsom overtredelse kan straffes med «bot», se første ledd. Strafferammene har prosessuell betydning. Strafferammen i et straffebud er relevant i en rekke prosessuelle bestemmelser, som et kriterium for virkeområdet til bestemmelsen, et strafferammekrav for å anvende bestemmelsen eller lignende. En del av dem vil påvirkes dersom forslaget til § 232 a vedtas. Årsaken er at strafferammene i § 232 a avviker noe fra både strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd og strafferammene i straffeloven § 231.

Utvalget har gjort relativt grundige undersøkelser for å klarlegge de straffeprosessuelle konsekvensene av forslaget til strafferettslig regulering i § 232 a. Men det er vanskelig å foreta en undersøkelse av lover og forskrifter som helt utelukker at enkelte konsekvenser overses.

I fremstillingen videre vil utvalget omtale de straffeprosessuelle konsekvenser av forslaget til § 232 a og avklare hvilke av dem det er behov for å vurdere nærmere med sikte på en lov- eller forskriftsendring. Rent systematisk vil fremstillingen skille mellom prosessuelle konsekvenser som bare inntrer fordi nedre del av straffeloven § 231 overføres til § 232 a (punkt 11.2.3), og konsekvenser som både har en side mot straffeloven § 231 og legemiddelloven § 31 annet ledd (punkt 11.2.4).

Før utvalget går inn på de nærmere detaljer, vil utvalget gi en allmenn omtale av forholdet mellom den strafferammen et lovbrudd har og strafferammekrav i prosessuelle bestemmelser.

11.2.2 Strafferammer og prosessuelle strafferammekrav

Utgangspunktet er at strafferammen i et straffebud også er avgjørende for prosessuelle regler som tillegger strafferammen for et lovbrudd betydning. Med andre ord er strafferammen for et lovbrudd normalt også avgjørende prosessuelt sett. Eventuelle straffeprosessuelle behov, typisk knyttet til rettshåndhevelse, har tradisjonelt vært ivaretatt enten ved at man da strafferammen i straffebudet ble fastsatt tok høyde for disse, eller ved at en særlig regulering er oppstilt i tilknytning til den prosessuelle regelen. Det første har vært mest vanlig der lovbruddet er lite alvorlig, mens det siste har vært mest aktuelt i tilknytning til relativt alvorlige lovbrudd.

Dagens straffelov markerte et visst skille. Ved fastsettingen av strafferammen i de ulike straffebudene ble prosessuelle hensyn i mindre grad tillagt vekt. I proposisjonen til straffelovens alminnelige del uttales det:2

Departementet er også enig med Straffelovkommisjonen i at strafferammene som et utgangspunkt ikke skal fastsettes med henblikk på å gi adgang til bruk av straffeprosessuelle tvangs- og etterforskingsmidler. Men departementet gir også sin tilslutning til kommisjonens unntak for strafferammene i det lavere sjikt, dvs. rammene fengsel inntil 6 måneder eller 1 år. På dette nivå kan det være grunn til å velge en ramme på 1 år for å oppnå mulighet til å beslutte straffeprosessuell pågripelse og fengsling, selv om en ren straffverdighetsvurdering skulle tilsi at fengsel i 6 måneder er tilstrekkelig.

En konsekvens av tilnærmingen er at det etter vedtakelsen av straffeloven er gitt enkelte særlige prosessuelle regler for å avhjelpe de prosessuelle konsekvensene av en lav strafferamme. Dette har skjedd ved to lovendringer, som begge gjelder strafferammekrav i tvangsmiddelhjemler. Ved lov nr. 65/2015 om ikraftsetting av straffeloven fikk straffeprosessloven § 171 (pågripelse), § 192 (ransaking av eiendom) og § 195 (personransaking) et nytt annet ledd som åpner for at pågripelse og ransaking kan skje ved overtredelse av straffeloven § 323 (mindre tyveri) til tross for at straffebudet har bot som strafferamme. Ved lov nr. 135/2020 ble oppregningen i straffeprosessloven § 192 annet ledd og § 195 annet ledd utvidet å omfatte overtredelse av straffeloven § 326 (mindre underslag) og § 334 (mindre heleri). I tillegg ble § 195 annet ledd også utvidet til å omfatte overtredelse av straffeloven § 162 (brudd på identifikasjonsplikten) og § 353 (mindre skadeverk).

De to endringslovene danner et bakteppe når utvalget skal vurdere behovet for prosessuelle lovendringer. Samtidig må en grundig og bred vurdering foretas dersom det er aktuelt med en endring. I proposisjonen til lov nr. 135/2020 ble det fremhevet:3

At en straffbar handling bare kan straffes med bot, gjenspeiler at det dreier seg om et mindre alvorlig lovbrudd. Verken den vernede interesse eller de følger handlingen kan ha, tilsier at fengselsstraff vil være aktuelt. Når flere tvangsmidler krever at det foreligger mistanke om en straffbar handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, eller over seks måneders fengsel for pågripelse, bygger dette på en forutsetning om at mindre alvorlige forhold ikke er alvorlige nok til å begrunne det aktuelle inngrepet. Dersom det likevel skal gis adgang til å benytte det aktuelle tvangsmiddelet for mindre alvorlige forhold, må det etter departementets syn foreligge særlige grunner. I denne vurderingen bør det blant annet legges vekt på hvor inngripende tvangsmiddelet er og hvilken nytteverdi det kan ha for rettshåndhevelsen. Andre momenter er om det dreier seg om handlinger der fornærmede ikke antas å bidra til oppklaring og om kriminaliteten begås i lukkede miljøer mv., se Prop. 68 L (2015–2016) punkt 6.1.4 side 45.

11.2.3 Konsekvenser som følge av endringene i virkeområdet for straffeloven § 231

11.2.3.1 Generelt

Utvalgets forslag til strafferettslig regulering legger, som nevnt, opp til at nedre del av hva som i dag rammes av straffeloven § 231 overføres til det nye straffebudet i § 232 a. Forsettlig overtredelse av § 232 a har strafferammen «bot eller fengsel inntil 6 måneder», mens uaktsom overtredelse har strafferammen «bot». Strafferammene er lavere enn de i § 231. Forsettlig overtredelse av § 231 har strafferammen «bot eller fengsel inntil 2 år», mens uaktsom overtredelse har strafferammen «bot eller fengsel inntil 1 år». De lavere strafferammene i § 232 a har konsekvenser for prosessuelle bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «fengsel i minst 2 år», «fengsel i mer enn 1 år», «fengsel i minst 1 år», «fengsel i mer enn 6 måneder» og «høyere straff enn fengsel i 6 måneder».

Strafferammereguleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder» har også en side mot legemiddelloven § 31 annet ledd. Av den grunn vil reguleringen omtales i punkt 11.2.4.

Så vidt utvalget kan se, er det ingen straffeprosessuelle bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «kan medføre fengsel i minst 2 år».

Ingen bestemmelser i straffeprosessloven opererer med strafferammereguleringen «kan medføre fengsel i mer enn 1 år». I utleveringsloven § 3 nr. 1 om utlevering til fremmed stat finnes det derimot en slik regulering.4 Dersom utvalgets forslag til strafferettslig regulering vedtas, uten at bestemmelsen endres, vil muligheten for utlevering til et annet land bortfalle når det gjelder erverv og innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Utvalget mener konsekvensen er lite betenkelig og går derfor ikke nærmere inn på om et unntak fra strafferammekravet bør oppstilles. Det skal nevnes at FNs narkotikakonvensjon av 1988, som ble omtalt i punkt 6.1, stiller krav om at visse narkotikalovbrudd skal gi grunnlag for utlevering mellom statspartene, jf. konvensjonen artikkel 6. Befatning med narkotika til egen bruk etter konvensjonen artikkel 3 nr. 2 er ikke omfattet av denne plikten, jf. artikkel 6 nr. 1.

11.2.3.2 Nærmere om strafferammereguleringen «fengsel inntil 1 år» eller lignende

Ingen av tvangsmiddelhjemlene i straffeprosessloven opererer med strafferammekravet «fengsel inntil 1 år», «fengsel i minst 1 år» eller lignende. Men i straffeprosessloven har enkelte saksbehandlingsregler en slik strafferammeregulering.

Bestemmelsen om påtalekompetanse i § 67 annet ledd bokstav a har en slik strafferammeregulering. Dette har to konsekvenser for plasseringen av beslutningskompetanse innenfor påtalemyndigheten når det gjelder erverv og innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Alle som tilhører påtalemyndigheten i politiet vil få påtalekompetanse, og påtalemyndigheten i politiet vil få kompetanse til å anke en dom, se § 67 tredje ledd og § 68 første ledd første punktum. Når det gjelder straffeloven § 231, tilkommer påtalekompetansen bare politimesteren og de med utvidet påtalekompetanse, mens ankekompetansen ligger hos statsadvokaten, se § 67 annet ledd bokstav b, jf. § 67 tredje ledd og § 68 første ledd første punktum. Utvalget mener at verken endringen av påtalekompetanse eller ankekompetanse er betenkelig, og går ikke nærmere inn på om straffeprosessloven her bør endres.

Dernest påvirkes virkeområdet til straffeprosessloven § 276 første ledd annet punktum, jf. tredje punktum. Bestemmelsen åpner for at en foreleggssak etter § 268 kan pådømmes i tingretten uten meddommere. Dersom et forelegg ikke vedtas, kan forelegget tre i stedet for en tiltalebeslutning. I en foreleggssak kan retten settes uten meddommere dersom strafferammen for lovbruddet ikke er høyere enn «bot eller fengsel inntil ett år» eller «bot og fengsel inntil ett år» og retten mener at en pådømming av saken uten meddommere ikke er «betenkelig». Forslaget i § 232 a medfører at en foreleggssak om erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene kan pådømmes av tingretten uten meddommere dersom behandlingsmåten ikke er «betenkelig». Utvalget mener at en slik utvidelse av virkeområdet til § 276 første ledd annet punktum ikke reiser prinsipielle betenkeligheter, og går ikke nærmere inn på om straffeprosessloven her bør endres.

Utenfor straffeprosessloven er det en slik strafferammeregulering i arrestordreloven § 32 første ledd første punktum om overlevering til Norge etter en «nordisk-europeisk arrestordre».5 Dersom utvalgets forslag til strafferettslig regulering vedtas, uten at bestemmelsen endres, vil muligheten for overlevering til Norge fra EU-land utenfor Norden bortfalle når det gjelder erverv og innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Utvalget mener denne konsekvensen er lite betenkelig og går derfor ikke nærmere inn på om et unntak fra strafferammekravet bør oppstilles.

11.2.3.3 Nærmere om strafferammereguleringen «kan medføre fengsel i mer enn 6 måneder»

To bestemmelser om ransaking i straffeprosessloven har strafferammekravet «kan medføre fengsel i mer enn 6 måneder». Kravet finnes for det første i den materielle hjemmelen for tredjemannsransaking av person i § 195 tredje ledd. Bestemmelsen gjelder der den personen som skal ransakes, ikke med «skjellig grunn» kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som begrunner ransakingen. I punkt 13.2.3.2 vil utvalget gå nærmere inn på om forslaget i § 232 a gir grunnlag for å oppstille et unntak fra strafferammekravet i § 195 tredje ledd.

For det andre finnes strafferammekravet i bestemmelsen om beslutningskompetanse i straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 3. Bestemmelsen åpner for at en polititjenesteperson kan beslutte ransaking «når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles». Virkeområdet for bestemmelsen er ransaking av eiendom, unntatt ransaking av «redaksjonslokale eller tilsvarende», og personransaking i medhold av § 195 første eller annet ledd, se § 198 annet ledd. I punkt 13.3 vil utvalget mer allment vurdere i hvilken grad påtalemyndigheten og polititjenestepersoner bør ha kompetanse til å beslutte ransaking. Et av spørsmålene som tas opp er om bestemmelsen om hastekompetanse i § 198 første ledd nr. 3 bør endres, se punkt 13.3.5.2.

11.2.4 Konsekvenser som både har en side mot straffeloven § 231 og legemiddelloven § 31 annet ledd

11.2.4.1 Generelt

Utvalgets forslag til et nytt straffebud i straffeloven § 232 a forutsetter som nevnt at både narkotikadelen av legemiddelloven § 31 annet ledd og nedre del av hva som i dag rammes av straffeloven § 231 overføres til det nye straffebudet. Strafferammen for forsettlig overtredelse av § 231 er «fengsel inntil 2 år» mens strafferammen for uaktsom overtredelse er «bot eller fengsel inntil 1 år». Strafferammen for overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd er «bøter eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler» uavhengig av om overtredelsen er forsettlig eller uaktsom. I utkastet til § 232 a er strafferammen for forsettlig overtredelse «bot eller fengsel inntil 6 måneder» mens strafferammen for uaktsom overtredelse er «bot».

Utvalgets forslag til § 232 a har konsekvenser for prosessuelle bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder». Konsekvensen er relevant for både forsettlig og uaktsom overtredelse av § 232 a. Flere straffeprosessuelle bestemmelser har denne strafferammereguleringen. Disse skal omtales i punkt 11.2.4.2.

Den senkede strafferammen for uaktsom overtredelse har i tillegg prosessuelle konsekvenser for bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «fengsel inntil 6 måneder» eller «frihetsstraff». Så vidt utvalget kan se, er det ingen prosessuelle bestemmelser som opererer med reguleringen «fengsel inntil 6 måneder». Flere straffeprosessuelle bestemmelser har imidlertid reguleringen «frihetsstraff». Disse skal omtales i punkt 11.2.4.3.

11.2.4.2 Strafferammereguleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder»

Strafferammereguleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder» innebærer rent språklig at det er tilstrekkelig at straffebudet er utformet slik at det åpner for å idømme en straff av fengsel i 6 måneder og bot, slik som legemiddelloven § 31 annet ledd. Slik er formuleringen også tolket. Ikke minst rettskilder knyttet til straffeprosessloven § 171 første ledd legger denne tolkningen til grunn.6 Det kan også nevnes at strafferammen i straffeloven 1902 § 391 a om naskeri ved lov nr. 55/2002 ble endret fra «bøter eller fengsel inntil 6 måneder» til «bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler» for at strafferammen skulle tilfredsstille strafferammekravet i straffeprosessloven § 171 første ledd.7 Utvalget legger til grunn at formuleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder» skal tolkes på den nevnte måten med mindre rettskilder knyttet til den aktuelle bestemmelsen klart tilsier en annen tolkning.

Både forsettlig og uaktsom overtredelse av straffeloven § 231 og legemiddelloven § 31 annet ledd tilfredsstiller denne strafferammereguleringen. Men både forsettlig og uaktsom overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven har for lav strafferamme.

Enkelte tvangsmiddelhjemler i straffeprosessloven opererer med strafferammekravet «høyere straff enn fengsel i 6 måneder»:

• Mistankekravet knyttet til pågripelse og varetektsfengsling i medhold av § 171 første ledd, jf. § 184 annet ledd første punktum

• Pågripelses- og fengslingsgrunnen gjentakelsesfare i § 171 første ledd nr. 3, jf. § 184 annet ledd første punktum

• Skjult kameraovervåking i medhold av § 202 a

• Hemmelighold av beslag i medhold av § 208 a

• Hemmelighold av utleveringspålegg i medhold av § 210 a

Utvalget kan ikke se at det er behov for at straffeprosessloven skal åpne for skjult kameraovervåking eller hemmelighold av beslag eller utleveringspålegg ved mistanke om bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. At slike virkemidler er nødvendig ved etterforsking av mindre alvorlige narkotikaovertredelser, er heller ikke anført i de innspill utvalget har mottatt fra påtalemyndigheten og politiet. Utvalget legger derfor til grunn at verken straffeprosessloven § 202 a, § 208 a eller § 210 a bør endres dersom utvalgets forslag til strafferettslig regulering vedtas.

Når det gjelder pågripelse og varetektsfengsling, antar utvalget at varetektsfengsling normalt ikke er aktuelt der mistanken gjelder bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Det kan imidlertid reises spørsmål om straffeprosessloven bør åpne for pågripelse, ikke minst ved unndragelsesfare og bevisforspillelsesfare. Utvalget vil vurdere spørsmålet i punkt 14.3.

Også enkelte bestemmelser av straffeprosessuell interesse for påtalemyndigheten og politiet utenfor straffeprosessloven opererer med strafferammekravet «høyere straff enn fengsel i 6 måneder». Dette gjelder ikke minst for en del hjemler for informasjonstilgang med henblikk på etterforsking:

• Passloven § 11 første ledd bokstav c om informasjon fra politiets passregister

• ID-kortloven § 12 første ledd bokstav c om informasjon fra politiets nasjonale id-kortregister

• Skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 (2) bokstav f om utvidet informasjonsutlevering fra skattemyndighetene

• Tollavgiftsforskriften § 8-2-1 (2) bokstav f om utvidet informasjonsutlevering fra tollmyndighetene

• Vareførselsforskriften § 8-9-1 bokstav f om utlevering av informasjon fra Tollmyndighetenes skiltgjenkjenningssystem

• Utlendingsloven § 84 a tredje ledd om utvidet informasjonsutlevering fra utlendingsmyndighetene

• Utlendingsloven § 100 annet ledd om biometrisk ansiktsinformasjon fra utlendingsmyndighetene

• Vegtrafikkloven § 43 b annet ledd bokstav e om informasjon fra bilde- og signaturregisteret til Statens vegvesen

Dersom utvalgets forslag til strafferettslig regulering vedtas, uten at de nevnte reglene endres, vil påtalemyndighetens og politiets tilgang til informasjon fra registrene med henblikk på etterforsking bli borte eller redusert. Utvalget har ikke klarlagt om dette kan ha negativ effekt for muligheten til å etterforske mindre alvorlige narkotikaovertredelser på en effektiv måte. Slik utvalget ser det, må hver av disse hjemlene vurderes konkret opp mot det etterforskingsbehov som eventuelt foreligger og hvor inngripende det er å dele opplysningene med sikte på etterforsking. Utvalget nøyer seg med å nevne det potensielle behovet for endring av lov eller forskrift.

I tillegg opererer to andre straffeprosessuelle bestemmelser med strafferammekravet «høyere straff enn fengsel i 6 måneder». Dette gjelder skipsarbeiderloven § 9-3, jf. forskrift nr. 235/2005 § 8 annet ledd, om en skipsførers adgang til å sette en person i fengslig forvaring, og forskrift nr. 582/2015 § 4 første ledd og § 6 første ledd om adgangen til å pågripe og ransake som ledd i «Frontex sjøoperasjoner». Utvalget har ikke klarlagt om forslaget til strafferettslig regulering medfører at disse reglene bør endres. Også på dette punkt nøyer utvalget seg med å nevne det potensielle behovet for endring av lov eller forskrift.

11.2.4.3 Strafferammereguleringen «frihetsstraff»

Flere straffeprosessuelle bestemmelser har strafferammereguleringen «frihetsstraff». Både forsettlig og uaktsom overtredelse av straffeloven § 231 og legemiddelloven § 31 annet ledd tilfredsstiller denne strafferammereguleringen. Det samme gjør forsettlig overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven. Uaktsom overtredelse av § 232 a har derimot en for lav strafferamme.

Flere tvangsmiddelhjemler i straffeprosessloven har strafferammekravet «frihetsstraff»:

• Kroppslig undersøkelse i medhold av § 157 (se også påtaleinstruksen § 10-1)

• Materiale til DNA-analyse i medhold av § 158

• Fingeravtrykk og fotografi i medhold av § 160 (se også påtaleinstruksen § 11-1)

• Ransaking av «bolig, rom eller oppbevaringssted» i medhold av § 192 første eller tredje ledd, med mindre et av alternativene i § 193 får anvendelse

• Ransaking av person i medhold av § 195 første ledd, dvs. av en person som med skjellig grunn kan mistenktes for å være skyldig

• Opptak av samtale i medhold av § 216 l

Dersom en særregulering av strafferammekravet i mindre alvorlige narkotikasaker skal kunne forsvares i disse tvangsmiddelhjemlene, må det kunne påvises et straffeprosessuelt behov for tvangsmidlet.

Som utvalget vil komme tilbake til, er det ved etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker behov for tvangsmidlene kroppslig undersøkelse og ransaking. Men rammen for vurderingen her er uaktsom overtredelse. Spørsmålet om en mindre alvorlig narkotikaovertredelse er begått uaktsomt eller forsettlig er mest sentralt på påtalestadiet og iretteføringsstadiet. Kroppslig undersøkelse og ransaking er aktuelle virkemidler for å sikre bevis på etterforskingsstadiet. Mistankekravet for bruk av disse tvangsmidlene er såpass lavt at bevissituasjonen i en sak sjelden vil ligge slik an at kravet bare er oppfylt for uaktsom overtredelse. I tillegg vil kroppslig undersøkelse og ransaking lettere fremstå som uforholdsmessig der mistankekravet bare er oppfylt for uaktsom overtredelse. Samlet sett mener derfor utvalget at det ikke er nødvendig å gå nærmere inn på om det bør gjøres unntak fra strafferammekravene i § 157, § 192 eller § 195 første ledd med henblikk på uaktsom overtredelse.

Det må antas at opptak av samtale er et mindre sentralt tiltak enn ransaking og kroppslig undersøkelse ved etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på om unntak fra strafferammekravet bør oppstilles i straffeprosessloven § 216 l med henblikk på uaktsom overtredelse.

Ved etterforskingen av den konkrete straffesaken må det antas at innhenting av materiale for DNA-analyse, og fingeravtrykk og/eller foto av mistenkte, er et mindre sentralt etterforskingstiltak enn ransaking og kroppslig undersøkelse. Samtidig har innhenting av materiale for DNA-analyse, fingeravtrykk og foto en side mot politiets registre, og dermed mot etterforsking av andre lovbrudd og fremtidige lovbrudd.

Materiale til DNA-analyse som innhentes i medhold av straffeprosessloven § 158, blir normalt analysert. Resultatet av analysen kan registreres i etterforskingsregisteret, se politiregisterloven § 12 tredje ledd første punktum. Etter at straffesaken er endelig avgjort kan resultatet registreres i identitetsregisteret dersom saken ender med en «straff som nevnt i straffeloven § 29», typisk fengsel eller bot, se § 12 annet ledd nr. 1. Personer som ilegges en påtaleunnlatelse eller dømmes til straffutmålingsfrafall eller straffutmålingsutsettelse, kan derimot ikke registreres, se § 12 annet ledd nr. 1 sammenholdt med straffeloven § 30 bokstav a, b og f. For øvrig skal analyseresultatet slettes i politiets registre, se politiregisterforskriften § 45-17 annet ledd.

Registrering av foto og fingeravtrykk er regulert i politiregisterforskriften § 46-5. Tredje ledd første punktum fastsetter at «den som er mistenkt eller siktet for en handling som kan medføre frihetsstraff» kan registreres i etterforskingsregisteret. Når straffesaken er endelig avgjort, kan registeringen overføres til identitetsregisteret dersom personen «er ilagt en reaksjon som nevnt i § 44-4» for en handling som etter loven kan medføre «frihetsstraff», se § 45-6 annet ledd nr. 1 første punktum. Det verdt å merke seg at både bot, påtaleunnlatelse og straffutmålingsfrafall er nevnt i § 44-4, se første ledd annet punktum nr. 5, 9 og 15.

Lagring av informasjon om DNA og fingeravtrykk og av foto i identitetsregisteret har en side mot EMK artikkel 8, ikke minst i mindre alvorlige saker. Temaet har vært oppe for både EMD og Høyesterett.8 En uaktsom mindre narkotikaovertredelse er et lite alvorlig lovbrudd, og behovet for registrering med henblikk på etterforsking av andre straffbare forhold er neppe stort. Videre må lagring av denne type informasjon sies å utgjøre et inngrep av en viss intensitet. Det kan også nevnes at sammenhengen mellom inngrepshjemlene i straffeprosessloven § 158 og § 160 på den ene side og reglene om politiets registre på den annen side, ble tillagt stor vekt i proposisjonen til lov nr. 135/2020, som ble omtalt i punkt 11.2.2. I proposisjonen ble det vurdert om et unntak fra strafferammekravet også skulle oppstilles i straffeprosessloven § 158 og/eller § 160, med henblikk på overtredelse av straffeloven § 323 (mindre tyveri), § 326 (mindre underslag), § 334 (mindre heleri), § 339 (mindre hvitvasking) og/eller § 353 (mindre skadeverk). Departementet kom til at det ikke var grunnlag for å gjøre unntak fra strafferammekravet.9

På denne bakgrunn mener utvalget det ikke er nødvendig å gå nærmere inn på om unntak fra strafferammekravet bør oppstilles i straffeprosessloven § 158 eller § 160 med henblikk på uaktsom overtredelse.

Så vidt utvalget kan se, er det bare tre andre straffeprosessuelle bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «frihetsstraff».

Den ene bestemmelsen er unntaket fra taushetsplikt i straffeprosessloven § 216 i første ledd tredje punktum bokstav f. Bestemmelsen fastsetter at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger fremskaffet gjennom kommunikasjonskontroll «brukes […] for å avverge en straffbar handling som kan medføre frihetsstraff». Gjennom henvisningene i straffeprosessloven § 216 m sjette ledd, § 216 o femte ledd og § 222 d femte ledd, gjelder unntaket også for informasjon fremskaffet gjennom romavlytting og dataavlesning, herunder der de tre tvangsmidlene benyttes i avvergende øyemed.

Straffeprosessloven § 216 i, jf. § 216 m sjette ledd, § 216 o femte ledd og § 222 d femte ledd, skal tolkes slik at taushetsplikten ikke gjelder internt i påtalemyndigheten og politiet. Taushetsplikten er bare til hinder for at informasjon deles med personer utenfor påtalemyndigheten og politiet, herunder andre offentlige etater.10 Tredje punktum bokstav f er ett av de unntakene som åpner for å dele informasjon med eksterne, men bare for å «avverge» en straffbar handling, ikke for å «forebygge» en straffbar handling. Behovet for å dele «overskuddsinformasjon» fra kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing med eksterne for å avverge uaktsom bruk av narkotika eller uaktsomt erverv eller uaktsom besittelse til egen bruk innenfor terskelverdiene antas å være minimalt. Videre bør andre etaters eller virksomheters eventuelle behov for slik informasjon først og fremst reguleres i den aktuelle særloven. Når det gjelder barn og narkotika, oppstiller barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav d en vidtrekkende informasjonsplikt: «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, skal uten hinder av taushetsplikt melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold […] når et barn har vist alvorlige atferdsvansker […] ved problematisk bruk av rusmidler».11 På denne bakgrunn mener utvalget at det ikke er nødvendig å gå nærmere inn på om unntaket § 216 i første ledd tredje punktum bokstav f bør inneholde et unntak fra unntaket.

For øvrig er det to straffeprosessuelle bestemmelser utenfor straffeprosessloven som opererer med strafferammekravet «frihetsstraff». Det er arrestordreloven § 33 første ledd første punktum om overlevering til Norge etter en «nordisk arrestordre», og skipsarbeiderloven § 9-3, jf. forskrift nr. 235/2005 § 6, om en skipsføreres adgang til å beslutte ransaking og beslag. Utvalget viser til de vurderinger som ble gjort i punkt 11.2.3.2 og 11.2.4.2 i tilknytning til henholdsvis arrestordreloven § 32 første ledd første punktum og skipsarbeiderloven § 9-3, jf. forskrift nr. 235/2005 § 8 annet ledd.

11.3 Straffeprosessuelle spørsmål knyttet til reaksjonsfastsetting – særlig om straffeprosessloven § 321 første ledd

Utvalgets forslag til straffutmålingsbestemmelser i annet og tredje ledd i ny § 232 a i straffeloven har ingen direkte straffeprosessuelle konsekvenser. Den rettsutvikling som har funnet sted når det gjelder reaksjonsfastsetting i mindre alvorlige narkotikasaker og de retningslinjene som følger av § 232 a annet og tredje ledd medfører imidlertid at et spørsmål knyttet til anke over dommer er markert mer aktuelt enn tidligere. Spørsmålet omhandler anvendelsesområdet til samtykkeregelen i straffeprosessloven § 321 første ledd. Dersom samtykkeregelen gjelder, må lagmannsretten samtykke i at anken fremmes til ankeforhandling. Et samtykke «skal bare gis når særlige grunner taler for det», se første ledd annet punktum. Dersom annet ledd om siling gjelder, er derimot utgangspunktet at anken skal fremmes til ankeforhandling.

Virkeområdet til samtykkeregelen er positivt angitt i § 321 første ledd første punktum. Den gjelder «hvor påtalemyndigheten ikke har påstått og det ikke er idømt annen reaksjon enn bot, inndragning eller tap av retten til å føre motorvogn mv.». Det relevante i denne sammenheng er formuleringen «annen reaksjon enn». Formuleringen medfører at samtykkeregelen gjelder der påtalemyndigheten ikke har påstått en annen straff enn bot i tingretten og tingretten heller ikke har idømt en annen reaksjon.

Ordlyden i § 321 første ledd første punktum tyder på at samtykkeregelen ikke gjelder der påstanden og/eller domsslutningen går ut på straffutmålingsutsettelse eller straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 60 eller § 61. Disse strafferettslige reaksjonene er særlig aktuelle i mindre alvorlige narkotikasaker. Det vises til fremstillingen i punkt 8.2.3 og 10.7.5. Straffutmålingsfrafall er en parallell til ubetinget påtaleunnlatelse, mens straffutmålingsutsettelse er en parallell til påtaleunnlatelse på vilkår.

I Rt-2007-1153 la Høyesterett til grunn at samtykkeregelen måtte tolkes utvidende, slik at straffutmålingsutsettelse etter straffeloven 1902 § 52 nr. 1 var omfattet. Begrunnelsen var sammenhengen i regelverket og formålet med samtykkeregelen:

Kjæremålsutvalget er enig i at ordlyden i § 321 første ledd kan tale for en slik løsning. Men en slik forståelse av bestemmelsen gir liten sammenheng i reglene. Det er utvilsomt slik at de lempeligste reaksjonene av prosessøkonomiske grunner omfattes av samtykkeregelen i første ledd, som uttrykkelig nevner bot, inndragning og tap av retten til å føre motorvogn. Straffutmålingsutsettelse er den mildeste reaksjon som kan ilegges av domstolene, og er på dette stadium i prosessen å anse som et motstykke til påtaleunnlatelsen på etterforsknings-stadiet. Det er også i rettspraksis slått fast at betinget dom i form av straffutmålingsutsettelse er en mildere reaksjon enn en bot, se Rt-1984-581.

Bestemmelsen om straffutmålingsutsettelse i straffeloven § 60 viderefører bestemmelsen i straffeloven 1902 § 52 nr. 1.12 Etter begge bestemmelsene utsettes utmåling av straff i en prøvetid. Utsettelsen er alltid betinget av siktede ikke begår en ny straffbar handling i prøvetiden, og særvilkår kan fastsettes. Avgjørelsen i Rt-2007-1153 medfører derfor at også straffutmålingsutsettelse etter § 60 må sies å falle innenfor virkeområdet til samtykkeregelen § 321 første ledd første punktum.

Straffutmålingsfrafall i medhold av straffeloven § 61 innebærer at utmåling av straff frafalles, uten at det gjelder en prøvetid. Reaksjonen er derfor mildere enn straffutmålingsutsettelse etter § 60. Ut fra den begrunnelse som ble gitt i Rt-2007-1153 må det legges til grunn at også straffutmålingsfrafall er en reaksjon som omfattes av samtykkeregelen.

Etter utvalgets vurdering bør samtykkeregelen i § 321 første ledd første punktum klargjøres, slik at det fremgår av ordlyden at også straffutmålingsutsettelse og straffutmålingsfrafall omfattes. Prinsippene for reaksjonsfastsetting i mindre alvorlige narkotikasaker skaper et særlig behov for en slik presisering. Utvalget foreslår at formuleringen «straffutmålingsutsettelse, straffutmålingsfrafall,» tilføyes, slik at virkeområdet til samtykkeregelen blir «annen reaksjon enn straffutmålingsutsettelse, straffutmålingsfrafall, bot, inndragning eller tap av retten til å føre motorvogn mv.».

11.4 Avgrensninger og presiseringer i randsonen av mandatet

11.4.1 Rustesting, visitasjon mv. som ledd i kontrollvirksomhet

I lovgivningen er det en rekke hjemler for ruskontroll. Hjemlene skal sikre at bruk av og befatning med rusmidler kan avdekkes på livsområder der rusbruk innebærer en særlig sikkerhetsutfordring eller er særlig uheldig av andre grunner. Normalt skiller hjemlene ikke mellom alkohol, narkotika og andre rusmidler. Hjemlene åpner for rutinekontroll og/eller kontroll ved konkret mistanke.

I samferdselslovgivningen er det hjemler for rustesting av bilførere, togførere, flygere, skipsførere mv., ved mistanke om ruspåvirkning og som ledd i en rutinekontroll. Slike hjemler finnes blant annet i vegtrafikkloven, jernbaneloven, luftfartsloven, sjøloven, småbåtloven og taubaneloven.13 For yrkesutøvere er slike hjemler ofte også knyttet opp mot regler om pliktmessig avhold. Videre er det innenfor enkelte forvaltningsområder hjemler for testing og visitasjon med sikte på avdekking av bruk og besittelse av rusmidler. Regler om dette er særlig vanlig innenfor helsevesenet,14 barnevernet,15 kriminalomsorgen16 og forsvaret.17

Mandatet nevner ikke denne type regler. Slik utvalget ser det, ligger det utenfor mandatet å se nærmere på reguleringen av rustesting i samferdselssektoren og lovgivningen om bestemte forvaltningsområder. Men eksistensen av slike hjemler danner et bakteppe når behovet for å endre tvangsmiddelhjemlene i straffeprosessloven skal vurderes.

11.4.2 Overtredelser på militært område

I tiende del i straffeprosessloven er det enkelte særlige regler om «Rettergangsmåten i militære straffesaker». Tiende del inneholder ikke materielle regler som har interesse ved etterforsking av mindre narkotikaovertredelser. I straffeprosessloven for øvrig finnes det bare én regel som omhandler lovbrudd på militært område. Den materielle hjemmelen for ransaking i § 193 annet ledd gjør unntak fra § 192 ved å oppstille mer liberale regler om ransaking «i kaserne, brakke, militært fartøy og militære bygninger og rom». Straffeprosessutvalget foreslår ikke å videreføre hjemmelen. I NOU 2016: 24 side 334 fremholder utvalget: «Heller ikke denne reguleringen er etter utvalgets syn nødvendig eller prinsipielt ønskelig, og utvalget viser til at det ikke gjelder tilsvarende regler verken for fengsler eller offentlige kontorer.»

Når del VI i lov nr. 84/2023 om endringer i forsvarsloven mv. trer i kraft,18 endres tiende del i straffeprosessloven betydelig. Videre er det i militærpolitiloven, som trer i kraft 1. juli 2024, nærmere regler om etterforsking fra militærpolitiet og dets samhandling med sivilt politi. Ingen av lovendringene har betydning for hvilke materielle regler som gjelder ved etterforsking av narkotikalovbrudd på militært område. I proposisjonene til de to lovene legges det til grunn at det ikke bør gis egne materielle regler om etterforsking av lovbrudd på militært område.19

Bruk og besittelse av narkotika på militært område kan reise særlige spørsmål. Men temaet er ikke nevnt særskilt i mandatet. Videre er reglene om etterforsking, påtale og iretteføring av straffesaker knyttet til forsvaret nylig revidert. Og den militære inspeksjonsrett er blitt lovregulert gjennom militærpolitiloven § 19. Av disse grunner vil utvalget i begrenset grad gå inn på saker der handlingsstedet er militært område.

11.4.3 Taushetsplikten til personalet ved brukerrom

Etter brukerromsloven § 4 første ledd er bruk og besittelse av narkotika innenfor de rammer bestemmelsen oppstiller, straffritt. Det som er straffritt, er å bruke narkotika «i ordningens injiseringsrom eller inhaleringsrom» og å besitte «en brukerdose narkotika til eget bruk i brukerromsordningens lokaler eller tilstøtende behandlingsrom». Rammen for straffri besittelse av narkotika er noe snevrere enn hva som utgjør «besittelse» etter legemiddelloven § 31 annet ledd, og vesentlig snevrere enn hva som kan utgjøre innehav til egen bruk etter utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven.

Ordningen med brukerrom er en «kommunal helse- og omsorgstjeneste», se brukerromsloven § 2 første ledd. Personalet ved et brukerrom har derfor taushetsplikt i medhold av forvaltningsloven, eventuelt også etter helsepersonelloven. Taushetsplikten er ikke unntaksfri. I brukerromsloven § 6 annet ledd og brukerromsforskriften § 12 første ledd er det særlige regler om ansattes rett og plikt til å gi politiet «opplysning om hvorvidt en identifisert person er registrert bruker av brukerromsordningens tjenester eller ikke». Plikten gjelder når politiet ber om slik informasjon og har «mistanke om straffbar besittelse eller bruk av narkotika i brukerromsordningens lokaler eller tilstøtende behandlingsrom». Begrunnelsen for plikten er angitt slik i forarbeidene:20

Departementet har vært i tvil om politiet bør gis en begrenset kontrolladgang, men støtter seg til flertallet i høringen. Formålet med politiets kontrolladgang er å sikre en forsvarlig drift og hindre straffbare handlinger i sprøyteromslokalene.

Retningslinjen om straffutmåling overfor rusmiddelavhengige i forslaget til § 232 a tredje ledd innebærer at reaksjonen normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse, eventuelt straffutmålingsfrafall. Retningslinjen aktualiserer spørsmålet om den bør å ha konsekvenser for politiets mulighet til å etterforske og påtale straffbar bruk og besittelse av narkotika i tilknytning til brukerrom samt å beslaglegge narkotika der. Problemstillingen har en rent straffeprosessuell side som omhandler når etterforsking kan og bør iverksettes og hva som er en forholdsmessig bruk av tvangsmidler. Disse problemstillingene vil utvalget komme tilbake til i punkt 12.3 og 12.5.

I tillegg har problemstillingen en side mot taushetsplikten til personalet ved brukerrommene. I hvilken grad bør etterforskingshensyn kunne medføre at taushetsplikten settes til side? Bruk og besittelse av narkotika i strid med reglene for brukerrom kan være egnet til å undergrave legitimiteten til ordningen, å påvirke andre brukere av ordningen på en uheldig måte og å påvirke arbeidshverdagen til de ansatte på en negativ måte. Av disse grunner kan begrensninger i taushetsplikten være velbegrunnet selv om de isolert sett harmonerer mindre godt med dagens syn på straff overfor rusmiddelavhengige. Utvalget nøyer seg med å nevne denne problemstillingen. En nærmere vurdering av hvor langt taushetsplikten for personalet ved brukerrom bør rekke, må sies å ligge på siden av mandatet.

11.4.4 Forvaltningsrettslige konsekvenser av valget av strafferammer

Utvalget har gjort relativt grundige undersøkelser for å klarlegge de forvaltningsrettslige konsekvenser av forslaget til strafferettslig regulering i straffeloven § 232 a. Men det er vanskelig å foreta en undersøkelse av lover og forskrifter som helt utelukker at enkelte konsekvenser overses. Så vidt utvalget har brakt på det rene, er de forvaltningsrettslige konsekvenser beskjedne.

Strafferammen for et lovbrudd har rettslig betydning for enkelte temaer i utlendingsloven. I hjemlene for bortvisning av en utlending og utvisning av en utlending uten oppholdstillatelse er det relevant om personen har begått et lovbrudd som har «fengselsstraff» som strafferamme.21 For øvrig er strafferammen «fengselsstraff» relevant for adgangen til å gi tilleggstid ved søknad om permanent oppholdstillatelse.22 De nevnte konsekvensene inntrer bare ved uaktsom overtredelse av forslaget til § 232 a i straffeloven, som har strafferammen bot. Strafferammen er «fengsel inntil 6 måneder» ved forsettlig overtredelse. Utvalget nøyer seg med å nevne disse konsekvensene. Det er ikke naturlig at utvalget går inn på om utlendingsloven bør endres.

Forslaget til § 232 a i straffeloven forutsetter at nedre del av hva som i dag rammes av § 231 overføres til det nye straffebudet. Nærmere bestemt vil «erverv» og «innehav» av narkotika «til egen bruk» innenfor terskelvervidene straffes etter § 232 a. Endringen har konsekvenser for politiets plikt til å gi informasjon til regional sikkerhetsavdeling. Etter psykisk helsevernloven § 4A-11 tredje ledd «skal» politiet på anmodning gi regional sikkerhetsavdeling «opplysninger om personen er siktet, tiltalt eller ilagt straff for lovbrudd med en strafferamme på fengsel i mer enn ett år, med mindre dette kan skade arbeidet med kriminalitetsbekjempelse». Forslaget til endring i strafferettslig regulering medfører derfor at politiet ikke lenger vil ha plikt til å gi opplysninger om personer som er «siktet, tiltalt eller ilagt straff» for erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Heller ikke denne konsekvensen er det naturlig at utvalget går nærmere inn på.

11.5 Sammenfatning

På bakgrunn av fremstillingen i punkt 11.1, 11.2 og 11.4 vil utvalget gå nærmere inn på disse temaer, særlig med henblikk på etterforsking av mindre alvorlige narkotikalovbrudd:

• Terskelen for å iverksette etterforsking og prinsippene for avgrensning av en etterforsking

• Vernet mot selvinkriminering

• Forholdsmessighetskravet ved bruk av tvangsmidler, herunder ved ransaking og kroppslig undersøkelse

• Hva tvangsmidlet ransaking kan brukes til: forholdet mellom den saken som begrunner tvangsinngrepet og den saken en (primært) ønsker mer informasjon om

• Strafferammekravet ved tredjemannsransaking av person

• Grensen mellom personransaking og kroppslig undersøkelse

• Maktbruk ved personransaking og kroppslig undersøkelse

• Påtalemyndighetens og polititjenestepersoners kompetanse til å beslutte ransaking og kroppslig undersøkelse

• Reglene om ransakingsbeslutningen og rapportplikten ved ransaking

• Kroppslig undersøkelse, særlig bruk av spyttprøve, og gransking av tegn og symptomer

• Strafferammekravet ved pågripelse

For øvrig har utvalget i punkt 11.3 anbefalt at straffeprosessloven § 321 første ledd første punktum endres, slik at det fremgår av ordlyden at også reaksjonene straffutmålingsutsettelse og straffutmålingsfrafall omfattes av samtykkeregelen ved anke til lagmannsretten.

12 Allment om etterforsking og tvangsmiddelbruk

12.1 Menneskerettslige krav og skranker

12.1.1 Generelt

De straffeprosessuelle spørsmål utvalget tar opp har en side mot flere menneskerettslige krav og skranker. Ransaking, kroppslig undersøkelse og lignende tvangstiltak til bruk ved bevissikring har en side mot vernet av privatlivet og til dels integritetsvernet (forbudet mot tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling), mens pågripelse har en side mot retten til frihet. I tillegg har etterforsking for å klarlegge om en person er rusmiddelavhengig en side til vernet mot selvinkriminering.

Både vernet mot selvinkriminering, integritetsvernet og retten til frihet har en side mot avgrensede temaer som skal tas opp i kapittel 12 og 14. De menneskerettslige krav og skranker vil derfor omtales i disse kapitlene. Vernet mot selvinkriminering omtales i punkt 12.4 om avhør mv. av mistenkte. Integritetsvernet omtales i punkt 14.1 om prøvetaking, mens retten til frihet omtales i punkt 14.3 om pågripelse.

Fremstillingen videre vil rette oppmerksomheten mot vernet av privatlivet. På et allment plan ble vernet omtalt i punkt 6.2.2. En nærmere omtale rettet inn mot bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler som ransaking, kroppslig undersøkelse og lignende tvangstiltak til bruk ved bevissikring vil gis innledningsvis i dette kapittel, i punkt 12.1.2. I tillegg vil vernet mot kroppslig undersøkelse omtales ytterligere i punkt 14.1.2.

Situasjonen der en person er under 18 år reiser særlige straffeprosessuelle spørsmål. Grunnloven § 104 annet ledd fastsetter at ved «handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Hvilke mer konkrete krav og skranker som gjelder der personen er mindreårig, utdypes i barnekonvensjonen, som etter menneskerettsloven § 2 gjelder som norsk lov. På et allment plan ble Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen omtalt i punkt 6.2.6. I punkt 12.1.3 vil utvalget gå nærmere inn på særlige straffeprosessuelle krav og skranker.

Utvalget har for øvrig merket seg de påpekninger og anbefalinger om etterforsking som er omtalt i NIMs rapport «Rus og menneskerettigheter».

12.1.2 Vernet av privatlivet

12.1.2.1 Oversikt over reguleringen

Et vern av privatlivet er sikret i menneskerettskonvensjoner som etter menneskerettsloven § 2 gjelder som norsk lov. Et vern følger av SP artikkel 17, men rettskilder knyttet til konvensjonen bidrar ikke i særlig grad til å klargjøre rekkevidden av vernet. Videre sikrer EMK et vern, se artikkel 8. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har gjennom en rekke avgjørelser klargjort viktige elementer i vernet, også når det gjelder etterforskingstiltak. EMK artikkel 8 skal omtales i punkt 12.1.2.2.

Grunnloven § 113 fastsetter at «inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov». Et viktig element i § 113 er at rettsgrunnlaget må være formell lov. På dette punkt skiller bestemmelsen seg fra EMK artikkel 8 nr. 2. Kravet til rettsgrunnlagets art har ikke interesse for de spørsmål utvalget går inn på. For øvrig gir ikke Høyesteretts praksis signaler om at lovskravet i § 113 rekker lenger enn lovskravet etter artikkel 8 nr. 2.23 Av den grunn vil utvalget ikke gå nærmere inn på § 113.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum fastsetter at enhver har «rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Bestemmelsen utgjør en skranke for hva en lov kan hjemle og beskytter de samme rettsgoder som EMK artikkel 8. Grunnloven er mer absolutt utformet enn artikkel 8, men Høyesterett har lagt til grunn at det må innfortolkes en slik avveiningsnorm som uttrykkelig følger av artikkel 8 nr. 2. Praksis fra Høyestesterett gir ikke signaler om at avveiningen etter § 102 første ledd første punktum er mer restriktiv enn den etter EMK artikkel 8 nr. 2.24 Av den grunn vil utvalget ikke gå nærmere inn på § 102 første ledd første punktum.

Grunnloven § 102 første ledd annet punktum oppstiller en særlig skranke for ransaking: «Husransakelse må ikke finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.» En straffesak er etter sin art en sak om «kriminelle tilfeller». Høyesterett har i begrenset grad klarlagt om formuleringen «kriminelle tilfeller» utgjør en begrensning i straffesaker. Men uansett stiller formuleringen beskjedne krav til sakens alvor og hvor sterk mistanken om en straffbar handling må være.25 Utvalget går derfor ikke nærmere inn på bestemmelsen.

