Del 5
Dopinglovbrudd

18 Mandatet

Dopinglovbrudd er nevnt i følgende del av mandatet:

Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114

Utvalget skal utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114. Utvalget skal også vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler, jf. legemiddelloven § 24 a første ledd, bør omfattes av forslaget til lovendringer. Videre skal utvalget identifisere og foreslå tiltak for å avbøte konsekvensene av å fjerne fengselsstraff som straffereaksjon i disse sakene. Utvalget skal blant annet drøfte om det i bruk- og besittelsessaker fortsatt bør være adgang til ransaking av person i medhold av straffeprosessloven § 195.

Utvalget er bedt å vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler skal være omfattet av «forslaget til lovendringer». Det er ikke nærmere angitt hvilke lovendringer mandatet sikter til. Det er derfor behov for en innledende vurdering av hvilke spørsmål utvalget skal ta stilling til når det gjelder dopingmidler.

Dopinglovbrudd er nevnt i den delen av mandatet som gjelder Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal foreslå lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, samt forslag for å avbøte konsekvensene av at fengselsstraff tas ut av strafferammen. Utvalget oppfatter at mandatet ber om at en tilsvarende vurdering skal gjøres for erverv, bruk og besittelse av dopingmidler etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a.

Utvalget har valgt å foreslå en annen strafferettslig regulering av bruk og besittelse av narkotika enn det mandatet forutsetter. Utvalget har foreslått å etablere en ny straffebestemmelse om mindre alvorlige narkotikalovbrudd i straffeloven § 232 a. Den nye bestemmelsen får et virkeområde som omfatter det nedre sjikt av dagens straffelov § 231 første ledd, samt hele virkeområdet for legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24. Strafferammen etter den nye § 232 a er foreslått å være fengsel inntil seks måneder for forsettlig overtredelse og bot for uaktsom overtredelse. Begrunnelsen for at fengsel er med i strafferammen er at dette kan være aktuelt for forsettlige lovbrudd som ligger i det øvre sjikt av § 232 a, se nærmere omtale i punkt 10.7.5.

Når det gjelder erverv, bruk og besittelse av dopingmidler etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, er det ikke aktuelt for utvalget å vurdere en endring av virkeområdet for bestemmelsen. Med andre ord vil utvalget ikke gå inn på spørsmålet om grensen mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven § 234 bør justeres. Under forutsetning av et uendret virkeområde for dopingbestemmelsen i legemiddelloven, vil utvalget vurdere hvorvidt strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd bør endres. Vurderingen foretas i punkt 20.1.

Utvalgets konklusjon er at det på bakgrunn av hensynet til dopinglovbruddets straffverdighet og hensynet til at strafferammen skal være realistisk, bør foretas en lovendring som innebærer at fengselsstraff tas ut av strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd. Standpunktet medfører at utvalget vil redegjøre for hvilke straffeprosessuelle konsekvenser det vil ha å fjerne fengselsstraff fra strafferammen, og vurdere behovet for avbøtende tiltak, jf. punkt 20.2.

Anmodningen i mandatet om å vurdere om forslagene til lovendringer for narkotikalovbrudd bør omfatte dopingmidler, kan forstås dithen at utvalget også skal vurdere om dopingmidler skal omfattes av forslagene til straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige. Dette kan reise to spørsmål:

1. Bør straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige etter straffeloven § 232 a også omfatte rusmiddelavhengiges befatning med dopingmidler til egen bruk?

2. Bør det etableres en egen straffutmålingsordning for personer som er avhengige av dopingmidler?

Utvalget vil vurdere disse spørsmålene i punkt 20.3.

I punkt 19 gjøres det rede for bakgrunn og faktum som har betydning for dopingdelen av mandatet. I punkt 19.1 beskrives dopingmidler som fenomen, og avhengighet av dopingmidler. I punkt 19.2 redegjøres det for den gjeldende strafferettslige reguleringen av dopinglovbrudd, og for påtalepraksis og statistikk når det gjelder bruk av strafferettslige reaksjoner ved dopinglovbrudd. I punkt 20 fremkommer utvalgets vurdering av aktuelle lovendringer.

19 Bakgrunn og gjeldende rett

19.1 Dopingmidler og avhengighet

19.1.1 Hva er dopingmidler?

Dopingmidler etter legemiddelloven § 24 a og straffeloven § 234 sikter til stoffer som er oppført på dopinglisten, jf. forskrift om hva som skal anses som dopingmidler (FOR-1993-04-30-318, heretter kalt dopingforskriften). Listen forvaltes av Direktoratet for medisinske produkter (tidligere Statens legemiddelverk). Hvilke stoffer som kan settes på dopinglisten, og hva som er vurderingstemaet for om et stoff skal på listen, står det ikke noe om verken i lov eller forskrift. I Ot.prp. nr. 46 (1991–92), på side 20, gis det imidlertid uttalelser om hvilke stoffer som kan føres på listen:

De stoffer som føres på listen, må være egnet til å øke menneskers prestasjonsevne på en kunstig måte. Etter departementets syn bør imidlertid ikke ethvert stoff av denne art føres på listen. Listen bør først og fremst omfatte stoffer av mer alvorlig karakter. Med dette sikter departementet blant annet til stoffer som er særlig helseskadelige, stoffer som i særlig grad ødelegger konkurranseforholdene i idretten og stoffer som innebærer stor spredningsfare. Stoffer som regnes som narkotika, skal ikke føres opp. Befatning med slike stoffer skal fullt ut reguleres av straffeloven § 162 og legemiddelloven § 43 jf § 22. Andre stoffer kan føres på listen enten de er legemidler eller ikke. Men fordi bare mer alvorlige dopingpreparater bør føres på listen, vil departementet anta at det bare unntaksvis vil være aktuelt å klassifisere naturpreparater som dopingmidler.

Dopinglisten omfatter godt over 100 ulike stoffer. I tillegg omfattes «salter av disse stoffer og mulige stereoisomere, estere og etere av stoffene og deres salter», jf. dopingforskriften § 1 bokstav b.

Idretten har sin egen dopingliste som forvaltes av WADA (World Anti-Doping Agency). WADA-listen er mer omfattende enn dopinglisten etter dopingforskriften, og inneholder blant annet en del sentralstimulerende stoffer som står på narkotikalisten og derfor ikke er tatt med i dopinglisten. Dette gjelder for eksempel kokain, amfetamin og heroin. WADA-listen omfatter også stoffer som verken står på dopinglisten eller narkotikalisten.

Dopingmidler kan grovt sett inndeles i tre kategorier:1

1. Anabole androgene steroider (AAS)

2. Veksthormon og vekstfaktorer

3. Sentralstimulerende midler

AAS er en samlebetegnelse for testosteron og syntetiske derivater med lignende struktur og muskeloppbyggende effekt. Enkelte stoffer inntas ved injeksjon, mens andre inntas i tablettform. AAS brukes gjerne i kurer på 6–12 uker, men det er også vanlig med kontinuerlig bruk («cruise»), eventuelt kontinuerlig bruk i kombinasjon med kurer på toppen («cruise and blast»). Det er vanlig å bruke flere typer AAS samtidig («stacking») og å kombinere disse med andre dopingmidler for å unngå bivirkninger.2

Veksthormon er et kraftig anabolt hormon som er viktig for normal vekst og utvikling og som finnes naturlig i kroppen i små mengder, men som også kan tas som prestasjonsfremmende middel. Vekstfaktorer omfatter midler som tas for å stimulere egenproduksjonen av testosteron blant menn som bruker AAS, for å unngå fall i testosteronnivå når bruk av AAS avsluttes.

Sentralstimulerende stoffer brukes ofte for å oppnå en slankende eller energigivende effekt, og kan ha prestasjonsfremmende virkninger. Disse stoffene omfatter adrenalin (gir rask økning i forbrenningen i muskulaturen), efedrin (slankemiddel og prestasjonsfremmende middel) og sibutramin (slankemiddel).

De tre nevnte kategoriene dopingmidler har alvorlige bivirkninger og kan føre til fysiske og fysiske helseskader, samt negative kognitive effekter. Det er i ulike studier dokumentert en sammenheng mellom bruk av AAS og voldelig atferd. For en nærmere redegjørelse for virkningene av dopingmidler og skadevirkninger på kort og lang sikt, vises det til Havnes og Wisløff (notat av 11. februar 2024, vedlagt utredningen som digitalt vedlegg).

19.1.2 Forekomst og motivasjon for dopingbruk

Undersøkelser viser at 2–4 % av menn og under 1 % av kvinner i Norge er tidligere eller nåværende brukere av anabole androgene steroider (AAS).3 Blant rusmiddelbrukere, i treningsmiljøer og blant fengselsinnsatte er andelen brukere langt høyere. I et nyere norsk studium av pasienter i rusbehandling oppga 36 % av mennene og 8 % av kvinnene at de brukte eller hadde brukt AAS. En tilsvarende undersøkelse blant innsatte i fengsler viste at 30 % av mennene og 6 % av kvinnene hadde brukt dopingmidler i løpet av livet (livstidsbruk). I begge studiene var bruk av AAS en markør for mer problematisk rusmiddelbruk.4

Den primære motivasjonen for bruk av dopingmidler er å oppnå kroppslig endring med økt muskelvolum og styrke, vektreduksjon eller å nå et kroppsideal. Det kan også være å bygge opp igjen en kropp som er preget av rusmiddelbruk. Motivasjonen kan også være oppmerksomhet og selvtillit, selvforsvar, opplevelse av bedre psykisk helse og evne til å håndtere vanskelige livssituasjoner. For personer som allerede bruker AAS er det også en viktig motivasjon å unngå de mest plagsomme bivirkningene når bruken avsluttes.

19.1.3 Dopingmidler og avhengighet

Fremstillingen av avhengighet av dopingmidler er i stor grad basert på Havnes og Wisløff. Det henvises til dette notatet for nærmere informasjon og videre kildehenvisninger.

Avhengighet av dopingmidler knyttes i hovedsak til AAS. Det kan være elementer av avhengighet også når det gjelder andre dopingmidler, særlig for de øvrige anabole (muskeloppbyggende) stoffene, men dette er i liten grad beskrevet i medisinsk forskningslitteratur.5 Fremstillingen videre vil derfor dreie seg om avhengighet av AAS, som også er den største og mest brukte gruppen dopingmidler.

Omtrent én av tre brukere av AAS oppfyller kriteriene for avhengighet.6 Avhengighet kjennetegnes ved at det benyttes høyere doser for å oppnå ønsket effekt, at brukeren har kortere perioder «av kur» enn planlagt, eller AAS benyttes kontinuerlig til tross for opplevde bivirkninger, og at forsøk på å avslutte bruk mislykkes.

Avhengighet av AAS kan skyldes en eller flere av effektene av dopingmidlene. Den anabole effekten av AAS kan gi en psykisk avhengighet til et økt muskelvolum, og brukeren må fortsette bruken for å beholde effekten. Denne effekten er ofte knyttet til andre psykiske lidelser som for eksempel kroppsbildeforstyrrelser. Den androgene effekten av AAS medfører at brukeren slutter å produsere testosteron i kroppen selv (hypogonadisme). Når bruken avsluttes, kan brukeren oppleve fysiske og/eller psykiske reaksjoner som følge av den reduserte hormonproduksjonen, herunder depresjon, angst, søvnproblemer, sterk utmattelse og redusert seksuallyst og -funksjon. Hypogonadisme kan vedvare i lang tid, og i noen tilfeller er tilstanden varig. Avhengigheten knyttes da til et sterkt ønske om å unngå de plagsomme symptomene på lavt testosteronnivå.

