Del 4
Forebygging – barn og unge

15 Mandatet og de spørsmål utvalget vil gå nærmere inn på

15.1 Innledning

15.1.1 Generelt om mandatet

Mandatet er styrende for hvilke spørsmål utvalget skal behandle. Utvalget tolker mandatet slik at det å forebygge bruk av narkotika er en del av mandatet. Mandatet bør videre forstås slik at utredningen om forebygging bør avgrenses til politiets forebyggende virksomhet, og til politiets innsats for å forebygge bruk av narkotika hos barn og unge. Utvalget vil vurdere politiets forebyggende rolle både i og utenfor straffesporet. Utvalget vil i den forbindelse drøfte i hvilken grad vilkår om å møte hos rådgivende enhet for russaker og vilkår om å avgi rusprøver, kan anvendes som en strafferettslig reaksjon. Videre vil utvalget foreslå en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 71 d som gir påtalemyndigheten adgang til å henlegge en straffesak og i stedet overføre saken til rådgivende enhet for russaker, samt en adgang for politiet til ikke å opprette straffesak og i stedet overføre saken til rådgivende enhet for russaker.

Forebygging av narkotikalovbrudd er ikke uttrykkelig nevnt i beskrivelsen av utvalgets oppdrag i mandatet (mandatets punkt 2). Det fremgår likevel at bakgrunnen for oppdraget er at utvalget skal se nærmere på bestemte strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål i tilknytning til regjeringens forebyggings- og behandlingsreform (mandatets punkt 1). Reformen skal forankres i en i en stortingsmelding som skal legges frem i 2024. I mandatets punkt 1 fremgår det at «[m]ålsettingen er å styrke kvaliteten i behandlingen og oppfølgingen av mennesker med rusproblemer». I tillegg er det presisert at regjeringen er opptatt av at politiet skal ha egnede virkemidler for å «motvirke» narkotikalovbrudd blant unge. Dette er utdypet slik:

Videre er regjeringen opptatt av å sikre at politiet fortsatt skal ha egnede virkemidler for å kunne avdekke og motvirke bruk og tilhørende befatning med narkotika blant unge. Bruk av narkotika kan ha alvorlige helseskadelige konsekvenser og har negative virkninger både for pårørende og for samfunnet.

På denne bakgrunn vil utvalget drøfte vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker som en alternativ strafferettslig reaksjon og som et forebyggende tiltak utenfor straffesak og ved henleggelse av straffesak, samt bruk av ruskontroll som en alternativ strafferettslig reaksjon, særlig overfor barn og unge. Forståelsen av mandatet relatert til disse temaene, omtales i punkt 15.1.2 til 15.1.5 nedenfor.

15.1.2 Møte ved rådgivende enhet for russaker som strafferettslig reaksjon

I mandatet er utvalget gitt i oppdrag å «legge vekt på at avdekking er viktig for […] muligheten til å kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker» (mandatets punkt 2).

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd at «[k]ommunen skal ha en «rådgivende enhet for russaker». Enhetene har etter denne bestemmelsen blant annet ansvar for å ta imot personer når oppmøte for enheten er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon. Slik møteplikt kan fastsettes etter nærmere gitte kriterier i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Utvalget vil derfor i punkt 16.6 drøfte muligheten for å anvende dette vilkåret.

Utvalget går i utgangspunktet ikke inn på om enhetene bør ha ytterligere lovpålagte oppgaver eller hvordan de bør organiseres. Eventuelle spørsmål om hvorvidt helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b bør endres slik at enhetene kan tilføres andre lovpålagte oppgaver, eller hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde dagens struktur hvor enhetene er organisert under helse- og omsorgslovgivningen (og ikke som en del av for eksempel konfliktrådene), ligger i utgangspunktet utenfor mandatet.

Utvalget bemerker likevel at utvalgets arbeid har vist at gjeldende organisering av rådgivende enhet for russaker kan skape noen utfordringer for gjennomføring av den strafferettslige reaksjonen etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Det oppstår et visst spenningsforhold mellom helselovgivningen og straffegjennomføringen ved at rådgivende enhet for russaker er organisert under helse- og omsorgslovgivningen, men er gitt i oppgave å følge opp en strafferettslig reaksjon. Blant annet må det i fastleggingen av det konkrete innholdet i den strafferettslige møteplikten ved enhetene, trekkes en grense mot hva som anses som helsehjelp etter helselovgivningen, og dermed utløser bestemte krav til saksbehandlingen og forsvarlig tjenesteytelse. Utvalget kommer tilbake til dette i punkt 16.6.3.3 Et tilsvarende spenningsforhold oppstår ikke ved gjennomføring av andre strafferettslige reaksjoner som er organisert under for eksempel konfliktrådet, blant annet ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktrådet.

15.1.3 Ruskontroll som strafferettslig reaksjon

Rådgivende enhet for russaker er etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd også gitt i oppgave å gjennomføre ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d dersom dette er satt som vilkår. Som nevnt over, peker mandatet på at avdekking er viktig for å ta i bruk alternative straffereaksjoner «som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker». Møteplikt hos enhetene er altså fremhevet som et eksempel på en alternativ reaksjon, og mandatet åpner således for at avdekking kan være viktig for å ta i bruk også andre alternative reaksjoner.

Ruskontroll som strafferettslig særvilkår peker seg ut ettersom de aktuelle enhetene er fremhevet i mandatet, og har ansvar for å gjennomføre ruskontrollen når dette er satt som vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d. Utvalget behandler derfor ruskontroll som strafferettslig særvilkår i punkt 16.7.

Flere individuelt tilpassede strafferettslige reaksjoner vil kunne anses å ha en forebyggende virkning mot at unge bruker narkotika, og dermed ha betydning for regjeringens mål med reformen. Det ligger likevel utenfor mandatet å foreta en bred gjennomgang av slike reaksjoner, herunder andre strafferettslige reaksjoner som inkluderer ruskontroll. Utvalget behandler derfor ikke for eksempel ruskontroll ved gjennomføring av samfunnsstraff og ruskontroll ved gjennomføring av ungdomsoppfølging og ungdomsstraff i konfliktrådet. Utvalget behandler heller ikke såkalte «frivillige ruskontrakter» utenfor straffesak. Se likevel punkt 15.2.4.6, hvor temaet er omtalt.

15.1.4 Henvisning til rådgivende enhet for russaker – utenfor straffesak og ved henleggelse av straffesak

Mandatets forhold til regjeringens forebyggings- og behandlingsreform fremgår under overskriften «Straffeprosessuelle tvangsmidler», og spørsmålet som utvalget skal utrede er konkretisert slik (mandatets punkt 2):

[o]m politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk der det eventuelt kan bidra til regjeringens mål med reformen.

Problemstillingen som utvalget skal behandle er videre konkretisert slik (mandatets punkt 2 under samme overskrift):

[o]m de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk hos unge, og drøfte og begrunne hvilke konkrete virkemidler politiet eventuelt har behov for.

Mandatet bruker her betegnelsen «straffeprosessuelle virkemidler», og utvalget behandler politiets tilgang til straffeprosessuelle virkemidler i utredningens del III. Videre bruker mandatet betegnelsen «virkemidler» i relasjon til spørsmålet om hva politiet eventuelt har behov for i innsatsen mot narkotikalovbrudd. Det oppstår her spørsmål om utvalgets arbeid skal avgrenses til rene strafferettslige eller straffeprosessuelle tvangsmidler, eller om utvalget også bør se på tiltak utenfor den ordinære straffesaksbehandlingen som vil kunne bidra til regjeringens mål med reformen.

Forebygging er en viktig del av politiets innsats mot narkotikalovbrudd. Effektiv etterforsking kan bidra til både å avdekke bruk av og befatning med narkotika og motvirke nye lovbrudd. Gjennom etterforskingen kan politiet tilføres viktig kunnskap om personer og miljøer som gjør at politiet kan identifisere tiltak for å forebygge nye narkotikalovbrudd. Individuelt tilpassede straffereaksjoner kan også ha en forebyggende virkning. I tillegg har politiet en sentral rolle som forebygger utenfor straffesporet. Når mandatet leses i sammenheng med regjeringens uttrykte mål med reformen, mener utvalget at mandatet bør forstås slik at utvalget – i tillegg til politiets tilgang til strafferettslige og straffeprosessuelle virkemidler i straffesakssporet – også bør vurdere om politiet har behov for virkemidler i et forebyggende spor (utenfor straffesak) i innsatsen mot narkotikalovbrudd.

Rådgivende enhet for russaker er særskilt fremhevet i mandatet, og utvalget skal som nevnt legge vekt på at avdekking er viktig for å «kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker» (mandatets punkt 2). På denne bakgrunn vil utvalget vurdere om enhetene kan tas i bruk av politiet som et forebyggende tiltak også utenfor straffesakssporet, samt av påtalemyndigheten i forbindelse med henleggelse av straffesak. I punkt 17.5 behandler derfor utvalget spørsmålet om påtalemyndigheten kan henlegge en sak, eller om politiet kan la være å opprette straffesak, og i begge tilfeller i stedet henvise personen til enheten.

For øvrig avgrenser utvalget mot andre myndigheters og aktørers forebyggende arbeid, for eksempel barneverntjenesten, skole og helsevesen, og mot politiets tverretatlige samarbeid med andre myndigheter og aktører. Utvalget drøfter derfor ikke om også andre aktører enn politi og påtalemyndighet bør kunne henvise personer til rådgivende enhet for russaker. Utvalget avgrenser også mot politiets generelle oppgave som forebygger, for eksempel gjennom utadrettet forebyggende arbeid (blant annet å besøke skoler o.l.), samt mot politiets forebyggende virkemidler etter politiloven mv. (polisiære tiltak) som eventuelt kan ha betydning for å ivareta formålet med reformen. Utvalget vil likevel gi en kort oversikt over politiets ulike roller ved rusforebygging, herunder omtale politiets samhandling med andre aktører, og politiets ulike forebyggende virkemidler overfor barn og unge, ettersom dette danner et viktig bakteppe for de spørsmålene utvalget skal behandle.

15.1.5 Målgruppen: Barn og unge

Mandatet skiller i begrenset grad mellom ulike persongrupper som politiets virkemidler skal rettes mot, med unntak av at personer med rusmiddelavhengighet er særlig trukket frem. Dette dekkes i utredningen del III når det gjelder politiets straffeprosessuelle tvangsmidler, og i del II behandler utvalget den strafferettslige betydningen av om en person anses å ha en rusmiddelavhengighet. I mandatets beskrivelse av bakgrunnen for oppdraget, er også oppmerksomheten særlig rettet mot en yngre aldersgruppe. Dette er konkretisert slik (mandatets punkt 1):

Videre er regjeringen opptatt av å sikre at politiet fortsatt skal ha egnede virkemidler for å kunne avdekke og motvirke bruk og tilhørende befatning med narkotika blant unge [utvalgets utheving].

I tillegg fremgår det at utvalget skal utrede om de straffeprosessuelle virkemidlene politiet har til rådighet i dag, er egnet til effektivt å kunne avdekke narkotikabruk «hos unge» (mandatets punkt 2). Videre følger det av samme avsnitt at utvalget skal legge vekt på at avdekking er viktig for å motvirke narkotikabruk og kunne «intervenere tidlig».

Personer under 18 år er juridisk ansett som barn og har en særlig beskyttelse etter norsk rett og internasjonale konvensjoner som Norge er forpliktet til å følge. Når utvalget etter dette skal vurdere strafferettslige reaksjoner som å møte ved rådgivende enhet for russaker og ruskontroll, og henvisning til rådgivende enhet utenfor straffesak eller i forbindelse med henleggelse av straffesak, er derfor forebygging overfor barn og unge – definert som personer under 18 år – det helt sentrale i vurderingen.

15.2 Politiets ulike roller ved forebygging av narkotikabruk

15.2.1 Innledning

Politiet har et bredt samfunnsoppdrag som helt overordnet består i å forebygge, bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen.1 Politiets primæroppgaver er definert i politiloven § 2. Her er forebygging særskilt nevnt, jf. § 2 nr. 2. I tillegg er oppgavene i korte trekk å avdekke kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold, opprettholde ro og orden, forebygge kriminalitet, yte hjelp og bistand, samt andre forvaltningsoppgaver som følger av loven.

Politiets forebyggende oppgaver utføres i hovedsak innenfor to regelsystem: Det polisiære sporet og straffesaksporet. Det polisiære sporet inngår i det forvaltningsrettslige systemet, og fagledelsen er underlagt Politidirektoratet. I tillegg til forebygging, omfatter dette arbeidet blant annet politiets ansvar med å opprettholde lov og orden, ivareta sikkerheten til enkeltpersoner, samt avverge og stanse lovbrudd (ordenstjenesten). Politiets forebyggende arbeid er en sentral del av det polisiære sporet, og politiet er blant annet gitt flere hjemler og fullmakter gjennom særlig politiloven til å iverksette ulike forebyggende tiltak. I straffesakssporet inngår etterforsking og å forfølge straffbare forhold. Forebygging er også sentralt i straffesaksbehandlingen. Både gjennom valg av straffereaksjon, men også ved at etterforsking kan gi politi og påtalemyndighet kunnskap om personer som er involvert i kriminaliteten, og gi grunnlag for å sette i verk tiltak for å forebygge at nye straffbare forhold skal skje. Fagledelsen av straffesaksbehandlingen ligger hos riksadvokaten, se nærmere omtale i punkt 12.2.

Politiets oppgaver i det rusforebyggende arbeidet overfor barn og unge må ses i sammenheng med innsatsen fra andre aktører. Ansvaret for rusforebygging ligger hos flere sektorer, og det er en rekke aktører som har en rolle og et ansvar på feltet. Som nevnt ligger det utenfor mandatet å vurdere politiets rolle som forebygger generelt gjennom utadrettet forebyggende eller oppsøkende virksomhet, og/eller gjennom tverrfaglig eller tverretatlig samarbeid med andre aktører og offentlige myndigheter, for eksempel barneverntjeneste, skole og helsevesen. Politiets overordnede rolle som forebygger og politiets brede spekter av oppgaver på rusfeltet, danner likevel et viktig bakteppe for de spørsmålene utvalget skal drøfte. På denne bakgrunn vil utvalget først, i punkt 15.2, gi en kort overordnet omtale av politiets ulike roller som forebygger gjennom valg av strafferettslig reaksjon, som forebygger i et polisiært spor og som forebygger i samhandlingen med andre aktører.

15.2.2 Forebygging som politiets hovedstrategi

Forebygging er definert som politiets hovedstrategi og skal ligge til grunn for alle oppgavene som politiet skal løse.2 Dette fremgår av politiets strategiplan for forebygging:3

Politiet skal bidra til redusert kriminalitet og økt trygghet for innbyggerne. Politiet gjør størst nytte for seg dersom den samlede innsatsen bidrar til å redusere forekomsten av kriminalitet og uønskede hendelser, redusere skadevirkningene og hindre gjentakelse. Forebygging sparer samfunnet for økonomiske og menneskelige kostnader. Innsats i forkant er bedre enn å reparere i etterkant. Forebygging er derfor politiets hovedstrategi og skal ligge til grunn for all oppgaveløsning.

En sentral ambisjon er derfor at politiet skal være i forkant av kriminaliteten, og forebyggende innsats skal være formålet langs hele tidsaksen, både før, under og etter kriminalitet.

Det følger av strategiplanen at politiet skal arbeide systematisk, planmessig og kunnskapsbasert med forebygging og ha et tett samarbeid på tvers av fagområder. Det vises til at funksjonelle og geografiske driftsenheter i politiet har ansvar for forebyggende arbeid som eget fagområde, og skal sikre samhandling og informasjonsflyt mellom relevante aktører. Videre skal politipatruljer i det enkelte politidistrikt arbeide for i størst mulig grad å være i forkant, ved å hindre kriminelle handlinger eller forhindre ny kriminalitet. Det er også et mål ved strategiplanen at samhandlingen og deling av informasjon skal styrkes mellom straffesaksbehandling og øvrige fagområder i politiet, og politiet skal rutinemessig vurdere behovet for forebyggende tiltak før en straffesak avsluttes. Videre skal strategiplanen bidra til en mer enhetlig forståelse av og tilnærming til forebygging i politiet, og forankre at forebygging er et felles ansvar for alle fagområder og funksjoner i politiet.

Strategiplanen har også en klar ambisjon om å tydeliggjøre behovet for samarbeid og samhandling med andre sektorer utenfor politiet. Det er presisert at politiet ikke har ansvaret for forebygging alene, og at forebygging skal skje i et nært og forpliktende samarbeid med øvrige offentlige instanser. Samhandlingen med andre aktører er også et sentralt tema i Justis- og beredskapsdepartementets handlingsplan for politiet mot 2025.4 Her understrekes det at forebyggende arbeid krever tett dialog med og samarbeid mellom flere aktører, og en uttrykt målsetning er å styrke samarbeidet mellom særlig politiet og kommunene. Utvalget kommet tilbake til politiets samhandling med andre aktører i punkt 15.2.5.

At forebygging er i kjernen av politiets samfunnsoppdrag, er også kommet til uttrykk i politiloven § 1 annet ledd. Det fremgår der at politiet «gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet skal være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig». Betydningen av politiets forebyggende arbeid er også løftet frem i politiinstruksen § 2-1 hvor det heter at «[i] ethvert tilfelle gjør politiet best nytte for seg hvis det på forhånd lykkes i å forebygge eller avverge lovbrudd eller ordensforstyrrelser».5

Politiets forebyggende arbeid er også fremhevet i riksadvokatens brev til utvalget, som er omtalt i punkt 12.2.2 ovenfor. I brevet heter det:

[…] det [er] også viktig å minne om at politiets hovedstrategi for kriminalitetsbekjempelsen er forebygging, mens påtalemyndigheten – gjennom straffesaksbehandlingen – kan erverve kunnskap som er relevant for bruk i politiets forebyggende arbeid.6

Politiet har videre utarbeidet nasjonale retningslinjer som regulerer hvordan politiet skal opptre i ethvert møte med barn. Følgende barnefaglige prinsipper skal legges til grunn:7

• 1. Trygghet: Politiet skal legge til rette for trygghet i situasjonen ved å opptre rolig og vennlig overfor barnet.

• 2. Forståelse: Politiet skal skape forståelse og forklare situasjonen ved å gi tilpasset og tilrettelagt informasjon til foreldre/foresatte og barnet.

• 3. Forutsigbarhet: Politiet skal legge til rette for forutsigbarhet ved å forklare foreldre/foresatte og barnet hva som skal skje og hvordan det vil skje.

• 4. Involvering: Politiet skal involvere barnet og foreldre/foresatte ved å være i direkte dialog slik at de i størst mulig grad kan være med å påvirke egen situasjon, og slik at foreldre/foresatte blir i bedre stand til å trygge sine barn.

Retningslinjene er utarbeidet for å øke bevisstheten rundt barns rettigheter og å styrke politiets kompetanse ved vurderingen hva som er et hensiktsmessig og forholdsmessig tiltak i møter med barn.

15.2.3 Forebygging innenfor straffesporet

15.2.3.1 Innledning

Strafferettslig forfølgning kan ha en forebyggende effekt. Formålet med straffen er at den skal ha en avskrekkende effekt (allmennprevensjon), og å bidra til at gjerningspersonen avstår fra å begå nye straffbare handlinger (individualprevensjon). I tillegg kan etterforskingen føre til at politi og påtalemyndighet får kunnskap som gjør at tiltak kan identifiseres og iverksettes for å forebygge nye straffbare forhold. Det forebyggende formålet med straffen er særlig fremhevet ved enkelte alternative straffereaksjoner overfor barn og unge. Som det fremgår ovenfor, har utvalget avgrenset utredningen til å drøfte ruskontroll og pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker som strafferettslige særvilkår. I det følgende vil utvalget først omtale kort enkelte temaer knyttet til etterforsking mot barn, samt redegjøre for omfanget av straffesaker mot barn (statistikk over antallet etterforskede saker med barn) og saksbehandlingstid.

15.2.3.2 Etterforsking mot barn

Det kan spørres om politi og påtalemyndighet i ethvert tilfelle – når det er tale om mindre alvorlig narkotikakriminalitet (som bruk og innehav av narkotika til egen bruk) – har en plikt til å starte etterforsking, eller om politiet for eksempel kan velge å «overse» forholdet, og heller velge andre tiltak utenfor straffesporet. Utvalget har drøftet spørsmålet generelt i punkt 12.3.1 ovenfor, og som det videre fremgår av punkt 17.2.2 under antar utvalget at denne skjønnsfriheten er begrenset når barn er mistenkt for befatning med narkotika.

Riksadvokaten har utarbeidet retningslinjer for politiavhør av barn (og særlig sårbare personer) som er mistenkt i straffesak.8 I retningslinjene punkt 3.2 er det presisert at barn som avhøres av politiet (selvsagt) har de samme straffeprosessuelle rettigheter som voksne. I tillegg fremgår (fotnoter i originalen er utelatt og erstattet av utvalgets fotnoter):

Når et barn skal avhøres med status som mistenkt, er […] følgende rettigheter og krav særlig aktuelle:

• Forsvarer skal oppnevnes når særlige grunner taler for det.9

• Vergene skal så vidt mulig underrettes om avhøret og skal som hovedregel gis anledning til å være til stede og til å uttale seg.10

• Barneverntjenesten skal så vidt mulig underrettes om avhøres, med mindre saken er bagatellmessig, og gis anledning til å være til stede.11

Straffeprosessloven oppstiller også flere rettssikkerhetsgarantier som tar sikte på å belyse barnets situasjon og ivareta barnets behov for beskyttelse. Blant annet har politiet etter straffeprosessloven § 232 a første ledd en varslingsplikt overfor barnevernet. Ved iverksetting av etterforsking mot en person under 18 år, skal politiet «straks» varsle barneverntjenesten med mindre saken er av «bagatellmessig art». Varslingsplikten må også ses i sammenheng med barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav d, hvor det fremgår at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, uten hinder av taushetsplikt skal varsle barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold blant annet «når et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd», eller «ved problematisk bruk av rusmidler». Som utvalget kommer tilbake til i punkt 15.2.5.2, kan varslingsplikten etter § 13-2 første ledd bokstav d trolig ikke forstås slik at politiet alltid må varsle barnevernet når etterforsking innledes mot en person under 18 år for bruk eller innehav av narkotika til egen bruk. Se også punkt 12.3.1 ovenfor.

Ved avhør av mistenkte under 18 år skal barnevernstjenesten få være til stede «dersom det er høve til det», jf. § 232 a annet ledd. Dette er fulgt opp i de nevnte retningslinjene fra riksadvokaten, hvor det i tillegg er presisert at vergene så vidt mulig skal underrettes og gis mulighet til å være til stede under avhøret, jf. retningslinjene punkt 3.2. Rettighetene til vergene og barneverntjenesten fremgår også uttrykkelig av påtaleinstruksen § 8-3 annet og fjerde ledd.

I tillegg har straffeprosessloven §§ 161-164 og påtaleinstruksen § 14-1 første ledd regler om innhenting av personundersøkelse, og straffeprosessloven § 161 a første ledd, jf. annet ledd oppstiller en særlig plikt til å innhente personundersøkelse hvis siktede er under 18 år. Som utvalget kommer tilbake til i punkt 16.5.2.3, vil det i saker om bruk eller innehav av narkotika til egen bruk normalt ikke innhentes personundersøkelse, selv om mistenkte er under 18 år, blant annet som følge av kravet til rask saksbehandling.

15.2.3.3 Frister for saksbehandlingen

Det er viktig med en effektiv saksbehandling i saker der et barn er mistenkt. Barn og unge har ofte et kort tidsperspektiv. For at straffen skal ha forebyggende og preventiv effekt, må den komme raskt. Det er grunn til å tro at den preventive effekten for unge lovbrytere er størst når reaksjonen kommer kort tid etter lovbruddet. Ved å reagere raskt kan samfunnet ha større mulighet for å avbryte kriminaliteten og bidra til positiv utvikling. Dette er bakgrunnen for at straffeprosessloven § 249 annet ledd oppstiller egne frister for saksbehandlingen når mistenkte er under 18 år. Saken skal da etterforskes og påtaleavgjøres innen seks uker (42 dager) «etter at vedkommende er å anse som mistenkt i saken».12

Betydningen av kort saksbehandlingstid er også fremhevet i riksadvokatens prioriteringsrundskriv for 2024, hvor det presiseres at politidistriktene må ha gode rutiner for å oppfylle nevnte krav til saksbehandlingstid.13 For Den høyere påtalemyndighet gjelder i tillegg et bestemt resultatkrav i denne sakstypen. I prioriteringsrundskrivet punkt 3 fremgår det:

I saker mot personer som var under 18 år på handlingstiden, skal statsadvokaten avgjøre spørsmålet om tiltale eller oversende saken til riksadvokaten med innstilling om avgjørelse innen 15 dager fra saken ble mottatt fra politiet. Påtalespørsmålet kan likevel avgjøres senere dersom særlige omstendigheter gjør det nødvendig.

I tabell 15.1 gis det en oversikt over saksbehandlingstid i saker med siktede under 18 år. Tabellen gjelder saksbehandlingstid i samtlige sakstyper, og er altså ikke begrenset til bruk og innehav av narkotika til egen bruk.

Som tabellen viser var det i 2022 påtaleavgjort noen flere forhold med gjerningspersoner under 18 år enn i 2021. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for de oppklarte sakene er i 2022 angitt til 38 dager mot 37 dager i 2021. Det fremgår at 70 % av sakene er behandlet innen fastsatt frist. I møte med Helsedirektoratet har utvalget fått opplyst at det erfaringsvis tar mellom 30 og 60 dager fra en person blir mistenkt til rådgivende enhet for russaker mottar informasjon om at en person har fått pålegg om å møte (i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstav k). Utvalget har ikke funnet grunn til å innhente statistikk spesifikt for denne straffereaksjonen fra riksadvokaten og/eller Politidirektoratet.

15.2.3.4 Straffesaksavvikling – antall etterforskede saker for narkotikalovbrudd mot ungdom

Nedenfor følger en oversikt over anmeldelser og siktelser for narkotikalovbrudd i saker hvor mistenkte er under 18 år. Oversikten fremgår også under punkt 8.3 ovenfor, men tas i tillegg inn her for sammenhengens skyld. Tallene viser hvor mange slike saker som er anmeldt til politiet, uten at det nødvendigvis har endt med en strafferettslig reaksjon.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 09410.

Det fremgår her at det har vært en nedgang i antallet narkotikasaker som har vært etterforsket mot barn i alderen 15–17 år i perioden fra 2019 til 2022. I 2019 ble det etterforsket totalt 1794 narkotikasaker mot denne gruppen (inkludert både overtredelser av legemiddelloven og straffeloven § 231). I 2022 var dette tallet nede i 533 saker, en nedgang på ca. 70 %.

Politiet etterforsker også narkotikasaker hvor siktede er under den kriminelle lavalder på 15 år.14 Antallet saker i denne kategorien fremstilles i figur 15.2.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 09410.

Antallet saker hvor siktede er under 15 år har på landsbasis variert betydelig i løpet av de siste 10 årene, med det laveste nivået i 2015 på 79 saker, og det høyeste antallet i 2018 på 217 saker. Fra 2019 til 2022 har det vært en årlig nedgang i antallet saker politiet har etterforsket overfor denne persongruppen, og til sammen er antallet saker halvert i den aktuelle perioden. Når det gjelder redegjørelse for straffesaksutviklingen i narkotikasaker generelt, oppklaringsprosent og sammenligningen med utvikling av andre typer lovbrudd, vises det til punkt 8.3 over.

15.2.4 Forebygging i det polisiære sporet

15.2.4.1 Innledning

Som nevnt, vil utvalget i punkt 17.5 vurdere om rådgivende enhet for russaker kan være et virkemiddel for politiet også utenfor straffesak og i forbindelse med henleggelse av straffesak. Politiet har en generell skjønnsfrihet til å velge tiltak i det forebyggende sporet, i stedet for eller i tillegg til å opprette straffesak. Rekkevidden av denne skjønnsfriheten kommer utvalget tilbake til i forbindelse med vurderingen av om politiet bør gis adgang til å henvise personer til rådgivende enhet for russaker. Det ligger utenfor mandatet å vurdere politiets generelle behov for virkemidler i det rusforebyggende arbeidet overfor ungdom. Politiets ulike tiltak utenfor straffesak danner likevel et viktig bakteppe for utvalgets vurdering. I det følgende gir derfor utvalget en omtale av politiets ulike virkemidler mot barn og unge i det polisiære sporet.

15.2.4.2 OPS-ordning – advarsler

Politiets tjenestepersonell (uten påtalemyndighet) har en viss ulovfestet adgang til å avgjøre mindre alvorlige lovbrudd med en advarsel, slik at forholdet anses muntlig oppgjort på stedet (OPS).15 Dette er betegnet som politiets «OPS-kompetanse» eller «OPS-ordning», og bygger på sikker sedvanerett. Ordningen er omtalt i riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999, hvor det legges til grunn at «[i] praksis er det akseptert en skjønnsmessig adgang for polititjenestemenn til å løse bagatellsaker på stedet».16 I slike tilfeller settes det ikke i gang etterforsking, og det skrives ikke rapport eller anmeldelse. At politibetjenter kan gi advarsel fremfor å anmelde, er en praktisk og nødvendig forlengelse av opportunitetsprinsippet.17 Selv om riksadvokaten har omtalt bruk og besittelse av narkotika til egen bruk som mindre alvorlig kriminalitet, antar utvalget at sakstypen regelmessig ikke kan anses som bagatellmessig når det er personer under 18 år som begår lovbruddet.18 Adgangen til å bruke OPS-kompetansen i disse tilfellene bør derfor være begrenset, jf. nærmere punkt 17.2.2 om politiets skjønnsfrihet til å starte etterforsking overfor barn og punkt 12.3.1 om iverksetting, avgrensning og avslutning av etterforsking.

Det kan reises spørsmål om OPS-ordningen gir særlig forebyggende virkning ettersom avgjørelsene rutinemessig ikke blir registrert. Det er likevel ikke noe i veien for at politiet etter gjeldende rett etablerer loggføringsrutiner i politiets eksisterende registre for å sikre notoritet og gjenfinnbarhet i den enkelte sak. Det er også mulig å se for seg etablering av en egen form for registreringsordning eller et «advarsel-register», slik at advarselen ville bli mer formalisert, i tillegg til å være enkel gjenfinnbar ved eventuell ny overtredelse. En slik formalisering av OPS-kompetansen er foreslått av Tor-Geir Myhrer i artikkelen «Forenklet straffeforfølgning: «Påtalearbeid» på stedet?», hvor det blant annet er pekt på at fordelen ved en slik lavterskel-reaksjon ville være å unngå belastning av straffesystemet for enkelte mindre alvorlige lovbrudd.19 Videre fremheves det at dagens uformelle OPS-avgjørelser i så fall kunne fått virkning som et strafferettslig «gult kort», i stedet for et «verdiløst slag i luften». Barneombudet har også i møte med utvalget nevnt muligheten for å innføre en formell advarselsordning for unge lovbrytere som et forebyggende tiltak. Utvalget antar at det kan være grunn til å se nærmere på en slik ordning. Spørsmålet ligger likevel på siden av mandatet, og utvalget drøfter som nevnt ikke tiltak utenfor straffesak ut over henvisning til rådgivende enhet for russaker.

15.2.4.3 Bekymringssamtale

Et sentralt tiltak overfor barn og unge ved bekymringer rundt bruk av rusmidler, er politiets «bekymringssamtale». Bekymringssamtalen er ikke en strafferettslig reaksjon. Formålet er å forebygge nye lovbrudd ved å intervenere tidlig.