12.1.2.2 Nærmere om EMK artikkel 8

EMK artikkel 8 nr. 1 fastsetter at enhver «has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence». Gjennom formuleringen «private and family life, his home and his correspondence» angis det saklige virkeområdet for vernet.

Hva som ligger i kravet til «respect» i artikkel 8 nr. 1, konkretiseres i nr. 2. Grunnvilkåret for at vernet kan være krenket, er at det foreligger et inngrep («interference») i et av de vernede rettsgodene. Etterforskingsmetoder som ransaking av privat eiendom og ransaking av person er normalt et inngrep i ett eller flere av de beskyttede godene. Det samme gjelder for undersøkelse av kroppens hulrom hos en person, prøvetaking fra en person mv. (kroppslig undersøkelse) som ledd i etterforsking.

Den rettsbeskyttelse som artikkel 8 nr. 2 gir, kan frafalles. Et reelt samtykke fra den tiltaket rettes mot medfører at det ikke foreligger et inngrep i henhold til nr. 2. Dette gjelder også ved etterforsking, se for eksempel avgjørelsen Posevini mot Bulgaria avsnitt 75.26 Men der et samtykke gis, typisk til ransaking eller kroppslig undersøkelse, vil situasjonen ofte ligge slik an at samtykket ikke er reelt. I avsnitt 75 i den nevnte avgjørelsen anvendte EMD kriteriet «under overt or implied coercion».

Lovligheten av et inngrep avhenger av om det er «in accordance with the law» og om det er «necessary in a democratic society» for å oppnå et av de formål som anerkjennes i artikkel 8 nr. 2. For de spørsmål utvalget vil gå inn på er det først og fremst alternativet «the prevention of […] crime» som utgjør det legitime formålet. Men også inngrepsformålene «the protection of health» og «the protection of the rights and freedoms of others» kan være aktuelle.

Lovkravet har flere sider.27 Som fremholdt i HR-2024-775-A avsnitt 46, innebærer kravet «at inngrepet må ha grunnlag i nasjonal rett, at inngrepshjemmelen må være tilgjengelig for borgerne, at den må være tilstrekkelig presis, og at det må foreligge tilfredsstillende rettssikkerhetsgarantier». For de spørsmål utvalget går inn på er det særlig kravet til presisjon og rettssikkerhetsgarantier som har interesse. Når det gjelder kravet til rettssikkerhetsgarantier, varierer det om EMD forankrer temaet i lovskravet eller om det anses som et element i forholdsmessighetsvurderingen. Fremstillingen videre bygger på den sistnevnte tilnærming.

EMD har vært inne på kravet til presisjon i en rekke avgjørelser, også avgjørelser som omhandler inngrep som ledd i etterforsking. En av dem er avgjørelsen Saber mot Norge28. Den gjaldt ransaking av en mobiltelefon som kunne inneholde advokatkorrespondanse. I avsnitt 50 sammenfattet EMD rettstilstanden slik:

In the context of searches and seizures, the domestic law must provide some protection to the individual against arbitrary interference with Article 8 rights. Thus, the domestic law must be sufficiently clear in its terms to give citizens an adequate indication as to the circumstances and conditions under which public authorities are empowered to resort to any such measures. Moreover, search and seizure represent a serious interference with private life, home and correspondence and must accordingly be based on a ‘law’ that is particularly precise. It is essential to have clear, detailed rules on the subject (see Sallinen and Others v. Finland, no. 50882/99, §§ 82 and 90, 27 September 2005).

Essensen er at inngrepsgrunnlaget må være tilstrekkelig klart («sufficiently clear»), og at klarhetskravet til en viss grad avhenger av hvor inngripende tiltaket er. Videre er straffeprosessuelle inngrep i form av ransaking, kroppslig undersøkelse og lignende ofte et inngripende tiltak. Men hvor inngripende et slikt tiltak er, avhenger av omstendighetene, ikke minst av hvor, hvordan og overfor hvem ransakingen eller undersøkelsen foretas.

Når det skal vurderes om en regulering er tilstrekkelig klar, er det ikke bare relevant å ta i betraktning det som står i lov- eller forskriftsteksten. Også klargjørende rettspraksis er relevant. Det samme er bindende instrukser i forvaltningen, forutsatt at instruksen er gjort tilgjengelig for allmennheten.29 En instruks fra riksadvokaten om rettslige rammer for tvangsmiddelbruk er derfor relevant i en vurdering av om lovskravet er tilfredsstilt.

Et inngrep som har grunnlag i «law» må være et nødvendig og forholdsmessig tiltak for å ivareta det legitime formålet. I avgjørelsen Tortladze mot Georgia,30 som gjaldt husransaking hos en konsul mistenkt for befatning med narkotika, sammenfattet EMD sin praksis slik i avsnitt 58:

The notion of ‘necessity’ implies that the interference is proportionate to the legitimate aim pursued (see, among many other authorities, Camenzind v. Switzerland, 16 December 1997, § 44, Reports 1997-VIII). Regarding, in particular, searches and seizures or similar measures (essentially in the context of obtaining physical evidence of certain offences), the Court will assess whether the reasons adduced to justify such measures were relevant and sufficient and whether the aforementioned proportionality principle has been adhered to (see, for example, Camenzind, cited above, § 45, with further references; see also K.S. and M.S., v. Germany, cited above, § 43).

Vurderingen av om inngrepet er nødvendig og forholdsmessig avhenger både av faktiske (substansielle) omstendigheter i saken (inngrepsbehovet, inngrepets egnethet, inngrepets karakter mv.) og hvilke rettssikkerhetsgarantier som foreligger. I den nevnte avgjørelsen Tortladze mot Georgia ble EMDs praksis om begge aspekter omtalt i avsnitt 58. Betydningen av de faktiske omstendigheter i saken ble omtalt slik:

Secondly, it must consider the specific circumstances of each case, including but not limited to the severity of the offence in question, the manner and circumstances in which the search warrant was issued, the availability of other evidence at the time, the content and scope of the warrant in question, and the extent of possible repercussions on the reputation of the person affected by the search (see, among many other authorities, Smirnov, § 44; Camenzind, §§ 45-46; and K.S. and M.S. v. Germany, § 44, all cited above; see also Misan v Russia, no. 4261/04, § 55, 2 October 2014, and Buck v. Germany, no. 41604/98, § 45, ECHR 2005-IV).

Det overordnede vurderingstemaet er om det legitime formålet som inngrepet skal ivareta er tilstrekkelig tungtveiende. Ved inngrep som ledd i etterforsking er spørsmålet med andre ord om det konkrete behovet for å anvende tiltaket som ledd i rettshåndhevingen er tilstrekkelig tungtveiende. Vurderingen må foretas konkret, og konklusjonen avhenger av en samlet vurdering av behovet for å benytte tiltaket som ledd i etterforskingen, hvor alvorlig lovbruddet er, mistankegrunnlaget, intensiteten og karakteren av inngrepet og hvem inngrepet rettes mot.

Ransaking for å opplyse en lite alvorlig straffesak kan etter omstendighetene være uforenlig med i artikkel 8 nr. 2. Avgjørelsen Buck mot Tyskland gjaldt ransaking av en fars bolig og forretningslokale for å opplyse en trafikksak. I trafikksaken var sønnen mistenkt for å ha kjørt i 78 km/t i en 50-sone med en av firmaets biler. Straffen for en slik fartsovertredelse var (i 1996) 120 tyske mark. Flertallet (4-3) kom til at det forelå en krenkelse og fremholdt blant annet:31

Having regard to the special circumstances of this case, in particular the fact that the search and seizure in question had been ordered in connection with a minor contravention of a regulation purportedly committed by a third person and comprised the private residential premises of the applicant, the Court concludes that the interference cannot be regarded as proportionate to the legitimate aims pursued.

I Buck-saken omhandlet behovet for ransaking bare det å oppklare et konkret lovbrudd. En ransakingsadgang hadde minimal interesse for myndighetenes mulighet til effektiv å håndheve brudd på fartsgrenser. Avgjørelsen gjaldt også ransaking hos en annen enn mistenkte. Av disse grunner kan avgjørelsen ikke tolkes slik at ransaking uten videre er uberettiget selv om det dreier seg om et lite alvorlig lovbrudd, heller ikke hos tredjepersoner.

Det andre aspektet i vurderingen er som nevnt eksistensen av rettssikkerhetsgarantier. I avgjørelsen Tortladze mot Georgia avsnitt 58 ble aspektet omtalt slik:

[…] the Court must […] ensure that the relevant legislation and practice afford individuals adequate and effective safeguards against abuse; notwithstanding the margin of appreciation which the Court recognises the Contracting States have in this sphere, it must be particularly vigilant where the authorities are empowered under national law to order and effect searches without a judicial warrant (see also Gutsanovi v. Bulgaria, no. 34529/10, § 220, ECHR 2013 (extracts)).

Når det gjelder etterforskingstiltak som utgjør et inngrep etter artikkel 8 nr. 2, er det ideelle en domstolsavgjørelse med klare rammer for tiltaket, eventuelt en etterfølgende domstolskontroll basert på god dokumentasjon om hvordan tiltaket ble besluttet og iverksatt. Men kravet til legalitetskontroll må tilpasses hva som er mulig og forholdsmessig ut fra inngrepets karakter og den tiden som er til rådighet. Det gjelder ikke et allment krav om enten beslutning fra en domstol eller en etterfølgende domstolskontroll. Men kravene til rettssikkerhetsgarantier er da særlig strenge. I avgjørelsen Camenzind mot Sveits, der et forvaltningsorgan hadde besluttet ransaking, uttalte EMD:32

If individuals are to be protected from arbitrary interference by the authorities with the rights guaranteed under Article 8, a legal framework and very strict limits on such powers are called for.

I flere avgjørelser har EMD fremhevet viktigheten av at en beslutning om ransaking oppstiller klare rammer for iverksettingen. Avgjørelsen Modestou mot Hellas illustrerer EMDs tilnærming:33

A search warrant has to be subject to certain limits so that the interference that it authorises in the rights guaranteed by Article 8, and particularly the right to respect for the home, are not potentially unlimited and, in consequence, disproportionate. Thus, a search warrant must include a minimum number of indications, making it subsequently possible to verify whether the the officials who execute it complied with the scope of the investigation thus authorised. In addition, the individual affected must have sufficient information on the proceedings at the source of the measure in question to enable him or her to spot, prevent and complain of abuse (see Van Rossem v. Belgium, cited above, §§ 45 and 47).

EMD har fremhevet at en etterfølgende legalitetskontroll til en viss grad kan kompensere for hvem som har truffet beslutningen om ransaking, forutsatt at den etterfølgende kontrollen er effektiv, se blant annet avgjørelsene Modestou mot Hellas og Tortladze mot Georgia.34 En forutsetning for at en etterfølgende legalitetskontroll kan være effektiv, er selvsagt at det sikres notoritet om iverksettingen.

Statene innrømmes en viss skjønnsmargin («margin of appreciation») i forholdsmessighetsvurderingen etter artikkel 8 nr. 2. Skjønnsmarginen ble omtalt i punkt 6.2.2. Den innebærer at EMD er noe tilbakeholden med å overprøve en stats egen vurdering av om et bestemt tiltak er nødvendig i et demokratisk samfunn. Men dette betyr ikke nødvendigvis at norske domstoler tilkjenner norske myndigheter en like vid skjønnsmargin som EMD.35 Videre har statene uansett en høyst begrenset skjønnsmargin med hensyn til om tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier foreligger.

12.1.3 Nærmere om situasjonen der en person er mindreårig

Barn kan være involvert i eller bli påvirket av narkotikasaker. Et barn kan være mistenkt for bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika. Videre kan et barn være berørt fordi voksne eller andre barn bruker eller selger narkotika nær der barnet oppholder seg. Barn kan også bli utnyttet i organisert narkotikaomsetning, typisk som selgere. Temaet barn og narkotika har med andre ord ulike fasetter, og hva hensynet til barn samlet sett tilsier avhenger av situasjonen. I noen situasjoner står et barns interesser mot andre barns interesser, mens et barns interesser i andre situasjoner står mot interessene til bestemte voksne personer eller samfunnsinteresser.

Grunnloven § 104 annet ledd fastsetter at ved «handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Bestemmelsen innebærer at «barnets beste» har stor vekt. Men det følger av formuleringen «et grunnleggende hensyn» at barns interesser ikke nødvendigvis er avgjørende. Hva som nærmere ligger i at «barnet beste skal være et grunnleggende hensyn», ble omtalt i punkt 6.2.6.1 og blir omtalt i punkt 15.3.

Formuleringen «berører barn» favner vidt. Den omhandler både hva myndighetene ikke kan gjøre mot et barn (negative plikter) og hva myndighetene skal gjøre for å beskytte bestemte barn eller barn mer allment (positive plikter). Når det gjelder inngrep fra politiet, dekker formuleringen både det barnet som står i fare for å bli utsatt for inngrepet og de barn inngrepet vil komme til gode. Hvilken vekt hensynet til bestemte barn kan tillegges, må et stykke på vei avhenge av hvilke andre interesser som er i spill, ikke minst om andre barns interesse berøres. En må vurdere om bare de negative plikter er aktuelle, om bare de positive plikter er aktuelle eller om negative og positive plikter må balanseres mot hverandre. Det siste er ikke minst aktuelt der det er spørsmål om rettshåndheving rettet mot narkotika på skoler.

Denne tilnærmingen harmonerer med barnekonvensjonen. Konvensjonen retter oppmerksomheten mot både rettighetene til et konkret barn og hvilket krav på beskyttelse barn har som individ og gruppe. Når det gjelder straffeprosess og narkotika, har særlig artikkel 16 om vern av privatlivet, artikkel 40 om straffeprosessuelle rettigheter og artikkel 33 om beskyttelse mot narkotika interesse. De første to bestemmelsene gir barn rettigheter i møtet med påtalemyndigheten og politiet, mens den siste pålegger myndighetene å gi barn beskyttelse mot både det offentlige, voksne borgere og andre barn.

Professor Kirsten Sandberg tok opp dette temaet i en utredning avgitt til Barnevoldsutvalget:36

Hensynet til barnets beste kan gå på tvers av andre hensyn eller rettigheter. Hvis det er en mulig konflikt mellom flere barns interesser, eller ett barn og en gruppe barn eller barn generelt, må den søkes løst i den enkelte sak gjennom en omhyggelig avveining av alle interessene med sikte på å finne et kompromiss. Det samme gjelder hvis barnets beste er i konflikt med andre menneskers rettigheter. Dersom harmonisering ikke er mulig, må beslutningstakeren analysere og avveie alle de involvertes rettigheter, samtidig som man må være klar over at barnets rett til at dets beste tas i betraktning som et grunnleggende hensyn betyr at barnets interesser har høy prioritet og ikke bare er et av flere hensyn.

Tilsvarende synspunkter er fremholdt av Barneombudet i innspillmøtet med Rushåndhevingsutvalget. Ombudet fremhevet at barns interesser ikke bare omhandler hensynet til de som bruker og selger narkotika, men også behovet for å beskytte andre barn mot å bli utsatt for narkotika. Hensynet til begge disse gruppene må ivaretas ved endringer i lovverket. Ombudet fremholdt også at NIM i rapporten «Rus og menneskerettigheter» i liten grad forholdt seg til den delen av barnekonvensjonen artikkel 33 som innebærer en plikt til å beskytte barn mot å bli brukt i narkotikavirksomhet.

For utvalgets arbeid har artikkel 33 betydelig interesse. Bestemmelsen lyder slik:

States Parties shall take all appropriate measures, including legislative, administrative, social and educational measures, to protect children from the illicit use of narcotic drugs and psychotropic substances as defined in the relevant international treaties, and to prevent the use of children in the illicit production and trafficking of such substances.

Bestemmelsen pålegger myndighetene å beskytte både enkeltbarn og barn som gruppe mot bruk av narkotika. Men hvilke tiltak som er «appropriate measures», påvirkes av hvilke andre interesser som er i spill. Dersom et tiltak fra politiet også utgjør et inngrep mot et barn, må artikkel 33 ses i sammenheng med blant annet artikkel 16 og 40. Artikkel 33 ble omtalt i punkt 6.2.6.2, og blir omtalt i punkt 15.3.

FNs barnekomité har ikke avgitt en generell kommentar om tolkningen av artikkel 33. Så vidt utvalget kan se, har komiteen ikke berørt artikkel 33 i sine uttalelser på en måte som har interesse for de straffeprosessuelle spørsmål utvalget skal vurdere i del III.

12.2 Fagledelse og ressursprioriteringer innen påtalemyndigheten

12.2.1 Lovregulering, legalitetskontroll og fagledelse

Inngrep i rettigheter som er beskyttet gjennom EMK artikkel 5 (frihet) og artikkel 8 (privatliv) må ha grunnlag i «law». Et viktig element i lovskravet er at rettsgrunnlaget for et inngrep må ha et tilstrekkelig presisjonsnivå. Denne siden av lovkravet skal ivareta rettssikkerheten til personer som utsettes for inngrep. Som redegjort for i punkt 12.1.2.2, har EMD vært inne på temaet i en rekke avgjørelser. I utvalgets mandat punkt 1 er rettssikkerhetsaspektet ved lovskravet fremhevet:

Samtidig er regjeringen opptatt av at borgernes rettssikkerhet er ivaretatt ved politiets bruk av tvangsmidler. Forutsigbarhet om rammene for politiets tvangsmiddelbruk er viktig ikke bare for politiet, men også for samfunnet som sådan og ikke minst berørte personer.

Graden av presisjon i lovreguleringen har også en side mot politiets arbeidshverdag. Lav presisjon øker risikoen for at etterforsking gjennomføres på en måte som ikke er forenlig med loven. Selv om påtalemyndigheten og politiet har er sterkt ønske om å holde seg innenfor lovens rammer, kan dette være vanskelig om de rettslige rammene er vage. Uklare rettslige rammer kan også føre til at påtalemyndigheten og politiet blir tilbakeholdne i sin etterforsking på grunn av usikkerhet om hva som er lovlig. Denne siden av utfordringen ved et lavt presisjonsnivå i lovgivningen er adressert i mandatet punkt 2:

Utvalget skal vurdere om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, og eventuelt fremme forslag om hvordan politiet og andre kan sikres mer forutberegnelighet på området.

Utvalget vil vurdere lovreguleringen av flere straffeprosessuelle spørsmål som er aktuelle ved etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker, både de materielle vilkår for å anvende et tiltak og spørsmål knyttet til saksbehandling og hvem som har beslutningskompetanse. Ideelt sett bør enhver lovregulering være både enkel å sette seg inn i og såpass presist utformet at tolkningstvil i liten grad foreligger. Et slikt ideal er umulig å oppnå. Enkelte spørsmål kan reguleres relativt presist, slik som hvor sterk mistanken må være for å bruke et tvangsmiddel og hvilken strafferamme det lovbruddet mistanken gjelder må ha. Reguleringen av hvor nødvendig tvangsmiddelbruk må være, og ikke minst om bruk i den konkrete saken er forholdsmessig, må nødvendigvis overlate mye til et konkret skjønn. Når det gjelder plassering av beslutningskompetanse, må reglene være noe skjønnsmessige dersom hvem som har beslutningskompetanse til en viss grad skal avhenge av situasjonen.

God legalitetskontroll er viktig for å sikre at borgerne ikke utsettes for inngrep ut over hva loven hjemler. Dette er en bærebjelke i EMK artikkel 5 nr. 3 og 4, og som redegjort for i punkt 12.1.2.2, har EMD i en rekke saker understreket betydningen av god legalitetskontroll ved inngrep i rettigheter beskyttet av artikkel 8. Legalitetskontroll er også viktig for å sikre at politiet gis en konstruktiv tilbakemelding om og vurdering av lovligheten av de etterforskingsskritt som foretas.

Legalitetskontrollen er ivaretatt dersom enten beslutningskompetansen er lagt til domstolene eller domstolene har en etterfølgende kontroll. I tilknytning til flere av de tvangsmidler utvalget vurderer, er domstolskontrollen moderat. Ved ransaking av eiendom i medhold av straffeprosessloven § 192 og personransaking i medhold av § 195 er den formelle hovedregelen at beslutningen om ransaking skal treffes av retten, se § 197 første ledd. Men det gjelder en rekke unntak, og det kan vanskelig tenkes en regulering uten vidtrekkende unntak, ikke minst i form av hastekompetanse for påtalemyndigheten og politiet. Ved pågripelse er det bare domstolskontroll dersom siktede skal holdes frihetsberøvet så lenge at hen må fremstilles for retten med begjæring om varetektsfengsling.

Fraværet av domstolskontroll innebærer ikke fravær av legalitetskontroll. Påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd første punktum fastsetter at påtalemyndigheten «har ansvaret for at etterforskingen skjer i samsvar med lov og instruks». Ansvaret ligger ikke bare hos den politijuristen som har ansvaret for den aktuelle saken. Innenfor påtalemyndigheten i politiet er det et ledelsesansvar å føre tilsyn med at etterforsking skjer innenfor de rammer lovgivningen setter. Videre har overordnet påtalemyndighet et tilsynsansvar. Riksadvokaten har etter straffeprosessloven § 56 annet ledd «den overordnede ledelse av påtalemyndigheten», og det følger av § 58 annet ledd at riksadvokaten og statsadvokatene «kan gi pålegg umiddelbart til politiets tjenestemenn». I Prop. 146 L (2020–2021) beskrives statsadvokatenes faglederansvar slik i punkt 14.4.1:

Det er imidlertid etablert praksis, og en nødvendig konsekvens av overordningsforholdet, at Den høyere påtalemyndighet har et ansvar for fagledelse av påtalemyndigheten i politiet. Fagledelsen innebærer at statsadvokatembetene skal kvalitetssikre det påtalemessige arbeidet til påtalemyndigheten i politiet, gjennom veiledning, opplæring, instruksjon og kontroll, herunder tilsyn med politiets straffesaksbehandling.

Ved lov nr. 122/2021 ble det gjort en rekke endringer i straffeprosessloven. De trådte i kraft 1. juli 2022. Enkelte endringer kom på grunn av økt oppmerksomheten om fagledelse i påtalemyndigheten. Straffeprosessloven § 57 fikk et nytt sjette ledd: «Statsadvokaten skal føre tilsyn med straffesaksbehandlingen i politiet og gi faglig veiledning til påtalemyndigheten i politiet.» Det ble også gitt relativt vide rammer for delegasjon av påtalekompetanse til henholdsvis statsadvokaten og påtalemyndigheten i politiet, enten generelt eller i en bestemt sak, se § 65 annet ledd og § 66 annet punktum. Riksadvokaten har i betydelig grad tatt i bruk hjemmelen for allmenn delegasjon i § 65 annet ledd første punktum.37 Den relativt omfattende delegasjonen av påtalekompetanse nedover i hierarkiet har frigjort tid og ressurser i Den høyere påtalemyndighet. Videre er påtalemyndigheten tilført nye ressurser til fagledelse. I budsjettproposisjonen til Justis- og beredskapsdepartementet for 2024 uttales det blant annet:38

Endringane i lova og utfyllande retningslinjer frå Riksadvokaten har frigjort ressursar frå Den høgare påtalemakta ved å delegere meir påtalekompetanse til påtalemakta i politiet. Den høgare påtalemakta bruker ressursane sine til styrkt fagleiing og anna kvalitetsutvikling av straffesaksbehandlinga i politiet. Fagleiinga av politiet skal bli meir målretta, systematisk og tilpassa dei lokale behova og kriminalitetsutfordringane til politiet.

[…]

Regjeringa vil òg fremme ein plan for å styrke etterforsking og påtalemakta. Formålet er auka effektivitet, kvalitet og rettstryggleik i straffesaksbehandlinga. Eit sentralt tiltak i planen vil vere å styrke kapasiteten til Den høgare påtalemakta, herunder dei regionale statsadvokatembeta, til å utøve fagleiing. Regjeringa foreslår derfor å auke løyvinga til Den høgare påtalemakta med 43 mill. kroner til fleire stillingar.

[…]

Som fagleg ansvarleg ligg det til riksadvokaten å definere dei til kvar tid gjeldande normene og krava for straffesaksbehandlinga, både generelt og i kvar enkelt sak. Riksadvokatembetet og statsadvokatembeta har ikkje hatt tilstrekkeleg med kapasitet til å vurdere om krava til straffesaksbehandlinga blir følgde opp, i det omfanget som er nødvendig for å sikre auka kvalitet, effektivitet og rettstryggleik i politiets straffesaksbehandling. Det er òg behov for å styrke og vidareutvikle tilsyns- og etatsstyringsfunksjonane.

Slik utvalget ser det, er legalitetskontroll med når og hvordan etterforsking gjennomføres på ulike saksfelt et viktig element innenfor feltet fagledelse. De instrukser og retningslinjer riksadvokaten ga om saksbehandlingen i mindre alvorlige narkotikasaker i brev 9. april 2021 og 13. mai 2022, og de undersøkelser som er gjort internt i påtalemyndigheten og politiet om behandlingen av slike saker, ble omtalt i punkt 3.7, 3.8 og 3.11. Brevene og undersøkelsene må ses på som utslag av fagledelse. Dette er også fremhevet av riksadvokaten:39

Effekten av direktiver og etterfølgende opplæringstiltak er til en viss grad mulig å måle ved å føre tilsyn med om påleggene følges. Som eksempel på en type fagledelse som hadde en målbar effekt, kan nevnes de tiltak som ble iverksatt for å endre praksis ved tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker, og saker om bøtesoning i 2021 og 2022. Det er ubestridt og dokumentert gjennom oppfølgende undersøkelser, at riksadvokatens direktiver og øvrig oppfølging fra statsadvokatene på disse områdene førte til endringer i praksis av betydning for rettssikkerheten.

Utvalget legger til grunn at den økte oppmerksomheten om fagledelse gjennom lov nr. 122/2021 og de økte bevilgninger over statsbudsjettet til Den høyere påtalemyndighet innebærer at det i fremtiden vil bli mer og bedre intern legalitetskontroll i påtalemyndigheten og politiet enn hva som tradisjonelt har vært tilfellet. Utviklingen danner et bakteppe når utvalget skal vurdere hvordan ulike lovbestemmelser bør utformes, ikke minst bestemmelser om tvangsmiddelbruk. Som nevnt i punkt 12.1.2.2, er en instruks fra riksadvokaten om rettslige rammer for tvangsmiddelbruk relevant i vurderingen av om lovskravet i EMK artikkel 8 nr. 2 er oppfylt, forutsatt at instruksen er allment tilgjengelig.

Etterfølgende legalitetskontroll gjennom tilsyn forutsetter at det er tilstrekkelig notoritet rundt de etterforskingsskritt som foretas. Beslutninger og rapporter må inneholde tilstrekkelig informasjon. Utvalget vil ikke helt allment gå inn på de krav til notoritet som gjelder. Men i punkt 13.4 vil utvalget vurdere kravene til en ransakingsbeslutning og en rapport om ransaking.

12.2.2 Lovregulering og ressursprioriteringer

Utgangspunktet er at påtalemyndigheten og politiet har plikt til å etterforske og påtale straffbare handlinger. Dette følger av straffeprosessloven § 62 a første ledd. I punkt 12.3 vil utvalget gå nærmere inn på når og hvordan politiet kan iverksette etterforsking i mindre alvorlige narkotikasaker og hvilken skjønnsfrihet politiet har.

På et overordnet plan er det innlysende at påtalemyndigheten og politiet ut fra straffeprosessloven § 62 a tredje ledd og § 224 første ledd har en betydelig skjønnsfrihet når det vurderes om etterforsking skal iverksettes og hvordan en etterforsking skal avgrenses. Ikke minst gjelder dette i saker som har et moderat alvor, slik som mindre alvorlige narkotikasaker. Bruk av ressurser på etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker må prioriteres opp mot behovet for ressursbruk i andre sakstyper.

Riksadvokaten har den overordnede ledelsen av påtalemyndigheten, se straffeprosessloven § 56 annet ledd. Den overordnede ledelsen omfatter også et overordnet prioriteringsansvar. Prioriteringsansvaret utøves først og fremst gjennom riksadvokatens årlige prioriteringsrundskriv. I skrivet angis det hvilke sakstyper som har en særlig prioritet på nasjonalt nivå. Hvilke saker dette er, utpekes ikke bare ut fra riksadvokatens eget skjønn. Innledningsvis i prioriteringsrundskrivet angis det hvilke «politiske styringsdokumenter» som har påvirket prioriteringene. Normalt dreier det seg om statsbudsjettet, departementets tildelingsbrev og regjeringsplattformen. Politiske signaler fra Stortinget og regjeringen har derfor betydelig innflytelse over hvilke sakstyper som blir prioritert i riksadvokatens årlige prioriteringsrundskriv.

Utvalget har merket seg at narkotikasaker ikke er særskilt nevnt i de prioriteringsrundskriv riksadvokaten har gitt i de senere år. I brev 29. januar 2024 til utvalget opplyser riksadvokaten blant annet:

Disse landsdekkende prioriteringene har tradisjonelt vært – og er – relativt sett få og noenlunde stabile. For straffesaksbehandlingen i 2023 knyttet de seg til seg til drap og andre alvorlige voldslovbrudd som setter liv og helse i fare, herunder ildspåsettelser, vold mot barn og mishandling i nære relasjoner, hatkriminalitet og alvorlige overtredelser av følgende kriminalitetsformer: seksuallovbrudd, internasjonal og organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet, miljøkriminalitet, IKT-kriminalitet og alvorlige trafikklovbrudd, se rundskriv nr. 1/2023 Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2023 punkt IV nr. 1.

[…]

Avdekking av mindre alvorlige narkotikalovbrudd er ikke en sakstype blant riksadvokatenes landsdekkende prioriteringer, hvor en heller har funnet grunn til å fokusere på den organiserte og alvorlige narkotikakriminaliteten, se rundskriv nr. 1/2023 Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2023 punkt IV nr. 1.

I noen tidligere årganger av riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv har det – i forlengelsen av et styringssignal om å rette innsatsen mot de kriminelle nettverkene – vært påpekt at politiets «aktivitet rettet mot brukermiljøer» også er av betydning. Dette forekom imidlertid siste gang i rundskriv nr. 1/2017, se punkt V nr. 1.

Prioriteringen av narkotikasaker er uendret i rundskriv nr. 1/2024 om Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2024.

Det er opp til de regionale statsadvokatembeter og landets politimestere å vurdere hvilken prioritet annen kriminalitet skal gis.40 Også dette understrekes i det nevnte brevet fra riksadvokaten til utvalget:

Statsadvokatene og politimestrene må således ta stilling til hvorledes denne kriminaliteten skal behandles, og det vil alltid være et rom for regionale og lokale prioriteringer innenfor rammen av de sentrale prioriteringene. I forlengelsen er det også viktig å minne om at politiets hovedstrategi for kriminalitetsbekjempelsen er forebygging, mens påtalemyndigheten – gjennom straffesaksbehandlingen – kan erverve kunnskap som er relevant for bruk i politiets forebyggende arbeid.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere hvilken prioritet etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker bør ha. Utvalget skal bare vurdere hvilke rettslige rammer som bør gjelde for etterforsking. Som redegjort for i punkt 11.1.5, skal utvalget vurdere «om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk», «om politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett» og «om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge».

Formålet med redegjørelsen ovenfor er å synliggjøre at adekvate rettslige rammer for etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker ikke i seg selv vil medføre at etterforsking iverksettes. Rettshåndheving i mindre alvorlige narkotikasaker er i betydelig grad et prioriteringsspørsmål. Slik utvalget ser det, er ikke riksadvokatens brev 9. april 2021 og 13. mai 2022 bare instrukser og retningslinjer om de rettslige rammer for etterforsking og påtalebehandling av mindre alvorlige narkotikasaker. Brevene må også ses på som en påminning om at slike saker har et moderat alvor og at sakstypen i et ressursperspektiv ikke har høy prioritet. Samtidig har som nevnt politiske styringssignaler stor innflytelse på hvilke sakstyper som gis prioritet av påtalemyndigheten. Et stykke på vei er det derfor et politisk spørsmål om etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker bør ha høyere prioritet enn i dag.

12.3 Iverksetting, avgrensning og avslutning av etterforsking

12.3.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet er at politi og påtalemyndighet har plikt til å etterforske og påtale straffbare handlinger. Dette følger av straffeprosessloven § 62 a første ledd: «Den offentlige påtalemyndighet skal forfølge straffbare handlinger når ikke annet er bestemt ved lov.» Ordet «forfølge» dekker både etterforsking og påtale.41 Utgangspunktet er med andre ord både etterforskingsplikt og påtaleplikt.

Etterforskingsplikten må klargjøres i to retninger: hvilke minstekrav må være oppfylt for at etterforsking kan iverksettes, og hvilken skjønnsfrihet har påtalemyndigheten og politiet der minstekravene er oppfylt?

Når det gjelder minstekravene for å starte etterforsking, står hovedregelen i straffeprosessloven § 224 første ledd: «Etterforsking foretas når det som følge av anmeldelse eller andre omstendigheter er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige.»42 Bestemmelsen opererer med et indikasjonskrav («rimelig grunn til å undersøke»), et krav til hva mistanken må omhandle («straffbart forhold») og et krav til grunnlaget for mistanken («anmeldelse eller andre forhold»). For utvalgets arbeid er det indikasjonskravet som har interesse.

Indikasjonskravet skal tolkes antitetisk i den forstand at etterforsking ikke skal iverksettes med mindre det foreligger «rimelig grunn».43 På den annen side er vurderingstemaet «rimelig grunn» skjønnsmessig og loven tolkes slik at terskelen for å starte etterforsking er relativ. Tre momenter er særlig sentrale for om «rimelig grunn» foreligger:44 Hvor sannsynlig det er at en overtredelse er begått, hvor alvorlig lovbruddet er, og hvor inngripende og belastende en etterforsking vil være for de som berøres.

Dersom grunnvilkårene for å starte etterforsking er oppfylt, har påtalemyndigheten og politiet ofte en skjønnsfrihet: det må konkret vurderes om etterforsking bør iverksettes. Skjønnsfriheten fremgår ikke klart av straffeprosessloven, men den speiles til dels i formuleringen «rimelig grunn til å undersøke» i § 224 første ledd og dels av det påtaleskjønnet som følger av § 62 a tredje ledd. For øvrig er det innlysende at påtalemyndigheten og politiet ikke har kapasitet til å etterforske ethvert lovbrudd. Skjønnsfriheten betegnes gjerne som opportunitetsprinsippet eller den relative etterforskingsplikt.

Skjønnsfriheten må utøves innenfor det handlingsrom som rettskildene gir, og som nevnt i punkt 12.2.2 utøves den innenfor rammen av klare politiske signaler fra Stortinget og regjeringen. Kjerneområdet for skjønnsfriheten er mindre alvorlige overtredelser. I utgangspunktet er skjønnsfriheten betydelig i mindre alvorlige narkotikasaker. Som nevnt i punkt 12.2.2 innebærer interne direktiver i påtalemyndigheten at det er opp til de regionale statsadvokatembeter og landets politimestere om og hvordan mindre alvorlige narkotikasaker skal gis prioritet.

Skjønnsfriheten har også betydning for polititjenestepersoner. Etter straffeprosessloven § 225 første ledd tredje og fjerde punktum har polititjenestepersoner en viss myndighet til å beslutte iverksetting av etterforsking. En slik myndighet følger også implisitt av de bestemmelser i straffeprosessloven som åpner for at en polititjenesteperson kan beslutte tvangsmiddelbruk. En beslutning om tvangsmiddelbruk innebærer ikke bare at etterforsking iverksettes, men også at en mistenkt får status som siktet, jf. straffeprosessloven § 82 første ledd tredje alternativ. I den grad en polititjenesteperson ikke selv kan iverksette etterforsking, må hen eventuelt inngi en anmeldelse som vurderes av påtalemyndigheten.

Polititjenestepersoner har ikke plikt til å anmelde enhver straffbar handling de blir kjent med i tjenesten, men har en viss frihet til å overse lovbrudd, gi en uformell advarsel innenfor straffesporet, eller en advarsel eller et pålegg i medhold av politiloven § 6 første ledd.45 Hvilken skjønnsfrihet polititjenestepersoner har og hvordan den bør utøves, er ikke lovregulert. Men det er grunn til å anta at politiet jevnlig unnlater å iverksette etterforskning av mindre alvorlige narkotikalovbrudd, ikke minst ved observasjon av rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika som antas å være til egen bruk.46 Hvor stor skjønnsfrihet polititjenestepersoner har, må avhenge av både alderen på den personen som observeres, hvilken type narkotika mistanken gjelder og hvor observasjonen skjer. Skjønnsfriheten må antas å være svært begrenset der en polititjenesteperson mistenker at en mindreårig person har befatning med narkotika, noe utvalget kommer tilbake til i punkt 17.2.2.

Der etterforsking iverksettes, innebærer ikke etterforskingsplikten at etterforskingen må rettes inn mot alle sider av et straffbart forhold eller mot samtlige personer som kan være gjerningspersoner eller medvirkere i sakskomplekset. Selv om det ikke står i straffeprosessloven,47 har påtalemyndigheten en betydelig frihet til å avgrense en etterforsking til bare å gjelde visse sider av et straffbart forhold eller visse personer.48 Vurderingstemaet «rimelig grunn» i § 224 første ledd må også anvendes når rammen for en etterforsking skal fastsettes, og de tre nevnte momentene er styrende for hvor bredt etterforskingen skal legges opp. I narkotikasaker innebærer dette at etterforskingen mot en person som mistenkes for befatning med narkotika til egen bruk ofte bør avgrenses, ikke minst når det gjelder antall tilfeller av bruk, hvordan narkotikaen er ervervet mv. Dette understrekes i riksadvokatens brev 9. april 2021 i punkt 7, presisering nr. 3:

Ved straffeforfølgning av bruk av narkotika skal ikke tilhørende erverv og besittelse av brukerdosen påtales i konkurrens. Det skal ikke benyttes etterforskingsressurser alene for å kartlegge ervervet av narkotikaen som er brukt. Etterforsking av narkotikasalg må innrettes mot den som mistenkes for salg.

Ved iverksetting av etterforsking mot en person under 18 år skal politiet «straks» varsle barnevernstjenesten med mindre saken «er av bagatellmessig art», jf. straffeprosessloven § 232 a første ledd. Ved avhør av mistenkte i slike saker skal barnevernstjenesten få være til stede «dersom det er høve til det», jf. § 232 a annet ledd. I narkotikasaker har varslingsplikten etter § 232 a første ledd en side mot barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav d: «Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, skal uten hinder av taushetsplikt melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold […] når et barn har vist alvorlige atferdsvansker […] ved problematisk bruk av rusmidler». Men ordlyden i § 232 a første ledd viser at denne varslingsplikten etter omstendighetene rekker lenger enn varslingsplikten etter § 13-2 første ledd bokstav d. Utvalget kommer tilbake til disse bestemmelsene i punkt 15.2.3.2 og 15.2.5.2.

I straffeprosessloven §§ 161-164 er det regler om personundersøkelse. Formålet med undersøkelsen «er å skaffe opplysninger om den siktedes personlighet, livsforhold og fremtidsmuligheter til bruk for avgjørelsen av saken», jf. § 161 annet ledd. Personundersøkelse skal «som regel» innhentes når det «antas å ha betydning for avgjørelsen om straff eller andre forholdsregler», se § 161 første ledd, jf. § 161 a første ledd første punktum. Påtaleinstruksen § 14-1 første ledd annet punktum gir nærmere retningslinjer for vurderingen: det skal «særlig legges vekt på siktedes alder og miljøforhold, sakens alvor, undersøkelsens betydning for sakens avgjørelse og om undersøkelsen vil kunne føre til en uheldig forsinkelse av saken». I en sak om bruk av narkotika eller innehav av narkotika til eget bruk innhentes det normalt ikke personundersøkelse. Dette gjelder selv om mistenkte er under 18 år. I punkt 16.5.2.3 vil utvalget vil gå nærmere inn på temaet personundersøkelse.

Når saken er tilstrekkelig etterforsket, treffer påtalemyndigheten en påtaleavgjørelse. Avgjørelsen kan gå ut på at tiltale tas ut, forelegg utferdiges, påtaleunnlatelse gis mv., eller at saken henlegges. Viktige henleggelsesgrunner er regulert i straffeprosessloven § 62 a annet og tredje ledd. Saken skal henlegges dersom det er tvil om det strafferettslig relevante faktum (bevisets stilling) og der det strafferettslig relevante faktum viser at mistenkte ikke har gjort noe straffbart, se § 62 a annet ledd. Men selv om påtalemyndigheten mener det er grunnlag for å gjøre straffansvar gjeldende, kan saken henlegges av påtalemessige grunner «når forfølgning ikke er i det offentliges interesse», se § 62 a tredje ledd. En straffesak om bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene kan etter omstendighetene henlegges fordi straffeforfølgning ikke er i det offentliges interesse. Henleggelse kan skje før eller etter at saken er ferdig etterforsket.

12.3.2 Arbeider internt i påtalemyndigheten

Riksadvokatens etterforskingsrundskriv – rundskriv nr. 3/1999

Riksadvokatens etterforskingsrundskriv gir generell veiledning om hva etterforsking er og hvilke formål etterforsking generelt kan forfølge. Det gis videre veiledning om formålets betydning for om det foreligger etterforsking, og om grensedragningen mellom etterforsking og annen politivirksomhet (for eksempel ordensvirksomhet, forebyggende politiarbeid og etterretning).

I rundskrivet punkt III gjøres det rede for vilkårene for å iverksette etterforsking etter straffeprosessloven § 224 første ledd – særlig vilkåret om «rimelig grunn» til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold som forfølges av det offentlige. Det uttales at «rimelig grunn» er et skjønnsmessig vilkår, men at det sjelden vil være tvilsomt om vilkåret er oppfylt. Det fremheves at det generelt ikke er strenge vilkår for å iverksette etterforsking, men at det i noen saker vil være behov for å foreta nærmere vurderinger. Riksadvokaten peker på at dette først og fremst vil være i tilfeller hvor det er kommet inn uklare eller usikre opplysninger, eller hvor politiet selv har funnet frem til informasjon om mulige straffbare forhold.

Riksadvokaten redegjør videre for momenter av betydning for å vurdere om det foreligger rimelig grunn til å iverksette eller fortsette etterforsking. Momentene angis stikkordsmessig som sannsynlighet, proporsjonalitet (forholdsmessighet) og saklighet. Sannsynlighetsvurderingen innebærer i korte trekk at graden av sannsynlighet for at det foreligger et straffbart forhold har betydning for vurderingen. Forholdsmessighetsvurderingen innebærer at det må foretas en kvalitativ vurdering av om det mulige straffbare forholdet er så alvorlig at det forsvarer en etterforskingsinnsats. I denne vurderingen vil det blant annet ha betydning hvor inngripende etterforskingsskritt som er aktuelle og hvilken belastning etterforskingen vil innebære for mistenkte og andre som rammes. Kravet om saklighet innebærer at etterforskingen på alle måter må være saklig begrunnet, eksempelvis at den mistenktes status eller posisjon ikke skal ha betydning. Rundskrivet knytter ikke saklighetskravet uttrykkelig til etterforskingsformålet, slik det er blitt gjort senere direktiver fra riksadvokaten (jf. brevet 9. april 2021 mv.).

Etterforskingsrundskrivet er generelt utformet og har dermed betydning for alle sakstyper, herunder for mindre alvorlige narkotikasaker.

Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 om narkotikasaker

Rundskrivet gjelder narkotikasaker i sin alminnelighet, men har enkelte særskilte uttalelser om etterforsking av mindre alvorlige narkotikalovbrudd. I punkt III.2 gis det noen føringer om hvor mange straffesaker og siktelsesposter politiet skal opprette i mindre alvorlige narkotikasaker. Dette har til dels en side mot at politiet ikke skal øke oppklaringsprosenten ved å opprette flere straffesaker om ulike former for befatning med det samme narkotikapartiet. Direktivene har til dels også en side mot hvilke deler av det straffbare forholdet politiet skal rette etterforskingen mot:

Mindre alvorlige narkotikasaker har høy oppklaringsprosent. Politiet skal ikke øke antallet siktelsespunkter eller tiltaleposter i slike saker for derigjennom å bedre distriktets resultater. Det skal i utgangspunktet opprettes én siktelsespost for befatningen med et narkotikaparti etter legemiddelloven § 31, jf. § 24 og straffeloven § 162 første ledd. Dette gjelder selv om siktede kan siktes for flere straffbare forhold i tilknytning til narkotikaen.

Dersom en person pågripes for besittelse eller oppbevaring av narkotika, bør det som hovedregel ikke opprettes egen sak om erverv av det samme partiet, idet dette har begrenset betydning for straffutmålingen. I saker etter legemiddelloven § 31, jf. § 24 der bruken er det sentrale, bør det vurderes å opprette egen sak om bruk. Slike saker vil senere kunne ha etterfølgende virkning, eksempelvis for erverv og tap av førerrett. Salg av deler av narkotikaen bør omtales i egen post.

Disse uttalelsene må oppfattes som et direktiv om avgrensning av etterforskingen i tilfeller hvor en person siktes for besittelse eller oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk. I slike tilfeller skal det som hovedregel ikke opprettes egen sak om erverv av den samme narkotikaen, hvilket må forstås slik at politiet som hovedregel heller ikke skal iverksette etterforsking av ervervet. Setningen om saker etter legemiddelloven innebærer at det i slike saker kan opprettes både sak om bruk og besittelse, dersom bruken av narkotika er det sentrale ved forholdet. Dette innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av om det i slike tilfeller skal opprettes egen sak på bruk, og om etterforskingen skal innrettes mot å belyse både bruk og besittelse. Det tilsvarende må gjelde hvis det er tale om innehav av en slik mengde at forholdet anses som oppbevaring etter straffeloven § 231.

Det at salg skal omtales i en egen siktelsespost, må oppfattes som et direktiv om at etterforskingen etter omstendighetene bør innrettes mot å belyse salgsvirksomhet, forutsatt at de alminnelige vilkårene for å iverksette etterforsking etter straffeprosessloven § 224 er oppfylt.

Riksadvokatens brev 9. april 2021

Brevet inneholder uttalelser om avgrensning av etterforskingen i visse tilfeller og om rettslige rammer for tvangsmiddelbruk i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Brevet inneholder dels noen generelle redegjørelser om enkelte temaer knyttet til etterforsking og tvangsmiddelbruk (brevet punkt 1-4), dels gjennomgang av noen typetilfeller (punkt 6) og avslutningsvis oppstilles det 6 punkter med påtaledirektiver. Uttalelsene i brevet vil ha ulik betydning som direktiver for politiets og påtalemyndighetens virksomhet avhengig av hvilke deler av brevet det er snakk om.