Avhengighet av AAS henger også sammen med kroppens belønningssystem. Bruk av AAS kan gi en følelse av velvære, økt aktivitetsnivå, bedre selvtillit og mindre søvnbehov. En bruker av AAS kan bli avhengig av disse effektene.

Diagnosesystemene anerkjenner avhengighet av AAS på ulik måte.7 Etter det amerikanske diagnosesystemet DSM-5, som ble lansert i 2013, er det anerkjent at avhengighet av AAS faller inn under avhengighetsdiagnosene (Substance Use Disorder).8 Etter WHOs diagnosesystem ICD-10, som ble vedtatt i WHO i 1992 og tatt i bruk i Norge i 1997, er avhengighet av AAS ikke anerkjent som en avhengighetsdiagnose. Avhengighetssyndrom etter ICD-10 kapittel F10-19 er begrenset til avhengighet av psykoaktive stoffer, noe som er nærmere beskrevet av utvalget i punkt 5.2.2. Avhengighet av AAS kan likevel diagnostiseres etter F55.5 «Misbruk av ikke avhengighetsskapende stoffer: steroider eller hormoner». Ved Oslo universitetssykehus og andre rusbehandlingsenheter er det anbefalt å benytte denne diagnosen for pasienter som er i behandling for AAS-avhengighet.

Retningslinjene til ICD-10 gir noe veiledning om hva som ligger i diagnosen F55 og hva som skiller F55 fra avhengighet av psykoaktive stoffer etter F10-F19:

Vedvarende og ubegrunnet bruk av slike stoffer fører ofte til unødvendige kostnader og kontakt med helsepersonell, og kan være preget av stoffenes fysisk skadelige virkning. Forsøk på å fraråde eller forby bruk av et stoff blir ofte møtt med motstand. Når det gjelder laksativa og analgetika, kan dette skje til tross for advarsler om, eventuelt også utvikling av, fysiske problemer som nedsatt nyrefunksjon eller elektrolyttforstyrrelser. Selv om det vanligvis er klart at pasienten er sterkt motivert for å ta stoffet, foreligger det ingen avhengighet (F1x.2) eller abstinenssymptomer (F1x.3), som ved de psykoaktive stoffene som er spesifisert i F10-F19.

Uttalelsen peker på en forskjell mellom dopingavhengighet og avhengighet av psykoaktive stoffer, nemlig den fysiologiske abstinenstilstanden som opptrer dersom bruken av rusmidler opphører eller reduseres. Havnes og Wisløff påpeker imidlertid at det også ved bruk av dopingmidler kan inntre abstinenssymptomer.9

Nyere forskning indikerer at det er flere likhetstrekk mellom avhengighet av rusmidler og avhengighet av AAS, men at det også er viktige forskjeller:10

[T]idlig bruk av AAS og rusmidler [gir et] mer alvorlig forløp, det er tilsvarende sammenheng mellom AAS og rusmidler og psykiske tilstander som depresjon og angst og antisosial personlighetsforstyrrelse, det er også liknende funn på redusert kognitiv funksjon. Men det er viktige forskjeller fordi blant personer med AAS-avhengighet spiller kroppsbildeforstyrrelse og perfeksjonisme en viktig rolle. Primær motivasjon til å bruke AAS er å bygge muskulatur og endre kroppen, og treningsmiljøet fokuserer på regelmessig trening og sunt, proteinrikt kosthold. Motivasjon for bruk av rusmidler foregår i andre miljø/kontekster og er motivert blant annet av rusmiddelets effekt; eufori, redusere hemninger, få en pause fra livets vansker med mer.

19.2 Dopinglovbrudd

19.2.1 De straffbare handlinger

19.2.1.1 Kort om straffebestemmelsene og bakgrunnen for disse

Ulovlig befatning med dopingmidler er straffbart etter straffeloven § 234 og legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Bestemmelsen i legemiddelloven omfatter bruk av dopingmidler og erverv og besittelse av mindre mengder dopingmidler til egen bruk. Dopingbestemmelsen i straffeloven § 234 gjelder de mer alvorlige dopinglovbruddene. Bestemmelsen omfatter for det første oppbevaring av dopingmidler i mengder som går ut over det som anses å være til egen bruk. Videre rammer straffeloven § 234 det å innføre, sende eller overdra dopingmidler, uavhengig av mengden.

Bestemmelsene i legemiddelloven lyder:

§ 24 a

Det er forbudt uten lovlig adkomst å erverve, besitte eller bruke stoff som etter forskrift med hjemmel i straffeloven § 234 første ledd er regnet som dopingmidler. Forbudet gjelder også for preparater som inneholder slike stoffer.

§ 31 annet ledd

Besittelse og bruk av narkotika, jf. § 24 første ledd, og erverv, besittelse og bruk av dopingmidler, jf. § 24 a første ledd, straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler.

Straffeloven § 234 lyder:

Med bot eller fengsel inntil 2 år straffes den som ulovlig tilvirker, innfører, utfører, oppbevarer, sender eller overdrar stoff som etter regler fastsatt av Kongen er å anse som dopingmiddel.

Forløperen til straffeloven § 234 var straffeloven 1902 § 162 b, som ble inntatt i straffeloven i 1992. Før dette var det ikke en egen straffebestemmelse om befatning med dopingmidler, men befatning med enkelte dopingmidler ble rammet av legemiddelloven. Formålet med straffeloven 1902 § 162 b var å gi en mer effektiv straffehjemmel for å bekjempe ulovlig virksomhet med dopingmidler. Det ble vurdert å sette straff også for erverv, bruk og besittelse av dopingmidler, men dette ble ikke foreslått for Stortinget. Begrunnelsen var i hovedsak at man ville overlate til idretten å foreta nødvendige kontroller og sanksjoner.11

Spørsmålet om å kriminalisere bruk, erverv og besittelse av dopingmidler ble tatt opp på nytt ved ulike anledninger i de følgende årene, uten at det ble fulgt opp med lovforslag. Dette omtales i Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) på side 101–107. I denne proposisjonen ble kriminalisering vurdert på nytt på bakgrunn av representantforslag i Stortinget, jf. side 106–107. Departementet var ved denne anledning mer åpen enn tidligere for å vurdere en kriminalisering, se side 107–108. Det ble likevel ikke fremmet noe lovforslag, men det ble varslet at man ville komme tilbake til spørsmålet.

I Prop. 107 L (2012–2013) ble det foreslått å kriminalisere bruk, erverv og besittelse av dopingmidler, ved tilføyelse av § 24 a i legemiddelloven, og at dopingmidler ble lagt til i straffebestemmelsen i legemiddelloven § 31 annet ledd. Begrunnelsen for kriminaliseringen var at omsetning og bruk av dopingmidler er «en atferd som kan medføre alvorlige negative konsekvenser for den enkelte bruker, tredjepersoner og samfunnet for øvrig», se side 13–14. Det ble vist til risiko for fysiske og psykiske problemer for den som bruker stoffet, at det er indikasjoner på sammenheng mellom bruk og aggresjon, og at bruk er skadelig for samfunnet fordi det er med på å finansiere organisert kriminalitet. Det ble også pekt på behovet for «signaleffekt» og straffens normerende effekt.

Lovendringen ble vedtatt ved lov 14. juni 2013 nr. 38, og trådte i kraft 1. juli 2013. Bestemmelsen i § 24 a og § 31 annet ledd er ikke endret etter dette, med unntak av et par tilpasninger i forbindelse med ikrafttredelsen av ny straffelov i 2015.

19.2.1.2 Forholdet mellom legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, og straffeloven § 234

Bruk og erverv av dopingmidler rammes utelukkende av legemiddelloven. Når det gjelder begrepet besittelse etter legemiddelloven § 31 annet ledd, oppstår det spørsmål om avgrensningen mot begrepet «oppbevaring» etter straffeloven § 234.

I forarbeidene til straffeloven 1902 § 162 b er det uttalt at den nedre grensen for oppbevaring etter straffeloven skal trekkes etter samme prinsipper som det tilsvarende skillet for narkotika:12

Hva som nærmere menes med å tilvirke, innføre, utføre, oppbevare, sende og overdra, skal avgjøres på samme måte som etter § 162. Departementet vil her spesielt peke på at alternativet oppbevaring forutsetter besittelse av større mengder dopingmidler eller besittelse over et lengre tidsrom. Den rent midlertidige besittelse forbundet med eget bruk faller utenfor. Om en står overfor oppbevaring eller bare besittelse, må avgjøres konkret.

Skillet mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven § 234 ble ikke nærmere omtalt i Prop. 107 L (2012–2013) om kriminalisering av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler. Forarbeidene uttaler imidlertid at forbudet mot befatning med dopingmidler bevisst er utformet på samme måte som legemiddellovens forbud mot bruk og besittelse av narkotika, se proposisjonen side 19. Det er ingen uttalelser som tyder på at man ønsket å endre virkeområdet for straffeloven § 234. Hensikten med lovendringen i 2013 var at straffebudet i legemiddelloven § 31 annet ledd skulle ramme bruk av dopingmidler og erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk, som på dette tidspunktet var straffritt.

Hvor mye dopingmidler som kan anses som besittelse etter legemiddelloven, sier forarbeidene ikke noe om. Høyesterett har imidlertid gitt veiledning om grensedragningen i Rt-2002-1184. Da avgjørelsen ble avsagt, var bruk, erverv og besittelse fortsatt straffritt. På avgjørelsestidspunktet gjaldt spørsmålet derfor grensen mellom straffbar oppbevaring og straffri besittelse av dopingmidler. I dag har avgjørelsen betydning for grensen mellom legemiddelloven og straffeloven § 234.

Om grensedragningen uttaler Høyesterett (på side 1185–1187):

Når bruk av dopingmidler ikke er belagt med straff, sier det seg selv at den besittelse av midlene som naturlig henger sammen med bruken, heller ikke kan være straffbar. Grensene kan ikke trekkes for snevert, for eksempel til bare å gjelde besittelse av en dags eller få dagers forbruk. […]

Slik jeg ser det, kan det ved anvendelsen av § 162b første ledd ikke være riktig å måle det beslaglagte kvantum dopingmidler mot det forbruk som den aktuelle besitter angir å ha innenfor rammen av en kur. Slik saker av denne karakter regelmessig ligger an, vil politiet sjelden ha andre holdepunkter for omfanget av det forestående misbruk av dopingmidler enn siktedes egne opplysninger. I vår sak har lagmannsretten således lagt til grunn tiltaltes egne angivelser. Bakgrunnen for forbudet mot oppbevaring av dopingmidler er faren for uønsket spredning, ved salg eller på annen måte. Denne spredningsfaren vil regelmessig være større jo større kvantum det er tale om. Når lovgiveren på denne bakgrunn har villet unnta fra straff «den rent midlertidige besittelse forbundet med eget bruk», bør bestemmelsen etter min mening forstås slik at man godtar besittelse av et begrenset kvantum som straffri, og at dette gjøres uavhengig av de opplysninger som siktede gir om sitt eget misbruk. Fastsettelsen av kvantum må således foretas ut fra objektiviserte vurderinger av hva som ligger i begrepet «eget bruk». Håndhevelsen av § 162b første ledd vil dermed også kunne skje uten at det i den enkelte sak må foretas en sakkyndig vurdering av de opplysninger siktede gir om sitt eget forbruk. Hensett til at det er tale om en overtredelse som oftest bare vil resultere i en bøtestraff, er det av betydning at etterforsking og eventuell rettergang kan skje uten for stor bruk av ressurser. […]

En dopingkur vil ofte bestå av bruk av flere stoffer samtidig, hvor det veksles mellom ulike steroider i forskjellige faser av kuren, og hvor bruksmengdene gradvis trappes opp og ned i løpet av bruksperioden. Ved bedømmelse av et beslag av flere ulike stoffer i forhold til forbudet mot oppbevaring i § 162b første ledd, må man normalt kunne vurdere stoffene samlet, uten å ta hensyn til om mengden av det enkelte stoff isolert sett ikke overstiger grensen for straffri besittelse. Det er ikke opplysninger i denne saken som tilsier en annen vurdering.