Bekymringssamtalen har to spor. Det ene er pliktig oppmøte til samtale etter politiloven § 13 fjerde ledd. Det andre er frivillig oppmøte til samtale, som kan utledes av politiets generelle lovpålagte oppdrag med å forebygge kriminalitet etter politiloven § 1 og § 2. Etter politiloven § 13 fjerde ledd kan politiet innkalle barn og/eller foresatte til pliktig bekymringssamtale når det er «grunn til å tro» at den unge har begått en straffbar handling. Formuleringen «grunn til å tro» betyr at det ikke stilles strenge krav til bevis for at barnet har begått den straffbare handlingen. Både barnet og foreldrene har plikt til å møte til en slik samtale, og kan bli hentet av politiet dersom de ikke møter, jf. bestemmelsens femte ledd. I mange tilfeller vil det være tilstrekkelig for politiet først å invitere til en frivillig samtale.

Både frivillig og pliktig samtale kan gjennomføres etter initiativ fra politiet selv, fra foresatte eller fra andre som melder inn en bekymring rundt et barn. Samtalen kan gjennomføres både som et innledende tiltak og som et oppfølgingstiltak etter en tidligere samtale, og kan gi grunnlag for en eventuell bekymringsmelding til barnevernet, eller at politiet formidler kontakt med kommunale hjelpetiltak. Rusreformutvalget har i sin utredning (side 238–240) vurdert bekymringssamtalen nærmere og pekt på enkelte problematiske forhold, blant annet risiko for stigmatisering ved tidlig intervensjon.

Det må vurderes konkret om bekymringssamtalen kan være et hensiktsmessig tiltak i den enkelte sak. I nasjonal retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet fremgår det:20

Det må foretas en konkret vurdering av hvorvidt det er aktuelt å gjennomføre en bekymringssamtale overfor den enkelte unge. Dette vil være særlig relevant når rus vurderes som en del av et utfordringsbilde som omfatter annen type kriminalitet.

Dersom bekymringen rundt barnet kun vurderes å være knyttet til bruk av rusmidler, bør det vurderes nøye hvorvidt bekymringssamtale er riktig virkemiddel. I slike tilfeller vil det være aktuelt for politiet, etter samtykke, å formidle kontakt med eksempelvis kommunale hjelpetiltak for samtale og for å få hjelp.

Verken barnet eller foreldrene har plikt til å forklare seg i samtalen. I riksadvokatens retningslinjer om politiavhør av barn som er mistenkt i straffesak er det presisert at politiets bekymringssamtale (og andre forebyggende tiltak) ikke er å anse som etterforsking.21 Det fremgår videre at det må tilstrebes et tydelig skille mellom avhør i etterforskingsøyemed og andre samtaler med barn. Videre bør bekymringssamtaler gjennomføres i etterkant av et eventuelt politiavhør, og fortrinnsvis av en annen tjenesteperson enn den som har tatt avhøret.

Bruken av bekymringssamtalen som et forebyggende virkemiddel har vært under utvikling, og Politidirektoratet har utarbeidet en veileder for bekymringssamtalen.22 Målsetningen med veilederen har vært å klargjøre politiets ansvar, rolle og oppgaver knyttet til samtalen. Blant annet skal veilederen bidra til å videreutvikle kvaliteten i politiets arbeid med barn og unge, samt sikre god oppfølging av den unges utvikling og livssituasjon. Det følger av veilederen at samtalen skal være et verktøy for å finne frem til barnets og foresattes egen kapasitet og motivasjon til å starte på en positiv endring. Samtalen skal bidra til å kartlegge ungdommens livssituasjon, nettverk, årsaker til rusbruk samt risikofaktorer og beskyttelsesfaktorer for gjentatt kriminalitet. Det skal videre legges vekt på ansvarliggjøring av den enkelte ungdom, finne ut av hvilken motivasjon og hvilke ønsker og mål ungdommen selv har, og å drøfte mulige tiltak for å hindre videre rusbruk og eventuelle hjelpebehov. Det kan gjøres nærmere avtaler om både kortsiktige og langsiktige mål for hvordan ungdommen selv kan bidra til å forebygge egen kriminalitet.

Verdifulle opplysninger som fremkommer i bekymringssamtalen, skal ifølge veilederen registreres hos politiet. Den aktuelle veilederen må ses i sammenheng med Helsedirektoratets retningslinjer for blant annet ansatte i det kommunale tjenesteapparatet om hvordan man skal gå frem hvis man oppdager et begynnende rusproblem hos barn.23

15.2.4.4 Vise eller bringe barnet hjem og varsling av verge

Politiloven § 13 første og annet ledd hjemler ulike tiltak overfor barn i det forebyggende sporet. Dersom politiet påtreffer et barn under omstendigheter som innebærer en alvorlig risiko for barnets helse, kan politiet «vise eller bringe» barnet hjem, i tillegg til å varsle verge og orientere verge om bekymringene. I de nevnte retningslinjene om politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet fremgår det at barnet skal spørres om det er noe politiet bør ta hensyn til for å ivareta barnet i forbindelse med varsling av verge, og at barnet skal få tilpasset informasjon og mulighet til å formidle sine behov og synspunkter.24 Videre fremgår det av retningslinjene at melding til barnevernet skal vurderes i hvert enkelt tilfelle.

15.2.4.5 Besøks- og oppholdsforbud mv.

Straffeprosessloven § 222 c gir etter gjeldende rett påtalemyndigheten hjemmel til å forby en person under 15 år å oppholde seg på et bestemt sted dersom det er «grunn til å tro» at opphold på stedet øker faren for at personen begår en ellers straffbar handling, jf. første ledd første punktum. Beslutningen treffes altså av påtalemyndigheten i medhold av straffeprosessloven, og ikke av politiet som tiltakene nevnt ovenfor. Tiltaket kan likevel anses som et forebyggende tiltak utenfor straffesporet og omtales ut fra sammenhengen her.

Oppholdsforbudet skal gjelde for et bestemt tidsrom, og for høyst seks måneder av gangen, jf. annet ledd. Oppholdsforbudet må være tilstrekkelig begrunnet og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep etter straffeprosessloven § 170 a, jf. § 222 c første ledd annet punktum. Barnet har rett til å uttale seg før beslutningen treffes, og vergen må samtykke. Dersom vergen ikke samtykker, må beslutningen bringes inn for retten, jf. § 222 c tredje og fjerde ledd. Dersom oppholdsforbudet brytes, kan politiet bringe barnet hjem etter politiloven § 13 første ledd.

Oppholdsforbud er ikke en strafferettslig reaksjon, men et forebyggende og beskyttende tiltak rettet mot barn. Tiltaket er ment å gi politiet mulighet til mer effektivt å kunne følge opp barn som oppholder seg i belastede og kriminelle miljøer, slik at den forebyggende innsatsen overfor barnet styrkes.25 Oppholdsforbudet vil i det enkelte tilfelle kunne bidra til å beskytte barnet mot å begå kriminalitet i fremtiden, bryte opp uheldige miljøer og hjelpe foreldre med å sette grenser.

Slik bestemmelsen har vært utformet, kan oppholdsforbud ikke benyttes overfor personer eldre enn 15 år. Ved endringslov 20. desember 2023 nr. 110 er det vedtatt et nytt annet ledd i bestemmelsen om at tilsvarende forbud også kan ilegges ungdom mellom 15 og 18 år. Endringen trer i kraft 1. september 2024, se kongelig resolusjon 24. mai 2024. Nytt annet ledd lyder slik:

Oppholdsforbud som nevnt i første ledd kan ilegges et barn mellom 15 og 18 år dersom det er grunn til å tro at opphold på stedet øker faren for at barnet begår en straffbar handling.

Bakgrunnen for lovendringen er ifølge Prop. 139 L (2022–2023) å forebygge at ungdom begår kriminalitet. Det er fremhevet at forbudet vil kunne benyttes overfor medlemmer av ungdomsgjenger som har et bestemt oppholdssted, så fremt opphold der antas å øke faren for at kriminalitet begås, samt overfor ungdom som oppsøker steder som brukes som tilholdssted for kriminelle grupperinger. Det antas at forbudet vil kunne bidra til å hindre rekruttering av ungdom til kriminelle miljøer, og svekke utviklingen av ungdomsgjenger som begår kriminalitet, men at det viktigste vil være å beskytte ungdommen selv mot å begå kriminalitet.26

Videre har påtalemyndigheten adgang til, etter gitte vilkår, å ilegge personer over den kriminelle lavalder et «besøksforbud», eller å forby personer som har tilknytning til en voldelig gruppering å oppholde seg på bestemte steder, jf. straffeprosessloven § 222 a og 222 b. Formålet med besøksforbud er først og fremst å beskytte en nærmere avgrenset krets av personer mot handlinger fra den som forbudet retter seg mot, mens formålet med å ilegge forbud mot å oppholde seg på bestemte steder, er å hindre oppgjør mellom voldelige grupperinger.27

15.2.4.6 «Frivillige» ruskontrakter – utenfor straffesak

Som nevnt, vil utvalget i punkt 16.7 drøfte pålegg om å avgi rusprøver som særvilkår for en strafferettslig reaksjon, jf. straffeloven § 37 bokstav d. Rådgivende enhet for russaker har ansvar for å gjennomføre slik ruskontroll, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b.

Som det fremgår av utvalgets forståelse av mandatet og avgrensningene i punkt 15.1.3, ligger det på siden av mandatet å drøfte hvorvidt det bør være adgang til å inngå frivillige ruskontrakter utenfor straffesakssporet. Det ligger dermed også på siden av mandatet å drøfte med hvem slike kontrakter eventuelt bør inngås (for eksempel med rådgivende enhet for russaker, andre kommunale tjenestetilbud og/eller politiet), og hvordan en lovregulering av dette i tilfelle bør utformes. En slik frivillig ordning reiser flere organisatoriske og helserettslige spørsmål som departementet trolig bør se nærmere på, eventuelt i forbindelse med regjeringens forebyggings- og behandlingsreform. Ettersom temaet henger tett sammen med spørsmålet som utvalget skal drøfte, nemlig ruskontroll som en strafferettslig reaksjon, vil utvalget nedenfor likevel knytte noen korte kommentarer til temaet.

Betegnelsen ruskontrakt brukes i flere sammenhenger. Bruk av ruskontrakt utenfor straffesak som et forebyggende tiltak, omtales ofte som «frivillige ruskontrakter». Det kan for eksempel være at en person har inngått en avtale med politiet eller kommunen om rustesting over en gitt periode. Frivillige ruskontrakter har vært omdiskutert, og det er usikkert hvor stort omfang ordningen har hatt. I nasjonale retningslinjer for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet er det lagt til grunn at rusmiddeltesting skal ha hjemmel i lov, følge prosedyrer som er fastsatt av Helsedirektoratet, og skal ikke (lenger) gjennomføres av politiet, eller på initiativ av politiet som et forebyggende tiltak.28

Etter det utvalget erfarer, brukes betegnelsen «frivillige ruskontrakter» også innenfor straffesporet i noen sammenhenger, blant annet i forbindelse med at det avtales ruskontroll som en del av ungdomsplanen i ungdomsoppfølging som strafferettslig reaksjon. Se for eksempel i punkt 16.7.2 hvor det gis nærmere beskrivelse av blant annet ungdomsoppfølging i kommunene Stord, Bømlo og Fitjar og TIUR-modellen i Ringsaker kommune.

Bruken av frivillige ruskontrakter utenfor straffesporet samt omfanget og legitimiteten av disse, er det redegjort nærmere for i Rusreformutvalgets utredning.29 Rusreformutvalget har trukket frem flere betenkeligheter ved å bruke frivillige ruskontrakter (utenfor straffesak). Blant annet er det vist til at det ikke har vært utarbeidet nasjonale faglige retningslinjer for tiltaket, at det kan stilles spørsmål ved om frivilligheten i slike tilfeller er reell, at undersøkelser har vist at de mest ressurssterke ungdommene har hatt bedre forutsetninger for å oppfylle kontraktene, og at det kan være store variasjoner i nyttevirkningene og hensiktsmessigheten av tiltaket. I NIMs rapport «Rus og menneskerettigheter» er det videre gitt anbefaling om at myndighetene bør utrede nærmere om rusprøver (både som del av frivillig ruskontrakt og som vilkår for påtaleunnlatelse) har ønsket effekt.30 NIM har dessuten anbefalt at dersom frivillige ruskontrakter (utenfor straffesak) skal benyttes, bør det utredes om tiltaket bør ha hjemmel i lov.

Som det fremgår av utvalgets drøftelser i punkt 16.7.4 nedenfor, mener utvalget at påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll kan være en hensiktsmessig reaksjon der den aktuelle ungdommen etter en konkret vurdering anses egnet for å oppfylle et slikt vilkår. Det fremgår også her at grunnlaget for å vurdere den generelle effekten og nytteverdien av ruskontroll, er noe begrenset. Nyere forskning viser likevel en redusert risiko for tilbakefall til narkotikakriminalitet hos ungdom som er ilagt påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll, enn ved ubetinget påtaleunnlatelse. En slik potensiell positiv effekt av ruskontrollene, samt muligheten til å gjennomføre kontrollen på en mindre inngripende måte ved bruk av spyttprøver i stedet for urin (jf. punkt 14.1.6 ovenfor), kan tilsi at det bør være adgang til å benytte ruskontroll også utenfor straffesporet, ikke minst ut fra en overordnet målsetning om at det ikke skal brukes mer straff enn nødvendig.

Eksempelvis kan det reises spørsmål om rådgivende enhet for russaker bør ha et ansvar for å gjennomføre ruskontroll også utenfor straffesak, samt om også politiet bør ha en rolle ved oppfølging av en slik kontroll. Det vises til utvalgets vurdering i punkt 17.5 hvor det foreslås en hjemmel for politi og påtalemyndighet til å henvise personer til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak. I denne sammenheng nevnes at Oslo kommune har en forsøksordning i fem bydeler hvor også andre enn politiet kan ta direkte kontakt med rådgivende enhet for russaker som et «lavterskeltilbud», for eksempel skole, foreldre eller ungdommen selv. Det vises også til innspillsmøte med representanter fra Sør-Vest politidistrikt og Stord, Bømlo og Fitjar kommuner, hvor det etterlyses en mulighet for politiet til å ha en rolle ved oppfølgingen av ruskontrakter, i motsetning til det som er ordningen nå når ansvaret ligger under rådgivende enhet ved russaker.

På generelt grunnlag bør det ikke være noe i veien for at ungdommen selv gis adgang til å inngå frivillig ruskontrakt med for eksempel rådgivende enhet for russaker. Dette kan være aktuelt i flere situasjoner. Blant annet som ledd i at ungdommen er pålagt oppmøte som en straffereaksjon (men ikke med rusprøvekontroll), eller i forbindelse med at ungdommen ønsker å gjennomføre frivillige samtaler med enheten (for eksempel som en del av Oslo kommunes nevnte forsøksordning), eller i forbindelse med videre frivillig oppfølging og/eller henvising til hjelpeapparatet. En slik kontrakt kan etter omstendighetene tenkes å ha betydning for ungdommens positive utvikling og for ungdommens forhold til egne foreldre, eller for å kunne stå imot sosialt press e.l., men hvor eventuelle brudd på kontrakten ikke vil få strafferettslige konsekvenser. Det vises til utvalgets omtale av forskningsartikkel fra Sandøy mfl. i punkt 16.7.2.5, hvor det blant annet fremgår at ungdommens gjenopprettelse av tillit overfor egne foreldre var en sentral motivasjonsfaktor for videre rusfrihet i forbindelse med gjennomføring av ruskontrollene (som vilkår for påtaleunnlatelse).

Som nevnt, ligger ovennevnte spørsmål på siden av utvalgets mandat, og utvalget vil konsentrere den videre drøftelsen til ruskontroll som strafferettslig særvilkår, jf. punkt 16.7 nedenfor.

15.2.4.7 Kontroll ved bruk av narkotikahund

Politiets bruk av narkotikahund som et forebyggende tiltak på skoler, har vært omdiskutert.31 Flere skoler har tidligere hatt rutiner hvor elevene kunne gi forhåndssamtykke til at narkotikahund ble brukt som et forebyggende tiltak. Rutinene har vært basert på at Politidirektoratet i september 2012 formidlet en veileder, utarbeidet av Oslo politidistrikt, om rettslige rammer og fremgangsmåte for bruk av narkotikahund på skoler. Etter veilederen måtte det etableres rutiner for at elevene kunne samtykke til at narkotikahund ble brukt. De rettslige rammene er etter dette diskutert av Rusreformutvalget, og det har vært reist spørsmål om lovligheten av å bruke narkotikahund på skoler som et forebyggende tiltak.

Ordningen med å bruke narkotikahund som forebyggende tiltak på skoler ble avviklet i 2021 etter direktiver fra Politidirektoratet, hvor følgende fremgår:32

Politiets forebyggende innsats skal være både rettslig forsvarlig, formålstjenlig og ha forebyggende effekt. Politidirektoratets faglige vurdering er at politiets forebyggende arbeid i skolen lar seg løse uten å benytte narkotikahund i forebyggende øyemed. Bruk av narkotikahund i forebyggende øyemed vil være en utfordrende øvelse i krysspunktet mellom forebyggende arbeid utenfor straffesakssporet og etterforskning, da kontrollsituasjoner fort kan oppstå. Det er krevende å gjennomføre slike hundesøk på en rettslig forsvarlig måte, uten at det samtidig foreligger beslutning om ransaking.

Narkotikahund kan brukes i kontrolløyemed eller som et virkemiddel ved iverksetting av ransaking etter straffeprosessloven kapittel 15.

På enkelte forvaltningsområder er det hjemmel for bruk av politihund i kontrolløyemed. Både tollvesenet og kriminalomsorgen har en slik hjemmel.33 Når militærpolitiloven trer i kraft 1. juli 2024, vil også forsvaret få en slik hjemmel.34 Men det er i alle fall usikkert om narkotikahund kan brukes i kontrolløyemed uten hjemmel i lov, noe som antas å være medvirkende til at narkotikahund ikke lenger benyttes på skoler.

Ransaking i medhold av straffeprosessloven kapittel 15 forutsetter at lovens vilkår for ransaking er oppfylt. Bruk av narkotikahund ved iverksettingen av en ransaking er særlig aktuelt ved ransaking av eiendom eller person i medhold av straffeprosessloven § 192 eller § 195. Vilkårene for ransaking etter de to bestemmelsene ble omtalt i punkt 13.1 og 13.2. Straffeprosessloven konkretiserer ikke hvilke virkemidler som kan tas i bruk når ransaking iverksettes. Adgangen til å benytte narkotikahund ved iverksettingen må derfor vurderes ut fra forholdsmessighetskravet i § 170 a annet punktum, som ble omtalt i punkt 12.5, og ut fra kravet til skånsomhet i § 201 første ledd første punktum.

Utgangspunktet er at bruk av narkotikahund for å undersøke eiendeler på et sted hvor mange befinner seg, for eksempel skolesekker som elever bærer med seg på en skole, er å anse som ransaking av eiendom etter § 192 eller personransaking etter § 195. Et oppbevaringsskap som en elev disponerer på skolen, må anses som «oppbevaringssted» etter § 192, som bare kan ransakes dersom vilkårene i § 192 er oppfylt.35 Dersom det foreligger rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold, jf. straffeprosessloven § 224 første ledd, må det på vanlig måte vurderes opprettelse av straffesak og om vilkårene for straffeprosessuelle tvangsmidler er til stede. Hvorvidt narkotikahund skal kunne brukes ved ransaking på en skole, må vurderes konkret i den enkelte sak, jf. ovenfor.

15.2.5 Politiets samhandling med andre offentlige etater og private

15.2.5.1 Overordnet

Politiet har et begrenset sett av virkemidler til rådighet. En helhetlig innsats krever derfor tiltak på tvers av sektorer, der andre aktører enn politiet i mange sammenhenger spiller hovedrollen i det rusforebyggende arbeidet. Betydningen av samarbeid og samhandling, ikke bare på tvers av fagområder i politiet, men også med aktører utenfor politiet, er trukket frem i flere av politiets styringsdokumenter. I politiets strategiplan for 2021–2025 heter det:36

Forebygging er imidlertid ikke en oppgave for politiet alene. Det er også andre som har en rolle og et ansvar i det forebyggende arbeidet. Svært ofte vil det være aktører utenfor politiet som har de rette virkemidlene og tiltakene. Samarbeid gir større kunnskap og et bedre beslutningsgrunnlag for å iverksette tiltak som samlet sett gir større forebyggende effekt.

Videre fremgår det at politiets bidrag til samfunnets samlede forebyggende innsats krever tilstedeværelse og aktiv deltakelse i faste samhandlingsstrukturer i lokalsamfunnet. Politiet må samarbeide aktivt med andre offentlige aktører og sivilsamfunnet for øvrig. Det er videre presisert at det skal være høy bevissthet om hva som er politiets rolle og ansvar i det rusforebyggende arbeidet og hva som ligger under andre aktørers ansvarsområde. Et sentralt formål med strategiplanen er å forankre at forebygging er et felles ansvar for alle fagområder og funksjoner i politiet, og tydeliggjøre behovet for samarbeid og samhandling for å styrke det forebyggende arbeidet, både internt i politiet og med aktører utenfor politiet.

I Justis- og beredskapsdepartementets handlingsplan mot 2025 fremgår videre:37

Samarbeid mellom kommune og politi gir mer kunnskap og et bedre beslutningsgrunnlag for å iverksette strategier og tiltak, og er sentralt for å lykkes med å forebygge kriminalitet og uønskede hendelser i lokalsamfunnet. Både kriminalitetsforebyggende arbeid og beredskap krever tett dialog og samarbeid mellom politi, kommune, innbyggerne og andre aktører i lokalsamfunnet. Politiet skal lytte til kommunene og avklare lokalt tjenestetilbud i samråd med dem.

I nasjonal retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet er det også gitt nærmere føringer for det tverrsektorielle samarbeidet mellom blant annet kommune og politi.38 I tillegg har flere politidistrikter utarbeidet lokale retningslinjer for forebygging og samhandling med andre aktører.39 I Oslo politidistrikts lokale retningslinje er politiets ansvar for samhandling med andre aktører beskrevet slik:40

Barns rusbruk har ofte sammensatte og bakenforliggende årsaker. Oppfølging av slike individuelle bakenforliggende årsaker anses å høre inn under helsehjelp, og skal som hovedregel henvises til ruskonsulent.

Betydningen av tverrsektorielt samarbeid i det rusforebyggende arbeidet er også behandlet i flere lovforarbeider.41 Blant annet har Rusreformutvalget en grundig gjennomgang av tverrsektorielt samarbeid, inkludert kommunenes tiltak innenfor folkehelsearbeidet og oppsøkende sosialt arbeid, skolenes forebyggende rolle og barneverntjenestens virksomhet.42

Politidirektoratet har i innspill til regjeringens forebyggings- og behandlingsreform bedt om en generell klargjøring av hvilken rolle og ansvar politiet skal ha i det forebyggende arbeidet på rusfeltet.43 I denne sammenheng har også Barneombudet pekt på at myndighetenes forebyggende arbeid mot barn og unge i dag ikke er tilstrekkelig.44 Det er vist til at ansvaret for forebygging er spredt ut over flere sektorlover, noe som skaper uklarhet om hvem som har ansvaret for hva, samt at det er uklart hva de ulike offentlige aktører legger i begrepet forebygging, noe som øker faren for ansvarspulverisering. Barneombudet har videre pekt på at mange kommuner mangler tiltak som dekker bredden i barns behov, for eksempel innenfor spesialiserte hjelpetiltak for ungdom med blant annet rusutfordringer.

Utvalget går som nevnt ikke nærmere inn på de nevnte aktørenes ulike oppgaver i det rusforebyggende arbeidet overfor barn og unge, men gir i det følgende en kort omtale av etablerte samarbeidsfora hvor politiet har en særlig rolle, ettersom dette utgjør et viktig bakteppe for de temaene som utvalget skal drøfte.

15.2.5.2 Meldeplikt etter barnevernloven

Politiet har etter barnevernloven § 13-2 plikt til å melde fra til barnevernet, uten ugrunnet opphold, blant annet i følgende tilfeller:

• Når det er grunn til å tro at barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt.

• Når et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved problematisk bruk av rusmidler, eller ved å ha vist annen form for utpreget normløs atferd.

Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen ikke stiller krav om at atferdsvanskene (for eksempel knyttet til problematisk buk av rusmidler), må ha vært vedvarende for at meldeplikten skal inntre.45 Bakgrunnen for dette er at den som observerer barnet eller ungdommen ofte verken vil ha mulighet til eller forutsetninger for å observere atferden over tid. Det fremgår likevel at kriteriet «misbruk av rusmidler» etter § 13-2 ikke omfatter enhver form for rusmiddelbruk, men må ses i lys av at en eventuell institusjonsplassering forutsetter et relativt omfattende misbruk over tid. I forarbeidene er det videre presisert at spørsmålet om rusmisbruket utløser meldeplikt, må vurderes i lys av barnets alder og hvilken form for rusmiddelbruk som er blitt observert.

Det følger av nevnte nasjonale retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet at det enkelte politidistrikt har ansvar for å sikre at tjenestepersoner har kunnskap om plikten til å sende bekymringsmelding, og at det må sikres gode rutiner i samarbeidet med lokal barneverntjeneste.46

15.2.5.3 Kommune–politisamarbeid

Styrking av samarbeid mellom politi og kommune

Samarbeid mellom politi og kommune er sentralt for å lykkes med å forebygge kriminalitet, og kan gi grunnlag for mer kunnskap og et bedre beslutningsgrunnlag for å iverksette strategier og tiltak. I flere av politiets styringsdokumenter er det lagt vekt på at politi og kommune skal ha tett dialog og samarbeide om å klarlegge behovene for sine innbyggere, slik at de kan utvikle sine tjenester på en måte som understøtter de faktiske behovene i sitt lokalmiljø.47 Politidirektoratet har videre sammen med Kommunesektorens organisasjon (KS) utarbeidet en veileder for styrking av samarbeid mellom politi og kommune, hvor formålet er å gi råd og anbefalinger om videre utvikling og styring av samarbeidet mellom politi og kommune.48 Rusmisbruk er omtalt i veilederen som ett av flere eksempler på felles utfordringer.

Politiråd

Politiråd er etablert som en formalisert arena for politi- og kommunesamarbeid. Rådet skal være et strategisk organ for det lokale kriminalitetsforebyggende arbeidet, og skal sikre utveksling av kunnskap og erfaring mellom politi og kommune. Målsetningen er å forebygge kriminalitet gjennom samarbeid på tvers av etater og sektorer. Rådene er en viktig arena – også på det rusforebyggende arbeidet – for konkretisering av strategier, mål, innsatsområder og tiltak. I politiets strategiplan for 2021–2025 er det et uttalt mål å etablere en slik samarbeidsavtale med alle landets kommuner.49 Politidirektoratet har opplyst til utvalget at det per 10. mai 2024 er inngått avtaler om kommune-politisamarbeid med flertallet av norske kommuner.

Politikontaktordning

Det følger av politiets strategiplan for 2021–2025 at alle kommuner er tildelt en egen politikontakt. Denne skal fungere som et kontaktpunkt mellom politiet, befolkningen og andre aktører i samfunnet. I Justis- og beredskapsdepartementets handlingsplan mot 2025 er det en uttrykt ambisjon å styrke politikontaktordningen. Målet er at politi og kommune sammen skal finne tiltak for å forebygge og bekjempe kriminalitet i lokalsamfunnet, basert på en felles situasjonsforståelse. Det fremgår videre at et stort antall kommuner ønsker en styrking av ordningen, og det skal opprettes nye stillinger som politikontakt i flere politidistrikt.50 Utvalget har i april 2024 bedt Politidirektoratet om oppdaterte opplysninger på hva som er status for styrkingen av politikontaktordningen, men foreløpig foreligger det ikke en slik oversikt.

SLT og andre tverrsektorielle tiltak

SLT står for «Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak», og er etablert i mange kommuner for å bidra til et godt samarbeid overfor målgruppen barn og unge. Hovedaktørene er politi og kommune, men også andre offentlige etater, frivillige organisasjoner og næringsliv er bidragsytere. Det fremgår av politiets strategiplan for 2021–2025 at SLT-forebyggende arbeid skal gis prioritet og at politiet skal delta aktivt i samarbeidet.51 Modellen er per 2023 etablert i om lag halvparten av landets kommuner, særlig i store og folkerike kommuner.52 SLT i Oslo er blitt evaluert av Institutt for kriminologi ved Universitet i Oslo. Evalueringen har pekt på at modellen overordnet fremstår som velutviklet, men at det også er rom for forbedringer.53

Politiet skal også aktivt benytte øvrige strukturer for samarbeid i de kommunene som har valgt en annen organisering av det forebyggende arbeidet overfor barn og unge.54 Eksempel på andre tverrsektorielle tiltak er TIUR-modellen (Tidlig Intervensjon – Unge og Rus i Ringsaker kommune) og Tidlig ute-prosjektet (et rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak i Bergen kommune). Prosjektene er nærmere beskrevet i utredningen til Rusreformutvalget, og utvalget kommer tilbake til prosjektene under i punkt 16.7.2.55

15.3 Nærmere om barns grunnleggende rettigheter etter barnekonvensjonen

I dette punktet gis det en nærmere omtale av enkelte av barns rettigheter etter barnekonvensjonen. Overordnede rettslige rammer for utredningen er behandlet i del I, kapittel 6 ovenfor, og omhandler FNs narkotikakonvensjoner og generelle menneskerettigheter, blant annet retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Barns grunnleggende rettigheter er behandlet i punkt 6.2.6, og barns rett til å bli beskyttet mot ulovlig bruk av narkotika er omtalt i punkt 6.2.6.2. I punkt 12.1.3 omhandles videre menneskerettslige krav og skranker ved etterforsking og tvangsmiddelbruk knyttet til situasjonen der en person er mindreårig.

FNs barnekonvensjon definerer barn som personer under 18 år. Etter konvensjonens artikkel 3 skal barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Prinsippet er også slått fast i Grunnloven § 104 annet ledd, som er omtalt i punkt 6.2.6 ovenfor, samt i en rekke lover hvor barns rettsstilling berøres, for eksempel barneloven § 48. I denne sammenheng nevnes også at det ved lov nr. 28/2024 ble inntatt et nytt femte ledd i politiloven § 6 som lyder slik: «Når tjenestehandlingen berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn».56

Plikten etter barnekonvensjonen artikkel 3 om å tillegge barnets beste nødvendig vekt, gjelder også der det er spørsmål om å straffedømme barnet. FNs barnekomité har lagt til grunn at de tradisjonelle formålene med straffen må vike plass til fordel for blant annet rehabilitering og gjenoppretting. Om dette fremgår det i generell kommentar nr. 10 (2007) punkt 10:57

In all decisions taken within the context of the administration of juvenile justice, the best interests of the child should be a primary consideration. Children differ from adults in their physical and psychological development, and their emotional and educational needs. Such differences constitute the basis for the lesser culpability of children in conflict with the law. These and other differences are the reasons for a separate juvenile justice system and require a different treatment for children. The protection of the best interests of the child means, for instance, that the traditional objectives of criminal justice, such as repression/retribution, must give way to rehabilitation and restorative justice objectives in dealing with child offenders. This can be done in concert with attention to effective public safety.

Høyesterett har på generelt grunnlag lagt stor vekt på barnekomiteens generelle kommentarer når barnekonvensjonen skal tolkes, jf. blant annet HR-2020-661-S avsnitt 80.

