Del 2
Strafferett – lovregulering av en straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige

7 Mandatet

I mandatet er strafferettsdelen av utvalgets oppdrag overordnet beskrevet slik (mandatets punkt 2):

Utvalget skal utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Dette er nærmere konkretisert slik:

Utvalget skal utrede følgende spørsmål:

• Den rettslige avgrensningen av begrepet rusavhengig. Utvalget skal så langt som mulig foreslå et presist og tydelig rettslig innhold i begrepet rusavhengig, som også kan være operativt for politiets førstelinje.

• Strafferettslig tilnærming til personer med begynnende rusavhengighet. Utvalget skal vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere gradering av avhengighet i den strafferettslige tilnærmingen til saker om bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, og skal uansett foreslå et rettslig innhold av begynnende avhengighet og tung rusavhengighet.

• Beviskrav og bevisvurdering. Utvalget skal vurdere hvilket beviskrav som bør gjelde for vurderingen av om gjerningspersonen skal anses som rusavhengig, og hvordan bevisvurderingen skal operasjonaliseres.

• Mistenktes vern mot selvinkriminering. Utvalget skal utrede hvordan man skal sikre at vernet mot selvinkriminering, jf. blant annet Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, ivaretas når klassifiseringen som rusavhengig får betydning for reaksjonsfastsettelsen.

• Hvilke mengder narkotika som skal anses å være til egen bruk (terskelverdier). I HR-2022-731-A tar Høyesterett utgangspunkt i at det er et bevisspørsmål om en mengde narkotika er til egen bruk, samtidig som de terskelverdiene som var foreslått i Prop. 92 L (2020–2021), utgjør et «naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvor en veiledende grense bør ligge». I lys av at de lovendringene som beskrives i Hurdalsplattformen, gjelder bruk og besittelse av «mindre brukerdoser», skal utvalget vurdere om det er grunn til å innføre lavere terskelverdier, og uansett utforme et forslag til hvordan lavere terskelverdier kan innføres. Utvalget skal også vurdere hvilke andre momenter som kan være relevante å legge vekt på ved avgrensningen av om narkotika er ment til «egen bruk», sammen med eller i stedet for nærmere angitte terskelverdier, for eksempel spredningsfare eller konkrete holdepunkter for at stoffet ikke er til egen bruk.

Videre er utvalget i mandatets punkt 2 gitt i oppdrag å «utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114». Anmodningsvedtaket lyder slik:

Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

Det oppstår her enkelte spørsmål om forholdet mellom Stortingets anmodningsvedtak og utvalgets mandat for øvrig.

For det første gjelder anmodningsvedtaket «brudd på legemiddellovens bestemmelser», mens regjeringens mandat ikke er begrenset til legemiddelloven. Det er nærliggende å forstå «mindre mengder» som angis i regjeringens mandat, slik at dette også kan omfatte mengder som er større enn det som i rettspraksis regnes som «besittelse» etter legemiddelloven, men i stedet anses som «oppbevaring» og derfor rammes av straffeloven § 231. Utvalget har derfor ikke begrenset sin drøftelse av terskelverdier til slike kvanta som i rettspraksis subsumeres under legemiddelloven. Se nærmere i punkt 10.5 nedenfor.

For det andre taler anmodningsvedtaket om «bruk og besittelse», mens regjeringens mandat mer åpent bruker betegnelsen «befatning med». Utvalget behandler derfor også andre befatningsmåter enn bruk og besittelse, først og fremst oppbevaring av og erverv av narkotika til egen bruk, men også tilvirkning og innførsel av narkotika til egen bruk og småsalg av narkotika for å finansiere egen bruk. Se nærmere i punkt 10.4 nedenfor.

For det tredje inneholder anmodningsvedtaket ingen angivelse av hvem som skal omfattes. Regjeringens mandat er som utgangspunkt avgrenset til «rusavhengige», men mandatet nevner også «personer med begynnende rusavhengighet» og «unge». Om rusmiddelavhengighet og begynnende rusmiddelavhengighet vises til punkt 10.2, mens strafferettslige og andre tiltak som særlig vil ha betydning for unge brukere av narkotika drøftes i kapittel 16 og 17.

Kulepunktet i mandatet om selvinkriminering er, slik utvalget ser det, primært et prosessuelt spørsmål. Dette behandles derfor i punkt 12.4. Se også punkt 6.2.3.

Utvalget forstår dessuten mandatet slik at det er avgrenset til befatning med narkotika som forfølges etter legemiddelloven og straffeloven. Utvalget behandler derfor ikke bruk og besittelse av narkotika på andre forvaltningsområder og som håndheves etter andre regler, for eksempel kriminalomsorgens reaksjonssystem ved brudd på rusforbudet under straffegjennomføring i fengsel og i frihet.

8 Gjeldende rett – oversikt

8.1 Innledning

Ettersom utvalgets mandat er avgrenset til å gjelde reaksjonsfastsettelse ved rusmiddelavhengiges befatning med mindre kvanta narkotika til egen bruk, avgrenses også fremstillingen av gjeldende rett til befatning med mindre mengder til egen bruk.

Ved reaksjonsvalg og straffutmåling for befatning med narkotika har det har det tradisjonelt vært et sentralt moment om stoffet har vært til egen bruk, se Matningsdal, Straffeloven, note 4.4 og 4.6 til § 232 med videre henvisninger. I forarbeidene til straffeloven fremholdes at det ikke var meningen å endre straffutmålingspraksis, herunder «den varsomme nedjusteringen som over tid har funnet sted i straffenivået – særlig for narkotikalovbrudd knyttet til egen bruk».1 At domfelte angir at stoffet kun var til egen bruk, får likevel mindre betydning når kvantumet er så stort at det representerer en spredningsfare, se for eksempel Rt-2011-936 avsnitt 22. I HR-2022-2120-A avsnitt 23 uttaler Høyesterett at «det imidlertid allerede [følger] av langvarig høyesterettspraksis at narkotikalovbrudd som står i umiddelbar sammenheng med lovbryterens eget misbruk, straffes langt mildere enn vinningsmotivert narkotikakriminalitet».

En vesentlig omlegging av reaksjonspraksis for rusmiddelavhengiges bruk av narkotika og rusmiddelavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av mindre kvanta narkotika til egen bruk fant sted våren 2022. Høyesterett avsa tre dommer 8. april 20222 og riksadvokaten ga direktiver til påtalemyndigheten i brev 13. mai 2022. Se nærmere i punkt 3.10 om Høyesteretts avgjørelser og punkt 3.11 om riksadvokatens brev.

Dommene ble avsagt etter at Stortinget våren 2021 hadde behandlet Prop. 92 L (2020–2021) som fulgte opp Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26. I Stortinget fikk regjeringens forslag om avkriminalisering av erverv, bruk og innehav av mindre mengder narkotika ikke tilslutning fra flertallet, se Innst. 612 L (2020–2021). Det var bred enighet om at tunge rusmisbrukere ikke burde straffes, men uenighet om hvordan dette burde reguleres. Se nærmere i punkt 3.2 om Rusreformutvalgets utredning, punkt 3.3 om Prop. 92 L (2020–2021) og punkt 3.4 om behandlingen i Stortinget.

Etter omleggingen skal det ikke utmåles straff for rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Påtalemyndigheten skal gi ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 første ledd,3 og hvis saken kommer for retten, skal domstolene reagere med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61.4 Praksisomleggingen «innebærer at rusavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av inntil fem gram heroin, amfetamin eller kokain til egen bruk heretter i alminnelighet skal føre til straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61. Det samme gjelder selve bruken av stoffene.»5

Terskelverdiene på 5 gram for heroin, kokain og amfetamin er fastsatt ut fra hvilken mengde som erfaringsmessig er til egen bruk for en rusmiddelavhengig.6 Høyesterett har ikke gitt uttalelser om terskelverdier for andre stoffer, men det er antatt i flere avgjørelser at stortingsflertallet har hatt for øye de terskelverdier som var foreslått i Prop. 92 L (2020–2021) side 40.7 I brevet 13. mai 2022 har riksadvokaten med henvisning til proposisjonen for en rekke narkotiske stoffer fastsatt en veiledende øvre grense for når påtalemyndigheten skal reagere med påtaleunnlatelse (se tabell i punkt 3.11). I HR-2022-1653-A avsnitt 31 viser Høyesterett til grenseverdiene for cannabis og legemidler i riksadvokatens brev.

Omleggingen er begrenset til befatningsmåtene bruk samt erverv, besittelse og oppbevaring innenfor terskelverdi,8 og den gjelder bare der gjerningspersonen er rusmiddelavhengig.9 Videre har Høyesterett konstatert at likhetsprinsippet i Grunnloven § 98 ikke er til hinder for at en mildere reaksjon bare skal gjelde for rusmiddelavhengige.10

I HR-2022-2120-A uttaler Høyesterett «at den erfaringsbaserte grensen på fem gram ikke skal oppjusteres på grunnlag av en individuell vurdering av hvor mye den aktuelle rusavhengige har befatning med til egen bruk» (avsnitt 15), at det heller ikke «er grunnlag for å oppjustere grensen ut fra et stoffs lave styrkegrad» (avsnitt 16), og at heroin, kokain og amfetamin er likestilt, slik at «farligheten ikke er avgjørende for om det skal reageres med straffutmålingsfrafall, eventuelt ubetinget påtaleunnlatelse» (avsnitt 17).

I HR-2022-732-A avsnitt 15 fremholder Høyesterett at «når reaksjonsfastsettelsen nå legges markert om for kvanta under fem gram, må det få innflytelse på straffastsettelsen også for noe større stoffmengder. Reaksjonene bør stå i rimelig forhold til hverandre slik at det ikke blir for stort sprang mellom mengder under og over den veiledende grensen på fem gram.» Når den rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk gjelder et kvantum som «i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen, bør utgangspunktet for straffutmålingen heretter være en kort betinget fengselsstraff» (avsnitt 18).

Gjeldende rett etter omleggingen omtales mer i detalj under de enkelte deltemaer i kapittel 10.

8.2 Hovedtrekk i gjeldende rett

8.2.1 Legemiddelloven

Legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd, setter straff for ulovlig bruk og besittelse av narkotika. Bestemmelsen må ses i sammenheng med den strengere bestemmelsen i straffeloven § 231 som rammer den som ulovlig tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar narkotika.

Med «bruk» menes gjerningspersonens eget inntak av stoffet. Deling av stoff når flere inntar narkotika sammen anses som overdragelse etter straffeloven. Dette gjelder uavhengig av om den som deler mottar vederlag eller ikke.

«Besittelse» er kortvarig innehav av et mindre kvantum narkotika til egen bruk. Besittelse som straffes etter legemiddelloven, må avgrenses mot «oppbevaring» som rammes av straffeloven. Det følger av forarbeidene til straffeloven 2005 at det ikke var meningen å endre grensedragningen mellom besittelse etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. §24 første ledd, og oppbevaring etter straffeloven (§ 162 i straffeloven 1902 og § 231 i straffeloven 2005). I proposisjonen heter det:11

Bestemmelsen må ses i sammenheng med legemiddelloven § 24 annet ledd jf. § 31 annet ledd, som setter straff for besittelse eller bruk av narkotika uten lovlig adkomst. Kortvarig besittelse av mindre kvanta narkotika til eget bruk straffes etter legemiddelloven, mens besittelse ut over dette er oppbevaring og straffes etter § 231. Det er ikke ment å gjøre realitetsendringer i grensedragningen her.

Som nevnt i Ot.prp. nr. 23 (1983–84) side 14–15 og 31 skal den rent midlertidige besittelse som er forbundet med egen bruk subsumeres under legemiddelloven, mens besittelse utover dette anses som oppbevaring etter straffeloven.

Mindre kvanta er i denne sammenheng definert som én til to brukerdoser, jf. for eksempel Prop. 92 L (2020–2021) punkt 6.1.1.12

For å bli ansett som besittelse må innhavet dessuten være kortvarig; innehav over lengre tid regnes som oppbevaring og rammes av straffeloven, selv om kvantumet er lite og stoffet er til egen bruk.

Innehav til andre formål enn egen bruk, typisk innehav av brukerdoser for videresalg, rammes av straffeloven som oppbevaring selv om kvantumet er lite.

Det kan stilles spørsmål om besittelse etter legemiddelloven konsumerer det forutgående erverv av stoffet. Befatningsmåten «erverv» er bare nevnt i straffeloven. Strafferettslig beror det på en konkret vurdering om ulike former for befatning med samme narkotiske stoff skal anses som ett sammenhengende lovbrudd eller som flere lovbrudd i realkonkurrens, se Rt-2005-1524 avsnitt 12 og 13 og Rt-2006-964 avsnitt 14–17. Ettersom et forutgående erverv er en nødvendig forutsetning for besittelse, taler nok de beste grunner for å anse erverv og besittelse som ett lovbrudd, og at dette bør subsumeres under legemiddelloven selv om strafferammen for erverv i straffeloven er høyere. Spørsmålet om ett eller flere lovbrudd kommer imidlertid ikke på spissen ettersom riksadvokaten i rundskriv nr. 2/2014 punkt III.2 har instruert påtalemyndigheten om at «[d]ersom en person pågripes for besittelse eller oppbevaring av narkotika, bør det som hovedregel ikke opprettes egen sak om erverv av det samme partiet, idet dette har begrenset betydning for straffutmålingen». Det samme sies i riksadvokatens brev 9. april 2021 punkt 7, presisering nr. 3.

8.2.2 Straffeloven

Straffeloven § 231 setter straff for den som ulovlig tilvirker, innfører, utfører, erverver, oppbevarer, sender eller overdrar narkotika. «Oppbevaring» må avgrenses mot «besittelse» som straffes etter legemiddelloven, se punkt 8.2.1 ovenfor om hvordan grensen trekkes. Med de grenseverdier som nå anvendes av påtalemyndigheten og domstolene, jf. punkt 8.1 ovenfor, kan kvanta innenfor terskelverdi være vesentlig større enn det som kan regnes som besittelse etter legemiddelloven, slik at forholdet rammes av straffeloven § 231 som oppbevaring. Rusreformutvalget etablerte derfor begrepet «innehav» som en fellesbetegnelse på besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven av narkotika til egen bruk i kvanta innenfor Rusreformutvalgets terskelverdier.13

Selv om erverv og oppbevaring er selvstendige og likestilte befatningsmåter i straffeloven § 231, taler gode grunner for å anse oppbevaringen og det forutgående ervervet som ett sammenhengende lovbrudd, jf. punkt 8.2.1 ovenfor om det tilsvarende spørsmål ved besittelse etter legemiddelloven og den rettspraksis det der er vist til.

«Tilvirkning» dreier seg i Norge i hovedsak om dyrking av cannabisplanter, noe som skjer både til egen bruk og for videresalg. Også alle andre fremgangsmåter for å lage narkotika er imidlertid omfattet, for eksempel omdanning av amfetaminbase/amfetaminolje til amfetaminsulfat gjennom utfelling, se nærmere i punkt 10.4.

8.2.3 Straffereaksjoner for mindre narkotikalovbrudd

8.2.3.1 Innledning

I dette punktet redegjøres det for regler og praksis ved ileggelse av strafferettslige reaksjoner for bruk av narkotika, og erverv og besittelse/oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk. Med «mindre mengder» siktes det til mengder som erfaringsmessig er til egen bruk, innenfor de veiledende grensene for oppbevaring til egen bruk som følger av riksadvokatens brev 13. mai 2022 (en tabell med veiledende grenser for de viktigste stoffene er inntatt i punkt 3.11, se også punkt 10.5.2).

Bruk av narkotika og besittelse av narkotika til egen bruk, rammes av legemiddelloven § 24 første ledd jf. § 31 annet ledd. Strafferammen etter legemiddelloven er bøter eller fengsel inntil seks måneder, eller begge deler. Besittelse av narkotika gjelder 1–2 brukerdoser, mens befatning med mengder utover dette anses som «oppbevaring» etter straffeloven § 231 første ledd.14

Erverv og oppbevaring av narkotika til egen bruk rammes av straffeloven § 231 første ledd. Strafferammen er bot eller fengsel inntil to år.

Bruk og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk avgjøres i praksis ofte av politiet ved at det utferdiges forelegg eller gis påtaleunnlatelse. I hvilke tilfeller politiet kan gjøre dette, følger av riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 og politiets egne bøtedirektiver. Bøtedirektivene setter grensene for når det kan gis forelegg – både i hvilken type saker og hvor store mengder det kan være tale om. I de tilfeller hvor bøtegrensen er overskredet, vil reaksjonen normalt være en betinget fengselsstraff. Etter hvert som mengden øker, vil normalstraffen gå over til å bli ubetinget fengsel.

Ubetinget fengsel er sjelden i saker om befatning med narkotika til egen bruk innenfor riksadvokatens veiledende grenser. Ubetinget fengsel kan likevel tenkes ved befatning med de stoffene som har det strengeste straffenivået, typisk heroin. Ved oppbevaring av for eksempel 5 gram heroin til egen bruk vil straffenivået for en ikke-rusmiddelavhengig person være ubetinget fengsel.15

I punkt 8.2.3.2 gis det en oversikt over direktiver i påtalemyndigheten for straffereaksjoner i mindre alvorlige narkotikasaker. Deretter presenteres statistikk over bruken av straffereaksjoner, jf. punkt 8.2.3.3.

8.2.3.2 Direktiver om straffereaksjoner i mindre alvorlige narkotikasaker

Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 om narkotikasaker

Rundskrivet punkt V gir direktiver om bruk av ulike strafferettslige reaksjoner ved narkotikalovbrudd.

Rundskrivet angir at straffereaksjonen ved brudd på legemiddellovens forbud mot bruk og besittelse av narkotika, «som regel» vil være bot. Ved overtredelse av straffelovens narkotikabestemmelse, uttales det at bot vil «være forbeholdt saker som gjelder erverv og/eller oppbevaring som ikke tar sikte på videresalg, jf. Rt. 2010 s. 449». Bot vil dermed være forbeholdt narkotikalovbruddene som dreier seg om befatning med narkotika til egen bruk. Rundskrivet understreker at det må vurderes konkret om bot er riktig reaksjon i den enkelte sak, basert på alminnelige straffutmålingsbetraktninger.

Rundskrivet fastsetter grenser for når det kan reageres med bot, avhengig av stofftype og mengde. Dette oppsummeres i tabell 8.1. Forutsetningen i rundskrivet er at mengder over dette faller utenfor grensen for bot, og at det i slike tilfeller normalt skal reageres med fengselsstraff (betinget eller ubetinget).

Rundskrivet inneholder direktiver om bruk av alternative strafferettslige reaksjoner overfor førstegangsovertredere og unge lovbrytere. Om bruken av påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69, uttales:16

Påtaleunnlatelse med prøvetid kan være en særlig egnet straffereaksjon overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, hvor formålet er å forebygge videre rusmisbruk, og/eller stimulere til fortsatt rehabilitering. Særlig for ungdom mellom 15 og 18 år bør slike reaksjoner anvendes fremfor ileggelse av bot.

Uttalelsen innebærer at betinget påtaleunnlatelse med prøvetid, jf. straffeprosessloven § 69 annet ledd, skal være den foretrukne reaksjonen overfor ungdom under 18 år. Det presiseres at prøvetiden kan settes til 6, 12, 18 eller 24 måneder.

Det uttales videre at påtaleunnlatelsen kan gjøres betinget av «individuelt tilpassede vilkår», med henvisning til straffelovens bestemmelse om særvilkår (i dag straffeloven § 37). Det påpekes videre at det kan settes vilkår om å avstå fra bruk av rusmidler:

Dette vilkår er særlig aktuelt å anvende overfor førstegangsforbrytere, og unge lovbrytere som er i en rehabiliteringssituasjon. Påtalemyndigheten må sikre at siktede og eventuelt verger på forhånd gis adgang til å uttale seg om særvilkårene som settes for påtaleunnlatelsen.

Det at siktede og verger må uttale seg, og at vilkårene skal være individuelt tilpasset, innebærer at påtalemyndigheten må gjøre en konkret vurdering av hvilke tiltak som er hensiktsmessige og forholdsmessige i det enkelte tilfelle. Det er særlig aktuelt å bruke påtaleunnlatelse med særvilkår overfor førstegangsovertredere og unge lovbrytere i en rehabiliteringssituasjon, men rundskrivet utelukker ikke at det kan benyttes også i andre tilfeller hvor vilkåret om «særlige grunner» i straffeprosessloven § 69 første ledd foreligger.

Rundskrivet omtaler videre muligheten til å ilegge reaksjonene «ungdomsoppfølging» og «oppfølging i konfliktråd». Om disse reaksjonsformene uttales det:17

Påtalemyndigheten kan anvende […] ungdomsoppfølging eller oppfølging i konfliktråd overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd, ved overtredelser av legemiddelloven § 31 annet ledd jf. § 24 første ledd og straffeloven § 162 første ledd. […] Reaksjonene kan være adekvate overfor unge gjerningspersoner med sammensatte problemer. Lovens øvrige vilkår må være oppfylt.

Som det antydes i sitatet, er ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd aktuelle reaksjoner overfor ungdom med sammensatte utfordringer og behov for oppfølging over tid. Ungdomsoppfølging kan bare gis til personer som var mellom 15 og 18 år på gjerningstiden, jf. straffeprosessloven § 71 a annet ledd. Oppfølging i konfliktråd kan gis også til personer over 18 år, jf. straffeprosessloven § 71 a første ledd. Rundskrivet gir anvisning om at reaksjonen kan være adekvat overfor «unge gjerningspersoner», hvilket kan forstås slik at det er noe rom for å bruke oppfølging i konfliktråd også overfor personer som har fylt 18 år.

Da rundskrivet ble laget i 2014, kunne reaksjonene ungdomsoppfølging og oppfølging i konfliktråd settes som særvilkår ved betinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 annet og tredje ledd. Fra 1. juli 2022 er straffeprosessloven § 69 annet ledd endret slik at disse reaksjonene ikke lenger kan settes som vilkår for påtaleunnlatelse.18 Påtalemyndigheten kan i stedet beslutte overføring av saken til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71 a. Beslutningen om overføring kan gjøres betinget av samme vilkår som kan settes for en påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 71 a tredje ledd. Lovendringen gjelder dermed kun beslutningshjemmelen og endret ikke innholdet i reaksjonene eller virkeområdet for disse. Rundskrivets uttalelser om når disse reaksjonene er aktuelle har fortsatt gyldighet.