Jeg er kommet til at den straffrie besittelse forbundet med egen bruk bør begrenses til det kvantum som vil forbrukes under det som ved et grovt skjønn kan betegnes som en gjennomsnittlig brukerdose i løpet av en kur.

Høyesterett gjengir fra de sakkyndiges uttalelser at en dopingkur kan strekke seg fra 2–32 uker, med 6 uker som et vanlig gjennomsnitt. Høyesterett uttalte at den straffrie grensen i den aktuelle saken ville vært rundt 4000 mg, noe som med et middels høyt dagsforbruk utgjorde 6–7 ukers forbruk.

I Oslo politidistrikts påtaledirektiv13 er det angitt at grensen mellom legemiddelloven og straffeloven § 234 går ved 30 døgndoser, uavhengig av dopingmiddel.

Så vidt utvalget er kjent med foreligger det ingen generelle direktiver fra riksadvokaten om dopingmidler. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 uttales det at doping ikke omfattes av rundskrivet, og at «riksadvokaten vil senere vurdere om det er grunnlag for særskilte håndhevingsdirektiver om dette».

19.2.2 Anmeldelser for dopinglovbrudd

Bestemmelsen i legemiddelloven om straff for bruk av dopingmidler og erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk, trådte i kraft 1. juli 2013. Antallet anmeldelser for dopinglovbrudd i perioden 2014–2022 fremkommer i tabell 19.1. Tallene viser at det har vært en betydelig nedgang i antallet anmeldelser i dopingsaker etter legemiddelloven de siste årene, og at norsk politi avdekker relativt få slike saker. En lignende nedgang i antall saker kan ses i antallet anmeldelser for narkotikalovbrudd etter legemiddelloven, jf. beskrivelsen av dette i punkt 8 3.1. Antallet anmeldelser har holdt seg mer stabilt når det gjelder dopingsaker etter straffeloven.

19.2.3 Straffereaksjoner for dopinglovbrudd

19.2.3.1 Gjeldende rett

I Prop. 107 L (2012–2013) er det i liten grad gitt veiledning om straffenivået for bruk, erverv og besittelse av dopingmidler. Det er imidlertid gitt uttalelser om bruk av alternativer til tradisjonell straff:14

Både internasjonalt og nasjonalt er det økende enighet om at besittelse og bruk av narkotika skal møtes med helsehjelp i stedet for tradisjonell straff. Dette vil også være tilfelle for bruk av dopingmidler. Hensikten med kriminalisering er også allmennpreventiv og å etablere sanksjonsmuligheter. Det understrekes at en her ser for seg utstrakt bruk av alternative reaksjoner.

Helse- og omsorgskomitéen støttet departementets syn og uttalte:15

Komiteen støtter departementet i at man ved å kriminalisere bruk av doping tydeliggjør samfunnets holdning til dopingbruk. Komiteen er glad for at departementet påpeker at bruk av doping skal møtes med helsehjelp i stedet for tradisjonell straff. Hensikten med kriminaliseringen er allmennpreventiv og for å etablere sanksjonsmuligheter. Komiteen er glad for at departementet understreker at en her ser for seg utstrakt bruk av alternative reaksjoner.

Det er ikke presisert hvilke alternative strafferettslige reaksjoner departementet eller Stortinget hadde i tankene. Som utvalget kommer tilbake til er det i liten grad hjemmel for bruk av særvilkår ved betinget påtaleunnlatelse for dopingovertredelser etter legemiddelloven. Behovet for lovendringer i bestemmelsene om strafferettslige reaksjoner ble imidlertid ikke vurdert.

Det finnes ikke noe påtaledirektiv fra riksadvokaten om bruk av strafferettslige reaksjoner ved dopinglovbrudd. I Oslo politidistrikts lokale bøtedirektiv fremkommer det at bruk og besittelse av inntil 29 døgndoser straffes etter legemiddelloven, med bøter fra 8000–15000 kroner. Det uttales også at det ved førstegangs overtredelse kan vurderes «alternative reaksjoner», med henvisning til Prop. 107 L (2012–2013). Som eksempel nevnes betinget påtaleunnlatelse med vilkår om urinprøve og motivasjonssamtaler for å forebygge videre bruk.

Utvalget bemerker at det etter gjeldende rett ikke er hjemmel til å gi betinget påtaleunnlatelse med særvilkår om urinprøver eller andre former for dopingtesting, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav d, som etter ordlyden kun gir hjemmel for rusprøver. Særvilkår om å gjennomføre dopingtesting kan trolig fastsettes av domstolene med hjemmel i straffeloven § 37 første ledd bokstav l, som gir hjemmel til å fastsette «andre særvilkår som retten finner hensiktsmessig». Hjemmelen i § 37 første ledd bokstav l kan imidlertid ikke benyttes av påtalemyndigheten ved ileggelse av betinget påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Det er heller ikke hjemmel i straffeloven § 37 første ledd for å sette vilkår om «motivasjonssamtaler» i en betinget påtaleunnlatelse. Slike samtaler må eventuelt gjennomføres på frivillig grunnlag, og ikke som et vilkår for en betinget strafferettslig reaksjon.

Utvalget bemerker videre at det i dopingsaker ikke er hjemmel for å gi betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte hos kommunal rådgivende enhet for russaker, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet kan etter ordlyden bare fastsettes dersom saken gjelder bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til siktedes egen bruk.

Utvalget kan etter dette ikke se at det i praksis er aktuelt å gi betinget påtaleunnlatelse med særvilkår etter straffeloven § 37 første ledd, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. I dopingsaker vil betinget påtaleunnlatelse dermed begrense seg til prøvetid etter straffeprosessloven § 69 annet ledd.

Overføring til oppfølging i konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a første ledd, og ungdomsoppfølging etter § 71 a annet ledd, er aktuelle reaksjoner i tilfeller hvor mistenkte har et oppfølgingsbehov og/eller sammensatte utfordringer. Utvalget har redegjort for disse reaksjonsformene i punkt 16.3.6, hvor det også fremkommer at reaksjonene kan være aktuelle i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd, særlig i saker hvor mistenkte er under 18 år. Det må antas at reaksjonene også vil være aktuelle ved dopingovertredelser etter legemiddelloven.

Når det gjelder personer med rusmiddelavhengighet eller avhengighet av dopingmidler, foreligger det ingen direktiver fra påtalemyndigheten eller praksis fra domstolene som direkte belyser reaksjonsfastsettelsen overfor disse gruppene i saker om dopingovertredelser etter legemiddelloven. Rettsutviklingen når det gjelder reaksjonsfastsettelsen overfor rusmiddelavhengige ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, berører ikke direkte saker om befatning med dopingmidler.16 Det kan likevel ikke utelukkes at rettsutviklingen i praksis har påvirket reaksjonsfastsettelsen også i dopingsaker. Statistikken over straffereaksjoner viser at det forekommer bruk av ubetingede påtaleunnlatelser ved dopingovertredelser etter legemiddelloven, men utvalget har ikke nærmere informasjon om de aktuelle sakene.

19.2.3.2 Statistikk

Tabell 19.2 viser at det de siste årene har vært gitt svært få strafferettslige reaksjoner for dopinglovbrudd etter legemiddelloven. Forelegg på bot og påtaleunnlatelse er de reaksjonene som i praksis benyttes. Fra 2019–2022 har det vært få eller ingen tilfeller med bruk av betinget eller ubetinget fengsel.17

På bakgrunn av ovennevnte statistikk over straffereaksjoner, som underbygges av bøtedirektivet fra Oslo politidistrikt, legger utvalget til grunn at dopingovertredelser etter legemiddelloven i praksis ikke gis strengere strafferettslige reaksjoner enn bot.

19.3 Innspill til utvalget

Utvalget har i anmodningen om innspill reist spørsmål om hvorvidt dopingmidler bør være omfattet av forslagene til lovendringer, uten å presisere hvilke lovendringer som er aktuelle.18 Dette er i tråd med ordlyden i mandatet, som gir utvalget en generell anmodning om å vurdere om bruk og besittelse av dopingmidler skal være omfattet av forslaget til lovendringer.

Innspillene utvalget har mottatt om dopingmidler er relativt lite konkrete om hvilke lovendringer som er aktuelle. Flere aktører har gitt generelle uttalelser om at det ikke er noen grunn til å forskjellsbehandle bruk, erverv og besittelse av dopingmidler og tilsvarende lovbrudd hva angår narkotika til egen bruk, og at eventuelle lovendringer for narkotikasaker også bør omfatte dopingmidler. Slike generelle uttalelser er gitt av blant andre Innlandet politidistrikt, Law Enforcement Action Partnership Scandinavia, Legaliser Cannabis i Norge, Møre og Romsdal politidistrikt, Nasjonal kompetansetjeneste for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (NK-TSB), Politihøgskolen, Rogaland statsadvokatembeter, Universitetet i Oslo, Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF) og Foreningen Tryggere Ruspolitikk.

Oslo universitetssykehus, Klinikk for psykisk helse og avhengighet, har gitt uttrykk for at dopingmidler, uten samtidig bruk av rusmidler, ikke bør være omfattet av forslaget til lovendringer.

Helse Vest uttaler at enkelte hevder at man kan bli avhengig av dopingmidler, men at det ikke er faglig grunnlag for å vurdere straffutmålingsfrafall eller påtaleunnlatelse om det påberopes avhengighet av slike stoffer.

Rusfeltets Hovedorganisasjon uttaler at forskning på anabole steroider viser at avhengigheten tilsvarer andre substanser. De samme problemstillingene knyttet til bruk og avhengighet som gjelder narkotika, gjør seg gjeldende ved bruk av dopingmidler. Kriminalisering og bruk av straff er en barriere mot å søke behandling for alle som bruker anabole steroider, både for de som bruker slike stoffer i kombinasjon med rusmidler og for de som kun bruker dopingmidler.

20 Utvalgets vurderinger og forslag

20.1 Endring av strafferammen for erverv, bruk og besittelse av dopingmidler

20.1.1 Innledning

Utvalget skal vurdere hvorvidt strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, bør endres. Etter gjeldende ordlyd i legemiddelloven § 31 annet ledd er strafferammen for bruk, erverv og besittelse av dopingmidler bot eller fengsel i seks måneder, eller begge deler.

Straffesaksstatistikk viser at det i perioden 2019–2021 ikke har vært gitt noen strengere strafferettslig reaksjon enn bot for overtredelse av dopingbestemmelsen i legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Se punkt 19.2.3.

I punkt 20.1.2 gjennomgås hensynene som begrunner dagens strafferamme for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd. I punkt 20.1.3 redegjør utvalget for begrunnelsen for Stortingets anmodningsvedtak om å fjerne fengsel fra strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd hva angår bruk og besittelse av narkotika. I punkt 20.1.4 gjennomgår utvalget de generelle prinsippene for lovgiver ved valg av strafferamme. Utvalgets vurdering av om strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd bør endres, fremkommer av punkt 20.1.5.

20.1.2 Begrunnelsen for strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd

Da dopingmidler ble tatt inn i legemiddelloven § 31 annet ledd ved lovendringen i 2013, brukte man den samme strafferammen som allerede gjaldt for bruk og besittelse av narkotika. Utvalget ser derfor først på begrunnelsen for den strafferammen som var satt for bruk og besittelse av narkotika.

Strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd ble vurdert i forbindelse med revisjonen av narkotikalovgivningen i første halvdel av 1980-tallet. I Ot.prp. nr. 23 (1983–84) side 15 legger departementet til grunn at straffen for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven i praksis vil være bøter. Deretter uttales følgende om hvilken strafferamme som bør velges:

Ved på denne måten å flytte besittelse til (nåværende) første ledd i legemiddelloven § 43 hvor strafferammen er bøter eller fengsel i tre måneder, eller begge deler, vil det ikke lenger være adgang til å anvende pågripelse og varetektsfengsel. Et grunnvilkår etter straffeprosessloven 1 juli 1887 nr 5 § 228 er at den straffbare handling kan medføre «høyere straff enn fengsel i 6 måneder». Etter departementets syn tilsier hensynet til en effektiv bekjempelse av narkotikamisbruk at det fortsatt må være adgang til fengsling og pågripelse for besittelse av narkotika. Dette vil bl a kunne ha praktisk betydning i forhold til selgere som besitter narkotika, men ikke kan sies å «oppbevare» det etter den nye bestemmelsen i strl § 162 første ledd første punktum. Departementet foreslår på dette grunnlag å heve strafferammen i legemiddelloven § 43 fra tre til seks måneder for besittelse.

Uttalelsen viser at lovgiver la avgjørende vekt på muligheten til å bruke tvangsmidler ved valget av strafferamme.

Kriminalisering av befatning med dopingmidler til egen bruk i 2013 ble gjort ved en tilføyelse av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler i legemiddelloven § 31 annet ledd. Strafferammen for bruk og besittelse av narkotika ble dermed gitt anvendelse også for dopingmidler. I forarbeidene til lovendringen, Prop. 107 L (2012–2013), fremkommer det ingen vurderinger av strafferammen for de lovbrudd som ble foreslått kriminalisert. Det er dermed ikke gitt noen begrunnelse for hvilke hensyn valget av strafferamme bygger på.

Forarbeidene uttaler seg i liten grad om straffenivået for overtredelser av det nye forbudet. Det gis likevel uttalelser om at lovgiver så for seg utstrakt bruk av alternative strafferettslige reaksjoner. De mest sentrale uttalelsene er sitert over i punkt 19.2.3.1.19

Lovbehandlingen i Stortingets helse- og omsorgskomité fremkommer av Innst. 315 L (2012–2013). Innstillingen er kortfattet, og en samlet komité støttet forslaget om kriminalisering. Strafferammen er ikke omtalt. Komiteen uttalte at den støttet departementets påpekning om at bruk av doping skal møtes med helsehjelp i stedet for straff. Uttalelsen fra komiteen er inntatt i punkt 19.2.3.1 over.

20.1.3 Begrunnelsen for Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021

Stortingets anmodningsvedtak nr. 1114 av 3. juni 2021 er omtalt i punkt 3.6. Vedtaket lyder:

Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

Vedtaket nevner ikke dopinglovbrudd. Legemiddellovens bestemmelse om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, som vedtaket viser til, er imidlertid plassert i samme straffebestemmelse som erverv, besittelse og bruk av dopingmidler, og har felles strafferamme. For sammenhengens skyld er det derfor naturlig å se hen til Stortingets begrunnelse for at fengselsstraff bør fjernes fra strafferammen for narkotikalovbrudd etter legemiddelloven.

Anmodningsvedtaket bygger på forslag nr. 10 i Innst. 612 L (2020–2021), som ble fremsatt av Arbeiderpartiet og fikk flertall i Helse- og omsorgskomiteen. Forslaget er begrunnet nærmere i Innst. 612 L (2020–2021) på side 25:

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti, vil foreslå å fjerne fengselsstraff som straffereaksjon for brudd på forbudet mot besittelse og bruk av narkotika, jf. legemiddelloven §24 første ledd, ved en endring i legemiddelloven §31. Bakgrunnen for dette er at straffereaksjonen i slike saker etter §31 annet ledd, jf. §24 første ledd, nesten alltid vil være bøtlegging, jf. Riksadvokatens rundskriv RA-2014-2. Videre har politi og påtalemyndighet gjennomgående i debatten om rusreformen anført at fengselsstraff ikke benyttes overfor brudd på legemiddelloven §24, første ledd. Med dette forslaget bringes således loven i samsvar med praksis.

Flertallet mener dette vil være i tråd med den utviklingen som finner sted i andre land, som ikke velger å avkriminalisere, men der besittelse av mindre mengder narkotika i hovedsak møtes med mindre inngripende reaksjoner, i hovedsak bøter.

Flertallet mener en slik endring av strafferammen i legemiddelloven vil ha konsekvenser for bruken av straffeprosessuelle tvangsmidler, herunder adgangen til pågripelse etter straffeprosessloven §171, personransaking etter straffeprosessloven §195 og kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven §157 første ledd. For overtredelser av legemiddellovens forbud mot ulovlig besittelse og bruk av narkotika er strafferammekravet i disse tvangsmiddelbestemmelsene oppfylt i dag, men det vil ikke være tilfellet hvis overtredelse bare kvalifiserer til bøter. Flertallet mener en streng strafferamme ikke bør opprettholdes alene for å beholde straffeprosessuelle rettigheter.

Kort oppsummert begrunnes anmodningsvedtaket med at fengselsstraff i praksis ikke benyttes ved narkotikaovertredelser etter legemiddelloven § 31 annet ledd, og at meningen er å bringe loven i samsvar med praksis. Behovet for tvangsmidler kan ikke begrunne opprettholdelse av fengselsstraff i strafferammen.

20.1.4 Hvilke hensyn er generelt relevante ved fastsettelse av strafferammer?

Forarbeidene til straffeloven 2005 nevner tre hovedhensyn som relevante ved fastsettelse av strafferammer:20 Lovovertredelsens straffverdighet, forholdsmessigheten mellom forskjellige lovovertredelser, og at strafferammene skal oppfattes som realistiske. Departementet fremhevet at den ordinære strafferammen for et lovbrudd bør fastsettes med utgangspunkt i eksisterende straffutmålingspraksis, i hvert fall når denne er så omfattende at det finnes et etablert straffenivå. Straffeprosessuelle hensyn skal i utgangspunktet ikke ha betydning, noe utvalget var inne på i punkt 10.7.5.1 og 11.2.2. Dette innebærer at strafferammen normalt ikke fastsettes med henblikk på å gi adgang til bruk av tvangsmidler. Et unntak gjelder likevel for strafferammene i det lavere sjikt:

Men departementet gir også sin tilslutning til kommisjonens unntak for strafferammene i det lavere sjikt, dvs. rammene fengsel inntil 6 måneder eller 1 år. På dette nivå kan det være grunn til å velge en ramme på 1 år for å oppnå mulighet til å beslutte straffeprosessuell pågripelse og fengsling, selv om en ren straffverdighetsvurdering skulle tilsi at fengsel i 6 måneder er tilstrekkelig.

Det er ikke umiddelbart klart om dette tilsier at bøteforhold kan gis en strafferamme på fengsel av hensyn til muligheten for bruk av tvangsmidler. Bøtestraff er på den ene side utvilsomt «i det nedre sjikt» av strafferammene, og faller derfor innenfor det unntaket forarbeidene omtaler. På den annen side tøyer man straffeprosessuelle hensyn lenger hvis man velger en annen straffart, enn hvis man bare øker lengden på fengselsstraffen i strafferammen. Det synes mest nærliggende å forstå departementets uttalelse slik at det kun er ved valget mellom ulike lengder på fengselsstraffen at straffeprosessuelle hensyn bør kunne tillegges vekt. Hvis straffverdighetsvurderingen tilsier at bøtestraff er tilstrekkelig som strafferamme, antar utvalget at det ikke bør velges en strafferamme på fengselsstraff kun for å oppnå hjemmel for tvangsmidler. Utvalgets prinsipielle syn er at strafferammer bør fastsettes på grunnlag av de relevante strafferettslige hensyn, og at straffeprosessuelle hensyn ikke tillegges vekt. De prosessuelle konsekvensene av valget av strafferamme bør reguleres i prosesslovgivningen.21

En slik forståelse er forenlig med lovgivers vurdering av strafferammen for mindre tyveri i forarbeidene til straffeloven 2005.22 Departementet bemerket her at bot normalt er en tilstrekkelig reaksjon ved slike forhold. Det påpekes videre at strafferammen for naskeri ble økt ved en endring av straffeloven 1902 i 2002 for å utvide privatpersoners adgang til å pågripe naskere. Departementet mente at denne pågripelsesadgangen burde videreføres, men at det riktige vil være å løse dette ved å endre pågripelsesbestemmelsen. Dette ble også gjort, jf. dagens ordlyd i straffeprosessloven § 171 annet ledd, hvor det fremkommer at pågripelse kan skje ved mistanke om overtredelse av straffeloven § 323 om mindre tyveri.

Dette er en prinsipielt annen tilnærming til valg av strafferamme enn den lovgiver brukte ved valget av strafferamme i legemiddelloven § 31 annet ledd (se punkt 20.1.2). Den gang ble det lagt til grunn at straffen normalt ville være bot, men det ble likevel valgt en strafferamme med fengselsstraff for å gi mulighet for bruk av tvangsmidler. Eksempelet synes å illustrere at det over tid har skjedd en utvikling i hvilke hensyn som generelt anses legitime ved valget av strafferammer.

20.1.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Gjennomgangen over viser at strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, ble valgt i 2013 fordi den allerede gjaldt for bruk og besittelse av narkotika. Dette kan i seg selv tilsi at når Stortinget i anmodningsvedtak nr. 1114 av 3. juni 2021 har bedt om at fengselsstraff fjernes for narkotikalovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, bør det tilsvarende gjelde for dopinglovbrudd etter samme bestemmelse.

Stortingets anmodningsvedtak er begrunnet i at narkotikalovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, i praksis ikke gis strengere reaksjon enn bøter. Behovet for straffeprosessuelle tvangsmidler kan etter Stortingets oppfatning ikke begrunne at fengselsstraff beholdes i strafferammen, jf. punkt 20.1.3.

Stortingets begrunnelse for å fjerne fengselsstraff fra strafferammen er i samsvar med uttalelser i forarbeidene til straffeloven 2005 om hvilke hensyn som generelt er relevante for lovgiver ved valg av strafferamme for et lovbrudd, jf. beskrivelsen av disse i punkt 20.1.4. De sentrale hensynene er lovovertredelsens straffverdighet, forholdsmessigheten mellom forskjellige lovovertredelser, og at strafferammene skal oppfattes som realistiske. Dersom det foreligger en etablert straffutmålingspraksis, bør denne danne utgangspunktet for vurderingen av strafferammen. Prosessuelle hensyn, herunder muligheten for å bruke tvangsmidler, er som hovedregel ikke et relevant hensyn.

Basert på statistikk for årene 2019–2021 legger utvalget til grunn at det etter etablert straffutmålingspraksis ikke er aktuelt med strengere strafferettslige reaksjoner enn bot ved dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, se punkt 19.2.3.

Etter utvalgets oppfatning tilsier hensynet til straffverdighet og at strafferammen skal oppfattes som realistisk, at fengselsstraff fjernes fra strafferammen for bruk, erverv og besittelse av dopingmidler etter legemiddelloven § 31 annet ledd.