FNs barnekomité har videre i generell kommentar nr. 14 (2013) punkt 6 gitt uttrykk for at artikkel 3 både er en substansiell rettighet, et tolkningsprinsipp og en saksbehandlingsregel.58 Videre fremgår det av samme generelle kommentar punkt 36 til 40 at barnets beste ikke er det eneste, og heller ikke alltid det avgjørende, hensynet. Barnekomiteen understreket likevel at barnets beste skal ha stor vekt, og barnets interesser skal løftes frem og stå i forgrunnen. Denne forståelsen har Høyesterett sluttet seg til, jf. HR-2015-206-A avsnitt 65 og HR-2019-2286-A avsnitt 59–62. Det vises også til forarbeidene til Grunnloven § 104, hvor kontroll- og konstitusjonskomiteen pekte på at vekten barnets beste skal gis, må ses ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet. Det fremgår av flertallets uttalelse at prinsippet om barnets beste er av stor, men ikke avgjørende betydning. Dette understrekes ved at formuleringen i Grunnloven § 104 om at barnets beste skal være «et grunnleggende hensyn», ble valgt fremfor «det grunnleggende hensyn».59 Hvilken vekt hensynet til barnet skal tillegges, vil avhenge av hvilke interesser som ellers skal ivaretas. I avveiningen av ulike interesser, skal det legges stor vekt på det som best tjener barnet, men også hensynet til den alminnelige rettsfølelsen og allmennprevensjon kan veie tungt i den enkelte sak.

Videre inneholder barnekonvensjonen artikkel 33 en plikt til å iverksette tiltak for å beskytte barn mot ulovlige rusmidler, og for å hindre at barn blir involvert i produksjon og distribusjon av narkotika. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 6.2.6 ovenfor og punkt 12.1.3, og det vises til gjennomgangen der. I plikten til å beskytte barnet mot narkotika, ligger det både en plikt til å forebygge bruk av narkotika, og til å gi adekvat behandling og skadereduserende tjenester til barn som skades av bruk av ulovlige rusmidler.60 Artikkel 33 må også forstås i sammenheng med konvensjonens artikkel 24 nr. 1 som gir barn rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard og til behandlingstilbud for sykdom og rehabilitering.61 Etter ordlyden i artikkel 33 kan tiltakene være både «legislative, administrative, social and educational».

Barnekonvensjonen artikkel 40 oppstiller særlige rettigheter til barn som har begått lovbrudd. Bestemmelsen slår fast at barn som beskyldes for, eller er skyldig i å ha begått, straffbare forhold, har rett til å bli behandlet på en måte som blant annet tar hensyn til barnets alder og ønskeligheten av å fremme barnets reintegrering, slik at det påtar seg en konstruktiv rolle i samfunnet. Videre følger det av artikkel 40 nr. 3 at staten, når det er hensiktsmessig og ønskelig, skal innføre tiltak for å ta seg av barn uten å gå til rettslige skritt.

FNs barnekomité har også uttrykt bekymring for negative konsekvenser ved å straffe barn og anbefaler at rusbruk møtes med andre virkemidler.62 Straff er altså i utgangspunktet ikke et anbefalt virkemiddel overfor barn.

Det er derfor et mål å øke bruken av alternative tiltak som innebærer at straffesaker mot barn kan avgjøres uten å gå til rettslige skritt. FNs barnekomité omtaler slike alternative tiltak som «diversion» («avledning»). Slik «avledning» omtales i generell kommentar nr. 24 (2019) punkt 8 som «measures for referring children away from the judical system, at any time prior to or during the relevant proceedings».63 Det fremgår av den samme kommentarens punkt 13 at tiltak overfor barn som begår lovbrudd, generelt kan deles inn i to kategorier: Den ene kategorien er tiltak som leder barn bort fra rettssystemet, og den andre kategorien er tiltak innenfor rammene av rettslige prosesser. Det nærmere innholdet i tiltakene er beskrevet slik i kommentarene punkt 17:

It is left to the discretion of States parties to decide on the exact nature and content of measures of diversion, and to take the necessary legislative and other measures for their implementation. The Committee takes note that a variety of community-based programs have been developed, such as community service, supervision and guidance by designated officials, family conferencing and other restorative justice options, including reparation to victims.

Staten har en relativt vid skjønnsmargin ved valget av hvilke tiltak som skal iverksettes, men det er lagt til grunn at det likevel er et krav om at tiltakene må være effektive og egnet til å oppnå formålet, og ikke mer inngripende enn strengt nødvendig.64 Det vises blant annet til NIMs rapport «Rus og menneskerettigheter», hvor det er pekt på at statene bør føre en kunnskapsbasert politikk.65 Om dette heter det:

Som omtalt i kapittel 3.1.2, synes det på grunnlag av både bestemmelsens ordlyd [artikkel 33, utvalgets merknad], øvrige bestemmelser i konvensjonen som artikkel 40 nr. 3 bokstav b, samt barnekomiteens uttalelser, klart at det ikke er grunnlag for å innfortolke i barnekonvensjonen artikkel 33 en forpliktelse til å ta i bruk strafferettslige virkemidler overfor barns bruk av narkotika. Barnekomiteen har i sine konkluderende merknader til statene blant annet vektlagt at staten bør føre en kunnskapsbasert politikk, ha handlingsplaner rettet mot unges helse som adresserer rusbruk og investere i forebyggende og skadereduserende tiltak både på individ- og systemnivå. Det er anbefalt at programmer rettet mot barn som bruker rus bør være basert på kunnskap om hva som virker og ikke virker, og de bør rette seg inn mot ulike målgrupper. De bør også inneholde en sterk overvåknings- og evalueringsmekanisme som kan bidra til økt kunnskap og empiri.

Tiltakene må også være i samsvar med øvrige menneskerettslige standarder, blant annet retten til å medvirke, jf. barnekonvensjonen artikkel 12. FNs barnekomité har gitt uttrykk for at barnet skal gis mulighet til å formidle sine synspunkter uten press, og må derfor gis tilstrekkelig og tilpasset informasjon.66

I generell kommentar nr. 24 (2019), som nevnt ovenfor, tar videre FNs barnekomité utgangspunkt i at barn skiller seg fra voksne i fysisk og psykisk utvikling, og at dette innebærer at det er behov for et system med differensiert og individualisert tilnærming, som har mindre oppmerksomhet på skyld. Det fremgår i punkt 2:

Children differ from adults in their physical and psychological development. Such differences constitute the basis for the recognition of lesser culpability, and for a separate system with a differentiated, individualized approach. Exposure to the criminal justice system has been demonstrated to cause harm to children, limiting their chances of becoming responsible adults.

Barnekomiteen oppfordrer statene til en helhetlig tilnærming til problemstillinger knyttet til barn i konflikt med loven. Det er viktig med forebygging, tidlig intervensjon og gode oppfølgings- og behandlingstiltak.67

15.4 Fremmed rett og innspill

15.4.1 Fremmed rett – barn og unge

Strafferettslige reaksjoner og enkelte andre tiltak for å forebygge narkotikalovbrudd overfor barn og unge i Sverige og Danmark er omtalt i punkt 9.1.1.2 og 9.1.2.3. Det vises til fremstillingen ovenfor.

15.4.2 Innspill til utvalget – overordnet om forebygging overfor barn og unge

Det synes å være stor grad av enighet om at det rusforebyggende arbeidet overfor barn og unge på generelt grunnlag er svært viktig og bør styrkes. Det er vist til at rusmiddelbruk innebærer en større risiko for skadevirkninger for barn og unge enn for voksne, og at samfunnet har et særskilt ansvar for å sørge for gode oppvekstvilkår for denne gruppen. Tidlig innsats er avgjørende for å forebygge økt bruk av narkotika, og tidlig debut kan føre til senere problematisk bruk og negative konsekvenser. Dette er trukket frem av blant annet Helsedirektoratet og flere helsemyndigheter, blant annet Oslo universitetssykehus HF, Klinikk for psykisk helse og avhengighet og Helse Vest. Videre har Barneombudet skrevet følgende i innspill til utvalget:

Ungdom har en økt sårbarhet for avhengighet og skade fra rusmidler sammenlignet med voksne. Et problematisk rusbruk, særlig tidlig i ungdomsårene, kan få negative konsekvenser for ønsket deltakelse i samfunnet i voksen alder. Flere forskningsstudier underbygger dette ved å indikere at desto lavere debutalder for barnets bruk av rusmidler, jo høyere er risikoen for at vedkommende utvikler en ruslidelse senere i livet.

Flere har pekt på at det kan ta tid å jobbe med ungdoms motivasjon og å få til en varig endring. For eksempel har Norsk narkotikaforebyggende forening, og representanter fra Sør-Vest politidistrikt og Stord, Bømlo og Fitjar kommuner uttalt at det erfaringsvis kan ta lang tid nå gjennom til ungdom som har et problematisk forhold til rusmidler, og forebyggende tiltak må ha noe varighet.

Det er også stor grad av enighet om at politiets rusforebyggende arbeid må ses i sammenheng med andre aktørers ansvar og oppgaver på feltet. De klart fleste av aktørene som har gitt innspill, er opptatt av at politiet har og fortsatt skal ha en sentral rolle i det rusforebyggende arbeidet. Actis formulerer dette slik:

Politiets unike posisjon gjør at de spiller en viktig rolle i det rusforebyggende arbeidet, og er en del av samfunnets verktøykasse for å fange opp personer som er på vei i en uheldig retning. Deres posisjon gjør at politiet har en rolle som andre aktører ikke kan spille. De er allikevel ikke den eneste yrkesgruppa som skal drive med forebyggende arbeid. Andre aktører som helsesykepleiere, lærere, psykologer, miljøarbeidere og utekontaktene må også ha en rolle.

Politidirektoratet på sin side har i møte med utvalget presisert at «[g]enerelt bør det likevel neppe være politiets rolle og ansvar å forebygge at en ungdom fortsetter å ruse seg. Dette ansvaret bør ligge hos andre aktører enn politiet». Enkelte aktører er enig i at det er andre som bør ha en mer fremtredende rolle i det rusforebyggende arbeidet enn politiet, for eksempel Oslo kommune og Frelsesarmeen.

En rekke aktører har uttrykt bekymring for dagens situasjon, og erfarer at politiet har trukket seg ut av det rusforebyggende arbeidet overfor barn og unge. Barneombudet har uttalt i møte med utvalget:

Politiet synes til en viss grad å ha trukket seg ut av forebyggingsarbeidet på narkotikafeltet, uten at andre har kommet inn. Barneombudet mener at dette er uheldig. Dersom politiet fortsatt skal ha rolle med å avdekke narkotikalovbrudd, må dette klargjøres. Dersom politiet ikke skal ha denne rolle, må det pekes på hvem som i så fall skal fylle denne rollen. Barneombudet mener at rusbruk hos barn skal avdekkes.

Flere aktører fra politiet og påtalemyndigheten har uttrykt bekymring for en situasjon hvor få saker avdekkes, og mener at dette har skapt problemer for det rusforebyggende arbeidet. Norsk Politilederlag har beskrevet «et vakuum i politi og påtalemyndigheten, slik at få tør å gripe tak i sakstypen», mens Oslo Politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon, har beskrevet en «kollektiv handlingslammelse hos politiet» i det rusforebyggende arbeidet. Politiets fellesforbund er «særdeles bekymret for ungdommen» fordi saker nesten ikke avdekkes, og fremholdt at politiet ikke klarer å utføre det forebyggende arbeidet slik man ønsker. Norsk narkotikaforebyggende forening rapporterte at de som jobber med forebygging er «fortvilet over situasjonen», og at man ikke har forutsetninger for å jobbe effektivt forebyggende. Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter antar at årsaken til at politiet i noen grad har trukket seg ut av det forebyggende arbeidet, er riksadvokatens direktiver fra 9. april 2021 som anses å ha snevret inn handlingsrommet. Rusfeltets hovedorganisasjon mener på sin side at det er unødvendig av politiet å trekke seg ut av det rusforebyggende arbeidet og viser til at politiet fortsatt har mange virkemidler igjen.

Konsekvensene av at politiet i liten grad avdekker saker er ifølge Oslo Politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalitetsforebyggende seksjon, at mange barn får holde på for lenge og utvikler et alvorlig rusmisbruk før politiet kommer inn i bildet. Videre vises det til at SLT i bydelene beskriver et økende problem med rusbruk på skolene, og at «rusen i Osloskolene forårsaker dårlig læringsmiljø og øker risikoen for skole-dropout for ungdom som ruser seg regelmessig». Tilsvarende bekymring er fremhevet av Foreningen for helhetlig ruspolitikk og Actis, hvor sistnevnte har pekt på en utvikling hvor man erfarer at unge som kommer til behandling i dag har mer sammensatte problemer enn tidligere. Utekontakten i Bergen kommune mener det er grunn til å tro at ungdom som tidligere ville fått tilgang til hjelpeapparatet gjennom en påtaleunnlatelse med vilkår, i dag ikke får hjelp på annen måte. Junior- og barneorganisasjonen Juba, har uttalt:

Vi er sterkt bekymret for at med de virkemidlene som finnes nå, er det mange unge som ikke fanges opp når de er i begynnelsen av sin «ruskarriere». Dette er personer som kunne fått hjelp tidlig, i stedet for at man risikerer å møte dem igjen senere i livet med et mye tyngre rusproblem, der de har tapt mange år i en viktig og sårbar fase av livet.

Til tross for at det er stor enighet om at avdekking og tidlig intervensjon er viktig, er det noe delte meninger om blant annet hvilke strafferettslige reaksjoner som bør anvendes overfor barn og unge. Ut over de mer overordnede temaer som er nevnt her, har utvalget fått innspill om bruken av rådgivende enhet for russaker som strafferettslig reaksjon overfor barn og unge, bruk av ruskontroll, og tiltak utenfor straffesaksbehandlingen. Innspillene gjelder blant annet:

• Hvilken adgang skal påtalemyndigheten ha til å pålegge møte hos rådgivende enhet for russaker som vilkår for påtaleunnlatelse, herunder hva innholdet i den strafferettslige reaksjonen bør være og konsekvenser ved brudd (omtales nærmere i punkt 16.6).

• Hvilken adgang skal påtalemyndigheten ha til å pålegge ruskontroll som vilkår for påtaleunnlatelse, herunder hva innholdet i kontrollen bør være og konsekvenser ved brudd (omtales nærmere i punkt 16.7).

• Bruken av rådgivende enhet utenfor straffesporet eller ved henleggelse av straffesak (omtales nærmere i punkt 17.5).

15.5 Sammenfatning av hvilke spørsmål utvalget vil gå inn på

Flere individuelt tilpassede straffereaksjoner har et forebyggende formål, og utvalget vil drøfte ruskontroll og møte ved rådgivende enhet for russaker som strafferettslige særvilkår, hovedsakelig som vilkår for påtaleunnlatelse. Spørsmålet om det bør være adgang til å inngå frivillige ruskontrakter utenfor straffesporet, og i så fall med hvem, samt den nærmere reguleringen av dette, ligger som nevnt på siden av mandatet. Det samme gjør ruskontroll som ledd i andre typer strafferettslige reaksjoner, for eksempel gjennom ungdomsoppfølging eller mekling i konfliktrådet.

Å iverksette etterforsking er ikke ensbetydende med at saken blir avsluttet med en påtaleavgjørelse som leder til en straffereaksjon. Det kan også være aktuelt å henlegge saken, og utvalget vil i den forbindelse drøfte om påtalemyndigheten skal gis adgang til å kombinere henleggelse med henvisning til rådgivende enhet for russaker. Utvalget vil også drøfte politiets adgang til å la være å starte etterforsking for i stedet å henvise personen til enhetene som et forebyggende tiltak.

Etter dette vil utvalget behandle følgende temaer (med henblikk på lovbrudd som består i at unge personer har brukt narkotika eller innehatt narkotika til egen bruk):

• Pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker som strafferettslig særvilkår (punkt 16.6).

• Pålegg om å avgi rusprøver som strafferettslig særvilkår (punkt 16.7).

• Adgang for politiet til å henvise til rådgivende enhet for russaker som et forebyggende tiltak, i stedet for å opprette straffesak (punkt 17.5).

• Adgang for påtalemyndigheten til å kombinere henleggelse med henvisning til rådgivende enhet for russaker (punkt 17.5).

16 Forebygging i straffesporet gjennom valg av reaksjon

16.1 Innledning – mandatet

Det vises til punkt 15.1 hvor mandatet er nærmere beskrevet. I mandatet er utvalget gitt i oppdrag å legge vekt på at avdekking av narkotikalovbrudd er viktig for muligheten for å kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner, «som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker».

Møteplikt ved rådgivende enhet for russaker kan fastsettes som særvilkår for en strafferettslig reaksjon i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstav k. De rådgivende enhetene for russaker er etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd også gitt i oppgave å gjennomføre ruskontroll der dette er satt som vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d. Utvalget drøfter derfor disse strafferettslige særvilkårene i punkt 16.6 og 16.7. Ettersom mandatet gjelder håndheving av mindre alvorlige narkotikalovbrudd, vil utvalgets behandling av de aktuelle særvilkårene knyttes til påtaleunnlatelse som strafferettslig reaksjon. I punkt 16.3 gir utvalget likevel en overordnet oversikt over øvrige straffereaksjoner mot barn og unge som kan være aktuelle ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd.

16.2 Statistikk over strafferettslige reaksjoner overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd

Strafferettslige reaksjoner 2019–2022

De samme strafferettslige reaksjonene som brukes overfor voksne, kan i utgangspunktet også benyttes overfor barn. Det følger likevel av Norges folkerettslige forpliktelser og norsk rett at lovbrytere som var under 18 år på gjerningstidspunktet skal behandles mildere enn voksne lovbrytere. Det vises til gjennomgangen ovenfor i punkt 6.2.6 om barns grunnleggende rettigheter og forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene, samt punkt 12.1.3 og punkt 15.3 hvor særlig barnekonvensjonen omtales. Det har over tid vært en betydelig endring i hvilke typer straffereaksjoner som ilegges barn og unge, blant annet ved at det er blitt innført nye reaksjoner som ungdomsstraff og ungdomsoppfølging. Utviklingstrekkene er nærmere beskrevet iblant annet Prop. 139 L (2022–2023).68

I punkt 8.2.3.3 ovenfor presenterer utvalget tall over strafferettslige reaksjoner som er gitt i perioden 2019 til 2022 i saker om bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk med siktede både over og under 18 år. For sammenhengens skyld inntas også statistikken for saker hvor siktede er under 18 år, se tabell 16.1. I statistikken fremgår overtredelse av både legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231, avhengig av mengde narkotika og befatningsmåte.

Tallene viser at den vanligste strafferettslige reaksjonen overfor ungdom i narkotikasaker er betinget påtaleunnlatelse. Dette er i tråd med direktivene i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 som utvalget kommer tilbake til nedenfor. Statistikken viser videre at det har vært en betydelig nedgang fra 2019–2022 i det totale antallet strafferettslig reaksjoner som er gitt til personer under 18 år i narkotikasaker (en nedgang på 67 %). Endringen i rene tall er klart størst når det gjelder bruken av betinget påtaleunnlatelse – fra 689 saker i 2019 til 169 saker i 2022, en nedgang på 75 %.

Utviklingen 2022–2023

Utvalget har også mottatt oversikt fra riksadvokaten over antallet forhold etter legemiddelloven § 31, jf. § 24 og straffeloven § 231 som er avgjort med en strafferettslig reaksjon i 2022 og 2023 hvor siktede var under 18 år på handlingstidspunktet. Tallene er fordelt etter saksavgjørelseskode hos politiet, og er fremstilt i tabell 16.2.

Tallene fra riksadvokaten viser at det i narkotikasaker mot personer under 18 år har vært en økning fra 2022 til 2023 i antallet forhold som er avsluttet med strafferettslig reaksjon. En tilsvarende økning fra 2022 til 2023 kan ses i antallet straffereaksjoner overfor voksne, jf. punkt 8.2.3.3.

16.3 Oversikt over strafferettslige reaksjoner mot ungdom ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd

16.3.1 Innledning

Utvalgets forslag til nytt straffebud i straffeloven § 232 a er behandlet i kapittel 10. Straffebudet som utvalget foreslår, har to strafferammer. Forsettlig overtredelse kan straffes med «bot eller fengsel inntil 6 måneder», og uaktsom overtredelse kan straffes med «bot». Som det fremgår i pkt. 8.2.3, vil straffereaksjonen ved bruk eller innehav av narkotika til egen bruk som hovedregel være forelegg, eller ubetinget påtaleunnlatelse dersom siktede anses som rusmiddelavhengig etter omleggingen av reaksjonspraksis som fant sted våren 2022.69 For personer under 18 år derimot, er utgangspunktet etter riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 at påtaleunnlatelse med prøvetid og/eller med individuelt tilpassede vilkår bør anvendes i stedet for forelegg ved mindre alvorlig narkotikalovbrudd (bruk og innehav av narkotika til egen bruk).

Ikke sjelden vil siktelsen mot ungdommen i tillegg til narkotikalovbruddet omfatte andre og mer alvorlige straffbare forhold enn bruk eller innehav av narkotika. For sammenhengens skyld gir utvalget i punkt 16.3.2 til 16.3.6 en kort oversikt over alternative straffereaksjoner som på generelt grunnlag kan være anvendelige i saker med barn ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Det vises for øvrig til omtalen av statistikk i punkt 16.2 ovenfor. I den videre fremstillingen omtales også for årene 2022–2023 riksadvokatens oversikt over strafferettslige reaksjoner i saker som gjaldt legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231, og hvor lovbryteren var under 18 år.

16.3.2 Påtaleunnlatelse

Dersom straffeskyld er bevist, kan påtalemyndigheten la være å påtale forholdet hvis det foreligger «særlige grunner», jf. straffeprosessloven § 69 første ledd. Påtaleunnlatelse er en strafferettslig reaksjon (jf. straffeloven § 30 bokstav f) hvor gjerningspersonen fritas for videre straffeforfølgning. Reaksjonen innebærer en konstatering av at siktede er skyldig i det aktuelle lovbruddet. Dersom siktede mener at hen ikke er skyldig, kan hen kreve at påtalemyndigheten bringer saken inn for retten, med mindre siktelsen frafalles, jf. straffeprosessloven § 71.

Påtaleunnlatelsen kan gjøres betinget, enten med prøvetid og/eller av nærmere fastsatte vilkår. Det må i så fall uttrykkelig bestemmes i påtaleunnlatelsen at den skal være betinget av at siktede ikke gjør seg skyldig i en ny straffbar handling i prøvetiden, og eventuelt at siktede skal overholde nærmere angitte særvilkår. Hvis siktede var under 18 år på gjerningstidspunktet, kan prøvetiden settes til 6, 12, 18 eller 24 måneder (til sammenligning er prøvetiden ellers to år, men ikke lenger enn foreldelsesfristen for det aktuelle lovbruddet), jf. straffeprosessloven § 69 annet ledd siste punktum. Særvilkår etter straffeloven § 37 første ledd kan fastsettes i medhold av straffeprosessloven § 69 tredje ledd første punktum, jf. punkt 16.3.3 under. Straffeforfølgningen kan tas opp igjen etter reglene i straffeprosessloven § 74 tredje ledd dersom prøvetiden eller særvilkår ikke blir overholdt. Påtalemyndigheten kan også i prøvetiden oppheve eller endre fastsatte vilkår, eller sette nye vilkår, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd annet punktum.

Betinget påtaleunnlatelse er som nevnt den foretrukne reaksjonen i mindre alvorlige narkotikasaker overfor ungdom, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014. Betinget påtaleunnlatelse utgjør fortsatt den vanligste strafferettslige reaksjonen overfor ungdom. Andelen betingede påtaleunnlatelser av det totale antallet straffereaksjoner har imidlertid gått ned de siste årene. I 2019 utgjorde betingede påtaleunnlatelser 68 % av det totale antallet straffereaksjoner overfor ungdom, mens andelen i 2022 hadde gått ned til 50 %. Ubetingede påtaleunnlatelser utgjorde i 2022 totalt 22 % av alle straffereaksjoner overfor ungdom i narkotikasaker. Dette er en økning fra 4 % i 2019.70

Utviklingen i bruken av betingede påtaleunnlatelser fremkommer i figur 16.1 nedenfor. Det har vært en betydelig nedgang både i antallet påtaleunnlatelser med prøvetid og antallet påtaleunnlatelser med særvilkår. Man kan merke seg at nedgangen har vært klart sterkere når det gjelder betingede påtaleunnlatelser med særvilkår, og at nedgangen ikke har vært like sterk i bruken av betingede påtaleunnlatelser med prøvetid. I 2022 var antallet betingede påtaleunnlatelser med prøvetid høyere enn antallet betingede påtaleunnlatelser med særvilkår. Dette utgjør et brudd med mønsteret fra tidligere år, hvor det overfor ungdom har vært gitt klart flest betingede påtaleunnlatelser med særvilkår.

Forstørr bilde

Kilde: SSB

Utvalget har mottatt tall fra riksadvokaten som gir en indikasjon på utviklingen fra 2022 til 2023.71 Tallene er hentet ut fra saksbehandlingssystemene i politiet og påtalemyndigheten, og er derfor ikke direkte sammenlignbar med statistikken fra SSB. I 2023 oppgis det at 114 forhold ble avgjort med påtaleunnlatelse med vilkår om prøvetid etter straffeprosessloven § 69 annet ledd, mens det for til sammen 99 forhold ble gitt påtaleunnlatelse med prøvetid og særvilkår etter straffeprosessloven § 69 annet og tredje ledd. Riksadvokatens tall viser en viss økning i antallet betingede påtaleunnlatelser med prøvetid og særvilkår fra 2022 til 2023.

16.3.3 Nærmere om særvilkår etter straffeloven § 37

Etter straffeloven § 37 første ledd kan det ved ileggelse eller idømmelse av enkelte reaksjoner blant annet fastsettes vilkår om å:

• avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver (bokstav d)

• møte til mekling i konfliktrådet, eller gjennomføre oppfølging i konfliktråd med varighet på inntil ett år (bokstav i)

• gjennomføre ungdomsoppfølging i konfliktrådet med varighet på inntil ett år, forutsatt at domfelte var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet, at saken egner seg for slik behandling, og at det foreligger samtykke fra domfelte og eventuelle verger (bokstav j)

• møte hos rådgivende enhet for russaker etter innkalling, forutsatt at domfellelsen gjelder bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til domfeltes egen bruk etter straffeloven § 231 eller legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd» (bokstav k)

Særvilkårene kan blant annet fastsettes som vilkår for betinget dom, jf. straffeloven § 37 første ledd første punktum, som vilkår for straffutmålingsutsettelse, jf. straffeloven § 60 tredje ledd, og som vilkår for betinget bot, jf. straffeloven § 53 fjerde ledd. De fleste særvilkårene kan også fastsettes som vilkår for påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Særvilkår kan videre settes som betingelse for påtaleavgjørelse om å overføre en sak til ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd, jf. straffeprosessloven § 71 a tredje ledd. Særvilkårene kan også kombineres med hverandre. Blant annet kan det settes vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker i kombinasjon med vilkår om ruskontroll, for eksempel ved ileggelse av påtaleunnlatelse.

16.3.4 Forelegg på bot

Straffarten bot er regulert i straffeloven kapittel 9. Bot kan ilegges ved forelegg. Forelegg utferdiges av påtalemyndigheten uten domstolsbehandling og et vedtatt forelegg har virkning som en dom, jf. straffeprosessloven §§ 255 første ledd og 258 annet ledd. Ved utmålingen av botens størrelse skal det legges vekt på «lovbryterens inntekt, formue, forsørgelsesbyrde, gjeldsbyrde og andre forhold som påvirker den økonomiske evnen», jf. straffeloven § 53 annet ledd. Det er imidlertid fastsatt bøte- og påtaledirektiver i politidistriktene som standardiserer utmålingen av forelegg i henhold til riksadvokatens rundskriv. Det vises til punkt 8.2.3 ovenfor hvor dette er nærmere beskrevet.

Etter straffeloven § 53 fjerde ledd annet punktum er det er adgang til å gi en betinget bot når saken gjelder erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk etter straffeloven § 231 eller legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd. Prøvetiden skal i alminnelighet være to år. Det kan også fastsettes slike særvilkår som fremgår av straffeloven § 37 første ledd som nevnt over. Hvis siktede er under 18 år, kan slik betinget bot gis også dersom det er tale om andre straffbare forhold enn de som er nevnt over, jf. straffeloven § 53 fjerde ledd første punktum.

Videre er hovedregelen at det skal fastsettes en subsidiær fengselsstraff ved ileggelse av betinget bot. Denne skal fullbyrdes hvis boten ikke blir betalt eller kan inndrives, forutsatt at siktede har evne til å betale boten eller allmenne hensyn tilsier det, jf. straffeloven § 55 første ledd og straffeprosessloven § 456 annet ledd.72 Dersom siktede er under 18 år, skal det imidlertid ikke fastsettes subsidiær fengselsstraff, jf. straffeloven § 55 tredje ledd.

På bakgrunn av riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 er bot en mindre aktuell reaksjon i den aktuelle sakstypen når siktede er under 18 år. Bot kan likevel være aktuelt i tilfeller hvor siktede ikke anses egnet til betinget påtaleunnlatelse med særvilkår, eller i tilfeller hvor vilkår for påtaleunnlatelse blir brutt. I 2022 ble forelegg på bot gitt i 13 % av narkotikasakene der siktede var under 18 år.73

16.3.5 Straffutmålingsutsettelse og straffutmålingsfrafall

Straffutmålingsutsettelse er regulert i straffeloven § 60 og innebærer at domstolen konstaterer at vilkårene for straff er oppfylt, men utsetter å utmåle straff i en fastsatt prøvetid. Reaksjonen har enkelte likhetstrekk med betinget påtaleunnlatelse, og vil kunne anvendes etter rettens skjønn dersom lovbruddet er så unnskyldelig eller bagatellmessig at det ikke er rimelig eller hensiktsmessig å fastsette straff. Reaksjonen kan kombineres med å fastsette særvilkår etter § 37, så langt bestemmelsen passer, jf. § 60 tredje ledd.

Straffutmålingsfrafall er regulert i straffeloven § 61. Bestemmelsen gir domstolen adgang til å frafalle utmåling av straff, «når helt særlige grunner tilsier det». Reaksjonen skiller seg fra straffutmålingsutsettelse etter straffeloven § 60 ved at det verken settes prøvetid eller andre vilkår, og saken blir dermed endelig avgjort ved straffutmålingsfrafallet. Bestemmelsen er i forarbeidene omtalt som en «snever unntaksregel», og reaksjonen kan være aktuell «når saken ligger slik an at det ut fra en helhetsvurdering ikke fremstår som rimelig å la lovbryteren få en reaksjon med betingelser, slik en straffutmålingsutsettelse vil være».74 Ved vurderingen av om det foreligger «helt særlige grunner» skal det etter bestemmelsens annet ledd legges vekt på om utmåling av straff «vil virke som en urimelig tilleggsbelastning for lovbryteren», og heller ikke «hensynet til straffens formål og virkninger for øvrig tilsier at det utmåles en reaksjon».

I HR-2022-731-A kom Høyesterett til at det kunne anvendes straffutmålingsfrafall for rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Høyesterett mente at det forelå «helt særlige grunner» ettersom «straff for befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk [ville] virke som en urimelig tilleggsbelastning» for rusmiddelavhengige (se avsnitt 63). Det er i punkt 3.10 redegjort nærmere for avgjørelsen.

Straffutmålingsfrafall og straffutmålingsutsettelse har hittil vært svært lite brukt som reaksjoner overfor ungdom under 18 år. Ifølge riksadvokatens tall for 2022 og 2023 er det gitt straffutmålingsfrafall i to tilfeller hvor gjerningspersonen var under 18 år på handlingstiden, mens det ikke er oppgitt noen tilfeller av straffutmålingsutsettelse. Det er grunn til å tro at disse reaksjonene vil bli brukt noe mer etter Høyesteretts avgjørelser våren 2022, selv om de fleste saker hvor dette kunne vært en mulig reaksjon, trolig vil bli avgjort med påtaleunnlatelse og derfor ikke vil komme for domstolene.