I punkt 6.2 beskrives et typetilfelle hvor politiet observerer en person som fremstår ruspåvirket. Dersom siktede i en slik situasjon også erkjenner narkotikabruk, forutsetter riksadvokaten at brukssaken normalt vil være oppklart. Hvis det er tilfellet – altså at saken konkret anses oppklart – uttaler riksadvokaten at det ikke være grunnlag for videre etterforsking, jf. straffeprosessloven § 224. Det er nærliggende å forstå dette som en veiledende uttalelse om hvilke begrensninger som ligger i straffeprosessloven § 224 om at politiet kan gjennomføre etterforsking når det er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger et straffbart forhold. Når saken er tilstrekkelig belyst utfra de formål som etterforskingen kan ivareta etter straffeprosessloven § 226, vil det heller ikke være rimelig grunn til å fortsette etterforskingen. Riksadvokatens uttalelse på dette punktet er ikke fulgt opp i de 6 påtaledirektivene i punkt 7.

I punkt 6.2 beskriver riksadvokaten videre at skjellig grunn til mistanke om bruk av narkotika normalt også gir grunnlag for en utvidet mistanke om at personen er i besittelse av narkotika. Dette kan ikke forstås som noe direktiv om at politiet skal innrette etterforskingen både mot bruk og innehav, men uttalelsen forutsetter at dette kan gjøres etter en konkret vurdering.

I punkt 6.3 omtales situasjonen der politiet observerer bruk av ulovlige rusmidler. I slike tilfeller forutsettes det at saken normalt vil være oppklart gjennom politiets egne observasjoner og eventuell analyse av stoffet. Det gis uttalelser om at det «gjennomgående» ikke vil være grunnlag for andre etterforskingsskritt enn beslag og innledende samtale/avhør av mistenkte. Det henvises til punkt 6.2 i brevet, hvilket naturlig må forstås slik at avgrensningen av etterforskingen som er beskrevet beror på en vurdering etter straffeprosessloven § 224, jf. § 226. Utvalget forstår dette slik at det i konkrete tilfeller kan være grunnlag for andre etterforskingsskritt, for eksempel i saker mot ungdom hvor det av hensyn til reaksjonsfastsettelsen kan være behov for å undersøke oppfølgingsbehovet.

I punkt 6.4 gis det tilsvarende veiledende uttalelser om avgrensning av etterforskingen i saker hvor det er funnet mindre mengder narkotika på person. Også på dette punkt må uttalelsene forstås som uttrykk for hva som normalt er tilstrekkelig for å belyse saken, jf. straffeprosessloven § 224 og § 226.

Punkt 6.5 omhandler begrensninger i adgangen til å gjennomføre etterforsking for å belyse «det nærmere omfang av siktedes rusmiddelbruk». Ved avdekket narkotikabruk eller besittelse til egen bruk skal det som det klare utgangspunkt ikke gjennomføres etterforsking for å belyse omfanget av rusmiddelbruken. Det tas forbehold om at hensynet til den mistenkte kan tilsi at det gjøres en slik kartlegging, særlig for «unge og risikoutsatte personer». Utvalget forstår dette slik at det i konkrete tilfeller kan være relevant for straffesaken å belyse omfanget av bruken. Særlig for ungdom, hvor det gis tilpassede strafferettslige reaksjoner for å forebygge ytterligere lovbrudd, er det lett å tenke seg at et slikt etterforskingsformål vil være relevant. I saker hvor det uansett ikke skal gis annen reaksjon enn bot, vil det typisk ikke være grunnlag for slike undersøkelser, jf. straffeprosessloven § 224, jf. § 226.

Videre inneholder punkt 6.5 uttalelser om avgrensning av etterforskingen i tilfeller hvor det er avdekket bruk narkotika. Om slike tilfeller uttales det:

Dersom det avdekkes bruk av narkotika, er det ikke et saklig og forholdsmessig etterforskingsformål å gjøre undersøkelser for å avdekke det tilknyttede erverv som er en nær logisk nødvendig forutsetning for den aktuelle bruk. Dersom mistanken om bruk kan bekreftes, og bruksdelen av saken er oppklart, er også forutgående erverv og besittelse av brukerdosen med tilnærmet nødvendighet oppklart. Det er ikke i tråd med god påtaleskikk å bøtelegge for forutgående erverv og besittelse av en brukerdose i konkurrens med bruken.

På dette punktet er uttalelsen fulgt opp i påtaledirektivet i punkt 7 nr. 3 annen setning:

Det skal ikke benyttes etterforskingsressurser alene for å kartlegge ervervet av narkotikaen som er brukt.

Det kan reises spørsmål om presisjonsnivået i uttalelsen i punkt 6.5 om at det ikke er et «saklig» etterforskingsformål å gjøre undersøkelser for å avdekke det tilknyttede erverv. Erverv av narkotika er etter straffeloven § 231 en selvstendig straffbar handling, og det vil generelt være saklig å gjennomføre etterforskingsskritt for å belyse denne siden av det straffbare forholdet. Noe helt annet er at etterforskingsskritt med et slikt formål etter omstendighetene kan ha så liten betydning at det ikke er rimelig grunn til å etterforske forholdet, jf. straffeprosessloven § 224. En slik avgrensning kan også ha en ressursmessig begrunnelse. Ordlyden i direktivet i punkt 7 nr. 3 kan tyde på at ressursmessige hensyn utgjør en vesentlig del av begrunnelsen for riksadvokatens direktiv.

Ordet «alene» i direktivet åpner for at ervervet i enkelte tilfeller kan etterforskes. Riksadvokaten gjør ikke nærmere rede for hva som ligger i denne begrensningen i direktivet. Etter utvalgets oppfatning er det naturlig å lese de to avsnittene i punkt 6.5 i sammenheng. I det første avsnittet, som omhandler begrensninger i adgangen til å etterforske det nærmere omfanget av mistenktes bruk av narkotika, er det som nevnt uttalt at hensynet til mistenkte selv i noen tilfeller kan tilsi en slik kartlegging. Det samme kan etter utvalgets syn være tilfellet når det gjelder spørsmålet om etterforsking av ervervet. I for eksempel ungdomssaker kan det av hensyn til mistenkte selv ha betydning å etterforske hvordan mistenkte har fått tak i narkotikaen. Dette kan, på samme måte som en kartlegging av omfanget av bruken, ha betydning for hvilket oppfølgingsbehov den mistenkte har, noe som igjen er relevant for valget av strafferettslig reaksjon. I et slikt tilfelle brukes etterforskingsressursene ikke «alene» med det formål å belyse ervervet, men for å belyse reaksjonsfastsettelsen i saken om bruk eller besittelse av narkotika. Utvalget kan ikke se at direktivet står i veien for at ervervet kan etterforskes i slike tilfeller, typisk i ungdomssaker.

Hvis formålet er å etterforske salg av narkotika, må etterforskingen innrettes mot den som er mistenkt for salg. Dette er presisert av riksadvokaten i brevet punkt 7 nr. 3.

Riksadvokatens brev 13. mai 2022

Utvalget har omtalt brevet på overordnet nivå i punkt 3.11. Brevet beskriver rettstilstanden etter Høyesteretts tre avgjørelser 8. april 2022 om mildere straffutmåling overfor rusmiddelavhengige. Riksadvokaten gir også et direktiv om iverksetting av etterforsking overfor denne persongruppen (første kulepunkt på side 1):

Ved avdekking av en rusavhengigs befatning med mindre mengder narkotika som fremstår å være til egen bruk, skal det vurderes nøye om det er tilstrekkelig grunn til å anmelde og forfølge forholdet, holdt opp mot vilkårene i straffeprosessloven §§ 224 og 62 a.

Det er nærliggende å oppfatte uttalelsen dithen at det normalt ikke vil være rimelig grunn til å iverksette etterforsking i denne sakstypen overfor rusmiddelavhengige, jf. straffeprosessloven § 224. Dersom det underveis i etterforskingen fremkommer tilstrekkelige holdepunkter for at mistenkte er rusmiddelavhengig, vil det på tilsvarende måte normalt ikke være grunnlag for å fortsette etterforskingen.

Politiets retningslinjer 2. juli 2021

Det vises til punkt 3.9 for en generell omtale av retningslinjene. Retningslinjene gjentar enkelte av uttalelsene fra riksadvokatens brev 9. april 2021 når det gjelder iverksetting og avgrensning av etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker, men uten å tilføre noe ytterligere.

12.3.3 Innspill til utvalget

Utvalget har mottatt innspill som kommenterer riksadvokatens direktiver om begrensninger i adgangen til å etterforske mindre alvorlige narkotikasaker. Oslo statsadvokatembeter har gitt uttrykk for at riksadvokatens brev 13. mai 2022 oppfattes dithen at politiet som den klare hovedregel ikke skal etterforske mistanke om narkotikabruk eller befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk dersom lovbryteren er rusmiddelavhengig. Videre skriver Oslo statsadvokatembeter at begrensningene knyttet til tvangsmiddelbruk i riksadvokatens brev 9. april 2021, i praksis innebærer at politiet unnlater å opprette saker om bruk og besittelse av narkotika. Dette sender uheldig signaler til ungdommer, og i enkelte miljøer oppfattes antakelig bruk av narkotika som avkriminalisert.

Oslo statsadvokatembeter har i møte med utvalget gitt uttrykk for at en narkotikabrukers erverv av narkotika bør kunne etterforskes. Dette kan gi viktig informasjon om miljøet og salgsapparatet rundt den enkelte bruker. Etterforsking av ervervet vil også ha betydning for å fremskaffe opplysninger av betydning for oppfølgningen av mistenkte. Dette gjelder særlig i ungdomssaker. Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter har gitt uttrykk for de samme synspunktene i sitt innspill. Også Norsk Narkotikaforebyggende Forening mener at etterforsking av ervervet vil gi viktig informasjon til politiet.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk viser til at vilkårene om forholdsmessighet og nødvendighet etter EMK og Grunnloven, setter begrensninger for adgangen til å etterforske det forutgående ervervet i tilfeller hvor politiet har mistanke om bruk og besittelse av narkotika. Det gis uttrykk for at bruk og besittelse av narkotika forutsetter et forutgående erverv, og at det sjelden vil være nødvendig undersøke de nærmere omstendighetene rundt ervervet for å konstatere straffskyld for erverv.

Utvalget har ikke registrert noen innspill om at det er behov for særskilt lovregulering når det gjelder iverksetting og avgrensning av etterforskning i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd.

12.3.4 Utvalgets vurderinger

Hovedspørsmålet for utvalget er om iverksetting og avgrensning av etterforsking i mindre alvorlige narkotikasaker til en viss grad bør reguleres i lov eller forskrift eller om temaene fortsatt bør reguleres internt i påtalemyndigheten gjennom instrukser. Utvalget mener det ikke er grunnlag for å anbefale en regulering i lov eller forskrift.

Mandatet legger ikke uttrykkelig opp til at utvalget skal foreslå en nærmere regulering. En anbefaling fra utvalget bør derfor være forankret i et klart behov. Et slikt behov foreligger ikke.

Det er ikke tradisjon i Norge for en nærmere lov- eller forskriftsregulering av når etterforsking bør iverksettes og hvordan en iverksatt etterforsking bør avgrenses.49 Normeringen overlates til påtalemyndigheten. Gjennom interne instrukser kan riksadvokaten, eventuelt den lokale førstestatsadvokat eller politimester, etter behov gi instrukser om bestemte saksfelt.50 Det kan reises spørsmål om den tradisjonelle tilnærmingen har fungert godt i mindre alvorlige narkotikasaker, men behovet for en regulering gjennom lov eller forskrift er mindre i dag enn tidligere. Det vises til omtalen av temaet fagledelse i punkt 12.2.1. Riksadvokatens brev 9. april 2021 kan delvis ses på som en instruks om når og hvordan etterforsking skal iverksettes i mindre alvorlige narkotikasaker.

En eventuell regulering må også være meget detaljert dersom den skal gi både god veiledning for polititjenestepersoner «ute på gata», sikre likebehandling og god rettssikkerhet, og et fornuftig håndhevingsnivå. Det er neppe mulig å utforme en lov- eller forskriftsregulering som både er relativt kort og oppfyller alle disse målsettingene på en god måte. Rent reguleringsmessig er det mer hensiktsmessig med gode direktiver internt i påtalemyndigheten og politiet. I tillegg har hva som er et fornuftig håndhevingsnivå en side mot ressurssituasjonen i påtalemyndigheten og politiet. Prioritering av ett kriminalitetsområde går ut over de ressurser som er tilgjengelig til å bekjempe annen kriminalitet. Det vises til fremstillingen i punkt 12.2.2.

I hver kommune skal det være en «rådgivende enhet for russaker», se helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd første punktum. Enheten omtales nærmere i punkt 16.5. I punkt 17.5.1 vil utvalget gå nærmere inn på om politi og påtalemyndighet etter omstendighetene bør kunne unnlate å opprette straffesak eller henlegge en straffesak og i stedet henvise saken til rådgivende enhet for russaker.

12.4 Klarlegging av rusmiddelavhengighet og vernet mot selvinkriminering

12.4.1 Allment

Som nevnt i punkt 11.1.4, fastsetter mandatet at utvalget «skal utrede hvordan man skal sikre at vernet mot selvinkriminering, jf. blant annet Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, ivaretas når klassifiseringen som rusavhengig får betydning for reaksjonsfastsettelsen». Hvilken betydning rusmiddelavhengighet skal ha ved reaksjonsfastsettelsen etter utvalgets forslag til § 232 a i straffeloven, er omtalt i punkt 10.7.5.3.

Vernet mot selvinkriminering beskytter en person mot å bidra til egen domfellelse. Først og fremst handler vernet om fraværet av en plikt til å bidra til sakens opplysning, og skranker for hvilke virkemidler som kan tas i bruk for å presse, lokke eller lure en person til å inkriminere seg selv. I tillegg har vernet en side mot når et bevisforbud inntrer der vernet er trådt for nær og bevismessige slutninger fra taushet og annen passivitet.

Straffeprosessloven sikrer ikke et allment og helhetlig vern mot selvinkriminering. Men ulike bestemmelser i loven gir samlet sett et relativt godt vern. De bestemmelser i loven som først og fremst har interesse, er reglene om forklaringsplikt og veiledning om rett til taushet, regler som også begrenser hvem som har plikt til å utlevere bevis, og reglene om forbudte avhørsmetoder.

Et vern mot selvinkriminering er sikret gjennom menneskerettskonvensjoner som etter menneskerettsloven § 2 gjelder som norsk lov. Et uttrykkelig vern følger av SP artikkel 14 nr. 3 bokstav g og barnekonvensjonen artikkel 40 nr. 2 bokstav b underpunkt iv. Men rettskilder knyttet til konvensjonene bidrar ikke i særlig grad til å klargjøre rekkevidden av vernet.

EMK inneholder ikke et uttrykkelig vern mot selvinkriminering. EMD har imidlertid tolket et vern inn i retten til en rettferdig rettergang etter artikkel 6 nr. 1. Gjennom en rekke avgjørelser har EMD presisert vernets virkeområde og rekkevidde.

Grunnloven § 95 første ledd annet punktum fastsetter at rettergangen «skal være rettferdig og offentlig». Bestemmelsen tar opp i seg sentrale elementer i retten til en rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 nr. 1, herunder et vern mot selvinkriminering.51 Praksis fra Høyesterett gir ikke signaler om at vernet mot selvinkriminering etter § 95 første ledd annet punktum rekker lenger enn vernet etter artikkel 6 nr. 1. Av den grunn vil utvalget bare gå nærmere inn på vernet etter artikkel 6 nr. 1.

12.4.2 Nærmere om vernet etter EMK artikkel 6 nr. 1

Som nevnt er vernet mot selvinkriminering etter EMK artikkel 6 nr. 1 presisert gjennom en rekke avgjørelser fra EMD. Men så vidt utvalget kan se, har ingen av avgjørelsene konkret interesse for de spørsmål mandatet reiser. Vurderingen må derfor foretas ut fra EMDs allmenne presiseringer av vernets virkeområde og rekkevidde.

Vernet mot selvinkriminering har vært et tema i seks storkammeravgjørelser fra EMD. I Ibrahim mfl. mot Storbritannia, som er den nyeste, ble vernet sammenfattet slik:52

The right not to incriminate oneself is primarily concerned with respecting the will of an accused person to remain silent and presupposes that the prosecution in a criminal case seek to prove their case without resort to evidence obtained through methods of coercion or oppression in defiance of the will of the accused (see Saunders v. the United Kingdom, 17 December 1996, §§ 68-69, Reports 1996-VI; Jalloh, cited above, §§ 100 and 102; and Bykov, cited above, § 92). The right to remain silent under police questioning and the privilege against self-incrimination are generally recognised international standards which lie at the heart of the notion of a fair procedure under Article 6. Their rationale lies, inter alia, in the protection of the accused against improper compulsion by the authorities, thereby contributing to the avoidance of miscarriages of justice and to the fulfilment of the aims of Article 6 (see John Murray, cited above, § 45; Jalloh, cited above, § 100; and Bykov, cited above, § 92).

It is important to recognise that the privilege against self-incrimination does not protect against the making of an incriminating statement per se but, as noted above, against the obtaining of evidence by coercion or oppression. It is the existence of compulsion that gives rise to concerns as to whether the privilege against self-incrimination has been respected. For this reason, the Court must first consider the nature and degree of compulsion used to obtain the evidence (see Heaney and McGuinness v. Ireland, no. 34720/97, §§ 54-55, ECHR 2000-XII; O’Halloran and Francis, cited above, § 55; and Bykov, cited above, § 92). The Court, through its case-law, has identified at least three kinds of situations which give rise to concerns as to improper compulsion in breach of Article 6. The first is where a suspect is obliged to testify under threat of sanctions and either testifies in consequence (see, for example, Saunders, cited above; and Brusco v. France, no. 1466/07, 14 October 2010) or is sanctioned for refusing to testify (see, for example, Heaney and McGuinness, cited above; and Weh v. Austria, no. 38544/97, 8 April 2004). The second is where physical or psychological pressure, often in the form of treatment which breaches Article 3 of the Convention, is applied to obtain real evidence or statements (see, for example, Jalloh, Magee and Gäfgen, all cited above). The third is where the authorities use subterfuge to elicit information that they were unable to obtain during questioning (see Allan v. the United Kingdom, no. 48539/99, ECHR 2002-IX).

Vernet omfatter informasjon av betydning for både skyldspørsmålet og en overtredelses omfang, karakter mv. under straffespørsmålet, og informasjonen trenger ikke å være direkte inkriminerende. Også informasjon som bare indirekte er inkriminerende omfattes.53 Opplysninger om tidligere erverv, innehav eller bruk av narkotika omfattes klart av vernets virkeområde.

Det mistenkte er beskyttet mot, er først og fremst forklaringspress og press til aktivt å medvirke til sakens opplysning på annet vis. Mistenkte er derimot ikke beskyttet mot personransaking, husransaking eller prøvetaking, og normalt ikke mot kroppslig undersøkelse.54 Et avvik når det gjelder kroppslig undersøkelse finner en i storkammersaken Jalloh mot Tyskland, men denne saken er spesiell. En meget inngripende metode ble anvendt ved iverksetting av kroppslig undersøkelse.55 De etterforskingsmetodene som er aktuelle for å klarlegge om mistenkte er rusmiddelavhengig, og som omfattes av virkeområdet til vernet mot selvinkriminering, er politiavhør, utleveringspålegg og anmodning om fritak fra taushetsplikt.

Kjernen i vernet er en beskyttelse mot bruk av rettslige sanksjoner mot mistenkte personer som ikke ønsker å forklare seg eller å medvirke aktivt til sakens opplysning på annet vis. Verken straffeloven eller straffeprosessloven hjemler bruk av rettslige sanksjoner mot mistenkte personer som ikke ønsker å medvirke til sakens opplysning.

For øvrig beskytter vernet blant annet mot «obtaining of evidence by coercion or oppression». Som påpekt i sitatet fra Ibrahim mfl. mot Storbritannia, er det «the existence of compulsion that gives rise to concerns as to whether the privilege against self-incrimination has been respected». Dersom terskelen for hvilket press mistenkte kan utsettes for overstiges, vil det normalt være i strid med artikkel 6 nr. 1 å benytte den ervervede informasjonen som bevis mot vedkommende.

12.4.3 Innspill til utvalget

Det er i punkt 10.2.4 redegjort for innspill utvalget har mottatt om hvilket beviskrav og dokumentasjonskrav som bør gjelde for spørsmålet om hvorvidt mistenkte er rusmiddelavhengig. I dette punktet gjøres det rede for innspill om betydningen av selvinkrimineringsvernet ved politiets informasjonsinnhenting for å belyse temaet rusmiddelavhengighet.

Flere aktører har uttrykt bekymring om hvorvidt og hvordan vernet mot selvinkriminering kan ivaretas i straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige. Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR) viser til riksadvokatens brev 13. mai 2022 hvor det fremkommer at selvinkrimineringsvernet må ivaretas ved politiets informasjonsinnhenting, og at det ikke skal opprettes nye straffesaker basert på de opplysninger som innhentes for å belyse mistenktes rusmiddelavhengighet. FTR er imidlertid bekymret for at dette ikke i tilstrekkelig grad ivaretar vernet mot selvinkriminering. Det vises til at enhver innrømmelse av å være avhengig styrker mistanken om skyld i en sak om befatning med mindre mengder narkotika. Dette vil være problematisk særlig dersom mistenkte gir en slik forklaring, og deretter ikke blir funnet å være rusmiddelavhengig i rettslig forstand. Det at reaksjonen blir straffutmålingsfrafall for rusmiddelavhengige innebærer en skyldkonstatering, og dette gjør at selvinkrimineringsvernet utfordres fordi mistenkte da presses til å bidra til egen domfellelse. Betenkelighetene ville vært mindre dersom ordningen hadde vært frifinnelse ved rusmiddelavhengighet.

Foreningen for Human Narkotikapolitikk og Rusfeltets Hovedorganisasjon har fremsatt lignende synspunkter. Disse fremhever også at ordningen kan medføre at noen uriktig påberoper seg rusmiddelavhengighet, og at man kan få uriktige domfellelser. Norsk psykologforening mener at rusmiddelavhengige ikke må settes i en situasjon hvor det lønner seg å bidra til egen domfellelse. Det pekes også på at det kan påvirke behandlingssituasjonen negativt dersom behandler og pasient må ta høyde for at politiet kan hente ut informasjon fra behandleren.

Flere aktører har gitt uttrykk for viktigheten av at mistenkte gis tilstrekkelig informasjon om konsekvensene av å forklare seg om egen rusmiddelavhengighet. Kirkens Bymisjon mener det må gis informasjon om de negative konsekvensene av å forklare seg til politiet om rusmiddelavhengighet, herunder om konsekvenser for førerrett, varsling til barnevern og arbeidsgiver med videre. Law Enforcement Action Partnership Scandinavia (LEAP) gir uttrykk for at politiet bør være tilbakeholdne med å spørre om rusmiddelavhengighet, og at mistenkte først må forklares sine rettigheter. LEAP gir uttrykk for at det er vanskelig å se at det vil være fornuftig å forklare seg sannferdig til politiet om egen rusbruk. Det må tas høyde for at enkelte som forklarer seg om avhengighet er sårbare personer.

Innlandet politidistrikt uttaler at regler og rutiner for foreholdelse av rettigheter for mistenkte gir et godt vern mot selvinkriminering. Det er avgjørende at politiet er seg bevisst hva som er formålet med dialogen med mistenkte.

Sámi klinihkka, SANKS (Samisk nasjonal kompetansetjeneste – psykisk helsevern og rus), har minnet om samiske pasienters rettigheter i henhold til norsk lovverk og internasjonale konvensjoner, herunder rett til informasjon på sitt eget språk. Det å få tilstrekkelig informasjon og å gi forklaring på eget språk, er særlig relevant i et selvinkrimineringsperspektiv.

Barneombudet mener det er fare for at barn oftere enn voksne vil måtte føre bevis for egen rusmiddelavhengighet, noe som øker faren for at barn foretar handlinger som gir risiko for selvinkriminering.

12.4.4 Utvalgets vurderinger

Utmåling av straff og bruk av strafferettslige reaksjoner ved mindre alvorlige narkotikaovertredelser ble omtalt i punkt 8.1, 8.2, 10.2.3 og 10.7.5.3. Det et også et tema i punkt 16.6.3 og 16.7.4.

I saker om bruk, erverv eller innehav av narkotika til egen bruk vil mistenkte normalt ikke risikere økt straff eller domfellelse for ytterligere lovbrudd dersom vedkommende gir opplysninger om tidligere bruk av narkotika eller tidligere befatning med narkotika til egen bruk. Riktig nok kan personen i teorien risikere domfellelse for ytterligere straffbare «forhold» eller for et mer omfattende lovbrudd, og i prinsippet en strengere straff. Men normalt vil ervervet til egen bruk, innehavet til egen bruk og selve bruken utgjøre et fortsatt lovbrudd. Og uansett om det dreier seg om et fortsatt lovbrudd eller ikke, vil straffen eller reaksjonen normalt ikke påvirkes av varigheten av det fortsatte lovbruddet eller antallet lovbrudd. Lengden på fengselsstraffen eller størrelsen på boten vil normalt ikke påvirkes. Videre vil ikke valget mellom bot og reaksjonene påtaleunnlatelse, straffutmålingsfrafall eller straffutmålingsutsettelse påvirkes av de inkriminerende opplysningene.

Når det gjelder innhenting av informasjon om tidligere bruk, erverv eller innhav for å klarlegge om mistenkte er rusmiddelavhengig, har riksadvokaten gitt en instruks om bruk av slike opplysninger. I brev 13. mai 2022 uttales det på side 2 (første kulepunkt):

Eventuell innhenting av informasjon for å belyse spørsmålet om den mistenkte er å anse som rusavhengig skal gjøres på en måte som respekterer selvinkrimineringsvernet. Det skal derfor ikke opprettes egne saker på grunnlag av opplysninger om tidligere begåtte lovbrudd i form av bruk eller befatning med narkotika til egen bruk som fremkommer i den forbindelse.

Å gi opplysninger om tidligere bruk, erverv og innehav av narkotika kan imidlertid få forvaltningsrettslige konsekvenser. Nærmere bestemt kan slike opplysninger ha betydning for å få eller fortsatt ha en tillatelse, ikke minst førerkort og våpenlisens.56 Slike opplysninger kan også ha yrkesmessige konsekvenser.57 Men denne type konsekvenser faller utenfor hva vernet om selvinkriminering etter EMK artikkel 6 nr. 1 gir beskyttelse mot.58

Det er først og fremst opplysninger om tidligere bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk som har interesse for etterforskingen. Avklaringen av om personen er rusmiddelavhengig gir ikke foranledning til å innhente annen type inkriminerende informasjon.

Det som først og fremst kjennetegner den informasjonsinnhentingen det er tale om, er tre omstendigheter:

• Informasjonen kan lede til en mildere straff eller reaksjon. Målet er å avklare om vedkommende er rusmiddelavhengig, og dermed faller inn under et eget regelverk om en mildere reaksjonsfastsetting i straffeloven § 232 a tredje ledd.

• Personen verken tvinges eller presses til å gi informasjonen. Men vedkommende fristes. Fristelsen ligger i muligheten for en mildere reaksjon.

• Den fristelsen mistenkte utsettes for er moderat. Mistenkte kan i høyden oppnå reaksjonen ubetinget påtaleunnlatelse, eventuelt straffutmålingsfrafall, istedenfor en bot (eventuelt en kort fengselsstraff). Videre er den boten som risikeres ikke svært høy, og straffeloven § 55 tredje ledd fastsetter at en subsidiær fengselsstraff ikke skal fastsettes dersom personen er under 18 år, mens straffeprosessloven § 456 annet ledd medfører at en subsidiær fengselsstraff ikke skal fullbyrdes dersom mistenkte har svak økonomi.

Dersom en ser den fristelsen det er tale om i et større perspektiv, er det etter utvalgets syn klart at fristelsen ikke er av en slik karakter at terskelen for det utilbørlige overstiges.59 Fristelsen er ikke uvanlig etter sin art, noe straffeloven § 78 illustrerer. En mistenkt vil normalt få lavere straff dersom hen tilstår eller bidrar positivt til sakens opplysning på annet vis, i etterkant har begrenset skadevirkningen av lovbruddet eller er i en lovende rehabilitering, se § 78 bokstav b, f og h. Det å dokumentere denne type omstendigheter krever normalt at mistenkte medvirker til sakens opplysning, ofte ved å komme med informasjon som er inkriminerende. Muligheten for redusert straff utgjør en åpenbar og tilsiktet fristelse for mistenkte. Dernest er den fristelsen som er aktuell overfor rusmiddelavhengige, høyst moderat: i stedet for bot kan reaksjonen bli påtaleunnlatelse, straffutmålingsfrafall eller straffutmålingsutsettelse. Fristelsen er bagatellmessig sett opp mot den fristelse tilståelsesrabatten kan lede til. I alvorlige saker kan en tilståelse lede til at fengselsstraffen blir flere år kortere. Internasjonalt er det anerkjent at en betydelig redusert straff ved tilståelse er forenlig med vernet mot selvinkriminering.

På denne bakgrunn er det utvalgets syn at den regulering av reaksjonsfastsettingen overfor rusmiddelavhengige som foreslås i ny § 232 a i straffeloven er godt forenlig med mistenktes vern mot selvinkriminering.

12.4.5 Nærmere om politiets veiledningsplikt

Etter straffeprosessloven § 232 første ledd skal politiet veilede mistenkte om retten til taushet før et politiavhør. I Ibrahim mfl. mot Storbritannia la EMD til grunn at en slik veiledningsplikt også er en del av vernet etter EMK artikkel 6 nr. 1.60 Vernet mot selvinkriminering utfordres i den grad politiet gir mistenkte misvisende eller for lite informativ veiledning.61 Dersom veiledning ikke gis eller blir gitt på en måte som er misvisende eller for lite informativ, kan resultatet bli at en eventuell forklaring fra mistenkte ikke kan brukes som bevis mot hen.62

Mistenkte må veiledes på en slik måte at hen kan ta et informert valg. Av den grunn er det ikke uten videre tilstrekkelig at politiet bare gjør mistenkte kjent med at hen ikke har plikt til å forklare seg om tidligere erverv, innehav eller bruk av narkotika. Politiet bør klargjøre følgende:

• Det politiet er interessert i er informasjon som kan kaste lys over om personen er rusmiddelavhengig fordi slik informasjon kan ha betydning for reaksjonsvalget i saken.

• Det som i høyden kan oppnås gjennom medvirkning til sakens opplysning er at hen ikke får reaksjonen bot eller fengsel, men en påtaleunnlatelse, eventuelt dømmes til straffutmålingsfrafall eller straffutmålingsutsettelse.

• Den informasjonen som gis, kan også brukes til skade for hen, både strafferettslig og forvaltningsrettslig.

Etter omstendighetene må politiet også veilede om at eventuelle opplysninger om andre typer straffbare forhold kan brukes mot mistenkte.

Etter utvalgets vurdering bør veiledningsplikten ikke klargjøres gjennom en presiserende regel i straffeprosessloven § 232 første ledd. Det er heller ikke naturlig å ta inn en presiserende regel i påtaleinstruksen § 8-1. På dette området som på andre områder der veiledning er aktuelt bør de nærmere detaljer om rekkevidden av veiledningsplikten klargjøres gjennom interne instrukser, opplæringstiltak mv. i påtalemyndigheten og politiet. Utvalget viser til punkt 12.2.1, der temaet fagledelse ble tatt opp. Videre nevnes det at riksadvokaten har gitt nærmere retningslinjer om veiledning av mistenkte personer om muligheten for tilståelsesrabatt i medhold av straffeloven § 78 bokstav f første alternativ.63

12.5 Forholdsmessighetskravet ved bruk av tvangsmidler

12.5.1 Allment

Temaet forholdsmessighet og bruk av tvangsmidler har tre dimensjoner: Lovgivers allmenne vurdering av forholdsmessighet, vurderingen av om det i en konkret sak er forholdsmessig å beslutte bruk av tvangsmidlet og forholdsmessigheten av hvordan en besluttet tvangsmiddelbruk iverksettes. De siste to dimensjonene reguleres av straffeprosessloven § 170 a annet punktum.

Den første dimensjonen, lovgivers vurdering, handler om hvilke kategorier av lovbrudd et bestemt tvangsmiddel skal kunne anvendes som ledd i håndhevingen av. Det sentrale elementet er her strafferammekravet i tvangsmiddelhjemmelen. Lovgivers valg av strafferammekrav medfører for det første at tvangsmidlet ikke kan anvendes ved håndhevingen av bestemte kategorier lovbrudd, fordi disse har for lav strafferamme. For det andre er strafferammekravet et signal om at tvangsmidlet i prinsippet kan tas i bruk ved håndhevingen av de lovbrudd som har tilstrekkelig høy strafferamme. Straffeprosessutvalget var inne på dette:64

Kvalifiserte kriminalitetskrav kan sies å innebære en lovbestemt, generell avveining av forholdet mellom mål og middel, som i kraft av å være et grunnvilkår etter omstendighetene utelukker en nærmere konkret vurdering av forholdsmessighet i den enkelte sak.

Hvor sterkt lovgivers signal om forholdsmessighet er opp mot et bestemt straffebud, avhenger både av hvor egnet og viktig det aktuelle tvangsmidlet er for å håndheve den aktuelle kategorien av lovbrudd, og om lovgiver har vært bevisst på det aktuelle håndhevingsbehovet. Sterkest er signalet dersom bruken av tvangsmidlet er viktig for å kunne avdekke brudd på straffebudet (hindre en de facto avkriminalisering), og lovgiver tok dette i betraktning da strafferammekravet i tvangsmiddelhjemmelen eller strafferammen i straffebudet ble fastsatt.

For utvalget handler lovgiverdimensjonen delvis om valg av prosessuell strafferamme. På et allment plan ble temaet tatt opp i punkt 11.2.2. Videre vil utvalget i punkt 13.2.3.2 og 14.3.5 vurdere to konkrete problemstillinger. I tillegg handler lovgiverdimensjonen om prøvetaking som virkemiddel for å avdekke bruk av narkotika, et tema som vil behandles i punkt 14.1.7.2. Når det gjelder dopinglovbrudd, behandles lovgiverdimensjonen i punkt 20.2.

Men mandatet er ikke begrenset til lovgiverdimensjonen og valg av strafferammekrav. Utvalget skal vurdere om behovet for rettshåndheving har en tilstrekkelig fremtredende plass i vurderingen etter § 170 a annet punktum. Det vises til omtalen av mandatet i punkt 11.1.3. I fremstillingen videre skal temaet tas opp.

Det er en sammenheng mellom lovgiverdimensjonen og behovet for rettshåndheving som moment i en konkret forholdsmessighetsvurdering. For det første vil en endring av § 170 a annet punktum, som innebærer at behovet for rettshåndheving løftes frem som et moment, ha betydning for vurderingen etter bestemmelsen. Hvor stor betydning en slik endring har, avhenger av hvilken plass momentet gis i vurderingen. Dersom konteksten for endringen er mindre alvorlige narkotikasaker, er lovgiversignalet særlig sterkt opp mot denne sakstypen. For det andre kan en slik lovendring, med mindre alvorlige narkotikasaker som bakteppe, ha betydning for om tvangsmiddelbruk i slike saker er forholdsmessig etter EMK artikkel 8 nr. 2. Det vises til omtalen av temaet skjønnsmargin i punkt 6.2.2. Men det er usikkert hvilken betydning et slikt lovgiversignal vil ha.

12.5.2 Gjeldende rett

Straffeprosessloven § 170 a annet punktum fastsetter at et tvangsmiddel «ikke [kan] brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep». Forholdsmessighetskravet kom inn i straffeprosessloven som en allmenn regel ved lov nr. 82/1999. Det står i lovens fjerde del om tvangsmidler, men gir uttrykk for et allment prinsipp.65

Straffeprosessloven § 157 om kroppslig undersøkelse fastsetter at undersøkelsen ikke må fremstå som et «uforholdsmessig inngrep», se første ledd første punktum. Grunnen til at forholdsmessighetskravet er særskilt nevnt i § 157 er dels at reguleringen er eldre enn lov nr. 82/1999, dels at en ved forberedelsen av lovendringen ikke ønsket å oppheve reguleringen siden § 157 ikke står i lovens fjerde del om tvangsmidler.66 I utgangspunktet må forholdsmessighetskravet i § 157 tolkes på samme måte som det i § 170 a annet punktum. Men påtaleinstruksen kapittel 10 oppstiller enkelte mer presise skranker for hvilke undersøkelser som kan foretas (§ 10-4) og hvem som kan foreta en undersøkelse (§ 10-5).

Det § 170 a annet punktum fastsetter, er at et tvangsmiddel «kan ikke brukes» når det vil være et uforholdsmessig inngrep. Ordet «brukes» dekker klart en beslutning om bruk. Men det er ikke tvilsomt at ordet «brukes» må tolkes slik at det også omfatter de ulike sider av iverksettingen. Uansett oppstiller politiloven § 6 annet ledd et forholdsmessighetskrav ved iverksettingen. I proposisjonen til politiloven er det presisert at § 6 i utgangspunktet kommer til anvendelse uavhengig av hjemmelsgrunnlaget for tjenestehandlingen, og uten hensyn til hvilket saksområde politiet opererer på.67

Annet punktum fremhever ett konkret moment i forholdsmessighetsvurderingen – «sakens art». For øvrig holder lovteksten det åpent hvilke momenter som er relevante. Formuleringen «forholdene ellers» tilsier at en rekke ulike momenter kan være relevante og at vurderingen dermed er bred.

Lovteksten gir heller ikke klare signaler om hvilken vekt ulike momenter har i forholdsmessighetsvurderingen. Den omstendighet at «sakens art» nevnes særskilt, kan imidlertid tilsi at dette momentet har en særlig vekt. Formuleringen dekker klart lovbruddets alvor, dvs. hvilken strafferamme lovbruddet har og hva som er straffenivået for et slikt lovbrudd, samt omfanget av lovbruddet, forøvelsesmåten mv. Men formuleringen dekker neppe hvor viktig tvangsmidlet er for muligheten til å håndheve overtredelser av straffebudet, dvs. rettshåndhevelsesbehovet knyttet til sakstypen.

I proposisjonen til lov nr. 82/1999 ble det uttalt at § 170 a annet punktum innholdsmessig bare er en videreføring av den tidligere spesialbestemmelsen om forholdsmessighet ved pågripelse og varetektsfengsling i § 174 første ledd, jf. § 184 annet ledd annet punktum.68 Om hva som lå i formuleringen «forholdene ellers», ble det uttalt:69 «‘Forholdene ellers’ kan være hvor sterk mistanken er, hvor inngripende tvangsmidlet er og hvor nødvendig det er.» Momentet hvor inngripende tiltaket er, omhandler hvilken type tvangsmiddel det dreier seg om, hvor inngripende den konkrete bruken av det er og hvem tvangsmidlet brukes mot. Momentet hvor nødvendig tiltaket er dekker i alle fall hvor viktig bruken av tvangsmidlet er for å oppklare eller iretteføre den konkrete saken, dvs. hvor sannsynlig det er at formålet med tvangsmiddelbruken vil realiseres dersom tvangsmidlet tas i bruk og om mindre inngripende tiltak er egnet. Men momentet kan også forstås slik at rettshåndhevelsesbehovet knyttet til sakstypen er relevant.

Det foreligger lite praksis fra Høyesterett om etterforskingstiltak som ransaking, kroppslig undersøkelse og lignende, som klargjør hvilke momenter som er relevante i forholdsmessighetsvurderingen og hvilken vekt ulike momenter har. Høyesterett har avsagt svært mange avgjørelser der forholdsmessighetsvurderingen er berørt, men disse gjelder i all hovedsak varetektsfengsling. Høyesteretts praksis om varetektsfengsling viser at det er tale om en bred vurdering der en rekke momenter er relevante.

Praksis fra Høyesterett viser også at behovet for rettshåndheving etter omstendighetene er et viktig moment. Konkret kommer dette til syne der spørsmålet er om fare for oversoning medfører at videre varetektsfengsling er uforholdsmessig. Oversoning er ikke uten videre et avgjørende moment i vurderingen,70 se for eksempel Rt-2013-385 avsnitt 14:

Fortsatt varetektsfengsling er ikke utelukket fordi dette kan medføre at tidspunktet for sannsynlig prøveløslatelse blir overskredet, jf. Rt-2001-1319. Men faren for overskridelse av tidspunktet for prøveløslatelse er et ‘sentralt moment i vurderingen’ av om videre fengsling skal skje, jf. Rt-1995-1786. Se også Rt-1996-461.

Et behov for rettshåndheving kan enten knytte seg til en straffesak mot den som rammes av tvangsmiddelbruken eller en tredjeperson. Problemstillingen er aktuell der tvangsmidlet kan brukes mot en person til tross for at formålet med tvangsmiddelbruken helt eller delvis er å opplyse en straffesak mot en annen. Ikke alle tvangsmidler kan benyttes på denne måten. Når det gjelder kroppslig undersøkelse og en rekke andre tvangsmidler, er problemstillingen ikke aktuell fordi tvangsmidlet bare kan brukes mot en person som oppfyller det mistankekrav som gjelder. Ved ransaking er problemstillingen derimot aktuell. Både straffeprosessloven § 192 («husransaking») og § 195 (ransaking av person) skiller mellom ransaking hos eller av den som med «skjellig grunn» kan mistenktes for å være skyldig i lovbruddet og hos eller av andre. Pågripelse og varetektsfengsling kan i utgangspunktet bare benyttes som ledd i rettshåndheving mot den som pågripes eller begjæres fengslet, med en modifikasjon når det gjelder pågripelse og varetektsfengsling på grunn av bevisforspillelsesfare.71

Vurderingen av forholdsmessighet påvirkes av om tvangsmidlet bare skal sikre at saken mot den som utsettes for tvangsmiddelbruken blir godt opplyst, både skal sikre god opplysning av saken mot hen og en tredjeperson, eller bare skal sikre at saken mot en tredjeperson blir godt opplyst. Forarbeidene til og rettspraksis om straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 2, jf. § 184 annet ledd første punktum, om pågripelse og varetektsfengsling ved fare for bevisforspillelse illustrerer dette. Under lovforberedelsen fremholdt departementet:72

Samtidig er departementet enig med utvalgets mindretall i at fengsling på grunn av medskyldiges forhold etter omstendighetene vil kunne fanges opp av begrensningen ‘uforholdsmessig inngrep’ i ny strpl § 174. Det må understrekes at fengslingsadgangen bare er en mulighet og at det bør kreves atskillig før slik fengsling kan finne sted.

Retningslinjen om at det «bør kreves atskillig før slik fengsling kan finne sted», fikk tilslutning i justiskomiteen og er fulgt opp i rettspraksis.73

Behovet for rettshåndhevelse omhandler også det konkrete i en sak, herunder hvem tvangsmidlet eventuelt skal brukes mot. Personlige forhold som at mistenkte er rusmiddelavhengig kan derfor være relevant i vurderingen. Hvor stor vekt en slik omstendighet kan tillegges, avhenger av sakens art, hvilken type inngrep det er tale om mv. Dersom tvangsmidlet skal anvendes overfor en rusmiddelavhengig for å etterforske en sak om bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk, vil momentet normalt være tungtveiende.

12.5.3 Rettslig bakteppe

12.5.3.1 Svensk og dansk rett

Sverige

Hjemlene for bruk av tvangsmidler under etterforsking følger av rättegångsbalken (RB).74 De ulike tvangsmidlene har egne kapitler i loven fra kap. 24–28, med særskilte vilkår for bruk av inngrepene. Det gjelder også generelle regler for etterforsking i kap. 20, som også inneholder enkelte bestemmelser om tvangstiltak.

Det er ikke lovfestet noen generell forholdsmessighetsregel i RB. For en rekke tvangsmidler er det imidlertid fastsatt særskilte forholdsmessighetsregler. Forholdsmessighetsprinsippet er dessuten ansett som et generelt straffeprosessuelt prinsipp i svensk straffeprosessrett, som gjelder gjennomgående for all tvangsmiddelbruk.75

Som eksempel på hvordan forholdsmessighetsprinsippet er formulert, kan det vises til 27 kap. 1 § om beslag mv.:

Tvångsmedel enligt detta kapitel får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Lignende formuleringer er brukt i bestemmelser som gjelder andre tvangsmidler.

Lovteksten legger opp til at det må foretas en avveining mellom grunnene for tvangsmiddelbruken («skälen för åtgärden») og det inngrepet som tiltaket innebærer for den mistenkte eller andre motstående interesser. Det angis ikke nærmere hvilke momenter som er relevante i vurderingen. I juridisk teori og praksis er det pekt på at alvorligheten av lovbruddet som etterforskes er av betydning. Ved mindre alvorlige lovbrudd («ringa brott») eller lovbrudd hvor straffenivået er lavt, er det antatt at selv lite inngripende tvangsmidler etter omstendighetene kan være utelukket på grunn av forholdsmessighetsprinsippet.76

Som eksempel kan det nevnes at Justitieombudsmannen (JO) har uttalt at det i utgangspunktet er i strid med forholdsmessighetsprinsippet å pågripe («gripa») personer som er siktet for forhold som bare kan føre til «penningböter», dvs. standardiserte bøter for mindre alvorlige forhold.77 Et annet eksempel er spyttprøve med formål om DNA-registering, hvor JO har lagt til grunn at dette normalt ikke bør gjennomføres i saker hvor det ikke er aktuelt med høyere straff enn fengsel i seks måneder.78 Uttalelsene fra JO er formulert som utgangspunkter, slik at det kan være grunnlag for unntak i enkelttilfeller. Det skal nevnes at prøvetaking for å avdekke narkotikabruk i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd i alminnelighet ikke er ansett som et uforholdsmessig tvangsmiddel, jf. nærmere i punkt 14.1.3.1.

Et annet moment i forholdsmessighetsvurderingen er betydningen av tvangsmiddelbruken for å oppklare saken. Dette innebærer at hvis tvangsmiddelet har liten eller ingen betydning for oppklaringen av lovbruddet, så vil forholdsmessighetsprinsippet være til hinder for at tvangsmiddelet brukes.79 I denne sammenheng står forholdsmessighetsprinsippet i nær sammenheng med behovsprinsippet, som er et annet allment prinsipp i svensk straffeprosessrett. Brukt på denne måten innebærer forholdsmessighetsprinsippet en begrensning i adgangen til å benytte et tvangsmiddel, dersom behovet er lite. En annen side av dette momentet må rimeligvis være at det har betydning dersom tvangsmidlet er viktig for å oppklare lovbruddet. Betydningen av tvangsmiddelbruken for oppklaringen av saken kan derfor etter omstendighetene både være et moment for og imot at tvangsmidlet er forholdsmessig.