Hensynet til at strafferammen skal stå i rimelig forhold til andre lovbrudd gjør det naturlig å vurdere om bruk, erverv og besittelse av dopingmidler bør ha samme strafferamme som bruk, erverv og besittelse av narkotika. Utvalgets forslag til ny bestemmelse for mindre alvorlige narkotikalovbrudd i straffeloven § 232 a, medfører at forsettlig bruk, erverv og besittelse av narkotika får en strafferamme på bot eller fengsel inntil seks måneder. Grunnen til at fengsel er tatt med i strafferammen, er at virkeområdet for § 232 a også omfatter overtredelser i det nedre sjikt av dagens § 231 første ledd. Paragraf 232 a vil dermed omfatte lovbrudd som kvalifiserer til fengselsstraff, noe som gjør det nødvendig å ha med fengselsstraff i strafferammen.23 Når det gjelder bruk, erverv og besittelse av dopingmidler, er det som nevnt over ikke aktuelt for utvalget å foreslå endringer i virkeområdet for legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Som det fremkommer av punkt 20.3 foreslår utvalget heller ikke noen lovregulert straffutmålingsordning ved befatning med dopingmidler til egen bruk, slik at det heller ikke av den grunn er nødvendig å vurdere virkeområdet til de aktuelle bestemmelsene nærmere. Det behovet som begrunner fengselsstraff i strafferammen etter § 232 a, gjør seg derfor ikke gjeldende for dopingovertredelser etter legemiddelloven.

Utvalget foreslår etter dette å fjerne fengselsstraff fra strafferammen for befatning med dopingmidler etter legemiddelloven § 31 annet ledd.

20.2 Konsekvenser av at fengselsstraff fjernes fra strafferammen – forslag til avbøtende tiltak

20.2.1 Konsekvenser av at fengselsstraff fjernes fra strafferammen

Utvalget har i punkt 20.1.5 foreslått å fjerne fengselsstraff fra strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Utvalget vil i det følgende vurdere konsekvensene av endringen av strafferammen og behovet for kompenserende tiltak.

I punkt 11.2 er det redegjort for straffeprosessuelle konsekvenser av utvalgets forslag om å innføre en ny lovbestemmelse i straffeloven § 232 a om mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Deler av fremstillingen har relevans også for forslaget om å endre strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd. I punkt 11.2.4 redegjøres det for hvilke prosessuelle konsekvenser det har å senke en strafferamme fra «bot eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler», som er dagens strafferamme i § 31 annet ledd, til «bot», som er den strafferamme utvalget foreslår. Utvalgets forslag om «bot» som strafferamme i § 31 annet ledd har konsekvenser for prosessuelle bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder», «fengsel inntil 6 måneder» eller «frihetsstraff». Så vidt utvalget kan se, er det ingen prosessuelle bestemmelser som opererer med reguleringen «fengsel inntil 6 måneder». Derimot er det flere prosessuelle bestemmelser som opererer med strafferammereguleringen «høyere straff enn fengsel i 6 måneder» eller «frihetsstraff», se henholdsvis punkt 11.2.4.2 og 11.2.4.3.

Utvalget nøyer seg her med å redegjøre for bestemmelser om straffeprosessuelle tvangsmidler som påvirkes av den endrede strafferammen.

Fjerningen av fengselsstraff fra strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, fører til at følgende prosessuelle hjemler ikke lenger kan benyttes:

• Kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157.

• Pågripelse, jf. straffeprosessloven § 171 første ledd.

• Ransaking av eiendom («bolig, rom eller oppbevaringssted») i medhold av § 192 første eller tredje ledd.

• Personransaking av mistenkte, jf. straffeprosessloven § 195 første ledd.

• Skjult kameraovervåking (straffeprosessloven § 202 a), utsatt underretning om beslag og utleveringspålegg (straffeprosessloven § 208 a og § 210 a), opptak av samtale (straffeprosessloven § 216 l).

• Innhenting av biologisk materiale (straffeprosessloven § 158) og fingeravtrykk og foto (straffeprosessloven § 160).

Utvalget vil vurdere om loven bør endres for å åpne for kroppslig undersøkelse, pågripelse, ransaking av eiendom og personransaking av mistenkte, i saker om dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. De øvrige tvangsmidlene har svært begrenset interesse ved etterforsking av dopinglovbrudd.

20.2.2 Kroppslig undersøkelse

20.2.2.1 Gjeldende rett mv.

Straffeprosessloven § 157 første ledd fastslår at den som med skjellig grunn kan mistenkes for en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan underkastes kroppslig undersøkelse når det antas å være av betydning for opplysningen av saken og ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep. Bestemmelsen gir hjemmel for å ta prøver av kroppen og analysere disse, slik som urinprøver, blodprøver og spyttprøver. Det vises til omtalen av straffeprosessloven § 157 i punkt 14.1.1.

Det er per i dag ikke gjort unntak fra strafferammekravet i § 157 første ledd for enkelte lovbrudd som ikke har fengselsstraff i strafferammen. Det er imidlertid særreguleringer for prøvetaking i § 157 a (undersøkelser i saker om seksuallovbrudd) og § 158 (DNA-prøvetaking).

Dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, oppfyller idag strafferammekravet i § 157. Det innebærer at det kan tas en urinprøve eller annen prøve for å avdekke om en person har inntatt dopingmidler, såfremt det ikke er et uforholdsmessig inngrep. Indikasjonskravet om at prøven må antas å ha betydning for sakens opplysning, vil gjennomgående være oppfylt i saker hvor det er mistanke om bruk av dopingmidler. En dopingprøve vil etter omstendighetene også kunne ha betydning for å belyse mistanke om besittelse eller erverv av dopingmidler.

Hvorvidt kroppslig undersøkelse er et uforholdsmessig inngrep etter § 157 første ledd, må vurderes konkret i den enkelte sak med utgangspunkt i momentene «sakens art og forholdene ellers» i straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Forholdsmessighetskravet ble omtalt i punkt 12.5.2. Det er ingen praksis fra Høyesterett eller direktiver fra påtalemyndigheten som direkte gir veiledning for forholdsmessigheten av kroppslige undersøkelser i saker om dopingovertredelser etter legemiddelloven.

Det er grunn til å anta at riksadvokatens direktiver om kroppslige undersøkelser i mindre alvorlige narkotikasaker i praksis i noen grad «smitter over» på de mindre alvorlige dopingsakene. Det vises til riksadvokatens brev 9. april 2021, hvor det er gitt uttrykk for at tvungen urin- eller blodprøve etter straffeprosessloven § 157 er et uforholdsmessig inngrep for å avdekke ulovlig rusmiddelbruk alene. Utvalget har omtalt dette direktivet i punkt 14.1.1 og 14.1.4. Utvalget har mottatt innspill fra Rogaland statsadvokatembeter som tyder på en slik smitteeffekt. Nedgangen i antallet anmeldelser og straffereaksjoner for mindre alvorlige dopinglovbrudd, jf. punkt 19.2.2 og 19.2.3, kan indikere det samme.

Selv om direktivene i riksadvokatens brev 9. april 2021 påvirker politiets praksis når det gjelder prøvetaking i dopingsaker, kan det etter gjeldende rett ikke legges til grunn at prøvetaking i form av urin- eller blodprøve generelt er et uforholdsmessig inngrep ved mistanke om bruk av dopingmidler. Det er heller ikke grunnlag for noen alminnelig presumsjon i noen retning. Det må gjøres en konkret vurdering i den enkelte sak, blant annet ut fra hvor sterkt behov det er for å oppklare saken, og hvor viktig tvangsmidlet er for oppklaringen av saken. Det vises til utvalgets redegjørelse for forholdsmessighetskravet ved bruk av tvangsmidler i punkt 12.5.

Kroppslig undersøkelse og forholdet til forbudet i Grunnloven § 93 annet ledd og EMK artikkel 3 mot tortur og umenneskelig behandling, og Grunnloven § 102 første ledd første punktum og EMK artikkel 8 om vern av privatlivet, er behandlet i punkt 14.1.2 og 14.1.7.2. Bruk av kroppslig undersøkelse i form av for eksempel urin- eller spyttprøve vil normalt ikke overstige grensen for inhuman eller nedverdigende behandling, og vil i utgangspunktet ikke være i strid med vernet av privatlivet. Det må legges til grunn at det samme gjelder når kroppslige undersøkelser i form av for eksempel urin- eller spyttprøve brukes som ledd i etterforskingen av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler.

20.2.2.2 Prøvetaking og analyse av dopingprøver

Inntak av dopingmidler kan fastslås gjennom urin- og blodprøvetaking og med påfølgende analyse ved laboratorium. I Norge gjennomføres slike analyser ved Oslo universitetssykehus, Norges laboratorium for dopinganalyse. Det tilbys i dag ikke analyse av spyttprøver i dopingsaker.

Etter det utvalget har fått opplyst finnes det ingen egen prøvetakingsinstruks for dopingtesting som utføres av politiet. Norges laboratorium for dopinganalyse har opplyst at politiet følger samme prosedyre for prøvetaking i dopingsaker som for rusmiddeltesting for sanksjonære formål, og at dette inkluderer at prøvetakingen skal skje under oppsyn eller på annen måte som forhindrer manipulering.24 Utvalget legger til grunn at dette innebærer at politiet i dopingsaker følger Helsedirektoratets «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231), og at man følger retningslinjene for urin- og blodprøver for sanksjonære formål. Utvalget har i punkt 16.7.1.3 gjengitt kravene til gjennomføring av urinprøvetaking.

Norges laboratorium for dopinganalyse er akkreditert i henholdt til ISO 17025 og har WADA-akkreditering for dopinganalyse av idrettsprøver, og følger WADAs retningslinjer for dopinganalyse. De samme prosedyrene følges ved analyse av prøver fra politiet.

Påtaleinstruksen § 10-4 inneholder regler om hensynsfull gjennomføring av kroppslige undersøkelser, og det fastslås blant annet at det ikke er tillatt med urinprøve ved kateter. I § 10-5 fremkommer det at blodprøve skal gjennomføres av helsepersonell, og at urinprøve kan utføres av politiet.

20.2.2.3 Tegn og symptomer som metode i dopingsaker

Metoden «tegn og symptomer» i narkotikasaker er beskrevet i punkt 14.2. Utvalget har foreslått at metoden lovreguleres som etterforskingsmetode i mindre alvorlige narkotikasaker, jf. utvalgets forslag til ny § 157 b første ledd. Utvalget vil bemerke at metoden ikke er egnet i dopingsaker fordi bruk av dopingmidler ikke gir de samme fysiske tegnene som narkotikabruk. Noen tilsvarende metode er ikke utviklet for å avdekke dopingbruk. Det er derfor ikke aktuelt for utvalget å vurdere om lovreguleringen av tegn og symptomer skal gis anvendelse også i dopingsaker.

Ytre tegn på at en person har brukt dopingmidler kan blant annet omfatte akne, strekkmerker, pigmentering i huden, tap av hodehår og økt kroppsbehåring, vekstforstyrrelser og gynekomasti.25 En kartlegging av disse tegnene er lite egnet til å belyse en mistanke om bruk av dopingmidler. Utvalget legger til grunn at kroppslig undersøkelse i dopingsaker i praksis vil begrense seg til prøvetaking, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på kroppslig undersøkelse for å belyse tegn på dopingbruk.

20.2.2.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår i punkt 20.1.5 å fjerne fengselsstraff fra strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Det medfører at adgangen til kroppslig undersøkelse bortfaller med mindre straffeprosessloven § 157 endres. Utvalget skal vurdere om det bør foreslås en lovendring for å gi mulighet for å bruke kroppslige undersøkelser i dopingsaker etter legemiddelloven.