De strafferettslige reaksjonene overfor ungdom i mindre alvorlige narkotikasaker omtales nærmere i punkt 16.3.

Rundskrivet er senere blitt supplert av riksadvokatens brev 13. mai 2022 om straffereaksjoner ved rusmiddelavhengiges befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. For denne sakstypen er rundskrivets uttalelser om straffereaksjoner blitt erstattet av direktivene som gis i brevet 13. mai 2022.

Politiets lokale bøtedirektiver

Det konkrete bøtenivået følger av de enkelte politidistriktenes bøtedirektiv. Disse revideres jevnlig, blant annet for å hensynta endringer i lovgivning, rettspraksis og direktiver fra Den høyere påtalemyndighet. Flere politidistrikter har felles bøtedirektiv, slik at samme bøtenivå i stor grad gjelder på tvers av politidistriktene. Utvalget har hatt tilgang til felles bøtedirektiv for politidistriktene Oslo, Øst, Sør-Øst, Sør-Vest, Vest, og Agder.19

Bøtedirektivet for disse politidistriktene fastsetter bøtesatser for de stoffene som er angitt i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014, jf. tabell 8.1. Bøtesatsene varierer mellom de ulike stoffene, og øker med den mengde lovbryteren har hatt befatning med.

For bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, varierer bøtesatsen mellom 3000 kroner og 5000 kroner. For bruk og besittelse av cannabis er bøtesatsen 3500 kroner, og for heroin, kokain og amfetamin er bøtesatsen 5000 kroner. Som nevnt over omfatter besittelse etter legemiddelloven ca. 1–2 brukerdoser. Ved befatning med mengder utover dette anvendes straffeloven § 231 første ledd.

Ved erverv og oppbevaring av narkotika etter straffeloven § 231 første ledd, øker bøtesatsene noe. Hvis mengden ligger helt opp mot foreleggsgrensen, ligger bøtesatsene mellom 6000 og 8000 kroner.

Det presiseres i bøtedirektivet at bøtesatsene er satser for en «normalovertredelse», og at skjerpende og formildende omstendigheter kan tilsi en annen reaksjon. Bøtedirektivet viser også til det særlige straffutmålingsregimet som gjelder overfor rusmiddelavhengige, og til riksadvokatens brev 13. mai 2022. For enkelte narkotiske stoffer er det gitt særlige direktiver, for eksempel er det ved heroin presisert: «Ved salg/fare for videre spredning skal tiltale tas ut».

Hvis boten ikke blir betalt og heller ikke lar seg inndrive, skal det treffes vedtak om at den subsidiære fengselsstraffen skal fullbyrdes dersom siktede har evne til å betale boten eller allmenne hensyn tilsier det, jf. straffeprosessloven § 456 annet ledd. Vedtak om fullbyrdelse treffes av påtalemyndigheten i politiet.

Når det er truffet vedtak om fullbyrdelse av subsidiær fengselsstraff, kan kriminalomsorgen etter søknad beslutte at den subsidiære fengselsstraffen skal gjennomføres ved bøtetjeneste dersom den botlagte har bosted og opphold i Norge i gjennomføringstiden, jf. straffegjennomføringsloven § 16 b. Bøtetjeneste er en form for soning i frihet hvor bøtesoneren utfører samfunnsnyttig arbeid i regi av friomsorgen, på tilsvarende måte som ved samfunnsstraff.

Riksadvokatens direktiver om straffereaksjoner overfor rusmiddelavhengige

På bakgrunn av de tre avgjørelsene fra Høyesterett 8. april 2022 om straffutmåling ved rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk, sendte Riksadvokatembetet ut et brev datert 13. mai 2022. Brevet oppsummerer rettstilstanden etter de tre avgjørelsene, og gir utfyllende direktiver om reaksjonspraksis overfor rusmiddelavhengige. De sentrale direktivene om straffereaksjoner overfor rusmiddelavhengige lyder:

Forhold som gjelder en rusavhengigs bruk av narkotika, eller erverv, besittelse eller oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk, skal avgjøres med ubetinget påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69. En rusavhengigs erverv eller oppbevaring av narkotika til egen bruk avgjøres med siktelse for tilståelsesdom eller tiltalebeslutning dersom mengden i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen etablert av Høyesterett i HR-2022-731-A.

Det gis også uttalelser om hva som ligger i begrepet «mindre mengder narkotika», blant annet ved at det henvises til en tabell som angir mengdebegrensninger for de mest vanlige narkotiske stoffene. Utvalget viser til den nærmere omtalen av brevet i punkt 3.11, hvor tabellen også er gjengitt.

Brevet angir at en rusmiddelavhengigs erverv eller oppbevaring av narkotika til egen bruk som i «beskjeden grad overstiger den veiledende grensen», bør lede til en kort betinget fengselsstraff. Inntil nærmere rettsavklaring foreligger, angis det at påtalemyndigheten kan legge til grunn at beskjeden mengde utgjør inntil det dobbelte av den veiledende grensen. Se også punkt 10.5.10.

8.2.3.3 Statistikk over straffereaksjoner

Utvalget presenterer her tall over straffereaksjoner som er gitt de siste årene i saker om bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk. Disse lovbruddene faller inn under legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231, avhengig av mengden narkotika og hva slags befatning lovbruddet gjelder.20 Det er dermed nødvendig å presentere tall for overtredelser av begge disse straffebestemmelsene. Det skal presiseres at straffeloven § 231 har et større virkeområde enn narkotika til egen bruk, og blant annet omfatter salg og oppbevaring med sikte på videre overdragelse. Dette innebærer at statistikken ikke gir et helt presist bilde av straffereaksjonene som er gitt for bruk og befatning med narkotika til egen bruk.

Det gis først en fremstilling av antallet straffereaksjoner som er gitt i perioden 2013–2022, som er det siste året SSB har publisert statistikk for. Deretter oppgis tall for straffereaksjoner som er brukt overfor personer under 18 år i perioden 2019–2022. Utvalget har også mottatt tall fra riksadvokaten som belyser utviklingen i straffereaksjoner i 2023, noe som presenteres avslutningsvis i dette punktet.

Straffereaksjoner i narkotikasaker 2013–2022

Tabell 8.2 viser hvilke strafferettslige reaksjoner som er ilagt i saker hvor hovedlovbruddet er legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231. Hovedlovbruddet kan noe forenklet defineres som det lovbruddet i saken som har høyest strafferamme. Dette innebærer at reaksjonen kan være gitt også som følge av andre straffbare forhold.

Tallene for «alle typer reaksjoner» viser en betydelig nedgang i antallet straffereaksjoner, både for overtredelser av legemiddelloven og straffeloven § 231. Nedgangen kan ses i hele tiårsperioden, men den er særlig sterk i årene 2021 og 2022. Tallene kan ses i sammenheng med nedgangen i antallet anmeldelser i disse sakstypene i samme tidsperiode, jf. punkt 8.3.1.

Nedgangen er størst for overtredelser av legemiddelloven, hvor antallet straffereaksjoner er gått ned med 80 % fra 2020. For overtredelser av straffeloven § 231 har nedgangen vært noe lavere over tid. Fra 2020 ble det for første gang gitt flere straffereaksjoner for overtredelse av straffeloven § 231 enn for overtredelse av legemiddelloven § 31, jf. § 24.

Ved overtredelse av legemiddelloven ble det i 2022 i hovedsak reagert med bot (ved forelegg eller dom), betinget påtaleunnlatelse og ubetinget påtaleunnlatelse. I 2018–2022 var det noen helt få tilfeller hvor det ble reagert med samfunnsstraff, betinget fengsel eller ubetinget fengsel i saker hvor hovedlovbruddet var overtredelse av legemiddelloven. Hvorvidt disse sakene omfattet andre lovbrudd enn overtredelsen av legemiddelloven, vites ikke. Det er likevel tale om så få saker at det kan legges til grunn at det i praksis ikke reageres med strengere straff enn bot.

Ved overtredelse av straffeloven § 231 første ledd viser tallene for 2022 at det i praksis er vanlig både med påtaleunnlatelser, bot, samfunnsstraff og fengsel. I perioden 2018–2022 har det imidlertid vært en kraftig nedgang i bruken av alle de strafferettslige reaksjonene. Nedgangen er noe større når det gjelder betinget påtaleunnlatelse enn for bruken av forelegg, samfunnsstraff og fengsel. Samtidig har det skjedd en sterk økning i bruken av ubetingede påtaleunnlatelser, jf. tabell 8.3.

Tabell 8.3 viser at bruken av ubetingede påtaleunnlatelser har økt jevnlig fra 2013 til 2022, både i saker etter legemiddelloven og etter straffeloven. For overtredelser av straffeloven har økningen av ubetingede påtaleunnlatelser vært særlig sterk, og bare fra 2020 til 2022 har antallet doblet seg.

Straffereaksjoner i U18-saker

I saker hvor gjerningspersonen er under 18 år vil det gjennomgående bli reagert mildere enn overfor personer over 18 år. Dette gjelder også i mindre alvorlige narkotikasaker, jf. omtalen av direktiver om straffutmåling i punkt 8.2.3.2. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 er det beskrevet at det er ønskelig å unngå å benytte bøter i saker mot personer under 18 år, og at betinget påtaleunnlatelse er en foretrukket reaksjon. Det er også gitt uttalelser om at ungdomsoppfølging kan være egnet i mindre alvorlige narkotikasaker hvor ungdommen har sammensatte problemer og et oppfølgingsbehov.

Tallene viser at den vanligste strafferettslige reaksjonen overfor ungdom i narkotikasaker fortsatt er betinget påtaleunnlatelse. Dette er godt i samsvar med direktivene i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014. Betinget påtaleunnlatelse utgjør imidlertid en minkende andel av de strafferettslige reaksjonene mot ungdom. I 2019 ble det gitt betinget påtaleunnlatelse i 68 % av sakene, mens andelen hadde sunket til 50 % i 2022. Andelen ubetinget påtaleunnlatelse har økt fra 4 % i 2019 til 22 % i 2022.

Statistikken viser videre at det har vært en kraftig nedgang fra 2019 til 2022 i det totale antallet strafferettslig reaksjoner som er gitt overfor personer under 18 år i narkotikasaker. Endringen i rene tall er klart størst når det gjelder bruken av betinget påtaleunnlatelse – fra 689 saker i 2019 til 169 saker i 2022.

Bruken av betingede påtaleunnlatelser overfor ungdom omtales nærmere av utvalget i punkt 16.3.2.

Utvikling 2022–2023 – tall mottatt fra riksadvokaten

Utvalget har mottatt tall fra riksadvokaten over antallet forhold etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. 24, og straffeloven § 231 som er avgjort med en strafferettslig reaksjon i 2022 og 2023. Tallene er fordelt etter saksavgjørelseskode hos politiet.

Utvalget presenterer her et utvalg av tallene som er mottatt fra riksadvokaten. Det gjøres oppmerksom på at tallene ikke er direkte sammenlignbare med tallene fra SSB som er presentert over. Dette gjelder for det første fordi tallene fra riksadvokaten gjelder antallet forhold som er avgjort med en straffereaksjon, mens tallene fra SSB gjelder antallet straffereaksjoner (én reaksjon kan omfatte flere forhold). For det andre er tallene fra riksadvokaten satt opp etter saksavgjørelseskode, slik at det må gjøres et skjønnsmessig utvalg av hvilke kategorier som skal medregnes. Utvalget anser tallene likevel som nyttige for å belyse utviklingen frem til og med 2023, slik at man har et mest mulig oppdatert bilde.

Tallene fra riksadvokaten viser at det totale antallet straffereaksjoner falt med 15 % fra 2022 til 2023. Dette viser at den nedadgående trenden de siste ti årene fortsetter, jf. beskrivelsen av dette over. Det kan likevel være grunn til å påpeke at antallet anmeldelser i narkotikasaker har økt fra 2022 til 2023 (se punkt 8 3.1). Det gjenstår å se om dette vil føre til at antallet strafferettslige reaksjoner også vil øke i 2024.

Tallene viser en betydelig nedgang fra 2022 til 2023 i antallet forhold som er avgjort med straff – det vil bot, samfunnsstraff, betinget fengsel og ubetinget fengsel.21 Derimot øker bruken av strafferettslige reaksjoner som ikke er straff i tradisjonell forstand – det vil si ubetinget påtaleunnlatelse og straffutmålingsfrafall. Når det gjelder bruken av betinget påtaleunnlatelse, kan man merke seg at det er en nedgang i antallet påtaleunnlatelser med prøvetid, mens det er en økning i antallet betingede påtaleunnlatelse med særvilkår. Særvilkår vil i denne sakstypen typisk kunne omfatte pålegg om oppmøte hos den kommunale rådgivende enheten for russaker, jf. straffeloven § 37 bokstav k. Det skal likevel bemerkes at antallet betingede påtaleunnlatelse med særvilkår er svært lavt i forhold til det totale antallet saker.

Tallene i tabell 8.5 gjelder alle aldersgrupper. Utvalget har mottatt særskilte tall fra Riksadvokatembetet over straffereaksjoner mot personer under 18 år. Disse tallene presenteres i punkt 16.2.1

Oppsummering

Tallene og statistikken som er gjennomgått i dette punktet, viser at det de siste årene har vært en betydelig nedgang i det totale antallet straffereaksjoner som er gitt for mindre alvorlige narkotikaovertredelser. For perioden 2020–2023 gjelder nedgangen samtlige strafferettslige reaksjoner unntatt ubetingede påtaleunnlatelser og straffutmålingsfrafall, som har hatt en kraftig økning i samme periode. Tallene viser en tydelig dreining i retning av at lovbrudd som tidligere ville blitt gitt betinget påtaleunnlatelse eller bot, i større grad resulterer i ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall.

For narkotikasaker mot ungdom under 18 år, kan det observeres en tydelig nedgang i antallet straffereaksjoner totalt sett. Når det gjelder bruken av betingede påtaleunnlatelser, som skal være den foretrukne reaksjonen overfor ungdom for å forebygge videre narkotikabruk,22 er nedgangen fra 2019 til 2022 på 75 %.

Riksadvokatens tall over utviklingen for 2022–2023 viser generelt sett at nedgangen i antallet ilagte straffereaksjoner fortsetter. Det observeres en økning i bruken av betingede påtaleunnlatelser med særvilkår, dog slik at det i rene tall er tale om en beskjeden økning.

8.2.4 Registrering og attester

Utvalget nøyer seg her med å omtale registrering av og opplysninger om straff og andre reaksjoner for lovbrudd som omfattes av utvalgets mandat, dvs. bot, straffutmålingsfrafall og straffutmålingsutsettelse samt betinget og ubetinget påtaleunnlatelse for befatning med mindre kvanta narkotika og dopingmidler til egen bruk. Videre omtales ungdomsoppfølging.

Etter politiregisterloven § 9 skal personer som er ilagt straff eller andre strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak som følge av lovbrudd, jf. straffeloven §§ 29 og 30 og politiregisterforskriften § 44-4, registreres i et reaksjonsregister. Det skal registreres personalia, reaksjoner og tiltak. Bot er definert som straff, jf. straffeloven § 29 første ledd bokstav e, og blir derfor registrert uavhengig av om boten er ilagt ved et forelegg som siktede har vedtatt, eller ved dom, jf. politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 5. Påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 (både betinget og ubetinget påtaleunnlatelse) er ikke straff, men er definert som en strafferettslig reaksjon i straffeloven § 30 bokstav f og skal derfor registreres, jf. politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 9. Det samme gjelder straffutmålingsutsettelse og straffutmålingsfrafall etter straffeloven §§ 60 og 61, jf. straffeloven § 30 bokstav a og b og politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 8 og 15. Også overføring til oppfølging i konfliktråd og ungdomsoppfølging i konfliktråd blir registrert, jf. straffeloven § 30 bokstav g og politiregisterforskriften § 44-4 første ledd nr. 10.

Utfyllende personalia registreres i Personidentitets- og politiopplysningsregisteret, som også er hjemlet i politiregisterloven § 9 (i tillegg til § 4), se politiregisterforskriften kapittel 49. Opplysningene i disse registrene danner grunnlag for politiattester og vandelsvurderinger, jf. politiregisterforskriften §§ 44-1 og 49-1.

Etter politiregisterloven § 40 nr. 2 bokstav f skal «ordinær politiattest» opplyse om bot for lovbrudd «med øvre strafferamme på fengsel i mer enn 6 måneder». Ettersom legemiddelloven § 31 annet ledd om besittelse og bruk av narkotika samt erverv, besittelse og bruk av dopingmidler, har strafferamme bot eller fengsel inntil seks måneder «eller begge deler», er strafferammen høyere enn fengsel i seks måneder. Det er likevel ikke tale om «fengsel i mer enn 6 måneder». Bøter for overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd skal derfor ikke opplyses på ordinær straffattest.23

Det følger av politiregisterloven § 40 nr. 3 at betinget dom med straffutmålingsutsettelse (§ 40 nr. 3 bokstav a, jf. straffeloven § 60), dom med straffutmålingsfrafall (§ 40 nr. 3 bokstav g, jf. straffeloven § 61), påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven §§ 69 og 70 (§ 40 nr. 3 bokstav b), overføring til behandling i konfliktråd (§ 40 nr. 3 bokstav e og bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil seks måneder (§ 40 nr. 3 bokstav c) ikke skal oppgis på ordinær politiattest. Som nevnt ovenfor, omfatter det sistnevnte bøter etter legemiddelloven § 31 annet ledd.

Politiregisterloven § 40 nr. 5 inneholder en foreldelsesbestemmelse. Hovedregelen er at anmerkning på ordinær politiattest faller bort tre år etter at reaksjonen er ilagt. Etter politiregisterloven § 40 nr. 6 forkortes fristen til to år dersom lovbruddet er begått av person under 18 år.

«Uttømmende og utvidet politiattest» er regulert i politiregisterloven § 41. Slik attest utstedes bare der det fremgår uttrykkelig av hjemmelsgrunnlaget at det kreves utvidet politiattest. Der hjemmelsgrunnlaget angir politiattest, betyr altså det ordinær politiattest, jf. politiregisterloven § 40 nr. 1. Uttømmende politiattest skal som hovedregel anmerke alle straffer, andre strafferettslige reaksjoner og andre tiltak som er registrert i reaksjonsregisteret som følge av lovbrudd, jf. § 41 nr. 1. Tidsbegrensningene i § 40 gjelder ikke. Visse unntak følger av § 41 nr. 1 tredje punktum. Således oppgis ikke reaksjon ilagt en person som var under 18 år på gjerningstidspunktet, som ikke har begått alvorlig eller gjentatte lovbrudd, og som heller ikke har begått nye lovbrudd (tredje punktum bokstav c). Videre gjør tredje punktum bokstav a unntak for opplysning om ungdomsoppfølging hvis personen ikke har begått nye lovbrudd innen to år etter at det er inngått godkjent avtale, ungdomsplan eller plan i konfliktrådet. Se også nærmere nedenfor politiregisterforskriften § 30-3.

Uttømmende politiattest kan kreves for en del viktige stillinger og verv, som dommere og ansatte i politiet og påtalemyndigheten (se domstolloven § 55, politiloven § 18 og straffeprosessloven § 55 a).

Et praktisk viktig eksempel på en delvis uttømmende politiattest er barneomsorgsattest etter politiregisterloven § 39, der reaksjon for nærmere opplistede lovbrudd skal anmerkes etter reglene i § 41. Straffeloven § 231 om narkotikalovbrudd er med i paragrafoppregningen; det er derimot ikke straffeloven § 234 om dopingovertredelse og heller ikke legemiddelloven § 31 annet ledd om besittelse og bruk av narkotika, og erverv, besittelse og bruk av dopingmidler.

For lovbrytere under 18 år er det gitt egne regler om utstedelse av uttømmende politiattest i politiregisterforskriften § 30-3. Bestemmelsen innebærer at for denne gruppen skal uttømmende attest utstedes i samsvar med reglene om ordinær attest, med mindre det er begått alvorlig eller gjentatt kriminalitet eller nye lovbrudd innenfor nærmere angitte tidsfrister. Femte ledd gir ved henvisning til tidsbegrensningene i politiregisterloven § 40 regler om hvor lenge slike forhold skal registreres. Etter utløpet av fristen sperres opplysningene, jf. politiregisterforskriften § 30-3 femte ledd. Sperring innebærer at opplysningene ikke lenger blir anmerket på noen form for politiattest. Opplysningene beholdes i politiet, men tilgangen begrenses, og opplysningene kan bare benyttes til spesifikke formål angitt i loven eller politiregisterforskriften. Særreglene for unge lovbrytere ble etablert på bakgrunn av et anmodningsvedtak fra Stortinget.

Politiregisterloven og -forskriften inneholder også andre bestemmelser om sperring av opplysninger, jf. loven § 50 og forskriften § 44-12. Således sperres opplysning om ilagt bot etter 15 år, og etter 20 år sperres opplysning om annen ilagt reaksjon enn bot for lovbrudd med øvre strafferamme på fengsel inntil 3 år, jf. § 44-12 første ledd. Dersom vedkommende i dette tidsrommet er ilagt ny reaksjon for lovbrudd, regnes fristen fra siste ilagte reaksjon, jf. § 44-12 annet ledd.

I forbindelse med behandlingen av rusreformen fattet Stortinget 3. juni 2021 blant annet dette anmodningsvedtaket (nr. 1116):

Stortinget ber regjeringen sørge for at opplysninger i reaksjonsregisteret om personer som er ilagt strafferettslige reaksjoner for bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, sperres etter tre år. Sperring forutsetter at det ikke er registrert flere straffbare forhold i den aktuelle perioden.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 11. februar 2022 på høring et forslag om å endre politiregisterforskriften § 44-12 for å gjennomføre Stortingets vedtak. I høringsnotatet ble det foreslått som ny nr. 3 i politiregisterforskriften § 44-12 første ledd at opplysning skal sperres om «ilagt reaksjon for overtredelse av bestemmelser gitt i medhold av legemiddelloven § 22 annet ledd, eller overtredelse av nevnte lov § 24, jf. § 31, ved egen bruk av narkotika eller besittelse av narkotika til egen bruk, etter 3 år».