16.3.6 Ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktrådet

Ungdomsoppfølging i konfliktrådet og oppfølging i konfliktråd kan idømmes som særvilkår for blant annet betinget fengsel, straffutmålingsutsettelse og betinget bot, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav i og j, § 60 tredje ledd og § 53 fjerde ledd. Påtalemyndigheten kan også overføre en sak til oppfølging i konfliktrådet i medhold av straffeprosessloven § 71 a første ledd, og til ungdomsoppfølging i konfliktrådet i medhold av straffeprosessloven § 71 a annet ledd. Målgruppen er unge lovbrytere som samtykker og har et oppfølgingsbehov. Ungdomsoppfølging kan anvendes overfor ungdom som var mellom 15 og 18 år på handlingstidspunktet, mens oppfølging i konfliktrådet også kan settes som vilkår for personer som har fylt 18 år.

Det vedtatt enkelte endringer i de nevnte straffereaksjonene, som trer i kraft 1. september 2024, jf. kongelig resolusjon 24. mai 2024. Sentrale endringer er, i henhold til Prop. 139 L (2022–2023), at det innføres et tydeligere tosporet system mellom ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, hvor ungdomsoppfølging etter endringen bare skal kunne ilegges av påtalemyndigheten, mens ungdomsstraff – som tidligere – skal idømmes av domstolen. Flere av lovendringene har også som formål å sikre raskere iverksetting av reaksjonene. Det er for øvrig ingen større endringer i reaksjonen oppfølging i konfliktråd.

Reaksjonene bygger på prinsippene om gjenopprettende prosess og gjennomføres i konfliktrådet, jf. straffeprosessloven § 71 a første og annet ledd, jf. konfliktrådsloven kapittel IV og V. Målet er å hjelpe unge som har begått lovbrudd til et liv uten kriminalitet gjennom tverretatlig oppfølging. Reaksjonene består av gjennomføring av ungdomsstormøte, utarbeidelse av en individuelt tilpasset ungdomsplan og gjennomføring av planen. Ungdomsplanen utformes på grunnlag av en kartlegging av ungdommens lovbrudd, livssituasjon, ressurser og behov. Gjennomføringen skal legge til rette for at ungdommen får en sterkere tilknytning til samfunnet, gjennom deltakelse i fritidsaktiviteter, skole eller arbeidsliv. Konfliktrådene har imidlertid ikke egne tiltak og er avhengige av at offentlige tjenester og andre aktører forplikter seg til å levere tiltak inn i gjennomføringen.

Ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktrådet kan ifølge riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 være aktuelle reaksjoner i mindre alvorlige narkotikasaker når det er tale om «unge gjerningspersoner med sammensatte problemer». Tall fra Riksadvokatembetet for årene 2022 og 2023 viser at det ble reagert med ungdomsoppfølgning i 9 % av de mindre alvorlige narkotikasakene hvor siktede var under 18 år. Oppfølging i konfliktråd ble i svært liten grad brukt.75

Av interesse for denne utredningen, nevnes at det ved ungdomsoppfølging kan settes vilkår i ungdomsplanen om å avstå fra å bruke rusmidler og å avgi rusprøver, jf. konfliktrådsloven § 25 første ledd bokstav f. Konfliktrådet kan pålegge rusprøve, jf. konfliktrådsloven § 29 annet ledd, som lyder slik (etter endringene ved lov 20. desember 2023 nr. 110, som trer i kraft 1. september 2024):

Undersøkelsen kan innebære uanmeldte besøk i hjemmet. Når ruskontroll skal gjennomføres, kan konfliktrådet pålegge ungdommen å avgi urinprøve, utåndingsprøve eller blodprøve eller medvirke til annen undersøkelse som kan skje uten fare eller særlig ubehag. Bestemmelsen i straffeloven § 37 første ledd bokstav d, jf. tredje ledd gjelder tilsvarende der rusprøve skal avgis.

Prøvemetodene som er særskilt nevnt i lovforslaget, er altså «urinprøve, utåndingsprøve eller blodprøve». Bruk av spyttprøve synes ikke å være vurdert i Prop. 139 L (2022–2023).

Ved eventuelle brudd på pålegg om rusfrihet, gir konfliktrådsloven § 33 mulighet for ungdomskoordinator til å gjennomføre samtaler med formål å motvirke nye brudd, før saken eventuelt overføres til påtalemyndigheten for vurdering av om straffeforfølgningen skal gjenopptas.

16.3.7 Registrering og politiattest for barn under 18 år

I punkt 8.2.4 ovenfor har utvalget behandlet registrering i reaksjonsregister og politiattest for personer både over og under 18 år. Det vises til gjennomgangen der for personer som var under 18 år på handlingstidspunktet.

16.4 Folkerettslige krav og skranker

Det vises til punkt 15.3 ovenfor hvor barns rettigheter etter barnekonvensjonen omtales nærmere. I punkt 6.1 og 6.2 behandler utvalget overordnede rettslige rammer for utredningen knyttet til FNs narkotikakonvensjoner, Grunnloven og generelle menneskerettigheter, blant annet retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Menneskerettslige skranker knyttet til etterforsking og tvangsbruk i situasjoner der en person er mindreårige, er omtalt i punkt 12.1.3.

16.5 Allment om rådgivende enhet for russaker

16.5.1 Overordnet om enhetens oppgaver, funksjon og organisering

Kommunene skal etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd ha en «rådgivende enhet for russaker». Enheten har etter denne bestemmelsen «ansvaret for å møte personer når oppmøte for enhetene er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon». Plikt til å møte for rådgivende enhet for russaker som strafferettslig særvilkår er regulert i straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Forutsetningen er at saken gjelder «bruk, erverv, besittelse eller oppbevaring av narkotika til egen bruk» etter straffeloven § 231 eller legemiddelloven § 24 første ledd.

I tillegg har enheten etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b ansvar for å «gjennomføre ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d når dette er satt som vilkår». Ruskontroll i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstav d er definert som at siktede kan pålegges å «avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver». Enhetens lovbestemte oppgaver er med andre ord knyttet opp mot de to særvilkårene i straffeloven § 37 første ledd bokstav d (ruskontroll) og bokstav k (møteplikt ved enheten).

Bestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b om opprettelse av enhetene, og bestemmelsen i straffeloven § 37 om møteplikt som strafferettslig særvilkår, trådte i kraft 1. juli 2021.76 Ordningen er en videreføring av forslaget fra Rusreformutvalget etter at forslaget i Prop. 92 L (2020–2021) om avkriminalisering av narkotika under gitte terskelverdier til egen bruk ikke ble vedtatt i Stortinget, jf. nærmere i punkt 3.4 og 3.5 over.

Ansvaret for enhetene er plassert på kommunalt nivå ut fra prinsippet om lavest mulig effektive innsatsnivå, og ut fra hensynet om å ha nærhet til instansen som skal gjennomføre møtet og til kommunale tjenestetilbud. Det følger av Innst. 612 L (2020–2021) at kommunene kan velge å inngå interkommunalt samarbeid for å ivareta formålet med bestemmelsen der forholdene ligger til rette for dette.77 Videre er det lagt til grunn i Prop. 92 L (2020–2021) at kommunen kan organisere oppgavene som hører inn under enheten relativt fritt. Om dette fremgår det (side 60):

Kommunene kan organisatorisk plassere enheten i den delen av helse- og omsorgstjenesten som de finner mest hensiktsmessig for enhetens oppgaveløsning. I mange større kommuner finnes egne psykisk helse- og rustjenester, enten samlokalisert eller samorganisert, og det vil være naturlig at funksjonen som opprettes ivaretas i disse tjenestene. I andre kommuner kan en matriseorganisering, der personell som inngår i enhetens oppgaveløsning [som har] sin primære tilhørighet i andre deler av tjenestene, være en mer hensiktsmessig løsning.

Utvalget er ikke kjent med at det så langt er blitt etablert interkommunale samarbeid for å oppfylle lovens vilkår. Utvalget erfarer ellers at enhetene er organisert relativt ulikt i de ulike kommunene, blant annet ut fra kommunenes størrelse og øvrig tjenestetilbud innenfor rusforebyggende arbeid. Det vil derfor være lokale variasjoner. Departementet kan i medhold av helse- og omsorgstjenestelovens § 3-9 b annet ledd gi nærmere forskrifter «om den rådgivende enheten, blant annet om organisering og tjenestens innhold». Kompetansen er så langt ikke benyttet.

Det fremgår av Prop. 92 L (2020–2021) side 63 at «[d]epartementet vil ikke foreslå å forskriftsfeste kompetansekrav slik utvalget har foreslått, selv om dette ville understreke betydningen av tverrfaglig utredning av tjenestebehov og behov for styrket samhandling».78 Det er vist til at forskriftsfesting av kompetansekrav for en bestemt tjeneste vil skille seg fra praksis for øvrig, hvor kravet til forsvarlighet ligger til grunn og hvor kompetansekrav er knyttet til helse- og omsorgstjenesten som helhet. Helsedirektoratet har derfor i brev 6. oktober 2022 gitt nærmere retningslinjer om hvilke krav som bør stilles til enhetens faglige kompetanse. Brevet er sendt til landets kommuner og har overskriften: «Vilkår og rutiner for oppmøte, ruskontroll og gjennomføring av samtaler hos rådgivende enhet for russaker». Her fremgår på side 7:

Gitt de rådgivende enhetenes mandat og oppgaver er det viktig at kommunen tilstreber en tverrfaglig kompetanse i, eller tilknyttet enheten/funksjonen. Dette inkluderer også brukererfaring. […] Personellet bør ha god kompetanse innen områder som motivasjon og endring, og «samtalen som verktøy». Personellet bør ha god oversikt over det samlede helse- og sosialfeltet i kommunen, inkludert tverrfaglig spesialisert rusbehandling og tiltak i regi av ideelle og frivillige organisasjoner.

Disse retningslinjene er senere blitt erstattet med en nettartikkel (her forkortet til Helsedirektoratets veiledende materiale 2022).79 Veiledende materiale 2022 har i det vesentlige samme innhold og budskap som de opprinnelige retningslinjene. De aktuelle «kompetansekravene» er likevel ikke videreført, men utvalget antar at dette ikke er uttrykk for en endring i Helsedirektoratets vurdering av hvilken type kompetanse som anses nødvendig for å oppfylle formålet med enhetene. Det fremgår også av veiledende materiale 2022 at Helsedirektoratet har gitt statsforvalterne i oppdrag – i samarbeid med kompetansesentrene på rusfeltet (KORUS) – å gi støtte til kommunene ved implementering av den lovpålagte plikten til å etablere rådgivende enheter for russaker.80

Det ligger som nevnt utenfor mandatet å vurdere om enhetene eventuelt bør organiseres på en annen måte enn under helse- og omsorgslovgivningen, for eksempel som en del av konfliktrådene. Det ligger i utgangspunktet også utenfor mandatet å vurdere om enhetene bør tillegges andre oppgaver, i tillegg til oppgavene knyttet til gjennomføring av særvilkårene i straffeloven § 37 første ledd bokstav d (ruskontroll) og k (møteplikt ved enhetene). Bestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd er likevel ikke til hinder for at kommunene selv velger å legge ytterligere oppgaver til enheten. Utvalget har fått opplyst at flere kommuner har valgt å gi enhetene også andre oppgaver enn de lovpålagte, for eksempel har Oslo kommune en forsøksordning i fem bydeler hvor enhetene tar imot personer som ønsker frivillig oppfølging knyttet til rus. Etter det opplyste har også Stavanger kommune valgt å utvide funksjonen til å omfatte alle innbyggere og ansatte i kommunen som har behov for veiledning om rus og behov for å komme i kontakt med kommunens og spesialisthelsetjenestens hjelpetilbud.

Den omstendighet at enhetene er gitt i oppgave å følge opp strafferettslige reaksjoner, men er organisert under helse og omsorgslovgivningen, skaper et visst spenningsforhold mellom helselovgivningen og straffegjennomføringen. Blant annet må det i fastleggingen av det konkrete innholdet i den strafferettslige møteplikten ved enhetene, trekkes en grense mot hva som anses som helsehjelp etter helselovgivningen og dermed utløser bestemte krav til saksbehandling og forsvarlig tjenesteytelse, jf. punkt 16.6.3.3.

16.5.2 Overordnet om påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker og ruskontroll

16.5.2.1 Målgruppen

For at et forhold skal kunne avgjøres med påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 første ledd må det foreligge «særlige grunner». Etter bestemmelsens annet ledd kan påtaleunnlatelse gis på vilkår om at siktede i prøvetiden ikke gjør seg skyldig i ny straffbar handling («betinget påtaleunnlatelse»). For personer under 18 år er utgangspunktet etter riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 at påtaleunnlatelse med prøvetid bør anvendes i stedet for bot ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd:

Påtaleunnlatelse med prøvetid kan være en særlig egnet straffereaksjon overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlig narkotikalovbrudd, hvor formålet er å forebygge videre rusbruk, og/eller stimulere til fortsatt rehabilitering. Særlig overfor ungdom mellom 15 og 18 år bør slike reaksjoner anvendes framfor ileggelse av bot. […]

Påtaleunnlatelsen kan gjøres betinget av at siktede ikke gjør seg skyldig i nye straffbare handlinger med en prøvetid på to år, jf. straffeprosessloven § 69 annet ledd. Er lovbryteren under 18 år på handlingstiden, skal prøvetiden fastsettes til enten 6, 12, 18 eller 24 måneder, jf. straffeprosessloven § 69 annet ledd tredje punktum.

Etter bestemmelsens tredje ledd kan det også fastsettes ulike særvilkår for påtaleunnlatelsen («betinget påtaleunnlatelse med særvilkår»), for eksempel vilkår om å møte for rådgivende enhet for russaker og/eller ruskontroll, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav d og k. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 fremheves det at påtaleunnlatelse kan gjøres betinget av individuelt tilpassede vilkår slik disse er beskrevet i den nå opphevede straffeloven av 1902 § 53, som i det vesentlige tilsvarer gjeldende straffelov § 37. Riksadvokaten peker her på at vilkåret om ruskontroll vil være særlig aktuelt overfor førstegangsovertredere og unge lovbrytere som er i en rehabiliteringssituasjon:

Vilkår om å avstå fra bruk av rusmidler kan fastsettes av påtalemyndigheten ved påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd, jf. straffeloven § 53 nr. 3 bokstav c. Dette vilkår er særlig aktuelt å anvende overfor førstegangsforbrytere, og unge lovbrytere som er i en rehabiliteringssituasjon.

På generelt grunnlag vil påtaleunnlatelse med særvilkår om ruskontroll trolig være en utilstrekkelig reaksjon dersom det er tale om ungdom med mer sammensatte problemer. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 fremgår det:

Påtalemyndigheten kan anvende […] ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, ved overtredelser av legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd og straffeloven § 162 første ledd. […] Reaksjonene kan være adekvate overfor unge gjerningspersoner med sammensatte problemer. Lovens øvrige vilkår må være oppfylt.

For øvrig gir ikke rundskrivet ytterligere veiledning for vurderingen av hvem som er målgruppen for de aktuelle særvilkårene.81 Riksadvokatens rundskriv – som er fra 2014 – gir naturlig nok heller ingen veiledning om anvendelsen av vilkåret om at siktede skal møte hos rådgivende enhet for russaker etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k, som altså trådte i kraft 1. juli 2021.82

16.5.2.2 Kontradiksjon før vilkår fastsettes – vergens rolle

Den siktede skal, uavhengig av alder, «så vidt mulig få uttale seg» før det settes særvilkår, jf. straffeprosessloven § 69 siste ledd, siste punktum. Etter barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 2 har barn en absolutt rett til å bli hørt i enhver rettslig saksbehandling som angår dem.83 Det vises også til Grunnloven § 104 første ledd annet punktum som gir barn «rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling». I lys av dette må straffeprosessloven § 69 tredje ledd forstås som at barnet har en ubetinget rett til å få mulighet til å uttale seg før særvilkåret gis.

En slik forståelse følger også av riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014, hvor det er presisert at påtalemyndigheten «må sikre» at barnet på forhånd gis adgang til å uttale seg om særvilkårene som settes. I påtaleinstruksen § 18-1 første ledd fremgår det videre at siktede «skal» gis adgang til å uttale seg før det settes vilkår etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd:

Dersom det kan bli spørsmål om å unnlate påtale på vilkår som nevnt i straffeprosessloven § 69 tredje ledd, skal siktede på forhånd gis adgang til å uttale seg om de aktuelle vilkår. Det samme gjelder dersom det i prøvetiden blir spørsmål om å oppheve eller endre vilkår som er fastsatt og sette nye vilkår.

For at barnets rett til å uttale seg om vilkårene skal få realitet, må det dessuten i tråd med barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 2 gis informasjon som er tilpasset barnets alder og utvikling. I tillegg må informasjonen være konkret om hva vilkåret innebærer, for eksempel hva det betyr å møte ved rådgivende enhet for russaker, sammenlignet med for eksempel forelegg på bot, dersom dette er alternativet.84

Straffeprosessloven § 69 tredje ledd og påtaleinstruksen § 18-1 må forstås slik at også vergen(e) skal informeres før det fastsettes særvilkår når siktede er under 18 år. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 er det videre presisert at påtalemyndigheten «må sikre» at også verger på forhånd gis adgang til å uttale seg. Etter vergemålsloven § 16 første punktum er vergen for en mindreårig den eller de som har foreldreansvaret for barnet etter reglene i barneloven.85 Den mindreårige vil derfor vanligvis ha to verger; mor og far. Begge har partsrettigheter etter straffeprosessloven § 83 og skal gis adgang til å uttale seg.

16.5.2.3 Saksbehandlingen – personundersøkelse

Etter straffeprosessloven § 249 annet ledd skal som nevnt spørsmålet om påtale avgjøres innen seks uker (42 dager) etter at vedkommende er å anse som mistenkt i saken. Se nærmere punkt 15.2.3.3 om bakgrunnen for bestemmelsen.

I straffeprosessloven §§ 161-164 er det fastsatt regler om innhenting av personundersøkelse. Formålet med undersøkelsen «er å skaffe opplysninger om den siktedes personlighet, livsforhold og fremtidsmuligheter til bruk for avgjørelsen av saken», jf. § 161 annet ledd. Personundersøkelse skal «som regel» innhentes når det «antas å ha betydning for avgjørelsen om straff eller andre forholdsregler», se § 161 første ledd. Etter påtaleinstruksen § 14-1 første ledd annet punktum skal det i den konkrete vurderingen «særlig legges vekt på siktedes alder og miljøforhold, sakens alvor, undersøkelsens betydning for sakens avgjørelse og om undersøkelsen vil kunne føre til en uheldig forsinkelse av saken».

Det er fastsatt egne regler for innhenting av personundersøkelse i saker hvor siktede er under 18 år. Etter straffeprosessloven § 161 a annet ledd «skal» det innhentes personundersøkelse dersom det tas ut tiltale mot en person under 18 år, med unntak av i saker som gjelder ikke-vedtatte forelegg og påtaleunnlatelser som bringes inn for retten. Bestemmelsen er vedtatt endret ved lov 20. desember 2023 nr. 110. Endringen trer i kraft 1. september 2024, jf. kongelig resolusjon 24. mai 2024. Den innebærer blant annet at ordet «skal» endres til «bør», og at vurderingstemaet formuleres slik: «Ved vurderingen av om personundersøkelse bør foretas, skal det særlig legges vekt på sakens alvor og om saken kan opplyses tilstrekkelig på annen måte».

Ettersom bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk i utgangspunktet anses som mindre alvorlige saker i et strafferettslig perspektiv, vil det – selv om mistenkte er under 18 år – normalt ikke være grunn til å innhente personundersøkelse. Ved spørsmål om å ilegge påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker og/eller pålegg om ruskontroll, vil egnethet og motivasjon kunne belyses tilstrekkelig ved siktedes og vergenes uttalerett. Det vil for øvrig i mange tilfeller ikke være praktisk mulig å treffe påtaleavgjørelse innenfor lovens frist dersom det skal innhentes personundersøkelse. Hensynet til at ungdom bør få en rask reaksjon, tilsier derfor at det normalt ikke bør innhentes personundersøkelse i disse sakene.

16.5.2.4 Vilkårsbrudd

Dersom siktede ikke overholder ett eller flere vilkår for påtaleunnlatelsen, for eksempel ikke møter til enheten som innkalt, kan forfølgningen tas opp igjen etter straffeprosessloven § 74 tredje ledd. Bestemmelsen fastsetter at forfølgningen «kan» tas opp på ny. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 er det ikke gitt nærmere retningslinjer for kan-skjønnet, men det er vist til at riksadvokatens rundskriv nr. 6/1989 fortsatt gjelder, sammenholdt med de lovendringer som senere har kommet til. I riksadvokatens rundskriv nr. 6/1989 fremgår det (punkt IV):

Det må etableres kontrollrutiner som sikrer at vilkårsbrudd blir registrert. Det skal vurderes om brudd på vilkår (både det generelle vilkår og særvilkår) er så alvorlig at påtaleunnlatelse ikke bør bli stående. Ny kriminalitet av likeartet karakter som den påtale er unnlatt for, […] bør normalt lede til at forfølgningen tas opp på ny etter straffeprosessloven § 74 tredje ledd.

Utvalget har ikke oversikt over antall bruddmeldinger eller antall saker hvor straffeforfølgning er tatt opp igjen etter § 74 tredje ledd i den aktuelle sakstypen. Tilbakemeldinger som utvalget har fått i innspillsmøter med ulike aktører, kan tilsi at det er tale om få bruddmeldinger. Utvalget har etter omstendighetene heller ikke funnet grunn til å innhente slik statistikk.

16.5.3 Beskrivelse av praksis

Utvalget har mottatt en oversikt fra riksadvokaten over antall saker hvor det er gitt påtaleunnlatelse med vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k om å møte ved rådgivende enhet for russaker. Oversikten omfatter også påtaleunnlatelse med ulike former for rusoppfølging, men dette tallmaterialet er ikke lett tilgjengelig, jf. nærmere nedenfor. Det vises for øvrig til punkt 16.2 hvor det redegjøres for statistikk over strafferettslige reaksjoner overfor mindreårige ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, inkludert mottatte tall fra riksadvokaten.

Ifølge riksadvokatens gjennomgang har påtalemyndigheten i perioden 2022 (annet halvår) til 2023 (hele året) gitt påtaleunnlatelse med særvilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker i til sammen 123 saker. Det har vært en økning hvert halvår siden bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2022. Tallene fordeler seg slik:

• 2022 annet halvår: 20 saker

• 2023 første halvår: 45 saker

• 2023 annet halvår: 58 saker

I tillegg var det til sammen 36 saker i den aktuelle tidsperioden hvor det ble fastsatt vilkår om ulike former for oppfølging av siktedes bruk av rusmidler. I disse 36 sakene er det flere uklarheter rundt følgende spørsmål:

• Om pålegget om rusoppfølging var gitt i medhold av straffeloven § 37 bokstav d.

• Om pålegget om rusoppfølging var knyttet til rådgivende enhet for russaker, jf. helse- og omsorgtjenesteloven § 3-9 b.

• Om pålegget om rusoppfølging var gitt i kombinasjon med pålegg om møte hos rådgivende enhet for russaker, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k.

Rådgivende enhet for russaker har som nevnt ansvar for å gjennomføre ruskontroll når dette er satt som vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b. I de aktuelle påtaleunnlatelsene var det likevel uklart om ruskontrollen var lagt til disse enhetene. Det var gjennomgående ikke vist til straffeloven § 37 første ledd bokstav d som hjemler særvilkåret, og andre formuleringer enn lovens begrep i bokstav d om at siktede kan pålegges å «avgi nødvendige rusprøver», var brukt. For eksempel var det gitt pålegg om at siktede skulle «inngå ruskontrakt med kommunen» og «pålegg om oppmøte/rustesting», samt at oppfølgingen skulle skje ved navngitt institusjon med et annet navn enn rådgivende enhet for russaker. Eksempel på tjenestesteder som var navngitt som ansvarlig for den konkrete oppfølgingen var: «Forebyggende enhet», «Kompetansesenter rus og psykisk helse», «Felles ansvar», «Fredrikstadhjelpa», «Kristiansand kommunes forebyggende enhet» og «TIUR».86

Ettersom rådgivende enhet for russaker er en lovpålagt funksjon som kommunen skal sørge for, men hvor kommunene har valgfrihet med hensyn til organiseringen, jf. punkt 16.5.1 ovenfor, kan funksjonen i prinsippet ivaretas ved allerede etablerte tjenestesteder i kommunen, for eksempel de navngitte institusjonene nevnt ovenfor. Verken riksadvokaten eller utvalget har funnet grunn til å undersøke nærmere om de navngitte enhetene i de 36 nevnte sakene, er utpekt til å utføre oppgavene etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd.

Nedenfor følger noen eksempler hvor det i den aktuelle saken er gitt påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte ved rådgivende enhet, eventuelt i kombinasjon med pålegg om ruskontroll. Eksemplene er mottatt fra riksadvokaten, og er hentet fra samtlige politidistrikt fra den aktuelle tidsperioden, og gjelder i det vesentlige personer under 18 år:

• Politiet ble kontaktet av en forelder som hadde funnet narkotika hjemme tilhørende et mindreårig medlem av husstanden.

• Politiet fikk melding om at en ungdom hadde tatt med seg narkotika på fest, og at det gikk på rundgang. Innehaveren, som var tydelig ruspåvirket, hevdet overfor politiet at det var lovlig forskrevne piller (på resept), men tilsto da politiet sa at de ville sjekke den opplysningen med foreldrene.

• Politiet så en synlig ruspåvirket ungdom på et offentlig sted. Ungdommen ble innbragt på grunn av sin tilstand, og jourhavende påtalejurist besluttet at ungdommen kunne ransakes.

• Politiet så en salgssituasjon med en ungdom og en person som tidligere var kjent for politiet i forbindelse med salg av narkotika. Da politiet grep inn, skilte de to lag, og politiet fikk kontroll på ungdommen som var mistenkt for kjøp av narkotika.

• Politipatrulje ransaket tre ungdommer på fersk gjerning på grunn av åpenlys og felles befatning med cannabis.

• Politiet konfronterte en person på fest som fremsto som ruspåvirket.

• Politiet fikk kontroll på en ungdom etter at en gruppe som han var del av løp da de så politiet. Ungdommen erkjente hasjrøyking, og svarte bekreftende på spørsmål om han hadde narkotika på seg. Funn ved personransaking ga mistanke om salg av narkotika, og patruljen kontaktet jourhavende påtalejurist som besluttet ransaking hjemme hos siktede.

• Politiet så en person smette inn i et skoleområde der det erfaringsmessig hadde pågått salg av narkotika og annen uønsket atferd på kveldstid. Da de fant personen på skoleområdet, røkte han cannabis.

• Politiet ble kontaktet av en skole der et antall elever hadde kommet ruset på skolen.

• Politiet ble oppmerksom på en person som sto langs veien og røkte cannabis.

Utvalget presiserer at eksemplene ikke må forstås som et representativt bilde av alle anmeldelsene som årlig opprettes for overtredelse av legemiddelloven eller straffeloven § 231. Eksemplene kan likevel gi et visst inntrykk av påtalemyndighetens praksis ved bruk av de aktuelle særvilkårene.

Riksadvokatens gjennomgang tilsier at særvilkårene i det vesentlige er brukt overfor unge lovbrytere som ikke er registrert med mange tidligere narkotikalovbrudd, og de fleste sakene gjelder bruk eller innehav av små mengder cannabis.87

16.6 Nærmere om å møte hos rådgivende enhet for russaker som vilkår for påtaleunnlatelse

16.6.1 Gjeldende rett – innledning

Det en person kan pålegges i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstav k, er «å […] møte hos rådgivende enhet for russaker. Bestemmelsen klargjør ikke nærmere hva som ligger i møteplikten. Heller ikke forarbeidene klargjør dette. Etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-9 b annet ledd kan departementet gi forskrift om den rådgivende enheten, blant annet om tjenestens innhold, men kompetansen er så langt ikke benyttet.

Helsedirektoratet har imidlertid som nevnt utarbeidet en nettartikkel («veiledende materiale 2022»), som gir nærmere veiledning om vilkår og rutiner for oppmøte ved enhetene og gjennomføring av samtaler hos enhetene. Helsedirektoratet har utarbeidet det veiledende materialet i samarbeid med blant andre Politidirektoratet, riksadvokaten, KORUS, brukerorganisasjoner (FHN og A-larm), Fagrådet Rusfeltet, statsforvalterne, Oslo universitetssykehus avdeling for rettsmedisinske fag, KS (Kommunesektorenes organisasjon) og ulike fagorganisasjoner.

16.6.1.1 Plikten til å møte

Når en person er gitt et pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker, er oppgavene for enheten i henhold til veiledende materiale 2022 i korte trekk følgende:

• Motta melding om ilagt møteplikt fra politiet

• Sende innkalling til møtet

• Gjennomføre møtet

• Sende henvisning til aktuelle behandlingstilbud dersom det er aktuelt.

Når politiet har oversendt saken til rådgivende enhet for russaker, vil det alminnelige helse- og sosialrettslige regelverket regulere personens rettigheter og krav på tjenester, samt rammene for enhetens virksomhet.88 For eksempel kan tvangshjemler i sektorlovverket i helseretten komme til anvendelse, og enhetens personell vil ha opplysningsplikt til barneverntjenesten dersom det foreligger grunn til å tro at barn utsettes for omsorgssvikt eller barnets liv og helse er i fare, for eksempel på grunn av bruk av rusmidler, jf. barnevernloven § 13-2.

I veiledende materiale 2022 fremgår det at påtalemyndigheten skal informere den aktuelle enheten når en person er blitt pålagt møteplikt. Politiets plikt til å informere enheten følger av straffeprosessloven § 455 annet ledd annet punktum om fullbyrding og ansvar for å sette i verk strafferettslige reaksjoner. Deretter har enhetene plikt til å kalle personen inn til å møte (og eventuelt følge opp ruskontroll, jf. punkt 16.7 under). Innkallingen skal i henhold til det veiledende materiale være skriftlig, men enheten kan også forsøke å oppnå kontakt på telefon og «i helt særskilte tilfeller» benytte oppsøkende virksomhet for å informere om innkallingen (for eksempel der personen er kjent av oppsøkende virksomhet fra tidligere). Selv om vergene gjennom påtalemyndigheten er kjent med påtaleunnlatelsen, kan også rådgivende enhet for russaker innkalle vergene til møtet dersom dette vurderes som hensiktsmessig.

Straffeloven § 37 første ledd bokstav k klargjør ikke hvor mange ganger siktede skal møte ved enheten for å oppfylle vilkåret om møteplikt. I veiledende materiale 2022 presiseres det at pålegget er oppfylt når personen har møtt ved enheten én gang. Dette er også etablert forvaltningspraksis, og langt til grunn av blant annet KORUS. Oppmøtet skal videre være personlig (fysisk), «men kan unntaksvis, i særskilte tilfeller gjennomføres digitalt for eksempel der det er lange avstander». Det fremgår også at enheten skal melde til påtalemyndigheten dersom personen ikke møter etter innkalling, men at det ikke er behov for å rapportere når personen har møtt. Det er også presisert at det ikke er hjemmel for å videreformidle helseopplysninger (knyttet til eventuell helsehjelp som gis ved eller utenfor enheten) til påtalemyndigheten, med mindre personen samtykker til dette.

16.6.1.2 Innholdet i møtet – særlig om forholdet til helsehjelpbegrepet i helselovgivningen

Formålet med møteplikten er ifølge Prop. 92 L (2020–2021) at enhetene skal fungere som «møtepunkt for personer som er ilagt møteplikt av politiet og gi tilpasset råd og veiledning, og informasjon om risiko og konsekvenser ved narkotikabruk.» Enheten kan videre «gi tilbud om kartlegging og utredning av eventuelt tjenestebehov».89

I veiledende materiale 2022 er det presisert at enheten er en helse- og omsorgstjeneste, noe som innebærer at forsvarlighetskravet gjelder. Videre er det gitt nærmere retningslinjer for hvordan møtet skal gjennomføres:

• Møtet bør «gjennomføres som en samtale med vekt på samarbeid og relasjonsbygging».