Behovet for kroppslige undersøkelser i dopingsaker gjelder prøvetaking og analyse av urin og blod for å påvise inntak av dopingmidler, jf. redegjørelsen i punkt 20.2.2.2 og 20.2.2.3. Etter gjeldende rett er det generelt hjemmel for slike undersøkelser i dag, jf. punkt 20.2.2.1. Forholdsmessighetskravet i straffeprosessloven § 157 første ledd, jf. § 170 a annet punktum, jf. punkt 12.5 foran, utgjør en viktig begrensning, samtidig som det ikke er grunnlag for noen alminnelig presumsjon om hvorvidt prøvetaking i slike saker vil være et uforholdsmessig inngrep eller ikke.

Strafferammekravet i straffeprosessloven § 157 første ledd må i utgangspunktet antas å gi uttrykk for lovgivers oppfatning om at lovbrudd med en lavere strafferamme enn dette ikke er tilstrekkelig alvorlige til å begrunne slike tvangsinngrep. Dette er imidlertid ikke til hinder for at særskilte prosessuelle behov kan begrunne at det gjøres unntak fra strafferammekravet. Slike vurderinger har ført til unntak fra strafferammekravet for flere straffeprosessuelle tvangsmidler, se for eksempel § 171 annet ledd og § 192 annet ledd.

I saker om bruk av dopingmidler er kroppslig undersøkelse i form av urin- eller blodprøvetaking et helt sentralt etterforskingsskritt. Tilgang til denne etterforskingsmetoden har etter utvalgets oppfatning stor betydning for at lovbruddstypen effektivt kan håndheves av politi og påtalemyndighet. Manglende tilgang til metoden vil innebære en risiko for at dopinglovbrudd reelt sett (de facto) blir avkriminalisert. Utvalget viser til de tilsvarende vurderingene knyttet til utvalgets forslag om en ny hjemmel for kroppslige undersøkelser ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, jf. punkt 14.1.7.

Spyttprøver er per i dag ikke en aktuell prøvemetode for påvisning av dopingmidler, og det er derfor ikke aktuelt for utvalget å foreslå at nye § 157 b i straffeprosessloven skal omfatte prøvetaking i dopingsaker. Etter utvalgets oppfatning kan dette likevel ikke være til hinder for at urin- og blodprøve benyttes i dopingsaker, såfremt det vurderes å være forholdsmessig i den enkelte sak. Urin- og blodprøver er imidlertid generelt mer inngripende enn spyttprøver, og vil dermed lettere bli ansett som et uforholdsmessig inngrep. Det bør likevel ikke gjelde noen alminnelig presumsjon i noen retning i forholdsmessighetsvurderingen. Men prøvetaking bør normalt ikke gjennomføres overfor personer som er avhengige av rusmidler eller dopingmidler.

Utvalget har vurdert om det bør gjelde et skjerpet indikasjonskrav ved kroppslige undersøkelser i dopingsaker etter legemiddelloven, slik at det for eksempel kreves at undersøkelsen må antas å være av vesentlig betydning for opplysningen av saken. Utvalget finner likevel ikke grunnlag for å innta et slikt skjerpet krav i lovteksten. Viktigheten av undersøkelsen for oppklaringen av saken vil ha betydning i forholdsmessighetsvurderingen etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Det anses tilstrekkelig at det gis veiledning om forholdsmessighetsvurderingen i forarbeidene til lovendringen.

Utvalgets forslag om å gi hjemmel for kroppslige undersøkelser i dopingsaker ligger innenfor de relevante menneskerettslige krav og skranker. Prøvetaking ved urin- eller blodprøve vil normalt ikke være i strid med forbudet mot tortur og umenneskelig behandling, jf. Grunnloven § 96 og EMK artikkel 3, jf. redegjørelsen i punkt 14.1.2. Prøvetaking som ledd i etterforskingen av dopingsaker vil gjennomgående heller ikke være i strid med vernet om privatlivet etter EMK artikkel 8, se redegjørelsen i punkt 12.1.2 og 14.1.2.

Utvalget foreslår at unntaket tas inn i et nytt annet ledd i straffeprosessloven § 157 som fastsetter at det gjøres unntak fra strafferammekravet i § 157 første ledd i saker etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a.

Hjemmelen for kroppslig undersøkelse i straffeprosessloven § 157 første ledd første punktum er gjentatt i påtaleinstruksen § 10-1 første ledd første punktum. Av den grunn er det naturlig også å gjenta unntaket fra strafferammekravet i saker etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, i § 10-1 første ledd. Klargjøringen bør tas inn som et annet punktum i § 10-1 første ledd. Dagens annet punktum, som gjentar hjemmelen i straffeprosessloven § 158 annet ledd første punktum, blir nytt tredje punktum. Samtidig må det i tredje punktum tas inn en presisering som klargjør at tredje punktum, slik som i dag, bare gjør unntak fra mistankekravet i første punktum.

20.2.3 Pågripelse

20.2.3.1 Gjeldende rett mv.

Straffeprosessloven § 171 første ledd er hovedbestemmelsen om pågripelse av mistenkte som ledd i etterforsking av straffesaker. Pågripelse kan skje av den som med skjellig grunn kan mistenkes for en eller flere straffbare handlinger som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Det må i tillegg foreligge enten unndragelsesfare (§ 171 første ledd nr. 1), bevisforspillelsesfare (§ 171 første ledd nr. 2) eller gjentakelsesfare (§ 171 første ledd nr. 3). Pågripelse kan ikke skje dersom det etter sakens art og forholdene ellers er et uforholdsmessig inngrep, jf. § 170 a annet punktum. Vilkårene for pågripelse er omtalt i punkt 14.3.1.

Dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, oppfyller strafferammekravet for pågripelse. Forholdsmessighetskravet vil ofte innebære at pågripelse ikke er aktuelt, idet det er tale om et relativt lite alvorlig lovbrudd hvor straffenivået normalt er bot. I praksis vil det også sjelden være behov for å pågripe en person som mistenkes for et mindre alvorlig dopinglovbrudd. Det kan imidlertid tenkes tilfeller hvor det er behov for en kortvarig pågripelse for å hindre unndragelse, for eksempel av utlendinger som ikke har fast bopel i Norge. I slike tilfeller kan det være ønskelig at forholdet etterforskes ferdig, og at eventuelt forelegg meddeles mens personen er i arresten. Det kan også tenkes tilfeller hvor pågripelse er nødvendig i en kort periode mens det gjennomføres ransaking av eiendom, på grunn av fare for bevisforspillelse. Disse eksemplene er også nevnt i utvalgets redegjørelse for behovet for pågripelse i mindre alvorlige narkotikasaker, se punkt 14.3. De tilsvarende behovene for pågripelse kan tenkes i dopingsaker.

Det foreligger ingen avgjørelser fra Høyesterett eller direktiver fra påtalemyndigheten som gir direkte veiledning for forholdsmessighetsvurderingen ved pågripelse i dopingsaker. Det er heller ingen uttalelser om tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker som synes å ha overføringsverdi til dopingsaker. Riksadvokaten har i sitt innspill til utvalget uttalt at det kan være behov for kortvarig pågripelse på grunn av unndragelsesfare i narkotikasaker, noe som har overføringsverdi til dopingsaker.

De menneskerettslige skranker for frihetsberøvelse etter Grunnloven og EMK er redegjort for i punkt 14.3.2.

20.2.3.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har i punkt 20.1.5 foreslått å fjerne fengselsstraff fra strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, for mindre alvorlige dopinglovbrudd. Adgangen til å benytte pågripelse i denne sakstypen vil da falle bort etter straffeprosessloven § 171 første ledd med mindre § 171 endres. Spørsmålet er om det bør vedtas en lovendring som åpner for pågripelse i denne sakstypen uavhengig av strafferamme. Et slikt unntak eksisterer allerede for mindre tyveri etter straffeloven § 323, se straffeprosessloven § 171 annet ledd. Utvalget har i punkt 14.3.5 foreslått at tilsvarende unntak også skal gjøres for mindre alvorlig narkotikalovbrudd etter ny § 232 a i straffeloven.

Det straffeprosessuelle behovet for pågripelse er knyttet til unndragelsesfare og bevisforspillelsesfare i enkelte tilfeller, jf. beskrivelsen av dette i punkt 20.2.3.1 over. Gjentakelsesfare etter straffeprosessloven § 171 første ledd nr. 3 er ikke et aktuelt pågripelsesgrunnlag. Dette skyldes dels at vilkåret «påkrevd» i § 171 første ledd nr. 3 neppe vil være oppfylt ved mindre alvorlige lovbrudd av denne typen, og dels at pågripelse på dette grunnlaget gjennomgående vil være et uforholdsmessig inngrep etter § 170 a annet punktum.

Utvalget har i punkt 14.3.5 vurdert at det er behov for en hjemmel for pågripelse ved mistanke om mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Den tilsvarende problemstillingen oppstår for slike lovbrudd, idet utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven ikke har høy nok strafferamme til å oppfylle strafferammekravet i straffeprosessloven § 171 første ledd. Det straffeprosessuelle behovet forsvarer imidlertid at det åpnes for pågripelse i mindre alvorlige narkotikasaker uavhengig av strafferammen.

Det tilsvarende behovet foreligger etter utvalgets syn i dopingsaker etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Utvalget foreslår derfor en lovendring som åpner for pågripelse i denne sakstypen. Det foreslås samme lovtekniske løsning som mindre alvorlige narkotikalovbrudd, ved at straffebestemmelsen for mindre alvorlige dopinglovbrudd tilføyes straffeprosessloven § 171 annet ledd.

20.2.4 Ransaking av eiendom

20.2.4.1 Gjeldende rett mv.

Straffeprosessloven § 192 gir hjemmel for ransaking av «bolig, rom eller oppbevaringssted» for å sette i verk pågripelse eller for å søke etter bevis eller ting som kan beslaglegges eller tas heftelse i. Med oppbevaringssted menes også undersøkelser av innholdet på mobiltelefon og andre databærere. Første og annet ledd regulerer ransaking hos den som med «skjellig grunn» kan mistenkes for å være skyldig i det lovbruddet som begrunner ransakingen, mens tredje ledd regulerer ransaking hos andre. Utvalget redegjør for ransakingsvilkårene og det nærmere virkeområdet for bestemmelsen (herunder grensedragningen mot personransaking etter straffeprosessloven § 195), i punkt 13.1.1.

Grunnvilkåret for ransaking etter § 192 første ledd er at den som utsettes for ransakingen med skjellig grunn kan mistenkes for et lovbrudd som kan medføre frihetsstraff. I § 192 annet ledd er det gjort unntak fra strafferammekravet for enkelte lovbrudd, nemlig for mindre tyveri etter straffeloven § 323, mindre underslag etter straffeloven § 326 og for mindre heleri etter straffeloven § 334.

Ransaking kan ikke gjennomføres dersom dette ut fra forholdets art eller forholdene ellers vil være et uforholdsmessig inngrep, jf. straffeprosessloven § 170 a annet punktum. Dopinglovbrudd etter legemiddelloven er relativt lite alvorlige forhold som kvalifiserer til bot. Forholdsmessighetskravet vil derfor utgjøre en viktig begrensning for ransakingsadgangen i denne sakstypen. Behovet for ransaking av eiendom vil imidlertid kunne være sterkt i en del tilfeller, først og fremst for å sikre at dopingmidler blir beslaglagt. Hvorvidt ransaking er forholdsmessig må vurderes i den enkelte sak, blant annet ut fra forholdets alvor, siktedes alder, hvilket formål undersøkelsene har osv.