Høringen omfattet også andre forslag om lovendringer og endringer i politiregisterforskriften. Høringsfristen var 20. april 2022, men forskriften er ennå ikke endret. I Justisdepartementets budsjettproposisjon for 202424 opplyser departementet om oppfølging av anmodningsvedtak nr. 1116: «Vedtaket er under behandling. Departementet vurderer moglege endringar i politiregisterforskrifta.»

En endring som foreslått vil først og fremst ha betydning for voksne ettersom opplysninger om strafferettslige reaksjoner mot personer under 18 år for overtredelse av legemiddelloven allerede sperres etter forskriften § 30-3, jf. ovenfor.

8.2.5 Nødanrop

Ved behandlingen av rusreformen traff Stortinget et anmodningsvedtak om nødanrop, jf. vedtak nr. 1115 av 3. juni 2021:

Stortinget ber regjeringen sørge for at politiet ikke straffeforfølger overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd, der overtreder yter assistanse eller tilkaller nødetater i akutte nødssituasjoner, eller der en slik overtredelse avdekkes hos fornærmede ved anmeldelse av andre straffbare forhold.

Regjeringens oppfølging av dette anmodningsvedtaket er beskrevet i Meld. St. 4 (2022–2023) punkt 7.2:

Dokumenta som ligg til grunn for vedtaket, er Prop. 92 L (2020–2021) og Innst. 612 L (2020–2021).

Vedtaket er følgt opp. Departementet har vore i dialog med Riksadvokaten, som peikar på at dei resultata Stortinget ønskjer, langt på veg følgjer av eksisterande reglar, føringar og praksis. Riksadvokaten vil klargjere dette for politiet på eigna måte.

Dette anmodningsvedtaket er nevnt i flere av innspillene til utvalget. Vedtaket er ikke en del av utvalgets mandat og er fulgt opp av departementet på annen måte. Utvalget nøyer seg derfor med å vise til omtalen i stortingsmeldingen.

8.3 Straffesaksutvikling

8.3.1 Antallet anmeldelser for narkotikalovbrudd

Utvalget omtaler i punkt 8.2.3.3 statistikk og tall over bruken av ulike straffereaksjoner i mindre alvorlige narkotikasaker. I dette punktet presenteres tall over anmeldelser for narkotikalovbrudd. Tallene vil vise hvor mange saker som er blitt anmeldt hos politiet, uten at det nødvendigvis har endt med en strafferettslig reaksjon.

Narkotikalovbrudd er en sakstype som i stor grad anmeldes av politiet. Forutsatt et likt kriminalitetsnivå i samfunnet, vil utviklingen i antallet anmeldelser dermed være en indikator på politiets innsats mot narkotikakriminalitet. Utvalget presenterer under tall på utviklingen i antallet anmeldelser for ulike typer narkotikalovbrudd.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 08484.

Figur 8.1 viser en betydelig nedgang i antallet anmeldelser for overtredelse av lovbestemmelsene som rammer mindre alvorlige narkotikalovbrudd, dvs. legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24, og straffeloven § 231. I toppåret 2013 var det over 24 000 anmeldelser for overtredelser av legemiddelloven mens det i 2022 var under 6000, noe som utgjør en nedgang på mer enn 75 %. For overtredelse av straffeloven § 231 har nedgangen også vært kraftig, men relativt sett noe mindre enn nedgangen for anmeldelser for overtredelse av legemiddelloven. Man kan merke seg at det over lang tid har vært slik at antallet overtredelser av legemiddelloven har vært høyere enn antallet overtredelser av straffeloven § 231. Denne trenden endret seg imidlertid fra 2020, slik at antallet anmeldte overtredelser av straffeloven § 231 nå overstiger antallet anmeldelser for overtredelser av legemiddelloven.

For helhetens skyld omtales også utviklingen i antallet anmeldelser for grove narkotikalovbrudd, se figur 8.2. I perioden 2003–2020 varierte antallet saker mellom 950 og 1300 saker årlig. I 2021 og 2022 har tallene sunket til ca. 800 saker årlig, noe som er det klart laveste nivået de siste 20 årene.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 08484.

Riksadvokaten har oversendt tall til utvalget om antallet anmeldelser i 2023 for narkotikalovbrudd etter legemiddelloven, straffeloven § 231 og straffeloven § 232. Tallene har en annen kilde enn statistikken til SSB, og de rene tallene er derfor ikke direkte sammenlignbare med SSBs statistikk. Tallene oppgis likevel her for å vise utviklingen fra 2022 til 2023.

Tallene viser en fortsatt nedgang i antallet anmeldelser etter legemiddelloven, mens antallet anmeldelser for overtredelse av straffeloven § 231 har økt. Det er også en oppgang i antallet anmeldelser for grove narkotikaovertredelser. Økningen i anmeldelser etter §§ 231 og 232 er en endring i forhold til utviklingen frem mot 2022, hvor det i disse sakstypene over tid har vært en betydelig nedgang. Endringene i 2023 endrer imidlertid ikke det større bildet som er presentert over, som viser en nedgang i alle kategorier narkotikasaker de siste ti årene.

8.3.2 Antallet etterforskede saker mot ungdom

Avdekking og etterforsking av narkotikalovbrudd begått av barn og ungdom er gitt særskilt oppmerksomhet i utvalgets mandat. Det presenteres her tall over utviklingen i narkotikasaker som politiet har etterforsket mot personer som på gjerningstidspunktet var under 18 år.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 09410.

Det har vært en nedgang i antallet narkotikasaker som har vært etterforsket mot barn i alderen 15–17 år i perioden fra 2019 til 2022. I 2019 ble det etterforsket totalt 1794 narkotikasaker mot denne gruppen (inkludert både overtredelser av legemiddelloven og straffeloven § 231). I 2022 var dette tallet nede i 533 saker, en nedgang på ca. 70 %.

Politiet etterforsker også narkotikasaker hvor siktede er under den kriminelle lavalder på 15 år. Antallet saker i denne kategorien fremstilles i figur 8.4.

Forstørr bilde

Kilde: SSB, tabell 09410.

Antallet U15-saker har på landsbasis variert betydelig i løpet av de siste ti årene, med det laveste nivået i 2015 på 79 saker og det høyeste antallet i 2018 på 217 saker. Fra 2019 til 2022 har det hvert år vært en nedgang i antallet saker politiet har etterforsket overfor denne persongruppen, og til sammen er antallet saker halvert i denne perioden.

8.3.3 Utvikling i andre typer lovbrudd

Fremstillingen så langt har vist at antallet registrerte narkotikasaker hos politiet har falt kraftig de siste ti årene. Det fremgår også at bruken i samfunnet av de vanligste typene narkotika har økt de siste ti årene (jf. punkt 4.2). Det må dermed antas at nedgangen i antallet narkotikasaker ikke skyldes mindre narkotikakriminalitet, men at politiet prioriterer denne typen lovbrudd lavere. Det er av interesse å se på utviklingen i andre typer lovbrudd i samme periode.

Statistikken viser at det kun er to grupper av lovbrudd som har økt fra 2014 til 2022. Dette gjelder for det første lovbruddsgruppen «vold og mishandling», hvor det har vært en økning på 16 %, og dernest «seksuallovbrudd» hvor det har vært en økning på 55 %. For alle andre lovbruddsgrupper har det vært en nedgang i antall anmeldelser, og det totale antallet anmeldelser er gått ned med 18 % i 2022 sammenlignet med 2014.

Bruk av narkotika og omsetning av narkotika kan erfaringsmessig stå i sammenheng med andre lovbrudd, herunder vold og andre integritetskrenkelser.25 Det å ha vært utsatt for traumer i form av vold, mishandling eller seksuelle overgrep, er også viktige risikofaktorer for utvikling av rusmiddelproblemer.26 Årsaker og sammenhenger i kriminalitetsutviklingen er et komplekst tema, og det ligger utenfor rammene for utvalgets oppdrag å utrede dette nærmere.

8.3.4 Oppklaringsprosent

Oppklaring av straffesakene et overordnet mål for etterforskingen, og høy oppklaringsprosent er en av flere sentrale og generelle kvalitetsmarkører for straffesaksbehandlingen.27 Utvalget presenterer her utviklingen i oppklaringsprosenten de siste ti årene for ulike typer lovbrudd. Formålet er i denne sammenheng for det første å vise oppklaringsprosenten for narkotikalovbrudd sammenlignet med andre typer lovbrudd. Det er også av interesse å se på oppklaringsprosenten i lys av den generelle straffesaksutviklingen.

For rusmiddellovbrudd (som inkluderer både narkotika- og dopingovertredelser) har oppklaringsprosenten gått ned fra 84 % i 2014 til 74 % i 2022. Dette kommer i tillegg til nedgangen i antallet anmeldte saker på 50 % i samme periode, jf. punkt 8.3.3.

Rusmiddellovbrudd har fortsatt en høy oppklaringsprosent i forhold til andre typer lovbrudd. Det må antas at dette skyldes at sakene i stor grad avdekkes av politiet, herunder gjennom politiets egne observasjoner og kontrollvirksomhet i trafikken mv. Sett i sammenheng med nedgangen i antallet anmeldelser kan det også antas at politiet i noen grad begrenser seg til å opprette anmeldelse i de sakene hvor det antas at forholdet kan bevises med de etterforskingsmetoder som er tilgjengelige. Den relativt høye oppklaringen av rusmiddellovbrudd må også ses i lys av at en del rusmiddellovbrudd avdekkes i sammenheng med trafikklovbrudd. I slike tilfeller vil man etter veitrafikkloven ha hjemmel til prøvetaking for å avdekke rusmiddelpåvirkning. I tilfeller hvor rusmiddellovbruddet ikke omfattes av slik særlovgivning, og hvor prøvetaking eventuelt må besluttes etter straffeprosessloven, er det grunn til å tro at oppklaringsprosenten er lavere enn det som fremkommer av tabellen.

Nedgangen i oppklaringsprosent og antallet anmeldelser er ikke enestående for rusmiddellovbrudd. Den negative utviklingen i oppklaringsprosenten for rusmiddellovbrudd følger samme nedadgående trend som de fleste andre typer lovbrudd, slik det fremkommer av tabellen. For de fleste andre typer lovbrudd har også antallet anmeldelser gått ned i samme tidsperiode, jf. punkt 8.3.3. Når alle sakstyper ses under ett, har politiet opplevd en nedgang i antallet anmeldelser på 18 % fra 2014–2022. I samme periode har den generelle oppklaringsprosenten gått ned fra 50 % til 43 %.

9 Fremmed rett og innspill

9.1 Behandling av mindre alvorlige narkotikalovbrudd i andre land

9.1.1 Sverige

9.1.1.1 De straffbare handlinger

Ulovlig befatning med narkotika reguleres av narkotikastrafflagen (1968:64). Etter 1 § første stk. er følgende handlinger straffbare:

• Den som olovligen

  • 1. överlåter narkotika,

  • 2. framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

  • 3. förvärvar narkotika i överlåtelsesyfte,

  • 4. anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, eller

  • 5. innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika

  döms för narkotikabrott till fängelse i högst tre år.

Bestemmelsen rammer i utgangspunktet alle former for befatning med narkotika, herunder bruk av narkotika og innehav av narkotika til egen bruk. Bestemmelsen suppleres imidlertid av 2 § om «ringa narkotikabrott», som er særlig aktuell for lovbrudd som gjelder bruk og befatning med narkotika til egen bruk.

Bestemmelsen om ringa narkotikabrott lyder slik:

Är brott som avses i 1 § första stycket med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter att anse som ringa, döms för ringa narkotikabrott till böter eller fängelse i högst sex månader.

Grensen mellom normalgradsovertredelser etter 1 § første stk. og 2 § om ringa narkotikabrott, skal etter ordlyden i 2 § bero på en vurdering av arten og mengden av det aktuelle stoffet samt øvrige omstendigheter ved lovbruddet. Arten og mengden av stoffet er i alminnelighet de avgjørende faktorene ved grensedragningen.28 I tillegg kreves det at saken gjelder narkotika ment for egen bruk.

Hvilke mengder narkotika som kan falle innenfor narkotikastrafflagen 2 § følger av rettspraksis og direktiver fra påtalemyndigheten.29 For de vanligste stoffene er grensene som følger:

• Amfetamin: 5,0 gram

• Cannabis: 50 gram

• Benzodiazepiner: 250 tabletter

• GHB: 50 cl.

• Heroin: 0,05 gram

• Khat: 4000 gram

• Kokain: 0,60 gram

• LSD og ecstasy: 50 tripper/tabletter alt. 5,0 gram.

Over disse mengdene anses lovbruddet som normalgradslovbrudd etter 1 §, selv om narkotikaen er ment til egen bruk.

For at et narkotikalovbrudd skal være omfattet av bestemmelsen i 2 § om ringa narkotikabrott kreves det, som nevnt, at saken gjelder befatning med narkotika til egen bruk. Overdragelse eller oppbevaring i overdragelseshensikt medfører normalt at 2 § ikke kan anvendes. Lovgiver har i forarbeidene likevel åpnet for at overdragelse av svært små mengder i en lukket forsamling av brukere kan omfattes av bestemmelsen.30

Bruk av narkotika og befatning med narkotika til egen bruk er straffbart også for rusmiddelavhengige. Det er noen særlige regler om straffereaksjoner som er aktuelle for rusmiddelavhengige, jf. punkt 9.1.1.2. Det skal også nevnes at etter svensk rett har politiet ved mindre alvorlige lovbrudd en skjønnsmessig adgang til å gi «rapporteftergift», som innebærer at politiet unnlater å opprette straffesak for forholdet.31 I praksis medfører dette at svensk politi i enkelte tilfeller unnlater å iverksette etterforsking overfor voksne personer med en kjent rusmiddellidelse.32

Bruk er definert som en egen straffbar handling etter narkotikastrafflagen. Den som har brukt narkotika som vedkommende tidligere selv har innehatt, skal imidlertid kun holdes ansvarlig for innehavet og ikke også for bruken, jf. NJA 2017 side 415. Bruken konsumeres dermed rettslig sett av innhavet.

9.1.1.2 Strafferettslige reaksjoner

Det gis her først en fremstilling av hvilke straffereaksjoner som er aktuelle ved ringa narkotikabrott etter den svenske narkotikastrafflagen 2 §. Dette er, som beskrevet over, den mest aktuelle straffebestemmelsen ved bruk og befatning med narkotika til egen bruk. Deretter gis en beskrivelse av straffenivået ved befatning med narkotika til egen bruk som rammes av bestemmelsen om narkotikabrott av normalgraden, dvs. narkotikastrafflagen 1 §. Det gis også en oversikt over strafferettslige reaksjoner overfor ungdom i narkotikasaker.

Straffereaksjoner ved ringa narkotikabrott

Ringa narkotikabrott straffes normalt med bot, i henhold til et bøtedirektiv fastsatt av påtalemyndigheten.33 Bøtedirektivet fastsetter straffenivået for bruk av narkotika og innehav av de fleste typer narkotika opp til mengdegrensene (se liste i punkt 9.1.1.1).

Bruk av narkotika skal normalt straffes med 30 dagsbøter. Innehav av narkotika starter på 30 dagsbøter og går opp til 150 dagsbøter, som er det høyeste nivået av dagsbot som etter svensk straffelov kan settes. Størrelsen på hver dagsbot fastsettes ut fra lovbryterens betalingsevne, fra SEK 50 opp til SEK 1000. Minste bøtebeløp etter svensk straffelov er SEK 750.34

Bøter ilegges av påtalemyndigheten ved forelegg – «strafföreläggande» – eller ved at det tas ut tiltale og at domstolene idømmer bot.

Åtalsunderlåtelse er en beslutning fra påtalemyndigheten om å unnlate å reise tiltale («underlåta åtal») mot en mistenkt, jf. Rättegångsbalken (RB) 20 kap. 7 §. Vedtaket kan sammenlignes med påtaleunnlatelse etter norsk straffeprosess, ved at det innebærer en skyldkonstatering. Etter svensk rett har åtalsunderlåtelsen virkning som en dom, og lovbruddet havner i strafferegisteret.35 En åtalsunderlåtelse kan kalles tilbake dersom særskilte omstendigheter tilsier det, jf. RB 20 kap. 7 § og 7 b §. Tilbakefall til likeartet kriminalitet kan gi grunnlag for at åtalsunderlåtelsen tilbakekalles og at det blir vurdert en annen reaksjon. Det skal normalt ikke legges vekt på nye omstendigheter som tilkommer senere enn to år etter beslutningen om åtalsunderlåtelse.36

Et vilkår for å gi åtalsunderlåtelse er at «något väsentligt allmänt eller enskilt intresse ej åsidosätts», jf. RB 20 kap. 7 §. Påtalemyndigheten har gitt retningslinjer om hvilke sakstyper det kan gis åtaleunderlåtelse i, basert blant annet på en vurdering av de allmenne hensynene som loven viser til. Når det gjelder narkotika- og dopinglovbrudd, fastslås det at åtalsunderlåtelse «bör inte ske».37

Alternativer til bøter finnes i liten grad for voksne. Straffelovgivningen inneholder reaksjonstyper som åpner for å sette vilkår om hjelp og behandling, men disse er ikke aktuelle som alternativ til bøter. Dette innebærer at bøter benyttes også overfor rusmiddelavhengige i saker om ringa narkotikabrott.

Det skal nevnes at bøter kan omdannes til fengselsstraff i minst 14 dager og inntil 3 måneder, jf. brottsbalken 25 kap. 8 §. Dette reguleres nærmere i bötesverkställighetslagen (1979:189). Etter sistnevnte lov skal bøter først forsøkes inndrevet før det er aktuelt å beslutte omdannelse til fengselsstraff, se 15 § flg. Omdannelse til fengsel kan besluttes i de tilfeller hvor bøter ikke har latt seg inndrive, og dette beror på manglende betalingsvilje fra den bøtelagte. Omdannelse til fengsel kan også skje om det «av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt». I praksis har omdannelse av bøter til fengsel skjedd i noen helt få saker årlig.38

Statistikken over straffereaksjoner viser at det i 2021 ble gitt ca. 43 000 straffereaksjoner for ringa narkotikabrott, og i ca. 25 000 saker var dette hovedlovbruddet. I sakene hvor ringa narkotikabrott var hovedlovbruddet, ble reaksjonen satt til bot i mer enn 80 % av tilfellene. Den resterende andelen er i hovedsak åtalsunderlåtelser gitt i saker hvor lovbryteren skal straffes for et annet lovbrudd, og det ikke er behov for noen ytterligere reaksjon for narkotikalovbruddet.39 Etter norske forhold dreier dette seg om såkalte prosessøkonomiske påtaleunnlatelser etter straffeprosessloven § 70.

Straffereaksjoner ved narkotikabrott av normalgraden

For de narkotikalovbrudd som ligger like over bøtegrensene – og dermed over grensen mellom ringa narkotikabrott og normalgraden – er utgangspunktet en kort fengselsstraff.40 I sakene som er i det nedre sjikt av normalsgradslovbrudd, og særlig i de sakene som gjelder befatning med narkotika til egen bruk, er det likevel et anvendelsesområde for bruk av ikke-frihetsberøvende straffereaksjoner.

Högsta domstolen har i NJA 2019 side 1032 («tablettförvaringen») gitt uttalelser om valg av straffereaksjoner i det nedre sjikt av narkotikalovbrudd av normalgraden. Domstolen tar her utgangspunkt i at narkotikabrott av normalgraden er en type lovbrudd hvor det «normalt finns en presumtion» for fengselsstraff. Domstolen uttaler videre at det i saker om befatning med narkotika til egen bruk vil være rom for bruk av betinget dom med dagsbøter eller «skyddstilsyn» dersom straffverdigheten («straffvärdet»)41 ikke overstiger fengsel i én måned. Dersom straffverdigheten er høyere enn fengsel i én måned, men ikke overstiger tre måneder, kan det idømmes betinget dom eller skyddstilsyn i forening med samfunnstjeneste («samhällstjänst»). Forutsetningen for å idømme disse alternative reaksjonene er normalt at det dreier seg om narkotika til egen bruk. Dersom det ikke dreier seg om egen bruk, eller straffverdigheten overstiger fire måneders fengsel, er det en sterk presumsjon for fengselsstraff.42

For personer med et hjelpebehov vil skyddstillsyn være en aktuell straffereaksjon ved narkotikalovbrudd av normalgraden. Dette er en reaksjon som kan idømmes i stedet for fengselsstraff, i tilfeller hvor bøter ikke anses som en tilstrekkelig reaksjon.43 Skyddstilsyn innebærer i likhet med betinget dom at det gjelder en prøvetid, som ved skyddstilsyn er tre år. Skyddstillsyn innebærer i tillegg at den domfelte skal undergis tilsyn («övervakning») av Kriminalvården (tilsvarende Kriminalomsorgen i Norge) i minst ett år. Kriminalvården kan som ledd i slikt tilsyn beslutte at den domfelte skal pålegges tiltak for å redusere risikoen for tilbakefall til nye lovbrudd. Dette kan for eksempel innebære deltakelse i misbruksrelatert programvirksomhet, psykiatrisk behandling eller plikt til å avgi rusprøver for å kontrollere at domfelte ikke er påvirket av alkohol eller andre rusmidler.44

Ved idømmelse av skyddstilsyn kan domstolen fastsette en særskilt behandlingsplan som ledd i reaksjonen, kalt «kontraktsvård». Dette er aktuelt for personer som har en avhengighetslidelse, og hvor lovbruddet er begått som ledd i avhengigheten. Den domfelte må samtykke til de tiltak som fastsettes.