Utvalget har fått opplyst fra Åklagarmyndigheten i Sverige at det ikke er gitt noen generelle direktiver om forholdsmessigheten ved tvangsmiddelbruk i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd.

Danmark

Hjemlene for tvangsinngrep som ledd i etterforsking finnes i retsplejeloven (jf. lovbekendtgørelse av 4. mars 2024 nr. 250) fjerde bok annet avsnitt om «Efterforskning, tvangsindgreb m.v.». Forholdsmessighetsprinsippet er et allment straffeprosessuelt prinsipp etter dansk rett. Det er ingen generell forholdsmessighetsbestemmelse i retsplejeloven, men de enkelte tvangsmiddelhjemler stiller gjennomgående krav om at inngrepet ikke kan foretas dersom det utgjør et uforholdsmessig inngrep. Kravet til forholdsmessighet er formulert på litt ulik måte, tilpasset de aktuelle tvangsmidler som regelen gjelder.80 Bestemmelsen om legemsindgreb81 i § 792 e kan brukes som eksempel på hvordan forholdsmessighetsbestemmelsen er formulert:

Legemsindgreb må ikke foretages, såfremt det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og det ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, ville være et uforholdsmæssigt indgreb.

Bestemmelsen legger opp til en avveining mellom det som kan oppnås ved å gjennomføre inngrepet, og de ulemper inngrepet medfører overfor den som utsettes for det. Lignende formuleringer er brukt i andre tvangsmiddelbestemmelser.

Momentet «indgrebets formål» innebærer at det etterforskingsmessige behovet for inngrepet vil ha betydning. I teorien er det lagt til grunn at det ikke vil være lovlig å benytte et tvangsmiddel dersom man ikke forventer å få noe etterforskingsmessig ut av det.82 For enkelte tvangsmidler gjelder det også særlige indikasjonskrav, dvs. krav om at tvangsmidlet bare kan benyttes dersom det har en viss betydning for etterforskingen. Dette gjelder for eksempel ved legemsbesiktigelse etter retsplejeloven § 792 a, hvor det kreves at inngrepet må antas å ha «væsentlig betydning for efterforskningen». Utover disse særskilte indikasjonskravene vil det ha betydning i forholdsmessighetsvurderingen hvor viktig tvangsmiddelbruken er for oppklaringen av lovbruddet. Dersom inngrepet er helt nødvendig for å oppklare lovbruddet, gir dette den sterkeste indikasjonen for at det ikke vil være uforholdsmessig å anvende tvangsmidlet.

«Sagens betydning» innebærer at det skal være et rimelig forhold mellom tvangsinngrepet og alvoret i det lovbruddet man ønsker å oppklare. Dette gjenspeiles i strafferammene, men også etter dansk rett er det antatt at det er nødvendig å se hen til alvoret i den konkrete saken som er til vurdering.

Utvalget har fått opplyst fra den danske Rigsadvokaten at det fra påtalemyndighetens side ikke er gitt noen generelle direktiver om forholdsmessighetsvurderingen ved tvangsmiddelbruk i narkotikasaker. I Rigsadvokatens narkotikadirektiv er det imidlertid gitt uttalelser som signaliserer at det i visse mindre alvorlige saker ikke skal brukes omfattende etterforskingsressurser:83

Konstaterer politiet, at en person har været i besiddelse af euforiserende stoffer, som er forbrugt, vil der som udgangspunkt ikke være anledning til at indlede en omfattende og ressourcekrævende undersøgelse med henblik på at kunne føre bevis for arten og mængden af euforiserende stoffer, som den pågældende har forbrugt. Hvis der findes grundlag herfor, bør besiddelse eller køb/modtagelse i disse tilfælde afgøres med en advarsel eller bøde, hvis der er tale om små mængder euforiserende stoffer, eller med frihedsstraf, hvis der er tale om større mængder euforiserende stoffer.

12.5.3.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget fremsatte i NOU 2016: 24 forslag til ny straffeprosesslov. Lovforslaget kapittel 14 inneholder grunnvilkår og fellesregler for tvangstiltak. Ett av utvalgets forslag er å klargjøre hvilke momenter som er sentrale i forholdsmessighetsvurderingen. Lovforslaget § 14-1 (2) første punktum lyder slik: «Tvangstiltak kan bare benyttes når inngrepet er nødvendig og forholdsmessig.» I annet punktum er det nærmere retningslinjer for vurderingen:

Ved vurderingen skal det tas hensyn til om mindre inngripende tiltak i tilstrekkelig grad kan ivareta formålet, og […] sannsynligheten for at formålet med tiltaket vil bli ivaretatt, […] inngrepets virkning for den som rammes, og […] sakens karakter.

I lovforslaget nevnes flere sentrale momenter i forholdsmessighetsvurderingen. Behovet for rettshåndheving nevnes ikke.

Det er mange og til dels omfattende høringsuttalelser om NOU 2016: 24. Så vidt utvalget kan se, var forslaget i § 14-1 (2) i liten grad et tema under høringen.

12.5.4 Arbeider internt i påtalemyndigheten

I riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999 om etterforsking gjøres det rede for forholdsmessighet (proporsjonalitet) som ett av flere momenter i vurderingen av om etterforsking skal iverksettes og fortsettes etter straffeprosessloven § 224. I denne sammenheng vises det til at forholdsmessighetsprinsippet også får betydning for hvilke etterforskingsskritt som kan forsvares i den enkelte sak, sett i lys av sakens alvorlighet og hvor inngripende etterforskingsskritt det er tale om. Forholdsmessighetsprinsippet gjelder dermed for etterforsking generelt, uavhengig av om det er tale om å bruke tvangstiltak etter straffeprosessloven. For bruk av tvangsmidler gjelder i tillegg forholdsmessighetsregelen i straffeprosessloven § 170 a. Uttalelsene i etterforskingsrundskrivet om forholdsmessighet som generell skranke for all etterforsking er relevante også når det gjelder bruk av tvangsmidler. Utvalget har omtalt forholdsmessighet som moment ved iverksetting og avgrensning av etterforsking i punkt 12.3.2.

Riksadvokatens brev 9. april 2021 behandler forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a nærmere, og gir uttalelser om betydningen av forholdsmessighetskravet i mindre alvorlige narkotikasaker. Det vises til punkt 3.7 hvor det redegjøres overordnet for brevets innhold. Brevet inneholder enkelte uttalelser om forholdsmessigheten ved bruk av kroppslige undersøkelser og ransaking i enkelte situasjoner. Utvalget vil omtale disse direktivene nærmere ved behandlingen av de enkelte tvangsmidler, se punkt 13.1.3 om ransaking og punkt 14.1.4 om kroppslig undersøkelse.

12.5.5 Innspill til utvalget

Det redegjøres her for generelle synspunkter på tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker. Innspillene handler dels om hvorvidt politiet har tilgang til de tvangsmidlene som er nødvendig for å oppklare sakene, og dels om hvilke tvangsmidler som vil være uforholdsmessige inngrep i denne sakstypen. Innspill som gjelder politiets bruk av konkrete tvangsmidler vil bli redegjort for i omtalen av de enkelte tvangsmidler i kapittel 13 og 14.

Flere aktører har gitt uttrykk for at politiet per i dag ikke har de nødvendige straffeprosessuelle virkemidlene for å avdekke mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Rogaland statsadvokatembeter skriver i sitt innspill at politiet per i dag ikke har tvangsmidler til å etterforske mistanke om bruk og besittelse av mindre mengder narkotika. Det samme synspunktet kommer til uttrykk fra flere andre aktører i politiet og påtalemyndigheten, herunder fra Oslo statsadvokatembeter, Nordland politidistrikt, Oslo politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter og Møre og Romsdal politidistrikt. Som hovedårsak til dette peker flere på riksadvokatens brev 9. april 2021. Den manglende tilgangen til tvangsmidler har igjen ført til at politiet i stor grad unnlater å opprette straffesaker om bruk og besittelse av narkotika. Flere aktører peker på at manglende håndheving i noen grad innebærer en de facto avkriminalisering av bruk og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk (Oslo statsadvokatembeter og Norsk Narkotikaforebyggende Forening, med henvisning til en rapport fra Hedmark og Oppland statsadvokatembeter). Det uttrykkes også bekymring for at den lave oppdagelsesrisikoen kan føre til endrede holdninger til narkotikabruk og økning i bruken (Møre og Romsdal politidistrikt).

Flere aktører uttaler at manglende tilgang til straffeprosessuelle tvangsmidler fører til at det i stor grad bare er de som erkjenner forholdet som blir gitt en strafferettslig reaksjon for bruk og besittelse av narkotika (Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Innlandet politidistrikt og Oslo politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon). Dette fører til en uheldig forskjellsbehandling mellom de som erkjenner og de som ikke gjør det.

Bekymringen knyttet til at politiet ikke har de nødvendige tvangsmidler, deles av aktører utenfor politiet og påtalemyndigheten. Behovet for straffeprosessuelle virkemidler knyttes særlig til ungdomssaker. Actis og Junior- og barneorganisasjonen JUBA er bekymret for at de manglende virkemidlene medfører at unge ikke fanges opp tidlig i sin ruskarriere. Barneombudet gir uttrykk for at dagens virkemidler ikke er tilstrekkelig egnet til å avdekke narkotikabruk og sette ungdom i kontakt med hjelpeapparatet. I praksis medfører dette at ungdom ikke får hjelp med mindre de selv ber om det. Barneombudet ber utvalget vurdere om politiet bør ta i bruk mindre inngripende virkemidler for å avdekke bruk av rusmidler blant barn og unge enn det som tidligere har vært praksis. I denne sammenheng nevnes spyttprøver som et tiltak som bør vurderes. Det påpekes samtidig at barns integritetsvern er sterkere enn voksnes, og at tvangsmiddelbruk er inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8.

Blant politiet og påtalemyndigheten er det også aktører som mener at det ikke er behov for å utvide politiets adgang til å bruke tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. Innlandet politidistrikt mener at dagens rammer for tvangsmiddelbruk er tilstrekkelig klare, og at det er vanskelig å se for seg en utvidelse av tvangsmiddelbruken uten at det kommer i strid med kravet til forholdsmessighet. Møre og Romsdal statsadvokatembeter gir uttrykk for at det ikke er behov for noen endring av straffeprosessuelle regler, noe som oppfattes å innebære at det heller ikke er behov for noen utvidelse av adgangen til å benytte tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker.

Det er også en rekke andre aktører som gir uttrykk for at politiet ikke bør få utvidet sin adgang til å benytte tvangsmidler i narkotikasaker, og det vises gjennomgående til forholdsmessighetskravet som begrunnelse for dette. Blant organisasjonene som har gitt uttrykk for et slikt syn nevnes Foreningen for helhetlig ruspolitikk, Foreningen for Human Narkotikapolitikk, Helse Nord, KORUS, LEAP, Legaliser Cannabis i Norge, Normal Norge, Psynapse, Samarbeidsforum for fellesskapsbasert rusbehandling og Oslo kommune. Foreningen Tryggere Ruspolitikk gir uttrykk for at man støtter de rammene for tvangsmiddelbruk som følger av riksadvokatens brev 9. april 2021. Det gis uttrykk for at det ikke kan være grunnlag for ytterligere bruk av tvangsmidler for å oppklare lovbrudd som straffes med bot, uten en heving av straffenivået. Det vises til EMDs avgjørelse Jalloh mot Tyskland.

12.5.6 Utvalgets vurderinger og forslag

Det primære for utvalget er å se nærmere på forholdsmessighetsvurderingen i mindre alvorlige narkotikasaker. Slik utvalget ser det, er det imidlertid lite hensiktsmessig å ha en egen forholdsmessighetsvurdering i mindre alvorlige narkotikasaker, verken i form av en allmenn regel for mindre alvorlige narkotikasaker eller en særlig regel knyttet til bestemte tvangsmiddelhjemler. Utvalget mener at det heller ikke er hensiktsmessig med en egen regulering av forholdsmessighetskravet myntet på situasjonen der mistenkte er rusmiddelavhengig. Temaet rusmiddelavhengighet er ofte mindre avklart tidlig i etterforskingen enn på påtalestadiet. Et slikt avgrensingskriterium i loven er derfor enda mer krevende ved tvangsmiddelbruk enn på påtalestadiet. Utvalget vil derfor vurdere forholdsmessighetskravet mer allment.

Den naturlige tilnærmingen er å presisere forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Lovteksten bør i større grad fremheve hvilke momenter som er særlig sentrale i vurderingen. Straffeprosessutvalget har en slik tilnærming.

Dette utvalget er ikke fullt ut enig i lovforslaget til Straffeprosessutvalget.

Som det fremkom i punkt 12.5.2, fremhever forarbeidene til § 170 a momentet «hvor nødvendig» bruken av tvangsmidlet er. Momentet kan sies å ha en side mot hvor viktig bruken av tvangsmidlet er for å håndheve brudd på et bestemt straffebud. Etter utvalgets vurdering bør «hensynet til rettshåndhevelse» løftes frem som et moment i lovteksten. Momentet har to sider.

Dels dekker momentet «hensynet til rettshåndhevelse» hvor viktig bruken av tvangsmidlet er for å kunne håndheve brudd på det aktuelle straffebudet, herunder om andre mindre inngripende tiltak er egnet. Momentet tilkjennegir at en bør unngå at en type lovbrudd nærmest blir reelt (de facto) avkriminalisert fordi effektive etterforskingsmetoder ikke er tilgjengelige. Når det gjelder etterforsking av mindre alvorlige narkotikasaker, har dette særlig en side mot ransaking for å avdekke innehav, og kroppslig undersøkelse i form av prøvetaking for å avdekke bruk.

Dels dekker momentet «hensynet til rettshåndhevelse» det konkrete i saken. Behovet for rettshåndhevelse vil kunne variere betydelig alt etter hvordan situasjonen ligger an. I mindre alvorlige narkotikasaker har det stor betydning om bruk eller innehav skjer i det private rom (en bolig, hage eller lignende) eller på eller nær en skole, et militært område eller lignende. Videre er det betydelig forskjell på å ransake en ung person som politiet mistenker kan være på vei inn i et uheldig miljø, kontra det å ransake en person som politiet med en høy grad av sikkerhet antar er rusmiddelavhengig. I tillegg har det betydning om tiltaket skal avklare om en person er skyldig eller bare omstendigheter av mindre betydning ved reaksjonsfastsettelsen. I mindre alvorlige narkotikasaker har det derfor betydning om en ransaking skal avklare om personen er skyldig i bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk, eller bare om narkotikaen er ervervet, hvor hyppig hen har brukt narkotika mv.

I brev 9. april 2021 uttalte riksadvokaten (punkt 6.2):

Kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, i form av tvungen urinprøve eller blodprøve, vil imidlertid etter riksadvokatens syn ikke være et forholdsmessig inngrep for å avdekke ulovlig rusmiddelbruk alene.

Slik utvalget ser det, er denne uttalelsen for kategorisk. Riktig nok er bruk av narkotika et lite alvorlig lovbrudd, og kroppslig undersøkelse i form av urinprøve eller blodprøve er et inngripende tiltak. Men uten en mulighet for prøvetaking, vil bruk av narkotika lett enten bli reelt (de facto) avkriminalisert eller bare innebære et straffansvar for personer som tilstår. Det første undergraver kriminaliseringen, mens det siste innebærer en uakseptabel forskjellsbehandling. Etter utvalgets vurdering er forholdsmessighetsvurderingen etter gjeldende rett mer nyansert enn hva riksadvokaten ga uttrykk for, og ikke minst bør vurderingen være mer nyansert.

Lovteksten bør ikke bare nevne momentene «sakens art» og «hensynet til rettshåndhevelse». Det vil gi et uheldig signal og en risiko for at forholdsmessighetsvurderingen blir for snever. Også momentet «inngrepets art» bør være en del av oppregningen. Momentet favner både tvangsmidlets art og hvordan tvangsmiddelbruken iverksettes. Det siste er sentralt, også i mindre alvorlige narkotikasaker. Det er mindre inngripende å avgi en spyttprøve enn en urinprøve eller blodprøve. Videre er det normalt mindre inngripende å få bilen ransaket enn boligen.

For øvrig mener utvalget at «hensynet til den inngrepet rettes mot» bør være blant de momenter loven nevner særskilt. Hvem som utsettes for tvangsmidlet er etter omstendighetene et sentralt moment.

For det første er «hensynet til den inngrepet rettes mot» særlig sentralt der personen er under 18 år. Utvalget viser til Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen. Samtidig understreker utvalget at hensynet til personer under 18 år som risikerer å bli utsatt for et tvangsinngrep, ikke veier like tungt i alle sammenhenger. Det har betydning om den rettshåndhevingen inngrepet er en del av, også skal beskytte andre personer under 18 år. I mindre alvorlige narkotikasaker har dette en side mot barnekonvensjonen artikkel 33. Bruk av tvangsmidler mot personer under 18 år handler til en viss grad også om å forebygge at barn utvikler rusmiddelproblemer.

For det andre er «hensynet til den inngrepet rettes mot» sentralt der personen ikke er mistenkt i saken og der tvangsmidlet bare delvis tas i bruk for å opplyse saken mot hen. Det skal i utgangspunktet mer til for at tvangsmiddelbruk mot andre enn mistenkte er forholdsmessig. Samtidig må det her tas i betraktning om den aktuelle tvangsmiddelhjemmelen et stykke på vei tar høyde for dette gjennom de vilkår som er oppstilt. Når det gjelder såkalt «tredjemannsransaking», tas det til en viss grad høyde for dette gjennom det tilleggsvilkår som gjelder etter straffeprosessloven § 192 tredje ledd nr. 3 og § 195 tredje ledd.

Utvalgets mandat kan tolkes slik at hensynet til den inngrepet rettes mot bør ha begrenset vekt der målet med tvangsmiddelbruken bare eller i betydelig grad er å avdekke salgsleddet i en narkotikasak, typisk i en situasjon der det er spørsmål om å ransake mobiltelefonen til en person som mistenktes for erverv av narkotika til egen bruk.84 Etter utvalgets vurdering bør det ikke oppstilles et allment prinsipp i denne retning. Om ransaking er forholdsmessig, må bero på en konkret vurdering. Undersøkelse av en mobiltelefon innebærer et betydelig inngrep i privatlivet. Dagens mobiltelefoner kan inneholde svært mye personlig informasjon, og det er ikke uvanlig at informasjon om vesentlige deler av en persons liv er lagret på telefonen. Det å undersøke innholdet på en telefon er derfor et langt større inngrep i privatlivet i dag enn for et par tiår siden. Samtidig kan behovet for å undersøke innholdet være stort i enkelttilfeller, for eksempel dersom tiltaket sannsynligvis kan bidra til å avdekke en narkotikaselger, ikke minst en person som selger narkotika til ungdom. Men her som ellers må behovet for rettshåndhevelse veies opp mot sakens art, inngrepets art, hvem som rammes av inngrepet og hvilken type kriminalitet det dreier seg om.

Når det gjelder kriminalitetstypen og såkalt «tredjemannsransaking», må det i tilknytning til momentet «hensynet til den inngrepet rettes mot» tillegges en viss vekt om den som skal ransakes er mistenkt for et lovbrudd som strafferettslig sett er nær forbundet med det lovbruddet som (først og fremst) begrunner tvangsmiddelbruken. Et eksempel er heleri og hvitvasking (straffeloven §§ 332-341). Heleri og hvitvasking er strafferettslig sett nær forbundet med det lovbruddet som utbyttet stammer fra. Dels er lovbruddene knyttet sammen gjennom gjerningsbeskrivelsen i straffebudene om heleri og hvitvasking («utbytte(t) av en straffbar handling»). Dels vil heleri eller hvitvasking ofte ikke regnes som markert mindre straffverdig enn primærlovbruddet.

Det er en strafferettslig sammenheng mellom ulike typer straffbar befatning med narkotika. Gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 231 viser dette, selv om det hele avdempes noe gjennom at bruk og besittelse straffes etter legemiddelloven. Men når det gjelder bruk av narkotika og erverv og innehav av mindre kvanta narkotika til egen bruk, regnes dette som markert mindre straffverdig enn vinningsmotivert befatning med narkotika. Av den grunn er det bare en moderat strafferettslig sammenheng mellom befatning med narkotika til egen bruk og vinningsmotivert befatning med narkotika, typisk innførsel og salg. Dette har betydning for vekten av momentet «hensynet til den inngrepet rettes mot». Ved ransaking i medhold av straffeprosessloven § 192 tredje ledd om «tredjemannsransaking» er det derfor relevant at erverv av narkotika til egen bruk tross alt regnes som markert mindre straffverdig enn salg av narkotika.

Utvalget har vurdert om ytterligere momenter bør nevnes i loven. En uttømmende oppregning av relevante momenter kan uansett ikke tas inn i loven. Tillegget «forholdene ellers» må derfor videreføres. Spørsmålet er om oppregningen bør omfatte alle sentrale momenter eller om enkelte sentrale momenter fortsatt bør dekkes av formuleringen «forholdene ellers». Samlet sett mener utvalget at oppregningen i loven bør være relativt kort. Med utvalgets forslag, vil formuleringen «forholdene ellers» derfor omfatte viktige momenter som mistankens styrke og graden av sannsynlighet for at tvangsmiddelformålet oppnås dersom tiltaket tas i bruk.

Utvalget har også vurdert om formuleringen «kan ikke brukes» i § 170 a annet punktum bør endres for klarere å få frem at forholdsmessighetskravet også gjelder ved iverksettingen av tvangsmiddelbruk. En beslutning fra retten eller påtalemyndigheten om bruk av et tvangsmiddel vil i større eller mindre grad være abstrakt. Den vil ikke i detalj angi hvordan tvangsmiddelbruken kan eller skal iverksettes. Av den grunn er det viktig at loven er klar om at forholdsmessighetskravet også gjelder ved iverksettingen. Samtidig er det etter utvalgets vurdering vanskelig å finne en formulering som er bedre enn dagens. Videre er behovet for en presisering begrenset i lys av politiloven § 6 annet ledd. Utvalget er vil derfor ikke foreslå en endring av denne delen av lovteksten.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at § 170 a annet punktum utformes slik:

Tvangsmidlet kan ikke brukes når det etter sakens art, inngrepets art, hensynet til rettshåndhevelse, hensynet til den inngrepet rettes mot og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.

For å klargjøre at forholdsmessighetskravet også gjelder ved iverksettingen kan det eventuelt tilføyes en henvisning til § 170 a annet punktum eller minnes om forholdsmessighetskravet i bestemmelser om iverksetting av tvangsinngrep.

Når det gjelder ransaking, er hovedbestemmelsen om iverksetting § 201 første ledd første punktum. Bestemmelsen lyder slik: «Ransakingen foretas så skånsomt som forholdene tillater». En mulighet er å tilføye en påminning om at forholdsmessighetskravet gjelder, for eksempel slik: «Ransakingen skal foretas så skånsomt som forholdene tillater, og den må ikke foretas på en måte som er uforholdsmessig, jf. § 170 a annet punktum.»

Bestemmelsen om kroppslig undersøkelse i § 157 fastsetter i første ledd første punktum at personen «kan underkastes» kroppslig undersøkelse når det «ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep». Påtaleinstruksen § 10-4 inneholder retningslinjer om og skranker for hvordan undersøkelsen kan utføres. Annet ledd lyder slik:

For øvrig skal undersøkelsen alltid foretas så hensynsfullt som mulig. Den skal ikke være mer inngripende enn det som er nødvendig, og skal utføres på en minst mulig krenkende måte.

En mulighet er å utforme § 10-4 annet ledd annet punktum slik: «Den skal ikke være mer inngripende enn det som er nødvendig, og skal utføres på en forholdsmessig og minst mulig krenkende måte.»

Det er neppe hensiktsmessig å innta en slik rettspedagogisk påminning i tilknytning til samtlige inngrepshjemler. Ulempen ved å innta en påminning i enkelte av dem er at reguleringen kan misforstås når den ses i sammenheng med ordlyden i § 170 a annet punktum. Bestemmelsene sett i sammenheng kan skape det inntrykk at et forholdsmessighetskrav ikke gjelder ved iverksettingen med mindre loven særskilt fastsetter dette. Utvalget er kjent med at forholdsmessigheten ved bruk av intime former for personransaking og kroppslig undersøkelse har vært fremme i debatten om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker. Men utvalget antar at behovet for en rettspedagogisk påminning når det gjelder personransaking og kroppslig undersøkelse ikke er så stor at det bør trumfe risikoen for feilslutninger.

13 Ransaking

13.1 Ransaking av eiendom i medhold av § 192, herunder av mobiltelefoner

13.1.1 Gjeldende rett

Ransaking av «bolig, rom eller oppbevaringssted» er regulert i straffeprosessloven § 192. Ransaking (undersøkelse) av eiendom som verken er «bolig, rom eller oppbevaringssted» reguleres av § 202, som oppstiller vesentlig mer liberale vilkår. Vilkårene i § 192 skal sikre et godt vern av privatsfæren, men § 192 er bare en hovedregel. Unntak for enkelte «hus eller rom» finnes i § 193 og § 194, men unntakene har ikke interesse for de spørsmål som er aktuelle for utvalget. Fremstillingen videre begrenses derfor til § 192.

Formuleringen «bolig, rom eller oppbevaringssted» tolkes vidt, noe som er ubetenkelig siden en vid tolkning styrker vernet av privatsfæren. Ordet «oppbevaringssted» dekker også digitale lagringsenheter som datamaskiner og mobiltelefoner, se blant annet HR-2019-610-A avsnitt 29. Men som utvalget kommer tilbake til i punkt 13.2.1, tolkes ordet «oppbevaringssted» noe innskrenkende. Ransaking av en veske, koffert eller lignende som en person har med seg reguleres av bestemmelsen om personransaking i § 195. Men dette gjelder ikke for digitale lagringsenheter en person har med.

Vilkårene for å ransake i medhold av § 192 er noe ulike alt etter hvem det skal ransakes hos. Første og annet ledd regulerer ransaking hos en person som med «skjellig grunn» kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som begrunner ransakingen, mens tredje ledd regulerer ransaking hos andre.85

I begge situasjonene må det være «skjellig grunn» til mistanke om at en straffbar handling er begått, men etter første og annet ledd kreves det «skjellig grunn» til mistanke om at den ransakingen rettes mot er skyldig i overtredelsen. Mistankekravet «skjellig grunn» tolkes slik at det må være sannsynlighetsovervekt for at et lovbrudd er begått, eventuelt for at den ransakingen rettes mot er skyldig, se blant annet Rt-2006-582 avsnitt 19. Strafferammekravet i begge situasjonene er i utgangspunktet «frihetsstraff», men ved ransaking hos den som med skjellig grunn kan mistenkes for å være skyldig, gjelder det unntak for enkelte lovbrudd som har bot som strafferamme, se annet ledd. Også formålskravet er det samme: «å sette i verk pågripelse eller for å søke etter bevis eller etter ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i».

Det gjelder ulike tilleggsvilkår i de to situasjonene. Ved ransaking hos den som med skjellig grunn kan mistenktes for å være skyldig gjelder det knapt noe tilleggsvilkår, jf. formuleringen «kan det foretas ransaking […] for å». Formuleringen stiller små krav til sannsynligheten for at ransakingsformålet vil oppnås i tilfelle ransaking, dvs. et meget lavt indikasjonskrav.

Ved ransaking hos andre opererer tredje ledd med tre alternative tilleggsvilkår. De to første er relativt konkrete: at «handlingen er foretatt eller mistenkte pågrepet der» og at «mistenkte har vært der under forfølgning på fersk gjerning eller ferske spor». Ordet «der» i de to alternativene sikter til det stedet som skal ransakes. Det tredje og mest praktisk viktige alternativet er at «det for øvrig er særlig grunn til å anta at» ransakingsformålet vil oppnås i tilfelle ransaking av stedet. Høyesterett har lagt til grunn at formuleringen «særlig grunn til å anta» skal forstås slik at sannsynlighetsovervekt er påkrevd, se Rt-1999-805.

I tillegg kommer forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a annet punktum, som ble omtalt i punkt 12.5.2. I mindre alvorlige narkotikasaker er forholdsmessighetskravet sentralt. Dette gjelder ikke minst der ransakingsgrunnlaget er § 192 første ledd. Bestemmelsen oppstiller som nevnt et svært beskjedent tilleggsvilkår (indikasjonskrav), noe som medfører at forholdsmessighetskravet er ekstra sentralt.

13.1.2 Rettslig bakteppe

13.1.2.1 Svensk og dansk rett

Sverige

Ransaking av hus, rom eller annet lukket oppbevaringssted («hus, rum eller slutet förvaringsställe») reguleres av rättegångsbalken (RB) 28 kap.86 Grunnvilkårene for ransaking er at det er grunn til å anta at det er begått et lovbrudd som etter loven kan straffes med fengsel. Ransaking kan gjennomføres for å søke etter ting som kan tas i beslag eller forvaring eller som kan benyttes for å gjennomføre en fjernransaking («genomsökning på distans»), eller for øvrig for å skaffe opplysninger som har betydning for etterforskningen, jf. 28 kap. 1 §. Det er et vilkår for ransaking at begrunnelsen for ransaking oppveier ulempene som inngrepet innebærer for mistenkte eller andre motstående interesser (forholdsmessighetsprinsippet), jf. 28 kap. 3a §.

De øvrige vilkårene for ransaking av hus mv. avhenger av hvem det skal ransakes hos. Ved ransaking hos mistenkte gjelder i utgangspunktet bare de nevnte grunnvilkårene. Hos andre enn mistenkte gjelder det tilleggskrav for at ransaking skal kunne gjennomføres. For eksempel kan det etter loven ransakes hos tredjemann hvis lovbruddet er begått på stedet eller mistenkte er pågrepet der.87

En mobiltelefon eller annen databærer kan tas i beslag dersom vilkårene i 27 kap. 1 § er oppfylt. Ett av de alternative vilkårene for å ta en gjenstand i beslag er at det med skjellig grunn antas («skäligen kan antas») at gjenstanden har betydning for etterforskingen av et lovbrudd. Det er ikke noen krav til strafferammen for det lovbruddet som etterforskes. Behovs- og forholdsmessighetsprinsippet setter imidlertid grenser for beslagsadgangen, jf. 27 kap. 1 §.

Selve gjennomgangen av innholdet på en databærer anses ikke i seg selv som en ransaking, men som gjennomgang av beslag. Slik gjennomgang er generelt tillatt uten at det er behov for noen ytterligere beslutning om ransaking eller beslag av innholdet.88 Det er egne regler i 27 kap. 11 b § flg. om gjennomsøkning av innholdet i en beslaglagt elektronisk kommunikasjonsenhet.

Strafferammen ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd («ringa narkotikabrott») er bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Strafferammekravet for husransaking mv. er dermed oppfylt i denne sakstypen. Lovens vilkår for beslag og gjennomgang av mobiltelefon vil også generelt være oppfylt. Behovs- og forholdsmessighetsprinsippet må vurderes i det enkelte tilfelle.

Danmark

Ransaking av eiendom reguleres av retsplejeloven kap. 73. Ransakingsbegrepet omfatter etter dansk rett kun undersøkelser av eiendom. Undersøkelse av person reguleres av bestemmelsene om legemsinngreb i retsplejeloven kap. 72.

Ransaking kan foretas av følgende steder, jf. § 793 stk. 1:

• 1) boliger og andre husrum, dokumenter, papirer og lignende samt indholdet af aflåste genstande og

• 2) andre genstande samt lokaliteter uden for husrum.

Formuleringen «dokumenter, papirer og lignende» i nr. 1 omfatter også elektroniske lagringsenheter (datamaskiner, mobiltelefoner mv.). Hvorvidt første ledd nr. 1 eller 2 gjelder for ransaking av en veske, koffert, bil mv. avhenger av om gjenstanden er låst eller ikke, jf. formuleringen «indholdet af aflåste genstande». Det dreier seg om husransaking etter § 793 første ledd selv om personen har med seg gjenstanden.89

Det er egne regler for undersøkelser av steder som er fritt tilgjengelige for politiet (§ 793 stk. 2) og ransaking for å anholde en person med sikte på fullbyrdelse av straff (§ 793 stk. 3).

Vilkårene for ransaking av eiendom, oppbevaringssteder og gjenstander som en mistenkt har rådighet over, fremkommer av § 794. Det kreves for det første at personen med «rimelig grund» kan mistenkes for en lovovertredelse som er undergitt offentlig påtale. Videre kreves det at ransakingen må antas å være av vesentlig betydning for etterforskingen.

Det gjelder tilleggskrav ved ransaking av eiendom som nevnt i § 793 stk. 1. I disse tilfellene må saken enten gjelde et lovbrudd som etter loven kan medføre fengselsstraff, eller at det er «bestemte grunde til at antage» at bevis i saken eller gjenstander som kan beslaglegges, vil bli funnet ved ransakingen.

Gjennomgang av mobiltelefon eller andre databærere anses som ransaking etter dansk straffeprosessrett. Det antas at en beslutning om ransaking av husrom og gjenstander uten videre også omfatter en tillatelse til å ransake de gjenstander som er funnet ved ransakingen, herunder mobiltelefoner og andre databærende enheter.90 Forholdsmessighetsprinsippet utgjør imidlertid en skranke ved all ransaking, jf. § 797.

I saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd er strafferammen bøter eller fengsel inntil 2 år, jf. lov om euforiserende stoffer § 3. Påtalen er offentlig i slike saker. Dette innebærer at strafferammekravet ved ransaking av eiendom, herunder av mobiltelefon, er oppfylt.

Maktbruk i forbindelse med iverksetting av ransaking er ikke direkte regulert i retsplejeloven. Det er likevel antatt at hjemlene for ransaking forutsetter en adgang til nødvendig maktbruk.91

13.1.2.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget fremsatte i NOU 2016: 24 forslag til ny straffeprosesslov. Lovforslaget § 18-1 (1) og § 18-2 (1), jf. § 14-1 (1), regulerer ransaking av «fremkomstmiddel, bolig eller kontor eller annet rom eller oppbevaringssted». Virkeområdet må antas å samsvare med hva som følger av formuleringen «bolig, rom eller oppbevaringssted» i straffeprosessloven § 192. Forslaget skiller mellom ransaking hos den som med skjellig grunn kan mistenktes for å være skyldig i den overtredelsen som begrunner ransakingen, og ransaking hos andre personer. Vilkårene for å ransake i de to situasjonene avviker ikke i nevneverdig grad fra vilkårene etter § 192. Forslaget presiserer ikke hvordan grensen skal trekkes mellom de to hjemmelsgrunnlagene for ransaking.

13.1.3 Arbeider internt i påtalemyndigheten

Riksadvokatens brev 9. april 2021

I brevet punkt 6.2 gis det uttalelser om adgangen til ransaking i tilfeller hvor politiet observerer en ruspåvirket person, og det er mistanke om bruk og besittelse av narkotika:

Personransaking i slike tilfeller vil som utgangspunkt heller ikke være uforholdsmessig, under forutsetning av at den gjennomføres skånsomt. Dersom det ikke gjøres funn ved personransakingen, vil det uten særlige holdepunkter for at vedkommende har narkotika hjemme ikke være skjellig grunn til mistanke om besittelse eller oppbevaring der, og således ikke grunnlag for husransaking. Det vil heller ikke være grunnlag for gjennomgang av mistenktes mobiltelefon uten at det foreligger tilstrekkelige holdepunkter for skjellig grunn til mistanke om andre relevante forhold, f.eks. at vedkommende er involvert i salg av narkotika, se dessuten punkt 3 og punkt 6.5.

Uttalelsen må oppfattes slik at det etter riksadvokatens syn vil være uforholdsmessig å gjennomføre husransaking eller ransaking av mobiltelefon utelukkende basert på en mistanke om bruk av narkotika og besittelse av mindre mengder narkotika på person. For at husransaking skal være aktuelt må det være skjellig grunn til mistanke om at det oppbevares narkotika der. Dette må vurderes konkret i den enkelte sak. Uttalelsen i punkt 6.2 er ikke fulgt opp blant de 6 punktene med direktiver i brevet punkt 7. Når det gjelder ransaking av mobiltelefon, må uttalelsen ses i sammenheng med andre deler av brevet, jf. nærmere nedenfor.

I brevet punkt 6.4 behandles et typetilfelle hvor politiet gjør funn av små mengder narkotika på en person. I denne situasjonen vil saken etter riksadvokatens oppfatning normalt være oppklart som følge av funnet. Om adgangen til videre etterforskningsskritt i saken, herunder ransaking, uttales det:

Hvilken videre mistanke funnet gir grunnlag for – ikke minst med tanke på om vedkommende er involvert i salgsvirksomhet – må vurderes konkret. Er det etter omstendighetene grunn til å tro at narkotikaen er til egen bruk, vil det uten andre opplysninger ikke være grunnlag for ransaking av bolig eller gjennomgang av mistenktes mobiltelefon. Men dersom mengden narkotika, måten den er pakket på, eventuelle narkotikaregnskap eller andre forhold gir skjellig grunn til mistanke om at vedkommende er involvert i salgsvirksomhet, vil det gjennomgående være grunnlag for ransaking både av bopel og telefon for å etterforske salgsmistanken.

Uttalelsen har likhetstrekk med teksten som er sitert over fra brevet punkt 6.2. Også denne uttalelsen må forstås slik at husransaking og ransaking av mobiltelefon etter riksadvokatens syn vil være et uforholdsmessig inngrep for å belyse en mistanke om innehav av narkotika til egen bruk. Husransaking vil først være aktuelt dersom det er skjellig grunn til mistanke om at personen innehar narkotika hjemme.

Når det gjelder uttalelsen om at det ikke er grunnlag for ransaking av mobiltelefon, kan det være noe uklart om dette gjelder uavhengig av bevissituasjonen i saken. Premisset for riksadvokatens oppfatning om at det ikke er grunnlag for ransaking av mobiltelefon, er at saken typisk vil være oppklart som følge av funnet av narkotika på personen. Hvis mistenkte benekter kjennskap til stoffet, og dette ikke umiddelbart kan utelukkes, kan det imidlertid være behov for ytterligere etterforsking. Ransaking av mobiltelefon kan da være et relevant etterforskingsskritt. Etter utvalgets oppfatning kan riksadvokatens uttalelser neppe utelukke ransaking av mobiltelefon i et slikt tilfelle, forutsatt at det konkret vurderes som et forholdsmessig inngrep.

Brevet punkt 6.5 inneholder uttalelser om skranker for etterforsking av omfanget av narkotikabruk og opphavet til forbrukt narkotika. Uttalelsene er særlig relevante for ransaking av mobiltelefon, som vil være et aktuelt etterforskingsskritt dersom man skal belyse omfanget av bruken og ervervet av narkotikaen. Uttalelsene er fulgt opp i påtaledirektivene i brevet punkt 7 nr. 1:

I tilfeller der det avdekkes at en person har brukt et ulovlig rusmiddel, skal ransaking av mobiltelefon ikke benyttes for kun å avdekke det nærmere omfanget av rusmiddelbruken. Også andre etterforskingsskritt med slikt formål må vurderes nøye, og skal ikke benyttes overfor kjente rusavhengige.

I punkt 12.3.2 omtaler utvalget hva som ligger i riksadvokatens uttalelser om at det ikke skal benyttes etterforskingsressurser for å avdekke det nærmere omfanget av narkotikabruken og for å kartlegge ervervet av forbrukt narkotika. Utvalget legger til grunn at riksadvokatens uttalelser ikke er til hinder for at slik etterforsking kan gjennomføres i enkelttilfeller hvor det skal belyse et relevant etterforskingsformål etter straffeprosessloven § 226.

Politiets retningslinjer 2. juli 2021

Retningslinjene punkt 4 omhandler ransaking i «bruks- og besittelsessaker». Punkt 4.1 omhandler saker hvor det er mistanke om bruk av narkotika, mens punkt 4.2 gjelder «besittelse/oppbevaring av mindre mengder til eget bruk».

I brukssaker uttaler retningslinjene følgende om ransaking av eiendom:

Det skal ikke gjennomføres […] gjennomgang av mobiltelefon, ransaking av hjem eller av bil som ikke er i bruk.

Det uttales videre at politiet ikke skal be om samtykke til noe av dette.

I saker om besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk, står det i punkt 4.2:

Politiet skal ikke […] gjennomgå mobiltelefon eller ransake hjem.

Det er presisert at dersom det foreligger «konkrete holdepunkter for mer alvorlig oppbevaring på bopel e.l. og/eller salg, kan det være grunnlag for ytterligere tvangsmidler, f.eks. ransaking av bolig eller telefon». Utfra sammenhengen fremstår «mer alvorlig oppbevaring» som en henvisning til oppbevaring av narkotika utover egen bruk.

Når det gjelder ransaking av mobiltelefon, er det i retningslinjene punkt 3.2.2 uttalt:

Det er ikke forholdsmessig å gjennomgå mistenktes telefon i mindre alvorlige narkotikasaker. Ransaking av telefon forutsetter skjellig grunn til mistanke om mer alvorlig narkotikakriminalitet.

Det fremkommer utfra sammenhengen at mindre alvorlige narkotikasaker sikter til saker om bruk av narkotika og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk.

Retningslinjene gir samlet sett uttrykk for at det helt generelt ikke skal gjennomføres ransaking av mobiltelefon eller bolig i saker om bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk. Utvalget vil påpeke at disse begrensningene i ransakingsadgangen går markert lenger enn det som følger av riksadvokatens brev 9. april 2021, jf. utvalgets redegjørelse over. Dersom retningslinjene tas på ordet, skal det for eksempel ikke ransakes i bolig eller kjøretøy selv hvis det er skjellig grunn til mistanke om oppbevaring av narkotika der. Dette er for kategorisk i lys av både riksadvokatens direktiver og gjeldende rett.

Utvalget anbefaler at riksadvokaten og/eller Politidirektoratet tar initiativ til å justere retningslinjene 2. juli 2021 slik at de bringes i samsvar med gjeldende rett og riksadvokatens direktiver.

13.1.4 Innspill til utvalget

I punkt 12.5.5 er det redegjort for generelle innspill om forholdsmessigheten ved bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. Det redegjøres her for innspill som særskilt omhandler ransaking av eiendom.

Norsk Narkotikapolitisk Forening (NNF) gir uttrykk for at ransaking er politiets viktigste verktøy for å avdekke og beslaglegge narkotika. Det er behov for å klargjøre at politiet kan ransake kjøretøy eller steder hvor det er skjellig grunn til mistanke om at det oppbevares narkotika.

Nordland politidistrikt mener at det bør være adgang til ransaking ved mistanke om besittelse eller oppbevaring av narkotika. Det vises til behovet for å avklare om personen har mer narkotika enn terskelverdiene, og behovet for å beslaglegge og destruere narkotika. Det bør kunne gjennomføres ransaking overfor både rusmiddelavhengige og andre.

Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter uttaler at dersom lovgiver mener at politiet skal avdekke narkotikalovbrudd, så bør politiet ha mulighet til å ransake mobiltelefon for å avdekke omfanget av bruk og/eller ervervet av narkotika. Det er på det rene at politiet og påtalemyndigheten før riksadvokatens brev 9. april 2021 oppfattet at de hadde denne muligheten i saker om bruk og befatning med narkotika til egen bruk. Domstolene ga også medhold til påtalemyndighetens begjæringer om ransaking av mobiltelefon i slike tilfeller. Det opplyses videre at ransaking av mobiltelefon i praksis i stor grad foregikk ved manuell gjennomgang av telefonen på stedet, og i liten grad ved sikring og gjennomgang av hele telefonen.

Law Enforcement Action Partnership Scandinavia (LEAP) gir uttrykk for at det ikke finnes noen legitim grunn til at politiet skal kunne gjennomføre ransaking av eiendom for å finne brukerdoser eller bevis for bruk av narkotika. Ransaking vil virke stigmatiserende overfor brukerne. Det er heller ikke behov for å utvide adgangen til ransaking for å avdekke bakmenn. Politiet har god tilgang til informasjon uten å måtte ty til inngripende ransaking av brukere.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR) slutter seg til riksadvokatens oppfatning om at ransaking normalt vil være uforholdsmessig overfor rusmiddelavhengige. Dette følger av en helhetlig forholdsmessighetsvurdering som hensyntar blant annet behovet for oppklaring av saken. En slik helhetlig vurdering innebærer at ransaking ikke alltid vil være uforholdsmessig selv om den forventede straffen er liten, for eksempel overfor mindreårige lovbrytere.

Oslo kommune, Psynapse og Frelsesarmeen gir uttrykk for at ransaking ikke vil være forholdsmessige inngrep i saker om befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Tyrili anmoder utvalget om å vurdere nøye om behovet for ransaking er tiltede, og vurdere om det finnes alternativer til ransaking.

13.1.5 Utvalgets vurderinger og forslag

13.1.5.1 Allment

Strafferammekravene i straffeprosessloven § 192 første og tredje ledd er oppfylt ved forsettlig overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven. Uaktsom overtredelse, som har strafferammen bot, oppfyller derimot ikke strafferammekravene. Men som påpekt i punkt 11.2.4.3 bør ikke § 192 endres av den grunn.

Mandatet retter oppmerksomhet mot «om det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk», jf. punkt 11.1.5. Videre fremhever mandatet at det er «viktig at politiet har egnede virkemidler for å kunne avdekke og etterforske innførsel og salg av større mengder narkotika og til å kunne avdekke bakmenn, for å bekjempe organisert kriminalitet og den kriminelle økonomien», jf. punkt 11.1.7. Ransaking av mobiltelefoner er ikke særskilt nevnt i mandatet, men den sistnevnte påpekningen har særlig en side mot ransaking av telefonen til personer som mistenktes for erverv av narkotika til egen bruk, ikke minst for å fremskaffe informasjon om hvem narkotika er ervervet fra. Rettslig sett er (minst) tre problemstillinger her aktuelle.

Den ene problemstillingen omhandler iverksetting og avgrensning av en etterforsking. I hvilken grad gir mistanke om bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk grunnlag for å iverksette etterforsking, og kan eller bør en iverksatt etterforsking også rette seg mot antall tilfeller av bruk/innehav, når og hvordan narkotika er ervervet og hvem narkotika er ervervet fra? Temaet ble behandlet i punkt 12.3.

Den andre problemstillingen omhandler hvordan grensen skal trekkes mellom anvendelsesområdet for de strengere vilkårene for ransaking i straffeprosessloven § 192 tredje ledd og de mer liberale vilkårene i § 192 første ledd. Som nevnt i punkt 13.1.1, medfører de alternative tilleggsvilkårene i tredje ledd at terskelen for ransaking er høyere. Fremstillingen videre vil rette oppmerksomheten mot denne problemstillingen – hvordan grensen skal trekkes mellom første og tredje ledd og om grensen bør justeres eller klargjøres.

Den siste problemstillingen handler om hvor stor betydning etterforskingsformålet og hvem som utsettes for ransakingen har i forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Temaet ble behandlet i punkt 12.5.