Det foreligger ingen uttalelser fra Høyesterett eller direktiver fra påtalemyndigheten som direkte gjelder bruk av ransaking som ledd i etterforskingen av dopinglovbrudd. Riksadvokatens brev 9. april 2021 inneholder uttalelser om forholdsmessigheten ved ransaking etter § 192 første ledd i saker om mindre narkotikalovbrudd, se utvalgets redegjørelse for dette i punkt 13.1.3. Det uttales blant annet at det etter riksadvokatens syn ikke er forholdsmessig å gjennomføre husransaking eller ransaking av mobiltelefon utelukkende basert på en mistanke om bruk av narkotika, og at ransaking hjemme hos mistenkte forutsetter skjellig grunn til mistanke om at det oppbevares narkotika der. Utvalget antar at disse uttalelsene i praksis vil bli overført til mindre alvorlige dopingovertredelser. Det samme gjelder andre uttalelser om begrensninger i adgangen til ransaking i brevet 9. april 2021.

Når det gjelder menneskerettslige krav og skranker, herunder vernet om privatlivet etter Grunnloven og EMK, vises det til utvalgets redegjørelse i punkt 12.1.

20.2.4.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget har i punkt 20.1.5 foreslått å fjerne fengselsstraff fra strafferammen for dopinglovbrudd etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, med den konsekvens at strafferammekravet for ransaking av eiendom etter straffeprosessloven § 192 første og tredje ledd ikke lenger vil være oppfylt. Spørsmålet for utvalget er om det bør foreslås lovendringer for å gi hjemmel for ransaking av eiendom i denne sakstypen.

Slik utvalget ser det, bør strafferammekravet i § 192 tredje ledd ikke endres. Såkalt «tredjemannsransaking» må sies å være uforholdsmessig der strafferammen for lovbruddet bare er bot. Heller ikke i dag åpner loven for tredjemannsransaking der mistanken bare gjelder et lovbrudd som kan medføre bot. De unntak som følger av § 192 annet ledd gjelder bare ransaking i medhold av første ledd, dvs. hos den som med skjellig grunn kan mistenkes for å være skyldig i lovbruddet. Den sentrale problemstillingen for utvalget er derfor om unntak skal gjøres fra strafferammekravet i § 192 første ledd.

Det straffeprosessuelle behovet for ransaking av mistenktes eiendom ved etterforsking av dopingovertredelser etter legemiddelloven er etter utvalgets syn åpenbart. Begrunnelsen er særlig samfunnets behov for å beslaglegge dopingmidler og hindre spredning av skadelige stoffer. Utvalget mener derfor at loven bør åpne for ransaking av mistenktes bolig og andre oppbevaringssteder i denne sakstypen. Forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum vil imidlertid innebære en reell begrensning. Ransaking av eiendom er et inngripende tiltak og det dreier seg her om lite alvorlige lovbrudd. Utvalget antar derfor at ransaking av bolig og andre oppbevaringssteder bør begrenses til de tilfeller hvor det er konkret mistanke om at det oppbevares dopingmidler på stedet. Dette skal nevnes at dette er i tråd med riksadvokatens brev 9. april 2021 når det gjelder adgangen til ransaking av bolig mv. i mindre alvorlige narkotikasaker. Utvalget antar at forholdsmessighetsvurderingene i dopingsaker i stor grad vil falle ut på samme måte som i mindre alvorlige narkotikasaker.

Virkeområdet til straffeprosessloven § 192 første ledd er «bolig, rom eller oppbevaringssted». Etter utvalgets syn kan det etter omstendighetene være behov for ransaking av «oppbevaringssted» (først og fremst mobiltelefon eller andre databærere) for å sikre bevis for bruk, erverv eller besittelse av dopingmidler. Kravet til relevant etterforskingsformål og forholdsmessighet vil også her sette begrensninger. Det vises til utvalgets merknader i punkt 13.1.5.2 om ransaking av mobiltelefon i mindre alvorlige narkotikasaker. Det fremkommer der at ransaking av mobiltelefon normalt vil ha liten strafferettslig interesse for etterforskingen av en mistanke om bruk, erverv eller besittelse av narkotika, men at vurderingen kan bli en annen for eksempel i tilfeller hvor mistenkte er under 18 år. Ransaking av mobiltelefon kan i slike tilfeller gi viktig informasjon om omfanget av bruken, hvordan vedkommende får tak i stoffet mv. Dette er informasjon som kan få betydning for valg av og innhold i en straffereaksjon. Dette vil også gjelde ved mindre alvorlige dopinglovbrudd hvor mistenkte er under 18 år. I lys av dette foreslår utvalget ikke et virkeområde for ransakingshjemmelen som er mindre vidtrekkende enn formuleringen «bolig, rom eller oppbevaringssted».

I punkt 13.3.1 omtaler utvalget reglene om hvem som kan beslutte ransaking, herunder der det materielle ransakingsgrunnlaget er straffeprosessloven § 192 første ledd. I punkt 13.3.5 foreslår utvalget en viss innstramming av når polititjenestepersoner har beslutningskompetanse. Samtykke skal ikke gi beslutningskompetanse, og kompetanse etter straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2 («fersk gjerning eller ferske spor») forutsetter at det foreligger en sterk mistanke og at det er grunn til å anta at ransakingsformålet vil oppnås i tilfelle ransaking. Innstrammingene styrker rettssikkerheten til den som risikerer å bli utsatt for ransaking, og gjør det noe mindre betenkelig å åpne for ransaking av bolig, rom eller oppbevaringssted ved mistanke om dopinglovbrudd.

Etter utvalgets syn forsvarer det klare behovet for ransaking av eiendom at det gjøres unntak fra strafferammekravet i straffeprosessloven § 192 første ledd. Utvalget foreslår at legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, legges til i straffeprosessloven § 192 annet ledd. Strafferammekravet i § 192 tredje ledd bør ikke endres. Såkalt «tredjemannsransaking» må sies å være uforholdsmessig der strafferammen for lovbruddet bare er bot.

20.2.5 Personransaking

20.2.5.1 Gjeldende rett mv.

Straffeprosessloven § 195 første ledd gir hjemmel for ransaking av mistenktes person. Bestemmelsen er omtalt i punkt 13.2.1. Personransaking omfatter undersøkelser av mistenktes klær, lommer, ulåste vesker og kofferter og andre medbrakte gjenstander. Ransaking av person omfatter i tillegg ytre undersøkelser av kroppen, også dersom dette innebærer en avkledning. Grensen mellom personransaking og kroppslig undersøkelse er omtalt i punkt 13.2.1. Utvalget foreslår der at det i § 195 tas inn et nytt ledd som presiserer hva personransaking er, jf. punkt 13.2.3.3.

Grunnvilkåret for personransaking er at det foreligger skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff. I § 195 annet ledd er det gjort unntak fra strafferammekravet for enkelte typer lovbrudd, nærmere bestemt brudd på identifikasjonsplikten etter straffeloven § 162, mindre tyveri etter straffeloven § 323, mindre underslag etter straffeloven § 326, mindre heleri etter straffeloven § 334 og mindre skadeverk etter straffeloven § 353.

Forholdsmessighetskravet etter straffeprosessloven § 170 a annet punktum gjelder. Også i denne sammenheng vil det ha betydning at befatning med mindre dopingmidler til egen bruk er et relativt lite alvorlig lovbrudd som normalt straffes med bot. Samtidig vil personransaking ofte være et helt sentralt etterforskingsskritt i denne sakstypen for å sikre at man beslaglegger ulovlige dopingmidler, og for å skaffe bevis. Det må derfor antas at en skånsom personransaking normalt ikke vil være et uforholdsmessig inngrep.

Det foreligger ikke uttalelser fra Høyesterett eller direktiver fra påtalemyndigheten om bruk av personransaking i dopingsaker. Riksadvokatens brev 9. april 2021 inneholder uttalelser om bruk av personransaking etter § 195 første ledd ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, som i hvert fall i noen grad vil være overførbare til dopingsaker. Det uttales at mistanke om bruk av narkotika normalt vil gi grunnlag for en utvidet mistanke om at personen besitter narkotika, og at personransaking i slike tilfeller «som utgangspunkt» ikke vil være uforholdsmessig dersom den gjennomføres skånsomt. Det er grunn til å anta at disse uttalelsene i praksis har betydning for bruk av personransaking ved etterforsking av dopinglovbrudd etter legemiddelloven.

Menneskerettslige krav og skranker, herunder vernet om privatlivet etter Grunnloven og EMK, er behandlet i utvalgets redegjørelse i punkt 12.1.

20.2.5.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalgets forslag om å fjerne fengselsstraff fra strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, innebærer at det ikke lenger vil være hjemmel for personransaking etter straffeprosessloven § 195 første ledd, med mindre loven endres.

Etter utvalgets syn er det et klart behov for at det i denne sakstypen fortsatt bør være hjemmel for personransaking for å beslaglegge ulovlige dopingmidler og for å sikre andre bevis for bruk, erverv og besittelse av dopingmidler. Det vises til punkt 13.2.3.1, der utvalget fremhever at straffeprosessloven § 195 annet ledd bør endres under den forutsetning at strafferammen for bruk og besittelse av narkotika senkes til bot i tråd med Stortingets anmodningsvedtak. Behovet for personransaking er ikke markert mindre ved mistanke om et dopinglovbrudd.

Uten at det er avgjørende for utvalgets forslag nevnes det at betenkelighetene ved å gjøre unntak fra strafferammekravet i § 195 første ledd i noen grad reduseres av utvalgets forslag om å heve vilkårene for når polititjenestepersoner har kompetanse til å beslutte ransaking ved fersk gjerning eller ferske spor, jf. forslaget til endring av straffeprosessloven § 198 første ledd nr. 2. Forslaget styrker legalitetskontrollen ved beslutninger om personransaking, jf. også omtalen av dette momentet i punkt 20.2.4.2.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å endre § 195 annet ledd slik at legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, legges til blant unntakene fra strafferammekravet i § 195 første ledd.

20.3 Lovregulering av straffutmålingen i dopingsaker

20.3.1 Skal straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige også omfatte befatning med dopingmidler til egen bruk?

Utvalget har i punkt 10 foreslått en lovregulering av straffutmålingsordningen om at rusmiddelavhengige normalt skal gis ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall ved befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Det vises til utvalgets forslag til ny § 232 a tredje ledd i straffeloven. Det kan reises spørsmål om straffutmålingsordningen bør utvides slik at den også gjelder for rusmiddelavhengiges bruk, erverv og besittelse av dopingmidler til eget bruk, jf. legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a.

Samtidig bruk av rusmidler og dopingmidler er vanlig, jf. beskrivelsen i punkt 19 over. Blant pasienter i rusbehandling oppgir 36 % av mennene og 8 % av kvinnene at de brukte eller har brukt anabole androgene steroider. Bruk av dopingmidler er også en markør for et mer alvorlig rusmiddelproblem. En vanlig motivasjon hos personer som bruker anabole androgene steroider er som nevnt i punkt 19.1.2 å bygge opp en kropp som er preget av langvarig misbruk av rusmidler. Hos rusmiddelavhengige kan også den lette psykoaktive effekten og effekten på kroppens belønningssystem være en motivasjon for bruk av dopingmidler.

Når personer med rusmiddelavhengighet bruker eller har annen befatning med dopingmidler til egen bruk, kan det etter omstendighetene være naturlig å si at dopinglovbruddet står i nær sammenheng med rusmiddelavhengigheten. I slike tilfeller vil det ved reaksjonsfastsettelsen være grunn til å vurdere befatningen med dopingmidler på samme måte som befatning med narkotika til egen bruk. Dette er også lagt til grunn av utvalget i merknadene til forslaget til straffutmålingsbestemmelse i straffeloven § 232 a tredje ledd, se utvalgets merknader til bestemmelsen i punkt 22.3. Dette kan gjøres med grunnlag i alminnelige straffutmålingsprinsipper, uten at det er nødvendig med en særskilt lovregulering av rusmiddelavhengiges befatning med dopingmidler til egen bruk.