Statistikken over ilagte straffereaksjoner viser at det i 2020 ble ilagt straff i saker om narkotikalovbrudd av normalgraden i 4110 saker. Kun de mest brukte reaksjonene nevnes her: Det ble dømt til fengsel i 1561 saker, til skyddstilsyn i 1475 saker, til samfunnstjeneste i 231 saker og i 811 saker ble det idømt betinget dom.45 Åtalsunderlåtelser er en strafferettslig reaksjon som kommer i tillegg til disse. Statistikk fra 2021 viser at åtalsunderlåtelse nesten ikke brukes i denne sakstypen.46

Straffereaksjoner overfor ungdom i narkotikasaker

Ungdom blir særbehandlet i svensk straffelovgivning. De straffes gjennomgående mildere enn voksne, og det finnes flere egne straffereaksjoner spesielt for ungdom som tar sikte på å forebygge nye lovbrudd. De strafferettslige reaksjonene forutsetter at politiet, påtalemyndigheten og domstolene har kunnskap om den enkelte ungdommens livssituasjon og oppfølgingsbehov. Derfor er det også gitt regler om personutredning i straffesaker mot ungdom. Det redegjøres kort for dette her, samt for de ulike strafferettslige reaksjonene som er aktuelle for ungdom i mindre alvorlige narkotikasaker.

Når politiet iverksetter etterforsking mot en person under 18 år for et lovbrudd som kan medføre fengselsstraff, skal socialnämnden underrettes om dette, jf. lov 1964:167 om särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Socialnämndene er kommunale organer som har ansvaret for kommunenes oppgaver etter socialtjänstlagen og andre lover, blant annet når det gjelder støttetiltak og inngrep overfor barn. Det er også hjemmel for å innhente personutredning i saker hvor ungdommen har passert 18 år på gjerningstiden, dersom dette vurderes å ha betydning for reaksjonsspørsmålet. I slike tilfeller er det Kriminalvården som står for personutredningen.47

I normaltilfeller skal det i U18-saker gjøres en personutredning parallelt med etterforskingen av straffesaken. Dette gjøres gjennom en uttalelse fra socialnämnden. Politiet og påtalemyndigheten er forpliktet til å innhente en slik uttalelse før det treffes påtalevedtak i saken. Dette gjelder likevel ikke dersom det antas at straffesaken vil resultere i straffvarning eller åtalsunderlåtelse, eller det ellers anses unødvendig, jf. LUL 11 §.

Uttalelsen skal inneholde en vurdering av om ungdommen har behov for tiltak for å motvirke en uheldig utvikling. Uttalelsen skal også inneholde en redegjørelse for de tiltak som tidligere har vært forsøkt, og hvilke tiltak som socialnämnden har til hensikt å iverksette. Tiltakene skal fremkomme i en ungdomskontrakt dersom de planlegges vedtatt etter socialtjänstlagen, eller i en omsorgsplan («vårdplan») dersom de skal vedtas med hjemmel i lov 1990:52 om «särskilda bestämmelser om vård av unga». Det skal også gis en uttalelse om egnetheten av ulike straffereaksjoner for ungdom.48

De aktuelle strafferettslige reaksjonene for ungdom i mindre alvorlige narkotikasaker er i praksis bøter med ungdomsreduksjon49, straffvarning, ungdomsvård og ungdomstjänst. Det vises til tabell 9.1 under med statistikk over de mest brukte reaksjonene overfor ungdom.

Det skal knyttes noen bemerkninger til enkelte av reaksjonene.

Straffvarning er en egen type åtalsunderlåtelse (påtaleunnlatelse) for barn mellom 15 og 17 år.50 Begrepet straffvarning ble innført i lovgivningen i 2015, for å tydeliggjøre at det handler om en strafferettslig reaksjon på et lovbrudd og at det er en advarsel om at nye lovbrudd kan føre til en strengere reaksjon. Straffvarning innebærer at påtalemyndigheten ikke reiser tiltale og at det ikke gis noen straff i tradisjonell forstand. I likhet med åtalsunderlåtelse for voksne kan straffvarning trekkes tilbake dersom ungdommen begår nye lovbrudd.

Straffvarning kan gis i situasjoner hvor ungdommen undergis tiltak etter socialtjänstlagen (2001:453), lov om vård av unga (1990:52), eller andre tiltak som innebærer at den unge får hjelp og støtte.51 Dette kan ses i sammenheng med socialnämndens utredning av ungdommen, som er beskrevet over. Det må også gjøres en vurdering fra påtalemyndigheten om at de planlagte tiltakene innebærer en reaksjon som anses som mest egnet for ungdommen. Straffvarning innebærer dermed en reaksjon med videre oppfølging.

Det skal nevnes at straffvarning etter LUL også kan gis i tilfeller hvor det er åpenbart at ungdommen har begått lovbruddet «av okynne eller förhastande» (uvitenhet mv.). Riksåklagaren har i retningslinjene for behandlingen av ungdomssaker gitt direktiv om at dette alternativet ikke skal benyttes i narkotikasaker:52

«Straffvarning bör inte ges p.g.a. brottets art och då den unge ofta kan ha ett vårdbehov.»

Ungdomsvård er en egen straffereaksjon som kan idømmes overfor ungdom mellom 15 og 17 år som har et særskilt behov for omsorg («vård») eller tiltak etter socialtjänstlagen eller lov om vård av unga (1990:63).53 Reaksjonen kan også gis til ungdom mellom 18 og 20 år, dersom særlige grunner tilsier det. For å kunne idømme ungdomsvård må det foreligge en uttalelse fra socialnämnden som nevnt i LUL 11 § (eller Kriminalvården i saker om ungdom over 18 år), som beskriver oppfølgingsbehovet og de aktuelle tiltakene, nedfelt i en ungdomskontrakt. Dommen skal fastsette at ungdommen må følge ungdomskontrakten, og innholdet av kontrakten skal fremgå av dommen.54

Ungdomstjänst er en reaksjon som kan idømmes overfor personer som er mellom 15 og 17 år dersom reaksjonen er egnet på bakgrunn av vedkommendes personlige forhold og øvrige omstendigheter. Reaksjonen innebærer ulønnet arbeid og annen særskilt pålagt virksomhet i mellom 20 og 150 timer. Reaksjonen kan også idømmes overfor personer mellom 18 og 20 år dersom særlige grunner taler for det.

Ungdomstjänst kan idømmes dersom reaksjonen anses som en tilstrekkelig reaksjon tatt i betraktning lovbruddets straffverdighet og ungdommens tidligere lovbrudd, og det ikke er tilstrekkelig grunn til å reagere med ungdomsvård. Dette tilsier at ungdomstjänst er aktuelt dersom det ikke foreligger oppfølgingsbehov overfor ungdommen. I 2021 ble det også lovfestet at i valget mellom bøter og ungdomstjänst skal ungdomstjänst velges dersom reaksjonen «inte är alltför inngripande».55

Reaksjonene ungdomsvård og ungdomstjänst gjennomføres av socialnämndene.56 De lignende reaksjonstypene for voksne, slik som samhällstjänst, iverksettes og gjennomføres av Kriminalvården. Dette har sammenheng med at straffereaksjonene for ungdom har nær tilknytning til tiltak overfor barn etter blant annet sosialtjänstlagen, som socialnämndene har det lovfestede ansvaret for.

9.1.1.3 Antallet anmeldelser og straffereaksjoner for narkotikalovbrudd

I Sverige var det i 2021 ca. 118 000 anmeldte forhold etter narkotikastrafflagen, som omfatter alt fra mindre alvorlige til grove narkotikalovbrudd. Antallet anmeldelser i 2021 innebærer en økning på 25 % sammenlignet med 2012. Antallet personer som er straffet etter den minst alvorlige narkotikabestemmelsen som gjelder ved bruk av og befatning med narkotika til egen bruk – «ringa narkotikabrott» etter narkotikastrafflagen 2 § – fremkommer av tabell 9.2.

Det er også en høy prosent av narkotikasakene som ender med oppklaring – 97 % i 2022.57 Den høye oppklaringsprosenten forklares i SOU 2023: 62 med at befatning med narkotika til egen bruk er relativt lett oppklarte lovbrudd, da det finnes en mistenkt og lovbruddet lett kan bevises gjennom prøvetaking.58 Det uttales videre at statistikken viser at politiet prioriterer narkotikalovbrudd, og at politiet har tilstrekkelige virkemidler for å oppklare en høy andel av sakene:59

Dock visar antalet lagförda brott att polisen prioriterar brottstypen och har tillräckliga bevismedel för att uppnå en hög uppklaringsprocent.

9.1.2 Danmark

9.1.2.1 De straffbare handlinger i narkotikasaker

De straffbare handlingene i mindre alvorlige narkotikasaker følger av lov om euforiserende stoffer (lovbekentgørelse nr. 1334 av 9. desember 2019) §§ 1 og 2. Bestemmelsene fastslår at inn- og utførsel, salg, kjøp, utlevering, mottakelse, fremstilling, produksjon og besittelse av narkotika er forbudt. Bruk er ikke en straffbar handling i seg selv. Besittelse og erverv av narkotika til egen bruk er imidlertid straffbart. Det innebærer at politiet kan iverksette etterforsking av besittelse eller erverv av narkotika når de påtreffer en person som fremstår påvirket av narkotika.

Strafferammen og aktuelle straffereaksjoner er regulert i lov om euforiserende stoffer § 3 stk. 1:

Overtrædelse af denne lov eller de i medfør af den udfærdigede forskrifter straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år. Ved udmåling af straffen, herunder ved fastsættelse af bøder, skal der lægges vægt på skadevirkningerne af de pågældende stoffer. Advarsel kan i almindelighed ikke meddeles, medmindre sociale forhold taler for at meddele en advarsel og besiddelsen af stoffet er udslag af en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer.

De mer alvorlige narkotikalovbruddene rammes av dansk straffelov § 191. Bestemmelsen rammer grovt sett den profittmotiverte befatningen med store mengder narkotika. Strafferammen er fengsel i inntil 10 år og inntil 16 år hvis lovbruddet gjelder et særlig farlig eller skadelig stoff.

Erverv og besittelse av narkotika er straffbart også for rusmiddelavhengige. For tunge rusmiddelavhengige er det en egen ordning for advarsel ved besittelse av narkotika til egen bruk, som omtales nærmere nedenfor.

9.1.2.2 Brukerrom – «stofindtagelsesrum»

I Danmark er det flere steder opprettet brukerrom drevet av kommunen eller av selveiende institusjoner. Besittelse av narkotika til egen bruk inne på slike brukerrom (og i umiddelbar nærhet av disse), forfølges i praksis ikke av politiet hvis personen er over 18 år, og hvis personen som følge av lang og vedvarende misbruk av narkotika har en sterk avhengighet av det aktuelle stoffet. Politiet vil i slike situasjoner normalt heller ikke beslaglegge narkotika fra denne persongruppen. For personer som ikke har en sterk avhengighet som nevnt, skal politiet reagere som ellers, også når det gjelder besittelse av narkotika til egen bruk.60

9.1.2.3 Straffereaksjoner ved befatning med narkotika til egen bruk

Generelt

Besittelse av narkotika til egen bruk straffes som det helt klare utgangspunkt med bøter, i overensstemmelse med bøtesatser fastsatt av Rigsadvokaten (se tabell 9.3). Dette gjelder også i gjentakelsestilfeller, likevel slik at bøtene økes ved gjentatte lovbrudd.

Bøtene ved førstegangsovertredelser varierer fra DKK 2000–8000, mens det ved tredjegangs eller senere overtredelser gis fra DKK 6000–16000.

Besittelse av narkotika over bøtegrensene medfører i utgangspunktet fengselsstraff, også i de tilfeller hvor det ikke kan bevises at det er tale om besittelse med sikte på overdragelse. Fengsel vil være utgangspunktet ved salg av narkotika, også innenfor bøtegrensene som er nevnt over.61

Bøtegrensene gjelder for besittelse av narkotika til egen bruk. Hvorvidt besittelsen er til egen bruk, er et bevisspørsmål i den enkelte sak. Rigsadvokaten har laget en egen tabell som angir hvilke mengder narkotika som i utgangspunktet skal anses å være til egen bruk – altså en presumsjonsregel.62 Tabellen angir lavere grenser enn bøtegrensene, men det oppgis samtidig at dette ikke er absolutte grenser for hva som skal kunne anses å være til egen bruk. Tabellen er nærmere omtalt i punkt 10.5.3.2 om terskelverdier.

Tabell 9.4 viser tall for de vanligst brukte strafferettslige reaksjonene ved overtredelse av lov om euforiserende stoffer. For mindre alvorlige overtredelser er det i all hovedsak bot som benyttes som straffereaksjon. Sett bort fra 2021, som fremstår som et unntaksår, har bot blitt gitt i ca. 70 % av sakene. Tallene for tiltalefrafald omfatter i det vesentlige saker hvor tiltalefrafald er gitt av prosessøkonomiske grunner.63 Tiltalefrafald av andre grunner forekommer i liten utstrekning. Det benyttes også andre typer reaksjoner enn de som nevnes i tabellen, og kombinasjoner av reaksjoner, men disse reaksjonene utgjør små andeler av det samlede antallet reaksjoner. Tall over bruken av advarsel fremkommer i figur 9.1 under.

Advarsel som strafferettslig reaksjon ved narkotikalovbrudd

Lov om euforiserende stoffer § 3 inneholder som nevnt over en hjemmel til å gi advarsel for besittelse av narkotika til egen bruk. Advarsel betyr i denne sammenheng det samme som «tiltalefrafald» etter retsplejeloven § 722. Sistnevnte bestemmelse gir generelle regler om når tiltale kan frafalles i sin alminnelighet. Hjemmelen til advarsel etter lov om euforiserende stoffer § 3 kan anses som en spesialregel i saker om befatning med narkotika til egen bruk.

Rigsadvokaten har gitt retningslinjer for bruk av advarsel i saker om besittelse av narkotika til egen bruk.64 Retningslinjene legger opp til at advarsel kan gis i to ulike situasjoner.

For det første kan advarsel gis i tilfeller hvor lovbryteren ikke er tidligere straffet for narkotikalovbrudd, og det etter en konkret vurdering anses mest formålstjenlig å gi en advarsel for forholdet. Det er et tilleggskrav at hensynet til en «effektiv strafforfølgning» tilsier dette, eller at bøtestraff vil medføre «administrativt besvær» som ikke står i rimelig forhold til sakens omstendigheter. Advarsel kan gis også i gjentakelsestilfeller for besittelse av hasj til eget forbruk. Advarsel gis i dette tilfellet med hjemmel i retsplejeloven § 722 stk. 1 nr. 7, som gir hjemmel for tiltalefrafall i tilfeller hvor dette følger av bestemmelser satt av justisministeren eller Rigsadvokaten. Tall som utvalget har mottatt fra Rigsadvokaten viser at denne hjemmelen for advarsel kun brukes i noen helt få saker hvert år.

For det andre kan advarsel gis når sosiale hensyn taler for det, og besittelsen av stoffet er utslag av en sterk avhengighet som følge av et lengre og vedvarende misbruk av narkotika. I disse tilfellene kan advarsel gis både ved førstegangs overtredelse og ved senere overtredelser. Vilkårene er kumulative, slik at det både kreves en sterk rusmiddelavhengighet og at sosiale forhold taler for at det gis advarsel. Etter ordlyden «kan» det gis advarsel når vilkårene er oppfylt. Rigsadvokatens retningslinjer uttaler imidlertid at advarsel skal gis når vilkårene er oppfylt.65

Det fremkommer av retningslinjene at sosiale forhold taler for en advarsel dersom lovbryteren har begrensede inntekter og heller ikke har oppsparte midler til å betale en bot. Dersom vedkommende har arbeidsinntekt eller mottar dagpenger, er vilkåret om sosiale hensyn ikke oppfylt.

Når det gjelder vilkåret om sterk avhengighet, uttaler retningslinjene:

Brugen af euforiserende stoffer anses som et udslag af stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer, hvis der er tale om personer, som igennem år har opbygget en så stærk afhængighed af hårde stoffer, at de bruger disse stoffer dagligt.

Det forutsettes altså at det er tale om et daglig forbruk, og at avhengigheten gjelder «hårde stoffer». Retningslinjene gir ikke nærmere veiledning om hvilke stoffer dette gjelder.

Det presiseres at personer som kun leilighetsvis, for eksempel i helger og på fester, bruker narkotika, ikke kvalifiserer til en advarsel av sosiale hensyn. Dette gjelder selv om de skulle ha «en vis avhængighed af stoffet». Dette innebærer at den danske advarselsordningen skiller mellom ulike grader av avhengighet, og at man forbeholder advarselsordningen for den tyngre gruppen av rusmiddelavhengige.

Adgangen til å gi advarsel gjelder besittelse av narkotika til egen bruk. Hvorvidt besittelsen gjelder narkotika til egen bruk, må avgjøres etter en konkret vurdering. Retningslinjene punkt 4.1 angir veiledende grenser for hvilke mengder narkotika som kan anses å være til egen bruk. Ved besittelse av mengder som overstiger de veiledende grensene i tabellen, anses forholdet som besittelse med sikte på overdragelse. Det vil dermed ikke være anledning til å gi advarsel.

I praksis er advarsel svært lite brukt som strafferettslig reaksjon i mindre alvorlige narkotikasaker i Danmark. Tall som utvalget har mottatt fra Rigsadvokaten, viser at antallet advarsler normalt ligger under 100 i året, jf. figur 9.1. Til sammenligning ilegges det årlig ca. 20 000 strafferettslige reaksjoner i denne sakstypen i Danmark.

Forstørr bilde

Kilde: Rigsadvokaten

Straffereaksjoner overfor ungdom

Personer under 18 år kan i utgangspunktet idømmes de samme straffereaksjoner som voksne personer. Lav alder er imidlertid, som i Norge, generelt sett et formildende forhold ved reaksjonsfastsettelsen, jf. dansk straffelov § 82 nr. 1. Saker med lovbrytere under 18 år søkes generelt avgjort med bøter, tiltalefrafall (herunder advarsel), betinget dom eller såkalt ungdomsanksjon.66 For ungdommers befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk er det bøter, tiltalefrafall og betinget dom som er de aktuelle reaksjonene.

Saker som overfor voksne kan avgjøres med bot, skal som hovedregel avgjøres med bøter også overfor personer under 18 år. Dette innebærer at bot er den normale straffereaksjonen overfor ungdom som besitter narkotika til egen bruk innenfor bøtegrensene. Bøtene skal likevel nedsettes for ungdom etter nærmere direktiver fra Rigsadvokaten. Bøtene skal nedsettes til halvparten av nivået for voksne, dog ikke lavere enn DKK 500.67

Dansk straffelovgivning inneholder, som tidligere nevnt, regler om såkalt tiltalefrafald, jf. retsplejeloven § 722. Tiltalefrafald innebærer at påtalemyndigheten avstår fra ytterligere straffeforfølgning, og kan gis både med og uten vilkår.

Tabell 9.5 viser at det overfor ungdom i all hovedsak gis bot i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Tiltalefrafall forekommer i liten grad, både med og uten vilkår. Det forekommer også andre typer reaksjoner enn de som nevnes i tabellen, herunder fengsel og kombinasjoner av ulike reaksjoner. Disse reaksjonene utgjør hver for seg små andeler av det totale antallet reaksjoner.

9.1.2.4 Antallet anmeldelser for narkotikalovbrudd

Utvalget har mottatt tall fra Rigsadvokaten over antallet anmeldelser i saker om mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Figur 9.2 viser at antallet anmeldelser etter den minst alvorlige narkotikabestemmelsen i Danmark har ligget nokså stabilt rundt 20 000 saker årlig.

Forstørr bilde

Kilde: Rigsadvokaten

9.2 Innspill til utvalget – generelt

Utvalgets invitasjon til innspill, oversikt over hvilke aktører som har gitt innspill og gjennomføringen av innspillsmøter er omtalt i punkt 1.3. I dette punktet gis det en oversikt over innspillene som knytter seg til den strafferettslige delen av utvalgets mandat, nemlig å utrede en lovregulering av straffutmålingsordningen ved rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Utvalget vil her begrense seg til å redegjøre for noen overordnede temaer som er berørt i innspillene, samt å gi en oversikt over øvrige strafferettslige temaer det er gitt innspill om. Utvalget vil komme tilbake til innspillene i tilknytning til vurderingene av de enkelte strafferettslige temaer i kapittel 10.

Det er bred støtte blant innspillsaktørene til regjeringens uttrykte mål om at rusmiddelavhengige skal møtes med god helsehjelp og oppfølging istedenfor straffereaksjoner, i saker om bruk av og befatning med narkotika til egen bruk. Det synes å være stor grad av enighet på tvers av aktørene om at straff i tradisjonell forstand er lite hensiktsmessig overfor personer som er rusmiddelavhengige.

Til tross for at det er stor enighet om dette formålet, er det delte meninger om hvorvidt det bør være en egen straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige. Universitet i Oslo, Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF), gir uttrykk for at den medisinske diagnosen rusmiddelavhengighet ikke er hensiktsmessig for å avgjøre hvilken samfunnsmessig reaksjon som skal gis ved narkotikabruk, og at det ikke bør differensieres ut fra om vedkommende har en ruslidelse eller ikke. Personer som har befatning med ulovlige rusmidler bør vurderes for en reaksjon uavhengig av om de er rusmiddelavhengige eller ikke. Andre aktører har gitt innspill om at de støtter et differensiert reaksjonssystem for personer med rusmiddellidelser.

Behovet for lovregulering av straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige er behandlet av noen innspillsaktører. I hovedsak kommer dette til uttrykk gjennom innspill om temaer som er uavklart i dagens rettstilstand, eller om temaer hvor det er behov for at lovgiver foretar endringer. Utvalget har mottatt en rekke innspill om temaer som det er behov for lovregulering av. Et eksempel på dette er innspillet fra Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter om at ungdom bør være unntatt fra straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige, slik at det kan settes forebyggende særvilkår overfor ungdom selv om de har en rusmiddellidelse. Et annet eksempel er terskelverdier for hvor mye narkotika som skal kunne anses å være til egen bruk, hvor en rekke aktører har gitt innspill om at terskelverdiene bør reduseres i forhold til dagens rettstilstand. Et tredje eksempel er Riksadvokatembetets innspill om at den nedre grensen for hvem som i strafferettslig forstand skal anses som rusmiddelavhengig, er uklar etter gjeldende rett.