13.1.5.2 Nærmere om grensedragningen mellom første og tredje ledd i § 192

Et tvangsmiddel benyttes for å nå et etterforskingsformål. Målet kan være å sikre bevis, å beslaglegge gjenstander som kan inndras, hindre bevisforspillelse mv. Påtalemyndigheten kan ha flere lovbrudd i tankene når det vurderes om et tvangsmiddel skal tas i bruk. Og situasjonen kan ligge slik an at det er en noe svak sammenheng mellom det lovbruddet som medfører at tvangsmiddelvilkårene er oppfylt, og det lovbruddet etterforskingsformålet først og fremst knytter seg til. I så fall kan det oppstå vanskelige spørsmål når det skal avgjøres om første eller tredje ledd i straffeprosessloven § 192 gjelder.

Lovteksten i § 192 første ledd angir ikke på en klar måte hvor sentralt ransakingsformålet må være for etterforskingen av det lovbruddet som medfører at mistankekravet er oppfylt. Spørsmålet er om ransaking kan besluttes i medhold av den liberale hjemmelen i første ledd til tross for at formålet med ransakingen først og fremst er å sikre bevis eller lignende for en annen overtredelse enn den som innebærer at mistankekravet er oppfylt, og som enten den som utsettes for ransakingen eller en tredjeperson er mistenkt for.

Grensedragningen mellom første og tredje ledd er aktuell i mindre alvorlige narkotikasaker, ikke minst der politiet er interessert i å undersøke mistenktes mobiltelefon der hen med skjellig grunn mistenkes for bruk av narkotika og/eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk. En undersøkelse av mobiltelefonen har liten interesse for skyldspørsmålet knyttet til bruken eller innehavet. Men en undersøkelse av den kan likevel ha en viss interesse for etterforskingen mot mistenkte. Informasjon på telefonen kan bidra til å klarlegge hvor lenge personen har brukt narkotika, hvor ofte personen har innehatt narkotika, og om personen har ervervet narkotika, herunder hvor ofte dette har skjedd og hvilke mengder som er ervervet. Samtidig har denne type informasjon normalt liten interesse for hvor mange ulike straffbare «forhold» personen kan straffes for og hvilken straff eller strafferettslig reaksjon som er aktuell. Det vises til fremstillingen i punkt 10.2 og 10.7. Informasjonen har ofte såpass liten strafferettslig interesse at det ikke er grunnlag for en nærmere etterforsking. Det vises til fremstillingen i punkt 12.3. Av den grunn vil ofte formålet med en eventuell ransaking først og fremst være å sikre informasjon om hvem narkotikaen ble ervervet fra, dvs. et annet straffbart forhold (salg) begått av en annen person. Utvalget tilføyer at vurderingen kan bli en annen der mistenkte er under 18 år. Her kan informasjon som nevnt oftere ha betydning for reaksjonsvalget, og det kan bidra til å avklare et oppfølgingsbehov.

Som nevnt presiserer ikke § 192 første ledd hvilken sammenheng som må foreligge mellom det lovbruddet som medfører at mistankekravet er oppfylt, og det lovbruddet ransakingsformålet først og fremst retter seg mot. Heller ikke forarbeidene eller praksis fra Høyesterett gir veiledning.

Rettskilder knyttet til tvangsmidlene pågripelse og varetektsfengsling ved fare for bevisforspillelse har imidlertid en viss interesse. Det klare utgangspunktet etter straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 2, jf. § 184 annet ledd første punktum, er at bevisforspillelsesfaren må knytte seg til det straffbare «forhold» siktelsen gjelder, at kravet til «skjellig grunn» til mistanke må være oppfylt for dette straffbare «forhold» og at det er bevisforspillelsesfaren i saken mot den som skal berøves friheten som er relevant.92 Som nevnt i punkt 12.5.2, kan imidlertid pågripelse og varetektsfengsling på grunn av bevisforspillelsesfare unntaksvis besluttes selv om bevisforspillelsesfaren helt eller delvis knytter seg til straffesaken mot en annen person. Forarbeidene legger til grunn at formuleringen «i saken» må tolkes noe liberalt, et standpunkt som har fått tilslutning fra Høyesterett.93 Den underliggende begrunnelse er praktiske behov, særlig når det gjelder organisert kriminalitet. I proposisjonen fremholdt departementet at behovet for en utvidet fengslingsadgang særlig foreligger «ved bevisforspillelsesfare overfor medskyldige ved organisert kriminalitet eller hvor siktede befinner seg i et avhengighetsforhold til andre».94 Justiskomiteen fremholdt at «erfaring har [vist] at det er nødvendig å ha høve til fengsling av andre enn mistenkte», og at denne muligheten er særlig viktig «der det ligg føre mistanke om organisera kriminalitet og da helst i samband med narkotikasaker».95

Når det gjelder ransaking, er det grunn til å innta den motsatte tilnærming. Det liten grunn til å tolke § 192 første ledd liberalt siden tredje ledd åpner for å ransake hos personer som ikke med skjellig grunn kan mistenktes for å være skyldig i lovbruddet. Loven bør da tolkes slik at ransakingsformålet er avgjørende for om første eller tredje ledd gjelder.96 Ved narkotikalovbrudd har dette størst betydning der en annen person er mistenkt for det forholdet som ransakingsformålet først og fremst knytter seg til. Årsaken er at bruk av narkotika og erverv og innehav av narkotika til egen bruk etter omstendighetene er ett straffbart forhold i form av et fortsatt lovbrudd, som kan pågå over lang tid.

Rettspolitisk kan det reises spørsmål om rammen for ransaking bør være videre, slik at det for eksempel er tilstrekkelig at sakskomplekset danner rammen for ransakingsformålet. I så fall vil § 192 første ledd operere med en relativt vid ramme for hvilke lovbrudd ransakingsformålet kan knytte seg til. Motsatsen er at adgangen til å beslutte ransaking i større grad vil avhenge av prinsippene for iverksetting og avgrensning av en etterforsking og av forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Etter utvalgets vurdering er en slik regulering betenkelig. De rettslige rammer for ransaking blir mer skjønnsmessige, noe som harmonerer mindre godt med de rettssikkerhetskrav som EMD har utviklet i tilknytning til EMK artikkel 8 nr. 2. Det vises til fremstillingen i punkt 12.1.2.2. Utvalget mener derfor at virkeområdet for § 192 første ledd ikke bør utvides.

Etter utvalgets vurdering bør § 192 første ledd klargjøres noe, slik at lovteksten gir et signal om at ransakingsformålet først og fremst må knytte seg til det lovbruddet som medfører at ransakingsvilkårene er oppfylt. Dette kan gjøres ved å endre formuleringen «å søke etter bevis» til «å søke etter bevis i saken».

Ideelt sett bør ordet «forhold» benyttes for å presisere hvilken sammenheng som må foreligge. Men i reguleringen av pågripelse og varetektsfengsling ved fare for bevisforspillelse bruker loven som nevnt ordet «saken». Det samme gjelder for § 242 første ledd første punktum om dokumentinnsyn («sakens dokumenter»). Også i denne bestemmelsen tolkes ordet «saken» slik at innsynsretten gjelder for det straffbare «forhold» som etterforskingen omhandler.97 For å sikre en enhetlig språkbruk i straffeprosessloven bør derfor ordet «saken» benyttes. Videre kan en kort og enkel presisering tas inn i loven gjennom formuleringen «å søke etter bevis i saken».

Slik utvalget ser det, bør også § 192 tredje ledd presiseres noe. Også ved ransaking i medhold av tredje ledd kreves det en tilknytning mellom det lovbruddet som begrunner ransakingen og ransakingsformålet. Samtidig omhandler spørsmålet der ikke grensen mellom hjemlene i første og tredje ledd, men grensen for når § 192 åpner for ransaking. Dersom den aktuelle hjemmelen for ransaking er § 192 tredje ledd og tilknytningen mellom det lovbruddet som kan begrunne ransaking og ransakingsformålet er for svakt, hjemler ikke § 192 ransaking.

I § 192 tredje ledd er det tre alternative tilleggsvilkår. En presisering kan naturlig tas inn i tredje ledd nr. 3, ved at formuleringen «kan finnes bevis» erstattes med «kan finnes bevis i saken».

13.2 Personransaking i medhold av § 195

13.2.1 Gjeldende rett

Personransaking er regulert i straffeprosessloven § 195. Bestemmelsen hjemler «ransaking av hans person». Formuleringen reiser to avgrensningsspørsmål.

Det ene spørsmålet gjelder grensen mot straffeprosessloven § 157, som regulerer «kroppslig undersøkelse». Litt kort og upresist kan man si at en undersøkelse utenpå kroppen er en personransaking mens en «innvendig» undersøkelse er en kroppslig undersøkelse. Klare eksempler på kroppslig undersøkelse er gjennomlysing av kroppen (typisk en røntgenundersøkelse), det å gi en person avførings- eller brekkmiddel, og det å se inn i vagina eller endetarm.98 Også det å undersøke mellom brystene til en kvinne eller rumpeballene til en person må trolig klassifiseres som en kroppslig undersøkelse. Mer usikkert er det om det å se inn i en persons munn er en kroppslig undersøkelse.99

Det andre spørsmålet gjelder grensen mot ransaking av et «oppbevaringssted», som er regulert i straffeprosessloven § 192. Problemstillingen er aktuell der en person har med seg et oppbevaringssted, typisk en ryggsekk eller veske. Straffeprosesslovkomiteen fremholdt at det er «mest naturlig å bruke reglene om ransaking av person» ved «ransaking av en reisendes ryggsekk, håndkoffert e.1.».100 Videre fremholdt komiteen at reglene om personransaking må anvendes ved «undersøkelse av personens klær, veske o.l. etter gjenstander som kan tjene som bevis eller beslaglegges».101 Men ikke alt en person har med seg kan ransakes etter reglene om personransaking. Dersom det er spørsmål om å gjennomgå innholdet i en datamaskin eller mobiltelefon, er en utenfor virkeområdet til § 195. Som nevnt i punkt 13.1.1, er en elektronisk lagringsenhet alltid klassifisert som et «oppbevaringssted» i henhold til § 192. Det samme bør ikke legges til grunn for papirbaserte notatbøker og lignende.

Vilkårene for å ransake i medhold av § 195 er noe ulike alt etter hvem som skal ransakes. Første og annet ledd regulerer ransaking av en person som med «skjellig grunn» kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som begrunner ransakingen, mens tredje ledd regulerer ransaking av andre.102

I begge situasjonene må det være «skjellig grunn» til mistanke om at en straffbar handling er begått, men etter første og annet ledd kreves skjellig grunn til mistanke om at den ransakingen rettes mot er skyldig. Mistankekravet «skjellig grunn» tolkes slik at det må være sannsynlighetsovervekt for at et lovbrudd er begått, eventuelt for at den ransakingen rettes mot er skyldig, se blant annet Rt-2006-582 avsnitt 19. Strafferammekravet er ulikt i de to situasjonene. Ved ransaking av den som med skjellig grunn kan mistenkes for å være skyldig, er hovedregelen at lovbruddet må ha «frihetsstraff» som strafferamme, men annet ledd oppstiller unntak for enkelte straffebud som har strafferammen bot. Ved ransaking av andre er strafferammekravet «straff av fengsel i mer enn 6 måneder». Formålskravet er derimot det samme i de to situasjonene, selv om formålskravet ikke uttrykkelig fremgår av tredje ledd: «oppdagelse av bevis eller av ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i».

I begge situasjonene gjelder det et tilleggsvilkår, men tilleggsvilkåret er ulikt i de to situasjonene. Ransaking av den som med skjellig grunn kan mistenkes for å være skyldig kan besluttes «dersom det er grunn til å anta at» ransakingsformålet vil oppnås. Vilkåret oppstiller et moderat krav til sannsynlighet for at ransakingsformålet vil oppnås i tilfelle ransaking, dvs. et moderat indiksjonskrav. Ved ransaking av andre må «særlige omstendigheter» tilsi ransaking. Formuleringen «særlige omstendigheter» må antas å romme et kvalifisert indikasjonskrav, men er neppe begrenset til dette.

I tillegg kommer forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a annet punktum, som ble omtalt i punkt 12.5.

En viss maktbruk kan være påkrevd for å iverksette personransaking. I straffeprosessloven er det uttrykkelig hjemmel for maktbruk ved ransaking av eiendom (§ 200 annet ledd tredje punktum) og for biometrisk autentisering med «tvang» ved ransaking av et datasystem (§ 199 a annet ledd). Men det er ingen uttrykkelig hjemmel for maktbruk ved personransaking. Straffeprosesslovkomiteen uttalte at makt kan brukes «for å gjennomføre personlig ransaking, selv om dette ikke er uttrykkelig sagt».103 I den grad § 195 tolkes slik at bestemmelsen ikke i seg selv hjemler maktbruk, hjemler bestemmelsen sammenholdt med politiloven § 6 fjerde ledd maktbruk.104

13.2.2 Rettslig bakteppe

13.2.2.1 Svensk og dansk rett

Sverige

Reglene om kroppsvisitasjon etter 28 kap. 11 § i rättegångsbalken (RB) gir hjemmel til å undersøke klær og andre ting som en person har med seg, se 11 § tredje stk. Kroppsvisitasjon omfatter delvis det samme som en personlig ransaking etter norsk straffeprosesslov § 195, likevel slik at reglene om kroppsvisitasjon ikke gir hjemmel for undersøkelser av selve kroppen.

Overfor den mistenkte kan kroppsvisitasjon gjennomføres ved mistanke om et lovbrudd som etter loven kan medføre fengselsstraff («på vilket fängelse kan följa»), se 11 § første stk. Beviskravet er at mistenkte med skjellig grunn kan mistenkes for lovbruddet («skäligen kan mistänkas för brottet»). Formålet med undersøkelsen kan blant annet være å søke etter gjenstander som kan beslaglegges eller for å utrede omstendigheter som har betydning for etterforskingen.

Det er hjemmel for kroppsvisitasjon også overfor andre enn den som med skjellig grunn kan mistenkes for lovbruddet, jf. 28 kap. 11 § andre stk. Det gjelder da et tilleggskrav om at «det finns synnerlig anledning att anta», dvs. særlig grunn til å anta, at man ved kroppsvisitasjonen vil finne gjenstander som kan beslaglegges mv. eller som har betydning for etterforskingen.

Kroppsvisitasjon kan bare foretas dersom inngrepet er i tråd med behovs- og forholdsmessighetsprinsippet, jf. 28 kap. 13 a §, jf. 3a §.

I mindre alvorlige narkotikasaker er strafferammen bøter eller fengsel inntil 6 måneder, jf. narkotikastrafflagen (1968: 64) 2 §. Strafferammekravet for kroppsvisitasjon er dermed oppfylt for denne sakstypen. Som nevnt i punkt 12.5.3.1 er det ikke gitt noen direktiver i svensk påtalemyndighet om forholdsmessighetsvurderingen ved bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. I følge Lindberg er det heller ikke gitt noen uttalelser om anvendelsen av forholdsmessighetsprinsippet ved kroppsvisitasjon (uansett sakstype), noe han ser i sammenheng med at kroppsvisitasjon er et relativt lite inngripende tvangsmiddel som kan gjennomføres raskt.105

Danmark

Etter dansk rett anses undersøkelser rettet mot noens person som «legemsinngreb» etter retsplejeloven kap. 72. Legemsinngrep er en fellesbetegnelse på to ulike typer undersøkelser, jf. § 792 stk. 1:

• 1) besigtigelse af legemets ydre, optagelse af fotografier, aftryk og lignende af legemets ydre samt visitation af det tøj, som den pågældende er iført (legemsbesigtigelse), og

• 2) nærmere undersøgelse af legemet, herunder af dets hulrum, udtagelse af spyt – eller blodprøver eller andre tilsvarende prøver, røntgenundersøgelse og lignende (legemsundersøgelse)

Legemsbesiktigelse omfatter grovt sett det som etter norsk rett anses som personransaking etter straffeprosessloven § 195, ved at både personens kropp og klær kan undersøkes. Gjenstander som personen har med seg faller derimot utenfor virkeområdet for legemsindgreb, og må vurderes etter reglene om ransaking i retsplejeloven kap. 73. Legemsbesiktigelse omfatter også enkelte inngrep som i Norge faller inn under straffeprosesslovens kapittel om granskning (foto og fingeravtrykk etter § 160).

Legemsbesiktigelse kan gjennomføres overfor en siktet dersom vedkommende med rimelig grunn er mistenkt for et forhold som er undergitt offentlig påtale, og inngrepet antas å være av vesentlig betydning for etterforskingen, jf. retsplejeloven § 792 a stk. 1.

Vilkårene er noe annerledes for fingeravtrykk og personfotografi, jf. retsplejeloven § 792 b. Disse undersøkelsene kan gjennomføres også hvis inngrepet ikke har vesentlig betydning for etterforskingen, såfremt saken gjelder et forhold som kan medføre fengsel i 1 år og 6 måneder eller mer.

Legemsbesiktigelse må ikke utføres dersom det etter omstendighetene utgjør et uforholdsmessig inngrep, jf. retsplejeloven § 792 e. Samme bestemmelse fastslår at inngrepet skal gjennomføres så skånsomt som mulig, og det er gitt særlige regler om at siktede i visse tilfeller skal kunne kreve at undersøkelsen gjennomføres av en tjenesteperson av samme kjønn som den undersøkte.

I saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd er strafferammen bøter eller fengsel i inntil 2 år, jf. lov om euforiserende stoffer § 3. Strafferammekravet for å anvende legemsbesiktigelse er dermed oppfylt for denne sakstypen. Legemsbesiktigelse med henblikk å avdekke besittelse av narkotika synes godtatt av domstolene, se Kistrup mfl. Side 550. Som nevnt i punkt 12.5.3.1 er det ikke gitt noen direktiver fra dansk påtalemyndighet om forholdsmessigheten ved bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker.

13.2.2.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget fremsatte i NOU 2016: 24 forslag til ny straffeprosesslov. Lovforslaget § 18-1 (1) og § 18-2 (2), jf. § 14-1 (1), regulerer ransaking av person. Det klargjøres ikke hva ransaking av person innebærer.

Lovforslaget viderefører skillet mellom ransaking av den som med skjellig grunn kan mistenkes for å være skyldig i den overtredelsen som begrunner ransakingen, og ransaking av andre personer. Vilkårene for å ransake i de to situasjonene avviker noe fra de som gjelder etter straffeprosessloven § 195. Mistankekravet og formålskravet er det samme. Men det gjelder ikke et strafferammekrav. Etter § 14-1 (1) første punktum gjelder det i utgangspunktet ikke et strafferammekrav ved tvangsinngrep, og et strafferammekrav ved personransaking finnes verken i § 18-1 (1) eller § 18-2 (2). Årsaken er Straffeprosesslovutvalgets overordnede syn på hensiktsmessigheten av strafferammekrav.106

For øvrig er indikasjonskravet ved ransaking av mistenkte ikke videreført. Betydningen av dette er noe begrenset siden «sannsynligheten for at formålet med tiltaket vil bli ivaretatt» er ett av momentene i forholdsmessighetskravet, se § 14-1 (2). Ransaking av andre personer kan skje «når konkrete omstendigheter gir særlig grunn til det», se § 18-2 (2).

Straffeprosesslovutvalget foreslår i § 14-5 (2) annet punktum en allmenn bestemmelse om maktbruk: «Det kan benyttes nødvendig makt og iverksettes tiltak som medfører skade.»

13.2.3 Utvalgets vurderinger og forslag

13.2.3.1 Allment

Som nevnt i punkt 11.1.2 er strafferammekravet i § 195 første ledd særskilt fremhevet i mandatet som et tema utvalget skal vurdere. Temaet er imidlertid lite aktuelt med utvalgets forslag til strafferettslig regulering. Forsettlig overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven har en tilstrekkelig høy strafferamme. Uaktsom overtredelse oppfyller ikke strafferammekravet, men som påpekt i punkt 11.2.4.3, gir dette ikke grunnlag for å oppstille et unntak.

Utvalget tilføyer at med den strafferettslige reguleringen som Stortingets anmodningsvedtak forutsetter, er det nærliggende å supplere oppregningen i § 195 annet ledd med lovbruddet bruk og besittelse av narkotika. Ransaking av en person som med «skjellig grunn» kan mistenkes for besittelse av narkotika, er et viktig virkemiddel ved etterforsking av slike lovbrudd, og et stykke på vei et nødvendig virkemiddel for å hindre en reell (de facto) avkriminalisering. Videre er virkemidlet viktig for å kunne beslaglegge og destruere narkotika, noe også Rusreformutvalget tok høyde for i forslaget til en hjemmel for visitasjon i politiloven § 9 a. I tillegg er strafferammekravet «frihetsstraff» i § 195 første ledd alt i dag uthult gjennom unntakene i annet ledd for fem lovbrudd som har strafferammen bot. I punkt 20.2.5 behandler utvalget temaet opp mot dopinglovbrudd.

Som signalisert i punkt 11.1.2 og 11.1.5 vil utvalget vurdere tre konkrete spørsmål som omhandler personransaking.

For øvrig bør straffeprosessloven § 195 første ledd endres på samme måte som § 192 første ledd, ved at formuleringen «i saken» tilføyes. Det vises til fremstillingen i punkt 13.1.5.2.

13.2.3.2 Strafferammekravet i § 195 tredje ledd

Straffeprosessloven § 195 tredje ledd hjemler ransaking av andre personer enn den som med «skjellig grunn» kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som begrunner ransakingen. Strafferammekravet i bestemmelsen er «fengsel i mer enn 6 måneder». Verken strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd eller i utvalgets forslag til § ny 232 a i straffeloven oppfyller strafferammekravet. I straffeloven § 231 er derimot strafferammen tilstrekkelig høy. Utvalgets forslag til strafferettslig regulering medfører at strafferammekravet i § 195 tredje ledd ikke lenger vil være oppfylt når mistanken gjelder erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene.

Etter utvalgets vurdering medfører endringen neppe problemer for rettshåndhevingen. Tredjemannsransaking av person er et lite aktuelt virkemiddel ved etterforsking av erverv og innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. I den grad en person har narkotika i en lomme, på kroppen eller lignende, kan vedkommende normalt mistenktes for å være gjerningsperson, eventuelt medvirker. I så fall gjelder § 195 første ledd. Dersom målet er å finne et narkotikaregnskap eller andre tegn på salg av narkotika på personen, gjelder etterforskingen mistanke om overdragelse av narkotika eller medvirkning til dette, dvs. en overtredelse av straffeloven § 231 som har en tilstrekkelig høy strafferamme. På den annen side har det å åpne for tredjemannsransaking av person ved mistanke om erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene visse betenkeligheter. Hjemmelen kan misbrukes som en inngang for ransaking i en situasjon der hovedmålet er å finne bevis for overdragelse av narkotika. Det vises til vurderingene i punkt 13.1.5.2 i tilknytning til § 192 om ransaking av eiendom.

På denne bakgrunn mener utvalget at forslaget til strafferettslig regulering ikke gir grunnlag for å oppstille et unntak fra strafferammekravet i § 195 tredje ledd.

13.2.3.3 Grensen mot kroppslig undersøkelse og ransaking av et oppbevaringssted

Straffeprosessloven § 195 gir begrenset veiledning om hvor grensen går mellom personransaking og henholdsvis kroppslig undersøkelse (§ 157) og ransaking av et oppbevaringssted (§ 192). Særlig fraværet av retningslinjer om grensedragningen mot kroppslig undersøkelse er uheldig. Straffeprosessloven åpner bare for kroppslig undersøkelse av personer som med «skjellig grunn» kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som etterforskes. Grensen for hva som er personransaking etter § 195 tredje ledd handler derfor ikke om hvilke materielle vilkår som gjelder for tiltaket og hvem som har beslutningskompetanse, men om hvilke inngrep loven åpner for.

Etter utvalgets vurdering bør § 195 på en mer presis måte klargjøre hva bestemmelsen regulerer. Utvalget viser til de rettssikkerhetsbetraktninger EMD har trukket frem i tilknytning til EMK artikkel 8 nr. 2, som ble omtalt i punkt 12.1.2.2. Klare rettslige rammer for hva en ransaking kan omfatte er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Videre viser utvalget til at det i nyere forvaltningslovgivning er relativt vanlig at loven presiserer hva en visitasjon eller lignende kan bestå i. Det vises til barnevernsloven § 10-8 annet ledd og militærpolitiloven § 19 (2), og ikke minst den utførlige reguleringen i vareførselsloven § 8-4 (2) og (3), jf. vareførselsforskriften § 8-4-1 (1) og (2).

Utvalget mener at følgende klargjøring bør tas inn som et nytt fjerde ledd i § 195:

Ransaking av person kan bare omfatte besiktigelse av kroppens overflater og inn i munnhulen samt gjennomsøkning av klær, veske, håndbagasje mv.

13.2.3.4 Bruk av makt ved personransaking

Etter omstendighetene er bruk av makt (tvang) nødvendig for å iverksette en personransaking. Straffeprosessloven § 195 sammenholdt med politiloven § 6 fjerde ledd må forstås slik at nødvendig og forholdsmessig makt kan benyttes. Men med dagens syn på legalitetsprinsippet er det uheldig at adgangen til maktbruk ikke fremgår uttrykkelig av § 195.

Straffeprosessloven har en noe tilfeldig regulering av temaet maktbruk. Et argument mot å tilføye en hjemmel for maktbruk i § 195 er at de hjemlene for maktbruk som finnes i loven, da lettere kan misforstås dit hen at bruk av makt er uberettiget med mindre straffeprosessloven uttrykkelig åpner for maktbruk. Etter utvalgets vurdering bør denne risikoen ikke tillegges avgjørende vekt. Tross alt finnes det i dag to hjemler for maktbruk i kapittel 15 om ransaking (§ 200 annet ledd tredje punktum og § 199 a annet ledd).

Maktbruk ved ransaking av person kan være nødvendig for å gjennomføre selve ransakingen, typisk ved å holde personen fast eller tilbake. Men maktbruk kan også være påkrevd for å bringe personen til et sted der ransakingen kan gjennomføres på en betryggende og hensynsfull måte. Straffeprosessloven § 201 første ledd første punktum fastsetter at ransakingen skal «foretas så skånsomt som forholdene tillater». Også denne siden av behovet for maktbruk bør omfattes av reguleringen.

Utvalget mener at følgende regulering bør tas inn som et nytt femte ledd i § 195:

Dersom personen nekter å medvirke til personlig ransaking, kan politiet gjennomføre ransakingen med makt. I den grad det er nødvendig for å gjennomføre ransakingen, kan politiet holde tilbake den som skal ransakes, herunder ta personen med til et sted der ransakingen kan gjennomføres på en hensynsfull måte.

13.3 Beslutningskompetanse

13.3.1 Gjeldende rett

Ransaking må normalt besluttes av retten, påtalemyndigheten eller en polititjenesteperson. Unntaksvis kan ransaking besluttes av andre, men for utvalget er det ikke nødvendig å gå inn på disse særreglene. I mindre alvorlige narkotikasaker er det først og fremst aktuelt å ransake i medhold av de materielle hjemlene i straffeprosessloven § 192 (ransaking av eiendom) og § 195 (personransaking). Utvalget begrenser sin behandling av temaet beslutningskompetanse til disse hjemlene.

Hovedregelen er at ransaking må besluttes av retten, se straffeprosessloven § 197 første ledd.

Straffeprosessloven § 197 og § 198 oppstiller flere unntak fra hovedregelen. Unntakene kan deles inn i tre kategorier: hastekompetanse, kompetanse ved forfølgning på fersk gjerning eller ferske spor og kompetanse ved skriftlig samtykke.107 Samlet sett er unntakene vidtrekkende og i praksis er det ikke er så ofte at retten tar stilling til om ransaking skal besluttes.

Unntakene er ikke pliktbestemmelser. Selv om lovens vilkår er oppfylt, kan påtalemyndigheten sende en begjæring til retten, mens en polititjenesteperson kan forelegge spørsmålet for påtalemyndigheten. Når det vurderes om saken bør forelegges for retten eller påtalemyndigheten, må rettssikkerheten til den ransakingen rettes mot og til andre personer som vil berøres tas i betraktning. Rettssikkerheten til de nevnte personer veier tyngre jo mer inngripende ransaking det er tale om. Et slikt syn er i samsvar med EMK artikkel 8 nr. 2, som ble omtalt i punkt 12.1.2.2.

Etter § 197 annet ledd første punktum kan påtalemyndigheten beslutte ransaking når det er «fare ved opphold». Det avgjørende er om formålet med ransakingen helt eller delvis vil forspilles om en beslutning fra retten avventes. I HR-2023-805-A avsnitt 43 presiserte Høyesterett hva som ligger lovens formulering: «bruk av påtalemyndighetens hastekompetanse etter § 197 andre ledd forutsetter en konkret fare for at formålet med ransakingen ødelegges hvis man må vente på rettens beslutning». Ved ransaking av «redaksjonslokale eller tilsvarende» gjelder det et strengere krav til sannsynlighet for at ransakingsformålet forspilles, se annet ledd annet punktum.

Polititjenestepersoner har en mer begrenset hastekompetanse. Etter § 198 første ledd nr. 3 har de beslutningskompetanse «når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles». Hastekompetansen gjelder ikke enhver ransaking i medhold av § 192 og § 195. Den gjelder ikke ved personransaking i medhold av § 195 tredje ledd, eller ved ransaking av et «redaksjonslokale eller tilsvarende», se § 198 annet ledd.

Det er verdt å merke seg at mistanken må være «sterk». I Rt-1993-1025 fremholdt Høyesterett at formuleringen «sterk mistanke om» en straffbar handling «innebærer et krav om betydelig sannsynlighetsovervekt for at en straffbar handling er begått». Videre er det verdt å merke seg at strafferammekravet er «fengsel i mer enn 6 måneder». Som det fremkom i punkt 11.2.3.3 er strafferammekravet oppfylt der mistanken gjelder overtredelse av straffeloven § 231, men ikke der den gjelder overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd. Utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven oppfyller ikke strafferammekravet. I tillegg er det verdt å merke seg at risikoen for at ransakingsformålet forspilles om saken forelegges påtalemyndigheten må være «nærliggende». Loven krever med andre ord en høy sannsynlighet for at ransakingsformålet vil forspilles.

Både påtalemyndigheten og polititjenestepersoner har beslutningskompetanse i medhold av § 198 første ledd nr. 2. Bestemmelsen er utformet slik at kompetansen ligger hos polititjenestepersoner, men påtalemyndigheten har ikke mindre beslutningskompetanse. Kompetansen omfatter ikke personransaking i medhold av § 195 tredje ledd, se § 198 annet ledd første punktum. Men den omfatter både personransaking i medhold av § 195 første ledd og ransaking av eiendom i medhold av § 192.

Kompetansen gjelder «når mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor». Det finnes ikke autorative rettskilder som klargjør hvordan bestemmelsen skal tolkes. EMDs retningslinjer om den prosessuelle siden av EMK artikkel 8 nr. 2, som ble omtalt i punkt 12.1.2.2, tilsier at lovteksten tolkes restriktivt. Men det ligger både i utformingen av lovteksten i første ledd nr. 2 og i sammenhengen mellom kompetansereglene i første ledd nr. 2 og 3 at kompetansen etter første ledd nr. 2 gjelder selv om det er tid og anledning til å forelegge spørsmålet om ransaking for påtalemyndigheten uten at det risikeres at ransakingsformålet forspilles.

Dersom beslutningskompetanse skal foreligge, må beslutningen om ransaking treffes relativt kort tid etter at lovbruddet ble begått eller sporene ble avsatt, jf. formuleringene «fersk gjerning» og «ferske spor». Etter utvalgets vurdering bør bestemmelsen videre tolkes slik at det må foreligge en betydelig geografisk nærhet mellom ransakingsstedet og det stedet mistenkte «treffes eller forfølges». Ellers får kompetansebestemmelsen et betenkelig vidt anvendelsesområde. I tillegg bør ordet «mistenkte» tolkes slik at det gjelder et relativt strengt krav til mistankens styrke. Men det er ikke gitt at loven skal tolkes slik. Lovteksten i første ledd nr. 2 er taus om hvor sterk mistanken må være, samtidig som første ledd nr. 3 krever en «sterk mistanke».

Hvordan § 198 første ledd nr. 2 skal tolkes, er et tema i riksadvokatens brev 9. april 2021 (punkt 5.2):

En gjerningsperson treffes på ‘fersk gjerning’ om vedkommende oppdages under selve forøvelsen av lovbruddet eller umiddelbart etter, samtidig som det er klart at vedkommende er gjerningspersonen. Sterk mistanke er ikke tilstrekkelig. Med forfølgning på ‘ferske spor’ siktes det til tilfeller der det er klart i hvilken retning en gjerningsperson kan forfølges fra et gjerningssted. Det kan således besluttes husransaking på dette grunnlag, f.eks. i et tilfelle der en gjerningsperson løper inn i en leilighet med politiet etter seg. Observasjon av gjenstander som kan ha bevisverdi, f.eks. brukerutstyr som er synlig gjennom et kjellervindu, innebærer ikke at mistenkte forfølges på ferske spor.

Utvalget er enig i denne tolkningen av første ledd nr. 2.

Etter § 197 første ledd er det ransaking «uten vedkommendes skriftlige samtykke» som krever beslutning fra retten. Bestemmelsen skiller ikke mellom påtalemyndigheten og polititjenestepersoner, og i § 198 annet ledd første punktum er det forutsatt at samtykkeregelen også gjelder til fordel for polititjenestepersoner. Et skriftlig samtykke medfører derfor at både påtalemyndigheten og en polititjenesteperson får kompetanse til å treffe en beslutning om ransaking. Skriftlighetskravet skal sikre at den aktuelle personen virkelig samtykker. Ved ransaking av eiendom må eieren eller brukeren av boligen, rommet eller oppbevaringsstedet samtykke. Ved personransaking må den personen som skal ransakes samtykke.

13.3.2 Rettslig bakteppe

13.3.2.1 Svensk og dansk rett

Sverige

Beslutning om husransaking som ledd i etterforsking kan besluttes av retten, påtalemyndigheten eller av politiets undersøkningsleder, jf. rättegångsbalken (RB) 28 kap. 4 §. Loven fastslår at beslutningen om ransaking bør forelegges retten dersom ransakingen antas å bli omfattende eller medføre særlig uleilighet for den som utsettes for inngrepet, med mindre beslutningen haster. Dette innebærer at retten kun unntaksvis vil bli involvert. Normalt vil beslutningen bli truffet av påtalemyndigheten, eller politiets undersøkningsleder (etterforskingsleder) i de tilfeller hvor etterforskingen ikke ledes av påtalemyndigheten.108

Polititjenestepersoner har kompetanse til å beslutte husransaking i hastetilfeller, jf. 28 kap. 5 §. Tidligere hadde tjenestepersoner beslutningskompetanse også ved fersk gjerning og ferske spor. Denne kompetansen ble fjernet ved en lovendring i 1990. Formålet var å bringe beslutningsreglene i RB og polislagen i samsvar med hverandre.109

Reglene om beslutningskompetanse er tilsvarende ved kroppsvisitasjon og kroppsbesiktning, jf. 28 kap. 13 §.

Danmark

Reglene om beslutningskompetanse ved ransaking følger av retsplejeloven § 796. Retten har beslutningskompetanse ved ransaking av eiendom som nevnt i § 793 stk. 1 nr. 1, det vil si «boliger og andre husrum, dokumenter, papirer og lignende samt indholdet af aflåste genstande». Politiet har beslutningskompetanse ved ransaking etter § 793 stk. 1 nr. 2, det vil si «andre genstande samt lokaliteter uden for husrum». Politiet kan dermed beslutte ransaking av for eksempel kjøretøy og ulåste kofferter og vesker.

Politiet har hastekompetanse i de tilfellene hvor beslutningskompetansen ligger hos retten, jf. § 796 stk. 3. I slike tilfeller kan den som er utsatt for ransaking bringe beslutningen inn for retten for etterfølgende vurdering av om inngrepet kan godkjennes.

Beslutning om ransaking kan i stor utstrekning treffes av politiet ved skriftlig samtykke fra den som har rådighet over stedet som skal ransakes, jf. § 796 stk. 5.

Verken retsplejeloven eller politiloven regulerer hvem i politiet som kan treffe beslutning i de tilfeller hvor kompetansen er lagt til politiet.

13.3.2.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget fremsatte i NOU 2016: 24 forslag til ny straffeprosesslov. I kapittel 18 om ransaking og undersøkelse av ting er det bare én særregel om beslutningskompetanse. I all hovedsak regulerer derfor de allmenne kompetansereglene i kapittel 14 også hvem som kan beslutte ransaking.

Hovedregelen er at ransaking må besluttes av retten, se § 14-3 (1) første punktum.

Påtalemyndigheten har hastekompetanse «dersom formålet med tiltaket ellers vil kunne forspilles», se § 14-3 (2) første punktum. Annet punktum fastsetter at spørsmål «om å opprettholde tvangstiltak skal snarest mulig bringes inn for retten». Men det er uklart i hvilken grad plikten også gjelder ved ransaking. Normalt avsluttes en ransaking relativt raskt, og når ransakingen er avsluttet er det ikke lenger noe å «opprettholde».

Også polititjenestepersoner har etter lovforslaget hastekompetanse. Kompetansen gjelder «dersom formålet med tiltaket ellers vil kunne forspilles», se § 14-3 (3) første punktum bokstav b. Bestemmelsen skal erstatte både straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 («fersk gjerning eller ferske spor») og nr. 3 (hastekompetansen). Når det gjelder personransaking, begrenses hastekompetansen av § 18-2 (3). Den omfatter bare ransaking av personer som med skjellig grunn kan mistenktes for å være skyldig i lovbruddet.

Straffeprosessutvalget var positivt innstilt til at samtykke påvirker hvem som har beslutningskompetanse:110

Etter utvalgets syn kan det være hensiktsmessig at beslutningsmyndigheten forskyves ved samtykke, idet behovet for legalitetskontroll gjennomgående reduseres i tilfeller der den som berøres, ikke har motforestillinger mot inngrepet (under forutsetning av at samtykket er informert og fritt). Men samtykke bør, slik utvalget ser det, ikke kunne tre i stedet for lovens situasjonsbetingelser.

Så vidt dette utvalget kan se, ble standpunktet i begrenset grad fulgt opp i Straffeprosessutvalgets lovforslag. Samtykke som grunnlag for beslutningskompetanse er verken et tema i den allmenne kompetansebestemmelsen i § 14-3 eller i kapittel 18 om ransaking og undersøkelse av ting.

Det er mange og til dels omfattende høringsuttalelser om NOU 2016: 24. Utvalget har sett nærmere på høringsuttalelser fra påtalemyndigheten og politiet knyttet til forslaget om ikke å videreføre kompetansebestemmelsen i § 198 første ledd nr. 2. Så vidt utvalget kan se, gikk verken riksadvokaten, de ni regionale statsadvokatembeter som ga høringssvar eller de ti politidistrikter som ga høringssvar inn på spørsmålet om kompetansebestemmelsen burde videreføres. Heller ikke Politijuristene eller Politiets fellesforbund gikk inn på spørsmålet. Politidirektoratet, som hadde innhentet innspill fra landets politidistrikter og kom med en omfattende høringsuttalelse, tok imidlertid opp spørsmålet og gikk inn for en videreføring (side 110):

Politidirektoratet stiller spørsmål ved om det er behov for å fjerne den beslutningskompetansen som i dag følger av straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2. Treffes gjerningsmannen på fersk gjerning eller ferske spor, må det anses som lite betenkelig at polititjenestepersonen selv kan beslutte ransaking. Forslaget vil ha den konsekvens at polititjenestepersonene ikke selv kan beslutte å undersøke gjerningsmannens sekk eller lommer der de har observert et narkotikasalg, og det samme vil i mange tilfeller gjelde der politiet tar en ‘innbruddstyv’ på fersk gjerning. Direktoratet er av den oppfatning at gjeldende straffeprosesslov § 198 første ledd nr. 2, bør videreføres. Dette må i alle fall gjelde de tilfeller der gjerningsmannen treffes på fersk gjerning.

13.3.3 Arbeider internt i påtalemyndigheten

Riksadvokatens brev 9. april 2021

I brevet punkt 5 gjøres det rede for reglene om beslutningskompetanse ved ransaking. I punkt 5.2 omtales reglene om beslutningsmyndighet for tjenestepersoner i politiet som ikke tilhører påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 198. Det gis blant annet uttalelser om den generelle forståelsen av hvilke skranker som ligger i formuleringen om at mistenkte «treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor», jf. § 198 første ledd nr. 2. Uttalelsen er sitert i punkt 13.3.1. I korte trekk innebærer kravet til fersk gjerning at vedkommende oppdages under forøvelsen av lovbruddet eller umiddelbart etter, samtidig som det er klart at vedkommende er gjerningspersonen. Ferske spor sikter til tilfeller hvor det er klart hvilken retning en gjerningsperson kan forfølges – det er ikke tilstrekkelig at det gjøres observasjoner av gjenstander som har bevisverdi på et sted hvor det er aktuelt å utføre ransaking.

Uttalelsene om polititjenestepersoners beslutningskompetanse følges opp i brevet punkt 7, i punkt 6 i listen med direktiver. Direktivet lyder:

Kravene til beslutningsmyndighet, gjennomføring av ransaking og notoritet må nøye iakttas, jf. særlig straffeprosessloven §§ 197, 198 og 201. I tilfeller der vakthavende påtalejurist kan nås på telefon vil politiets tjenestepersoner bare unntaksvis ha selvstendig beslutningsmyndighet i kraft av hastekompetanse.

Siste setning, om at polititjenestepersoner bare unntaksvis har beslutningskompetanse i tilfeller der vakthavende påtalejurist kan nås på telefon, medførte en viss uklarhet når det gjelder forståelsen av § 198 første ledd nr. 2. Enkelte har oppfattet setningen som et direktiv om at det etter § 198 første ledd nr. 2 skal innfortolkes et vilkår om at det ikke er tid til å forelegge beslutningen for påtalemyndigheten.111

Etter utvalgets oppfatning er det ikke naturlig å forstå riksadvokatens brev 9. april 2021 dithen at det skal innfortolkes et hasteelement i § 198 første ledd nr. 2. I brevet punkt 5.2 er det ikke gitt noen uttalelser som trekker i retning av en slik lovforståelse. Tatt i betraktning at det dreier seg om en svært praktisk kompetanseregel for politiet, ville det vært naturlig med en utførlig begrunnelse dersom meningen var å innfortolke et tilleggsvilkår som ikke fremkommer av lovteksten. Etter utvalgets oppfatning er det nærliggende å forstå setningen i brevet punkt 7 nr. 6 slik at den sikter til tilfeller hvor kompetansebestemmelsen inneholder et hastekrav, det vil si § 198 første ledd nr. 3. Denne forståelsen er for øvrig bekreftet i riksadvokatens rapport 14. februar 2022 om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker, jf. nærmere nedenfor. Det kan legges til at det etter utvalgets oppfatning ikke er grunnlag for å innfortolke noe hastekrav i § 198 første ledd nr. 2, jf. punkt 13.3.1.

I brevet punkt 5.3 redegjøres det for betydningen av at mistenkte samtykker til ransaking. Det påpekes at både polititjenestepersoner og påtalemyndigheten har kompetanse til å beslutte ransaking i de tilfeller hvor det foreligger skriftlig samtykke fra mistenkte, jf. straffeprosessloven § 197 første ledd. Videre drøftes det hvorvidt samtykke ikke bare har betydning for beslutningskompetansen, men om samtykke også kan utgjøre et selvstendig materielt grunnlag for ransaking. Konklusjonen til riksadvokaten er at samtykke etter omstendighetene kan frata en undersøkelse karakter av tvangsmiddelbruk i tilfeller der initiativet til undersøkelsene kommer fra den det er tale om å undersøke. Det påpekes at det er viktig med notoritet om at initiativet kommer fra den som undersøkes, og at politiet uansett bør vise tilbakeholdenhet med å etterkomme slike ønsker. Riksadvokaten uttaler seg ikke direkte om hvorvidt samtykke til ransaking kan gjøre unntak fra de materielle vilkårene for ransaking i andre tilfeller, dvs. i tilfeller hvor initiativet til ransakingen kommer fra politiet.

Riksadvokatens rapport 14. februar 2022 om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker

I rapporten punkt 3.2.3 gjøres det rede for reglene om polititjenestepersoners kompetanse til å beslutte ransaking. Straffeprosessloven § 198 nr. 2 behandles særlig grundig, idet det påpekes at undersøkelsen «gir grunn til å tro at det forekommer en viss usikkerhet om rekkevidden av polititjenestepersoners kompetanse til å foreta ransaking» etter denne bestemmelsen. Gjennomgangen av § 198 første ledd nr. 2 knytter seg til forståelsen av vilkårene «ferske spor» og «fersk gjerning», og rekkevidden av disse vilkårene for polititjenestepersoners beslutningskompetanse.

Riksadvokaten tar opp spørsmålet om hvorvidt brevet 9. april 2021 skal forstås slik at det må innfortolkes et hastekrav i § 198 første ledd nr. 2:112

I riksadvokatens brev 9. april 2021 pkt. 7 er det gitt følgende presiserende direktiv: «Kravene til beslutningsmyndighet, gjennomføring av ransaking og notoritet må nøye iakttas, jf. særlig straffeprosessloven §§ 197, 198 og 201. I tilfeller der vakthavende jurist kan nås på telefon vil politiets tjenestepersoner bare unntaksvis ha selvstendig beslutningsmyndighet i kraft av hastekompetanse.»

Enkelte har reist spørsmål ved om den siterte formuleringen i den avsluttende delen innebærer at det skal gjelde et nytt hastevilkår for anvendelse av § 198 første ledd nr. 2. Som det fremgår av de siterte avsnittene ovenfor brukes imidlertid ordet hastekompetanse for å beskrive politiets myndighet etter § 198 første ledd nr. 3. I blokksitatene ovenfor, som er hentet fra brevets side 6, er det i avsnittet om innholdet i bestemmelsens nr. 3 at riksadvokaten har påpekt betydningen av vaktordninger med påtalejurister som døgnkontinuerlig er tilgjengelig på telefon.

Selv om det i riksadvokatens brev ikke skrives uttrykkelig at det kreves et hasteelement for å kunne ransake i medhold av § 198 nr. 2, minnes det om at regelen er en unntaksbestemmelse fra lovens hovedregel om at det er retten som beslutter ransaking, eventuelt påtalemyndigheten dersom det er fare ved opphold. En skjønnsom bruk av kompetansen etter § 198 nr. 2 har direkte betydning for påtalemyndighetens reelle muligheter til å oppfylle sin rolle som legalitetskontrollør av etterforskingen, jf. påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd.