Straffebestemmelsen for erverv, bruk og besittelse av dopingmidler er fra 2013 og er dermed relativt ny. Lovgiver ga den gang klare signaler om at helseaspektet skal vektlegges ved reaksjonsfastsettelsen, jf. uttalelsene i Prop. 107 L (2012–2013) side 14, om at man ser for seg «utstrakt bruk av alternative reaksjoner». Disse signalene reduserer etter utvalgets syn behovet for en nærmere lovregulering av straffutmålingen.

Pedagogiske hensyn kan tale for at straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige også nevner befatning med dopingmidler, og dette kan også redusere risikoen for at rusmiddelavhengige ved en feil bøtelegges for befatning med dopingmidler. Risikoen for dette er imidlertid neppe stor, og kan motvirkes gjennom fagledelsestiltak og presis utforming av bøtedirektiver i politidistriktene.

Gjennomgangen av straffesaksstatistikk i punkt 19.2.2 og 19.2.3 viser at det anmeldes få dopingsaker etter legemiddelloven, og at det gis svært få strafferettslige reaksjoner. Dette tilsier at behovet for en lovregulering – i hvert fall for tiden – er lite.

På denne bakgrunn går utvalget ikke inn for en lovregulering av reaksjonsfastsettelsen ved rusmiddelavhengiges befatning med dopingmidler. Utvalget går heller ikke nærmere inn på den nærmere utformingen av en slik lovregulering.

20.3.2 Skal det etableres en egen straffutmålingsordning for personer som er avhengige av dopingmidler?

Avhengighet av dopingmidler er ikke anerkjent som avhengighetsdiagnose etter ICD-10 kapittel F10-19 om psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av psykoaktive stoffer. Avhengighet av dopingmidler er likevel anerkjent i medisinsk forskning, og diagnostiseres i praksis under diagnosen F55.5 «Misbruk av ikke avhengighetsskapende stoffer: steroider eller hormoner». Utvalget redegjør nærmere for dette i punkt 19.1.3, med henvisninger særlig til Havnes og Wisløff.

Det antas at 1–2 % av befolkningen i Norge er nåværende eller tidligere brukere av dopingmidler. Dette er et langt lavere tall enn for bruk av narkotika, jf. punkt 4.2.1 hvor det fremkommer at 27 % av personer mellom 16 og 64 år i 2022 oppga å ha brukt cannabis i løpet av livet. Det er imidlertid en høy andel av dopingbrukerne som blir avhengige – rundt én av tre brukere av AAS oppfyller kriteriene.

Formålet med straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige er å sikre at denne gruppen ikke møtes med følbare straffereaksjoner, og at de møtes med hjelpetiltak i stedet for straff. Det er også et formål å redusere stigmaet som kriminaliseringen av bruk og befatning med narkotika til egen bruk medfører. Det er i begrenset grad opplyst for utvalget i hvilken grad dette formålet gjør seg gjeldende overfor dopingmiddelavhengige, og i hvilken grad denne gruppen opplever stigmatisering. Utvalget antar at formålet om at avhengige skal møtes med helsehjelp i stedet for straff, gjør seg gjeldende også for dopingmiddelavhengige.

Utvalget mener imidlertid at dette formålet kan oppnås uten en særskilt lovregulert straffutmålingsordning for personer som er avhengige av dopingmidler. Utvalget viser til at lovgiver har gitt uttrykk for at det skal legges vekt på en helserettet tilnærming ved reaksjonsfastsettelsen. Det vises til uttalelsene i Prop. 107 L (2012–2013) side 14 om at lovgiver ser for seg «utstrakt bruk av alternative reaksjoner». Disse uttalelsene gjelder for øvrig for alle dopingbrukere, og ikke bare for personer som er avhengige av dopingmidler. Muligheten for å gi alternative reaksjoner (til bot) kommer til uttrykk i påtaledirektivet for Oslo politidistrikt, som i utgangspunktet gir anvisning på bot, men som også åpner for at det ved førstegangs overtredelse kan vurderes alternative reaksjoner. Straffesaksstatistikken viser at det i praksis i stor grad gis bot og påtaleunnlatelser (med og uten vilkår) ved dopingovertredelser etter legemiddelloven.

Utvalget viser til at det per i dag er et lavt antall anmeldelser av dopingovertredelser etter legemiddelloven, og at det er svært få som hvert år blir gitt en strafferettslig reaksjon for slike lovbrudd, jf. punkt 19.2.1 og 19.2.3. Det praktiske behovet for en lovregulert straffutmålingsordning for dopingmiddelavhengige er derfor begrenset.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn ikke noen lovregulering av en straffutmålingsordning for dopingmiddelavhengige ved bruk, erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk. Utvalget går heller ikke nærmere inn på en mulig utforming av en slik regulering.

20.3.3 Særvilkår om plikt til oppmøte hos rådgivende enhet for russaker mv.

I dette punktet reises spørsmålet om hvorvidt det i dopingsaker bør gis en lovhjemmel for å reagere med særvilkår om oppmøte hos kommunal rådgivende enhet for russaker. Det er også spørsmål om det bør foretas lovendring slik at det ved påtaleunnlatelse for dopinglovbrudd finnes hjemmel for å sette særvilkår om å avgi dopingprøver.

Det er etter gjeldende rett ikke hjemmel i dopingsaker for å sette særvilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Etter ordlyden i § 37 første ledd bokstav k kan slikt vilkår bare settes i saker som gjelder bruk og befatning med narkotika til egen bruk. Som beskrevet i punkt 19.2.3 er det etter § 37 første ledd heller ikke hjemmel for å sette vilkår om å delta på informasjonsmøter, motivasjonssamtaler eller lignende, ved fastsettelse av betinget påtaleunnlatelse. Forebyggende særvilkår i dopingsaker kan settes av domstolene etter den generelle hjemmelen for særvilkår i straffeloven § 37 første ledd bokstav l, men denne hjemmelen kan ikke benyttes av påtalemyndigheten ved beslutning om påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd. I praksis er det lite aktuelt å bringe saker om dopinglovbrudd inn for retten, og sakene avgjøres i all hovedsak av påtalemyndigheten. Den manglende hjemmelen for å sette særvilkår ved betinget påtaleunnlatelse er derfor i praksis til hinder for at det settes særvilkår som kan forebygge ytterligere bruk og som bidrar til at dopingbrukere får hjelp.

Utvalget mener det er et behov for helserettede strafferettslige reaksjoner i dopingsaker, på samme måte som i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Som beskrevet i punkt 19.1, har bruk av dopingmidler et betydelig skadepotensial for den enkelte bruker, særlig ved omfattende bruk over tid. Det er en høy andel brukere som utvikler avhengighet. Hensynet til den enkelte bruker taler for at strafferettslige særvilkår brukes for å legge til rette for at brukere får tilgang til nødvendig helseinformasjon. Dette kan særlig være viktig overfor ungdom, som etter barnekonvensjonen artikkel 17 har et særlig krav på informasjon som har til formål å fremme deres moralske velferd og fysiske og psykiske helse. Samfunnsinteresser taler også for at det bør finnes hjemmel for å pålegge hjelpetiltak. Utvalget viser til de samfunnsmessige skadevirkninger av dopingbruk som begrunnet kriminaliseringen i 2013 av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler til egen bruk. Nyere forskning indikerer at det er en sammenheng mellom dopingbruk og voldelig atferd.26

Etter utvalgets syn er det samfunnsmessig ønskelig at den strafferettslige reguleringen av bruk, erverv og besittelse av dopingmidler ikke bare har allmennpreventiv effekt, men at reguleringen også tar sikte på å utnytte potensialet som ligger i strafferetten for rehabiliterende og hjelpende tiltak. Lovgiver forutsatte nettopp dette ved kriminaliseringen i 2013, jf. uttalelsene i Prop. 107 L (2012–2013) hvor departementet pekte på utviklingen i retningen av å vektlegge hjelp i stedet for straff, og at man så for seg «utstrakt bruk av alternative reaksjoner».27 Departementet redegjorde imidlertid ikke for hvilke alternative reaksjoner man så for seg, eller hvilke reaksjoner straffeloven åpner for. Som nevnt over er det etter gjeldende rett lite aktuelt å sette særvilkår etter straffeloven § 37 i dopingsaker. Ved bruk av påtaleunnlatelse er påtalemyndigheten i praksis henvist til å gi betinget påtaleunnlatelse med prøvetid etter straffeprosessloven § 69 annet ledd, det vil si uten særvilkår § 69 tredje ledd. Politiet kan naturligvis gi informasjon til siktede om hjelpetilbud, men oppfølgningen av dette vil være basert på ren frivillighet.

Etter utvalgets syn er det naturlig å vurdere om de kommunale rådgivende enhetene for russaker skal få utvidet sitt mandat til å gjelde dopingsaker, og at straffeloven § 37 første ledd bokstav k endres slik at det kan pålegges oppmøte hos enhetene i saker om dopingovertredelse etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a. Utvalget oppfatter imidlertid at dette ligger utenfor rammen for det utvalget skal vurdere etter mandatet. Dette vil innebære å pålegge enhetene nye oppgaver, noe utvalget utfra mandatet ikke finner det riktig å ta stilling til (jf. også punkt 15.1.2). Utvalget har heller ikke innrettet arbeidet og informasjonsinnhentingen på en slik måte at det er grunnlag for å ta stilling til spørsmålet. Utvalget mener at spørsmålet bør vurderes nærmere av de berørte departementer. Den varslede stortingsmeldingen om regjeringens forebyggings- og behandlingsreform for rusfeltet kan være en slik anledning. Selv om dopingmidler ikke er rusmidler, er det tale om temaer som er naturlig å behandle i sammenheng. Doping er også brakt inn i arbeidet med forebyggings- og behandlingsreformen gjennom utvalgets mandat.

Utvalget reiser også spørsmålet om straffeloven § 37 første ledd bokstav d bør endres slik at bestemmelsen gir hjemmel for å sette vilkår om prøvetaking også i dopingsaker. Bestemmelsen gir i dag hjemmel for å sette særvilkår om å «avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver», noe som ikke gir hjemmel for å pålegge testing for inntak av dopingmidler. Prøvetaking i dopingsaker kan i prinsippet fastsettes som særvilkår av retten etter § 37 første ledd bokstav l, men det er i praksis lite aktuelt å bringe slike saker inn for domstolene. Dopingovertredelser etter legemiddelloven avgjøres i all hovedsak av påtalemyndigheten med forelegg (på bot) eller påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69. Det er i dag ikke hjemmel for å gi betinget påtaleunnlatelse med vilkår om prøvetaking i dopingsaker.

Utvalget har i punkt 16.7 omtalt rusprøver som særvilkår ved påtaleunnlatelse ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Det er redegjort for dagens kunnskapsgrunnlag om effekten av et slikt vilkår. Det er videre fremholdt at vilkår om rusprøver etter en konkret vurdering kan være aktuelt overfor ungdom, og at dette regelmessig bør kombineres med vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker. Utvalget er ikke kjent med forskning om effekten av vilkår om prøvetaking ved dopingovertredelser, og slik forskning finnes neppe i Norge tatt i betraktning at straffeloven § 37 bokstav d ikke gir hjemmel for slike vilkår. Dette utelukker likevel ikke at et slikt vilkår kan være egnet etter en konkret vurdering i enkeltsaker, og at loven derfor generelt bør gi hjemmel for å benytte dette. Utvalget går ikke nærmere inn på spørsmålet, men anbefaler at dette vurderes i sammenheng med spørsmålet om å endre § 37 bokstav k som nevnt over.