Det er få eksempler på aktører som mener at det ikke er behov for lovregulering av straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige. Møre og Romsdal statsadvokatembeter tar til orde for at det ikke er behov for noen lovregulering av straffutmålingsordningen. Gjeldende rett gir en fleksibilitet i straffutmålingen som man vil kunne miste ved en lovregulering. Videre rettsutvikling bør skje gjennom domstolenes praksis og gjennom direktiver i påtalemyndigheten. Foreningen Tryggere Ruspolitikk gir uttrykk for at det ikke er naturlig å lovfeste straffutmålingsordningen ved bestemte typer lovbrudd, da hjemlene for straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelse mv. er generelle og skjønnsmessige. Sør-Øst politidistrikt gir på sin side uttrykk for at det er usikkert om det er behov for en egen hjemmel for straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelse overfor rusmiddelavhengige, ut over de føringer man per i dag har i rettspraksis og direktiver fra riksadvokaten.

Ut over de mer overordnede temaer som er nevnt her, har utvalget fått innspill om en rekke problemstillinger knyttet til den strafferettslige delen av utvalgets mandat. Innspillene gjelder i hovedtrekk følgende strafferettslige temaer:

• Rettslig avgrensning av begrepet rusmiddelavhengig (omtales nærmere i punkt 10.2.4).

• Gradering av rusmiddelavhengigbegrepet (omtales nærmere i punkt 10.2.6).

• Virkeområdet for straffutmålingsordningen, herunder om den bør begrenses til personer over 18 år og avgrenses mot lovbrudd på visse steder eller situasjoner (omtales nærmere under punkt 10.7, se også kapittel 16 og 17).

• Beviskrav og bevisvurdering (omtales nærmere i punkt 10.6).

• Terskelverdier (omtales nærmere i punkt 10.5).

10 Utvalgets vurderinger og forslag

10.1 Mandatet

Det vises til punkt 1.2 og punkt 7 der mandatet er nærmere omtalt. Overordnet er strafferettsdelen av utvalgets oppdrag beskrevet slik i mandatets punkt 2:

Utvalget skal utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Videre er utvalget i mandatets punkt 2 gitt i oppdrag å «utarbeide forslag til lovendringer som innebærer at fengselsstraff avvikles som straffereaksjon for bruk og besittelse av narkotika etter legemiddelloven § 24 første ledd, jf. § 31 andre ledd, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak 3. juni 2021 nr. 1114». Anmodningsvedtaket lyder slik:

Stortinget ber regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til eget bruk, herunder også foreslå avbøtende tiltak for konsekvenser av endringer i lov.

10.2 Rusmiddelavhengig som strafferettslig begrep

10.2.1 Innledning – mandatet

Det vises til kapittel 7 og punkt 10.1 ovenfor. Utvalgets oppdrag om å foreslå hvordan man bør lovregulere reaksjonsvalget for rusmiddelavhengige er blant annet konkretisert slik i mandatet:

Utvalget skal utrede den rettslige avgrensningen av begrepet rusavhengig. Utvalget skal så langt som mulig foreslå et presist og tydelig rettslig innhold i begrepet rusavhengig, som også kan være operativt for politiets førstelinje.

I samsvar med innspill fra flere aktører i helsevesenet, og rapporten fra Folkehelseinstituttet, legger utvalget til grunn at «rusmiddelavhengig» er et bedre begrep enn «rusavhengig» som brukes i mandatet. Det er rusmiddelet man er avhengig av, ikke rusen som sådan. Utvalget benytter derfor terminologien rusmiddelavhengig og rusmiddelavhengighet. Utvalget har også fått innspill fra aktører i helsevesenet og organisasjoner på rusfeltet om at man bør skille person og diagnose. Derfor bør man heller skrive «personer med rusmiddelavhengighet» enn rusmiddelavhengige. Utvalget er enig i dette, men det er likevel i en del tilfeller nødvendig å bruke kortformen rusmiddelavhengig.

Etter mandatet skal utvalget således utrede og foreslå hvilket innhold et strafferettslig begrep «rusmiddelavhengig» bør ha. Begrepets rettslige funksjon skal etter mandatet være å angi en faktisk omstendighet som kan være avgjørende for reaksjonsvalg og utmåling av straff ved befatning med mindre kvanta narkotika til egen bruk, konkret ved påtalemyndighetens og eventuelt domstolens avgjørelse av om det skal anvendes straff (jf. straffeloven § 29, i praksis bot) eller velges en annen strafferettslig reaksjon (jf. straffeloven § 30). Det kan også tenkes at det i noen tilfeller bør ha prosessuell betydning om en person er rusmiddelavhengig, for eksempel for adgangen til å bruke visse tvangsmidler, og/eller at begrepet kan ha betydning for politiets avgjørelse av om et mindre narkotikalovbrudd skal forfølges i det strafferettslige spor ved at det opprettes straffesak eller om man heller bør velge tiltak i et polisiært spor. Om dette vises til utredningens del III (kapittel 11–14, særlig punkt 12.4 og 12.5) og del IV (kapittel 15–17, særlig punkt 17.5).

Selv om mandatet bruker begrepet «rusavhengig», er det ut fra sammenhengen klart at det er avhengighet av narkotika det siktes til. Avhengighet av andre rusmidler, typisk alkohol, er derfor ikke tema for denne utredningen. Reaksjonsvalgregelen skal avgrenses til personer som er avhengige av et rusmiddel som er oppført på narkotikalisten. Om straffutmålingsordningen for rusmiddelavhengige også bør omfatte rusmiddelavhengiges befatning med dopingmidler, og om det bør foreslås en egen straffutmålingsordning for personer som er avhengig av dopingmidler, behandles i punkt 20.3.

10.2.2 Rusmiddelavhengighet – diagnose

Det vises til kapittel 5 om rusmiddellidelser og rusbehandling.

Rusmiddelavhengighet er et relativt snevert definert, klinisk fenomen. Diagnosen er definert gjennom kriterier gitt i WHOs diagnosesystem ICD-10.

I den sakkyndige rapporten utvalget har innhentet fra FHI, er diagnosen omtalt slik:68

Diagnosen rusmiddelavhengighet har betegnelsen F1x.2 i WHOs diagnosesystem International Classification of Diseases (ICD) versjon 10 (ICD-10). X byttes ut med et siffer avhengig av rusmiddelet (0=alkohol, 1=opioider, 2=cannabis, 3= hypnotika og sedativer, 4=kokain, 5=andre sentralstimulerende midler, 6=hallusinogener, 8=sniffestoffer og 9=flere rusmidler). Det er først og fremst (men ikke bare) i spesialisthelsetjenesten at man stiller diagnoser ved hjelp av ICD-10.

Rusmiddelavhengighet er en godt definert diagnose i dette diagnosesystemet:

Rusmiddelavhengighet består av en rekke fysiologiske, atferdsmessige og kognitive fenomener, hvor man må oppfylle 3 eller flere kriterier samtidig i løpet av det foregående året:

• 1. Sterk lyst, eller følelse av tvang, til å innta et rusmiddel

• 2. Problemer med å kontrollere inntaket av rusmiddelet; start, avslutning og mengde

• 3. Fysiologisk abstinenstilstand som opptrer dersom bruken av rusmiddelelet opphører eller reduseres, eller viser seg med karakteristisk abstinenssyndrom for det aktuelle rusmiddelet, eller gjennom bruk av samme eller beslektet rusmiddel for å lindre eller unngå abstinenssymptomer,

• 4. Toleranseutvikling, slik at større doser må til for å gi samme effekt som tidligere

• 5. Økende likegyldighet i forhold til andre gleder og interesser. Mer og mer tid brukes på å skaffe seg rusmiddelet, på å bruke det, eller på å komme seg i form etter bruken

• 6. Rusmiddelbruken opprettholdes til tross for åpenbare tegn på skadelige konsekvenser. Det må fastslås om brukeren var, eller kunne forventes å være, klar over disse konsekvensene.

Til disse diagnosekriteriene knytter vi noen kommentarer.

Kriteriene henger sammen to og to. De to første omhandler opplevd kontroll med rusmiddelbruken. De to midterste omhandler fysiologisk utvikling etter gjentatt rusmiddelinntak. De to siste handler om konsekvenser av rusmiddelbruken.

Det er like viktig å peke på hva denne definisjonen av avhengighet ikke sier og inkluderer, som det å peke på hva den sier. Kanskje mest sentralt for dette oppdraget er ønsket om å kunne definere grader av avhengighet.

Kriteriene graderer ikke avhengighet. Det gjøres ikke (som det bes om i spørsmål 1) forskjell på tung (eller kanskje mer naturlig «alvorlig») eller lett (eller «begynnende» som mandatet sier) avhengighet.

Man legger bare i liten grad vekt på mengde rusmiddel som er i bruk. Det er en godt etablert sammenheng mellom mengde rusmiddel brukt og avhengighetsforekomst. De som er avhengige bruker mer av det aktuelle rusmiddelet (det er et av de diagnostiske kriteriene, men bare ett), men det er viktig å legge merke til at kriteriene er utformet slik («3 eller flere kriterier») at man kan, men ikke behøver å, ha en toleranseutvikling som en del av avhengigheten. Noen kan være avhengige av å bruke relativt små mengder rusmiddel, mens andre ikke er avhengige selv om de bruker relativt store mengder rusmidler. Dette er godt kjent fra alkoholområdet.

Et nivå «under», det vil si rusmiddellidelse med en noe lavere alvorlighetsgrad, finnes diagnosen skadelig bruk (ICD-10 F1x.1). Skadelig bruk innebærer bruk av et rusmiddel på en måte som gir helseskade. Skaden kan være somatisk (f.eks. hepatitt som følge av intravenøs bruk) eller psykisk (f.eks. psykose etter bruk av amfetamin), mens sosiale konsekvenser (som påtale fra de nærmeste) eller direkte følger av rusen (som bakrus) ikke kvalifiserer til diagnosen skadelig bruk. Det er viktig å understreke at selv om diagnosen skadelig bruk er mindre alvorlig enn avhengighet, så er det kvalitetsmessige forskjeller i disse to diagnosene som gjør at det ikke kan svare ut mandatets ønske om å skille «begynnende» fra «tung» rusmiddelavhengighet.

ICD-11 er en oppdatert versjon av kodeverket ICD-10.

[…]

Andre diagnostiske tilnærminger

I det amerikanske diagnosesystemet (DSM) har man i tidligere versjoner (DSM IV) hatt en nokså lignende diagnostisering ved å skille mellom drug abuse (skadelig bruk av rusmidler) og drug dependence (rusmiddelavhengighet). I sin siste versjon (DSM 5) har man imidlertid gått over til et mer gradert system, hvor man inkluderer 11 kriterier som tar utgangpunkt i en mer «oppsplittet» versjon av de gamle diagnostiske kriteriene. I den nye versjonen utgjør 2–3 kriterier en mild sykdom, 4–5 kriterier utgjør moderat sykdom og 6 kriterier eller mer utgjør alvorlig sykdom.

Her er det altså åpnet for en gradering av alvorlighet, men heller ikke i DSM 5 opptrer det temporale begrepet «begynnende».

Følgende kriterier er inkludert i DSM-5 for rusmiddellidelser:

• 1. Rusmiddelet tas ofte i større mengder eller over en lengre periode enn det som var planlagt.

• 2. Vedvarende ønske eller mislykkede forsøk på å kutte ned eller kontrollere rusmiddelbruken.

• 3. Det brukes mye tid på aktiviteter som er nødvendige for å skaffe rusmiddelet, bruke rusmiddelet eller komme seg etter dets virkninger.

• 4. Sug, sterkt ønske eller trang til å bruke stoffet.

• 5. Gjentatt rusmiddelbruk som resulterer i manglende oppfyllelse av viktige rolleforpliktelser på jobb, skole eller hjemme.

• 6. Fortsatt rusmiddelbruk til tross for vedvarende eller tilbakevendende sosiale eller mellommenneskelige problemer forårsaket eller forverret av virkningene av stoffet.

• 7. Viktige sosiale, yrkesmessige eller rekreasjonelle aktiviteter oppgis eller reduseres på grunn av rusmiddelbruk.

• 8. Gjentatt bruk av rusmiddel i situasjoner der det er fysisk farlig.

• 9. Fortsatt rusmiddelbruk til tross for kunnskap om å ha et vedvarende eller tilbakevendende fysisk eller psykisk problem som sannsynligvis er forårsaket eller forverret av rusmiddelet.

• 10. Toleranse, som definert av ett av følgende:

  • a. Et behov for markant økte mengder av stoffet for å oppnå rus eller ønsket effekt.

  • b. Markant redusert effekt ved fortsatt bruk av samme mengde av stoffet.

• 11. Abstinensreaksjon, som manifestert av ett av følgende:

  • a. Det karakteristiske abstinenssyndromet for rusmiddelet.

  • b. Det samme (eller et nært beslektet) rusmiddelet tas for å lindre eller unngå abstinenssymptomer.

I Norge brukes i all hovedsak ICD-systemet i klinisk praksis i spesialisthelsetjenesten. DSM-systemet, som i mange tilfeller er mer detaljert enn ICD, brukes i visse forskningsprosjekter i Norge som undersøker spørsmål innen psykisk helse og rusmiddelavhengighet.

Av FHIs publikasjon Narkotika i Norge69 fremgår det i punktet «Definisjoner» med henvisning til EUs narkotikabyrå (EMCDDA), at problembruk av narkotika (problem drug use) skal omfatte «stadig tilbakevendende narkotikabruk som forårsaker faktisk skade (negative konsekvenser) for personen (inkludert avhengighet, men også problemer med somatisk og psykisk helse/ sosiale problemer) eller setter personen i en situasjon med høy sannsynlighet/risiko for å bli plaget av slike skader».

Problembruk blir nå ofte kalt «høyrisiko» narkotikabruk (high risk drug use) for å vektlegge en måte å bruke narkotika på som gir høy risiko for problemer og skader. En vanlig måte å måle omfanget av høyrisikobruk på, er å inkludere personer som rapporterer om bruk en gang i uken eller mer og hvor bruken har vart i seks måneder eller mer de siste tolv måneder. For cannabis er definisjonen av høyrisikobruk annerledes. Her blir personer som oppgir at de har brukt cannabis mer enn 20 dager de siste 30 dager, definert som høyrisikobrukere. Se nærmere om høyrisikobruk i punkt 5.1

Som nevnt ovenfor, er avhengighet av narkotiske stoffer en medisinsk diagnose basert på et sett av kriterier. Personer som oppfyller kriteriene, sies å være rusmiddelavhengige eller å ha en rusmiddellidelse. Det vil naturligvis være overlapp mellom personer som anses å ha en rusmiddellidelse, og personer som rapporterer om høyrisikobruk av narkotika. Både fagbakgrunn (medisinsk, folkehelseorientert, samfunnsvitenskapelig mfl.) og problemstilling (medisinsk behandling, kartlegging av faktisk bruk, årsaker til narkotikabruk, forebygging mfl.) vil ha betydning for hvilket mål eller begrep som det er mest hensiktsmessig å benytte.

I rapporten «Du har ikke noe her å gjøre» – en undersøkelse om rusavhengiges opplevelser av diskriminering og stigmatisering» fra Norges institusjon for menneskerettigheter (utgitt 16. februar 2024) er «personer med rusavhengighet» definert slik i vedlegg 1 – begrepsavklaringer:

Personer med rusavhengighet: Personer med rusavhengighet er mennesker som har en avhengighetspreget bruk av rusmidler. FHI har følgende definisjon av rusavhengighet, som baserer seg på diagnosekriterier fra Verdens helseorganisasjon: «Rusmiddelavhengighet kjennetegnes av at brukeren har et sterkt ønske om å innta rusmiddelet og har vansker med å kontrollere bruken. Brukeren opprettholder bruken til tross for skadelige konsekvenser, og prioriterer rusmiddelinntak foran andre aktiviteter og forpliktelser. Avhengighet kan også innebære behov for økende doser (toleranse) og noen ganger avvenningssymptomer (abstinenser) når bruken opphører en periode. Symptomene varierer med typen rusmiddel og omfanget av bruk.»70 Avhengighetspreget bruk av rusmidler skiller seg dermed fra både eksperimentell, rekreasjonell og periodevis skadelig bruk – blant annet i behovet for inntak av rusmiddelet og utfordringer med å kontrollere bruken. Akkurat hvor grensene går mellom disse kategoriene er imidlertid ikke nødvendigvis alltid klart.

Som gjennomgangen ovenfor viser, kan et presist og tydelig innhold i begrepet rusmiddelavhengig, slik mandatet etterspør, verken utledes av medisinske diagnosesystemer eller andre kilder.

10.2.3 Gjeldende rett

Det vises til punkt 8.1 og 8.2 ovenfor. Som det fremgår der, er gjeldende rett etter Høyesteretts avgjørelser 8. april 2022 og riksadvokatens brev 13. mai 2022 at den strafferettslige reaksjonen ved rusmiddelavhengiges bruk og innehav av mindre kvanta narkotika til egen bruk skal være ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 eller, eller hvis saken fremmes for retten, straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61.

I HR-2022-733-A avsnitt 23–27 uttaler Høyesterett om avgrensningen til «rusavhengige»:

(23) Som førstvoterende i HR-2022-731-A har redegjort for i avsnitt 52, er det på det rene at den brede enigheten på Stortinget gjaldt bruken av straff overfor en avgrenset gruppe, nemlig rusavhengige. Komitéinnstillingen inneholder ikke noen nærmere drøftelse av begrepet rusavhengig eller for øvrig uttalelser om avgrensningen av den gruppen komitéflertallet hadde i tankene. Det fremgår heller ikke klart om det innebærer en kvalifisering når uttrykk som «tung rusavhengighet» og «tunge rusavhengige» brukes enkelte steder.

(24) Kjerneområdet for lovgivers signaler reiser etter mitt syn likevel ikke problemer. Illustrerende er saksforholdene i de to sakene Høyesterett nå behandler sammen med saken her, der begge de domfelte utvilsomt faller innenfor den persongruppen flertallet i stortingskomiteen sikter til. Langt vanskeligere er det å trekke yttergrensene for hvem som skal omfattes av endringene i straffutmålingspraksis.

(25) Som jeg allerede har nevnt, innebærer kvantumet i vår sak at vi er utenfor kjernen av lovgiversignalene. Det er ut fra dette ikke nødvendig å trekke noen endelig konklusjon med hensyn til om A faller inn under gruppen rusavhengige der det – innenfor den veiledende grensen oppstilt i HR-2022-731-A – som hovedregel skal reageres med straffutmålingsfrafall ved oppbevaring til egen bruk. Som jeg kommer tilbake til, er kvantumet også for stort til at det kan reageres med betinget reaksjon.

(26) Jeg nevner likevel at As subjektive oppfatning av egen rusavhengighet ikke kan være avgjørende. Det kan neppe heller stilles ufravikelige krav om at vedkommende er diagnostisert som rusavhengig av lege. Rusavhengighet forutsetter imidlertid generelt en omfattende bruk av narkotika, både med hensyn til omfang og varighet, og som vedkommende selv har problemer med å kontrollere. Om dette er situasjonen, må bero på en objektiv vurdering, der tidligere rushistorikk og eventuell behandlingshistorikk vil stå sentralt. Også tidligere straffereaksjoner for narkotikarelaterte forhold og vedkommendes generelle livssituasjon er av betydning.

(27) Ut fra opplysningene om As bakgrunn og langvarige rusmisbruk, er det mye som tilsier at han faller inn under kategorien rusavhengig, selv om han i dag benekter å være avhengig av amfetamin og bestrider at han trenger noen form for helsehjelp.

Dersom siktede på handlingstidspunktet hadde diagnosen rusmiddelavhengig, må det normalt legges til grunn at hen er rusmiddelavhengig også i strafferettslig forstand. Standpunktet synes forutsatt i avsnitt 26. Men motsatt kan man neppe slutte at fravær av diagnose betyr at vedkommende ikke er rusmiddelavhengig. Påtalemyndigheten og domstolene må foreta en helhetlig vurdering med utgangspunkt i de momentene som er nevnt i avsnitt 26. Det sentrale er, som det påpekes i avsnitt 26, at rusmiddelavhengighet generelt forutsetter en omfattende bruk av narkotika, både med hensyn til omfang og varighet, og som vedkommende selv har problemer med å kontrollere. Hvorvidt dette er tilfelle beror, ifølge Høyesterett, på en objektiv vurdering der tidligere rushistorikk og eventuell behandlingshistorikk vil stå sentralt. Også tidligere straffereaksjoner for narkotikarelaterte forhold og personens generelle livssituasjon vil ha betydning. Momentene i avsnitt 26 samsvarer for øvrig et godt stykke på vei på vei med kriteriene for diagnosen rusmiddelavhengighet i ICD-10, jf. punkt 10.2.2 ovenfor.

I riksadvokatens brev 13. mai 2022 fremholdes på side 13 at det er nærliggende å forstå avsnitt 26 i HR-2022-733-A slik at det «kan stilles noe mindre krav til varighet og omfang av narkotikabruken dersom bruken kan sies å prege den mistenktes generelle livssituasjon, eller der det er en klar forbindelse mellom en særlig vanskelig livssituasjon og rusbruken».

Det er her tale om et rettslig begrep, ikke et medisinsk. Selv om diagnosekriteriene i ICD-10 som er omtalt i punkt 5.2 og 10.2.2 ovenfor, vil stå sentralt også ved rettens vurdering, skal påtalemyndigheten og retten fastsette en strafferettslig reaksjon for et lovbrudd, ikke stille en diagnose.

Rusmiddelavhengighet er et vilkår også etter enkelte andre bestemmelser i lovgivningen. Således hjemler helse- og omsorgstjenesteloven71 kapittel 10 «tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige», og begrepet «rusmiddelavhengig» brukes i §§ 10-3 og 10-4 om tilbakeholdelse i institusjon og i § 10-8 om ansvaret for å reise tvangssak.

Samme vurderingstema finner man i brukerromsforskriften72 § 1 annet ledd som fastsetter at den som skal ha lovlig adgang til brukerromsordingens tjenester, må være registrert som bruker av ordningen. Et vilkår for å bli registrert som bruker er at personen må ha «langvarig narkotikaavhengighet og en helseskadelig injeksjonspraksis», jf. annet ledd bokstav a. Etter forskriften om narkotikaprogram med domstolskontroll73 § 3 kan personer som er «avhengige av narkotika» dømmes til narkotikaprogram med domstolskontroll. Ingen av disse bestemmelsene eller deres forarbeider gir selvstendige bidrag til å klarlegge det rettslige begrepet rusmiddelavhengighet.