Utvalget legger etter dette til grunn at riksadvokaten ikke har ment å gi uttrykk for noen oppfatning om at det skal innfortolkes et hastekrav i § 198 første ledd nr. 2. Videre oppfatter utvalget at det siste avsnittet i sitatet om «skjønnsom bruk» av bestemmelsen ikke gir uttrykk for noen rettslig begrensning i kompetansen, men må forstås som en henstilling til politiet om fornuftig praktisering av regelen.

Rapporten omtaler også beslutningskompetanse for polititjenestepersoner ved samtykke fra den som utsettes for ransaking (rapporten punkt 3.2.3). Det uttales at samtykke kan tre i stedet for beslutning fra retten eller påtalemyndigheten, men at saksgjennomgangen viser at dette sjelden benyttes som grunnlag for beslutninger om ransaking.

Politiets retningslinjer 2. juli 2021

Retningslinjene inneholder i punkt 2.2 uttalelser om forståelsen av bestemmelsene om beslutningskompetansen ved ransaking. Retningslinjene punkt 2.2.3.1 omhandler polititjenestepersoners beslutningskompetanse etter straffeprosessloven § 198. Om regelen i § 198 første ledd nr. 2 (fersk gjerning eller ferske spor) uttales følgende:

Dersom patruljen har tid og anledning til å ringe jurist, bør jourhavende jurist gjennomgående kontaktens for beslutning.

Retningslinjen gir en sterk anbefaling om å innhente beslutning fra påtalemyndigheten dersom det er tid og anledning til det. Utvalget skal bemerke at en slik retningslinje ikke er nødvendig utfra en tolkning av § 198 første ledd nr. 2, jf. punkt 13.3.1. Dersom lovens vilkår om «fersk gjerning» eller «ferske spor» er oppfylt, har polititjenestepersoner kompetanse til å beslutte ransaking uten å kontakte påtalemyndigheten. Riksadvokatens brev 9. april 2021 stiller heller ikke opp noe hastekrav ved anvendelsen av bestemmelsen. Riksadvokatens uttalelse om «skjønnsom bruk» av bestemmelsen i rapport 14. februar 2022 kan heller ikke nødvendiggjøre en så vid innskrenkning i kompetansen som retningslinjene legger opp til.

Utvalget anbefaler at riksadvokaten og/eller Politidirektoratet tar initiativ til å justere retningslinjene 2. juli 2021 på dette punktet slik at de bringes i samsvar med gjeldende rett og riksadvokatens direktiver.

13.3.4 Innspill til utvalget

Oslo statsadvokatembeter har vist til riksadvokatens brev 9. april 2021 og uttalelsen avslutningsvis om at polititjenestepersoner bare unntaksvis vil ha hastekompetanse i tilfeller hvor jourhavende jurist kan nås på telefon. Oslo statsadvokatembeter oppfatter at uttalelsen har skapt usikkerhet om forståelsen av straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 om polititjenestepersoners beslutningskompetanse ved «fersk gjerning» og «ferske spor». På bakgrunn av usikkerheten som har oppstått oppfordrer Oslo statsadvokatembeter utvalget til å se nærmere på spørsmålet.

Riksadvokaten har i møte med utvalget opplyst at Riksadvokatembetet i en sak for Høyesterett har argumentert for at det kanskje må innfortolkes et hastevilkår i straffeprosessloven § 198 nr. 2, i lys av bestemmelser i EMK. Etter riksadvokatens oppfatning er det gode grunner til å snevre inn forståelsen av bestemmelsen slik at den kun gir politiet en selvstendig beslutningskompetanse så langt som behovet krever det.

13.3.5 Utvalgets vurderinger og forslag

13.3.5.1 Påtalemyndighetens hastekompetanse

Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere i hvilken grad påtalemyndigheten bør ha en hastekompetanse. Men utvalget finner det naturlig å vurdere om lovteksten i straffeprosessloven § 197 annet ledd første punktum er heldig utformet. Som nevnt i punkt 11.1.5 fastsetter mandatet at utvalget skal vurdere om «det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk, og eventuelt fremme forslag om hvordan politiet og andre kan sikres mer forutberegnelighet på området».

Lovteksten anvender formuleringen «er det fare ved opphold». Formuleringen kan språklig sett forstås slik at sannsynligheten for at ransakingsformålet vil forspilles ikke trenger å være særlig stor. I HR-2023-805-A avsnitt 43 klargjorde Høyesterett hva som ligger i formuleringen:

Til dette bemerker jeg at lovgiver har valgt å legge primærkompetansen til domstolene. Jeg forstår det slik at det ble ansett nødvendig ut fra rettssikkerhetsbetraktninger. På denne bakgrunn må det etter mitt syn ligge en reell skranke i formuleringen «fare ved opphold». Hvis det skulle være tilstrekkelig med en mulighet for at formålet ville gå tapt ved å vente på rettens beslutning, ville hastekompetansen kunne benyttes i nesten alle tilfeller. Dette kan ikke ha vært lovgivers intensjon. Jeg mener på den bakgrunn at bruk av påtalemyndighetens hastekompetanse etter § 197 andre ledd forutsetter en konkret fare for at formålet med ransakingen ødelegges hvis man må vente på rettens beslutning.

I straffeprosessloven beskrives hastekompetansen til påtalemyndigheten og tjenestepersoner i politiet gjennom ulike formuleringer. Formuleringene varierer ut fra hvor stor sannsynligheten må være for at formålet med tvangsmiddelbruken vil forspilles om den som har primærkompetansen treffer avgjørelsen. Men selv der farekravet er moderat anvender loven noe ulike formuleringer. I § 197 annet ledd om ransaking anvendes som nevnt formuleringen «er det fare ved opphold», mens «når det er fare ved opphold» anvendes i § 176 første ledd første punktum om pågripelse. I § 157 fjerde ledd om kroppslig undersøkelse anvendes formuleringen «dersom formålet med undersøkelsen ellers kunne forspilles».

I lovforslaget til Straffeprosessutvalget anvendes formuleringen «dersom formålet med tiltaket ellers vil kunne forspilles».113 Formuleringen svarer til den i § 157 fjerde ledd om kroppslig undersøkelse og er mer informativ enn den i § 197 annet ledd. Men formuleringen er ikke veldig informativ. Utvalget mener at formuleringen «når det er grunn til å frykte at formålet med ransakingen ellers vil forspilles» gir bedre uttrykk for det farekravet som følger av § 197 annet ledd første punktum. Denne formuleringen er derfor valgt i utvalgets forslag til endring av § 197.

13.3.5.2 Straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 og 3

To konkrete spørsmål er sentrale når det gjelder beslutningskompetanse for polititjenestepersoner. Det ene er om kompetansebestemmelsen i straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 («fersk gjerning eller ferske spor») bør presiseres eller snevres inn. I debatten om ransaking i mindre narkotikasaker var det et tema om bestemmelsen ofte ble tolket for liberalt. Som det fremgikk i punkt 13.3.3, var bestemmelsen også et tema i riksadvokatens brev 9. april 2021 og i undersøkelsene av praksis i påtalemyndigheten og politiet.

Det andre spørsmålet omhandler strafferammekravet i § 198 første ledd nr. 3. Bestemmelsen er én av de straffeprosessuelle bestemmelsene som påvirkes av at nedre del av straffeloven § 231 overføres til det nye straffebudet i § 232 a, jf. fremstillingen i punkt 11.2.3.3.

De to konkrete spørsmålene sammenholdt med lovforslaget til Straffeprosessutvalget gjør det også nærliggende å vurdere om § 198 første ledd nr. 2 og 3 bør oppheves og erstattes med en ny bestemmelse om hastekompetanse. Utvalget vil starte med dette overordnede spørsmålet.

Etter Straffeprosessutvalgets forslag i § 14-3 (3) første punktum har tjenestepersoner beslutningskompetanse «dersom formålet med tiltaket ellers vil kunne forspilles». Forslaget opererer med et moderat krav til sannsynlighet for at ransakingsformålet vil forspilles om saken forelegges for påtalemyndigheten. Videre inneholder forslaget verken et mistankekrav eller et strafferammekrav. Med andre ord vil det ikke gjelde et mistankekrav eller strafferammekrav ut over hva som følger av det materielle rettsgrunnlaget for ransakingen. Etter § 198 første ledd nr. 3 har tjenestepersoner beslutningskompetanse «når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles». Bestemmelsen oppstiller et kvalifisert mistankekrav, et ikke uvesentlig strafferammekrav og et strengt krav til sannsynlighet for at ransakingsformålet vil forspilles om saken forelegges påtalemyndigheten. Vurdert opp mot § 198 første ledd nr. 3 isolert sett, innebærer forslaget til Straffeprosessutvalget en markert utvidelse av beslutningskompetansen til polititjenestepersoner.

Dette motvirkes til en viss grad ved at § 198 første ledd nr. 2 ikke foreslås videreført. Hvilken reell betydning forslaget til Straffeprosessutvalget har samlet sett, avhenger derfor av hvor mange flere situasjoner som dekkes av formuleringen «treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor» enn av indikasjonskravet «dersom formålet med tiltaket ellers vil kunne forspilles». Utvalget antar at liberaliseringen er reell, men neppe svært betydelig. Som påpekt i punkt 13.3.1 bør formuleringen «treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor» tolkes relativt restriktivt.

En mulighet er å erstatte § 198 første ledd nr. 2 og 3 med en noe mindre vidtrekkende hastekompetanse enn den Straffeprosessutvalget foreslår. Dette kan gjøres ved å utforme en bestemmelse som innebærer en mellomløsning. Mistankekravet i § 198 første ledd nr. 3 bør videreføres. En ny bestemmelse bør derimot ikke operere med et eget strafferammekrav. Strafferammekravet i det materielle grunnlaget for ransaking bør være tilstrekkelig. Kravet til sannsynlighet for at ransakingsformålet vil forspilles om saken forelegges for påtalemyndigheten, bør senkes noe. Formuleringen «det er grunn til å anta» kan velges. Formuleringen finnes i de materielle ransakingshjemlene i § 194 og § 195 første ledd. Den naturlige løsningen er imidlertid å velge samme formulering som i § 197 annet ledd første punktum. I punkt 13.3.5.1 foreslår utvalget at formuleringen «det er grunn til å frykte at formålet med ransakingen ellers vil forspilles» tas inn i § 197 annet ledd om påtalemyndighetens hastekompetanse. En ny bestemmelse om hastekompetanse for polititjenestepersoner kan utformes slik:

Alternativ 1:

Uten beslutning som nevnt i § 197 kan politimann foreta ransaking […] 2. når det er sterk mistanke om en straffbar handling, og det er grunn til å frykte at formålet med ransakingen ellers vil forspilles.

Et alternativ er å beholde de to ulike kompetansebestemmelsene i § 198 første ledd nr. 2 og 3. Under denne forutsetningen må det vurderes om § 198 første ledd nr. 2 og/eller 3 bør endres.

Når det gjelder § 198 første ledd nr. 3, må det vurderes om strafferammekravet bør senkes fra «fengsel i mer enn 6 måneder» til «fengsel inntil 6 måneder», slik at hastekompetansen vil gjelde ved forsettlig overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven. En slik endring vil føre til at hastekompetansen gjelder for alle lovbrudd som enten har strafferammen «bot eller fengsel inntil 6 måneder» eller «bot eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler». Utvalget har ikke undersøkt hvor mange ulike straffebud en slik endring vil ha konsekvenser for. Årsaken er at utvalget mener at en endring ikke er naturlig. Heller ikke i dag gjelder hastekompetansen ved mistanke om bruk eller besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 31 annet ledd. Og det er neppe et stort behov for at hastekompetansen etter § 198 første ledd nr. 3 skal få anvendelse på erverv og innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene.

Under denne forutsetningen må det også vurderes om utformingen av § 198 første ledd nr. 2 bør endres. Bestemmelsen har et uklart virkeområde. Hvor sterk må mistanken være om at et lovbrudd er begått, for at «mistenkte» er gjerningsperson eller medvirker, og for at et «spor» har sammenheng med den straffbare handlingen? Hvor kort tid må ha gått siden overtredelsen ble fullbyrdet for at gjerningen skal være «fersk» og siden sporet ble avsatt for at det skal være «ferskt»? Hvor langt fra det stedet mistenkte «treffes» eller «forfølges» kan ransakingsstedet være?

Ulike endringer kan tenkes for å presisere bestemmelsen, men det er klare grenser for hvor presist en bestemmelse av denne karakter kan utformes.

Mistankekravet kan klargjøres. Bestemmelsen anvender ordet «mistenkte» uten å klargjøre hvor sterk mistanken må være. Utvalget antar at «sterk mistanke» bør være tilstrekkelig og at mistankekravet bør gjelde generelt. Første ledd nr. 2 kan i så fall utformes slik: «når mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor og mistanken er sterk». Loven vil da signalisere at mistanken må være sterk om at en straffbar handling er begått og mot den som treffes på fersk gjerning, og at det kreves en sterk mistanke om at de friske sporene stammer fra en straffbar handling og at det er en gjerningsperson eller medvirker som forfølges ved hjelp av sporene.

Til en viss grad kan det også klargjøres bedre hvilken eiendom en beslutning om ransaking kan omfatte. En beslutning om ransaking forutsetter at boligen, rommet eller oppbevaringsstedet befinner seg relativt nært det stedet gjerningspersonen påtreffes eller forfølges. Men etter utvalgets vurdering er det vanskelig å utforme loven på en måte som både er treffsikker og gir en kort og klar lovtekst. Det er enklere å ta inn et indikasjonskrav, dvs. et krav til sannsynlighet for at ransakingsformålet vil oppnås i tilfelle ransaking. Indirekte vil et indikasjonskrav kunne motvirke at avstanden blir for stor til ransakingsstedet. Jo lenger avstand det er fra det stedet mistenkte treffes eller spor avdekkes til ransakingsstedet, jo mindre vil sannsynligheten normalt være for at ransakingsformålet oppnås i tilfelle ransaking. En mulighet er å legge til en slik formulering i lovteksten: «og det er grunn til å anta at ransakingsformålet vil oppnås». Bestemmelsen kan utformes slik:

Alternativ 2:

Uten beslutning som nevnt i § 197 kan politimann foreta ransaking […] 2. når mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, mistanken er sterk og det er grunn til å anta at ransakingsformålet vil oppnås,

Et alternativ er å ta inn et samtykkekrav i bestemmelsen. Kompetansen vil i så fall være betinget av at den ransakingen rettes mot samtykker. Bestemmelsen kan utformes slik:

Alternativ 3:

Uten beslutning som nevnt i § 197 kan politimann foreta ransaking […] 2. når mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, mistanken er sterk og den ransakingen rettes mot samtykker,

For utvalget er hovedspørsmålet om dagens regulering i § 198 første ledd nr. 2 og 3 bør videreføres eller om loven bør endres i samsvar med ett av de tre alternativene som er skissert ovenfor.

Kompetansebestemmelsen i § 198 første ledd nr. 2 har ikke vært endret siden vedtakelsen av straffeprosessloven, og den er i hovedsak en videreføring av straffeprosessloven 1887 § 223 annet ledd annet punktum første alternativ.114 Bestemmelsen var velbegrunnet i en tid da kommunikasjon var tidkrevende og en ordning med jourhavende politijurist lite utviklet. I dag har alle mobiltelefon. Videre er politidistriktene store og har en godt utbygd ordning med jourhavende politijurist. Behovet for en kompetansebestemmelse som den i § 198 første ledd nr. 2 er derfor markert mindre i dag. I denne sammenheng er det også grunn til å nevne at en tilsvarende bestemmelse verken finnes i Sverige eller Danmark (punkt 13.3.2.1), og at forslaget til Straffeprosessutvalget om ikke å videreføre bestemmelsen møtte begrenset motstand under høringen (punkt 13.3.2.2). Samtidig er det også i dag et praktisk behov for en kompetansebestemmelse som den i § 198 første ledd nr. 2. Det tar tid å forelegge spørsmålet om ransaking for jourhavende politijurist, noe som medfører at politiets arbeid blir mindre effektivt.

Utvalget antar at belastningen på jourhavende politijurist kan øke noe om § 198 første ledd nr. 2 og 3 erstattes med en hastekompetanse som skissert i alternativ 1, men neppe i en slik grad at det utgjør et stort problem. Som det fremkom i punkt 13.3.3 synes polititjenestepersoner i dag å anvende § 198 første ledd nr. 2 i mindre grad enn før riksadvokatens brev 9. april 2021.

Utvalget antar at § 198 første ledd nr. 2 er forenlig med EMK artikkel 8 nr. 2, men dette betyr ikke at behovet for bestemmelsen bør trumfe de betenkeligheter av rettssikkerhetsmessig karakter som bestemmelsen innebærer. Betenkelighetene gjør seg ikke minst gjeldende i mindre alvorlige narkotikasaker. Etter omstendighetene kan situasjonen bli vurdert slik at en person «treffes på fersk gjerning» der hen fremstår som ruset på narkotika og med stor grad av sikkerhet er det.115

Som nevnt reiser § 198 første ledd nr. 2 flere tolkningsspørsmål. Den type tolkningsspørsmål bestemmelsen reiser kan ikke enkelt fjernes gjennom en endring av lovteksten. Slik utvalget ser det, vil bestemmelsen selv etter en presisering i samsvar med alternativ 2 eller 3 reise tolkningsspørsmål som kan sies å være betenkelige i et rettssikkerhetsperspektiv. En enhetlig og restriktiv tolkning kan et stykke på vei oppnås gjennom opplæringstiltak og legalitetskontroll innen påtalemyndigheten og politiet. Men selv om en enhetlig og restriktiv tolkning oppnås på denne måten, er det uheldig med en lovtekst som gir noe begrenset veiledning om hvilke grenser som gjelder for beslutningskompetansen.

De rettssikkerhetsmessige utfordringer som alternativ 2 og 3 reiser, kan imidlertid ikke vurderes isolert. Alternativ 1 om hastekompetanse klargjør heller ikke på en presis måte når en polititjenesteperson har beslutningskompetanse. Hva som skal til for at det er «grunn til å frykte at» formålet med ransakingen vil forspilles, beror på en skjønnsmessig vurdering.

Beslutningskompetanse for polititjenestepersoner forutsetter at relativt tungtveiende praktiske behov kan oppveie de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter. Det vises til punkt 12.1.2.2, der de retningslinjer EMD har oppstilt i tilknytning til EMK artikkel 8 nr. 2 ble omtalt. Slik utvalget ser det, er det ikke mulig å utforme en bestemmelse om beslutningskompetanse for polititjenestepersoner som på en svært god måte ivaretar behovet for rettssikkerhet. Trolig er alternativ 1 å foretrekke i et rettssikkerhetsperspektiv, men alternativ 1 ivaretar neppe rettsikkerheten markert bedre enn alternativ 2. I tilknytning til alternativ 3 kan også samtykkevilkåret være noe betenkelig i et rettssikkerhetsperspektiv. De praktiske behov ivaretas best av alternativ 2. Samlet sett mener utvalget derfor at alternativ 2 bør velges.

13.3.5.3 Skriftlig samtykke som kompetansegrunnlag

Det er noe usikkert om samtykke etter omstendighetene kan utgjøre et materielt grunnlag for tvangsmiddelbruk,116 men i mindre alvorlige narkotikasaker må en eventuell ramme for dette være meget snever. Riksadvokaten har gitt instruks om at samtykke normalt ikke kan utgjøre et materielt grunnlag for ransaking i narkotikasaker.117

Skriftlig samtykke medfører normalt at påtalemyndigheten og polititjenestepersoner får beslutningskompetanse, jf. straffeprosessloven § 197 første ledd og fremstillingen i punkt 13.3.1. Riksadvokatens tvangsmiddelundersøkelser i 2022 fant at polititjenestepersoner i liten utstrekning besluttet ransaking i narkotikasaker i kraft av skriftlig samtykke.118

Utvalget er enig med Straffeprosessutvalget i at det kan «være hensiktsmessig at beslutningsmyndigheten forskyves ved samtykke» fordi «behovet for legalitetskontroll gjennomgående reduseres i tilfeller der den som berøres, ikke har motforestillinger mot inngrepet».119 Men etter dette utvalgets vurdering bør eksistensen av et skriftlig samtykke bare være avgjørende for hvilken beslutningskompetanse påtalemyndigheten har.

Beslutningskompetanse for polititjenestepersoner forutsetter at tungtveiende praktiske behov kan oppveie de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter. Det vises til punkt 12.1.2.2, der de retningslinjer EMD har oppstilt i tilknytning til EMK artikkel 8 nr. 2 ble omtalt. Riktig nok kan utvalgets standpunkt lede til at skriftlig samtykke som kompetansegrunnlag får mindre praktisk betydning. Men hvor uheldig dette er, avhenger av hvilke hjemler for beslutningskompetanse polititjenestepersoner har etter straffeprosessloven § 198. Det er neppe et stort behov for en samtykkeregel i tillegg til den kompetanse som polititjenestepersoner har etter § 198 første ledd nr. 2 og 3. For øvrig må det tas i betraktning at endringen bare medfører en innsnevring av hvem som får kompetanse til å treffe beslutningen om ransaking. Den medfører ikke at påtalemyndigheten må innhente det skriftlige samtykket. En polititjenesteperson kan innhente et skriftlig samtykke og videreformidle det til påtalemyndigheten, som treffer beslutningen. Den praktiske betydningen av endringen er derfor først og fremst at legalitetskontrollen med de materielle vilkår for ransaking styrkes.

13.4 Ransakingsbeslutningen og rapportplikt

13.4.1 Gjeldende rett

Når det materielle ransakingsgrunnlaget er straffeprosessloven § 192 eller § 195, skal en beslutning om ransaking fra retten eller påtalemyndigheten «så vidt mulig» være skriftlig, se straffeprosessloven § 197 tredje ledd første punktum. Etter omstendighetene er det påkrevd at påtalemyndigheten treffer en muntlig beslutning. I så fall skal beslutningen «snarest mulig» nedtegnes, se § 197 tredje ledd annet punktum.

Beslutningen skal «opplyse om hva saken gjelder, formålet med ransakingen og hva den skal omfatte», se § 197 tredje ledd første punktum. Det sentrale er at beslutningen konkretiserer hvor og overfor hvem ransaking kan skje, det materielle hjemmelsgrunnlaget for ransakingen og ransakingsformålet. Bestemmelsen krever ikke at beslutningen begrunnes. Et begrunnelseskrav følger heller ikke av straffeprosessloven § 53 der retten beslutter ransaking.

Straffeprosessloven oppstiller ikke et skriftlighetskrav der en polititjenesteperson beslutter ransaking. I slike tilfeller er det relativt ofte ikke tid til å fatte beslutningen skriftlig.

Iverksettingen av en ransaking må være etterprøvbar, ikke minst av hensyn til siktedes rettssikkerhet og rettssikkerheten til andre som berøres. Straffeprosessloven § 199 første ledd fastsetter at ransakingen «så vidt mulig» skal iverksettes «i nærvær av et vitne, som ikke må være ugild etter reglene i domstolsloven § 110 annet ledd». Vitnet skal være en utenforstående, som på en nøytral måte kan si hva som fant sted under ransakingen. Dernest fastsetter § 199 annet ledd at det «på stedet eller snarest mulig [skal] settes opp en rapport om ransakingen», og at rapporten «skal medundertegnes av vitnet».

Hva som ligger i formuleringen «settes opp en rapport om ransakingen» er verken presisert i straffeprosessloven eller påtaleinstruksen. En allmenn bestemmelse om rapportskriving finnes i politiinstruksen § 7-6. Men når det gjelder kravet til innhold og utforming, fastsetter § 7-6 annet ledd annet punktum bare at rapporten skal «utformes i samsvar med de rapportskrivingsnormer og øvrige retningslinjer som gjelder til enhver tid». Heller ikke forarbeidene til § 199 annet ledd eller praksis fra Høyesterett bidrar til å klargjøre hvilke krav loven stiller til en rapport om ransaking. I rapporten om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker uttaler riksadvokaten at loven ikke stiller bestemte krav til innholdet i en rapport og at kravet til innhold er relativt:120

Bestemmelsen stiller ikke innholdskrav til rapporten. Rapporten om ransakingen utgjør – sammen med øvrige dokumenter i straffesaken, fremfor alt anmeldelsen og eventuelle egenrapporter fra tjenestepersonene – grunnlaget for en eventuell etterfølgende vurdering fra påtalemyndighetens side av om tvangsmiddelbruken i den enkelte sak har vært i samsvar med lov og instruks, jf. påtaleinstruksen § 7-5 annet ledd om påtalemyndighetens ansvar som legalitetskontrollør av etterforskingen.

I de mindre alvorlige narkotikasakene foretas ransakinger i stor grad på grunnlag av polititjenestepersonenes egen kompetanse etter straffeprosessloven § 198. Påtalemyndighetens muligheter for å oppfylle mandatet etter § 7-5 annet ledd henger derfor direkte sammen med kvaliteten på ransakingsrapporten og sakens dokumenter forøvrig. På samme tid innebærer de krav som arbeidshverdagen stiller til polititjenestepersoner at det i forholdsvis lite alvorlige – og bevismessig enkle – saker neppe er realistisk å forvente detaljerte redegjørelser for fremgangsmåten under ransakingen, eller en drøftelse av for eksempel hvorvidt det enkelte skritt som ble tatt under ransakingen var forholdsmessig.

13.4.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget fremsatte i NOU 2016: 24 forslag til ny straffeprosesslov. Når det gjelder ransaking i medhold av § 18-1 og § 18-2, foreslås det ikke egne regler om beslutningen eller rapportplikt i kapittel 18 om ransaking og undersøkelse av ting. Dette betyr at de allmenne kravene i kapittel 14 gjelder.

Det følger av § 14-4 (1) at påtalemyndighetens «begjæringer og beslutninger om tvangstiltak skal være skriftlige og angi hva tiltaket går ut på, hvem det retter seg mot, og opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for tiltaket, herunder formålet». Annet ledd gjelder der «det ikke er tid til å utforme skriftlig beslutning uten at formålet med tiltaket vil kunne forspilles». Da kan beslutningen «gis muntlig», men skal «snarest mulig nedtegnes». Rettens beslutning om ransaking faller utenfor reguleringen i § 14-4. For retten gjelder det relative begrunnelseskravet for avgjørelsesformen «beslutning» i § 32-7 (1) annet punktum.

Rapportskriving ved tvangstiltak reguleres av § 14-9: «Det skal snarest mulig settes opp en rapport om gjennomført tvangstiltak, med angivelse av resultatet av tiltaket.» Bestemmelsen stiller ikke bestemte krav til innholdet i en rapport. Men § 14-9 må ses i sammenheng med § 13-5, som oppstiller grunnleggende krav til etterforsking. Tredje ledd fastsetter at etterforskingen «skal dokumenteres» og at opplysninger «av betydning som ikke er sikret på annen måte, skal nedtegnes». I tillegg foreslår utvalget i § 14-11 en forskriftshjemmel: «Kongen kan gi forskrift om krav til rapport og underretning om tvangstiltak, jf. §§ 14-9 og 14-10.»

For øvrig gjelder § 14-3 (3) annet punktum der ransaking er besluttet av en polititjenesteperson. Bestemmelsen fastsetter at rapporten «straks» skal «forelegges påtalemyndigheten, som fører kontroll med de inngrep som er gjort, og treffer nødvendige beslutninger».

13.4.3 Arbeider internt i påtalemyndigheten

Riksadvokatens brev 9. april 2021

I brevet er det på ulike punkter minnet om de rettslige kravene til notoritet ved ransaking. I brevet punkt 3 om forholdet mellom ransaking av mistenkte og tredjemannsransaking påpekes det at det er viktig at formreglene i straffeprosessloven § 197 er fulgt, for å sikre notoritet om hvem en ransaking er rettet mot. I brevet punkt 5.3 om betydningen av samtykke til ransaking, er det uttalt at det er sentralt at det sikres notoritet om at initiativet til undersøkelsene kommer fra den som undersøkes. Kravene til notoritet ved ransaking gjentas i direktivene i brevet punkt 7 nr. 5 og 6.

Riksadvokatens rapport 14. februar 2022 om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker

I rapporten punkt 3.2.4 gjøres det generelt rede for krav til notoritet ved ransaking, og i punkt 6.2.5 oppsummeres funn i saksgjennomgangen når det gjelder notoritet. Funnene oppsummeres slik:

Samlet sett er det god notoritet om det materielle grunnlaget for ransakingen, forstått som beskrivelse av hendelsesforløpet og mistankegrunnlaget. Dette er først og fremst ivaretatt gjennom anmeldelsen og eventuell egenrapport i saken, ikke i selve rapporten om ransaking og beslag. Beskrivelsene av selve tjenesteutøvelsen er som regel mer begrenset. Blant annet fremgår det sjelden hvordan politiet nærmere gikk frem under selve ransakingen (for eksempel hvor på siktedes person politiet lette, om personen ble avkledt, og i så fall hvor mye) eller om ransakingen fant sted på et sted som var åpent for innsyn fra forbipasserende.

Et gjennomgående funn i statsadvokatenes rapporter er at det i politidistriktene gis uttrykk for at det er skjerpet oppmerksomhet om krav til notoritet, eller en oppfatning om at kravene til notoritet er blitt innskjerpet, etter riksadvokatens brev 9. april 2021.

I oppsummeringen i punkt 7.1.2 gis det uttrykk for at det var et forbedringspotensial når det gjaldt notoriteten om den faktiske gjennomføringen av ransakingen, samt notoriteten om at vilkårene var oppfylt der politiet besluttet ransakingen uten beslutning fra retten eller påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 198. Det oppsummeres også at notoriteten om mistankegrunnlaget er tilfredsstillende, og at det i stor grad også opprettes straffesak i tilfeller hvor det gjøres ransaking uten funn.

Riksadvokatens rapport av 14. november 2022 – oppfølgende undersøkelse av tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker

I rapporten punkt 4.2.5 fremkommer det at flere statsadvokatembeter har rapportert inn at notoriteten er forbedret sammenlignet med den forrige undersøkelsen. Det oppgis at forbedringen gjelder både beskrivelsen av mistankegrunnlaget og polititjenestepersoners vurderinger om iverksettelse av ransaking og valget om å kontakte jourhavende for å innhente ransakingsbeslutning. Riksadvokaten bemerker at utviklingen er positiv, idet den bedrer mulighetene for legalitetskontroll fra domstolene og påtalemyndigheten. Den positive utviklingen gjentas i avslutningen av brevet (punkt 5) og det gis uttrykk for at det ikke er behov for ytterligere fagledelsestiltak fra riksadvokaten.

Politiets retningslinjer 2. juli 2021

I retningslinjene punkt 5 «Notoritet» er det uttalt:

Alle beslutninger med tilhørende begrunnelse skal dokumenteres. Dette skal sikre effektiv legalitetskontroll av beslutningen som tas, samt beskytte tjenestepersoner mot anklager om ulovlig tvangsmiddelbruk.

Det må fremgå klart i en anmeldelse, en ransakingsbeslutning eller et annet saksdokument hva mistanken gjelder og hvilke konkrete omstendigheter som underbygger mistanken.

Kravet til notoritet innebærer at det skal skrives rapport i BL om gjennomført ransaking/beslag, og at det opprettes sak, også der det er ransaket med negativt funn.

Tjenestepersoner som benytter sin beslutningsmyndighet til ransaking etter alternativene i strpl. § 198, må i anmeldelse eller rapport beskrive situasjonen som utløser beslutningskompetansen, slik at påtalemyndigheten skal kunne utføre en legalitetskontroll.

Utvalget bemerker at politiets retningslinjer på dette punktet er godt forenlig med riksadvokatens føringer om notoritet og dokumentasjonskravene som følger av gjeldende rett.

13.4.4 Innspill til utvalget

Blant de innspillene utvalget har mottatt, kan utvalget ikke se at det er noen som tar opp kravene til en ransakingsbeslutning og rapport om ransaking.

13.4.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Mandatet fremhever ikke uttrykkelig at utvalget skal eller bør se nærmere på kravene til en ransakingsbeslutning eller en rapport om ransaking. Men temaene har en side mot et element i mandatet: om «det etter gjeldende rett er tilstrekkelig klare rammer for politiets tvangsmiddelbruk». Mandatet bør tolkes i lys av de påpekninger og funn som er gjort de senere år. En noe sviktende rapportskriving, ikke minst der polititjenestepersoner har besluttet ransaking, ble påpekt av daværende sjef for Spesialenheten for politisaker i 2015.121 Dette er også avdekket gjennom påtalemyndighetens egne undersøkelser i 2021 og 2022, jf. punkt 13.4.3.

Kravet om at beslutningen «så vidt mulig» skal være skriftlig bør gjelde generelt. At kravet om skriftlighet ofte ikke kan overholdes der en polititjenesteperson treffer beslutningen, bør ikke medføre at loven aldri krever en skriftlig beslutning. Samtidig bør kravet om nedtegning av en muntlig beslutning tilpasses i slike tilfeller. Det bør være tilstrekkelig at nedtegningen skjer i den rapporten om ransakingen som i medhold av straffeprosessloven § 199 annet ledd skal skrives.

Etter utvalgets vurdering stiller straffeprosessloven § 197 tredje ledd første punktum relativt presise krav til innholdet i en beslutning eller nedtegning. Formuleringen «hva saken gjelder, formålet med ransakingen og hva den skal omfatte» dekker tre sentrale elementer. Men som påpekt i punkt 12.1.2.2 er det etter EMK artikkel 8 nr. 2 relevant om beslutningen setter klare rammer for ransakingen. I avgjørelsen Modestou mot Hellas fremhevet EMD at beslutningen «must include a minimum number of indications, making it subsequently possible to verify whether the officials who execute it complied with the scope of the investigation thus authorised».122 Etter utvalgets vurdering kan loven med fordel presiseres noe.

Som nevnt foreslår Straffeprosessutvalget at en beslutning fra påtalemyndigheten (og en begjæring fra påtalemyndigheten til retten) skal «angi hva tiltaket går ut på, hvem det retter seg mot, og opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for tiltaket, herunder formålet». Forslaget er godt, men dette utvalget mener forslaget med fordel kan suppleres med en ytterligere presisering. Nærmere bestemt bør beslutningen «på en presis måte» angi hva tiltaket går ut på. Tillegget fremhever at ransakingsbeslutningen skal oppstille klare rammer for ransakingen. Dette er særlig viktig ved ransaking av eiendom i medhold av straffeprosessloven § 192 og til dels ved «razzia» i medhold av § 194. Ved ransaking av person i medhold av § 195 er det derimot sjelden tvil om hvilke rammer beslutningen om ransaking har.

På denne bakgrunn mener utvalget av § 197 tredje ledd bør utformes slik:

En beslutning om ransaking skal så vidt mulig være skriftlig. Beslutningen skal på en presis måte angi hva ransakingen omfatter og hvem den retter seg mot, og inneholde opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for ransakingen, herunder om formålet. En muntlig beslutning skal snarest mulig nedtegnes. Dersom en polititjenesteperson har truffet beslutningen muntlig, kan den nedtegnes i rapporten om ransakingen.

En rapport om iverksettingen gjør det enklere å foreta en legalitetskontroll i etterkant av ransakingen. Videre kan et krav om rapportskriving bidra til at skjønnsmessige vurderinger gjøres på en betryggende måte når ransakingen iverksettes. Men dersom målsettingene skal nås, må rapport skrives og det må gjelde visse krav til innholdet i den.

Et hovedproblem synes å ha vært det for ofte ikke er blitt skrevet en rapport. Siden plikten til å skrive rapport alt følger av loven, løses dette problemet trolig best gjennom intern kvalitetssikring innen påtalemyndigheten. Som nevnt i punkt 12.2.1, er fagledelse de senere år blitt løftet frem som en viktig oppgave for Den høyere påtalemyndighet, noe som gjør en slik tilnærming mindre betenkelig. Når det gjelder ransaking i narkotikasaker, synes problemet i hvert fall et stykke på vei å ha blitt avhjulpet av riksadvokatens brev 9. april 2021, jf. punkt 13.4.3.

Utvalget legger til grunn at kravet til innholdet i en rapport i noen grad er relativt og bør være det. Samtidig bør enten straffeprosessloven eller påtaleinstruksen oppstille visse minstekrav til innholdet. En bestemmelse som kan tjene til inspirasjon er påtaleinstruksen § 10-8 første ledd annet punktum, som oppstiller relativt omfattende krav til hva en rapport om kroppslig undersøkelse skal inneholde. Utvalget antar at minstekravene til en ransakingsrapport bør være noe mer begrenset. Men minstekravet bør være at rapporten viser til beslutningen om ransaking og at den opplyser hvem som iverksatte ransakingen, når ransakingen fant sted, hva ransakingen omfattet og hvordan ransakingen ble gjennomført.

En regel som beskrevet kan tas inn som et nytt annet punktum i § 199 annet ledd og utformes slik:

Rapporten skal vise til beslutningen om ransaking og må opplyse om hvem som iverksatte ransakingen, når ransakingen fant sted, hva ransakingen omfattet og hvordan ransakingen ble gjennomført.

Ytterligere krav kan eventuelt oppstilles i påtaleinstruksen. Straffeprosessloven § 62 må tolkes slik at bestemmelsen gir hjemmel for dette.123 Rettspedagogisk kan det riktig nok være uheldig om krav til rapportens innhold både følger av straffeprosessloven og påtaleinstruksen. Denne ulempen bør imidlertid ikke være avgjørende. Slik er reguleringen til en viss grad når det gjelder beslag, se straffeprosessloven § 207 første ledd og påtaleinstruksen § 9-5 første ledd.

14 Kroppslig undersøkelse, pågripelse mv.

14.1 Kroppslig undersøkelse – prøvetaking

14.1.1 Gjeldende rett

Kroppslig undersøkelse som ledd i etterforsking er regulert i straffeprosessloven § 157. Bestemmelsen er plassert i kapittel 12 om gransking, noe som innebærer at kroppslig undersøkelse formelt sett ikke er klassifisert som et tvangsmiddel. Reelt sett er det imidlertid et straffeprosessuelt tvangsmiddel til bruk for bevissikring. Utfyllende regler om kroppslig undersøkelse er gitt i påtaleinstruksen kapittel 10.

Bestemmelsen regulerer «kroppslig undersøkelse», men definerer ikke hva dette innebærer. I punkt 13.2.1 omtalte utvalget et sentralt avgrensningsspørsmål: grensen mot hva som etter straffeprosessloven § 195 er personransaking. For øvrig er kroppslig undersøkelse i form av innhenting av materiale til DNA-undersøkelse og fingeravtrykk særskilt regulert i §§ 158 og 160.

I mindre alvorlige narkotikasaker er bevissikring i medhold av § 157 aktuelt i tre situasjoner. Den ene er kroppslig undersøkelse for å finne narkotika. Det er her tale om en undersøkelse av kroppen som går lenger enn hva hjemmelen for personransaking åpner for, typisk en undersøkelse av kroppens hulrom eller innvendig i kroppen ved hjelp av røntgen eller andre metoder. Den andre situasjonen er prøvetaking for å klarlegge bruk av narkotika. Både det å ta blodprøve, urinprøve, spyttprøve, hårprøve mv. for å avdekke bruk av narkotika er en kroppslig undersøkelse i lovens forstand. Den tredje situasjonen er planmessig og intensiv observasjon av en person som politiet er i kontakt med for å klarlegge om hen er påvirket av narkotika. Her i punkt 14.1 vil utvalget gå inn på de første to situasjonene. Utvalget vil i punkt 14.2 gå inn på den tredje situasjonen, som omhandler undersøkelse av tegn og symptomer.

Flere vilkår må være oppfylt dersom kroppslig undersøkelse skal besluttes, se § 157 første ledd første punktum. Den som skal undersøkes må med «skjellig grunn» kunne mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som etterforskes. Her som ellers i straffeprosessloven betyr dette at det må være sannsynlighetsovervekt for at personen er skyldig. Straffeprosessloven åpner ikke for kroppslig undersøkelse av personer som ikke kan mistenkes som beskrevet i § 157 første ledd. Videre må det lovbruddet mistanken gjelder ha strafferammen «frihetsstraff». Med andre ord gjelder det et moderat strafferammekrav. I tillegg må kroppslig undersøkelse ikke fremstå «som et uforholdsmessig inngrep». Det siste vilkåret er at kroppslig undersøkelse «antas å være av betydning for opplysningen av saken». Vilkåret opererer med et moderat krav til sannsynlighet for at en kroppslig undersøkelse vil frembringe bevis av interesse. Men graden av sannsynlighet for at bevis vil avdekkes er et moment i forholdsmessighetsvurderingen.

Forholdsmessighetsvurderingen etter § 157 er i utgangspunktet den samme som etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Generelt sett vises det derfor til fremstillingen i punkt 12.5.2. Men vurderingen etter § 157 suppleres av krav, forbud og retningslinjer i påtaleinstruksen § 10-4 og § 10-5.

Etter § 10-5 første ledd annet punktum er «gastroskopi (mageundersøkelse)» og «urinprøve ved bruk av kateter» forbudt. Videre kan kroppslig undersøkelse «bare foretas i den utstrekning det kan skje uten fare eller betydelig smerte» og makt kan ikke brukes dersom den «innebærer fare eller betydelig smerte», se § 10-5 første ledd første punktum og tredje ledd annet punktum. For øvrig må undersøkelsen ikke være mer inngripende enn nødvendig, foretas så hensynsfullt som mulig og utføres på en minst mulig krenkende måte.

En del undersøkelser må foretas av kvalifisert helsepersonell, fortrinnsvis av en lege, se § 10-5 første og annet ledd. Andre typer kroppslige undersøkelser kan utføres av politiet, jf. § 10-5 tredje ledd. Som eksempel oppgir tredje ledd blant annet urinprøve og undersøkelse av munnhulen. Spyttprøve er ikke uttrykkelig nevnt i § 10-5, men må antas å falle inn under de undersøkelser politiet kan utføre etter § 10-5 tredje ledd. Helsedirektoratets veileder om prøvetaking åpner for at andre personer enn helsepersonell kan ta spyttprøver, forutsatt at de har fått opplæring, noe utvalget kommer tilbake til i punkt 14.1.6.3.

Det foreligger ikke praksis fra Høyesterett som avklarer i hvilken grad bruk av kroppslig undersøkelse i mindre alvorlige narkotikasaker er et uforholdsmessig inngrep. I riksadvokatens brev 9. april 2021 inntas det en restriktiv holdning til innhenting av urinprøve og blodprøve for å avdekke bruk av narkotika (punkt 6.2):124

Dersom den det gjelder ikke innrømmer ulovlig rusmiddelbruk, vil rusmiddeltesting være et relevant etterforskingsskritt. Kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, i form av tvungen urinprøve eller blodprøve, vil imidlertid etter riksadvokatens syn ikke være et forholdsmessig inngrep for å avdekke ulovlig rusmiddelbruk alene.

Standpunktet må ses på som en instruks til påtalemyndigheten og politiet, men har begrenset rettskildemessig betydning. Som påpekt i punkt 12.5.6, mener utvalget at standpunktet til riksadvokaten er for restriktivt. I brevet tar riksadvokaten ikke opp bruk av spyttprøve. Uttalelsen fra riksadvokaten vil omtales nærmere i punkt 14.1.4.

Lovens hovedregel er at kroppslig undersøkelse må besluttes av retten, se § 157 tredje ledd første punktum. Men påtalemyndigheten har hastekompetanse dersom «formålet med undersøkelsen ellers kunne forspilles», se fjerde ledd første punktum. I tillegg følger det forutsetningsvis av tredje ledd første punktum at unntak fra hovedregelen gjelder der mistenkte samtykker i kroppslig undersøkelse. Samtykke medfører at påtalemyndigheten får beslutningskompetanse. Men loven kan neppe tolkes slik at også polititjenestepersoner får kompetanse ved samtykke. EMDs retningslinjer om den prosessuelle siden av EMK artikkel 8 nr. 2, omtalt i punkt 12.1.2.2, tilsier en restriktiv tolkning av samtykke-regelen. Og når det gjelder kroppslig undersøkelse, finnes det ikke konkrete holdepunkter i straffeprosessloven for at også tjenestepersoner har kompetanse ved samtykke, slik situasjonen er ved ransaking, se § 198 annet ledd første punktum. Utvalget mener derfor at loven må forstås slik at samtykke bare medfører at påtalemyndigheten får beslutningskompetanse.125

En viss maktbruk kan være påkrevd for å iverksette en kroppslig undersøkelse. I straffeprosessloven er det er ingen uttrykkelig hjemmel for maktbruk ved kroppslig undersøkelse. Straffeprosesslovkomiteen forutsatte at en adgang til å bruke makt fulgte implisitt av § 157 og uttalte: «Om nødvendig kan det brukes makt til å gjennomføre undersøkelsen».126 En adgang til maktbruk er også forutsatt i påtaleinstruksen § 10-4 tredje ledd som oppstiller skranker for adgangen til å bruke makt. I den grad § 157 tolkes slik at bestemmelsen ikke i seg selv hjemler maktbruk, hjemler bestemmelsen sammenholdt med politiloven § 6 fjerde ledd maktbruk.127

14.1.2 Menneskerettslige krav og skranker

Kroppslig undersøkelse har en side mot forbudet i Grunnloven § 93 annet ledd og EMK artikkel 3 mot tortur og umenneskelig og nedverdigende behandling, og mot Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8 om vern av privatlivet. Som nevnt i punkt 12.1.2.1, gir praksis fra Høyesterett ikke signaler om at vernet av privatlivet etter Grunnloven er sterkere enn vernet etter EMK. Det samme gjelder for Grunnloven § 93 annet ledd.128 Fremstillingen videre vil derfor rette oppmerksomheten mot EMK.

EMD har understreket at det å ta en blodprøve eller spyttprøve fra en mistenkt, som ikke ønsker å avgi prøven, ikke i seg selv er i strid med verken artikkel 3 eller 8, se storkammeravgjørelsen Jalloh mot Tyskland avsnitt 70.129 Det samme må gjelde for urinprøve så lenge denne tas på ordinært vis. Urinprøve ved hjelp av kateter kan derimot stride mot artikkel 3.130 Men, som nevnt, er bruk av kateter forbudt etter påtaleinstruksen § 10-4 første ledd annet punktum.

I punkt 12.1.2.2 ble artikkel 8 omtalt mer allment. Prøvetaking som ledd i bevissikring ble ikke særskilt vurdert. Det er relativt få saker der EMD har vurdert om prøvetaking for å avklare rusinntak er forenlig med artikkel 8 nr. 2. Sakene omhandler mer alvorlige lovbrudd enn bruk av narkotika. Så vidt utvalget kan se, har EMD verken vurdert prøvetaking i saker om bruk av narkotika eller i saker der straffen normalt er en mindre bot.