• Enheten skal informere om at personen «er der som følge av en betinget påtaleunnlatelse eller dom, og at enheten har taushetsplikt».

• Enheten skal gi personen «kunnskapsbasert informasjon om virkninger og risiko ved bruk av ulike rusmidler, samt trygg bruk av rusmidler».

• «Enheten skal informere om ulike tjenestetilbud og frivillige hjelpetilbud som finnes i kommunen og i spesialisthelsetjenesten».

• «Dersom personen ønsker videre helsehjelp, må enheten gi tilstrekkelig informasjon slik at vedkommende kan ta et informert valg om helsehjelpen. Rådgivende enhet skal da henvise/lose personen videre».

• «Helsehjelp er basert på samtykke, og vil medføre undersøkelser, kartlegging når det gjelder bruk av rusmidler, livssituasjon og eventuelle andre hjelpebehov».

Innholdet i vilkåret om å møte kan etter dette oppsummeres slik: Enheten skal gi informasjon og rådgivning, og dersom personen gir samtykke, kan det gjennomføres kartlegging eller gis henvisning til helsehjelp. Dersom et tiltak anses som helsehjelp, utløses en rekke rettigheter og plikter som følger av helselovgivningen, blant annet krav til tiltakets innhold og til saksbehandlingen, eksempelvis vilkår om samtykke. Det vil bero på en helhetsvurdering om en bestemt type handling faller innenfor helsehjelpsbegrepet. Helsehjelp er definert slik i helsepersonelloven § 3 tredje ledd:

Med helsehjelp menes enhver handling som har forebyggende, diagnostisk, behandlende, helsebevarende, rehabiliterende eller pleie- og omsorgsformål og som utføres av helsepersonell.

Definisjonen er etter sin ordlyd vid, og vurderingen av om en handling faller innenfor helsehjelpbegrepet vil bero på en helhetsvurdering. I veiledende materiale 2022 er det lagt til grunn at det å gi generell informasjon om risiko og helsefare ved rusmidler som er allment tilgjengelig, ikke anses som helsehjelp. Dette innebærer blant annet at oppmøte ikke skal nedtegnes i pasientjournal.

Helsedirektoratet har lagt til grunn at for at rådgivning skal fremstå som helsehjelp, må den være individuelt tilpasset, være av handlingsrettet karakter og basert på informasjon som pasienten gir fra seg.90 En viss veiledning for grensedragningen ved vurderingen av når rådgivning skal anses som helsehjelp, finnes i en uttalelse fra Helsedirektoratet om helsehjelpsbegrepet etter helsepersonelloven § 3 tredje ledd, relatert til spørsmålet om rådgivning til enkeltpersoner på apotek skulle anses som helsehjelp. Uttalelsen er referert i Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 på side 323:

[V]eiledning, råd og informasjon om bruk av legemidler som gis i forbindelse med ekspedering, er helsehjelp i den grad veiledningen og informasjonen er individuelt tilpasset, av handlingsrettet karakter og basert på informasjon personen gir i fra seg. Dersom rådene som gis er av en mer generell og uforpliktende karakter, ikke tilpasset den enkelte person, men som for eksempel vil gjelde for en større gruppe mennesker, vil ikke dette være helsehjelp etter definisjonen.

I Rusreformutvalgets utredning er det også vist til andre vurderinger fra Helsedirektoratet, hvor følgende handlinger ble ansett som helsehjelp:91 Legemiddelsamtale mellom pasient og farmasøyt, røykesluttveiledning, behandling av pasienter med LAR og vurdering av interaksjon mellom legemidler. Derimot ble presisering av produktinformasjon (for eksempel veiledning i forbindelse med bruk av diabetesutstyr eller inhalasjonsmedisin), eller formidling av offentlig helserelatert informasjon rettet mot en større, ubestemt kundekrets, ikke ansett som helsehjelp.

Rusreformutvalget la til grunn at en dialog som tar sikte på å avklare personens videre behov for tjenester, utvilsomt var helsehjelp i helserettslig forstand, mens en rådgivende samtale ikke kunne anses som helsehjelp.92 Begrunnelsen var at formålet med en rådgivende samtale ville være å gi generelle opplysninger om risiko knyttet til bruk av narkotika og tilgjengelige tilbud, og å gi informasjon om muligheten for videre kartlegging og helsehjelp dersom personen samtykket til dette. Videre ble det vist til at slik samtale ikke ville være av individuelt handlingsrettet karakter eller basert på informasjon som personen ga fra seg. Informasjonen var altså generell og ikke basert på individuelle faglig vurdering av den enkeltes helsesituasjon eller lignende. Rusreformutvalget fant det derfor ikke nødvendig å foreslå en lovbestemmelse som uttrykkelig fastslo at en slik samtale, uten samtykke til kartlegging mv., ikke utgjorde helsehjelp etter helselovgivningen. Det andre alternativet, som betinger samtykke og tar sikte på å avklare personens behov for tjenester, måtte ifølge Rusreformutvalget anses som helsehjelp fordi handlingen var individuelt tilpasset, handlingsrettet og basert på informasjon som personen ga den ansatte i enheten med henblikk på kartlegging.

I Prop. 92 L (2020–2021) er det lagt til grunn at vilkåret om å møte ved enhetene skal omfatte at personen får tilpasset råd og veiledning, herunder informasjon om mulige konsekvenser av narkotikabruk, for seg selv og andre, og at personen også blir frarådet slik bruk. Videre skal det gis generell informasjon om mulige hjelpetiltak. Departementet understreket likevel at samtalen kunne ha «terapeutisk effekt», selv om dette ikke var det primære formålet.93 Departementet la videre til grunn at kartlegging normalt vil anses som helsehjelp. Med dette menes, ifølge departementet, at enhetens personell starter kartlegging av personens rusmiddelbruk og generelle livssituasjon for å kunne gi tilpasset rådgivning med særlig sikte på identifisering av tjenestebehov og med henvisning til rett instans og nivå. Gjennom slik henvisning vil personen dermed kunne motta individuelt tilrettelagte tjenester, for eksempel fra kommunens helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjenesten, barneverntjenesten, NAV eller en kombinasjon av flere tjenester. Denne oppfølgingen vil i så fall normalt skje i det ordinære tjenesteapparatet, og ikke i regi av den rådgivende enheten.94

Utvalget bemerker at basert på ovennevnte vil enhetene ha noe handlingsrom for å gjennomføre individuelt tilpasset rådgivning med «en viss terapeutisk effekt» basert på personens egne opplysninger for å oppfylle formålet med straffen, uten at samtalen nødvendigvis anses som helsehjelp etter helselovgivningen. Utvalget kommer tilbake til den konkrete vurderingen i punkt 16.6.3.3.

16.6.2 Innspill til utvalget

De fleste aktørene er i utgangspunktet positive til opprettelsen av rådgivende enhet for russaker som et rusforebyggende tjenestetilbud i kommunene, og Helsedirektoratet trekker blant annet frem at det er særlig positivt at kommunene nå har en lovfestet plikt til å tilby tjenesten. Flere mener likevel at enhetene ikke har fungert etter sin hensikt blant annet fordi de har hatt få saker (ettersom politiet i liten grad avdekker narkotikasaker samtidig som møteplikten er koblet til et strafferettslig særvilkår). Mange mener også at enhetene har et større potensial enn de får tatt ut i dag. Dette kommer utvalget tilbake til i punkt 17.5.1 i forbindelse med spørsmålet om enhetene også kan brukes utenfor straffesak eller ved henleggelse av straffesak.

Plikt til å møte ved rådgivende enhet for russaker, blir av flere trukket frem som en egnet reaksjon i mindre alvorlige narkotikasaker. Universitetet i Oslo, Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) har pekt på at obligatorisk møte vil bli opplevd som en uønsket konsekvens av å bruke narkotika, som dermed kan ha en begrensende effekt på den generelle narkotikabruken i samfunnet. Et slik pålegg om å møte hos enhetene støttes i utgangspunktet også av Foreningen for human ruspolitikk, Foreningen tryggere ruspolitikk, Foreningen for helhetlig ruspolitikk, IOGT i Norge og Actis. Andre har likevel gitt uttrykk for at de er mer usikre på om særvilkåret har den ønskede forebyggende effekten. Blant annet har Norsk psykologforening pekt på at slike obligatoriske tiltak kan være «en vei inn» til behandling for ungdom, men kan også være problematisk for ungdommens motivasjon og tilliten til behandler.

Noen aktører, for eksempel Nordland politidistrikt, mener at påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved enheten bør kunne ilegges i alle saker ved overtredelse av legemiddelloven, bortsett fra overfor rusmiddelavhengige, og Trondheim kommune stiller spørsmål om russamtaler med enheten bør være obligatorisk for alle ungdommer og unge voksne når det avdekkes bruk, fordi det viser seg at mange tror illegale rusmidler er legalisert. Oslo politidistrikt har pekt på behovet for nærmere klargjøring av hvilke strafferettslige reaksjoner som skal anvendes i sakstypen, og uttaler:

Slik dagens rettstilstand er, er det stor fare for at saker som innkommer ikke vil få lik behandling av landets påtalejurister og patruljemannskap. Dette gjelder hvorvidt det opprettes straffesak eller ei – spesielt sårbare er de sakene som innkommer og avgjøres i initialfasen av straffesaksgangen, ofte ved forelegg, da disse, dersom vedtatt, ikke blir overprøvd. Det en påtalejurist kan vurdere som en foreleggsak, kan av en annen bli vurdert som en sak som bør avgjøres med påtaleunnlatelse, jf. strpl § 69.

Videre har noen aktører, blant annet Politidirektoratet og Vestfold, Buskerud og Telemark statsadvokatembeter, ment at politiet bør gis en hjemmel til å avhente personer som ikke møter etter innkalling, mens andre, for eksempel Helsedirektoratet, har pekt på at å bruke tvang i denne sammenheng kan være uheldig for videre behandling.

Flere aktører mener at dagens praksis med bare ett møte kan være for lite, og at det bør kunne pålegges flere møter, blant andre Utekontakten i Bergen kommune, IOGT i Norge, Actis, Foreningen for helhetlig ruspolitikk, Norges politilederlag og Norsk narkotikaforebyggende forening. Representanter for Sør-Vest politidistrikt og Stord, Bømlo og Fitjar kommuner har pekt på at det er uheldig med en ordning som innebærer at siktede i prinsippet kan velge å gå etter bare ett minutt og likevel anses å ha oppfylt vilkåret. Helsedirektoratet og KORUS har også gitt uttrykk for at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig å gjennomføre flere møter, og sistnevnte har fremholdt:

Ett møte vil ofte ikke være tilstrekkelig til å nå frem og motivere til endring. I noen tilfeller kan ett møte likevel være nok. Det er de mest ressurssterke som vil ha best forutsetninger for å nyttiggjøre seg ett enkelt møte. Personer med mindre ressurser og mer sammensatte problemer vil ofte være negativt innstilt til hjelpeapparatet og/eller være mindre motiverte. Da vil ikke ett møte holde.

Oslo kommune på sin side stiller spørsmål om hva flere møter skal bidra til, og viser til at det kan brukes til å bygge motivasjon, men er usikker på om dette ligger innenfor hva enhetene skal drive med. Foreningen Tryggere Ruspolitikk mener at det kan være vanskelig å fylle mer enn ett møte med formålstjenlig innhold uten at det foreligger frivillighet.

Aktørene har på generelt grunnlag hatt ulikt syn på hva som ligger innenfor enhetens oppgaver, og hvor langt enhetene kan tilpasse rådgivningen til den enkeltes behov før samtalen vil måtte anses som helsehjelp. Utvalget kommer tilbake til dette under drøftelsen av innholdet i særvilkåret nedenfor, men vil likevel særlig trekke frem innspill fra Foreningen for Human Ruspolitikk hvor det i møte med utvalget er fremhevet at vilkåret om møteplikt kan ha en positiv effekt fordi man kan da bygge tillit og motivasjon. Foreningen har videre presisert at enhetene bør oppfattes som et bra sted å komme til, og at «møtene bør innrettes mest mulig etter den enkeltes behov ved at det stilles spørsmål om hvordan man har det og hva man trenger hjelp til».

16.6.3 Utvalgets vurderinger og forslag

16.6.3.1 Bør påtalemyndigheten kunne pålegge møteplikt?

Som det fremgår ovenfor i punkt 15.3, bør forebyggende og skadereduserende tiltak rettet mot ungdom som bruker rus, være basert på kunnskap om hva som virker og ikke virker. De etablerte enhetene har foreløpig eksistert i bare to år. Enhetene har hatt et begrenset antall saker til behandling, og virkningene av tiltaket er foreløpig ikke evaluert.

Utvalget kan ikke se at bruk av særvilkåret som en strafferettslig reaksjon, vil stride mot barnekonvensjonen artikkel 33 som oppstiller krav om at forebyggende og rehabiliterende tiltak må være egnet til å oppnå formålet, eller at en slik alternativ straffereaksjon vil gripe inn i ungdommens rett til privatliv etter EMK artikkel 8. Det å oppfylle pålegg om å møte ved rådgivende enhet ved russaker, kan for mange oppleves som mindre byrdefullt enn å betale en bot. Uansett vil et eventuelt inngrep ha hjemmel i lov og være egnet til og forholdsmessig for å forfølge et legitimt formål, nemlig hensynet til folkehelsen og å beskytte barnet mot å bruke narkotika, i tillegg til hensynet til allmennprevensjon.95 Det er ikke holdepunkter for at et slikt pålegg som en strafferettslig reaksjon kan anses uforholdsmessig byrdefullt, og således utgjøre et brudd på EMK artikkel 8. Formålet med tiltaket er videre å lede barnet bort fra tradisjonell straff (i dette tilfellet forelegg, eventuelt ubetinget påtaleunnlatelse) til en alternativ straffereaksjon som gjør at samfunnet i stedet kommer i posisjon til å gi hjelp på en måte som skal ta hensyn til barnets behov, jf. barnekonvensjonen artikkel 40.

Kunnskapsgrunnlaget om hvilken effekt møtene ved enhetene har, er begrenset. Forskningsartikkelen fra Sandøy mfl., som utvalget redegjør nærmere for i punkt 16.7.2.5 under, omhandler særlig effekten av påtaleunnlatelser med vilkår om ruskontroll, men kan også ha en viss interesse for vurderingen av i hvilken grad et pålegg om møteplikt er egnet til å oppfylle dets formål. Funnene i nevnte artikkel, gir flere holdepunkter for at alternative straffereaksjoner (særlig rusprøver), kan ha positiv effekt for å opprettholde rusfrihet og bidra til redusert tilbakefall til nye narkotikalovbrudd. Det fremgår av studien at ungdom som hadde fått en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår (særlig rusprøver), hadde lavere risiko for tilbakefall sammenlignet med ungdom som hadde fått et forelegg for sammenlignbare narkotikalovbrudd. I studien er det antatt at den forebyggende effekten kan skyldes kombinasjonen av det rehabiliterende og det inngripende innholdet i de alternative reaksjonene.

Tilbakemeldingene som utvalget har fått, blant annet fra Helsedirektoratet og KORUS, er videre at de fleste som har fått pålegg om møteplikt, har møtt som innkalt, og i tillegg at de fleste har tatt imot tilbud om hjelp og dermed blitt henvist videre i det tverretatlige hjelpeapparatet. Utekontakten i Bergen kommune, som også har funksjonen som rådgivende enhet for russaker i Bergen, har opplyst at av totalt 13 saker (fra enheten ble opprettet), møtte samtlige innkalte med unntak av én, og halvparten av de fremmøtte samtykket til videre oppfølging. Det er imidlertid betydelig usikkerhet rundt hva som kan utledes av disse tilbakemeldingene ettersom det er tale om små tall, og det ikke finnes noen samlet oversikt over antall saker og hva som er utfallet av de enkelte møtene. Det er derfor for tidlig å konkludere sikkert om i hvilken grad møtene er et egnet virkemiddel for å hjelpe unge med rusproblematikk, og om møtene gir ønsket effekt med redusert tilbakefall.

Effekten av møteplikten, også i kombinasjon med pålegg om rusprøver, jf. punkt 16.7 under, bør derfor på sikt evalueres og danne grunnlag for økt kunnskap. I tråd med uttalelsene fra både FNs barnekomité og anbefalingene fra KORUS bør evalueringen ta sikte på å avklare om enhetene fungerer etter hensikten og om de gir tilstrekkelig rom for å arbeide rusforebyggende slik enhetene er organisert og innrettet i dag. Helsemyndighetene bør, i samarbeid med påtalemyndigheten, sørge for at det utarbeides en samlet oversikt over antall saker som henvises til enhetene, og hva som blir utfallet av disse sakene.

Etter dette mener utvalget at påtalemyndighetens adgang til å gi påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker i mindre alvorlige narkotikasaker bør videreføres, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav k, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd.

16.6.3.2 Når bør påtalemyndigheten pålegge møteplikt?

Det er et grunnleggende prinsipp at straffen skal stå i forhold til alvoret i det straffbare forholdet som er begått. Ved straffereaksjoner som har til formål å bidra til en positiv utvikling hos den siktede, må hensynet til forholdsmessighet og den enkeltes behov for oppfølging veies mot hverandre. Reaksjonens varighet og innhold må bestemmes ut fra en helhetsvurdering, der både lovbruddets art og alvorlighet, og det å ivareta barnet ved å følge opp individuelle behov, inngår som relevante momenter.

Påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker, er et alternativ til blant annet forelegg på bot. Formålet med vilkåret er å sette siktede i kontakt med hjelpeapparatet og derved bidra til en positiv utvikling hos siktede, samtidig som samfunnet markerer at handlingen er straffbar og får konsekvenser. I Prop. 92 L (2020–2021) er det fremhevet at på generelt grunnlag vil betinget påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker, normalt være den foretrukne reaksjon overfor personer som ikke har en rusmiddelavhengighet.96 Videre fremgår det at det kan være vanskelig å trekke grensen mellom ulike narkotikabrukere, men at påtalemyndigheten er henvist til å foreta en samlet vurdering av personens livssituasjon i vurderingen av om det bør stilles vilkår om oppmøte for den rådgivende enheten for russaker. Ung alder er likevel ikke fremhevet som et særlig moment i proposisjonen.

Utvalget mener at betinget påtaleunnlatelse med vilkår om å møte hos rådgivende enhet ved russaker bør være den foretrukne reaksjonen overfor personer under 18 år i saker som gjelder bruk og befatning med narkotika til egen bruk ved førstegangs overtredelse. Dette er også i tråd med departementets vurdering i Prop. 135 L (2020–2021), hvor det på side 87 fremgår:

Departementet mener, i likhet med utvalget, at påtaleunnlatelse er en hensiktsmessig reaksjon ved første gangs lovbrudd og ved mindre alvorlige lovbrudd der en slik reaksjon vil kunne ha tilstrekkelig effekt. Slik unngås den belastning som gjennomføring av en straffesak vil kunne innebære for barn.

Departementet mener videre at særlig betingede påtaleunnlatelser vil kunne sikre barnet en bedre oppfølging enn for eksempel bøter, og legge til rette for en rehabiliterende prosess. […] Ved betinget påtaleunnlatelse kan det gis vilkår som kan bidra til atferdsendring hos barnet. Det er særlig viktig at det settes vilkår for en eventuell påtaleunnlatelse der barna har andre, omfattende problemer enn lovbrudd. For disse barna er det nødvendig med en reaksjon som griper fatt i de underliggende problemene hos den enkelte og kan medvirke til endring av barnets atferd og holdninger. En påtaleunnlatelse uten vilkår vil kunne oppleves som en ny bekreftelse på at det er mulig å ‘komme unna med’ lovbruddene.

Utvalget slutter seg til dette og bemerker at pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker vil kunne sikre ungdommen en mulighet for å få oppfølging. Reaksjonen er samtidig følbar og kan motvirke en eventuell opplevelse av at det er mulig å «komme unna med» narkotikalovbrudd.

Utvalget vil fremheve at vilkåret om å møte ved enheten i mange tilfeller også kan være anvendelig overfor unge lovbrytere som er over 18 år, særlig ved førstegangs overtredelse av narkotikalovgivningen.

Denne vurderingen harmonerer også med riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 hvor det fremgår at påtaleunnlatelse med individuelt tilpassede vilkår bør være hovedregelen ved førstegangs overtredelse og for unge lovbrytere som har et oppfølgingsbehov.

Forutsetningen for å fastsette vilkår om møteplikt må være at ungdommen eller den unge voksne anses å være i en livssituasjon hvor det er behov for å følge opp bruken av rusmidler. Dette vil trolig være hovedregelen i saker med unge lovbrytere ved bruk og innehav av narkotika. Vilkåret er som nevnt særlig egnet ved førstegangs overtredelse, men kan etter omstendighetene også være anvendelig selv om personen er straffet for narkotikalovbrudd eller for annen kriminalitet tidligere.

Vilkåret vil trolig være mindre formålstjenlig dersom personen allerede er i kontakt med hjelpeapparatet eller for tiden er til behandling for et rusproblem. Tilsvarende kan det være grunn til ikke å oppstille vilkår om møteplikt dersom påtalemyndigheten er kjent med at ungdommen ikke vil kunne dra nytte av møtene, for eksempel fordi rusbruken har sammensatte og omfattende bakenforliggende årsaker. Enhetene er først og fremst en rådgivningstjeneste og et kontaktpunkt inn mot hjelpeapparatet. Dersom personen har mer omfattende og sammensatte problemer, kan trolig andre reaksjoner kan være mer egnet. For eksempel kan påtalemyndigheten etter gitte vilkår beslutte saken overført til ungdomsoppfølging i konfliktrådet i medhold av straffeprosessloven § 71 a annet ledd, slik riksadvokaten også har trukket frem i rundskriv nr. 2/2014, jf. punkt 16.5.2.1 ovenfor. Se også punkt 8.2.3.2.

Påtalemyndigheten må i den enkelte sak vurdere om det er spesielle forhold i saken som gjør at det likevel ikke er grunnlag for å oppstille vilkår om å møte ved enheten. Utvalget legger til grunn at riksadvokaten som ledd i sin fagledelse vil gi retningslinjer for den konkrete skjønnsutøvelsen. Påtalemyndigheten må i den forbindelse sikre reell likebehandling av alle personer, uavhengig av sosioøkonomisk status. Det vises til nevnte forskningsartikkel av Sandøy mfl., som er nærmere redegjort for punkt 16.7.2.5, hvor undersøkelsen avdekket at det var en moderat overrepresentasjon av unge mennesker med høy sosioøkonomisk status i de alternative reaksjonssporene (påtaleunnlatelse med hovedvekt på vilkår om ruskontroll). Sannsynligheten for å motta en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår i mindre narkotikasaker, fremfor forelegg på bot, var 10 % høyere for unge med høy sosioøkonomisk status enn for personer med lav sosioøkonomisk status.

Påtalemyndigheten må også sikre rutiner som gjør at ungdommen (i tillegg til verge) gis mulighet til å uttale seg og formidle sine synspunkter før pålegg om å møte ved enheten settes som vilkår for påtaleunnlatelse. Informasjonen må være tilpasset barnets alder og modenhet, i tråd med barnets rett til å medvirke i prosessen i medhold av barnekonvensjonen artikkel 12 og Grunnloven § 104 første ledd. Muligheten for kontradiksjon vil også bidra til at påtalemyndigheten gis et bedre grunnlag for å vurdere om det unntaksvis er spesielle forhold i saken som gjør at å møte ved enheten ikke vil være et egnet virkemiddel.

For at formålet med den alternative straffereaksjonen skal ivaretas på best mulig måte, er det av stor betydning at vilkåret om å møte gis så raskt som mulig etter lovbruddet, jf. også hensynet til barnekonvensjonen artikkel 3 hvor lang saksbehandlingstid kan være i strid med barnets beste. I tillegg må innkallingen til å møte ved enheten sendes kort tid etter at enheten har mottatt saken fra påtalemyndigheten, slik også dagens rutiner synes å være, jf. Helsedirektoratets veiledende materiale 2022 hvor det fremgår at enheten bør tilstrebe at det skal være kort tid mellom oppmøtepålegget og selve gjennomføringen av møtet.

Som nevnt erfarer enhetene at det går for lang tid – mellom 30 og 60 dager – fra den straffbare handlingen skjer til enhetene mottar pålegget, og at muligheten for å lykkes med tiltaket øker hvis møtet gjennomføres kort tid etter handlingen. Det vises også til statistikken ovenfor i punkt 15.2.3.3 hvor det fremgår at i 2022 ble hele 30 % av straffesakene (alle sakstyper) med personer under 18 år ikke påtaleavgjort innen lovens frist på 6 uker.

Utvalget har vurdert, men ikke funnet det hensiktsmessig å foreslå lovendring som oppstiller en kortere saksbehandlingsfrist enn seks uker (42 dager) for nettopp denne sakstypen, jf. straffeprosessloven § 249 annet ledd. Riktignok er det som regel lite etterforsking i sakstypen, jf. også punkt 14.1.6 over om utvalgets vurdering ved bruk av spyttprøver, og en effektiv saksbehandling vil være av særlig stor betydning for at tiltaket skal være formålstjenlig. Den praktiske hovedregelen vil, etter utvalgets forslag, være at saken avgjøres med påtaleunnlatelse med pålegg om å møte ved enheten, og det vil sjelden være nødvendig å innhente personundersøkelse for å fastsette vilkår om møteplikt. Unntak er hvis det er tale om ungdom med mer sammensatte problemer som tilsier at ungdomsoppfølging bør vurderes. I så fall kan saksbehandlingstiden trekke noe ut. Påtalemyndigheten må uansett sikre rutiner som gjør at påtaleunnlatelse med pålegg om å møte ved enheten gis innenfor lovens frist på seks uker, og bør i tillegg vurdere om det kan iverksettes rutiner for å tilstrebe en enda kortere saksbehandlingstid i denne sakstypen.

Oppfyllelse av retten til kontradiksjon bør kunne ivaretas uten å skape særlig forsinkelser i saksbehandlingen ved bruk av dagens kommunikasjonsmidler, slik som Altinn mv. Utvalget har vurdert om det er grunnlag for, innenfor gjeldende konvensjonsforpliktelser, å gjøre unntak fra kravet om kontradiksjon for å sikre en raskere saksbehandling. Utvalget har likevel ikke funnet dette hensiktsmessig fordi det har en betydelig egenverdi å oppleve at man har innflytelse over egne livsbetingelser. Siktedes uttalerett kan også ha betydning for den enkeltes motivasjon til å ta imot hjelp og dermed danne grunnlag for et best mulig samarbeidsklima i møtet med enheten.

Etter dette mener utvalget at påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet for rusaker bør være den foretrukne reaksjonen overfor unge lovbrytere i mindre alvorlige narkotikasaker, og at vilkåret bør anvendes i større utrekning enn i dag.

16.6.3.3 Hva bør ligge i møteplikten?

Innholdet i møtet

Som tidligere nevnt er formålet med enheten – der møteplikt skal være en alternativ straffereaksjon til blant annet bøtestraff – å fungere som et møtepunkt, gi tilpassede råd og veiledning til siktede og komme i posisjon til å gi hjelp. Dersom vedkommende gir samtykke, kan enheten foreta en viss kartlegging av rusmiddelbruk, livssituasjon og eventuelt tjenestebehov, og henvise til rett instans og nivå. Dersom vedkommende ikke samtykker til slik kartlegging, skal det gis tilpasset råd og veiledning, inkludert informasjon om mulige konsekvenser av narkotikabruk for seg selv og andre, og siktede skal frarådes slik bruk. Råd og veiledning må tilpasses alder og modenhet, og andre forhold ved personen.

Innledningsvis bemerker utvalget at det ikke anses nødvendig å foreslå en lovregel som slår fast at gjennomføring av møte hvor det gis tilpasset rådgivning og veiledning, ikke utgjør helsehjelp etter helselovgivningen.97 Det vises til at en slik samtale ikke vil være individuelt handlingsrettet eller i hovedsak bygge på informasjon som personen gir selv. I møtet vil enheten gi generell informasjon, altså informasjon som kan gis til en større, ubestemt krets av personer, nærmere bestemt personer som har brukt den aktuelle typen narkotika. Informasjonen konsentreres derved rundt det narkotiske stoffet som saken gjelder, basert på opplysningene som enheten har fått fra politiet, og blir altså ikke basert på en individuell faglig vurdering rettet mot personens helsemessige forhold. Enheten vil på denne måten kunne bruke møtet til å komme i posisjon for å tilby helsehjelp. Slik hjelp vil kunne tas imot på stedet i form av kartlegging av personens rusproblemer og individuell oppfølging, basert på samtykke og en faglig vurdering av personens helsemessige forhold og livssituasjon.

Slik utvalget ser det har enheten et ikke ubetydelig handlingsrom for å tilpasse møtet til personens situasjon og eget bidrag, uten at samtalen må anses som helsehjelp etter helselovgivningen. Det er viktig at personellet som gjennomfører samtalen er seg bevisst hvor grensen går, og at siktede er informert om rammen for og hensikten med møtet. For å oppfylle formålet med straffen, og komme i posisjon til å tilby hjelp, må budskapet i samtalen formidles på en måte som er tilpasset personens alder og situasjon. Det vises til innspill fra KORUS hvor det er pekt på at sentrale virksomme strategier for samtalen vil være å bygge tillit, skape relasjon og komme i posisjon. Det vises også til innspill fra Helsedirektoratet som i møtet med utvalget trakk frem at ungdom kan trenge tid for å ta stilling til om de ønsker videre oppfølging, og at møtet derfor måtte kunne bygges opp rundt refleksjon og bevisstgjøring om egen rusbruk under forutsetning av at enheten er tydelig på at samtalen ikke er helsehjelp, og ikke går over i individuelt tilpasset kartlegging uten at det foreligger et samtykke. Utekontakten i Bergen kommune har også pekt på at møtet bør kunne brukes til at ungdommen bevisstgjøres og gis anledning til å reflektere rundt egen rusbruk.

Etter omstendighetene bør derfor enhetene kunne bygge møtet opp rundt å gi veiledning, bygge tillit, samt bidra til dialog, motivasjon og bevisstgjøring uten at samtalen går over i helsehjelp. I enkelte tilfeller kan det, slik Helsedirektoratet har pekt på, være nødvendig å jobbe med en ungdom for å få personen til selv å reflektere over egen situasjon, hvorfor hen ruser seg og hva som skal til for å slutte med rusmidler eller å ruse seg mindre. På denne måten vil enheten kunne bruke samtalen til å «så et frø» hos ungdommen og dermed komme i posisjon til å tilby hjelp. Samtalen må likevel i ethvert tilfelle gjennomføres på en måte hvor enheten er tydelig på at personen ikke trenger å svare på spørsmålene mv., og at samtalen ikke er helsehjelp. Enheten må samtidig kunne være tydelig på at det er et mål å tilby oppfølging og helsehjelp dersom personen skulle ønske det. Nødvendig kompetanse og personlig egnethet vil være sentrale forutsetninger for et slikt møte. Både det å forstå ungdom og hvordan nå frem til ulike typer ungdom, og ikke minst nødvendig kompetanse til å gjennomføre samtaler etter barnefaglige prinsipper og kunnskapsbasert metodikk, vil være viktige premisser for å oppfylle formålet med tiltaket. I tillegg kommer god kjennskap til de kommunale helse- og omsorgstjenestene og hjelpeapparatet for øvrig.