Beslektede begreper brukes i helse- og omsorgstjenesteloven § 10-1 («omfattende rusmiddelmisbruk») og 10-2 («utsetter sin fysiske eller psykiske helse for fare ved omfattende og vedvarende misbruk») og i barnevernloven § 13-2 («problematisk bruk av rusmidler»).

Det strafferettslige beviskravet for rusmiddelavhengighet behandles nedenfor i punkt 10.6.

10.2.4 Innspill til utvalget om rusmiddelavhengighet

Utvalget gjengir her noen av innspillene som er innkommet om begrepet rusmiddelavhengig som vilkår i en straffutmålingsordning ved mindre alvorlige narkotikalovbrudd. Utvalgets invitasjon til innspill og hvilke aktører som har deltatt, er generelt beskrevet i punkt 1.3.

Rusavhengig som strafferettslig begrep

En del aktører har pekt på at rusmiddelavhengighet er en medisinsk diagnose som er definert i medisinske diagnosesystemer som ICD-10 og DSM-5. Det er også vist til helsefaglige forsvarlighetskrav som innebærer at diagnoser bare kan stilles av helsepersonell med de nødvendige faglige kvalifikasjoner og gjennom en forsvarlig utredning. Det uttrykkes bekymring for at bruken av rusmiddelavhengighet i en strafferettslig sammenheng vil medføre at politiet eller påtalemyndigheten skal stille en medisinsk diagnose, uten å ha nødvendig helsefaglig kompetanse og basert på et kort møte med personen i en kontrollsituasjon (Norsk psykologforening, Rusfeltets hovedorganisasjon m.fl.).

Det er videre gitt uttrykk for at det å innføre «rusavhengig» som et strafferettslig begrep vil virke stigmatiserende. Foreningen for Human Ruspolitikk oppfatter at bruken av et slikt begrep innebærer at man blir «satt i bås og definert som en gruppe som på en måte er utilregnelige og ikke vet sitt eget beste». Man bør derfor bruke andre begreper enn «rusavhengig», og skille mellom mennesket og diagnosen. Den norske legeforening har formidlet noe av det samme budskapet i sitt innspill:

I klinisk praksis har man kommet et stykke på vei med å skille personen som trenger hjelp fra avhengighetstilstanden og atferden. Enhver pasient er mer enn sin sykdom, og dette er spesielt viktig når det hefter sosiale stigma ved det aktuelle helseproblemet. Man bør derfor bruke begrep som «personer med rusmiddelavhengighet» fremfor begrep som «rusavhengige». Det er også å anbefale å benytte uttrykket «rusmiddelavhengighet» i stedet for «rusavhengighet».

Dette synspunktet er representativt for flere innspill som er kommet fra aktører på helsefeltet om begrepsbruken. I tillegg til poenget om at man bør skille mellom menneske og diagnose, er det også blitt pekt på at det ikke er rusen man er avhengig av, men rusmiddelet (Folkehelseinstituttet). Rent språklig er det derfor riktigere å bruke begrepet rusmiddelavhengighet enn rusavhengighet.

Noen aktører har gitt uttrykk for at det ikke er hensiktsmessig å bruke rusmiddelavhengighet som en strafferettslig avgrensning med betydning for reaksjonsfastsettelsen. Universitetet i Oslo, Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF) er inne på dette, noe som allerede er omtalt i punkt 9.2. SERAF viser til at rusavhengighet som medisinsk begrep er ment som hjelpebegrep for å utløse rettigheter til formalisert rusbehandling, og som utgangspunkt for å kategorisere tilstanden og dermed gi rett type behandling til rett person. Avhengighetsbegrepet er relativt, med store forskjeller mellom ulike tilfeller innenfor samme diagnose. Det vises til at 30 000 personer årlig i Norge mottar behandling for ruslidelser i spesialisthelsetjenesten, og blant disse er 8000 personer i legemiddelassistert rehabilitering (LAR) for opioid avhengighetslidelse. Tallene underbygger poenget om at det er betydelig variasjon innenfor avhengighetslidelsene, både i alvorlighetsgrad og i det individuelle hjelpebehovet. Diagnosen er ikke ment for – og passer ikke til – å bli brukt i en strafferettslig sammenheng som avgjørende kriterium for hvilken samfunnsmessig reaksjon som skal gis.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR) har påpekt at bredden i det medisinske rusavhengighetsbegrepet er stor. FTR peker også på at diagnosen stilles hovedsakelig basert på selvrapporterte og til dels subjektive symptomer. Hvorvidt en person er rusmiddelavhengig, er derfor en vanskelig etterprøvbar tilstand. FTR mener derfor at det er vanskelig å lage en strafferettslig definisjon som er både juridisk og medisinsk meningsfull, tilstrekkelig treffsikker og praktisk håndterbar for rettsvesenet.

Flere aktører har gitt innspill til hvordan den rettslige avgrensningen av begrepet rusmiddelavhengig bør være, og hvilke kriterier som kan være relevante. Oslo universitetssykehus HF, Klinikk for psykisk helse og avhengighet (OUS) har uttalt:

Generelt bør en omfattende bruk av narkotika, både med hensyn til omfang og varighet, og som vedkommende selv har problemer med å kontrollere være tilstrekkelig for at man bruker begrepet rusavhengig. […] Det bør ikke stilles ufravikelig krav om at vedkommende er diagnostisert som rusavhengig.

Videre gir OUS uttrykk for at det vil være vanskelig å bruke medisinske, diagnostiske kriterier i en juridisk sammenheng, og det foreslås at man heller bruker kriterier som for eksempel:

• Omfattende bruk av rusmidler (omfang/ varighet)

• Problemer med å kontrollere (tidligere rushistorikk/ behandlingshistorikk)

• Livsstil preget av misbruk

• Domfellelser for narkotikaovertredelser

• Generelt særlig vanskelig livssituasjon

I fravær av holdepunkter over bør det tas som utgangspunkt at personen ikke er rusavhengig.

OUS har i møte med utvalget gitt uttrykk for at kriteriene som Høyesterett har angitt for å vurdere rusmiddelavhengighet i HR-2022-733-A, passer godt med de medisinske kriteriene for å vurdere avhengighet etter ICD-10. SERAF har uttrykt det samme hovedsynet, men samtidig presisert at enkelte av momentene ikke er så relevante i en medisinsk sammenheng, for eksempel momentet om man tidligere er straffet for befatning med narkotika.

Universitetssykehuset i Nord-Norge HF (UNN) har pekt på at det å benytte rusmiddelavhengighet som et rettslig begrep er problematisk fordi det i mange tilfeller ikke foreligger en klar diagnose. Derfor bør også andre kriterier kunne legges til grunn i den rettslige vurderingen, slik som omfattende bruk av rusmidler, den enkeltes opplevelse av manglende kontroll, livsstil, sosiale effekter av rusmiddelbruk og tidligere domfellelser.

Enkelte aktører har gitt uttrykk for at ungdom generelt ikke bør bli vurdert som rusmiddelavhengige i rettslig forstand. Dels begrunnes dette med et syn om at ungdom ikke bør gis en sosialt belastende merkelapp som rusmiddelavhengig (Rusfeltets hovedorganisasjon). En annen begrunnelse for dette synet er at rusmiddelavhengige i dag skal gis ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, og at det overfor rusmiddelavhengige ikke er rettslig adgang til å gi betinget påtaleunnlatelse med særvilkår for å forebygge videre rusmiddelbruk. Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter (VTB) har i denne sammenheng gitt uttrykk for at ungdom generelt ikke bør defineres som rusavhengige, selv om det forekommer at personer under 18 år har denne diagnosen. Etter VTBs syn bør ungdom, uavhengig av diagnose, følges opp og få nødvendig helsehjelp, for eksempel gjennom at det gis betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker og vilkår om ruskontroll. Oslo politidistrikt, Enhet Øst, Kriminalforebyggende seksjon, argumenterer for at terskelverdiene ikke bør gjelde for ungdom, og det reises spørsmål om ungdom under 18 år skal kunne anses som rusmiddelavhengige. Det vises til at hvis barn anses som rusmiddelavhengige, er det heller ikke anledning til å benytte reaksjoner som kan gi ungdommen hjelp i form av for eksempel ungdomsoppfølging.

Beviskravet

Beviskravet ved vurderingen av om en person er rusavhengig er kommentert fra ulike instanser, og det er betydelig spredning i standpunktene. Helse Vest RHF foreslår at det skal kreves dokumentert kontakt med hjelpeapparatet, det vil si den kommunale helse- og omsorgstjenesten, NAV og spesialisthelsetjenesten. Det opplyses i denne sammenheng at en «svært stor andel» av de rusmiddelavhengige har «langvarig og hyppig kontakt» med hjelpeapparatet, slik at det vil være praktisk mulig å dokumentere dette. Andre aktører har en annen oppfatning av hvor vanlig det er at rusmiddelavhengige har kontakt med hjelpeapparatet, og dermed muligheter for å dokumentere dette. Den vanligste oppfatning synes å være at det er en stor andel av de rusmiddelavhengige som ikke har fått stilt en diagnose, og som aldri har vært i kontakt med hjelpeapparatet om sin rusmiddellidelse (Norsk psykologforening, Folkehelseinstituttet m.fl.).

Foreningen Tryggere Ruspolitikk gjør gjeldende at rusavhengighet bør være sannsynliggjort med konkrete holdepunkter, og at mistenkte vil ha bevisbyrden ved fravær av holdepunkter siden straffutmålingsfrafall og påtaleunnlatelse er reaksjonsfastsettelse og ikke en frifinnelse. Det gjøres imidlertid gjeldende at det ikke kan stilles strenge krav til holdepunktenes styrke eller dokumenterbarhet.

I innspillet fra Law Enforcement Action Partnership (LEAP) skilles det mellom beviskravet i operativ sammenheng og beviskravet ved reaksjonsfastsettelsen. I operativ sammenheng, for eksempel ved bruk av tvangsmidler, bør beviskravet være at det er sannsynlighetsovervekt for at vedkommende ikke er rusmiddelavhengig. Ved reaksjonsfastsettelsen bør det alminnelige beviskrav gjelde, slik at siktede anses som rusmiddelavhengig med mindre det er bevist ut over enhver rimelig tvil at hen ikke er rusmiddelavhengig.

Politihøgskolen (PHS) drøfter hva som bør være beviskravet for å legge til grunn at mistenkte ikke er rusmiddelavhengig. PHS gir uttrykk for at det ikke bør være tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt for at tiltalte ikke er rusmiddelavhengig. Det argumenteres videre med at betydningen av spørsmålet om rusavhengighet er så stor at det alminnelige strafferettslige beviskravet bør gjelde.

Sammenhengen mellom avhengigheten og det straffbare forhold

Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR) reiser spørsmål om hvilken grad av sammenheng som må foreligge mellom rusmiddelavhengigheten og det enkelte straffbare forhold. Det reises videre spørsmål om hvilke typer avhengighet som skal være relevante – er man for eksempel rusavhengig dersom man bruker et lovlig rusmiddel som for eksempel alkohol? Er man rusmiddelavhengig i rettslig forstand dersom man er avhengig av et lovlig forskrevet legemiddel som inneholder et narkotisk virkestoff? Kreves det avhengighet av samme rusmiddel som det straffesaken gjelder? FTR foreslår ikke noen svar på spørsmålene, men ber utvalget om å uttale seg om disse.

Universitetet i Oslo, Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF) reiser noen av de samme spørsmålene som FTR, og mener at en egen straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige vil være vanskelig å praktisere.

Begynnende rusavhengighet – gradering

En stor del av aktørene som har gitt innspill er negative til begrepet «begynnende rusavhengighet» i utvalgets mandat, og til å innføre en gradering av rusmiddelavhengighet. Det er særlig aktører fra helsefeltet som er negative til begrepet.

Det påpekes fra enkelte aktører at begynnende rusmiddelavhengighet ikke tilsvarer noen medisinsk diagnose, og at diagnosesystemet ICD-10 ikke legger opp til noen gradering av avhengighet. Innenfor ICD-10 skiller man mellom diagnosene «skadelig bruk» av rusmidler, og avhengighet av rusmidler. Det amerikanske diagnosesystemet DSM-5 har flere diagnosekriterier enn ICD-10, og legger i større grad opp til en gradering av alvorligheten av avhengighetslidelsen.

OUS og SERAF har i møte med utvalget opplyst at det i klinisk praksis forekommer at man bruker begreper som «tung avhengighet» eller lignende begreper. Dette handler normalt om hvilken type rusmiddel som brukes, inntaksmåte og hvordan pasienten fungerer i livet sitt. De tunge rusavhengige er ofte opioidavhengige som injiserer stoffet og har lav funksjonsevne. Jo større funksjonstap, jo mer alvorlig vil man karakterisere rusmiddelavhengigheten.

SERAF uttaler at begrepet begynnende rusmiddelavhengighet er uheldig fordi det peker mot en diagnose som på vurderingstidspunktet ikke foreligger. Begrepet bør derfor unngås, noe som også kommer til uttrykk fra flere andre helseaktører.

Helse Vest RHF uttaler at begrepet verken er anvendelig medisinsk eller rettslig og viser til skillet mellom skadelig bruk og rusavhengighet. For personer under 18 år kan man også anvende begrepet «uheldig bruk av rusmidler», som for eksempel vil kunne brukes om enkeltinntak av narkotika hos barn under en viss alder. Begrepet «uheldig bruk» tilsvarer ikke en diagnose, men kan fungere som et samfunnsmedisinsk begrep som supplerer rusdiagnosene etter ICD-10.

Foreningen Tryggere Ruspolitikk er blant aktørene som ikke anser det hensiktsmessig å innføre begrepet «begynnende rusavhengighet». I stedet foreslås det å innføre en mellomkategori mellom rusmiddelavhengige og ikke-rusmiddelavhengige, som omfatter de tilfellene hvor det definisjonsmessig eller bevismessig er tvil om personen er rusmiddelavhengig. I denne mellomkategorien foreslås det brukt en reaksjon som ikke oppleves for belastende, for eksempel en betinget reaksjon med vilkår om oppmøte til rådgivning.

Enkelte aktører har gitt uttrykk for at det overfor personer med begynnende rusmiddelavhengighet bør kunne settes inn tiltak, både i straffesporet og i det forebyggende sporet. Sør-Øst politidistrikt uttaler at det er viktig at personer med begynnende rusmiddelavhengighet blir tilbudt hjelp tidlig. Betinget påtaleunnlatelse blir nevnt i denne forbindelse, samt at det er behov for at politiet gis mulighet til å sende saker til de kommunale rådgivende enhetene for russaker utenfor det strafferettslige sporet.

10.2.5 Strafferettslig avgrensning av begrepet rusmiddelavhengig

Som angitt i punkt 10.2.1 foran, skal utvalget utrede den rettslige avgrensningen av begrepet «rusavhengig». Utvalget skal «så langt som mulig foreslå et presist og tydelig rettslig innhold i begrepet rusavhengig, som også kan være operativt for politiets førstelinje».

Flere av de instanser som har gitt innspill til utvalget, særlig helseinstitusjoner og organisasjoner på rusfeltet, har fremholdt at rusmiddelavhengighet er en medisinsk diagnose som bare kan stilles av legespesialister og psykologspesialister, og at verken politiet, påtalemyndigheten eller domstolene har kompetanse til å gjøre dette. Til dette vil utvalget bemerke at det i denne sammenheng ikke er tale om å stille diagnose, men om å definere et rettslig begrep til bruk ved reaksjonsvalg og straffutmåling. I strafferetten er det særlig ved spørsmålet om skyldevne (straffeloven § 20) en nær sammenheng mellom rettslige og medisinske begreper, men uten at disse er identiske. Også på andre rettsområder, for eksempel innen psykisk helsevern, har man rettslige begreper som er nær beslektet med medisinske uten at dette reiser prinsipielle spørsmål. Som nevnt i punkt 10.2.3 ovenfor, er begrepet rusmiddelavhengig eller tilsvarende dessuten allerede benyttet i enkelte andre bestemmelser i lovgivningen. Det vil derfor ikke representere noe nytt hvis betegnelsen rusmiddelavhengig anvendes som et rettslig begrep, heller ikke som et vilkår i en bestemmelse om reaksjonsvalg.

Politidirektoratet har i sitt innspill til utvalget 11. desember 2023 pekt på at «[d]et vil være svært vanskelig å sikre et samsvar mellom den juridiske og den medisinske vurderingen av rusavhengighet – all den tid dette vil skje i ulike prosesser, av personer med ulik fagbakgrunn og ulik kompetanse til å vurdere rusavhengighet.» Dette er utvilsomt riktig, men selv om sammenhengen mellom begrepene er nær og momentlikheten ved bedømmelsen er stor, er det etter utvalgets syn ingen grunn til å tilstrebe at begrepene skal være sammenfallende.

Utvalget vurderer det slik at rusmiddelavhengighet er et så komplekst fenomen at det ikke lar seg gjøre å gi begrepet et presist og tydelig rettslig innhold, slik mandatet etterspør. Mandatets angivelse av at det rettslige begrepet også skal være operativt for politiets førstelinje indikerer dessuten at departementet har sett for seg at det kan oppstilles noen få avgjørende kriterier som dessuten både er objektive og enkelt konstaterbare. Det er en overforenkling av virkeligheten.

En enkel løsning kunne ha vært å la det være avgjørende om siktede er diagnostisert som rusmiddelavhengig av lege eller psykologspesialist. Dette kan utvalget imidlertid ikke tilrå av flere grunner. Mange rusmiddelavhengige har ingen diagnose. Som FHI fremholder på side 16 i den sakkyndige rapporten utvalget har innhentet (digitalt vedlegg til utredningen), vet man at kun en mindre andel av personer som har lidelsen kommer til behandling. For de fleste rusmiddelavhengige er avhengigheten ikke synlig. Det er heller ingen kronisk tilstand. Man kan gå inn og ut av en diagnose. Rusmiddelavhengighet kan endre seg eller gå over, med eller uten hjelp fra helsevesenet. Bredden blant brukere er stor. De fleste som prøver narkotika, gjør det bare noen få ganger. Risikoen for negative konsekvenser virker begrensende.

Diagnose er rett nok et kriterium som både er objektivt og enkelt konstaterbart (hvis siktede vil gi opplysning om diagnosen eller gir fritak for taushetsplikt). Imidlertid vil det oppstå feil i begge retninger dersom diagnose alene skal avgjøre strafferettslig reaksjonsvalg. Personer som en gang har fått en diagnose, vil bli omfattet av ordningen, selv om diagnosen ikke lenger er aktuell, med mindre man konkret vurderer tidsaspektet ved diagnosen.74 Og omvendt vil de mange rusmiddelavhengige som ikke har en diagnose, falle utenfor.

På samme måte som Høyesterett i HR-2022-733-A avsnitt 24, mener utvalget at kjerneområdet for begrepet ikke reiser problemer. «Langt vanskeligere er det å trekke yttergrensene for hvem som skal [anses som rusmiddelavhengige og derved] omfattes av endringene i straffutmålingspraksis».

Utvalget har blitt stående ved at det rettslige begrepet rusmiddelavhengighet i strafferettslig sammenheng bør være en såkalt rettslig standard der klassifikasjonen må bero på et skjønn og vurderes ut fra gjeldende normer i samfunnet til enhver tid. Det er vanskelig å gi en mer presis veiledning om grensen gjennom lov og umulig å angi grensen presist i en lovbestemmelse.75 De nærmere detaljer må overlates til rettspraksis. Men loven bør oppstille retningslinjer for vurderingen. Utvalget mener at følgende momenter bør stå sentralt ved vurderingen:

• Eventuell medisinsk diagnose

• Varighet – hvor lenge har siktede brukt rusmidler? Rushistorikk og behandlingshistorikk

• Type rusmiddel, omfang, frekvens og bruksmåte – hvilke(t) stoff(er) bruker siktede? Hvor mye, hvor ofte og på hvilken måte inntas stoffet? Hvor lenge har bruken pågått?

• Grad av kontroll – Hvor sterkt er ønsket om å ta stoffet? Hvor store er vanskene med å kontrollere bruken? I hvilken grad får stoffbruken høyere prioritet enn andre aktiviteter og forpliktelser?

• Funksjonsevne

• Tidligere straffereaksjoner for rusrelaterte forhold

• Generell livssituasjon

Begrepet bør være objektivt, slik Høyesterett la til grunn i HR-2022-733-A avsnitt 26. Siktedes subjektive oppfatning av sitt forhold til rusmidler er ikke avgjørende, men kan inngå som et moment i helhetsvurderingen.

Den endelige strafferettslige vurdering av hvorvidt siktede er rusmiddelavhengig foretas på reaksjonsstadiet, dvs. når påtalemyndigheten eller domstolen skal ta stilling til om vilkårene for å avgjøre saken med påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall er til stede. Imidlertid kan det også være nødvendig for politipatruljen på stedet å vurdere om personen fremstår som rusmiddelavhengig, for eksempel for å ta stilling til om det skal skrives anmeldelse/opprettes straffesak eller om personen heller bør loses inn i et behandlingsspor, jf. punkt 17.2 og 17.5 nedenfor. På stedet må det nødvendigvis bli tale om en forenklet vurdering fordi tilfanget av relevante opplysninger vil være begrenset. Polititjenestepersonen må bygge på sin egen observasjon av personen, herunder metoden «tegn og symptomer», eventuell kjennskap til personen fra tidligere (f.eks. om at hen også tidligere er påtruffet ruset av politiet) og de opplysninger personen selv gir. Politipatruljen må også kunne stille noen enkle spørsmål om personens rusmiddelbruk, som for eksempel hvilket stoff hen bruker og hvor mange ganger hen har brukt stoff siste måned.

Utvalget foreslår i utkastet til ny § 232 a i straffeloven om mindre narkotikaovertredelse, å lovfeste utgangspunktet om at når gjerningspersonen er rusmiddelavhengig, skal reaksjonen være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall ved bruk av narkotika eller erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. Se nærmere i punkt 10.7 og 23.3 nedenfor om utvalgets lovutkast.