I rapporten «Rus og menneskerettigheter» drøfter NIM om innhenting av urin eller blodprøve for å avdekke bruk av narkotika er forenlig med artikkel 8 nr. 2.131 Drøftingen er vinklet opp mot riksadvokatens brev 9. april 2021, der riksadvokaten uttaler at det ikke skal «gjennomføres tvungen rusmiddeltesting i form av blod- eller urinprøve etter straffeprosessloven § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika alene». Uttalelsen i brevet er omtalt i punkt 12.5.6 og omtales i punkt 14.1.4. NIM fremhever at «den eventuelle straffbare handlingens alvorlighetsgrad særlig [må] vektlegges i forholdsmessighetsvurderingen», og at bruk av ulovlige rusmidler «er et mindre bøteforhold og således ikke en alvorlig straffbar handling». Avslutningsvis uttaler NIM: «Slik NIM ser det, vil Riksadvokatens presisering av at kroppslig undersøkelse ikke skal tas kun for å avdekke slike tilfeller, medføre redusert risiko for brudd på EMK artikkel 8.» Med andre ord konkluderer ikke NIM på spørsmålet om bruk av kroppslig undersøkelse for å avdekke bruk av narkotika er forenlig med artikkel 8 nr. 2.

Som nevnt i punkt 12.1.2.2 konstaterte flertallet (4-3) i saken Buck mot Tyskland krenkelse av artikkel 8.132 Saken gjaldt ransaking av en fars bolig og forretningslokale for å opplyse en trafikksak. I trafikksaken var sønnen mistenkt for å ha kjørt i 78 km/t i en 50-sone med en av firmaets biler. Straffen for en slik fartsovertredelse var (i 1996) 120 tyske mark. Et sentralt poeng hos flertallet var at overtredelsen var lite alvorlig. Men det er verdt å merke seg to omstendigheter i Buck-saken. Behovet for ransaking omhandlet bare oppklaringen av det konkrete lovbruddet. Virkemidlet ransaking av boliger og forretningslokaler har minimal interesse for hvilken mulighet myndighetene har til effektivt å håndheve fartsgrenser. Saken gjaldt i tillegg ransaking hos en tredjeperson – mistenktes far. Av disse grunner kan avgjørelsen ikke tas til inntekt for at prøvetaking fra (eller ransaking hos) en mistenkt uten videre er i strid med artikkel 8 nr. 2 selv om mistanken gjelder et lovbrudd som i praksis bare straffes med bot.

Etter utvalgets vurdering kan artikkel 8 nr. 2 ikke tolkes slik at forventet straff i seg selv er avgjørende for om prøvetaking som ledd i bevissikring er et forholdsmessig tiltak. Vurderingen er mer nyansert. Det må ses hen til både hvor viktig prøvetaking er for å kunne håndheve den aktuelle kategorien av lovbrudd, hvilken metode for prøvetaking som anvendes, hvor sterk mistanken om et lovbrudd er, hvem som utsettes for prøvetaking og hvilke rettssikkerhetsgarantier som eksisterer. Ikke minst i sakstyper der prøvetaking er svært viktig for å avklare om mistenkte er skyldig må det foretas en konkret vurdering. Ellers vil straffetrusselen i praksis først og fremst ramme mistenkte personer som tilstår, noe som er høyst betenkelig.

I storkammeravgjørelsen Jalloh mot Tysland avsnitt 71 til 74 oppstilte EMD retningslinjer for vurderingen av om medisinske inngrep mot mistenktes vilje som ledd i etterforsking er forenlig med artikkel 3. Domstolen fremhevet flere momenter. Disse ble sammenfattet slik i avsnitt 76:

However, any interference with a person’s physical integrity carried out with the aim of obtaining evidence must be the subject of rigorous scrutiny, with the following factors being of particular importance: the extent to which forcible medical intervention was necessary to obtain the evidence, the health risks for the suspect, the manner in which the procedure was carried out and the physical pain and mental suffering it caused, the degree of medical supervision available and the effects on the suspect’s health […]. In the light of all the circumstances of the individual case, the intervention must not attain the minimum level of severity that would bring it within the scope of Article 3.

Senere har EMD uttalt at verken det å ta en blodprøve eller spyttprøve mot mistenktes vilje normalt overstiger grensen for inhuman eller nedverdigende behandling.133

I tilknytning til artikkel 3 må det skilles mellom selve prøvetakingen som et inngrep og maktbruk for å overvinne motstand hos mistenkte mot iverksetting av prøvetaking. Artikkel 3 setter grenser for hvilken makt som kan brukes for å overvinne motstand hos mistenkte. Makt kan ikke anvendes med mindre det er strengt nødvendig, og det kan ikke tas i bruk sterkere maktmidler enn nødvendig. Makt kan heller ikke benyttes på en nedverdigende eller krenkende måte. På den annen side er det ikke avgjørende om det lovbruddet som etterforskes, er mindre alvorlig. Motstand fra mistenkte kan ikke uten videre hindre effektiv rettshåndheving av et mindre alvorlig lovbrudd.134

14.1.3 Rettslig bakteppe

14.1.3.1 Svensk og dansk rett

Sverige

Rättegångsbalken (RB) kap. 28 har regler om såkalt «kroppsbesiktning», som omtrent tilsvarer kroppslig undersøkelse etter norsk straffeprosesslov § 157.135 Kroppsbesiktning omfatter undersøkelse av menneskekroppens ytre og indre, samt prøvetaking og analyse av sikrede prøver, jf. 28 kap. 12 § tredje stk. Dette omfatter blant annet prøvetaking og analyse av urin-, blod- eller spyttprøver.

Kroppsbesiktning kan gjennomføres overfor den som med skjellig grunn mistenkes for et lovbrudd som etter loven kan straffes med fengsel. Undersøkelsen kan gjennomføres for flere ulike formål som er definert i loven, herunder for å fremskaffe opplysninger som er av betydning for etterforskingen av lovbruddet.136

Det er egne vilkår for spyttprøvetaking når formålet er å gjennomføre DNA-analyse av mistenkte, jf. 28 kap. 12 a §. Det er også en egen bestemmelse som gir hjemmel for spyttprøvetaking av andre enn den som er mistenkt for et lovbrudd, når dette enten gjøres for å gjennomføre DNA-analyse eller det er særlig grunn til å tro at dette har betydning for etterforskingen av et lovbrudd.

Det er på denne bakgrunn hjemmel til å ta spyttprøve både av mistenkte og av tredjepersoner når formålet er å skaffe opplysninger av betydning for en straffesak. Det er ikke hjemmel for andre typer kroppsbesiktelse av tredjeperson enn spyttprøve.

Kroppsbesiktigelse kan bare gjennomføres dersom grunnene for tiltaket («skälen för åtgärden) oppveier de ulemper som inngrepet innebærer for mistenkte eller andre motstående interesser, jf. forholdsmessighetsprinsippet i 28 kap. 3a §, jf. 13 §. Det er fastsatt nærmere regler om hensynsfull gjennomføring av undersøkelsene, herunder at undersøkelsene skal gjennomføres innendørs i atskilt rom, og at visse typer undersøkelser av kvinner ikke kan utføres eller bevitnes av andre enn kvinner og helsepersonell.

Det er hjemmel for kortvarig frihetsberøvelse av personer som skal utsettes for kroppsbesiktning, jf. 28 kap. 13 a § flg.

I saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd («ringa narkotikabrott») etter narkotikastrafflag (1968: 64) 2 §, er strafferammen bøter eller fengsel inntil seks måneder. Strafferammekravet for kroppsbesiktning er dermed oppfylt i saker om bruk eller befatning med mindre mengder narkotika.

Lovgiver har gitt enkelte uttalelser om bruk av kroppsbesiktning i narkotikasaker. Da strafferammen ved ringa narkotikabrott ble skjerpet i 1993, var lovgiver klar over at endringen ville medføre at det ville bli hjemmel for å benytte både ransaking, kroppsvisitasjon og kroppsbesiktning:137

När det gäller kroppsbesiktning kan det bli aktuelt att söka efter färska stickmärken på kroppen eller att ta urinprov.

I nyere tid er det i ulike svenske utredninger og retningslinjer i påtalemyndigheten gitt uttalelser som gir en indikasjon på bruken av kroppsbesiktigelse og prøvetaking i mindre alvorlige narkotikasaker. I påtalemyndighetens rettslige veiledning fra 2021 om mindre alvorlige narkotikalovbrudd heter det i innledningen:138

I den här vägledningen lämnas rekommendationer gällande normalfall för handläggningen av vissa typfall vid misstanke om ringa narkotikabrott genom eget bruk där man vid en analys konstaterar att den misstänkte (över 18 år) har en narkotisk substans i sin kropp.

[…]

Rekommendationerna har tillkommit sedan en förfrågan kommit in till Utvecklingscentrum kring handläggningen av ringa narkotikabrott genom eget bruk. Frågan gällde sammanfattningsvis vad som ska anses vara tillräckliga skäl för att väcka ett åtal avseende ett ringa narkotikabrott genom eget bruk samt vilka utredningsåtgärder som kan anses rimliga i denna typ av utredningar. Utvecklingscentrum dryftade frågan med ett antal åklagare. Ett antal svar kom in som i huvudsak är samstämmiga och i enlighet med de rekommendationer som ges nedan.

Utvalget oppfatter at veiledningen tar for seg typiske saker eller normaltilfeller hvor det er iverksatt etterforsking ved mistanke om bruk av narkotika. I begge de typetilfellene som drøftes, er det uttrykkelig forutsatt at det er tatt en rusprøve, og at det foreligger en analyse av prøven. Veiledningen tar ikke uttrykkelig stilling til forholdsmessigheten av bruken av prøvetakning i denne sakstypen. Samtidig er det en åpenbar forutsetning for veiledningen at prøvetaking er et vanlig og viktig etterforskingstiltak i saker om bruk av narkotika. Dette må nødvendigvis innebære at prøvetaking normalt ikke anses å være et uforholdsmessig inngrep i mindre alvorlige narkotikasaker.

I SOU 2023: 62 er det opplyst at politiet årlig tar ca. 40 000 rusprøver ved mistanke om ringa narkotikabrott.139 Dette tallet er omtrent på nivå med antallet anmeldelser i saker om ringa narkotikabrott, jf. redegjørelse for dette i punkt 9.1.1.3. Dette tyder på at rusprøver tas i en høy andel av sakene om ringa narkotikabrott. Det opplyses videre at narkotikalovbrudd har en høy oppklaringsprosent, og at årsaken til dette trolig er at mange lovbrudd kan bevises gjennom prøvetaking.140 Det skal nevnes at utredningen også reiser spørsmål om forholdsmessigheten ved visse typer prøvetaking:

Ett drogtest är ett allvarligt intrång i den personliga integriteten. Som vi tidigare påpekat leder nästan alla ringa narkotikabrott till böter, vilket gör att man kan ifrågasätta om det är rimligt med en så pass ingripande åtgärd som att ta urin- eller blodprov vid misstanke om ringa narkotikabrott.

Justitieombudsmannen (JO) har i enkelte saker behandlet spørsmål om gjennomføring av prøvetaking ved mistanke om ringa narkotikabrott. I JO 2015/16 s. 154 ble politiet gitt kritikk for å ha gjennomført en kroppsbesiktning i form av urinprøve utendørs, og for ikke å ha tatt med vedkommende til et mer egnet sted. Saken gjaldt mistanke om bruk av narkotika. Kritikken gjelder selve gjennomføringen av prøvetakingen og ikke beslutningen om kroppsbesiktigelse. JO uttaler følgende om beslutningen om kroppsbesiktigelse:

Jag har ingen invändning mot bedömningen att AA var skäligen misstänkt för narkotikabrott och att det beslutades om en kroppsbesiktning. Min utredning har avsett hur urinprovstagningen genomfördes.

Uttalelsen forutsetter at det ikke var uforholdsmessig å gjennomføre urinprøvetaking ved mistanke om bruk av narkotika.141

Danmark

Som nevnt i punkt 13.2.2.1 bruker den danske retsplejeloven kap. 72 begrepet «legemsindgrep» som fellesbetegnelse på «legemsbesigtigelse» og «legemsundersøgelse». Legemsbesigtigelse tilsvarer grovt sett personransaking etter norsk straffeprosess, mens legemsundersøgelse omtrent tilsvarer kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157. Legemsundersøgelse er i retsplejeloven § 792 definert som legemsindgreb som foretas ved

nærmere undersøgelse af legemet, herunder av dets hulrom, udtagelse av spyt- eller blodprøver eller andre tilsvarende prøver, røngtenundersøgelse og lignende […].

Legemsundersøgelse av siktede krever som hovedregel at det foreligger en «begrundet mistanke om» at personen er skyldig i en forbrytelse som «efter loven kan medføre fængsel i 1 år og 6 måneder eller derover», jf. § 792 a stk. 2. Det kreves videre at inngrepet må «antages at være af afgørende betydning for efterforskningen».

Forholdsmessighetskravet ved legemsundersøgelse reguleres av § 792 e stk. 1, som fastslår at et legemsindgreb ikke må foretas dersom det «efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og det ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, ville være «et uforholdsmæssigt indgreb». Det er fastsatt at legemsindgrep skal gjøres så skånsomt som forholdene tillater, jf. § 792 e stk. 2. Det er blant annet presisert at visse undersøkelser så langt som mulig bare skal overværes av en person av samme kjønn som den undersøkte, eller av helsepersonell.

I Danmark er bruk av narkotika ikke en straffbar handling, jf. lov om euforiserende stoffer §§ 1 og 2. Erverv og besittelse av narkotika til egen bruk er imidlertid straffbart, med en strafferamme på bøter eller fengsel i inntil to år.142 Dette oppfyller strafferammekravet i § 792 a stk. 2 om legemsundersøgelse, slik at det er aktuelt å beslutte gjennomføring av rusprøve.

Dersom politiet påtreffer en person som vurderes som påvirket av narkotika, har politiet generelt anledning til å etterforske og straffeforfølge den forutgående besittelsen og ervervet av narkotika. I denne sammenheng kan det være et relevant etterforskingsskritt å gjennomføre legemsundersøgelse i form av en rusprøve for å avdekke om mistenkte har inntatt ulovlige rusmidler. Lovens vilkår må være oppfylt, hvilket forutsetter at prøvetakingen må antas å være av avgjørende betydning for etterforskingen, og at prøvetakingen ikke er et uforholdsmessig inngrep. Hvorvidt dette er tilfellet, må avgjøres i den enkelte sak.

Som nevnt i punkt 12.5.3.1, er det ikke gitt noen generelle direktiver om forholdsmessigheten av tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker i Danmark. Rigsadvokaten har likevel gitt direktiv om at politiet, i saker som gjelder besittelse av narkotika som nå er forbrukt, ikke skal bruke omfattende ressurser på å etterforske det nærmere omfang av besittelsen eller ervervet av narkotika.143 Dette direktivet gir føringer om at det gjelder visse begrensninger i hvilke ressurser politiet bør bruke på denne typen saker. Uttalelsen vil formentlig også ha betydning for forholdsmessighetsvurderingen ved politiets tvangsmiddelbruk, idet uttalelsen gir uttrykk for at dette er mindre alvorlig kriminalitet som normalt ikke skal gis prioritet. Rigsadvokaten har overfor utvalget opplyst at direktivet antakelig innebærer at politiet i liten grad benytter rusmiddeltesting i saker hvor det er mistanke om besittelse av narkotika som er forbrukt.

Utvalget har ikke lykkes med å fremskaffe nærmere opplysninger eller tall over bruken av legemsundersøgelse i form av rusmiddeltesting i narkotikasaker i Danmark.

Maktbruk i forbindelse med iverksetting av legemsindgreb er ikke direkte regulert i retsplejeloven. Det er likevel antatt at hjemlene for tvangsinngrep forutsetter en adgang til nødvendig maktbruk.144

14.1.3.2 Straffeprosessutvalgets forslag

Straffeprosessutvalget fremsatte i NOU 2016: 24 forslag til ny straffeprosesslov. Når det gjelder kroppslig undersøkelse (kroppsundersøkelse), er lovforslaget i § 17-1, jf. §§ 14-1 og 14-3, i det alt vesentlige bare en videreføring av gjeldende rett.

Etter § 17-1 (1) første punktum kan mistenktes kropp undersøkes «når det antas å være av betydning for opplysning av saken, og undersøkelsen kan gjennomføres uten fare eller betydelig smerte». Annet punktum presiserer at biologisk materiale, herunder blod, urin og hår, kan innhentes for nærmere undersøkelse. Bestemmelsen i § 17-1 (1) suppleres av mistankekravet i § 14-1 (1) og forholdsmessighetskravet i § 14-1 (2). Det gjelder ikke et strafferammekrav.

Utgangspunktet er at retten må beslutte kroppslig undersøkelse, se § 14-3 (1). Påtalemyndigheten har hastekompetanse og kompetanse til å beslutte «innhenting av biologisk materiale i form av spytt- eller celleprøve fra munnhule når mistenkte samtykker skriftlig», se §§ 14-3 (2) og 17-1 (4). Polititjenestepersoner har aldri kompetanse til å beslutte kroppslig undersøkelse, se § 14-3 (3).

14.1.4 Arbeider internt i påtalemyndigheten

Riksadvokatens brev 9. april 2021

I brevet punkt 7 er det gitt et direktiv som begrenser politiets adgang til å benytte kroppslig undersøkelse i mindre alvorlige narkotikasaker:

Det skal ikke gjennomføres tvungen rusmiddeltesting i form av blod- eller urinprøve etter straffeprosessloven § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika alene.

Begrunnelsen for dette direktivet fremkommer i brevet punkt 6.2, hvor riksadvokaten gir merknader til et typetilfelle hvor politiet på bakgrunn av egne observasjoner har mistanke om at en person har brukt narkotika. De mest relevante etterforskningsskrittene for å undersøke en slik mistanke, vil ifølge riksadvokaten være innledende samtale/avhør og gjennomføring av «tegn og symptomer». Dersom mistenkte fremstår ruspåvirket og forklarer seg om ulovlig rusmiddelbruk, vil saken normalt være oppklart og det er ikke grunnlag for videre etterforsking. Dersom mistenkte ikke erkjenner narkotikabruk, uttaler riksadvokaten:

Dersom den det gjelder ikke innrømmer ulovlig rusmiddelbruk, vil rusmiddeltesting være et relevant etterforskingsskritt. Kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, i form av tvungen urinprøve eller blodprøve, vil imidlertid etter riksadvokatens syn ikke være et forholdsmessig inngrep for å avdekke ulovlig rusmiddelbruk alene. Dette berører selvsagt ikke særlige kontrollregimer rettet mot rusmiddelbruk som er etablert på ulike områder, f.eks. i vegtrafikken.

Utvalget vil for det første bemerke at direktivet utelukkende nevner kroppslig undersøkelse i form av blod- og urinprøve. Etter ordlyden i brevet er det dermed ikke gitt noe direktiv om andre aktuelle former for prøvetaking. Det er særlig grunn til å merke seg at spyttprøve, som er en mindre inngripende metode, ikke er nevnt. Riksadvokaten har i møte med utvalget uttalt at direktivet skal forstås etter sin ordlyd, og at det ikke er gitt noen uttalelser om andre prøvetakingsmetoder enn blod- og urinprøver. Det skal bemerkes at det per i dag er blod- og urinprøve som benyttes av politiet, og at spyttprøver så langt ikke har vært en aktuell prøvemetode. Utvalget anser det uansett klart at direktivet ikke utelukker bruk av spyttprøve som prøvetakingsmetode.

Utvalget vil videre bemerke at direktivet etter sin ordlyd er generelt utformet, i den forstand at det gjelder alle persongrupper, også ungdom og sårbare grupper. Direktivet fremstår også absolutt, i den forstand at det etter ordlyden ikke er åpnet for en konkret vurdering av forholdsmessigheten i enkelttilfeller. Det skal ikke gjennomføres urin- eller blodprøve for å avdekke bruk alene, heller ikke i tilfeller hvor oppklaring av saken er viktigere enn ellers, for eksempel overfor ungdom eller særlig sårbare grupper.

Direktivet er formulert slik at urin- eller blodprøve ikke skal gjennomføres for å avklare en mistanke om bruk «alene». Etter utvalgets oppfatning må dette innebære at hvis den kroppslige undersøkelsen også har et annet formål enn å avklare mistanken om bruk, faller dette utenfor direktivet, og det må gjøres en konkret forholdsmessighetsvurdering.

Et eksempel kan være at politiet påtreffer en person som fremstår ruspåvirket. Politiet mistenker personen for bruk av narkotika. Mistanken om bruk gir grunnlag for en utvidet mistanke om innehav av narkotika, og ved gjennomføring av personransaking finner politiet 5 gram amfetamin i en jakkelomme. Siktede nekter både for bruk av narkotika og for kjennskap til narkotikaen som ble funnet i lommen, og sier at han lånte jakken av en kompis tidligere på kvelden. I et slikt tilfelle vil det være relevant å avklare om siktede har inntatt det samme stoffet som han hadde på seg. En kroppslig undersøkelse for å avklare narkotikainntak vil være egnet til å belyse både mistanken om bruk og mistanken om innehav av narkotika. Det er da ikke tale om å gjennomføre kroppslig undersøkelse for å avklare mistanke om bruk «alene». Direktivene i brevet 9. april 2021 står ikke i veien for å gjennomføre urin- eller blodprøve i et slikt tilfelle, dersom det etter en konkret vurdering ikke er et uforholdsmessig inngrep. Det kan nevnes at mengden narkotika vil ha betydning i forholdsmessighetsvurderingen, også når det dreier seg om ulike mengder innenfor terskelverdiene.

Politiets retningslinjer 2. juli 2021

I retningslinjen punkt 3.2.3 om kroppslig undersøkelse står det:

Det skal ikke gjennomføres tvungen rusmiddeltesting i form av blod- eller urinprøve eller spyttprøve etter strpl. § 157 for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika.

Denne uttalelsen følger hovedlinjene i riksadvokatens direktiv om kroppslig undersøkelse i brevet 9. april 2021, som begrenser bruken av kroppslig undersøkelse i form av blod- og urinprøve. Retningslinjen går imidlertid lenger enn riksadvokatens direktiv, ved at det uttales at heller ikke spyttprøve kan innhentes for å avklare bruk av ulovlige rusmidler. Retningslinjen redegjør ikke nærmere for årsaken til at spyttprøve er tatt med og likestilt med urin- og blodprøve.

Videre unnlater politiets retningslinje å beskrive den avgrensningen som ligger i riksadvokatens direktiv om at kroppslig undersøkelse ikke skal gjennomføres for å bekrefte mistanke om bruk av narkotika «alene». Denne presiseringen innebærer en ikke uvesentlig avgrensning av riksadvokatens direktiv, jf. utvalgets merknader om dette over. Etter politiets retningslinje fremstår det som at kroppslig undersøkelse generelt ikke skal brukes i saker om bruk av narkotika. Dette er etter utvalgets syn et for absolutt standpunkt.

Utvalgets syn er at politiets retningslinje om kroppslig undersøkelse ikke fullt ut er i samsvar med riksadvokatens brev 9. april 2021. Retningslinjen gir uttrykk for et snevrere handlingsrom med hensyn til bruk av kroppslig undersøkelse enn det som følger av riksadvokatens direktiv og av gjeldende rett.

Utvalget anbefaler at riksadvokaten og/eller Politidirektoratet tar initiativ til å justere retningslinjene 2. juli 2021 på dette punktet, slik at de bringes i samsvar med gjeldende rett og riksadvokatens direktiv.

14.1.5 Innspill til utvalget

I punkt 12.5.5 er det redegjort for generelle innspill om forholdsmessigheten ved bruk av tvangsmidler i mindre alvorlige narkotikasaker. Disse innspillene vil ha betydning også ved vurderingen av de enkelte tvangsinngrep, herunder for kroppslig undersøkelse. Det redegjøres her for innspill som særskilt omhandler kroppslig undersøkelse.

Flere aktører fra politiet og påtalemyndigheten har gitt innspill om at politiet i dag ikke har tilgang til de nødvendige tvangsmidler for å oppklare saker om bruk og besittelse av narkotika. Manglende tilgang til tvangsmidler medfører at bare de som erkjenner forholdet blir gitt en strafferettslig reaksjon, mens de som ikke erkjenner slipper straff. Dette fører til en uheldig forskjellsbehandling. Disse innspillene er omtalt i punkt 12.5.5.

I forlengelsen av dette har flere aktører pekt på kroppslig undersøkelse som et helt sentralt etterforskingstiltak i saker om bruk av og befatning med narkotika til egen bruk. Nordland politidistrikt viser til at bevissituasjonen i rene brukssaker i dag ofte må baseres på en tegn- og symptomtest og en erkjennelse fra mistenkte. Dersom erkjennelsen trekkes tilbake, vil tegn og symptomer i praksis i seg selv ikke oppfylle det strafferettslige beviskravet, slik at det ikke er grunnlag for en strafferettslig reaksjon. Det bør derfor åpnes for kroppslig undersøkelse for å kunne gjennomføre en rusprøve. Det samme synspunktet er fremsatt av blant andre Norsk Narkotikaforebyggende Forening (NNF) og Møre og Romsdal politidistrikt. Også Oslo politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon, har uttrykt at manglende tilgang til kroppslig undersøkelse medfører at politiet i praksis ikke har mulighet til å håndheve bruk av ulovlige rusmidler.

Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter uttaler at dersom lovgiver mener at politiet skal avdekke og etterforske bruk av narkotika og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, så bør politiet også ha hjemmel til å gjennomføre kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157. Oslo statsadvokatembeter har gitt et lignende innspill, og har i møte med utvalget presisert at det bør kunne foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering av kroppslig undersøkelse i den enkelte sak, hvor det blant annet kan vektlegges hvilken prøvemetode som benyttes og hvor sterke hensyn som gjør seg gjeldende.

Enkelte aktører har vist til at rusprøver i dag kan gjennomføres i form av spyttprøve, noe som er mindre inngripende enn urin- og blodprøver (NNF, Oslo politidistrikt, Barneombudet og foreningen Menneskeverd-Fellesskap-Rusfrihet (FMR)).

Utvalget har mottatt flere innspill fra aktører som gir uttrykk for at politiet ikke bør gis hjemmel til å gjennomføre kroppslig undersøkelse i mindre alvorlige narkotikasaker, og at dette vil være et uforholdsmessig inngrep. Foreningen Tryggere Ruspolitikk gir uttrykk for kroppslig undersøkelse, både i form av spyttprøve, urinprøve og blodprøve, vil være uforholdsmessig ved etterforsking av narkotikabruk som isolert lovbrudd. Det vises til EMDs avgjørelse Jalloh mot Tyskland. Politihøgskolen gir uttrykk for at urin- og blodprøver er uforholdsmessige inngrep, og legger til at også spyttprøver vil være et inngripende tiltak. Kompetansesenter for rusfeltet (KORUS), Frelsesarmeen og Oslo kommune har gitt uttrykk for at politiet ikke bør gis hjemmel til bruk av kroppslige undersøkelser.

14.1.6 Spyttprøve: Prøvetaking og analyse

14.1.6.1 Spyttprøver i straffesaker – kort om gjeldende rett og praksis

Politiet bruker i dag spyttprøver som en foreløpig test av ruspåvirkning etter veitrafikkloven § 22 a første ledd, som et alternativ eller tillegg til foreløpig blåseprøve. Spyttprøve gjennomføres for å teste for andre stoffer enn alkohol, og kan gjennomføres av polititjenestepersoner på stedet. Dersom den foreløpige spyttprøven er positiv, kan politiet fremstille bilfører for ytterligere prøvetaking og legeundersøkelse for å fastslå påvirkningen, jf. § 22 a annet ledd. Normalt vil det bli tatt blodprøve- og/eller urinprøve, i tillegg til at det gjennomføres klinisk legeundersøkelse. Prøvetakingen kan også omfatte spyttprøve, som gjennomføres av helsepersonell etter veitrafikkloven § 22 a tredje ledd. Denne spyttprøven må ikke forveksles med den foreløpige testen på stedet, som ikke er ment som bevis for påvirkning. Spyttprøven som tas av helsepersonell etter veitrafikkloven § 22 a annet og tredje ledd, sendes til rettstoksikologisk analyse med sikte på å påvise rusmiddelinntak. Et analyseresultat fra en rettstoksikologisk spyttprøve kan brukes som bevis i en straffesak.

Lignende bestemmelser om rustesting finnes i andre spesiallover om transportvirksomhet og i lover som har regler om pliktmessig avhold.145

Rettstoksikologisk analyse av spyttprøve kan påvise inntak av et rusmiddel, men kan ikke brukes til å fastslå påvirkningsgrad. Dette gjelder tilsvarende ved urin, hvor analyseresultatet utelukkende fastslår om et stoff er påvist eller ikke. Ved analyse av blodprøve vil konsentrasjonen av et stoff fremkomme i analyserapporten, noe som gjør blod egnet til å fastslå påvirkningsgrad. I trafikksaker er påvirkningsgrad viktig for den strafferettslige bedømmelsen. I praksis er det derfor blodprøver som benyttes som bevis i trafikksaker, mens det i liten eller ingen grad brukes analyse av spyttprøver som bevis.

I andre saker enn trafikksaker kan spyttprøve innhentes og analyseres med hjemmel i straffeprosessloven § 157 om kroppslig undersøkelse. Vilkårene er at det er skjellig grunn til mistanke om et forhold som etter loven kan medføre frihetsstraff, at undersøkelsen antas å ha betydning for sakens opplysning og det ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Etter det utvalget har fått opplyst fra Politidirektoratet, riksadvokaten og Oslo universitetssykehus (OUS), benytter politiet generelt ikke spyttprøver som metode for rusmiddeltesting etter straffeprosessloven § 157.

I et møte med utvalget opplyste riksadvokaten at årsaken til at analyse av spyttprøver ikke benyttes er at spyttprøver generelt har vært antatt å ikke å ha tilstrekkelig bevisverdi. Det ble samtidig tatt forbehold om at dette kan ha endret seg på grunn av forbedrede analysemuligheter. OUS har på sin side opplyst til utvalget:146

Det skal nevnes at de fleste politisaker gjelder påvirkning, enten i trafikken eller i voldssaker. Vurdering av påvirkning kan ikke gjøres ut fra målinger i spytt, slik at bruken av spytt for politiet er lite aktuelt (bortsett fra hurtigtester, se pkt 6). I perioden 2012-2016 brukte politiet spyttprøver i trafikksaker for å oppdage bruken av heroin. Dette ble avsluttet av prosessøkonomiske hensyn pga den lave prevalensen av heroin.

I saker som omhandler brudd på legemiddelloven (bruk av rusmidler) kunne politiet ha brukt spytt, men bruker urin. Dette skyldes at det er et lavt antall saker (under 100 i året 2023 fordelt på hele landet) og spytt krever et eget prøvetakings-sett (se pkt. 4), mens prøvetakingssetet for urin er lett tilgjengelig fordi det inngår i påvirkningssaker. Disse to forhold gjør det lite praktisk for politiet å anvende spytt til rusmiddelkontroll.

14.1.6.2 Hva spyttprøver er egnet til å belyse

Analyse av spyttprøver oppfyller de samme rettstoksikologiske krav som analyse av urin- og blodprøver. Prøvetakingen og analysen er underlagt Helsedirektoratets veileder «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231). Dette innebærer strenge krav til kvalitetssikring i alle ledd fra prøvetaking og frem til analyse. Veilederen har et eget punkt om prosedyrer ved spyttprøvetaking (punkt 5.2). I straffesaker vil det være tale om en såkalt «sanksjonær prøve», hvor det blant annet kreves minst to prøver og forsvarlig behandling av prøvene. Veilederen inneholder også retningslinjer om screening-analyser (punkt 8) og bekreftelsesanalyser (punkt 9). Når laboratoriet mottar prøven til analyse, kan det først bli gjennomført en screening for å skille negative prøver fra mulig positive og deretter gjennomført en bekreftelsesprøve av de positive resultatene fra screeningen.

På bakgrunn av de strenge rutinene for kvalitetssikring og kontroll anses risikoen for falske positive analysesvar for å være svært lav. Sannsynligheten for forbytting av prøver er også svært lav.147

Analyse av spyttprøver utføres to steder i Norge – ved Oslo Universitetssykehus, avdeling for rettsmedisinske fag, og ved St. Olavs Hospital, avdeling for klinisk farmakologi. Ved gjennomført analyse oversendes analyserapport til rekvirent, hvor resultatet av analysen fremkommer. Rettstoksikologisk sakkyndige fra institusjonene kan ved behov innkalles som sakkyndige vitner i retten.

Hvilke stoffer som kan påvises i spyttprøver beror på det gjeldende analyseprogrammet for spytt. Programmet endres jevnlig i takt med rusmiddeltrender i samfunnet. Per mars 2024 inngår følgende stoffer i standard analyseprogram for spyttprøver:

• Benzodiazepiner/benzodiazepinlignende stoffer (alprazolam, diazepam, flunitrazepam, klonazepam, nitrazepam, oxazepam, zolpidem). Det analyseres også omdannelsesprodukter fra de fleste av de angitte benzodiazepinene.

• Ketamin

• Opioider (buprenorfin, fentanyl, kodein, metadon, morfin, 6-monoacetylmorfin (omdannelsesprodukt fra heroin), oksykodon og tramadol)

• Cannabis (Tetrahydrocannabinol, THC)

• Sentralstimulerende (amfetamin, metamfetamin, MDMA, kokain, benzoylecgonin (omdannelsesprodukt fra kokain))

Det kan gjennomføres supplerende analyser ved behov. Eksempelvis kan det for spyttprøver utføres analyse for et utvalg av nye psykoaktive stoffer (NPS).

Urinprøver kan analyseres for omtrent de samme stoffene som spytt, og både spytt og urin omfatter de vanligst brukte narkotiske stoffene. Blodprøver kan analyseres for langt flere stoffer enn både urin og spytt. Dersom det er mistanke om inntak av bestemte typer stoffer vil politiet dermed måtte gjøre en vurdering av hvilken prøvetakingsmåte som er egnet til å opplyse saken. For eksempel er spyttprøver lite egnet til påvisning av GHB, og urin- og blodprøve vil i slike tilfeller være bedre egnet.

Det er forskjeller i påvisningstid mellom spytt og urin. Spytt vil generelt være egnet til å påvise nylig inntak av rusmidler. THC kan påvises over lengre tid i urin, mens heroin kan påvises i lengre tid i spytt enn urin.

Analyse av spyttprøver påviser hvorvidt et ulovlig rusmiddel er inntatt, men uten å gi noen indikasjon på påvirkningsgraden. Spyttprøver er dermed egnet i saker hvor selve inntaket er et relevant bevisspørsmål. I saker om bruk av narkotika er det sentrale bevisspørsmålet om mistenkte har inntatt narkotika. Spyttprøver er derfor egnet som bevismiddel i denne sakstypen.

14.1.6.3 Beskrivelse av prøvetakingen

Spyttprøvesett kan bestilles fra de rettsmedisinske fagmiljøene som gjennomfører analyse. OUS har beskrevet prøvetakingssettet og prosedyren for prøvetaking slik:

Avdeling for rettsmedisinske fag ved Oslo Universitetssykehus (RMF) benytter prøvetakingssettet Intercept i2. Hvilken type spyttprøvetakingssett som benyttes kan endres i fremtiden. Spyttprøvesett kan bestilles fra RMF. Intercept i2 består av en spyttprøvepinne der den ene enden er bomulltrekk som suger opp spytt. Spyttprøvepinnen legges under tungen frem til et indikatorvindu blir blått (indikerer at tilstrekkelig mengde spytt er sugd opp i pinnen) (eller i minimum 5 minutter). Deretter legges spyttprøvepinnen i et spyttprøverør med buffervæske som skrus igjen med kork og sendes til RMF. Det vil ved RMF utføres spesifikke analyser av spyttprøven. I henhold til retningslinjer for rusmiddeltester der prøvesvar kan føre til sanksjoner skal det tas to spyttprøver, disse to spyttprøvene kan tas simultant (to spyttprøverør under tungen samtidig).

Det gjelder også en egen prøvetakingsinstruks for OUS, og lignende instrukser vil gjelde for andre institusjoner som utfører slik analyser. Instruksen fastslår detaljene i hvordan prøvene skal tas og behandles frem til innsendelse/innlevering til OUS.

Prøvesettet som for tiden brukes av OUS består av en spyttprøvepinne der den ene enden består av en bomullsdel som trekker til seg spytt. Prøvepinnen legges under tungen frem til et indikatorvindu blir blått, som indikerer at tilstrekkelig spytt er samlet opp eller at det har gått tilstrekkelig tid (minst 5 minutter). Deretter legges prøven i et spyttprøverør som skrus igjen med kork, merkes og sendes til OUS. Det skal i henhold til IS-2231 tas to prøver, som kan tas simultant.

Når prøven er tatt, skal den ifølge prøvetakingsintruksen oppbevares i kjøleskap frem til den blir sendt, og innelåst i rom med adgangskontroll. Det er uproblematisk å oppbevare prøven i noen timer i romtemperatur før plassering i kjøleskap, og det er heller ikke noe i veien for at prøven sendes med vanlig post uten å være nedkjølt. Ved lagring over tid kan stoff forsvinne fra en avgitt prøve (gjelder både blod, urin og spytt). Dette medfører risiko for at man mister positive resultater ved analysen, og det er liten risiko for at man får falske positive utslag.148

Når det gjelder krav til hvem som kan ta prøven, fremkommer det av IS-2231 at prøvetaker «bør ha helsefaglig bakgrunn og må ha gjennomgått nødvendig opplæring innen aktuelle prøvetaking». Det er dermed ingenting i veien for at polititjenestepersoner kan ta spyttprøver etter å ha fått nødvendig opplæring.

Verken IS-2231 eller prøvetakingsinstruksen fra OUS stiller krav til stedet spyttprøven tas. Prøvetaking kan dermed skje i en kontrollsituasjon uten at det er behov for at siktede tas med til arresten, legevakt eller lignende, med mindre dette er nødvendig for å gjennomføre prøven på en hensynsfull måte.

14.1.6.4 Erfaringene med spyttprøver i kriminalomsorgen

Etter straffegjennomføringsloven § 29 kan kriminalomsorgen pålegge domfelte å avlegge rusprøver på ulike måter. Tradisjonelt har slik ruskontroll blitt gjennomført ved bruk av urinprøve. Fra 2018 ble imidlertid spyttprøve likestilt med urinprøve, og i de påfølgende årene har bruken av spyttprøver gradvis økt.

I Kriminalomsorgsdirektoratets (KDI) rundskriv 4/2022 fastslås det at spyttprøve skal være den foretrukne måten å gjennomføre ruskontroller på. Det gis uttrykk for at det fortsatt vil være enkelte situasjoner hvor urinprøve er det beste alternativet, eksempelvis for å avdekke inntak av THC som ligger mer enn 5 dager tilbake i tid. Rundskrivet fastslår at det skal gis skriftlig begrunnelse i tilfeller hvor det er benyttet andre metoder enn spyttprøve.

KDI beskriver sine erfaringer med spyttprøver slik:

Flere års bruk av spyttprøver viser at denne måten å avdekke inntak av rusmidler på er effektiv og presis. Det legges til grunn at spyttprøver er en godt egnet metode for avdekking av illegalt inntak av rusmidler og at dette nå skal være den foretrukne måten å kontrollere inntak av rusmidler på i fengsel eller under straffegjennomføring i samfunnet.

Ettersom gjennomføringen av prøvetakingen er langt mindre inngripende enn urinprøve, skal det i større grad [nå] benytte[s] spyttprøver og redusere bruken av urinprøve som kontrollmetode.

Overfor utvalget har KDI opplyst at det i 2023 ble benyttet tre former for rusprøver; urin-, spytt- og utåndingsprøver. Den hyppigst brukte prøvemetoden er utåndingsprøver. Fordelingen mellom urin- og spyttprøver er 23 % urinprøver og 77 % spyttprøver149. OUS har opplyst at de årlig analyserer ca. 14 000 innsendte rusprøver fra kriminalomsorgen.150

KDI opplyser at det i stor grad fortsatt benyttes hurtigtester for å avdekke rusmiddelinntak, blant annet i friomsorgen ved kontroll av personer som gjennomfører straff i samfunnet. Hurtigtester gjennomføres ved bruk av urin, fordi man per i dag ikke har tilgang til hurtigtester for spyttprøver. Urinprøve er derfor fortsatt nødvendig i tilfeller hvor det er behov for rask avklaring av rusprøven.

KDI bemerker at det var stor intern usikkerhet i kriminalomsorgen knyttet til spyttprøver ved innføringen, men at denne usikkerheten har blitt mindre.

14.1.7 Utvalgets vurderinger og forslag

14.1.7.1 Allment

I mindre alvorlige narkotikasaker er kroppslig undersøkelse et aktuelt etterforskingsskritt i to situasjoner. Den ene er ved mistanke om at personen har skjult narkotika i kroppen eller steder på kroppen som hjemmelen for personransaking i straffeprosessloven § 195 ikke gir hjemmel for å undersøke. Grensen mellom personransaking og kroppslig undersøkelse ble omtalt i punkt 13.2.1, og i punkt 13.2.3.3 foreslår utvalget at grensen klargjøres gjennom et nytt fjerde ledd i § 195.

Spørsmålet i denne situasjonen er i hvilken grad kroppslig undersøkelse skal kunne brukes for å avdekke innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Slik straffeprosessloven § 157 er utformet, er vilkårene i bestemmelsen ikke til hinder for at kroppslig undersøkelse i prinsippet kan besluttes. Strafferammekravet i § 157 er oppfylt så lenge mistanken gjelder en forsettlig overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven. Om tiltaket kan besluttes i en konkret sak avhenger av om mistankekravet og indikasjonskravet er oppfylt og om den type kroppslig undersøkelse som er aktuell vil være et uforholdsmessig inngrep. Spørsmålet om mistankekravet og indikasjonskravet er oppfylt må alltid vurderes konkret. Utvalget mener det ikke er grunnlag for å endre det kravet til forholdsmessighet som i dag følger av § 157 første ledd sammenholdt med straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Det vises til punkt 12.5.6, der utvalget vurderte om en egen terskel for hva som er et uforholdsmessig inngrep bør oppstilles i mindre alvorlige narkotikasaker. På denne bakgrunn går utvalget ikke nærmere inn på kroppslig undersøkelse som et etterforskingstiltak ved mistanke om innehav av narkotika.

Den andre situasjonen der kroppslig undersøkelse er et aktuelt etterforskingsskritt, er ved mistanke om bruk av narkotika. Her er analyse av en blodprøve, urinprøve, spyttprøve eller hårprøve et potensielt svært viktig etterforskingstiltak. Gjennom innhenting og analyse av en slik prøve kan det med sikkerhet fastslås om personen har inntatt narkotika. Dersom bruk skal kunne bevises uten at en slik prøve tas og analyseres, er en normalt avhengig av at personen tilstår og at tilståelsen støttes av andre bevis.

Som det fremgår i punkt 14.1.6, har det vært en utvikling de senere år når det gjelder bruk av spyttprøve. Videre har riksadvokaten gitt ordre om at kroppslig undersøkelse i form av urin- eller blodprøve ikke skal innhentes for å avdekke bruk av narkotika alene. I punkt 14.1.7.2 vil utvalget vurdere om straffeprosessloven bør endres slik at kroppslig undersøkelse i form av prøvetaking til en viss grad tas i bruk for å avklare om en person har brukt narkotika.

Etter § 157 tredje ledd første punktum har samtykke fra mistenkte betydning for hvem som kan beslutte kroppslig undersøkelse. Det er undersøkelse uten «mistenktes samtykke» som krever kjennelse fra retten. I punkt 14.1.1 antok utvalget at samtykke fra mistenkte bare har betydning for beslutningskompetansen til påtalemyndigheten. Tolkningen samsvarer best med de rettssikkerhetskrav EMD har oppstilt i tilknytning til EMK artikkel 8 nr. 2. Utvalget mener lovteksten bør presiseres slik at det klart fremgår at samtykke fra mistenkte bare medfører at påtalemyndigheten får beslutningskompetanse. At polititjenestepersoner ikke kan beslutte kroppslig undersøkelse ved samtykke, er i samsvar med lovforslaget til Straffeprosessutvalget. Det vises til punkt 14.1.3.2.

For øvrig bør det tas inn et krav om at samtykket må være skriftlig. Ved ransaking må et samtykke være skriftlig, jf. straffeprosessloven § 197 og fremstillingen i punkt 13.3.1. Det er ikke grunn til å stille mer liberale krav til et samtykke ved kroppslig undersøkelse. Skriftlig samtykke er også et krav etter lovforslaget til Straffeprosessutvalget. Det vises til punkt 14.1.3.2.

Hastekompetansen til påtalemyndigheten etter § 157 fjerde ledd første punktum gjelder dersom «formålet med undersøkelsen ellers kunne forspilles». Formuleringen kan rent språklig forstås slik at terskelen er lav for når hastekompetanse foreligger. Etter utvalgets vurdering bør bestemmelsen presiseres på samme måte som hastekompetansen ved ransaking etter straffeprosessloven § 197. Det vises til punkt 13.3.5.1. Lovens formulering bør derfor erstattes med formuleringen «det er grunn til å frykte at formålet med undersøkelsen ellers vil forspilles».

Reglene i § 157 tredje ledd og fjerde ledd første punktum, som i utvalgets lovforslag er fjerde ledd og femte ledd første punktum, kan utformes slik:

Undersøkelse kan bare foretas etter kjennelse av retten med mindre annet er bestemt. Så vidt mulig og tilrådelig skal mistenkte få adgang til å uttale seg før avgjørelsen treffes.

Dersom mistenkte samtykker skriftlig og når det er grunn til å frykte at formålet med undersøkelsen ellers vil forspilles, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for kjennelse av retten.

Maktbruk ved personransaking ble vurdert i punkt 13.2.3.4. I punkt 14.1.7.3 vil utvalget vurdere om en lignende presisering bør tas inn i reglene om kroppslig undersøkelse.

I punkt 14.2 vil utvalget som nevnt gå inn på undersøkelse av tegn og symptomer. Denne type undersøkelse er ikke særskilt regulert i straffeprosessloven. Samtidig kan en undersøkelse av tegn og symptomer være hensiktsmessig for å avklare om det er grunnlag for å beslutte kroppslig undersøkelse i form av prøvetaking.

14.1.7.2 Nærmere om prøvetaking for å avdekke bruk av narkotika

Et overordnet poeng i mandatet er at bruk av narkotika verken helt eller delvis er avkriminalisert. Det ligger videre i mandatet at bruk av narkotika heller ikke reelt sett (de facto) skal være avkriminalisert. I mandatet fremheves det uttrykkelig at utvalget skal «utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte og begrunne hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for».

Prøvetaking er et effektivt virkemiddel for å avdekke bruk av narkotika. Uten prøvetaking må beviskravet eventuelt oppfylles på annen måte. Det aktuelle alternativet er en tilståelse fra mistenkte som støttes av andre opplysninger, typisk en forklaring fra et vitne som observerte inntak av narkotika eller fra en polititjenesteperson som har undersøkt tegn og symptomer, en metode som skal omtales i punkt 14.2.1. Etter omstendighetene vil slike bevis samlet sett medføre at det ikke er rimelig tvil om at mistenkte har brukt narkotika.