Som nevnt kan departementet – etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-9 b annet ledd – gi forskrift om enhetene, blant annet om tjenestens innhold, men kompetansen er så langt ikke benyttet. Helsedirektoratets veiledende materiale har trolig vært en forutsetning for å skape et mest mulig enhetlig og forutsigbart tjenestetilbud innenfor relativt ulike organisatoriske og budsjettmessige rammebetingelser i dagens system. Videre har regionale KORUS vært sentrale ved å bidra til økt kunnskap, kompetanse og kvalitet i arbeidet ved blant annet å gi opplæring i kunnskapsbaserte metoder. Etter utvalgets mening bør departementet likevel vurdere å benytte forskriftskompetansen – med forutgående høring av et utkast – for å sikre en bred og offentlig debatt rundt hva som bør være innholdet i og organiseringen av en tjeneste som danner grunnlaget for en viktig strafferettslig reaksjon. Utvalgets vurdering om at enhetene har et ikke ubetydelig handlingsrom for å tilpasse rådgivningen til den enkeltes situasjon før tilbudet må anses som helsehjelp, tilsier også at det bør gis klare retningslinjer for innholdet i møtet. I tråd med anbefalinger fra KORUS bør det utarbeides nasjonale faglige retningslinjer for hva som skal være det nærmere innholdet i enhetenes forebyggende og oppsøkende arbeid.

Antall møter og varighet

Etter utvalgets mening bør det kunne gis vilkår om å møte inntil tre ganger ved rådgivende enhet for russaker innenfor en tidsperiode på tre måneder.

Helsedirektoratet har som nevnt i veiledende materiale 2022 lagt til grunn at vilkåret om møteplikt anses gjennomført ved ett oppmøte hos enheten. Dette er også etablert forvaltningspraksis. For å sikre at formålet med den strafferettslige reaksjonen skal kunne ivaretas på en forsvarlig måte i den enkelte situasjon, mener utvalget at det bør kunne gis vilkår om mer enn ett møte.

I mange tilfeller – dersom vedkommende ikke ønsker å samtykke til kartlegging – vil det riktignok være tilstrekkelig med ett møte for å gi slik informasjon som det er lagt opp til i en rådgivningssamtale. Dette er tilbakemeldingen fra blant annet Helsedirektoratet, hvor det dessuten fremheves at de aller fleste som har møtt ved enhetene faktisk har tatt imot tilbudet om kartlegging og har blitt henvist videre i det tverretatlige hjelpetilbudet. Flere aktører, blant annet Helsedirektoratet og KORUS har samtidig gitt innspill om at det i noen tilfeller kan være nødvendig med flere møter for at enheten skal ha mulighet til å nå frem med relevant og tilpasset informasjon og å komme i posisjon til å tilby helsehjelp dersom personen ønsker det. Utekontakten i Bergen kommune har for eksempel fremhevet at det kan være nødvendig for ungdommen å komme tilbake til enheten for å reflektere over tema som oppe i samtalen forrige gang, og at to til tre møter derfor vil kunne være hensiktsmessig for å ivareta formålet med tiltaket.

For at straffereaksjonen ikke skal bli uforholdsmessig streng, bør møteplikten ikke være for omfattende. Straffen bør ikke bli betydelig mer tyngende enn forelegg på bot, som i mange tilfeller er den alternative reaksjonen, uten at det foreligger mer kunnskap og dokumentasjon om effekten av enhetene. Videre er formålet med enhetene å fungere som et møtepunkt og gi generelle råd, i tillegg til å komme i posisjon for å tilby hjelp. Gjennomføring av et større antall møter vil derfor ikke harmonere særlig godt med formålet. I praksis vil det dessuten gå en grense for hvor mange møter som er formålstjenlig og praktisk mulig å gjennomføre før samtalen naturlig går over i helsehjelp. Enheten vil likevel, som nevnt ovenfor, ha et visst handlingsrom for å gi tilpasset råd og veiledning, samt komme i posisjon til å tilby hjelp, før samtalen(e) nødvendigvis beveger seg over i kartlegging og helsehjelp.

For å sikre at formålet med tiltaket skal kunne ivaretas på en forsvarlig måte i den enkelte sak, mener utvalget at det bør kunne settes vilkår om pliktig møte ved enheten inntil tre ganger. Antallet møter må fastsettes av påtalemyndigheten når saken avgjøres ved påtaleunnlatelse (og av domstolene dersom saken bringes inn for retten, jf. punkt 16.3.3). Påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved enheten inntil tre ganger, må også inneholde en tidsmessig ramme for gjennomføringen av møtene. Det bør ikke gå for lang tid fra handlingen til innkalling, og heller ikke for lang tid mellom møtene. I de fleste tilfeller vil til sammen tre møter kunne gjennomføres senest i løpet av seks uker, men for å hensynta eventuelle uforutsette hendelser eller at møter må utsettes ol., bør det settes en gjennomføringstid på inntil tre måneder.

I praksis vil påtalemyndigheten ha begrenset grunnlag for å vurdere om den enkelte siktede bør gjennomføre ett eller flere møter. Som det fremgår ovenfor, er det utvalgets vurdering at vilkår om å møte ved enhetene bør være den foretrukne reaksjon i saker med unge lovbrytere. Det vil videre sjelden være hensiktsmessig å innhente personundersøkelse eller gjennomføre andre undersøkelser av personlige forhold rundt siktede i disse (mindre alvorlige) sakene. Utvalget antar at den praktiske hovedregelen derfor vil være at påtalemyndigheten fastsetter påtaleunnlatelse med plikt til å møte ved enhetene inntil tre ganger med en gjennomføringstid på tre måneder.

I utgangspunktet vil enhetene ha et bedre grunnlag for å vurdere om det er behov for ett eller flere møter når personen faktisk har møtt. Det forhold at møteplikten er en strafferettslig reaksjon og ikke helsehjelp, tilsier likevel at det er påtalemyndigheten, og ikke enheten, som bør fastsette den ytre rammen for tiltaket med antall møter og gjennomføringstid.

Enhetene bør likevel ha myndighet til å frita for videre møteplikt. Enhetene vil, i henhold til gjeldende rutiner, ha ansvar for å innkalle til møtene innenfor rammen som påtalemyndigheten har satt, men bør også ha fullmakt til å kunne gi fritak for å gjennomføre ytterligere møter dersom det ut fra en faglig vurdering i den enkelte sak ikke anses nødvendig eller hensiktsmessig å gjennomføre flere møter. Som nevnt kan det i mange tilfeller vise seg tilstrekkelig med bare ett møte, for eksempel dersom personen tidlig tilkjennegir at det ikke er ønskelig å gi samtykke til helsehjelp. Vurderingen av om det skal gis fritak eller kalles inn til nytt møte – innenfor påtalemyndighetens fastsatte ramme – vil bero på et faglig skjønn ut fra hensynet til å oppfylle formålet med tiltaket innenfor en forsvarlig tjenesteytelse. Sentralt i vurderingen vil være om det anses realistisk at et nytt møte, ved bruk av faglige anerkjente metoder for gjennomføring av samtale med vekt på samarbeid og relasjonsbygging, kan bidra til å oppfylle formålet. Det kan for eksempel være at en ungdom er særlig sårbar, eventuelt at ungdommen er umotivert, eller av andre grunner er lite villig til å ta imot informasjon eller samarbeide under møtet. I enkelte tilfeller vil både ungdommen og enheten trenge mer tid for å gjennomføre møtene på en måte som gjør at formålet med tiltaket blir realisert på en forsvarlig måte.

Utvalget anser det ikke hensiktsmessig å foreslå lovendringer hvor vurderingen av rammene for møteplikten og gjennomføringstiden reguleres nærmere. Utvalget legger til grunn at riksadvokaten som ledd i sin fagledelse vil gi nærmere retningslinjer for skjønnet ved fastsettelse av rammen for møteplikten og gjennomføringstid. For å sikre mest mulig lik praksis bør også Helsedirektoratet utarbeide faglige retningslinjer for den konkrete vurderingen av om det er grunn til å gi fritak for flere møter, eller om personen skal innkalles til nye møter innenfor den rammen som er fastsatt i påtaleunnlatelsen eller dommen.

Endringen om at påtalemyndigheten kan fastsette vilkår om å møte inntil tre ganger ved rådgivende enhet for russaker, med en gjennomføringstid på inntil tre måneder, bør tas inn som en tilføyelse i straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Enhetenes fullmakt til å gi fritak for møter kommer ikke direkte til uttrykk i den foreslåtte lovteksten. Det er likevel en forutsetning at enheten skal ha en slik fullmakt når påtalemyndighetens adgang til å fastsette møteplikt utvides til en ramme på «inntil» tre møter. Utvalget anser det for øvrig ikke nødvendig å foreslå lovendringer som i større grad åpner for individuell tilpasning av vilkåret, og mener at dagens lovverk i stor nok grad åpner for tilpasning ut fra hva som er straffens formål og barnets beste i den enkelte sak.

Manglende oppmøte – vilkårsbrudd

Etter utvalgets mening bør manglende oppmøte etter innkalling ved enhetene få strafferettslige konsekvenser ved at påtalemyndigheten tar saken opp igjen, jf. straffeprosessloven § 74 tredje ledd.

I Helsedirektoratets veiledende materiale 2022 er det lagt til grunn at rådgivende enhet for russaker skal informere påtalemyndigheten dersom vedkommende ikke møter til samtalen etter innkalling. Utvalget finner ikke grunn til å foreslå endringer i den etablerte ansvarsfordelingen mellom påtalemyndigheten og enhetene.

Manglende oppmøte etter innkalling vil være brudd på vilkår som enheten i henhold til gjeldende rutiner skal rapportere til påtalemyndigheten. Dette vil også gjelde dersom personen ikke møter etter innkalling til nye møter innenfor den rammen som er fastsatt i påtaleunnlatelsen.

Utvalget har vurdert, men kommet til at det ikke er grunn til å foreslå at politiet skal gis hjemmel til å avhente personer som ikke har møtt etter innkalling. For det første er det trolig ikke stort behov for en slik hjemmel ettersom både Helsedirektoratet og KORUS har rapportert at de aller fleste møter. Dette kan muligens også ha sammenheng med at enhetene ifølge opplysninger fra de nevnte aktørene regelmessig strekker seg langt for å nå frem med innkallingene og få personene til å møte. For det andre er det begrenset hvor praktisk og ressurseffektiv en slik hjemmel vil være. Det vil regelmessig gå en del tid fra både manglende oppmøte og eventuelt flere purringer og oppsøkende virksomhet fra enheten for å få personen til å møte, til politiet faktisk informeres og en avhenting kan prioriteres mellom mange oppgaver politiet skal utføre. For det tredje er det grunn til å tro at avhenting kan være en problematisk inngang til et møte som skal bygge på samarbeid, og dermed motarbeide formålet med den strafferettslige reaksjonen. Dette er også pekt på av blant annet Helsedirektoratet som har vist til at bruk av tvang i denne sammenheng kan forsterke personens manglende motivasjon til å ta imot hjelp og være skadelig for en mulig behandling.98

Utvalget mener likevel at det vil gi uheldige signaler til ungdom som ilegges alternative strafferettslig reaksjoner dersom det ikke får noen følbare konsekvenser å bryte de fastsatte vilkårene. Som nevnt kan forfølgningen tas opp igjen etter straffeprosessloven § 74 tredje ledd dersom vilkår i påtaleunnlatelsen ikke overholdes. Bestemmelsen er en kan-regel, noe som er presisert i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014. Det er gitt nærmere retningslinjer for kan-skjønnet i riksadvokatens rundskriv nr. 6/1989, hvor det fremgår at det må etableres kontrollrutiner som sikrer at vilkårsbrudd blir registrert, og det skal vurderes om bruddene er så alvorlige at påtaleunnlatelsen ikke bør bli stående. Videre er det lagt til grunn at ny kriminalitet av likeartet karakter, normalt bør lede til at forfølgningen tas opp på ny.

Utvalget mener at allmennpreventive hensyn bør veie tungt, og at bruddmelding normalt bør lede til at forfølgningen tas opp på ny etter § 74 tredje ledd. Dette er ikke minst viktig i saker med unge lovbrytere og hvor enhetene i praksis har gitt personen flere sjanser til å møte. Dersom påtalemyndigheten derimot har konkrete opplysninger som tilsier at personen ikke kunne møte, kan vurderingen bli en annen. Utvalget antar at riksadvokaten for å sikre forutberegnelighet og likebehandling, bør gi nærmere retningslinjer for situasjonen med brudd på møteplikten, herunder i hvilken grad det er hensiktsmessig at forfølgningen tas opp på nytt.

Forslag til lovendring

På denne bakgrunn foreslår utvalget at straffeloven § 37 første ledd bokstav k endres slik at det tilføyes at vilkår om å møte hos rådgivende enhet for russaker kan omfatte plikt til å møte inntil tre ganger etter innkalling, med gjennomføringstid på inntil tre måneder. Bokstav k vil da lyde slik:

møte inntil tre ganger hos rådgivende enhet for russaker etter innkalling, med en gjennomføringstid på inntil tre måneder, forutsatt at domfellelsen gjelder bruk, erverv eller innehav av narkotika til domfeltes egen bruk etter § 232 a.

16.7 Nærmere om rusprøver som vilkår for påtaleunnlatelse

16.7.1 Gjeldende rett

16.7.1.1 Innledning

Påtalemyndigheten kan etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav d, fastsette som vilkår for påtaleunnlatelse at siktede skal «avstå fra å bruke alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler og avgi nødvendige rusprøver». Vilkåret om at siktede kan pålegges å «avgi nødvendige rusprøver» kom inn ved lov 20. januar 2012 nr. 6 som en tilføyelse i straffeloven 1902 § 53 bokstav c, som tilsvarer § 37 første ledd bokstav d i gjeldende straffelov. Bestemmelsen var ment å lovfeste det som allerede var etablert lovforståelse om at særvilkår om avhold også medførte plikt for siktede til å avgi rusprøve.99 I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 er det lagt til grunn at påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll «er særlig aktuelt å anvende overfor førstegangsforbrytere og unge lovbrytere som er i en rehabiliteringssituasjon». For øvrig gir ikke riksadvokatens rundskriv ytterligere veiledning for vurderingen av hvem som er målgruppen for å oppstille vilkåret.

Rådgivende enhet for russaker har ansvar for å gjennomføre ruskontroll når dette er satt som vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd. Bestemmelsen i straffeloven § 37 første ledd bokstav d regulerer ikke selve gjennomføringen av og prosedyrene for ruskontrollen, inkludert type kontroll, varigheten og omfanget. I forarbeidene til bestemmelsen om ruskontroll i daværende straffeloven § 53 er det forutsatt at helsepersonell plikter «å ta blodprøve eller lignende rusprøve» av personer under 18 år, men det er ikke drøftet nærmere hvilke prøvetakningsmetoder som loven ellers åpner for, og bruk av spyttprøve er ikke omtalt.100

Departementet kan – etter helse- og omsorgstjenestelovens § 3-9 b annet ledd – gi nærmere forskrifter om den rådgivende enheten, blant annet om tjenestens innhold, men kompetansen er, som nevnt, ikke benyttet. Som det fremgår ovenfor i punkt 15.2.4.6, avgrenser utvalget mot såkalte frivillige ruskontrakter utenfor straffesporet og mot ruskontroll som er en del av andre strafferettslige reaksjoner, for eksempel ungdomsoppfølging.

16.7.1.2 Plikten til å gjennomføre ruskontroll

Helsepersonell har etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 første ledd en lovfestet plikt til å gjennomføre ruskontroll som er fastsatt som en strafferettslig reaksjon. For siktede som er under 18 år på handlingstidspunktet, fremgår dette uttrykkelig av straffeloven § 37 tredje ledd med videre henvisning til helsepersonelloven § 12 tredje ledd. Etter helsepersonelloven § 12 tredje ledd første punktum plikter lege, sykepleier og bioingeniør å gjennomføre rusmiddeltest ved anmodning om prøvetaking fra aktuell myndighet. Bestemmelsen lyder slik (etter endring ved lov nr. 110/2023):

Ved anmodning om rusprøve fra politiet, ved vilkår for påtaleunnlatelse, fra kriminalomsorgen, ved vilkår for betinget dom, og fra konfliktrådet, ved gjennomføring av ungdomsstraff og ungdomsoppfølging, skal lege, sykepleier, helsesekretær og bioingeniør ta blodprøve eller lignende rusprøve av personer som var under 18 år på handlingstidspunktet.

Ifølge Prop. 135 L (2010–2011) side 167 skal bestemmelsen ikke forstås antitetisk, og det fremgår her at lovbestemmelsen «utelukker ikke at også domfelte over 18 år avlegger rusprøve hos slikt helsepersonell». I Helsedirektoratets veiledende materiale 2022 er det lagt til grunn at helsepersonell også har plikt til å gjennomføre slik ruskontroll av personer over 18 år, og det vises til helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b, som ikke er avgrenset til alder. Plikten til å ta rusprøver inntrer når rett myndighet anmoder om rusprøver, og ved påtaleunnlatelse vil dette være politiet, jf. straffeprosessloven § 455 annet ledd annet punktum.101

I Helsedirektoratets veiledende materiale er det presisert at sanksjonære rusprøver ikke er helsehjelp eller medisinske prøver. Sanksjonære prøver er definert slik:

Med sanksjonære prøver menes prøver hvor positivt analyseresultat alene kan føre til alvorlige sanksjoner eller til tap av tilbud og/eller rettigheter. Rusmiddeltesting er satt som vilkår for påtaleunnlatelse etter straffeloven § 37 bokstav d, jf. straffeprosessloven § 69, eventuelt som vilkår for en betinget dom etter straffeloven § 37 bokstav d. Resultatet av prøven kan medføre sanksjoner. Det betyr at ruskontroll må tas som sanksjonær prøve.

I det veiledende materialet er det også gitt retningslinjer til enhetene om ansvarsfordeling mellom enheten og påtalemyndigheten i forbindelse med oppfølgingen av sanksjonære prøver, herunder om informasjon som skal gis. Disse kan oppsummeres slik:

• Påtalemyndigheten bestemmer at ruskontroll skal utføres, og er derfor rekvirent og mottaker av prøvesvar.

• Rekvirent (påtalemyndigheten) avgjør prøvemetode og hva det skal analyseres for.

• Rekvirent må gi følgende informasjon til prøvegiver (siktede): 1) at det er gitt pålegg om ruskontroll, 2) hvordan prøvetakingen skal skje, 3) at prøven er sanksjonær, 3) omfanget og hyppigheten av prøvetakingen, 4) hvilke konsekvenser det kan få dersom rusmidler påvises, 5) hva som skjer dersom prøvegiver ikke møter til ruskontroll.

• Påtalemyndigheten må gi tilsvarende informasjon til enheten om hvordan prøvetakingen skal skje, at prøven er sanksjonær, samt omfanget og hyppigheten av ruskontrollen, slik at enheten skal kunne følge opp pålegget.

• Enheten har ansvar for forsvarlig gjennomføring av sanksjonære prøver i henhold til Helsedirektoratets prosedyrer for rusmiddeltesting (IS-2231), jf. nærmere nedenfor.

Prøvesvar skal videre sendes direkte fra laboratoriet til rekvirent (påtalemyndigheten), noe som betyr at enheten rutinemessig ikke får vite resultatet av prøven. Opplysninger om gjennomføringen av ruskontroll (dato, type test mv.) skal ikke lagres i journal ettersom det ikke er helseopplysninger, men skal lagres i et administrativt saksbehandlingssystem ved enheten etter gjeldende regler for sensitive personopplysninger.

Ruskontrollen kan utføres ved enheten eller hos ulike laboratorier etter avtale. I Helsedirektoratets veiledende materiale er det lagt inn lenke til nettsiden Farmakologiportalen, som har oppdatert informasjon om hvilke laboratorier som utfører rusmiddelanalyser. Videre fremgår det at enhetene anbefales å ta kontakt med laboratorier for å få nærmere råd og veiledning om gjennomføring av sanksjonære prøver, samt få oversendt utstyr til prøvetaking, dersom kontrollen skal utføres ved enheten. Det er også presisert at pasientens fastlege ikke er egnet prøvetakingssted. Dersom prøvetaking skal skje hos fastlegekontor etter avtale med kommunen, må det uansett presiseres at dette ikke kan føres i pasientjournal.

Som det fremgår ovenfor, er det lagt til grunn at helsepersonell har plikt til å gjennomføre ruskontroll når påtalemyndigheten rekvirerer dette. Helsepersonellet har likevel ikke plikt til å utføre ruskontroll av personer som helsepersonellet har til behandling. I Helsedirektoratets veiledende materiale er det presisert at kommunene må sørge for at helsepersonell er klar over dette. Hovedbegrunnelsen for unntaket er å ivareta tillitsforholdet mellom pasient og behandler.

16.7.1.3 Innholdet i ruskontrollen

Prøvetakingen skal skje i henhold til Helsedirektoratets veileder «Prosedyrer for rusmiddeltesting» (IS-2231). Ruskontrollen skal utføres i henhold til veilederens retningslinjer om sanksjonære prøver. Dette innebærer at det gjelder sikrings- og dokumentasjonskrav til alle ledd i prøvebehandlingen, for å ivareta rettssikkerhetsmessige hensyn.

Om gjennomføringen av prøvetakingen heter det i veilederen på side 7:

Prøvetaking skal skje med respekt for prøvegivers integritet så langt det er mulig. Prøvetaker må være oppmerksom på at prøvetaking kan oppleves krenkende og må derfor legge forholdene til rette slik at situasjonen blir minst mulig belastende for prøvegiver. Det bør også reflekteres over hvordan relasjonen til prøvegiver blir påvirket av prøvetakingen.

Det gis nærmere veiledning om prosedyrene for prøvetaking av urin, blod, spytt og hår. Om urinprøvetaking, som i praksis er det som har vært benyttet ved ruskontroll, gis det følgende retningslinjer (veilederen side 11):

Prøven avgis normalt under tilsyn, men også andre tiltak, som prøvegiving i avlukke uten vask, blåfarge i wc etc, kan være aktuelle. For å sikre at avgitt prøve faktisk består av urin, bør det måles temperatur i urinen. Temperaturen skal avleses innen fire minutter, og skal være mellom 32,5°C og 37°C. I tillegg kan eventuelt spesifikk vekt og pH måles.

Gjennomføring av ruskontroll med bruk av spyttprøve benyttes ikke i dag. Prosedyrene for spyttprøvetaking for sanksjonære formål er beskrevet i punkt 14.1.6.3.

16.7.2 Erfaringer og kunnskapsgrunnlag ved bruk av ruskontroll innenfor ulike typer strafferettslige reaksjoner

16.7.2.1 Rusreformutvalget

I rusreformutvalgets utredning er det gitt en beskrivelse av erfaringer ved bruk av ruskontroll mot ungdom.102 Det ble pekt på at det ikke finnes mange studier gjort av påtaleunnlatelse med vilkår om rusprøver. Imidlertid viste de undersøkelsene som var gjort, at det var mange positive erfaringer med å bruke ruskontroll. Rusreformutvalget pekte likevel på flere problematiske forhold og utfordringer. Tiltakene var ofte etablert gjennom ulike former for samarbeid mellom politiet og kommunene, og oppfølgingen av ungdommene var i praksis sterkt varierende. Det ble likevel fremhevet at flere kommuner hadde igangsatt prosjekter for å forbedre samarbeidsstrukturene, samt skape rammer for en mer ensartet praksis for oppfølging av og reaksjoner ved ungdommers bruk av narkotika, for eksempel Tidlig Ute og TIUR-modellen, som utvalget omtaler kort nedenfor. Rustesting har ikke vært en integrert del av Tidlig Ute, og her skiller dette prosjektet seg fra for eksempel TIUR. Ut fra sammenhengen og likheten mellom prosjektene på flere andre områder, omtales likevel også Tidlig Ute her.

16.7.2.2 Tidlig Ute

Tidlig Ute er et samarbeidsprosjekt mellom politiet og kommuner i Vestland fylke (tidligere Hordaland) som tilbyr tverrfaglig og tverretatlig oppfølging av ungdom, også knyttet til rusproblematikk. Både politiet og etablerte utekontakter har rapportert gode erfaringer med tiltaket. Det er ikke gjort konkret forskning på tiltaket, men Utekontakten i Bergen kommune har foretatt systematiske egenevalueringer av hvordan det går med de unge som deltok i programmet. Om disse evalueringene fremgår følgende fra Rusreformutvalgets utredning:103

Resultatene fra en spørreskjemaundersøkelse av 29 unge som deltok i programmet siste halvdel av 2018 og begynnelsen av 2019, seks måneder etter fullført program/tiltak, viser at de fleste ungdommene overveiende er fornøyd med oppfølgingen de har fått. De fleste deltagerne (90 prosent) oppgir at de ikke lenger bruker cannabis. Imidlertid er det en utfordring at kjennskap til Tidlig ute vanskeliggjøres av at det finnes lite tilgjengelig informasjon om tiltaket, og ved at maler og veiledningsmateriell for gjennomføring ikke er gjort offentlig tilgjengelig. Det etterlyses en videre evaluering av tiltaket for å få kunnskap om tiltakets rus- og kriminalitetsforebyggende funksjon og eventuell overføringsverdi til andre distrikter.

Rushåndhevingsutvalget har hatt møte med representanter for Tidlig Ute-prosjektet i Bergen. Prosjektet har dannet grunnlag for etableringen av rådgivende enhet for russaker i Bergen, og enheten er samlokalisert med både Tidlig Ute-prosjektet og Utekontakten i Bergen kommune. Deltakelse i Tidlig Ute har regelmessig vært satt som vilkår for påtaleunnlatelse etter samtykke fra siktede. Målgruppen er personer mellom 15 og 25 år som er siktet for mindre alvorlige narkotikalovbrudd, og varigheten på tiltaket er redusert til tre måneder fra tidligere seks måneder. Fra prosjektets oppstart i 2009 har over 500 unge personer fått hjelp gjennom tiltaket. Antallet personer som har deltatt i prosjektet har ligget på mellom 20 og 30 i året. Det har vært en betydelig nedgang i saker de seneste årene; i 2022 deltok 12 personer i prosjektet, i 2023 deltok fire personer, og i 2024 har to personer deltatt (per 15. april 2024). Representanter for prosjektet rapporterer fortsatt gode erfaringer med tiltaket, og uttrykker bekymring over den store nedgangen av saker.

Rustesting har som nevnt ikke vært en integrert del av Tidlig Ute, men dersom ungdommene selv likevel har ønsket rustesting har prosjektet lagt til rette for dette.

16.7.2.3 TIUR-modellen

TIUR-modellen (Tidlig Intervensjon – Unge og Rus i Ringsaker kommune) er et samarbeidsprosjekt forankret i SLT, som tilbyr tverrfaglig og tverretatlig oppfølging av ungdom, blant annet knyttet til rusproblematikk. Prosjektet har vært en del av tjenestetilbudet i Ringsaker kommune siden 2014 og ble evaluert i 2016. I evalueringen fremgår det at spesielt ungdom med en vanskelig livssituasjon hadde særlig nytte av tiltaket. Undersøkelsen viste også at ruskontroll ble oppfattet som et konstruktivt virkemiddel i prosjektet. Utvalget forstår det slik at ruskontroll er integrert i modellen, dels som vilkår for påtaleunnlatelse, og dels som frivillig ruskontroll. Av prosjektevalueringen fremgår følgende:104

I prosjektevalueringen var det avdekking av bruk av narkotika, urinprøver og samtaler med ungdomskontakt ungdommene trakk frem som de mest sentrale tiltakene i TIUR. Opplevelsen av en bedring av ungdommers livssituasjon var for mange særlig knyttet til jevnlige samtaler med ungdomskontakten. Samtalene bidro til en bevisstgjøring om egen rusmiddelbruk og farene knyttet til fortsatt bruk.

Tiltaket synes å ha best resultater på ungdommene som fra før hadde en problematisk livssituasjon, med dårlig fungeringsnivå i skole- og jobbsammenheng, problembruk av rusmidler og psykiske utfordringer. Det ser dermed ut til at de som trenger mest hjelp og støtte, opplever tiltaket som mest nyttig. For dem bidro deltagelsen til endring på flere livsområder, med større stabilitet og bedre mestring av familierelasjoner, skole og jobb og mindre skadelig bruk av rusmidler. Dette er interessant, da andre undersøkelser av bruk av ruskontrakt tyder på at særlig vanskeligstilt ungdom kan ha lavere fullføringsgrad og dårligere utbytte enn mer ressurssterke ungdommer. Mulighetene for individuell tilpasning og om hjelpehensyn er styrende for oppfølgingen, kan være avgjørende for et godt resultat. Foreldrenes ulike ressurser og forutsetninger for å gi ungdom støtte vil uansett kunne gjøre noen unge mer utsatt enn andre.

Ungdommene i undersøkelsen hadde imidlertid i liten grad fått individtilpassede tiltak ut over de obligatoriske. Dette kan synes påfallende, da noen av deltagerne oppga å ha utfordringer på mange livsområder.

For de ungdommene som opplevde å ha en tilfredsstillende livssituasjon, og som mestret venne- og familierelasjoner og skole på en god måte, var det ikke ventet at tiltaket nødvendigvis ville føre til en vesentlig endring. Det ble lagt vekt på at den rusforebyggende målsettingen i møte med disse relativt velfungerende ungdommene først og fremst er å endre deres holdninger til bruk av narkotika for å forebygge videre bruk og hindre problembruk. Undersøkelsen viste at selv om noen av ungdommene fortsatt hadde en liberal holdning til narkotika (det vil her si hovedsakelig cannabis) etter gjennomføring av tiltaket, valgte likevel mange å ikke bruke det.

Undersøkelsen viste også at både ungdom, foreldre og ansatte i tiltaket har opplevd urinprøvekontroll som et konstruktivt virkemiddel. Ungdommene selv sier at kontrollene hjalp dem å avstå fra narkotikabruk. Det ga dem en mulighet for en (rusfri) pause, der de fikk anledning til å reflektere rundt sitt forhold til rusmidler og konsekvensene av bruk. Kontrollformen har også bidratt til å gjenopprette tillitsforholdet til foresatte, idet det ga dem større trygghet om at ungdommen holder seg rusfri.

Kontakten med politiet blir imidlertid opplevd som mer sammensatt. Selve avdekkingen opplevde mange som belastende og stigmatiserende ved å bli definert som kriminell. Samtidig ble det å bli tatt av politiet fremstilt som et konstruktivt vendepunkt, ved at rusmiddelbruk ble oppdaget. Ungdommene med størst problemkompleks opplevde at dette bidro til at de fikk bedre og tettere oppfølging i hjelpeapparatet.

Evalueringen viser til at TIUR-samarbeidet har ført til kompetanseøkning om cannabis og andre rusmidler som har bedret de involvertes forutsetninger for å fremstå som balanserte og troverdige i formidlingen og samtalen om bruk av rusmidler med ungdommen og foreldre.

I Rusreformutvalgets utredning er det pekt på at samarbeidsmetodikken i TIUR kan ha overføringsverdi til andre områder innen rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid. Likevel ble det fremhevet at tiltaket synes å bruke svært mye ressurser på samarbeidsmøter, samtidig som det var uklart hvordan den enkelte ungdom ble involvert og opplevde medvirkning. Blant annet påpekes at det står lite i handlingsplanen om hvordan TIUR sikrer at ungdommenes behov blir ivaretatt gjennom de relativt omfattende og inngripende tiltakene og prosessene som deltagelse i TIUR innebærer.

Videre fremheves at TIUR fremstår som en ressurskrevende samarbeidsmodell, og at tiltakene er relativt omfattende og inngripende, noe som ikke alltid vil være nødvendig overfor ungdom som i hovedsak mestrer livet sitt tilfredsstillende, og som ikke har rusproblemer. Etter Rusreformutvalgets oppfatning var evalueringen ikke tilstrekkelig til å se klare årsakssammenhenger, og resultatene kunne være preget av seleksjonseffekt ved at ungdommer med positive erfaringer kunne være overrepresentert. Det ble videre pekt på at det var viktig med mer forskning på effekter og resultater av slike tiltak for å vurdere hvorvidt bruk av slike alternative straffereaksjoner kan anses kostnadseffektivt og forholdsmessig.