Personer under 18 år vil bare unntaksvis ha en avhengighetsdiagnose, blant annet fordi de sjelden vil oppfylle varighetskriteriet i ICD-10. Utvalget behandler reaksjonssystemet overfor ungdom med rusmiddelproblemer samlet i kapittel 16 nedenfor.

10.2.6 Gradering av rusmiddelavhengighet

Man opererer gjerne med flere kategorier rusmiddelbrukere. En vanlig inndeling er eksperimentbrukere, rekreasjonsbrukere, personer med problematisk bruk og høyrisikobrukere. I ICD-10 er det diagnoser for skadelig bruk og rusmiddelavhengighet.

Etter mandatet skal utvalget «vurdere om det er hensiktsmessig med en nærmere gradering av avhengighet i den strafferettslige tilnærmingen til saker om bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, og skal uansett foreslå et rettslig innhold av begynnende avhengighet og tung rusavhengighet».

Etter utvalgets syn er det ikke hensiktsmessig å gradere rusmiddelavhengighet for et strafferettslig formål. Som det fremgår av punkt 8.2 ovenfor, har klassifikasjonen som rusmiddelavhengig ved bruk av narkotika eller innehav av en mindre mengde narkotika bare betydning for et nokså marginalt spørsmål om reaksjonsvalg (påtaleunnlatelse/straffutmålingsfrafall eller bot). Da er det ikke grunn til å komplisere med ulike grader av avhengighet. Enten er siktede rusmiddelavhengig, og da gjelder regelen om påtaleunnlatelse/straffutmålingsfrafall, eller så er siktede ikke rusmiddelavhengig, og da nyter hen ikke uten videre godt av den mildere regelen. Videre er det glidende overganger mellom leilighetsbruk og avhengighet, og det er ikke ønskelig å avgrense en bestemmelse om reaksjonsvalg til personer som har en diagnostisert ruslidelse76.

Mange av de som har gitt innspill til utvalget, har pekt på at «begynnende» rusmiddelavhengighet av flere grunner er en mindre heldig betegnelse. «Begynnende» er et tidsbegrep som forutsetter at noe skal fortsette. En slik forutsetning bør man ikke operere med. Dessuten passer «begynnende» dårlig når hensikten er å finne et gradsbegrep som sier noe om rusproblemets intensitet på avgjørelsestidspunktet.

Etter annet ledd i utvalgets forslag til ny § 232 a i straffeloven om mindre narkotikaovertredelse fremheves likevel som ett av momentene som påtalemyndigheten og retten skal legge vekt på ved reaksjonsvalget, om det er rimelig grunn til å tro at gjerningspersonen står i fare for å utvikle avhengighet av den aktuelle typen narkotika. Se nærmere i punkt 10.7 og 23.3 nedenfor om utvalgets lovutkast. Dette er ment å fange opp mandatets anliggende for begynnende rusmiddelavhengighet. Alternativet «tung avhengighet» får etter utvalgets forslag ingen selvstendig strafferettslig betydning.

Formålet med en slik gradering av rusmiddelavhengighet som mandatet etterspør, må være å oppnå en tilsvarende gradering av straffereaksjonen. Etter utvalgets syn vil dette formålet bli bedre ivaretatt ved en slik fleksibel regel som utvalget foreslår i § 232 a.

10.2.7 Beviskrav for rusmiddelavhengighet

Etter mandatet skal utvalget «vurdere hvilket beviskrav som bør gjelde for vurderingen av om gjerningspersonen skal anses som rusavhengig, og hvordan bevisvurderingen skal operasjonaliseres».

Dette behandles i punkt 10.6 nedenfor. Utvalget foreslår i sitt lovutkast at beviskravet reguleres ved formuleringen: «Dersom det må antas at en gjerningsperson over 18 år er rusmiddelavhengig […]». Passusen «dersom det må antas» er ment å innebære et krav om at det må foreligge konkrete holdepunkter av en viss styrke for at personen er rusmiddelavhengig for at dette skal legges til grunn. I fravær av slike holdepunkter må påtalemyndigheten og eventuelt domstolen legge til grunn at siktede ikke er rusmiddelavhengig.

10.3 Egen bruk

10.3.1 Innledning – mandatet

Etter mandatet skal utvalget «utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk».

Slik mandatet er utformet, fremstår kvantumsbegrensningen (mindre kvanta) og befatningsformålet (egen bruk) som to separate vilkår. Det sier imidlertid seg selv at mengden må spille en stor rolle ved vurderingen av om stoffet er til egen bruk. Større kvanta vil normalt ikke være til egen bruk. Prinsipielt synes det derfor riktigst å se de to vilkårene i sammenheng, slik at kvantum utgjør en begrensning ved vilkåret egen bruk. De to vilkårene er også koblet sammen i mandatets kulepunkt om terskelverdier. Utvalget behandler terskelverdier separat i punkt 10.5 nedenfor.

10.3.2 Gjeldende rett – betydningen av egen bruk ved reaksjonsvalg og straffutmåling

Som nevnt i punkt 8.1 ovenfor, har det tradisjonelt vært et sentralt moment ved reaksjonsvalg og straffutmåling for befatning med narkotika om stoffet var til egen bruk. Som eksempel nevnes at Høyesterett i HR-2022-2120-A avsnitt 23 uttaler at «det imidlertid allerede [følger] av langvarig høyesterettspraksis at narkotikalovbrudd som står i umiddelbar sammenheng med lovbryterens eget misbruk, straffes langt mildere enn vinningsmotivert narkotikakriminalitet».

Etter omleggingen våren 2022 skal det ikke lenger utmåles straff for rusmiddelavhengiges erverv, besittelse og oppbevaring av mindre mengder narkotika til egen bruk. Påtalemyndigheten skal gi ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69, og hvis saken kommer for retten, skal domstolene reagere med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61.

I HR-2022-731-A avsnitt 46 fremholder Høyesterett at det «i utgangspunktet [er] et bevisspørsmål om stoffet faktisk var til egen bruk». I avsnitt 47 og 48 påpekes sammenhengen med kvantum, og det understrekes som et sentralt moment hvorvidt det dreier seg om et kvantum som erfaringsmessig er til egen bruk. I HR-2022-732 avsnitt 13 pekes det på at måten stoffet er pakket på kan si noe om hvorvidt stoffet er til egen bruk eller bestemt for videresalg (heroinet var der pakket i ni lynlåsposer). I samme avsnitt nevnes det at stedet der beslaget har skjedd, kan være et relevant moment (siktede hadde med seg stoffet til et torg i byen).

Også på side 12 i notatet som lå ved riksadvokatens brev 13. mai 2022, understrekes at det er tale om en konkret bevisvurdering; det heter at «[b]evisvurderingen av om stoffet er til egen bruk kan imidlertid ikke standardiseres, og må ta utgangspunkt i opplysninger og funn i den enkelte sak». I riksadvokatens brev 9. april 2021 side 9 fremholdes mengden narkotika, måten den er pakket på og eventuelle narkotikaregnskap som relevante momenter.

I Rusreformutvalgets utredning uttales det:77

Selve vurderingen av om stoffet som innehas er til personens egen bruk, må vurderes konkret etter sakens omstendigheter. Det kan neppe gis noen uttømmende liste over aktuelle holdepunkter. Til en viss grad må dette løses gjennom etablering av en praksis og utarbeidelse av interne instrukser i politiet og påtalemyndigheten. For eksempel har rigsadvokaten i Danmark utarbeidet veiledende momenter for den konkrete vurderingen av om avdekket narkotika er til personens egen bruk, se omtale i kapittel 8. I den forbindelse vil det kunne bygges på erfaringer med bevisvurderinger som gjøres jevnlig i politiet og påtalemyndigheten allerede i dag. Blant annet følgende momenter vil trolig kunne være relevante i mange saker:

• tidligere kjent historikk med bruk av narkotika

• emballeringen av stoffet, hvor inndeling i et antall salgsklare emballasjer taler for videresalg, mens én samlet emballasje taler for egen bruk

• hvorvidt personen besitter et kontantbeløp som det er naturlig å se i sammenheng med salg av narkotika.

Innehav av et utvalg av flere typer stoff vil ikke nødvendigvis være et holdepunkt for eller imot at stoffene er tiltenkt egen bruk. Såkalt blandingsbruk er vanlig forekommende og mange som bruker narkotika, bruker ulike typer stoffer, for eksempel heroin, benzodiazepiner, og amfetamin, hver for seg eller i kombinasjon.

De veiledende momenter som skal vektlegges etter dansk rett, er gjengitt i punkt 10.3.3 nedenfor og er også relevante etter norsk rett.

I Prop. 92 L (2020–2021) side 39 nevnes sammenhengen med styrkegrad. Det heter her:

Dersom det foreligger opplysninger som tilsier at stoff som avdekkes i en gitt situasjon er av unormalt høy styrkegrad, slik at det tilsvarer betydelig flere brukerdoser enn dersom stoffet var av en mer normal renhetsgrad, vil dette kunne være en omstendighet som taler for at stoffet ikke er ment til egen bruk […]

Ved lov 18. juni 2021 nr. 117 (i kraft 1. juli 2022) ble det tilføyd et nytt annet punktum i straffeloven § 53 fjerde ledd som åpnet adgang til å gjøre en bot betinget «når en lovbryter har ervervet, besittet eller oppbevart narkotika til egen bruk etter § 231 eller legemiddelloven § 31, jf. § 24 første ledd». Forarbeider er Rusreformutvalgets utredning NOU 2019: 26 og Prop. 92 L (2020–2021). Forarbeidene til lovendringen gir derfor ikke større bidrag til å avklare hva som menes med «egen bruk» enn det som er redegjort for ovenfor.

10.3.3 Sverige og Danmark

10.3.3.1 Sverige

I Sverige straffes ringa narkotikabrott med bot. Bruk av narkotika anses alltid som ringa narkotikabrott. Innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk subsumeres som ringa narkotikabrott såfremt mengden ikke overstiger følgende terskelverdier:78

• Amfetamin: 5,0 gram

• Cannabis: 50 gram

• Benzodiazepiner: 250 tabletter

• GHB: 50 cl.

• Heroin: 0,05 gram

• Khat: 4000 gram

• Kokain: 0,60 gram

• LSD og ecstasy: 50 tripper/tabletter alt. 5,0 gram.

Utvalget har fått opplyst at terskelverdiene vurderes årlig, men at det de siste årene ikke har skjedd endringer for de vanligste stoffene.

10.3.3.2 Danmark

I Danmark har Rigsadvokaten gitt retningslinjer for subsumsjon og reaksjonsfastsettelse i narkotikasaker.79 Som i Norge har det stor betydning hvorvidt rusmidlene anses å være til mistenktes egen bruk eller bestemt for videresalg. Normalreaksjonen ved besittelse til egen bruk er bøter, mens det som en klar hovedregel reageres med frihetsstraff i saker om besittelse med sikte på videresalg.80

Retningslinjene for vurderingen av om stoff i mistenktes besittelse skal anses å være til egen bruk, er:81

Når en person findes i besiddelse af euforiserende stoffer, skal det overvejes, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug, eller besiddelse af euforiserende stoffer med henblik på videreoverdragelse, herunder videresalg.

Det beror på en konkret vurdering, om de euforiserende stoffer, som en person findes i besiddelse af, er bestemt til eget forbrug. Ved denne vurdering spiller mængden en stor rolle, og større kvanta kan almindeligvis ikke anses for bestemt til eget forbrug.

Skema 1: Mængder indtil det angivne anses som udgangspunkt som bestemt til eget forbrug:

• Hash, cannabisolie og HHC-produkter 10 gram

• Marihuana 50 gram

• Hampeplanter 100 gram

• Khat 3 kilo

• Heroin/Kokain/Morfinbase 0,2 gram

• Råopium 1,0 gram

• Amfetamin 0,5 gram

• Lægemiddeltabletter 10 stk.

• Morfinpiller 5 stk.

• Ecstasypiller 1 – 2 stk.

De i skema 1 anførte mængder er ikke udtryk for en absolut grænse, som i sig selv er eneafgørende for vurderingen af, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug.

Der kan eksempelvis være konkrete omstændigheder, som indikerer, at besiddelse af mindre mængder euforiserende stoffer end de ovenfor angivne er bestemt til videreoverdragelse. Eksempler på sådanne omstændigheder kunne være, at:

• Den mængde euforiserende stoffer, som den sigtede er i besiddelse af, er opdelt i mindre portioner, herunder i pakker forberedt til salg, den sigtede er i besiddelse af værktøj (vægt mv.) til opvejning af små mængder narkotika,

• den sigtede er i besiddelse af genstande til opbevaring af mindre portioner stof (eksempelvis ‘pølsemandsposer’),

• den sigtede er i besiddelse af et regnskab, der kan antages at kunne henføres til gennemførte salg af euforiserende stoffer,

• den sigtede er i besiddelse af et sortiment af flere forskellige typer stof,

• den sigtede findes i besiddelse af euforiserende stoffer (eksempelvis små opdelte mængder narkotika, herunder eventuelt sammen med et større pengebeløb) på et sted, hvor der normalt foregår salg af euforiserende stoffer, eller

• den sigtede findes i besiddelse af større kontantbeløb, der ikke står i rimeligt forhold til den sigtedes indkomst.

Som det fremgår av det siterte, tjener mengdeangivelsene i Danmark som en fravikelig faktisk presumsjon til mistenktes fordel og ikke som en øvre grense for hva som skal anses å være til eget forbruk. Dette illustreres av at terskelverdiene for bot i Danmark, jf. punkt 9.1.2.3 ovenfor, er vesentlig høyere enn presumsjonsgrensene for egen bruk. Ettersom bøtestraff bare anvendes når stoffet er til egen bruk, blir intervallet mellom presumsjonsgrensen og terskelverdien for bot forbeholdt de tilfellene der påtalemyndigheten etter en ordinær bevisvurdering legger til grunn at formålet var egen bruk.

10.3.4 Innspill til utvalget om egen bruk

I innspillene utvalget har mottatt er det gjennomgående bred enighet om at det er samfunnsmessig ønskelig å bekjempe ulovlig salg av narkotika, og at det går et viktig skille mellom lovbrudd som gjelder befatning med narkotika til egen bruk og lovbrudd som gjelder befatning med narkotika ment for videre distribusjon. Et eksempel på dette er Frelsesarmeen, som i tilknytning til temaet tvangsmiddelbruk uttaler at man «anerkjenner […] viktigheten av å innrette etterforsking av narkotikaomsetning mot dem som mistenktes for salg og ikke brukerne».

Samtidig påpeker enkelte at bruker og selger i praksis kan være samme person (Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Oslo politidistrikt og Universitetet i Oslo, Senter for Rus- og avhengighetsforskning (SERAF). Det anføres at det er en risiko for at egentlig salgsvirksomhet kan bli kamuflert som oppbevaring av narkotika til egen bruk (Møre og Romsdal politidistrikt). En straffutmålingsordning for befatning med narkotika til egen bruk kan derfor gjøre det krevende å straffeforfølge det som i realiteten er en selger. Det pekes i denne sammenheng på viktigheten av at terskelverdiene for hvor mye som kan oppbevares til egen bruk, ikke må være for høye.

Det er samtidig bred enighet blant aktørene om at straffutmålingsordningen for befatning med narkotika til egen bruk må innrettes slik at det tar hensyn til de praktiske og medisinske behovene for de rusmiddelavhengige som ordningen er ment for. Innspillene i denne sammenheng dreier seg i all hovedsak om hvor mye narkotika rusmiddelavhengige skal kunne ha befatning med til egen bruk, det vil si de såkalte terskelverdiene. Innspill om terskelverdier omtales nærmere under punkt 10.5.4.

Ut over innspillene om terskelverdier har utvalget ikke registrert innspill som omhandler «egen bruk» som vilkår og ramme for straffutmålingsordningen.

10.3.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget behandler beviskravet for egen bruk i punkt 10.6 nedenfor. Der redegjøres det også for utvalgets vurderinger og forslag. Etter utvalgets syn bør det, på samme måte som i Danmark, oppstilles en faktisk presumsjon for at formålet er egen bruk når en rusmiddelavhengig har befatning med stoff i mengder som er mindre enn angitt terskelverdi. Presumsjonen kan imidlertid motbevises.

Etter utvalgets forslag skal påtalemyndigheten og eventuelt domstolen legge det mest sannsynlige formålet til grunn ved vurderingen av om den narkotikaen som siktede har ervervet eller innehatt, var til egen bruk eller bestemt for videresalg. Ved fravær av holdepunkter i noen retning skal det legges til grunn at stoffet var til egen bruk. Det skal altså være slik at bevisbyrden påhviler påtalemyndigheten som i tilfelle må føre bevis for at formålet med befatningen var et annet enn egen bruk (for eksempel videresalg); det er ikke siktede som skal godtgjøre at stoffet var til egen bruk.

10.4 Befatningsmåter

Stortingets anmodningsvedtak gjelder overtredelser av legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Regjeringens mandat bruker den mer åpne formuleringen «bruk av og befatning med» mindre mengder narkotika til egen bruk. Som det påpekes i HR-2022-731-A avsnitt 51, er oppbevaring ikke nevnt uttrykkelig i innstillingen fra stortingskomitéen, «men [Høyesterett] antar at dette ikke er uttrykk for et bevisst ønske om å skille mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven».

Utvalget er enig i dette og mener at anmodningsvedtakets henvisning til legemiddelloven ikke bør tolkes som en avgrensning mot slik befatning som rammes av straffeloven. Etter utvalgets syn er det naturlig å ta utgangspunkt i det felles premisset i anmodningsvedtaket fra Stortinget og mandatet fra regjeringen om at befatningen skal være til egen bruk. En slik reaksjonsvalgregel som mandatet gir anvisning på, bør derfor omfatte de befatningsmåter som erfaringsmessig er forbundet med egen bruk.

Det typiske er bruk og besittelse, jf. legemiddelloven § 24. Ettersom legemiddellovens besittelsesbegrep etter forarbeidene bare omfatter den rent midlertidige besittelse av små kvanta som er forbundet med egen bruk, kan også oppbevaring etter straffeloven § 231 bli omfattet, avhengig av hvilke terskelverdier som fastsettes, jf. nedenfor.

I Matningsdal, Straffeloven heter det i note 7 til § 231:

I rundskriv fra Riksadvokaten av 30. oktober 1998 – Del II – nr. 1/1998 – uttaler riksadvokaten at grensen mellom besittelse og oppbevaring normalt går ved én til to brukerdoser. I Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 409–410 forutsettes det at denne praksis skal videreføres.

Hvis grensen mellom besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven fortsatt skal gå ved én til to brukerdoser, er det behov for en fellesbetegnelse på kvanta som omfattes av foreslåtte terskelverdier. Rusreformutvalget etablerte begrepet «innehav» som en fellesbetegnelse på besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven av narkotika til egen bruk i kvanta under utvalgets terskelverdier.

Også dette utvalgets forslag til terskelverdier, jf. punkt 10.5.8 nedenfor, vil omfatte kvanta som overstiger grensen i legemiddelloven. Utvalget vil derfor videreføre den foreslåtte terminologien fra Rusreformutvalget og benytter begrepet «innehav» på samme måte.

Både bruk og besittelse/innehav forutsetter at stoffet er ervervet på forhånd. Erverv av narkotika er ikke omfattet av legemiddellovens bestemmelser, men rammes av straffeloven § 231 også når det dreier seg om små kvanta til egen bruk. Utvalget anser det klart at erverv må inngå i en slik bestemmelse om reaksjonsvalg som mandatet etterspør.

Derimot bør innførsel av narkotika holdes utenfor, selv om innførselen skjer til egen bruk. Innførsel av narkotika rammes av straffeloven § 231 også når det dreier seg om små kvanta til egen bruk. Rusreformutvalget drøfter innførsel til egen bruk og konkluderer slik i punkt 13.4.4 på side 276:

Imidlertid er det viktige samfunnsinteresser, herunder behovet for å begrense illegal omsetning av rusmidler over riksgrensen, som taler for at det fortsatt skal reageres strengt når slike rusmidler innføres. Gitt at narkotika i liten grad tilvirkes i Norge, er det en forutsetning for spredning av narkotika her at stoffet føres inn over riksgrensen. Opprettholdelse av straffebud mot innførsel av narkotika kan dessuten være av betydning for det internasjonale samarbeidet mot omsetning av narkotika.

Sett i lys av disse hensynene foreslår utvalget at innførsel av narkotika ment til egen bruk ikke skal omfattes av utvalgets modell.

I HR-2022-2420-A avsnitt 19 uttaler Høyesterett at den omleggingen av straffutmålingspraksis som Høyesterett foretok i sakene HR-2022-731-A og HR-2022-2120-A, ikke hadde betydning for den aktuelle saken ettersom denne ikke gjaldt bruk av narkotika, men tilvirkning og forsøk på tilvirkning av narkotika. Selv om det i denne avgjørelsen dreide seg om såpass mange planter at dyrkingen klart ikke bare var til egen bruk, må nok avsnitt 19 forstås slik at Høyesterett generelt mente at tidligere etablert straffutmålingspraksis fortsatt skulle følges ved tilvirkning.

Utvalget er enig i dette og mener at både innførsel og tilvirkning bør holdes utenfor. Det samme bør gjelde for salg og andre former for overdragelse. Overdragelse av narkotika rammes av straffeloven § 231 også når det dreier seg om små kvanta. Formålet om egen bruk, som er et grunnleggende premiss både i Stortingets anmodningsvedtak og i mandatet fra regjeringen, er da som utgangspunkt ikke til stede. Dette må også gjelde for småsalg som foretas for å finansiere egen bruk, selv om knytningen til egen bruk i så fall foreligger og selv om selgeren er rusmiddelavhengig. Noe vanskeligere stiller det seg ved vederlagsfri deling av stoff, noe som er vanlig blant brukere av narkotika, jf. omtalen av anskaffelsesmåter for narkotika i punkt 4.4.1. Strafferettslig er også dette overdragelse. Rusreformutvalget vurderte, men forkastet å definere «egen bruk» «på en slik måte at ikke-kommersiell deling av rusmidler omfattes». Dette utvalget er enig i en slik avgrensning og slutter seg til Rusreformutvalgets begrunnelse.82

Utvalget har vurdert særskilt om dyrking av cannabis bør tas med i utkastet til bestemmelse. I brev 31. januar 2024 til utvalget (digitalt vedlegg til utredningen) har Kripos opplyst at dyrking av cannabisplanter skjer på brukernivå. Det samme har brukerorganisasjoner fremholdt i innspill til utvalget. Kripos opplyser at ved dyrking på brukernivå har brukeren gjerne 12–16 planter, at det vanlige er tre til fem avlinger per år per plante, og at utbyttet (røykbart materiale) per plante er fra 30 gram og oppover ved hver avling. Utvalget forstår det slik at planten normalt høstes når den er utvokst, og at alt røykbart materiale erverves da.