Håndheving av straffansvaret for bruk av narkotika er i dag langt på vei betinget av at mistenkte tilstår. Slik utvalget ser det, er dette svært uheldig. Det uheldige ved denne rettstilstanden ble også fremhevet av flere instanser i de innspillmøtene utvalget har avholdt, jf. punkt 14.1.5. Etter utvalgets vurdering må enten påtalemyndigheten og politiet ha mulighet til å avdekke bruk av narkotika uavhengig av om mistenkte tilstår, eller så bør straffetrusselen ikke håndheves. Den sistnevnte løsningen er ikke nødvendig ut fra EMK artikkel 3 og 8. Det vises til punkt 14.1.2.

I riksadvokatens brev 9. april 2021 ble det gitt instruks om at urin- og blodprøve ikke skal brukes som et virkemiddel for å avdekke bruk av narkotika alene. Spyttprøve er ikke nevnt i brevet, men riksadvokaten har ikke tatt initiativ til at spyttprøve skal tas i bruk. Politiet har heller ikke tatt i bruk spyttprøve av eget tiltak.

For utvalget er hovedspørsmålet om det til en viss grad bør åpnes for bruk av urin- eller blodprøve som et tiltak for å avdekke bruk av narkotika, om straffeprosessloven bør legge til rette for at spyttprøve tas i bruk og/eller om loven til en viss grad bør legge til rette for bruk av alle de tre nevnte bevissikringsmetodene. Når ordet «spyttprøve» brukes i det følgende, siktes det til en prøve som tas i samsvar med Helsedirektoratets veileder «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231) og i etterkant analyseres ved et laboratorium. Slik prøvetaking og analyse ble beskrevet i punkt 14.1.6.3.

Innhenting av spyttprøve er en mindre inngripende form for prøvetaking enn det å ta en urin- eller blodprøve. En spyttprøve tas ved at mistenkte har to vattpinner under tungen i minst 5 minutter. Videre kan en spyttprøve i prinsippet innhentes av en polititjenesteperson på stedet, typisk mens mistenkte sitter i en politibil. En blodprøve er et markert større inngrep i mistenktes fysiske integritet. En urinprøve innebærer et noe mindre integritetsinngrep enn en blodprøve, men griper også inn i mistenktes personvern, ikke minst fordi mistenkte normalt skal observeres mens prøven avgis. Videre er det når en blod- eller urinprøve skal tas nødvendig å frakte mistenkte til en legevakt, eventuelt til en politistasjon dersom urinprøve er aktuelt. Ut fra en vurdering av forholdsmessighet må derfor utgangspunktet være at spyttprøve er den foretrukne prøvetakingsmetoden i den grad en prøve skal tas for å avklare bruk av narkotika. Et standpunkt om at spyttprøve ikke skal være den foretrukne prøvetakingsmetode, må enten begrunnes med at bruk av spyttprøve gir et mindre pålitelig bevis enn alternativet, at prøvetakingsmetoden er meget kostbar eller at det er vanskelig å anvende prøvetakingsmetoden på en hensiktsmessig måte.

I punkt 14.1.6.2 omtales den sakkyndige rapporten som Oslo Universitetssykehus har avgitt til utvalget og Helsedirektoratets veileder «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231). Slik utvalget tolker rapporten og veilederen, gir et positivt svar på en spyttprøveanalyse en like pålitelig indikasjon på inntak av narkotika som et positivt svar på en analyse av en urin- eller blodprøve. Forutsetningen er selvsagt av spyttprøven er innhentet og analysert på korrekt måte. Mistenktes rettssikkerhet er derfor ikke svakere ved bruk av spyttprøve enn ved bruk av urin- eller blodprøve.

Så vidt utvalget kan se, er svakheten ved bruk av spyttprøve først og fremst at analysen avdekker færre typer av narkotiske stoffer enn en blodprøve. Vesentlige ulikheter på dette punkt foreligger derimot ikke mellom bruk av spyttprøve og urinprøve. For øvrig er en spyttprøve mindre egnet til å avdekke inntak av narkotika en tid tilbake.

Samlet sett mener utvalget at bruk av spyttprøve ikke kan sies å gi et dårligere bevis enn bruk av urinprøve eller blodprøve. De forskjeller som er mellom metodene, omhandler egnethet når det gjelder effektiv rettshåndheving, ikke pålitelighet til skade for mistenkte. En noe mindre egnethet, særlig sett opp mot en blodprøve, må sies å være lite sentralt i lys av hvor mye mindre inngripende bruk av spyttprøve er.

For utvalget er det vanskelig å ha en klar oppfatning om hvilke økonomiske og praktiske ulemper det samlet sett har for politiet om bruk av spyttprøve blir den primære metode for bevissikring. Effektiv bruk av spyttprøve forutsetter at politiet går til innkjøp av et tilstrekkelig antall prøvesett og sikrer at operative tjenestepersoner får nødvendig opplæring i hvordan en spyttprøve skal innhentes og håndteres. Kostnaden ved selve analysen av en spyttprøve ligger derimot på samme nivå som kostnaden ved analyse av en urin- eller blodprøve. Videre vil politiet spare tid og ressurser dersom mistenkte ikke må fraktes til en legevakt for prøvetaking, eventuelt til en politistasjon for å avlegge en urinprøve. Samlet sett antar utvalget at de økonomiske og praktiske ulempene ved bruk av spyttprøve er moderate, og at det trolig vil være tale om mindre ressursbruk enn ved eksisterende metoder. Men selv om bruk av spyttprøve skulle ha visse økonomiske og praktiske ulemper for politiet, mener utvalget at disse ikke kan være avgjørende i lys av hvor mye mer inngripende overfor mistenkte det er å innhente en urin- eller blodprøve.

På denne bakgrunn er utvalgets standpunkt at spyttprøve bør være den primære bevissikringsmetoden ved mistanke om bruk av narkotika. Innhenting av urin- eller blodprøve bør være sekundært, og enten forutsette at mistenkte ikke er villig til å medvirke til en spyttprøve, eller at spyttprøve ikke er egnet til å belyse rusmiddelinntaket i den konkrete saken på grunn av tidspunktet for inntaket eller hvilken type narkotika det er mistanke om. Videre mener utvalget at dette standpunktet bør komme klart til uttrykk i loven. Utvalget mener derfor at bruk av spyttprøve bør reguleres i en ny bestemmelse. Dersom mistenkte ikke ønsker å medvirke til en spyttprøve, kan en urin- eller blodprøve innhentes i medhold av § 157. Samtidig bør mistenktes motvilje da tillegges betydelig vekt i forholdsmessighetsvurderingen etter § 157.

Den nye bestemmelsen bør utformes etter mønster av § 157.

Formelt sett bør de materielle vilkårene for å beslutte prøvetaking være de samme som i § 157 første ledd: det bør kreves skjellig grunn til mistanke, at prøvetaking antas å ha betydning for opplysning av saken og at tiltaket er et forholdsmessig inngrep. Men i den nye bestemmelsen ligger det forutsetningsvis at innhenting av spyttprøve ofte ikke vil være et uforholdsmessig inngrep. Formålet med den nye bestemmelsen er nettopp å gjøre det mulig å håndheve lovbruddet bruk av narkotika. Om prøvetaking er uforholdsmessig må vurderes konkret, og det bør ikke gjelde en allmenn presumsjon i en bestemt retning. Samtidig vil de momenter som er nevnt annet ledd i utkastet til ny § 232 a i straffeloven ha stor betydning for hvem det er forholdsmessig å innhente en spyttprøve fra. Disse momentene er mistenktes alder, om det er grunn til å tro at mistenkte har utviklet eller står i fare for å utvikle avhengighet av narkotika og gjerningsstedet. Tidlig avdekking av narkotikabruk hos unge personer ligger i kjernen av formålet med den nye hjemmelen. På den annen side er det normalt ikke forholdsmessig å innhente en prøve når mistenkte må antas å være rusmiddelavhengig.

Unntaket fra mistankekravet i § 157 annet ledd når det gjelder skyld og tilregnelighet, antas ikke å være relevant der mistanken bare gjelder bruk av narkotika.

Utvalget har vurdert om primærkompetansen til å beslutte prøvetaking bør ligge hos retten eller påtalemyndigheten. Slik utvalget ser det, bør kompetansen ligge hos påtalemyndigheten. Innhenting av spyttprøve er relativt lite inngripende. Og det er ikke aktuelt å tvinge gjennom prøvetaking med makt. Reglene i § 157 fjerde ledd annet og tredje punktum (femte ledd annet og tredje punktum i utvalgets lovforslag), som stiller krav til en beslutning om kroppslig undersøkelse fra påtalemyndigheten, bør gjelde tilsvarende.

I påtaleinstruksen § 10-3 annet og tredje ledd og § 10-8 er det nærmere regler om en beslutning fra påtalemyndigheten om kroppslig undersøkelse og om rapport om iverksetting av en kroppslig undersøkelse. Utvalget mener det ikke bør utformes egne regler om dette knyttet til innhenting av spyttprøve. Den nevnte reguleringen i påtaleinstruksen må forstås slik at den gjelder så langt den passer ved en beslutning om og iverksetting av spyttprøve etter nye § 157 b. Konkret betyr dette først og fremst at det i utgangspunktet gjelder et krav om kontradiksjon før beslutningen treffes (§ 10-3 tredje ledd), og at det etter at spyttprøven er innhentet skal utarbeides en rapport om iverksettingen (§ 10-8).

Bruken av en innhentet prøve er regulert i § 157 femte ledd (sjette ledd i utvalgets lovforslag). Utgangspunktet er at en prøve bare kan brukes i strafferettspleien. Reglene bør også gjelde for spyttprøver innhentet i medhold av den nye bestemmelsen.

Som nevnt bør loven ikke åpne for at en spyttprøve kan innhentes med makt. Dersom mistenkte ikke er villig til å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, bør i reglene § 157 gjelde. Konsekvensen blir at en urin- eller blodprøve eventuelt må innhentes, og at primærkompetansen til å beslutte prøvetaking ligger hos retten. Samtidig må det da ha betydelig vekt i forholdsmessighetsvurderingen etter § 157 første ledd at mistenkte har avslått et tilbud om spyttprøve.151 Prøvetaking skal ikke enkelt kunne unngås ved ikke å samarbeide til at spyttprøve kan innhentes.

Utvalget foreslår at reguleringen av spyttprøvetaking reguleres i en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 157 b. Som følge av utvalgets forslag om å lovfeste metoden tegn og symptomer i § 157 b første ledd, jf. punkt 14.2.2, er reguleringen av spyttprøvetaking plassert i § 157 b annet til fjerde ledd. Annet til fjerde ledd kan utformes slik:

Det kan innhentes spyttprøve fra den som med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av straffeloven § 232 a når det antas å være av betydning for opplysningen av saken og ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Reglene i § 157 sjette ledd gjelder tilsvarende.

Beslutning etter annet ledd treffes av påtalemyndigheten. Reglene i § 157 femte ledd annet og tredje punktum gjelder tilsvarende.

Dersom mistenkte nekter å medvirke til at spyttprøve kan innhentes, eller spyttprøve antas ikke å være egnet til å opplyse saken, gjelder reglene i § 157. I vurderingen av om innhenting av urin- eller blodprøve er et uforholdsmessig inngrep skal det legges vekt på om mistenkte har fått mulighet til å avgi spyttprøve.

Når påtalemyndigheten har besluttet at spyttprøve skal innhentes, blir beslutningen iverksatt av en polititjenesteperson. Som nevnt i punkt 14.1.6.3 krever ikke Helsedirektoratets veileder «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231) at en spyttprøve tas av helsepersonell. Også andre som har fått opplæring kan innhente en prøve. En polititjenesteperson med relevant opplæring kan derfor innhente spyttprøve. Etter utvalgets vurdering bør en polititjenesteperson med relevant opplæring kunne innhente spyttprøve i medhold av nye § 157 b.

Påtaleinstruksen § 10-5 tredje ledd regulerer hvilke former for kroppslig undersøkelse som polititjenestepersoner kan foreta, dvs. hvilke undersøkelser som ikke må foretas av kvalifisert helsepersonell, eventuelt en lege. Utvalget foreslår at «spyttprøve» tas med i oppregningen i tredje ledd.

14.1.7.3 Nærmere om maktbruk

Etter omstendighetene er bruk av makt (tvang) nødvendig for å iverksette en kroppslig undersøkelse. Straffeprosessloven § 157 sammenholdt med politiloven § 6 fjerde ledd må forstås slik at nødvendig og forholdsmessig makt kan benyttes. Men med dagens syn på legalitetsprinsippet er det uheldig at adgangen til å bruke makt ikke fremgår uttrykkelig av § 157.

Maktbruk ved personransaking ble vurdert i punkt 13.2.3.4. Utvalget foreslår et nytt femte ledd om maktbruk i straffeprosessloven § 195. Etter utvalgets vurdering bør en tilsvarende presisering tas inn i et nytt siste ledd i § 157, som vil være sjuende ledd i utvalgets lovforslag. Samtidig må det ved utformingen tas høyde for at det ved kroppslig undersøkelse ofte er aktuelt å fremstille mistenkte for helsepersonell, jf. påtaleinstruksen § 10-5. Et nytt sjuende ledd i § 157 kan utformes slik:

Dersom mistenkte nekter å medvirke til kroppslig undersøkelse, kan undersøkelsen gjennomføres med makt. I den grad det er nødvendig for å gjennomføre undersøkelsen, kan politiet holde tilbake mistenkte, herunder ta mistenkte med til det sted undersøkelsen skal gjennomføres.

I tillegg bør de særlige hjemlene for kroppslig undersøkelse i straffeprosessloven §§ 157 a og 158 endres, slik at disse også viser til sjuende ledd i § 157. Påtaleinstruksen § 10-4 tredje ledd forutsetter at makt kan brukes ved kroppslig undersøkelse, og denne forutsetningen gjelder også i relasjon til kroppslig undersøkelse i medhold av § 157 a og innhenting av materiale til DNA-undersøkelse i medhold av § 158. Forutsetningen om adgang til å bruke makt kommer også til uttrykk i § 158 tredje ledd annet punktum, som oppstiller en skranke for adgangen til å bruke «tvang». Etter utvalgets vurdering bør formuleringen «sjuende ledd» tilføyes i § 157 a første ledd annet punktum og § 158 første ledd annet punktum.

Ved innhenting av fingeravtrykk og foto i medhold av straffeprosessloven § 160 er en adgang til maktbruk forutsatt i påtaleinstruksen § 11-4. Også i denne bestemmelsen er det en fordel om adgangen til maktbruk fremgå uttrykkelig av loven. Av den grunn bør henvisningen til § 157 i § 160 annet punktum suppleres med en henvisning til § 157 sjuende ledd.

14.2 Observasjon og gransking av tegn og symptomer

14.2.1 Gjeldende rett

Ved mistanke om at en person har inntatt rusmidler, kan det være aktuelt å observere eller undersøke «tegn og symptomer» på rusmiddelinntak. En undersøkelse av tegn og symptomer kan være et element i en klinisk legeundersøkelse begjært av politiet eller noe som foretas av en polititjenesteperson på stedet.

En klinisk legeundersøkelse etter begjæring fra politiet er i utgangspunktet en kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157, der legen er en sakkyndig som utfører et oppdrag for påtalemyndigheten i henhold til straffeprosessloven § 148, jf. helsepersonelloven § 12. I samfersdelslovgivning og lovgivning om pliktmessig avhold er det imidlertid egne hjemler for klinisk legeundersøkelse.152 Lovbestemmelsene er utformet etter mønster av vegtrafikkloven § 22 a annet ledd første punktum. Folkehelseinstituttet har utarbeidet en veiledning for slike undersøkelser.153 Et sentralt element i undersøkelsen er ca. 25 ulike observasjoner og tester som omhandler tegn og symptomer på ruspåvirkning. Inntrykket fra de ulike observasjoner og tester anmerkes på det skjemaet som benyttes ved en klinisk legeundersøkelse. Undersøkelse av tegn og symptomer som ledd i en klinisk legeundersøkelse har ikke interesse for utvalgets arbeid.

Politiet observerer ofte en person for å klarlegge om hen kan være påvirket av rusmidler. Observasjonen kan i større eller mindre grad være planmessig og intensiv. Den kan være overflatisk og tilfeldig, typisk der politiet patruljerer til fots i bygater og observerer ulike personer på avstand. Så lenge politiet bare observerer personen uten å ta kontakt, er politiets handlefrihet et tilstrekkelig rettsgrunnlag.

En observasjon fra politiets side kan også være systematisk, målrettet og intensiv, ved at politiet kontakter eller har kontakt med personen og klarlegger pupillstørrelse, personens tidsoppfatning mv. for å gjøre seg opp en mening om hen har inntatt rusmidler. I så fall dreier det seg normalt om bruk av politimetoden «tegn og symptomer». I korthet går metoden ut på at personen underkastes seks ulike observasjoner og tester for å klarlegge om hen har inntatt rusmidler og hvilke rusmidler det i så fall er tale om.154 Det dreier seg om undersøkelse av pupillenes størrelse, pupillenes reaksjon på lys og personens puls, en nystagmus-test, en test av øyets evne til å se i kryss og en tids- og balansekontroll. Med andre ord dreier det seg om observasjoner og tester som er vesentlig mindre omfattende enn hva som inngår i en klinisk legeundersøkelse, men de seks observasjonene og testene politimetoden omfatter er i det vesentlige også elementer i en klinisk legeundersøkelse.

Politimetoden «tegn og symptomer» er i dag en del av emnet «Rusmidler og doping – kunnskap og praktisk arbeid i politiet» ved Politihøgskolen.155 Rolleforståelsesutvalget beskriver utbredelsen av metoden i Norge slik156

«Tegn og symptomer» er en velkjent arbeidsteknikk i politiet, men det er usikkert hvor mye den brukes i det operative politiarbeidet. Det uttaler for eksempel politiadvokat ved Oslo politidistrikt, Kai Spurkland, som deltok på fagseminar for utvalget. I følge Ivar Husby, tidligere seksjonsleder/politiinspektør ved Etterforskningsseksjonen ved PHS, som forfattet et notat om historikken i 2021, har nesten alle tjenestemenn i Norge i dag gjennomført denne utdanningen, og levert evaluering av den (Husby 2021).

I samferdselslovgivning og lovgivning om pliktmessig avhold er undersøkelse av «tegn og symptomer» anerkjent som en foreløpig undersøkelse som politiet kan foreta på stedet.157 Lovbestemmelsene er utformet etter mønster av vegtrafikkloven § 22 a annet ledd første punktum, som lyder slik:

Dersom testresultatet eller andre forhold gir grunn til å tro at fører av motorvogn har overtrådt bestemmelsene i § 22 eller § 22 b, kan politiet foreta særskilt undersøkelse av om det forekommer tegn og symptomer på ruspåvirkning […].

I forarbeidene til § 22 a annet ledd første punktum er metoden beskrevet slik:158

Testmetoden er utvikla av amerikansk politi og baserer seg på farmakologisk kunnskap – kombinert med tenestemannen sine erfaringar om korleis rus kan avlesast, mellom anna på puls, balanse, augerørsler og pupillstorleik. Mistenkte må […] gjennomføre nokre relativt enkle øvingar etter polititenestemannen sine instruksjonar. Formålet med gjennomføring av desse testøvingane vil i denne samanhengen typisk vere å avdekke om det ligg føre straffbare tilhøve, til dømes ulovleg bruk av narkotika eller køyring i ruspåverka tilstand.

En undersøkelse av tegn og symptomer i etterforskingsøyemed kan utgjøre et «inngrep» etter Grunnloven § 113, slik at hjemmel i lov er påkrevd.159 Vurderingen må avhenge av både hvilket samarbeid fra mistenkte som kreves og hvor inngripende og omfattende undersøkelsen er. En undersøkelse som foretas ved bruk av den beskrevne politimetoden «tegn og symptomer», må sies å være såpass inngripende at den overstiger terskelen for hva som er et inngrep etter § 113. Alle de seks undersøkelsene foretas. Flere av dem griper noe inn i personens bevegelsesfrihet og fysiske integritet.

Et reelt samtykke fra mistenkte medfører neppe at det ikke foreligger et «inngrep» etter § 113. Mer allment er det usikkert i hvilken grad samtykke til et etterforskingstiltak fra den som rammes kan erstatte hjemmel i lov, men som nevnt i punkt 13.3.5.3 ligger et samtykke fra en mistenkt direkte til en polititjenesteperson på stedet i kjernen av hva som ikke bør anerkjennes som rettsgrunnlag. I en slik situasjon vil et samtykke normalt ikke være særlig frivillig. Riksadvokaten har lagt til grunn at samtykke ikke kan utgjøre rettsgrunnlaget for bruk av politimetoden tegn og symptomer.160

Undersøkelse av tegn og symptomer kan ses på som en «kroppslig undersøkelse» etter straffeprosessloven § 157. Et slikt standpunkt synes lagt til grunn i forarbeidene til vegtrafikkloven § 22 a annet ledd første punktum.161 Også riksadvokaten synes å ha inntatt standpunktet, men holder det noe åpent om det dreier seg om kroppslig undersøkelse etter § 157 eller personransaking etter § 195.162 Slik utvalget ser det, er det naturlig å klassifisere en undersøkelse av tegn og symptomer som en «kroppslig undersøkelse». Vilkårene for å beslutte kroppslig undersøkelse ble omtalt i punkt 14.1.1.

14.2.2 Utvalgets vurderinger og forslag

En innledende klarlegging av tegn og symptomer på ruspåvirkning hos en person er ofte nødvendig for å avklare om det er grunnlag for en kroppslig undersøkelse i form av spyttprøve, eventuelt urin- eller blodprøve. En slik klarlegging kan gi et sikrere grunnlag for å avgjøre om prøvetaking kan og bør besluttes. Politiet bør derfor kunne klarlegge tegn og symptomer, også gjennom en relativt inngående gransking. En slik klarlegging forutsetter at personen er samarbeidsvillig og er såpass lite inngripende at den ikke bør være betinget av at de materielle vilkårene i straffeprosessloven § 157 er oppfylt. På den annen side bør denne typen undersøkelse lovfestes. Grensen for hva som utgjør et «inngrep» etter Grunnloven § 113 er noe usikker. Det samme er grensen for hva som er en kroppslig undersøkelse etter § 157.

Bruk av metoden tegn og symptomer er ikke bare aktuell ved etterforsking av lovbruddet bruk av narkotika. Metoden er aktuell i alle typer saker der det er strafferettslig eller bevismessig relevant om gjerningspersonen var påvirket. Den er derfor også aktuell i saker om vold eller seksuallovbrudd. Utvalget har vurdert om lovreguleringen av metoden bør være allmenn, dvs. om reguleringen bør gjelde selv om det ikke opprettes en straffesak om bruk av narkotika. I for eksempel en sak om vold eller seksuallovbrudd er det ikke uten videre naturlig å opprette en egen sak om bruk av narkotika selv om politiet har mistanke om bruk. Slik utvalget ser det, ligger det utenfor mandatet å foreslå en allmenn lovregulering av metoden. Utvalgets forslag er derfor begrenset til å gjelde ved etterforsking av brudd på nye § 232 a i straffeloven. Men metoden kan selvsagt anvendes selv om etterforskingen også gjelder andre lovbrudd.

Utvalget understreker at det ikke er tale om å lovfeste politimetoden «tegn og symptomer», slik denne metoden er utviklet i politiet, eller gjennom lov å anerkjenne at klarlegging av tegn og symptomer gir et relativt pålitelig svar på om en person har inntatt narkotika. Som det fremkommer i rapporten til Rolleforståelsesutvalget, er påliteligheten av det å klarlegge ruspåvirkning gjennom undersøkelse av tegn og symptomer noe omdiskutert.163 Det sentrale er at en undersøkelse av tegn og symptomer er relativt lite inngripende og at en slik undersøkelse gir et sikrere avgjørelsesgrunnlag når det vurderes om prøvetaking bør skje.

Rusreformutvalget foreslo en lovfesting av undersøkelsesmetoden i politiloven, se lovforslaget § 9 b første ledd. Forslaget ble fulgt opp i Prop. 92 L (2020–2021). Det lød slik:

Politiet kan foreta en særskilt undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på påvirkning av et stoff som etter regler med hjemmel i legemiddelloven § 22 er å anse som narkotika, når personen fremstår som påvirket av et slikt stoff og det foreligger rimelig grunn til å bekrefte eller avkrefte dette.

I lovforslaget brukes formuleringen «rimelig grunn» og det legges til grunn at formuleringen innebærer «et svakt beviskrav».164 Mistankekravet svarer til det en finner i straffeprosessloven § 216 l om opptak av samtale.

Bestemmelsen om undersøkelse av «tegn og symptomer» bør tas inn i straffeprosessloven og plasseres som et første ledd i nye § 157 b. En slik plassering gir et viktig signal. Plasseringen markerer at politiet kan undersøke tegn og symptomer ved mistanke om et mindre alvorlig narkotikalovbrudd. Samtidig viser plasseringen at formålet med en undersøkelse må være å fremskaffe et bedre grunnlag for å avgjøre om en spyttprøve, eventuelt urinprøve eller blodprøve, skal tas av personen. En undersøkelse av tegn og symptomer i medhold av første ledd forutsetter at det i saken kan være aktuelt med prøvetaking i medhold av § 157 b annet ledd, eventuelt § 157.

Dersom politiet skal kunne kontakte en person og undersøke tegn og symptomer, må det foreligge et minimum av mistanke mot personen. Etter utvalgets vurdering bør kravet til mistanke være moderat. En rimelig grunn til mistanke om bruk av narkotika bør være tilstrekkelig. Mistankekravet «rimelig grunn» svarer til det en finner i straffeprosessloven § 216 l om opptak av samtale. Undersøkelse av «tegn og symptomer» er moderat inngripende, og forutsetter at den som skal undersøkes er villig til å samarbeide. Videre er formålet bare å fremskaffe et sikrere grunnlag for vurderingen av om det skal besluttes prøvetaking. Utvalget understreker imidlertid at også mistankens styrke ut over minstekravet har betydning. Mistankens styrke er et moment i vurderingen av om det er et uforholdsmessig inngrep å undersøke tegn og symptomer hos den aktuelle personen.

Utvalget nevner at mistankekravet «rimelig grunn» til mistanke innebærer et lavere mistankekrav enn hva som gjelder i dag, forutsatt at undersøkelsen av tegn og symptomer er såpass inngående at det dreier seg om en kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157. Men hjemmelen i § 157 favner ulike typer av undersøkelser, ikke minst undersøkelser som er vesentlig mer inngripende enn undersøkelse av tegn og symptomer. Mistankekravet i § 157 er derfor ikke et tungtveiende argument mot å operere med et relativt lavt mistankekrav i en hjemmel for undersøkelse av «tegn og symptomer».

Undersøkelse av «tegn og symptomer» kan bare besluttes dersom inngrepet er forholdsmessig. Siden forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a annet punktum er plassert i lovens fjerde del, bør kravet til forholdsmessighet fremgå uttrykkelig av § 157 b første ledd.

En beslutning om å undersøke «tegn og symptomer» bør kunne treffes av en polititjenesteperson. Normalt vil beslutningsgrunnlaget først og fremst være tjenestepersonens egen observasjon av den personen det er spørsmål om å undersøke. Normalt vil derfor tjenestepersonen noe ha et sikrere beslutningsgrunnlag enn jourhavende politijurist.

Første ledd i § 157 b kan utformes slik:

Når noen med rimelig grunn mistenkes for overtredelse av straffeloven § 232 a, kan en polititjenesteperson foreta en særskilt undersøkelse av om det foreligger tegn og symptomer på bruk av narkotika, når det antas å være av betydning for opplysningen av saken og ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep.

En særskilt undersøkelse av tegn og symptomer i medhold av § 157 b første ledd er et etterforskingsskritt. Bruk av metoden forutsetter derfor at etterforsking er eller blir iverksatt. Om etterforsking ikke alt er iverksatt, blir etterforsking iverksatt i og med at metoden tas i bruk.

Den metoden brukes mot vil ha status som mistenkt. Selv om mistanken om en straffbar handling kan være moderat, er målet med tiltaket å avklare om personen er skyldig i et lovbrudd. Men slik utvalget ser det, får personen ikke status som siktet ved at metoden tas i bruk. Etter straffeprosessloven § 82 første ledd tredje alternativ får en person riktig nok status som siktet når «det er besluttet eller foretatt pågripelse, ransaking, beslag eller liknende forholdsregler rettet mot ham». Frivilligheten rundt tiltaket og inngrepets moderate karakter tilsier at det ikke bør klassifiseres som «liknende forholdsregler». En beslutning om prøvetaking etter annet ledd i nye § 157 b vil derimot være en lignende forholdsregel, som gir status som siktet.

14.3 Pågripelse

14.3.1 Gjeldende rett

Straffeprosessloven kapittel 14 regulerer pågripelse og varetektsfengsling. Varetektsfengsling er lite aktuelt i saker som bare gjelder bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene. Forholdsmessighetskravet er normalt til hinder for fengsling. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på temaet varetektsfengsling.

Pågripelse er en kortvarig frihetsberøvelse. I løpet av relativt kort tid må siktede enten løslates eller fremstilles for retten med begjæring om varetektsfengsling. Fristene for å fremstille siktede for fengsling står i straffeprosessloven § 183. Hovedregelen er at siktede må fremstilles «snarest mulig», se første ledd første punktum og annet ledd. Første ledd fjerde punktum forutsetter at «snarest mulig» er senest dagen etter pågripelsen, og dersom siktede er under 18 år er dette en absolutt frist, se annet ledd. Er siktede over 18 år, åpner første ledd første og annet punktum for at fremstilling kan skje noe senere, men «aldri senere enn den tredje dagen etter pågripelsen».

Den allmenne hjemmelen for pågripelse er straffeprosessloven § 171 første ledd. Bestemmelsen opererer med et mistankekrav, et strafferammekrav og et krav om at det foreligger en spesiell pågripelsesgrunn. Mistankekravet går ut på at det må være «skjellig grunn» til mistanke om at den som pågripes er skyldig. Formuleringen «skjellig grunn» tolkes slik at det må være sannsynlighetsovervekt for at den som pågripes er skyldig, se blant annet Rt-2004-887 avsnitt 12.

Strafferammekravet er «en eller flere handlinger som etter loven kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder». Som det fremgikk i punkt 11.2.4.2 tilfredsstiller strafferammen i både straffeloven § 231 og legemiddelloven § 31 annet ledd strafferammekravet. Forsettlig overtredelse av utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven har strafferammen bot eller fengsel inntil 6 måneder, noe som ikke tilfredsstiller strafferammekravet. Men formuleringen «en eller flere handlinger» i § 171 medfører at strafferammekravet vil være tilfredsstilt dersom mistanken gjelder flere selvstendige overtredelser av § 232 a.165

Det er fire alternative, spesielle pågripelsesgrunnlag, se § 171 første ledd nr. 1 til 4. I mindre alvorlige narkotikasaker er det særlig unndragelsesfare (nr. 1) og bevisforspillelsesfare (nr. 2) som er de aktuelle pågripelsesgrunnlag. Unndragelsesfare i lovens forstand foreligger når «det er grunn til å frykte for at han vil unndra seg forfølgingen eller fullbyrdingen av straff eller andre forholdsregler». Bevisforspillelsesfare foreligger når «det er nærliggende fare for at han vil forspille bevis i saken, f eks ved å fjerne spor eller påvirke vitner eller medskyldige».

Når det gjelder unndragelsesfare, suppleres § 171 første ledd nr. 1 av § 173 annet ledd. Nærmere bestemt gjelder ikke strafferammekravet i § 171 første ledd dersom siktede «ikke vites å ha fast bopel i riket» og «det er grunn til å frykte for at han ved flukt til utlandet vil unndra seg forfølgingen eller fullbyrding av straff eller andre forholdsregler».

I tillegg kommer forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 170 a annet punktum, som ble omtalt i punkt 12.5.2. Kravet gjelder alltid ved pågripelse, men har begrenset betydning der mistenkte er under 18 år. Straffeprosessloven § 174 fastsetter at en mindreårig ikke «bør» pågripes «hvis det ikke er særlig påkrevd».

Utgangspunktet er at pågripelse må besluttes av påtalemyndigheten, se straffeprosessloven § 175 første ledd første punktum. Men polititjenestepersoner har hastekompetanse. De kan beslutte pågripelse når det er «fare ved opphold», se straffeprosessloven § 176 første ledd første punktum. I tillegg kan både polititjenestepersoner og andre beslutte pågripelse «dersom den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor», se § 176 første ledd annet punktum.

14.3.2 Menneskerettslige skranker

Frihetsberøvelse i form av pågripelse har en side mot både Grunnloven § 94 og menneskerettskonvensjoner som etter menneskerettsloven § 2 gjelder som norsk lov.

EMK artikkel 5 stiller krav til og skranker for en straffeprosessuell pågripelse, men kravene er moderate. Etter artikkel 5 nr. 1 annet punktum bokstav c er det tilstrekkelig at en pågripelse har grunnlag i «law» og at det foreligger en rimelig mistanke («reasonable suspicion») om at personen har begått en straffbar handling («an offence»). Kravet til mistankens styrke er ikke strengt. Sannsynlighetsovervekt er tilstrekkelig.166 Artikkel 5 nr. 1 annet punktum bokstav c krever ikke at lovbruddet må ha en bestemt strafferamme. Det gjelder heller ikke et tilleggskrav om unndragelsesfare, bevisforspillelsesfare, gjentakelsesfare eller lignende. Først når en pågrepet etter relativt kort tid må fremstilles for en domstol i henhold til artikkel 5 nr. 3 første punktum, gjelder det tilleggskrav. Det må da foreligge en relevant og tilstrekkelig tungtveiende grunn for fortsatt frihetsberøvelse.167

Etter Grunnloven § 94 første ledd må en frihetsberøvelse, herunder en pågripelse, ha grunnlag i lov, «være nødvendig» og «ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep». Kravet til nødvendighet og forholdsmessighet gjelder allerede når en person pågripes. Men hva som ligger i kravet til nødvendighet og forholdsmessighet, klargjøres ikke i Grunnloven. Forarbeidene er knappe og bidrar i liten grad til å avklare hva som ligger i lovens formuleringer.168 Men det ligger i kriteriene «være nødvendig» og «uforholdsmessig inngrep» at det må foreligge et legitimt behov for å pågripe og at behovet for å pågripe mistenkte må kunne forsvares i lys av mistankens styrke, pågripelsesgrunnen og konsekvensene for mistenkte. Et minstekrav til lovbruddets alvor selv ved en kortvarig frihetsberøvelse som pågripelse, kan derimot ikke sies å følge av kravet til nødvendighet og forholdsmessighet. I så fall ville § 94 første ledd annet punkt oppstille større skranker for pågripelse enn artikkel 5 nr. 1 annet punktum bokstav c.

Det som presiseres i forarbeidene til § 94 første ledd, er at kravet til nødvendighet og forholdsmessighet er særlig strengt der den som skal pågripes er under 18 år. Kravene må da ses i sammenheng med barns «rett til vern om sin personlige integritet» etter Grunnloven § 104 tredje ledd første punktum.169 For øvrig må også barnekonvensjonen artikkel 37 bokstav b annet punktum tas i betraktning. Bestemmelsen lyder slik:

The arrest, detention or imprisonment of a child shall be in conformity with the law and shall be used only as a measure of last resort and for the shortest appropriate period of time.

14.3.3 Svensk og dansk rett

Sverige

Adgangen til straffeprosessuell frihetsberøvelse som ledd i etterforsking er regulert i rättegångsbalken (RB) 24 kap.170 Det kan grovt sett skilles mellom «anhållande» og «häktning». Häktning besluttes av retten og tilsvarer varetektsfengsling i norsk straffeprosess. Anhållande besluttes av påtalemyndigheten og tilsvarer pågripelse etter norsk rett. I tillegg kan man nevne «gripande», som er frihetsberøvelse som besluttes av politiet. Gripande er en provisorisk form for frihetsberøvelse som kan benyttes av politiet frem til påtalemyndigheten har tatt stilling til spørsmålet om anhållande.

De materielle vilkår for å «gripa» og «anhålla» er i utgangspunktet de samme som for å «häkta», se 24 kap. 6 § første stk., jf. 7 § første stk. En person kan varetektsfengsles når vedkommende er mistenkt «på sannolika skäl»171 for et lovbrudd som kan medføre fengsel i ett år eller mer. I tillegg må det foreligge en risiko for unndragelse (1 § første stk. nr. 1), bevisforspillelse (1 § første stk. nr. 2) eller gjentakelsesfare (1 § første stk. nr. 3).

I 24 kap. 1 § annet stk. er det en bestemmelse om at häktning skal skje dersom lovbruddet har en strafferamme på minst fengsel i ett år og seks måneder, med mindre det er åpenbart at det ikke finnes grunn til fengsling. Bestemmelsen innebærer en presumsjon for fengsling ved lovbrudd av en viss alvorlighet.172

Häktning kan bare benyttes dersom det er et forholdsmessig inngrep, jf. 24 kap. 1 § tredje stk. En viktig presisering av forholdsmessighetskravet følger av 1 § fjerde stk.:

Kan det antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter, får häktning inte ske.

Denne begrensningen gjelder også ved gripande og anhållande.173 Bestemmelsen innebærer at hvis det konkrete lovbruddet bare kan straffes med bøter, så vil 1 § ikke gi grunnlag for pågripelse eller varetektsfengsling. Pågripelse eller fengsling kan i noen tilfeller likevel besluttes etter 2 §, som gir hjemmel for frihetsberøvelse av personer med ukjent identitet eller i tilfeller hvor det er unndragelsesfare.

Ringa narkotikabrott har en strafferamme på bøter eller fengsel i inntil seks måneder, jf. narkotikastrafflagen 2 §. Normalstraffen er dagsbøter, jf. redegjørelsen for straffenivået i punkt 9.1.1.2. Dette innebærer at det normalt ikke vil være grunnlag for pågripelse eller fengsling i saker om bruk av narkotika eller befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Det er likevel en begrenset mulighet for frihetsberøvelse dersom vilkårene i 2 § er oppfylt, dvs. hvis lovbryteren har ukjent identitet eller ved fare for at lovbryteren unndrar seg strafforfølgningen ved å forlate landet.

Utover dette gir RB hjemmel for kortvarig frihetsberøvelse i forbindelse med gjennomføring av kroppsvisitasjon og kroppsbesiktning, se 28 kap. 13 a § og nærmere omtale av disse tvangsmidlene i punkt 13.2.2.1 og 14.1.3.1.

Danmark

Etter dansk rett reguleres frihetsberøvelse som straffeprosessuelt tvangsmiddel av reglene om «anholdelse» og «varetægtsfængsling». Anholdelse reguleres av retsplejeloven kap. 69, mens varetektsfengsling reguleres av retsplejeloven kap. 70. Anholdelse er ment som en kortvarig frihetsberøvelse som normalt besluttes av politiet, mens varetektsfengsling omfatter mer langvarig frihetsberøvelse som skal besluttes av retten. Dette tilsvarer forholdet mellom pågripelse og varetektsfengsling etter norsk straffeprosesslov.

Politiet kan anholde en person som med rimelig grunn mistenkes for et straffbart forhold som er undergitt offentlig påtale, såfremt anholdelse er påkrevet for å hindre ytterligere straffbart forhold, for å sikre hans foreløpige tilstedeværelse eller for å hindre hans samkvem med andre, jf. retsplejeloven § 755. Det er altså ikke noe vilkår for anholdelse at lovbruddet har en viss strafferamme. Pågripelsesgrunnene som anerkjennes er gjentakelsesfare, bevisforspillelsesfare og unndragelsesfare. Det gjelder også et forholdsmessighetskrav, jf. retsplejeloven § 755 stk. 4.

Anholdelse kan bare opprettholdes så lenge begrunnelsen er tilstede, jf. retsplejeloven § 755. Dersom politiet ønsker å beholde personen lenger enn 24 timer, skal vedkommende fremstilles for en dommer. Videre frihetsberøvelse krever da at vilkårene for varetektsfengsling er oppfylt. Grunnvilkåret for frihetsberøvelsen skjerpes da til at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om et forhold som kan medføre fengsel i minst 1 år og 6 måneder, jf. retsplejeloven § 762.

Forholdsmessighetskravet for varetektsfengsling følger av § 762 stk. 3. Bestemmelsen inneholder et generelt forholdsmessighetsprinsipp, og en presisering av at fengsling ikke kan anvendes hvis overtredelsen kan ventes å medføre bøter eller fengsel i inntil 30 dager.

Erverv og besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk kan straffes med fengsel i inntil to år, jf. lov om euforiserende stoffer § 3 (se punkt 9.1.2). Forholdet er undergitt offentlig påtale og oppfyller dermed grunnvilkåret for anholdelse etter retsplejeloven § 755. Det er ikke gitt noen direktiver i den danske påtalemyndigheten om forholdsmessigheten ved bruk av anholdelse som tvangsmiddel i mindre alvorlige narkotikasaker.

14.3.4 Innspill til utvalget

Riksadvokaten har i sitt innspill til utvalget henvist til brevet 13. mai 2022 hvor det uttales at «[s]kjellig grunn til mistanke om en rusavhengigs befatning med narkotika til egen bruk som skal avgjøres med ubetinget påtaleunnlatelse […], danner ikke grunnlag for straffeprosessuelle tvangsmidler, utover beslag av synlig narkotika». Pågripelse vil derfor ikke være et forholdsmessig inngrep overfor rusmiddelavhengige. Når det gjelder andre grupper av mistenkte enn rusmiddelavhengige, gir riksadvokaten uttrykk for at pågripelse som et alminnelig utgangspunkt vil være et uforholdsmessig inngrep. Det utelukkes imidlertid ikke at det etter omstendighetene kan være grunnlag for kortvarig pågripelse, for eksempel i tilfeller hvor pågripelsen ansees nødvendig for å hindre at siktede unndrar seg straff.

Utvalget har ikke registrert andre innspill om pågripelse som tvangsmiddel i mindre alvorlige narkotikasaker.

14.3.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Med utvalgets forslag til strafferettslig regulering vil den som mistenkes for bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdiene, i utgangspunktet ikke kunne pågripes. Bare den særlige hjemmelen i straffeprosessloven § 173 annet ledd om unndragelsesfare vil åpne for pågripelse. Bestemmelsen gjelder der mistenkte «ikke vites å ha fast bopel i riket» og unndragelsesfaren gjelder «flukt til utlandet».

En eventuell lovendring må forankres i et straffeprosessuelt behov. Til utvalget har påtalemyndigheten uttalt at det er behov for en hjemmel for pågripelse, ikke minst med henblikk på unndragelsesfare. Utvalget er enig dette. Også i mindre alvorlige narkotikasaker kan politiet etter omstendighetene ha et legitimt behov for å ta med mistenkte til en politistasjon. Fraværet av en hjemmel for pågripelse i straffeprosessloven kan også medføre at hjemlene for innbringelse i politiloven §§ 8 og 9 tas i bruk selv om behovet er straffeprosessuelt.

Utvalget mener at hjemmelen for pågripelse ikke bør begrenses til unndragelsesfare. Ved personransaking og kroppslig undersøkelse avdempes behovet for en hjemmel for pågripelse noe av de forslag til bestemmelser om maktbruk som foreslås i straffeprosessloven § 195 femte ledd annet punktum og § 157 sjuende ledd annet punktum. Men grensen for når pågripelse eventuelt må besluttes kan likevel være uklar. Videre kan det være påkrevd å ha kontroll på siktede ved ransaking av «bolig, rom eller oppbevaringssted» i medhold av straffeprosessloven § 192. Det må antas at § 192 hjemler en viss frihetsinnskrenkning overfor siktede der dette er nødvendig for å iverksette ransakingen, men rekkevidden av dette rettsgrunnlaget er usikkert. Og både ved ransaking og kroppslig undersøkelse kan situasjonen ligge slik an at tilnærmingen bevisforspillelsesfare er mer nærliggende enn unndragelsesfare.

Lovteknisk kan en hjemmel for pågripelse gis ved å tilføye formuleringen «§ 232 a eller» i straffeprosessloven § 171 annet ledd. I dag lyder annet ledd slik: «Det samme gjelder den som med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av straffeloven § 323.» Alternativet er å tilføye et nytt tredje ledd i straffeprosessloven § 173 om pågripelse der mistanken gjelder overtredelse av § 232 a.

Utvalget mener den naturlige løsning er å tilføye § 232 a i § 171 annet ledd. Gjennom en slik tilføyelse vil loven åpne for pågripelse ved både bevisforspillelsesfare og unndragelsesfare uten at det er behov for å utforme en relativt komplisert regulering i § 173.

En mulig uheldig konsekvens av den nevnte løsningen er at straffeprosessloven formelt sett også vil åpne for varetektsfengsling med mindre § 184 annet ledd første punktum endres. Annet ledd første punktum lyder slik: «Fengsling kan besluttes dersom vilkårene etter §§ 171, 172, 173 annet ledd eller 173 a er oppfylt og formålet ikke kan oppnås ved tiltak etter § 188.» Konsekvensen unngås dersom annet ledd første punktum endres slik at bestemmelsen bare viser til «171 første eller tredje ledd». Men en slik endring vil også få betydning for straffeloven § 323 om mindre tyveri. Selv om det kan reises spørsmål om det skyldes en inkurie at annet ledd første punktum ikke ble endret da § 171 fikk et nytt annet ledd om mindre tyveri ved lov nr. 65/2015,174 ligger det utenfor utvalgets mandat å gå inn på om annet ledd første punktum bør endres slik som antydet. Men utvalget understreker at varetektsfengsling normalt ikke er forholdsmessig der siktelsen utelukkende gjelder overtredelse av straffeloven § 232 a om mindre narkotikaovertredelse. Et eventuelt behov for varetektsfengsling antas i hvert fall delvis å være dekket gjennom den særlige regelen om unndragelsesfare i § 184 annet ledd første punktum, jf. § 173 annet ledd.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at virkeområdet for unntakene i straffeprosessloven § 171 annet ledd utvides til «overtredelse av straffeloven §§ 232 a eller 323».

Utvalget understreker at et ønske om en samtale med mistenkte, gjerne på et sted der samtalen ikke kan høres eller observeres av andre, ikke i seg selv gir grunnlag for pågripelse. Mistenktes egen forklaring er ikke et «bevis i saken» som kan forspilles etter § 171 første ledd nr. 2 om bevisforspillelsesfare.175 Denne type frihetsberøvelse vil også lett undergrave mistenktes rett til å forholde seg taus, og den kan misbrukes til å skaffe informasjon om andre narkotikasaker eller etterretningsinformasjon.