Utvalget er ikke kjent med at TIUR-prosjektet er evaluert etter 2016. I artikkel fra 2021 fremgår det at TIUR i 2019 fulgte opp 41 påtaleunnlatelser med vilkår om ruskontroll og 39 på frivillige kontrakter. I artikkelen pekes det på at det «tar lang tid å komme i relasjon og posisjon til å jobbe med endring og at ungdom modnes, så jo lenger tid vi har dem i oppfølging jo større blir effekten av oppfølginga, jo mer endring ser vi i løpet av den perioden».105 De fleste ruskontrollene hadde varighet på 6 måneder og 1 år, og mange som deltok i prosjektet var under 18 år.

16.7.2.4 Rusoppfølging i Stord, Bømlo og Fitjar

Utvalget har videre hatt møte med representanter fra Stord, Bømlo og Fitjar kommuner og Sør-Vest politidistrikt. Gjennom samarbeid mellom blant annet politiråd, SLT og hjelpeapparatet i kommunene, har opp mot 30 ungdommer på årlig basis gjennomført ungdomsoppfølging med toårig varighet, og hvor også flere av ungdommene har inngått frivillig ruskontrakt som en del av tiltaket. Alderssegmentet har vært mellom 13 og 25 år, og tyngdepunktet har vært personer mellom 15 og 18 år. Tiltaket har etter det opplyste hatt stor nytteverdi. Fra 2010 til 2024 var til sammen i overkant av 70 % (73 personer) vurdert som rusfrie ved avsluttet oppfølging, se figur 16.2.

Forstørr bilde

Kilde: Innspillsbrev fra representanter for Sør-Vest politidistrikt og Stord, Bømlo og Fitjar kommuner.

Det er ikke gjort konkret forskning på den aktuelle rusoppfølgingen i Stord, Bømlo og Fitjar kommuner. Etter det opplyste fra kommunenes og politiets representanter har antallet avtaler gått betydelig ned i 2024. Som årsak pekes det på at få saker er avdekket og at politiet har trukket seg ut av avtalene på grunn av Politidirektoratets retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet, hvor det fremgår at rusmiddeltesting ikke skal gjennomføres av politiet eller på initiativ av politiet, som et forebyggende virkemiddel.

16.7.2.5 Sandøy mfl. – alternative reaksjonsformer overfor unge i narkotikasaker

Det finnes enkelte nyere studier av virkningene av påtaleunnlatelse med vilkår om å avgi rusprøver. I 2015 inngikk Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) en prosjektavtale med Helsedirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet om bevilgning til prosjektet «Alternative reaksjonsformer overfor unge i narkotikasaker». Det overordnede forskningsspørsmålet var: Hva skjer med unge (under 18 år) som mistenkes for bruk/besittelse av narkotika i Norge? Hovedtema for forskningen var hvordan betingede påtaleunnlatelser med særvilkår virker og oppleves. Forskningen har resultert i flere publikasjoner som er samlet i Thomas Anton Sandøys doktorgradsavhandling «Alternative sanctions for young drug offenders: From punishment to help?».106

I Sandøy mfl. er de aktuelle temaene belyst nærmere. Rustesting var det mest brukte særvilkåret i studiet. Ett av hovedfunnene var at unge som hadde fått påtaleunnlatelse med særvilkår, hadde lavere tilbakefallsrisiko til registrert kriminalitet enn ungdom som hadde fått forelegg på bot for sammenlignbare narkotikalovbrudd. Studiet gir flere holdepunkter for at alternative straffereaksjoner (i det alt vesentlige rusprøver), kan gi positiv effekt for å opprettholde rusfrihet og bidra til redusert tilbakefall til narkotikalovbrudd. De sentrale funnene i artikkelen er også publisert i et oppsummerende notat fra FHI i 2023.107 Hovedfunnene er her oppsummert slik:

• Det var moderat overrepresentasjon av unge mennesker med høy sosioøkonomisk status i de alternative reaksjonssporene. Sannsynligheten for å motta en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår i mindre narkotikasaker, fremfor forelegg, var 10 % høyere for unge med høy sosioøkonomisk status, sammenlignet med dem med lav sosioøkonomisk status.

• En mulig forklaring på denne skjevheten er forskjeller i foreldre/foresattes kapasitet til å involvere seg i sine barns strafferettslige prosesser.

• Det å bli pågrepet, siktet og ilagt en alternativ straffereaksjon for mindre narkotikalovbrudd aktiverte forskjellige bekymringer hos de unge. Av disse var hensyn til foreldre den klart mest fremtredende. Intervjudataene illustrerer på denne måte hvordan eksterne hensyn kan spille en vel så viktig rolle i endringsprosesser for denne gruppen som innholdet i strafferettslige intervensjoner.

• Unge som hadde fått en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår hadde lavere tilbakefallsrisiko til registrert kriminalitet sammenlignet med dem som hadde fått et forelegg for sammenlignbare narkotikalovbrudd, tilsvarende 36 % økning i tid til lovbrudd nr. 2 ble registrert. De var også registrert med færre lovbrudd i en oppfølgingsperiode på 5 år etter første reaksjon, tilsvarende 52 % reduksjon.

Det fremgår av studien at de fleste oppfattet påtaleunnlatelse med særvilkår som en alternativ straff og ikke som et alternativ til straff. Varigheten på oppfølgingen og den inngripende karakteren til enkelte av tiltakene (særlig urinprøvekontroll), ble beskrevet som belastende. Artikkelen redegjør for ulike forklaringsmodeller på den forebyggende effekten av straffereaksjonen, og antar at resultatet skyldes kombinasjonen av det rehabiliterende og inngripende innholdet i de alternative reaksjonene. Motivasjon og egnethet ble også antatt å være en sentral faktor. Videre ble forholdet til foreldrene trukket frem som et viktig element. Det å gjenopprette brutte tillitsforhold til omsorgspersoner, ble for mange fremhevet som hovedmotivasjonen til å samtykke til vilkårene i påtaleunnlatelsen.

16.7.3 Innspill til utvalget om ruskontroll

De forskjellige aktørene har ulike meninger om hvorvidt det bør være adgang til å pålegge ungdom rustesting som en strafferettslig reaksjon. Flere aktører mener at tiltaket er lite kunnskapsbasert, blant annet Foreningen for Human Ruspolitikk, Foreningen for Tryggere Ruspolitikk og Norsk psykologforening. Sistnevnte har blant annet trukket frem at ruskontroll kan være uheldig for en tillitsfull behandlingsrelasjon, men uttaler samtidig at tiltaket kan være hjelpsomt i noen tilfeller dersom det gjøres på en måte som sikrer at ungdommen har reell innflytelse over tiltaket.

Andre aktører mener derimot at tiltaket kan være hensiktsmessig for å redusere tilbakefall til kriminalitet og rusmiddelmisbruk, blant annet Universitetet i Oslo, Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF), FMR (fellesskap – menneskeverd – rusfrihet), Helse Vest, Norsk narkotikaforebyggende forening, samt representanter for Sør-Vest politidistrikt og Stord, Bømlo og Fitjar kommuner. Videre har Vestfold, Buskerud og Telemark statsadvokatembeter rapportert at blant annet Sandefjord og Drammen har hatt gode erfaringer med bruk av ruskontrakter, og at en positiv effekt av tiltaket var at det ga ungdommen en akseptert unnskyldning i sitt miljø for ikke å bruke rusmidler.

Barneombudet har vist til nyere forskning som er publisert av FHI (Sandøy mfl.), og mener at ruskontroll ved bruk av spyttprøver kan være et hensiktsmessig tiltak i tråd med barnekonvensjonen artikkel 33 dersom det skjer etter en konkret vurdering i den enkelte sak. Barneombudet presiserer likevel at det har vært variasjoner mellom regioner og kommuner på innholdet i kontraktene/kontrollen, og at det er en forutsetning at det sikres en mer enhetlig praksis, både hva gjelder innhold, varighet og konsekvensene av brudd, slik at dette står i et rimelig forhold til lovbruddets alvor.

Når det gjelder selve oppfølgingen av ruskontrollen, har FMR (fellesskap – menneskeverd – rusfrihet) synspunkter på ansvarsfordelingen mellom helsepersonell og politiet hvor politiet er rekvirent og mottaker av prøvesvarene etter gjeldende rutiner, og skriver:

Hvilket behov for resultatet av en rusprøve har politiet, annet enn dersom prøven viser brudd på kontrakten? Men helsepersonellet har behov for å vite resultatet fra prøvene, for å kunne se om de tiltakene de har bygget opp rundt den enkelte ungdom er vellykket eller tilstrekkelige, eller om det er behov for å endre eller sette inn flere hjelperessurser. Før rundskrivet fra direktoratet kom, var det også vanlig at helsepersonellet selv ved brudd på kontrakten kanskje vurderte om vedkommende skulle få «en ny sjanse» eller om saken skulle sendes tilbake til påtalemyndigheten for å få en bot eller en annen reaksjon.

For øvrig har det vært ulike meninger om hvilken type prøvemateriale som det er formålstjenlig å bruke (særlig spytt eller urin). Oppsummert er de fleste aktørene ut fra en forholdsmessighetsvurdering mer positive til å bruke spytt som prøvemateriale enn urin.

16.7.4 Utvalgets vurderinger og forslag

16.7.4.1 Bør påtalemyndigheten kunne pålegge ruskontroll?

Som det fremgår ovenfor, bør forebyggende og skadereduserende tiltak rettet mot barn som bruker rus, være basert på kunnskap om hva som virker og ikke virker. I Rusreformutvalgets utredning ble det lagt til grunn at tvungen rustesting isolert sett ikke kunne vurderes som et tilfredsstillende kunnskapsbasert tiltak, og at det ikke var tilstrekkelig klare holdepunkter for at det er forsvarlig å bruke et slikt tiltak som reaksjon på bruk av narkotika.108 I Helsedirektoratets høringssvar til nevnte utredning ble det pekt på at «vi vet for lite om [ruskontrakter] bidrar til redusert eksperimentering med illegale rusmidler», samt at «dersom tiltaket fortsatt skal benyttes bør det igangsettes mer systematisk dokumentasjon om effektene av dette».109 Også i NIMs rapport «Rus og menneskerettigheter» er det reist spørsmål om rusprøver har ønsket effekt dersom formålet skal være å hjelpe barn med mest mulig rusproblematikk på en best mulig måte. Om dette heter det (side 60):

Slik forskning foreligger ikke i tilstrekkelig grad i dag. Også gjennomføringen kan være byrdefull, med jevnlige urinprøver i påsyn av voksne, og med fortsatt mulighet for straff dersom prøven er positiv. I lys av barnekonvensjonen artikkel 33 bør det utredes om rusprøver i forbindelse med påtaleunnlatelse er et egnet virkemiddel, eller om andre tiltak i bedre grad kan være egnet til å realisere formålet om å beskytte barn mot narkotika.

Utvalget kan ikke se at bruk av ruskontroll i saker der dette etter en konkret og individuell skjønnsmessig vurdering anses hensiktsmessig, vil stride mot barnekonvensjonen artikkel 33 som oppstiller krav om at forebyggende og rehabiliterende tiltak må være egnet til å oppnå formålet, eller at en slik alternativ straffereaksjon vil gripe inn i ungdommens rett til privatliv etter EMK artikkel 8. Uansett vil et eventuelt inngrep ha hjemmel i lov, være nødvendig og forholdsmessig i et demokratisk samfunn, og være egnet til å forfølge et legitimt formål, nemlig hensynet til folkehelsen og å beskytte barnet mot å bruke narkotika, samt allmennprevensjon.110 Inngrepet må – dersom det bygger på en konkret vurdering – anses forholdsmessig og i tråd med hensynet til barnets beste.

I utvalgets samlede vurdering er det av betydning at ruskontrollen kan gjennomføres ved bruk av spyttprøver, jf. punkt 14.1.6 og 14.1.7 ovenfor hvor det redegjøres nærmere for hva spyttprøver er egnet til å belyse, påliteligheten av spyttprøver som prøvemateriale, den praktiske gjennomføringen og utvalgets vurdering om prøvetaking for å avdekke narkotika. I nevnte artikkel fra Sandøy mfl. ble det trukket frem at ungdommene opplevde den inngripende karakteren ved urinprøvekontroll som særlig belastende (i tillegg til at varigheten av tiltaket var en belastning). Utvalget legger vekt på at det foreligger tilgjengelig utstyr og kunnskap som gjør at ruskontrollen forsvarlig kan gjennomføres ved bruk av spyttprøver, og derved på en klart mindre inngripende måte enn med urin som biologisk prøvemateriale.

Forskningsartikkelen fra Sandøy mfl. gir dessuten flere holdepunkter for at rusprøver som vilkår for påtaleunnlatelse kan gi positiv effekt for å opprettholde rusfrihet og redusert tilbakefall til narkotikalovbrudd. Som nevnt, fremgår det av artikkelen at ungdom som hadde fått en betinget påtaleunnlatelse med særvilkår (i det alt vesentlige vilkår om rusprøver), hadde en betydelig lavere tilbakefallsrisiko til registrert narkotikakriminalitet enn ungdom som hadde fått et forelegg på bot for sammenlignbart narkotikalovbrudd. I studien er det antatt at den forebyggende effekten kan skyldes kombinasjonen av det rehabiliterende og inngripende innholdet i de alternative reaksjonene. Videre var motivasjon og egnethet trukket frem som sentrale faktor, i tillegg til «eksterne forhold», for eksempel hensynet til å gjenopprette tilliten til foreldre.

Som nevnt, vil forutsetningen for at tiltaket skal kunne anvendes i tråd med barnekonvensjonen artikkel 33, være at ileggelse av særvilkåret bygger på en konkret vurdering av at reaksjonen anses egnet. Utvalget har merket seg at Barneombudet, i lys av artikkelen fra Sandøy mfl., har ment at påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll vil kunne være et formålstjenlig tiltak i samsvar med barnekonvensjonen artikkel 33 for å forebygge videre rusbruk, forutsatt at det gjøres en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

Kunnskapsgrunnlaget for effekten av bruk av rusprøver som særvilkår er likevel fortsatt begrenset. Effekten av tiltaket bør derfor på sikt evalueres og danne grunnlag for økt kunnskap og empiri i tråd med uttalelsene fra FNs barnekomité og anbefalingene som er gitt i NIMs rapport «Rus og menneskerettigheter».

16.7.4.2 Når bør påtalemyndigheten pålegge ruskontroll?

Det er et grunnleggende prinsipp at reaksjonen skal stå i forhold til alvoret i det lovbruddet som er begått. Ved bruk av alternative reaksjoner til bot, hvor formålet er å bidra til en positiv utvikling for unge lovbrytere, må hensynet til forholdsmessighet og ungdommens oppfølgingsbehov veies mot hverandre. Reaksjonens varighet og innhold må bestemmes ut fra en helhetsvurdering, der både lovbruddets art og alvorlighet, samt individuelle behov, vil inngå som relevante momenter. I Prop. 57 L (2013–2014) Lov om konfliktrådsbehandling (konfliktrådsloven) uttalte departementet følgende om forholdsmessigheten ved fastsettelse av ungdomsoppfølging (side 62):

Overfor unge lovbrytere mener departementet at de tradisjonelle straffutmålingsmomentene bør tre noe i bakgrunnen, slik at det ikke utvikler seg en fast praksis for at lengden på gjennomføringstiden bare baseres på hvor grove forhold saken gjelder. Selv om en med dette ikke vil kunne få rettspraksis som rettesnor for utmåling av oppfølgingstid, mener departementet at det overfor denne gruppen lovbrytere er like viktig å imøtekomme den unges individuelle behov og fastsette oppfølgingstiden på bakgrunn av dette. […]

Videre fremgår det i proposisjonen på side 65:

Planen må oppleves realistisk og være adekvat reaksjon på den kriminelle handlingen som er begått. Samtidig må den være individuelt utformet for å hjelpe vedkommende til et liv utenfor kriminalitet. Den enkeltes mulighet og behov for hjelpetiltak står sentralt. Departementet legger stor vekt på at målet er å skape et vendepunkt ved å ansvarliggjøre gjerningspersonen. Gjennom en slik tilnærming kan nye lovbrudd forebygges uten at den unge gjøres til passiv mottaker av hjelp og derved klient i et behandlingsforløp.

Departementet understreket at omfanget og intensiteten i ungdomsplanen måtte stå i forhold til hva vedkommende er siktet eller dømt for, slik at den samlede belastningen ikke skulle bli større enn det som normalt ville ha vært situasjonen ved valg av en annen reaksjon. For ungdom med store behov er det derfor viktig at en ikke fastsetter mer tyngende tiltak enn det som er rimelig sett opp mot det lovbruddet som er begått.

Betinget påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll vil regelmessig være en mer hensiktsmessig reaksjon overfor unge lovbrytere enn for eksempel forelegg på bot eller påtaleunnlatelse uten vilkår. Dette er også i tråd med Prop. 135 L (2010–2011), hvor det i punkt 9.1.4.1 fremgår:

Departementet mener, i likhet med utvalget, at påtaleunnlatelse er en hensiktsmessig reaksjon ved første gangs lovbrudd og ved mindre alvorlige lovbrudd der en slik reaksjon vil kunne ha tilstrekkelig effekt. Slik unngås den belastning som gjennomføring av en straffesak vil kunne innebære for barn.

Departementet mener videre at særlig betingede påtaleunnlatelser vil kunne sikre barnet en bedre oppfølging enn for eksempel bøter, og legge til rette for en rehabiliterende prosess. […] Ved betinget påtaleunnlatelse kan det gis vilkår som kan bidra til atferdsendring hos barnet. Det er særlig viktig at det settes vilkår for en eventuell påtaleunnlatelse der barna har andre, omfattende problemer enn lovbrudd. For disse barna er det nødvendig med en reaksjon som griper fatt i de underliggende problemene hos den enkelte og kan medvirke til endring av barnets atferd og holdninger. En påtaleunnlatelse uten vilkår vil kunne oppleves som en ny bekreftelse på at det er mulig å ‘komme unna med’ lovbruddene.

Utvalget bemerker at pålegg om ruskontroll er en reaksjon som kan gi ungdommen en mulighet til å avstå fra rusmiddelbruk, og vil kunne motvirke en eventuell opplevelse av at det er mulig å «komme unna med» narkotikalovbrudd.

Det er etter utvalgets oppfatning ikke en målsetning at ruskontroll skal benyttes i størst mulig grad, men at det skal anvendes der det på grunn av ungdommens situasjon og utvikling fremstår som en korrekt reaksjon. Påtalemyndigheten må i den enkelte sak gjøre en vurdering av om det er grunnlag for å oppstille vilkår om å avgi rusprøver. Påtaleunnlatelse med vilkår om å avgi rusprøver, kan være den foretrukne reaksjon overfor unge lovbrytere som etter en samlet vurdering anses å være i en livssituasjon hvor det er behov for å sikre barnet oppfølging og hvor vilkåret kan bidra til å forebygge fortsatt rusmiddelbruk. Sentrale momenter vil være siktedes alder, individuelle behov, livssituasjon og motivasjon. Vilkåret kan være særlig aktuelt ved førstegangs overtredelse. Som det fremgår ovenfor, har ikke rådgivende enhet noen rolle ved oppfølging av ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d ut over å sørge for at kontrollen gjennomføres. Utvalget antar derfor at vilkåret regelmessig bør kombineres med pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k, slik at enheten også gis mulighet til å følge opp personen med rådgivning og komme i posisjon til å tilby hjelp, i tillegg til å sørge for selve gjennomføringen av ruskontrollen, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b.

Det kan være grunn til ikke å oppstille vilkår om ruskontroll dersom påtalemyndigheten er kjent med at personen allerede er i kontakt med hjelpeapparatet, eller for tiden er til behandling for sitt rusproblem. Tilsvarende kan det være grunn til ikke å oppstille vilkåret dersom påtalemyndigheten er kjent med at ungdommen ikke vil kunne dra nytte av ruskontrollen, for eksempel fordi rusmiddelbruken er en del av sammensatte og omfattende bakenforliggende problemer. I så fall kan andre reaksjoner være mer egnet, for eksempel kan påtalemyndigheten etter gitte vilkår beslutte at saken skal overføres til ungdomsoppfølging i konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a annet ledd, jf. punkt 16.3.6 og 16.5.2.1 ovenfor.

Utvalget legger til grunn at riksadvokaten vil gi retningslinjer for den konkrete skjønnsutøvelsen om når vilkåret skal anvendes, eller om andre strafferettslige reaksjoner anses mer hensiktsmessig. Påtalemyndigheten må i den forbindelse sikre likebehandling uavhengig av personens sosioøkonomiske status.

På samme måte som ved ileggelse av vilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker, må påtalemyndigheten sikre rutiner som gjør at ungdommen og vergen(e) gis mulighet til å uttale seg om vilkåret, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd og barnekonvensjonen artikkel 3, samt at reaksjonen kommer så raskt som mulig etter lovbruddet. Det vises til omtalen ovenfor i punkt 16.5.2.2 og 16.5.2.3, og utvalget legger til grunn at det normalt ikke vil være behov for å innhente personundersøkelse. Barnets og vergenes uttalerett vil i det enkelte tilfellet gi påtalemyndigheten et godt grunnlag både for å vurdere barnets egnethet og om vilkåret vil være en formålstjenlig reaksjon. Det vil sjelden være grunn til å fastsette vilkåret dersom barnet klart motsetter seg reaksjonen. Uttaleretten trenger ikke føre til særlig forsinkelse i saksbehandlingen ved bruk av moderne kommunikasjonsmåter, som Altinn mv., og kan uansett ha en viss betydning for barnets motivasjon og dermed bidra positivt til tiltakets forebyggende formål.

16.7.4.3 Hva bør være innholdet i vilkåret om ruskontroll?

Utvalget mener at dagens lovverk i stor grad åpner for individuell tilpasning av vilkåret ut fra hva som er ungdommens behov i den enkelte sak. Dette bør videreføres. Innspill og tilbakemeldinger til utvalget tilsier likevel at det er store variasjoner i hvordan pålegget om ruskontroll er utformet, og i selve gjennomføringen av særvilkåret, herunder omfanget og varigheten av tiltaket. Riksadvokatens gjennomgang viser også at ved flere påtaleunnlatelser er hjemmelen for pålegget om ruskontroll ikke oppgitt, jf. nærmere punkt 16.5.3 ovenfor.

Som nevnt har rådgivende enhet for russaker ansvar for å gjennomføre ruskontrollen når dette er satt som særvilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d. I Helsedirektoratets veiledende materiale er det presisert at påtalemyndigheten må informere både siktede og enheten om blant annet hvordan prøvetakingen skal skje, hvilken testmetode som skal brukes, omfanget av tiltaket og hyppigheten av prøvetakingen.

Ruskontrollen kan utformes i henhold til individuelle behov og dermed sikre at påtaleunnlatelse med vilkår om å avgi rusprøver kan gis som reaksjonsform i mindre alvorlige narkotikasaker, uten at dette blir en uforholdsmessig streng reaksjon. For å sikre forutsigbarhet og enhetlig praksis må det i påtaleunnlatelsen tas uttrykkelig stilling til følgende:

• hvilken type rusprøve siktede skal avgi (for eksempel spyttprøve),

• varigheten av tiltaket (gjennomføringstid), og

• hyppigheten av rusprøvekontrollen.

At påtalemyndigheten må fastsette både innholdet i og varigheten av ruskontrollen, bør komme klarere til uttrykk i enten lov eller forskrift. Utvalget antar at det rent systematisk er mest naturlig å innta klargjøringen i en bestemmelse i påtaleinstruksen.

Varigheten og innholdet av tiltaket må ses i sammenheng med den fastsatte hyppighet av kontrollen og eventuelt andre vilkår som eventuelt settes, for eksempel pålegg om å møte ved rådgivende enhet for russaker etter straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Videre må tiltaket ses i sammenheng med en eventuell prøvetid, jf. straffeprosessloven § 69 annet ledd tredje punktum hvor det fremgår at dersom lovbryteren er under 18 år på handlingstiden, kan prøvetiden for den betingede påtaleunnlatelsen settes til enten 6, 12, 18 eller 24 måneder. På generelt grunnlag antar utvalget at varigheten av tiltaket bør være kortere enn prøvetiden, og jo hyppigere kontroll som fastsettes, jo kortere bør varigheten av tiltaket være. Påtalemyndigheten må gjøre en helhetsvurdering som sikrer at tiltaket samlet sett ikke blir mer tyngende enn det er grunnlag for opp mot det lovbruddet som er begått.

Ut fra en forholdsmessighetsvurdering vil det normalt ikke være aktuelt å fastsette ruskontroll med lengre varighet enn tre måneder. Etter utvalgets syn bør andre strafferettslige reaksjoner vurderes dersom det anses nødvendig med ruskontroll på mer enn tre måneder. For eksempel kan ungdomsoppfølging i konfliktrådet ha en varighet på inntil ett år, og rusprøver kan fastsettes som en del av ungdomsplanen, se nærmere punkt 16.3.6 ovenfor.

Utvalget har ikke funnet grunn til å foreslå nærmere rammer for hvordan straffen skal tilpasses individuelt for å imøtekomme kravet etter EMK art. 8 annet ledd om en klar og forutberegnelig regel. En slik regulering vil bli for lite fleksibel, og legge for store føringer på den helhetlige forholdsmessighetsvurderingen som må foretas. Dagens lovverk gir påtalemyndigheten tilstrekkelige muligheter for å tilpasse vilkåret individuelt ut fra ungdommens situasjon. Den konkrete vurderingen må uansett foretas av påtalemyndigheten i den enkelte sak. Utvalget legger til grunn at riksadvokaten som ledd i sin fagledelse vil gi retningslinjer for skjønnsutøvelsen om hva som bør være tiltakets varighet og hyppigheten av ruskontrollen, og i hvilken grad det vil være hensiktsmessig å kombinere ruskontrollen med andre vilkår. Det bør også sikres en mest mulig lik praksis i bruken av individuelt fastsatt prøvetid, og utvalget legger til grunn at riksadvokaten bør gi nærmere retningslinjer også for dette skjønnet.

Utvalget mener likevel at varigheten av tiltaket (gjennomføringstiden) med rusprøvekontroll bør komme klarere til uttrykk i lov eller forskrift.

En eventuell presisering i lov må gjøres i straffeprosessloven § 69 tredje ledd, som fastsetter at vilkår som nevnt i blant annet straffeloven § 37 første ledd bokstav d, kan fastsettes i en påtaleunnlatelse. I så fall kan det være naturlig å ta inn en tilsvarende presisering i straffeloven § 60 om straffutmålingsutsettelse. Det er nær sammenheng mellom reaksjonene påtaleunnlatelse på vilkår og straffutmålingsutsettelse, og straffeprosessloven § 69 tredje ledd har en parallell i straffeloven § 60 tredje ledd. Slik utvalget ser det, er det imidlertid ikke nødvendig å endre loven. En tilstrekkelig klargjøring kan tas inn i påtaleinstruksen kapittel 18 om påtaleunnlatelse. En regulering der vil også ha interesse for den parallelle reaksjonen straffutmålingsutsettelse.

Når det gjelder brudd på vilkåret – altså at personen ikke møter til ruskontroll eller at ruskontrollen avdekker inntak av narkotika – vises det til drøftelsen ovenfor i punkt 16.6.3.3 om manglende oppmøte ved rådgivende enhet for russaker. Det vil gi uheldige signaler til ungdom som ilegges alternative straffereaksjoner dersom det ikke får noen følbare konsekvenser å bryte de fastsatte vilkårene, jf. straffeprosessloven § 74 tredje ledd og riksadvokatens rundskriv nr. 6/1989 hvor det fremgår at det må vurderes om bruddene er så alvorlige at forfølgningen bør tas opp på ny. Enkeltstående brudd bør likevel vurderes opp mot tiltakets varighet og eventuell dokumentert positiv utvikling under gjennomføringen av tiltaket. Som det er trukket frem i flere innspill til utvalget, kan det ta tid for en ungdom å bli motivert og å oppnå en varig endring. Det kan derfor være i tråd med barnets beste og formålet med den strafferettslige reaksjonen å gi ungdommen en ny sjanse ved enkeltstående brudd på vilkår om rusfrihet.

Som det fremgår ovenfor, sendes resultatet av prøvesvarene etter gjeldende rutiner til påtalemyndigheten, og enheten vil normalt ikke bli underrettet om resultatene. Enhetene har heller ikke et lovfestet ansvar for å følge opp personer som ilegges ruskontroll, ut over å sørge for at selve kontrollen gjennomføres, typisk på et laboratorium som enheten har en avtale med. Unntak kan tenkes dersom rusoppfølgingen er lagt til et tverretatlig tjenestetilbud i kommunen, hvor det også tilbys en oppfølging parallelt med ruskontrollen, slik som for eksempel TIUR-modellen. På dette punkt skiller ruskontroll som strafferettslig særvilkår (etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d) seg fra ruskontroll som ledd i for eksempel ungdomsoppfølging. Ved eventuelle brudd på pålegg om rusfrihet ved gjennomføring av ungdomsoppfølging, gir konfliktrådsloven § 33 mulighet for ungdomskoordinator til å gjennomføre samtaler for å motvirke nye brudd før saken eventuelt overføres til påtalemyndigheten for vurdering av om straffeforfølgningen skal gjenopptas. Tilsvarende oppgave ligger ikke under rådgivende enhet for russaker etter helse- og omsorgsloven § 3-9 b.

Det ligger i utgangspunktet utenfor mandatet å foreslå nye oppgaver til enhetene, men bestemmelsen i helse- og omsorgsloven § 3-9 b er som nevnt uansett ikke til hinder for at kommunene selv velger å legge ytterligere oppgaver til enhetene, for eksempel å tilby personer som gjennomfører ruskontroll frivillige oppfølgingssamtaler. Utvalget anser det å ligge utenfor mandatet å gå nærmere inn på disse spørsmålene.

Utvalget antar at påtalemyndigheten uansett, ikke minst for å ivareta ungdommen, bør følge opp eventuelle brudd på vilkår om rusfrihet. Påtalemyndigheten har – i tillegg til adgangen til å ta opp forfølgningen etter straffeprosessloven § 74 annet ledd – hjemmel til å endre fastsatte vilkår eller sette nye vilkår i prøvetiden dersom siktedes forhold gir grunn til det, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Et slikt mulig vilkår (nytt eller endret) kan for eksempel være plikt til å møte ved rådgivende enhet for russaker, slik at enheten kan komme i posisjon til å tilby hjelp. Siktede skal i så fall få uttale seg først, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd siste punktum.

Utvalget antar at riksadvokaten som ledd i sin fagledelse bør gi nærmere retningslinjer for påtalemyndighetens skjønnsutøvelse der det foreligger brudd på plikten til å møte opp til ruskontroll og der rusprøvene avdekker inntak av narkotika.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det i påtaleinstruksen kapittel 18 om påtaleunnlatelse, tas inn en bestemmelse som fastsetter at vilkår om ruskontroll kan fastsettes med en varighet på inntil tre måneder. Videre foreslås det at bestemmelsen klargjør at en påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontroll må ta stilling til følgende: 1) hvilken type rusprøve som skal gjennomføres (for eksempel spyttprøve), 2) varigheten av tiltaket (gjennomføringstid), og 3) hyppigheten av rusprøvene. Utvalget foreslår en ny bestemmelse i påtaleinstruksen § 18-4 med slik ordlyd:

I en sak om overtredelse av straffeloven § 232 a, der det fastsettes vilkår etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d om at siktede skal avgi nødvendige rusprøver, skal påtaleunnlatelsen angi hvilken type rusprøve som skal avgis, hyppigheten av rusprøvekontrollen og gjennomføringstiden. Gjennomføringstiden kan ikke være lengre enn tre måneder.

17 Henvisning til rådgivende enhet for russaker – utenfor straffesak eller ved henleggelse av straffesak

17.1 Innledning – mandatet

Det vises til punkt 15.1 der mandatet er nærmere beskrevet. Overordnet er forholdet til regjeringens forebyggings- og behandlingsreform konkretisert slik (mandatets punkt 2):

Videre skal utvalget utrede om politiet kan og bør gis tilgang til også andre straffeprosessuelle virkemidler enn etter gjeldende rett i saker som gjelder bruk av og befatning med narkotika til egen bruk der det eventuelt kan bidra til regjeringens mål med reformen.

Forebygging er en viktig del av politiets innsats mot narkotikalovbrudd, og i mandatet er det presisert at regjeringen er opptatt av at politiet skal ha egnede virkemidler for å «motvirke» narkotikalovbrudd blant unge. Dessuten er utvalget i mandatet også bedt om å «legge vekt på at avdekking er viktig for å kunne intervenere tidlig, og for muligheten til å kunne ta i bruk alternative straffereaksjoner som oppmøteplikt for de nylig etablerte rådgivende enhetene for russaker» (mandatets punkt 2). Utvalget har derfor forstått mandatet slik at utvalget bør drøfte om de rådgivende enhetene kan tas i bruk av politiet og påtalemyndigheten som et forebyggende tiltak også utenfor straffesakssporet eller i forbindelse med henleggelse av straffesak. Eventuelle spørsmål om hvorvidt helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b bør endres slik at enhetene kan tilføres andre lovpålagte oppgaver, inkludert om også andre aktører enn politiet og påtalemyndigheten bør kunne ta i bruk enhetene, eller hvorvidt det er hensiktsmessig å opprettholde dagens organisatoriske plassering av enhetene, ligger i utgangspunktet utenfor mandatet. Som det vil fremgå under i punkt 17.5.1, vil utvalget likevel foreslå at både politiet og påtalemyndigheten skal gis en hjemmel for å henvise saker til rådgivende enhet for russaker.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Innledning

Det vises til omtalen av iverksetting, avgrensning og avslutning av etterforsking i punkt 12.3, herunder beskrivelsen av påtalemyndighetens skjønnsfrihet til å starte eller la være å starte etterforsking. I dette punktet vil utvalget utdype omtalen av de nevnte temaene i relasjon til at barn og unge er mistenkt for narkotikalovbrudd.

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og tiltak som berører barn. Barnekomiteen har på generelt grunnlag oppfordret statene til å finne helhetlige tilnærminger knyttet til barn som kommer i konflikt med loven, og øke bruken av alternative tiltak («diversion»), jf. nærmere i punkt 15.3. For politiet er det viktig med tidlig intervensjon, for å komme i posisjon til å formidle hjelp og velge tiltak som kan bidra til å få barnet på riktig spor og unngå gjentakelse.

Innledningsvis, i punkt 17.2.2 til 17.2.5, vil utvalget avklare ulike generelle spørsmål rundt politiets skjønnsadgang til å starte – eller la være å starte – etterforsking, grensen mellom forebygging og etterforsking, påtalemyndighetens adgang til å henlegge straffesaken, samt den generelle skjønnsfriheten til å velge forebyggende tiltak (i stedet for, eller i tillegg til å opprette straffesak). Deretter vil utvalget drøfte om politiet og påtalemyndigheten skal gis adgang til å henvise personer til rådgivende enhet for russaker i stedet for å forfølge saken i straffesakssporet.

17.2.2 Skjønnsfrihet til å starte etterforsking

Det vises til omtalen i punkt 12.3.1 ovenfor hvor det blant annet fremgår at politiet og påtalemyndigheten har en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere om etterforsking bør iverksettes og gjennomføres i den enkelte sak, selv om de faktiske (bevismessige) og rettslige forutsetningene foreligger, jf. blant annet straffeprosessloven § 224 første ledd.

Det fremgår videre av punkt 12.3.1 at det på generelt grunnlag vil være større adgang til å la være å iverksette etterforsking av bagatellmessige forhold (i et strafferettslig perspektiv) enn mer alvorlige straffbare forhold. I riksadvokatens retningslinjer om avhør av barn er det vist til lovens hovedregel om at etterforsking foretas når det er «rimelig grunn» til å undersøke om det foreligger straffbart forhold som skal forfølges av det offentlige, jf. straffeprosessloven § 224.111 Det er med andre ord ikke lagt til grunn noen annen terskel for å starte etterforsking selv om mistenkte er et barn.

Politi og påtalemyndighet har ikke kapasitet til å etterforske ethvert mulig lovbrudd og må gjøre nødvendige prioriteringer. I riksadvokatens brev 9. april 2021 er det lagt til grunn at bruk og befatning med små mengder narkotika til egen bruk må anses som «lite alvorlig kriminalitet». Videre følger det av riksadvokatens prioriteringsrundskriv 2024 at narkotikasaker ikke er en sakstype som omfattes av riksadvokatens sentrale prioriteringer, heller ikke om det er barn som er mistenkt. De nasjonale direktivene innebærer at det vil være opp til de regionale statsadvokatembetene og landets politimestre hvorvidt mindre alvorlige narkotikasaker skal gis prioritet, jf. punkt 12.2.2 ovenfor. Bruk av ressurser på etterforsking av denne sakstypen må avveies mot ressursbruk i andre saker. I utgangspunktet vil det på lokalt nivå være mulighet for en betydelig skjønnsfrihet i vurderingen av om sakstypen skal prioriteres og i hvilken grad det skal settes i gang etterforsking, ikke minst når barn er involvert i narkotikasaker. De innspillene utvalget har fått, tilsier at politiet i dag jevnlig lar være å starte etterforsking av mindre alvorlige narkotikalovbrudd, også der mistenkte er barn.

Dersom mistenkte er under 18 år, bør det etter utvalgets syn legges til grunn at politiets skjønnsfrihet til å la være å starte etterforsking er begrenset. Barn har et særlig krav på beskyttelse, og iverksetting av etterforsking kan etter omstendighetene gjøre at politiet skaffer seg viktig kunnskap om barnets situasjon og miljø. Dette kan igjen gi politiet mulighet til å identifisere tiltak som kan iverksettes for å forebygge ny kriminalitet og/eller sette barnet i kontakt med hjelpeapparatet. Iverksetting av etterforsking er likevel ikke ensbetydende med at saken må avsluttes med en strafferettslig reaksjon. Som utvalget kommer tilbake til nedenfor, har påtalemyndigheten en skjønnsfrihet til å henlegge saken.

17.2.3 Skjønnsfrihet til å henlegge saken

Det vises til punkt 12.3.1 ovenfor hvor det blant annet fremgår at påtalemyndigheten har en viss skjønnsmessig adgang til å vurdere ulike typer påtaleavgjørelser. Blant annet har påtalemyndigheten en viss skjønnsfrihet til å henlegge saken etter straffeprosessloven § 62 a tredje ledd selv om de rettslige og faktiske betingelser for straff er til stede. For de nærmere detaljer om påtalemyndighetens adgang til å henlegge straffesaken, eller velge andre påtaleavgjørelser, vises det til punkt 12.3.1.

17.2.4 Skjønnsfrihet til å velge forebyggende tiltak

I nasjonal retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet er det presisert at politiet har en handleplikt når barn påtreffes i ruset tilstand, og at politiet kan iverksette ulike tiltak.112 Aktuelle tiltak som særlig trekkes frem er å vise/bringe barnet hjem og varsling av verge (politiloven § 13 annet ledd), innkalle til bekymringssamtale (politiloven § 13 fjerde ledd) og å sende bekymringsmelding til barnevernet (barnevernloven § 13-2). Se nærmere i punkt 15.2.4 og 15.2.5 om forebygging i det polisiære sporet og politiets samhandling med andre offentlige etater.

Når politiet står overfor unge lovbrytere, vil formålet om å unngå nye lovbrudd og å komme i posisjon til å formidle oppfølging og hjelp, være sentrale momenter i vurderingen av hvilke tiltak og fremgangsmåter som er mest hensiktsmessige i den enkelte sak. I Prop. 135 L (2010–2011) side 20 har departementet uttalt følgende om dette:

Politiet representerer inngangsporten til straffesakskjeden, og skal i nært samarbeid med andre gripe inn tidlig nok slik at negativ atferdsutvikling hos barn og unge kan stanses. Der det fremstår som hensiktsmessig bør politiet legge til rette for at den mindreårige følges opp med omsorgs- eller gjenopprettende tiltak fremfor straff.

Politiet må – som et ledd i opportunitetsprinsippet – ha en viss grad av frihet til å velge de midlene og den fremgangsmåten som samlet fremstår som mest hensiktsmessig i den enkelte sak, enten dette er å forfølge saken i straffesakssporet og/eller iverksette tiltak i et forebyggende spor, eventuelt begge deler. Videre ligger det i strafferettens system en sentral målsetting om at det ikke skal brukes mer straff enn det er behov for.113 Dette er også i tråd med politiets hovedstrategi om at politiet skal være i forkant av kriminaliteten, samt de overordnede målene for politiets virksomhet etter politiloven § 1, nemlig å bidra til trygghet gjennom forebyggende virksomhet. Som nevnt har også FNs barnekomité på generelt grunnlag oppfordret statene til å finne helhetlige tilnærminger knyttet til barn som kommer i konflikt med loven, og øke bruken av alternative tiltak («diversion»), jf. nærmere punkt 15.3. Enkelte av bestemmelsene i politiloven illustrerer også at politiet har en viss adgang til å velge tiltak i det forebyggende sporet fremfor å opprette straffesak når dette fremstår som hensiktsmessig. Eksempelvis fremgår det av politiloven § 13 fjerde ledd at dersom politiet har «grunn til at tro» at en person under 18 år har begått en straffbar handling, kan den mindreårige og foreldrene pålegges å møte for politiet til samtale, med sikte på å forebygge ytterligere lovbrudd. Videre gir politiloven § 7 politiet adgang til å bortvise eller fjerne personer for å avverge eller stanse lovbrudd. I tillegg oppstiller politiloven § 6 overordnede krav til at det skal være forholdsmessighet mellom mål og middel, og at det minst inngripende tiltaket skal brukes.

17.2.5 Grensen mellom forebygging og etterforsking

Som nevnt ovenfor i punkt 15.2.4, har politiet i den enkelte sak adgang til å gjennomføre ulike tiltak i et forebyggende spor, for eksempel pålegge oppmøte til bekymringssamtale etter politiloven § 13 hvis det er bekymringer knyttet til barnets rusbruk. I nasjonal retningslinje for politiets rolle i det rusforebyggende arbeidet er det lagt til grunn at politiet må ha høy bevissthet om hvilke virkemidler det er adgang til å bruke i det forebyggende sporet og hvor grensen går mot etterforsking. Om dette heter det114

Politiet arbeider både i det forebyggende sporet og i straffesakssporet. Det er viktig å sikre at arbeidet skjer innenfor de til enhver tid gjeldende rettslige rammer, og at politiet er svært bevisst på hvilket spor det arbeides etter.

Strafferettslig forfølgning kan også ha en forebyggende effekt, men virkemidlene er av straffeprosessuell eller strafferettslig art. Det må være høy bevissthet rundt hvilke virkemidler det er adgang til å bruke i det forebyggende sporet.

Det sentrale i vurderingen av om en virksomhet skal anses som etterforsking, er hva som er formålet.115 Dette er uttrykt slik i Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999:

Er siktemålet å avklare om straffbart forhold finner eller har funnet sted, og i tilfelle hvor, når og hvem som er ansvarlig, er virksomheten å anse som etterforsking. Også annen virksomhet med formål å klarlegge omstendigheter av betydning for å treffe påtaleavgjørelse eller for sakens behandling i retten inngår i etterforskingen.

Det fremgår også av straffeprosessloven § 226 første ledd at etterforsking er en formålsstyrt virksomhet, hvor ett av flere sentrale formål er å skaffe til veie nødvendige opplysninger for å avgjøre spørsmålet om det er grunnlag for å ta ut tiltale.

17.3 Folkerettslige krav og skranker

Det vises til punkt 15.3 ovenfor hvor barns rettigheter etter barnekonvensjonen er omtalt nærmere. Se også punkt 16.4. Videre behandler utvalget i punkt 6.1 og 6.2 overordnede rettslige rammer for utredningen knyttet til FNs narkotikakonvensjoner, Grunnloven og generelle menneskerettigheter, blant annet retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Menneskerettslige skranker og tvangsmiddelbruk knyttet til etterforsking og tvangsmiddelbruk i situasjoner der en person er mindreårig, er omtalt i punkt 12.1.3.

17.4 Innspill til utvalget om forebyggende tiltak utenfor straffesak, særlig om rådgivende enhet for russaker

Flere aktører har gitt innspill til utvalget om at rådgivende enhet for russaker bør ha en rolle utover det å følge opp strafferettslige særreaksjoner etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d og k. Ifølge flere aktører er få anmeldte saker den viktigste årsaken til at enhetene ikke har virket etter intensjonen.

Flere har ment at det kan være grunn til å se på en ordning hvor politiet gis adgang til å henvise personen til enheten uten å opprette straffesak, samt at påtalemyndigheten gis adgang til å henlegge straffesaken og i stedet å henvise personen til rådgivende enhet for russaker. Innspill i denne retning er gitt av blant andre Politidirektoratet, Riksadvokaten, Vestfold, Buskerud og Telemark statsadvokatembeter og Oslo politidistrikt.

Noen aktører har likevel trukket frem at det kan være vanskelig å komme i posisjon for å hjelpe unge personer som henvises til kommunens tjenester på frivillig grunnlag (i stedet for hjelpetiltak som del av en strafferettslig reaksjon). Utekontakten i Bergen kommune har for eksempel fremhevet at det er mest optimalt å nå de unge med et frivillig og godt egnet tilbud om hjelp, men erfaringsvis er det noen ungdom som ikke vil ta imot et tilbud hjelp hvis de ikke må.

De fleste aktørene som utvalget har hatt møter med, har ment at også andre enn politiet bør kunne henvise til enheten, og/eller at andre bør kunne ta direkte kontakt med enheten for å få hjelp. Dette har også vært tema i flere av innspillsbrevene som utvalget har mottatt. Flere har trukket frem forsøksordningen til Oslo kommune i fem bydeler og modellen i Stavanger kommune, og mener at dette kan være en hensiktsmessig bruk av enhetene. For eksempel har Actis fremhevet at også andre enn politiet bør kunne henvise til enhetene, for eksempel helsesykepleiere, lærere eller foreldre. Junior- og barneorganisasjonen Juba har presisert at enhetene må frigjøres fra kravet om straffesak, og Foreningen for helhetlig ruspolitikk har argumentert for en ordning hvor samtlige brukersaker bør starte i enhetene i et forvaltningsrettslig spor.

17.5 Utvalgets vurderinger og forslag

17.5.1 Henleggelse av straffesak mv. – henvisning til rådgivende enhet for russaker

Det vises til punkt 17.2.2 og 12.3.1 ovenfor. Som det fremgår der, kan politiet i en viss grad unnlate å iverksette etterforsking ved mistanke om bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk, men reguleringen er vag. Straffeprosessloven § 62 a tredje ledd åpner for at påtalemyndigheten kan henlegge en straffesak «når forfølgning ikke er i det offentliges interesse», jf. punkt 21.3.1 og 17.2.3. Som påpekt i punkt 12.3.1, må det antas at bestemmelsen åpner for at en sak om bruk av narkotika eller erverv eller innehav av narkotika til egen bruk kan henlegges på dette grunnlag, men bestemmelsen gir liten veiledning om når dette er berettiget.

Dersom politiet velger ikke å opprette sak eller påtalemyndigheten mener det er hensiktsmessig å henlegge saken, kan det være naturlig å videreformidle relevant informasjon om personen til rådgivende enhet for russaker. Årsaken til at straffesak ikke bør opprettes eller at en opprettet straffesak bør henlegges, kan nettopp være at personen primært bør følges opp av hjelpeapparatet. Dette gjelder uavhengig av hva som er grunnlaget for henleggelsen eller bakgrunnen for at det ikke opprettes straffesak. Det å gi informasjon til rådgivende enhet for russaker har samtidig en side mot regelverket om taushetsplikt og informasjonsutveksling i påtalemyndigheten og politiet.

I regelverket om taushetsplikt og informasjonsdeling går det et hovedskille mellom behandling av opplysninger «til politimessige formål» og til andre formål, jf. politiloven § 24 første ledd. I politiregisterloven § 2 nr. 13 er «politimessige formål» definert som «politiets kriminalitetsbekjempende virksomhet, herunder etterforsking, forebyggende arbeid og ordenstjeneste» og «politiets service- og bistandsfunksjon samt føring av vaktjournaler». Det å gi informasjon om en person til rådgivende enhet for russaker har en side mot både politiets forebyggende arbeid og politiets bistandsfunksjon. Utvalget legger til grunn at denne type informasjonsdeling faller innenfor hva som er «politimessige formål». Videre legger utvalget til grunn at reguleringen i politiregisterloven kapittel 2 til 6 medfører at slik informasjon normalt kan deles med enheten, men regelverket om taushetsplikt og informasjonsdeling er vagt.

Etter utvalgets vurdering bør straffeprosessloven på en klarere måte gi uttrykk for at politiet etter omstendighetene kan unnlate å opprette straffesak om overtredelse av straffeloven § 232 a og heller henvise mistenkte til rådgivende enhet for russaker. Det bør også klargjøres at avgjørelsen kan tas av en polititjenesteperson, jf. straffeprosessloven § 225 første ledd. I praksis er situasjonen ofte slik at det er en polititjenesteperson som ut fra sine observasjoner på stedet avgjør om en anmeldelse skal inngis eller ikke, eventuelt om etterforsking skal innledes, enten i kraft av beslutningskompetansen etter straffeprosessloven § 225 første ledd tredje eller fjerde punktum, eller i handling ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler, jf. straffeprosessloven § 82, jf. eksempelvis straffeprosessloven § 198. Se også punkt 12.3.

En henvisning til rådgivende enhet for russaker bør også være mulig etter at etterforsking er iverksatt. Etterforsking kan bli iverksatt fordi politiet mistenker personen for innehav av narkotika og beslutter ransaking. Dette bør ikke være til hinder for at saken henvises. I tillegg kan det først etter at etterforsking er iverksatt, vise seg at en henvisning til rådgivende enhet for russaker er det mest hensiktsmessige utfallet av saken. Også adgangen til å henlegge en sak og henvise den til enheten bør komme klarere frem av loven.

Målgruppen i de to nevnte situasjonene er noe ulik. Overfor personer under 18 år vil det ofte være uheldig om straffesak ikke opprettes. En henvisning til enheten uten at straffesak er opprettet, kan gi et uheldig signal. Videre er personer under 18 år i kjerneområdet for hvem som bør gis påtaleunnlatelse med særvilkår om å møte ved rådgivende enhet for russaker. Overfor mindreårige bør det derfor oftest opprettes straffesak. I så fall vil alternativene være en positiv påtaleavgjørelse eller en henleggelse og overføring til enheten. Der vilkårene er oppfylt, vil det oftest være naturlig å ilegge en påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker. Samtidig er alternativet henleggelse mer aktuelt enn alternativet ikke å opprette straffesak. En henleggelse kan etter omstendighetene være aktuelt dersom den mindreårige ikke tidligere er ilagt en reaksjon for brudd på straffeloven § 232 a, og henleggelsen kan bidra til en markert raskere saksbehandling. For mindreårige er det ekstra viktig med rask saksbehandling og rask involvering av hjelpeapparatet. En henleggelse kan også være aktuelt dersom det er tvil om det strafferettslige relevante faktum (bevisets stilling) eller forfølgningen ikke er i det offentliges interesse, for eksempel hvor det avdekkes innehav av narkotika i forbindelse med at personen er fornærmet i en straffesak, jf. straffeprosessloven § 62 a annet og tredje ledd. Etter omstendighetene kan det derfor være grunnlag for å henlegge saken og overføre den til enheten.

Utvalgets forslag vil gi politiet og påtalemyndigheten skjønnsfrihet i flere retninger og kan særlig være aktuelt for unge personer med et mulig udekket hjelpebehov. Tiltaket kan gi politiet og påtalemyndigheten en mulighet til raskt å sette ungdommen i kontakt med hjelpeapparatet, og dermed være en viktig inngang for å forebygge og redusere et barns problematiske bruk av narkotika, men altså uten at hjelpen går via straffesporet. Hvis en person nylig har vært henvist eller ilagt strafferettslig møteplikt i medhold av straffeloven § 37 første ledd bokstav k, og tiltaket er gjennomført, må det vurderes om det er hensiktsmessig med en ny henvisning.

For øvrig kan en henvisning etter omstendighetene være naturlig der mistenkte synes å ha en problematisk bruk av rusmidler, og der hen synes å ha et slikt problem uten å ha blitt fanget opp av hjelpeapparatet. En henvisning er særlig aktuelt dersom personen ikke tidligere har vært i kontakt med politiet i en sak om bruk av narkotika, og det ikke foreligger konkrete omstendigheter i saken som tilsier at den mulige overtredelsen bør straffeforfølges.

En mulig innvending mot at politiet kan unnlate å opprette straffesak eller henlegge en straffesak og i stedet henvise saken til rådgivende enhet for russaker, er at enhetenes funksjon og kapasitet varierer fra kommune til kommune. Lovreguleringen kan derfor lede til økt forskjellsbehandling. Hva en slik henvisning munner ut i, kan variere alt etter hvilken rolle enheten har i kommunen og hvilket samarbeid det er mellom enheten og det lokale politidistrikt. Etter utvalgets vurdering bør risikoen for en viss forskjellsbehandling ikke tillegges avgjørende vekt. Rådgivende enhet for russaker må uansett anses å ha et generelt ansvar for å videreformidle informasjon til andre tjenestetilbud og det offentlige hjelpeapparat, enten gjennom videre henvisning eller å sette personen i kontakt med andre aktører. Videre er det ikke uvanlig at individuelt tilpassede løsninger innenfor strafferettspleien kan innebære risiko for en viss forskjellsbehandling.

Kapittel 7 i straffeprosessloven har regler om ulike påtalevedtak. Kapitlet åpner blant annet for at en sak avgjøres ved påtaleunnlatelse etter §§ 69 eller 70, overføring til barnevernet etter § 71 b eller overføring til megling eller oppfølging i konfliktrådet etter § 71 a. Videre åpner bestemmelsen i § 71 c for at påtalemyndigheten kan henlegge en sak og overføre saken til forvaltningen «når en overtredelse kan medføre administrativ sanksjon, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, eller hvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at forholdet forfølges administrativt». Overføring etter § 71 c skal bidra til at offentlige myndigheter sett under ett forfølger lovbrudd på en mest mulig hensiktsmessig måte. Det er blitt opprettet flere offentlige tilsynsorganer for å avdekke og reagere mot lovbrudd innenfor bestemte sektorer i forvaltningen, og formålet med bestemmelsene er å sikre at forfølgningen av lovbrudd skjer koordinert og samlet, blant annet slik at forbudet mot gjentatt straffeforfølgning etterleves.116

Etter utvalgets vurdering er det rent systematisk naturlig å ta inn de nevnte klargjøringene om politiets og påtalemyndighetens adgang til å henvise til rådgivende enhet for russaker i en ny § 71 d. Første ledd bør regulere adgangen til å unnlate å iverksette etterforsking, og annet ledd adgangen til å henlegge saken når etterforsking er iverksatt.

Loven bør fremheve hvilke momenter politi og påtalemyndighet særlig skal legge vekt på i vurderingene. Slik utvalget ser det, er det naturlig å fremheve de samme momentene som i utvalgets forslag til straffeloven § 232 a annet ledd, jf. omtalen av disse i punkt 22.4 (spesialmotivene til § 232 a).

Nye § 71 d i straffeprosessloven kan utformes slik:

Istedenfor å opprette straffesak om overtredelse av straffeloven § 232 a, kan politiet henvise mistenkte til rådgivende enhet for russaker.

Påtalemyndigheten kan beslutte å henlegge en sak om overtredelse av straffeloven § 232 a og henvise mistenkte til rådgivende enhet for russaker.

I vurderingen etter første og annet ledd skal det særlig legges vekt på mistenktes alder, om det er rimelig grunn til å tro at mistenkte har utviklet eller står i fare for å utvikle avhengighet av den aktuelle typen narkotika, og gjerningsstedet for overtredelsen.

Som det fremgår ovenfor i punkt 16.5.1, er rådgivende enhet for russakers lovbestemte ansvar etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd «å møte personer når oppmøte ved enhetene er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon», og å «gjennomføre ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d når dette er satt som vilkår». Enhetens oppgave er med andre ord knyttet til de to særvilkårene ruskontroll og møteplikt, jf. straffeloven § 37 første ledd bokstav d og k. Etter utvalgets mening bør helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 b første ledd endres slik at det kommer klart til uttrykk at enhetene også har ansvar for å møte personer som er henvist til enheten i medhold av utvalgets forslag til ny bestemmelse i straffeprosessloven § 71 d. Dette kan gjøres ved å tilføye et nytt tredje punktum i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9 første ledd.

Ny § 3-9 b første ledd i helse- og omsorgstjenesteloven kan utformes slik (utvalgets endringsforslag i kursiv):

Kommunen skal ha en rådgivende enhet for russaker. Denne enheten skal ha ansvaret for å møte personer når oppmøte for enheten er satt som vilkår for en bestemt strafferettslig reaksjon, inkludert gjennomføre ruskontroll etter straffeloven § 37 første ledd bokstav d dersom det er satt som vilkår. Enheten skal også ha ansvar for å ta imot personer som er henvist til enheten i medhold av straffeprosessloven § 71 d.

Som det fremgår i punkt 16.6.1.1 ovenfor, har enhetene etablerte rutiner for innkalling av personer der det er gitt vilkår om gjennomføring av møte ved enheten som del av en strafferettslig reaksjon. De samme rutinene bør kunne anvendes når en person er henvist til enheten utenfor straffesak eller ved henleggelse av straffesak, og enheten vil i så fall sende innkalling til personen på vanlig måte. Den viktigste forskjellen vil være at når personen er henvist til enheten i medhold av utvalgets forslag til ny § 71 d i straffeprosessloven, vil det å møte ved enheten være del av et frivillig spor, og et eventuelt manglende oppmøte etter innkalling får ingen strafferettslige konsekvenser.

Helsedirektoratet bør utarbeide retningslinjer for den nærmere oppfølgingen av personer som er henvist til rådgivende enhet for russaker utenfor straffesak eller i forbindelse med henleggelse av straffesak i medhold av utvalgets forslag til ny § 71 d i straffeprosessloven. Helsedirektoratet bør også vurdere å utarbeide rutiner som innebærer at politiet får melding om personer som ikke har møtt etter innkalling i det frivillige sporet. Selv om manglende oppmøte ikke får strafferettslige konsekvenser, kan informasjonen ha betydning for politiets rusforebyggende arbeid. Dette vil særlig være aktuelt dersom ungdom under 18 år ikke møter etter innkalling. Politidirektoratet bør vurdere å utarbeide rutiner for hvordan sakene eventuelt skal følges opp. I slike tilfeller kan det være nærliggende at politiet innkaller til bekymringssamtale i medhold av politiloven § 13, hvor både barnet og vergen har en plikt til å møte. Se nærmere omtale av bestemmelsen i punkt 15.2.4.3.

17.5.2 Bør politiet kunne gi polisiært pålegg om å møte ved enhetene?

Utvalget har vurdert om politiet bør gis hjemmel til å gi et forvaltningsrettslig pålegg om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker. Dette kan tenkes å være aktuelt dersom politiet mener det er overveiende sannsynlig at personen har brukt narkotika eller har hatt befatning med narkotika til egen bruk, men hvor beviskravet ikke er oppfylt for å ilegge en påtaleunnlatelse med vilkår om å møte ved rådgivende enhet. Beslutningen ville i så fall være et forvaltningsrettslig pålegg, utenfor straffesporet, og dermed harmonere med barnekonvensjonen artikkel 40 som fastsetter mål om at statene skal øke bruken av alternative tiltak uten å gå til rettslige skritt («diversion»).

Et eventuelt pålegg om møteplikt ville ha likhetstrekk med politiets bekymringssamtale etter politiloven § 13, som utvalget har redegjort for i punkt 15.2.4.3 ovenfor. Rusreformutvalget foreslo i sin utredning at politiet skulle gis en slik hjemmel, men forutsetningen for forslaget var en avkriminalisering innenfor gitte terskelverdier, som skapte et behov for at politiet skulle ha hjemler for å gripe inn mot ulovlig bruk av narkotika, og i stedet for å straffe kunne formidle hjelp gjennom rådgivende enhet for russaker, se Rusreformutvalgets forslag til ny bestemmelse i politiloven § 9 c.117

Etter en samlet vurdering mener utvalget at det nå ikke er grunn til å foreslå en tilsvarende hjemmel for politiet. Det vises særlig til mandatets forutsetning om at bruk og innehav av narkotika fortsatt skal være straffbart for alle. Det kan skape uklare hjemmelsforhold dersom pålegg om oppmøte hos enhetene kan gis både som strafferettslig reaksjon og som et forvaltningsrettslig pålegg, og dermed med ulike vilkår og rettsvirkninger. Dersom beviskravet i straffesak ikke er oppfylt – eller det er andre forhold i den enkelte sak som tilsier at det ikke bør opprettes straffesak eller reageres med straff eller en strafferettslig reaksjon – mener utvalget at det er mest i tråd med helsefaglige råd og helserettslige vurderinger at oppmøte ved enheten skjer som et frivillig tiltak slik utvalget har foreslått i punkt 17.5.1 ovenfor, og ikke som et administrativt pålegg.

17.5.3 Bør politiet gis hjemmel for visitasjon av person, gjenstand og/eller oppbevaringssted?

Utvalget har videre vurdert om politiet bør gis hjemmel i politiloven for visitasjon av person mv. Dette kunne tenkes å være aktuelt dersom politiet mener det er sannsynlig at personen innehar narkotika, men hvor vilkårene ikke er oppfylt for ransaking.

Rusreformutvalget foreslo i sin utredning at politiet skulle gis en slik hjemmel til visitasjon, men forutsetningen for forslaget var som nevnt en avkriminalisering innenfor gitte terskelverdier. Forslaget skapte videre et behov for at politiet skulle ha forvaltningsrettslige hjemler for å gripe inn mot ulovlig bruk av narkotika og kunne formidle hjelp gjennom rådgivende enhet for russaker, se Rusreformutvalgets forslag til ny bestemmelse i politiloven § 9 a.118

Etter en samlet vurdering mener utvalget at det nå ikke er grunn til å foreslå tilsvarende hjemler for politiet. Mandatets premiss om at bruk og innehav av narkotika fortsatt skal være straffbart, innebærer at politiet har adgang til å bruke tvangsmidler etter straffeprosessloven. Det vises til behandlingen av tvangsmidlene i kapittel 13 og 14 ovenfor. Utvalget mener at det kan skape uklare hjemmelsforhold dersom politiet skal ha en forvaltningsrettslig adgang til å gjennomføre tvungen visitasjon, parallelt med straffeprosessuelle tvangsmidler som for eksempel ransaking, og dermed med ulike vilkår og rettsvirkninger. Dersom vilkårene for å bruke tvangsmidler ikke er oppfylt – eller det er andre forhold i den enkelte sak som tilsier at det ikke bør opprettes straffesak eller reageres med straff eller en strafferettslig reaksjon – mener utvalget at det er mer i tråd med helsefaglige råd og helserettslige vurderinger at oppmøte ved enheten skjer som et frivillig tiltak slik utvalget har foreslått i punkt 17.5.1 ovenfor, og ikke gjennom bruk av polisiære tvangstiltak.