Utvalget legger til grunn at det er forholdsvis vanlig at cannabisbrukere dyrker cannabis til egen bruk. Utvalget har likevel blitt stående ved at dyrking ikke skal tas med i reaksjonsvalgbestemmelsen for personer med rusmiddelavhengighet. Dette skyldes dels at de kvanta som fremstilles ved hver avling, selv med noen få planter, langt vil overstige den foreslåtte terskelverdien for cannabis på 15 gram, som i seg selv er raus, jf. punkt 10.5.8 nedenfor, dels håndhevingsmessige hensyn. Med slike kvanta som dyrkes også på brukernivå, er spredningsfaren betydelig, og allerede den foreslåtte terskelverdien gjør at det kan være vanskelig for politiet å vurdere om den cannabis som en person innehar og hevder at hen har dyrket selv, er til egen bruk eller for salg.

Oppsummeringsvis er utvalgets forslag at en slik bestemmelse om reaksjonsvalg som mandatet ber utvalget utforme utkast til, bør avgrenses til bruk av narkotika samt erverv og innehav av mindre kvanta til egen bruk. Innførsel, tilvirkning (herunder dyrking) og overdragelse holdes utenfor. Dette gjelder også småsalg for å finansiere egen bruk og sosial deling uten vederlag.

10.5 Kvantum – terskelverdier

10.5.1 Innledning – mandatet

Som gjengitt i kapittel 7 foran, fastsetter mandatet at utvalget skal utrede og fremme forslag om

[h]vilke mengder narkotika som skal anses å være til egen bruk (terskelverdier). I HR-2022-731-A tar Høyesterett utgangspunkt i at det er et bevisspørsmål om en mengde narkotika er til egen bruk, samtidig som de terskelverdiene som var foreslått i Prop. 92 L (2020–2021), utgjør et «naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvor en veiledende grense bør ligge». I lys av at de lovendringene som beskrives i Hurdalsplattformen, gjelder bruk og besittelse av «mindre brukerdoser», skal utvalget vurdere om det er grunn til å innføre lavere terskelverdier, og uansett utforme et forslag til hvordan lavere terskelverdier kan innføres. Utvalget skal også vurdere hvilke andre momenter som kan være relevante å legge vekt på ved avgrensningen av om narkotika er ment til «egen bruk», sammen med eller i stedet for nærmere angitte terskelverdier, for eksempel spredningsfare eller konkrete holdepunkter for at stoffet ikke er til egen bruk.

Det sier seg selv at mengden må spille en stor rolle ved vurderingen av om et stoff er til egen bruk. Større kvanta kan normalt ikke anses for å være bestemt til egen bruk. Systematisk kunne derfor spørsmålet om terskelverdier vært behandlet som et underpunkt under temaet egen bruk i punkt 10.3 ovenfor. Både i utvalgets mandat og i praksis står imidlertid terskelverdier så sentralt at utvalget finner det mest hensiktsmessig å behandle temaet separat.

10.5.2 Gjeldende rett – terskelverdier ved reaksjonsvalg og straffutmåling

I den grunnleggende avgjørelsen i HR-2022-731-A uttaler Høyesterett om kvantum og terskelverdier:

(47) Jeg forstår imidlertid stortingsflertallet slik at man ved henvisningen til «egen bruk» også mente å si noe om hvilke kvanta den endrede vurderingen skulle knytte seg til. Bakteppet for stortingsbehandlingen var terskelverdiene som var foreslått av henholdsvis Rusreformutvalget og departementet. Utvalgets flertall foreslo som nevnt avkriminalisering for mengder opp til fem gram heroin, amfetamin og kokain. Departementet mente grensen for straff burde ligge ved to gram, mens hovedregelen burde være påtaleunnlatelse i intervallet opp til fem gram. Jeg antar at det brede flertallet på Stortinget har hatt slike mengder for øye, og at det ikke har vært meningen at befatning med større kvanta av stoffene skulle omfattes av den endrede vurderingen.

(48) Større kvanta gir en betydelig spredningsfare. I mangel på klare lovgiversignaler om det motsatte, bør endringen av straffutmålingen i narkotikasaker derfor begrenses til befatning med mengder som erfaringsmessig er til egen bruk.

(49) De foreslåtte terskelverdiene er et naturlig utgangspunkt for vurderingen av hvor en veiledende grense bør ligge. Forslaget fra flertallet i Rusreformutvalget om en grense på fem gram tok som nevnt utgangspunkt i spennet i de mengder som vanligvis erverves og besittes av brukerne. En veiledende grense på dette nivået for heroin, amfetamin og kokain har videre god støtte i rapporter fra Folkehelseinstituttet og Oslo kommune, Uteseksjonen. Uteseksjonen har opplyst at vanlig kjøp av heroin til eget forbruk varierer fra 0,2 til 5 gram. For amfetamin er intervallet 0,1 til 5 gram, mens vanlig kjøp av kokain for egen bruk varierer mellom 0,5 og 5 gram. På denne bakgrunn mener jeg at rundt fem gram av de nevnte stoffene kan være en veiledende grense for hvor store mengder som omfattes av den endrede straffutmålingen.

Det følger således av HR-2022-731-A at terskelverdiene for når domstolene skal reagere med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 ved bruk samt ved erverv, besittelse og oppbevaring av narkotika til egen bruk, er 5 gram for heroin, kokain og amfetamin. Høyesterett har ikke uttalt seg om terskelverdi for andre stoffer, men antar i flere avgjørelser at stortingsflertallet har hatt for øye de terskelverdier som var foreslått i Prop. 92 L (2020–2021) side 40, jf. HR-2022-731-A avsnitt 47 og HR-2022-733-A avsnitt 20.83

I proposisjonen på side 40 er det satt opp en oversikt over terskelverdier for ulike stoffer. Oversikten gjengis i tabell 10.1.

I brev 13. mai 2022 har riksadvokaten, med henvisning til Høyesteretts avgjørelser fra april 2022 og proposisjonen, for en rekke narkotiske stoffer fastsatt en veiledende øvre grense for når påtalemyndigheten skal reagere med påtaleunnlatelse. Terskelverdiene er de samme som i tabell 7.2 i proposisjonen. I HR-2022-1653-A avsnitt 31 viser Høyesterett til grenseverdiene for cannabis og legemidler i riksadvokatens brev.

I Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 ble foreleggsgrensen angitt slik:

Påtalemyndigheten kan reagere med forelegg ved følgende stofftyper og mengde (listen er ikke uttømmende):

• 1. Heroin: inntil 0,5 gram

• 2. Amfetamin, metamfetamin, kokain: inntil 2 gram

• 3. PMMA (parametoksymetamfetamin): inntil 1 gram

• 4. LSD: inntil 20 ruter/«drypp»

• 5. Cannabis (hasjisj/marihuana): inntil 15 gram

• 5.1 Cannabisfrø: inntil 30 stk.

• 5.2 Urteblandinger o.l., inneholdende syntetiske cannabinoider: inntil 2 gram

• 6. Khat: inntil 15 kilo

• 7. GHB/GBL/1,4-butandiol: inntil 1 dl

• 8. Sopp (psilocin/psilocybin): inntil 20 gram

• 9. Tabletter/kapsler o.l.:

• 9.1 Benzodiazepiner: Antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, eksempelvis 50 tabletter Sobril 25 mg (oxazepam), 50 tabletter Mogadon 5 mg (nitrazepam), 50 tabletter Xanor 0,5 mg (alprazolam) og 75 tabletter Valium 5 mg (diazepam).

• 9.2 Sentralstimulerende stoffer: inntil 20 tabletter ecstasy 100 mg (MDMA).

• 9.3 Opioder: Antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, eksempelvis 3 tabletter Dolcontin 100 mg (morfin), 75 tabletter Temgesic 0,2 mg (buprenorfin) og 2 tabletter Subutex 8 mg (buprenorfin)

Etter omleggingen av reaksjonssystemet i 2022 vil forelegg på bot i samsvar med 2014-rundskrivet bli reaksjonen der

• kvantumet overstiger terskelverdiene i Prop. 92 L (2020–2021) og riksadvokatens brev 13. mai 2022, men er lavere enn terskelverdiene i riksadvokatens rundskriv,

• der befatningen gjelder et stoff som er omhandlet i rundskrivet, men ikke er på listen i proposisjonen,

• der formålet med befatningen er et annet enn egen bruk,84 og

• der gjerningspersonen ikke er rusmiddelavhengig.

Når den rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk gjelder et kvantum som «i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen», følger det av HR-2022-732-A avsnitt 18 at «utgangspunktet for straffutmålingen [bør] være en kort betinget fengselsstraff». I HR-2022-2120-A avsnitt 34 uttaler Høyesterett at det aktuelle kvantum på 7,39 gram heroin i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen på 5 gram, men at her «nærmer vi oss […] taket for når det kan reageres med en kort betinget fengselsstraff».

I riksadvokatens brev 13. mai 2022 side 2 instrueres påtalemyndigheten om at den «kan, inntil nærmere rettsavklaring foreligger, legge til grunn at mengder inntil det dobbelte av den veiledende grensen er å anse som en beskjeden overskridelse». Dette brevet ble sendt før avgjørelsen i HR-2022-2120-A som avklarer at terskelen på «inntil det dobbelte av den veiledende grensen», som for heroin tilsvarer 10 gram, nok er for høy for dette stoffet. Samtidig er det på det rene at for cannabis ligger øvre grense for betinget fengsel i rettspraksis høyere enn det dobbelte av terskelverdien på 15 gram.

Ved befatning med kvanta som overstiger terskelverdiene i mer enn beskjeden grad, er utgangspunktet at tidligere etablert straffenivå skal videreføres. Efjestad argumenterer i punkt 4 i sin artikkel, blant annet med utgangspunkt i HR-2022-733-A, likevel for at det etter reformen er et utvidet rom for å idømme samfunnsstraff når rusmiddelavhengige har befatning med slike kvanta til egen bruk.

Høyesterett har ikke tatt stilling til hvorledes terskelverdiene skal praktiseres når siktede ved samme anledning har hatt befatning med flere narkotiske stoffer i kvanta under grensen for hvert av stoffene. For denne situasjonen har riksadvokaten i brevet 13. mai 2022 med henvisning til forslaget i Prop. 92 L (2020–2021) punkt 7.3 instruert påtalemyndigheten om at normalreaksjonen skal være påtaleunnlatelse ved rusmiddelavhengiges befatning med inntil tre ulike typer narkotika.

10.5.3 Sverige og Danmark

10.5.3.1 Sverige

Som det fremgår av punkt 9.1.1 og 10.3.3.1 ovenfor er terskelverdiene i Sverige:

• Amfetamin: 5,0 gram

• Cannabis: 50 gram

• Benzodiazepiner: 250 tabletter

• GHB: 50 cl.

• Heroin: 0,05 gram

• Khat: 4000 gram

• Kokain: 0,60 gram

• LSD og ecstasy: 50 tripper/tabletter alt. 5,0 gram.

Disse mengdene utgjør grensen for hva som kan anses som mindre alvorlig narkotikalovbrudd («ringa narkotikabrott»), samt grensen for hvilke forhold som kan straffes med bot.

10.5.3.2 Danmark

Som det fremgår av punkt 10.3.3.2 ovenfor, er terskelverdiene for hvilke mengder som i utgangspunktet kan anses å være til egen bruk i Danmark:

• Hash, cannabisolie og HHC-produkter 10 gram

• Marihuana 50 gram

• Hampeplanter 100 gram

• Khat 3 kilo

• Heroin/Kokain/Morfinbase 0,2 gram

• Råopium 1,0 gram

• Amfetamin 0,5 gram

• Lægemiddeltabletter 10 stk.

• Morfinpiller 5 stk.

• Ecstasypiller 1–2 stk.

Mengdegrensene for når det kan reageres med bøter, ligger vesentlig høyere enn dette, jf. punkt 9.1.2.3 og 10.3.3.2.

10.5.4 Innspill til utvalget om terskelverdier

Terskelverdier er et av de temaene som utvalget har mottatt mange innspill om. Hovedinntrykket er at et klart flertall av de aktørene som har uttalt seg om spørsmålet, synes dagens terskelverdier er for høye. Dette kommer særlig til uttrykk fra aktører fra helsefeltet, politiet, påtalemyndigheten og enkelte foreninger på rusfeltet. En mindre andel av aktørene gir uttrykk for at dagens terskelverdier, slik de er fastlagt gjennom Høyesteretts praksis og direktiver fra riksadvokaten, bør videreføres. Aktørene som argumenterer for videreføring av dagens terskelverdier, omfatter blant annet brukerorganisasjoner og ruspolitiske aktører. Det er ingen aktører som har tatt til orde for at terskelverdiene generelt bør settes høyere enn dagens nivå.

Det synes å være bred enighet om at terskelverdiene må ivareta de rusmiddelavhengiges praktiske og medisinske behov i en viss tidsperiode. Mange aktører fremhever imidlertid andre samfunnsmessige hensyn som har betydning ved vurderingen av terskelverdiene, blant annet hensynet til spredningsfare og effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Blant flere av helseaktørene argumenteres det for at det er ønskelig med lave terskelverdier. Nasjonal Kompetansetjeneste Tverrfaglig Spesialisert Behandling (NK-TSB) uttaler:

Etter vår vurdering er det viktig å ha lave terskelverdier av flere hensyn. Både risiko for spredning i sluttbrukerleddet, økt uklarhet om mengden er til eget bruk eller salg, og risiko for at brukere inntar mer av stoffet ad gangen med noe som innebærer en økt risiko for overdoser er faktorer som taler for å ha lave terskelverdier.

Lignende uttalelser om at det er ønskelig med lave terskelverdier er fremsatt av Universitetssykehuset Nord-Norge og Oslo universitetssykehus, klinikk for psykisk helse og avhengighet. Helse Vest foreslår at terskelverdiene bør tilsvare 1–2 brukerdoser, noe som i innspillsmøte med utvalget ble supplert med at det ikke er noe medisinsk begrunnet behov for å kunne inneha mer enn én dags forbruk. Universitetet i Oslo, Senter for Rus- og Avhengighetsforskning (SERAF) har overfor utvalget gitt uttrykk for at et par dagers forbruk vil være tilstrekkelig fra et medisinsk perspektiv.

Andre aktører fremhever at brukernes behov tilsier høye terskelverdier. Law Enforcement Action Partnership (LEAP) peker på at brukere utsetter seg for risiko for vold og trusler hver gang de oppsøker narkotikaselgere. Ved lave terskelverdier tvinges de også til en livsstil som rusbrukere, der livet i stor grad handler om å «fikse neste dose». Det gjøres gjeldende at lave terskelverdier dermed vanskeliggjør rehabilitering. Foreningen for Human Ruspolitikk (FHN) har uttalt at høye terskelverdier er ønskelig fordi brukerne da ikke trenger å oppsøke markedet like ofte og i større grad kan forholde seg til selgere de stoler på. Høye terskelverdier vil derfor gjøre hverdagen tryggere for brukerne.

For enkelte grupper er det argumentert for at det er særskilte grunner for å ha høyere eller lavere terskelverdier. Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse (NKROP) uttaler at de mest sårbare, med de mest alvorlige psykiske lidelsene, bør hjelpes til å unngå å frekventere de åpne rusarenaene. Dette taler ifølge NKROP for høyere terskelverdier for denne gruppen. Når det gjelder rusmiddelavhengige under 18 år, argumenterer Oslo politidistrikt for at det ikke bør være noen terskelverdier i det hele tatt.

Hensynet til effektiv straffeforfølgning mot det som i realiteten er salgsvirksomhet, nevnes av flere aktører. Møre og Romsdal politidistrikt uttaler at salgsvirksomhet med letthet kan kamufleres innenfor dagens terskelverdier for egen bruk, og at lavere terskelverdier vil gjøre at politiet mer effektivt kan bekjempe narkotikasalg. Det samme hensynet fremheves av blant andre Oslo statsadvokatembeter og Innlandet politidistrikt. Spredningsfaren, ikke minst til barn og ungdom, nevnes også av Actis som et argument for lavere terskelverdier.

Flere aktører har gitt innspill om at narkotikaselgere i stor grad vil tilpasse sin virksomhet til terskelverdiene. Derimot har utvalget i mindre grad mottatt innspill om hvorvidt de rusmiddelavhengige vil tilpasse seg terskelverdiene for innehav til egen bruk. Foreningen for Human Ruspolitikk (FHN) har i møte med utvalget uttrykt at man kan forvente at de mest ressurssterke rusmiddelavhengige tilpasser seg terskelverdiene, mens de mest ressurssvake i mindre grad vil forholde seg til regelverket.

Et eget spørsmål er hvor mange typer narkotika en rusmiddelavhengig skal kunne oppbevare samtidig innenfor terskelverdiene. Det er relativt få aktører som har uttalt seg om dette temaet. SERAF har i møte med utvalget uttalt at det ikke er noe medisinsk grunnlag for å tillate mer enn tre stoffer av gangen. SERAF legger også til at det er flere typer narkotika som det fra et medisinsk ståsted ikke gir mening å oppbevare samtidig som ledd i en rusmiddelavhengighet. Som eksempel ble det nevnt at det ikke er noen god grunn til å tillate innehav av flere sentralstimulerende stoffer samtidig. Helse Vest har uttalt at det ikke bør tillates samtidig innehav av mer enn to stoffer.

Fra politiet og påtalemyndigheten har Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter uttrykt seg negativ til at man kan inneha tre forskjellige typer narkotika helt opp til maksimal terskelverdi. Det gjøres gjeldende at man med dagens terskelverdier da kan oppbevare større mengder enn det som er akseptabelt til egen bruk, og at dette skaper problemer med å avdekke selgerne. Nordland politidistrikt har i sitt innspill gjort gjeldende at dagens terskelverdier er innenfor det akseptable, men at terskelverdiene bør gjelde for befatning med utelukkende ett stoff.

10.5.5 Bakgrunn – tidligere forslag

Tidligere forslag om veiledende grenser (terskelverdier) er først og fremst Prop. 92 L (2020–2021) punkt 7.2 med den tabellen som er gjengitt foran i punkt 10.5.2.

I Prop. 92 L (2020–2021) side 36–37 skrev departementet om valg av terskelverdier:

For utarbeidelse av terskelverdier innhentet [Rusreformutvalget] bakgrunnsmateriale blant annet fra Kripos, Folkehelseinstituttet (FHI), og sentrale aktører på rusfeltet som Uteseksjonen i Oslo, brukerommene i henholdsvis Oslo og Bergen, lavterskelhelsetjenestetilbud, brukerorganisasjoner mfl. Utvalget etterspurte blant annet hva som vil fremstå som et realistisk spenn – fra høyt til lavt – for mengde av ulike typer narkotika som erverves eksklusivt for egen bruk og hvilken mengde som kan antas konsumert i løpet av et døgn.

Tilbakemeldingene fra disse informantene viste at det er store variasjoner i den mengde ulike stoffer som brukere til enhver tid erverver og besitter, og tilsvarende stor variasjon i hva som kan anses å være en brukerdose eller dagsbehov hos tilvendte brukere. Dette kompliseres ytterligere ved at blandingsbruk er vanlig forekommende bruk av illegale rusmidler i gruppen med omfattende rusproblematikk og rusbrukslidelser, med unntak av de rene cannabisbrukerne. Videre foregår erverv og bruk av narkotika i et illegalt marked med begrenset tilgang til data, og følgelig er det lite realistisk å utarbeide en statistisk modell for å beregne nøyaktig hvor stor andel av dagens erverv og innehav av narkotika som kunne omfattes av en gitt terskelverdi.

Utvalgets flertall fant at terskelverdier bør fastsettes ut fra det spennet i mengde som faktisk erverves og besittes blant brukere av narkotika samt de stoffene som faktisk brukes. Utvalget fant på den bakgrunn ikke grunn til å fastsette terskelverdier for straffri innehav av narkotika ut fra det enkelte stoff sitt skadepotensial eller gjennomsnittlig brukerdoser mv.

Utvalgets forslag til terskelverdier hviler på en avveining mellom flere relevante hensyn. Dersom terskelverdiene settes relativt lavt, vil det kunne innebære at flere brukere fremdeles kunne straffes for innehav av narkotika ment til egen bruk, men det vil samtidig redusere faren for at salgsleddet tilpasser seg terskelverdiene, og omvendt dersom terskelverdiene settes relativt høyt.

Flertallet konkluderte med at hensynet til brukerne måtte veier tyngre enn for eksempel spredningsfare og politiets behov for å kunne legge salghensikt til grunn ved avdekking av befatning med narkotika. Flertallet la seg derfor i det øvre sjiktet av hva brukere til enhver tid kan ha på seg. Mindretallets forslag ble begrunnet med utfordringer knyttet til politiets etterforskning, spredningsfare og økt konsum av narkotika i eksisterende brukergrupper.

På side 38 og 39 begrunnet departementet sitt valg av terskelverdier:

Departementet har vurdert de synspunkter på terskelverdier som fremkommer i høringssvar opp mot utvalgets opprinnelige forslag. Innledningsvis anser departementet at utvalgets modell for fastsetting av terskelverdier er hensiktsmessig. Skillet mellom straffri og straffbar befatning med narkotika kan ikke trekkes på empirisk grunnlag alene. Fastsettelse av terskelverdier må også balansere hensynet til den enkelte bruker og hensynet til eventuell spredningsfare, herunder selgere som tilpasser seg terskelverdiene.

[…]

Departementet legger således til grunn at en rusdose ikke kvantitativt er det samme som en brukerdose, som altså kan være langt høyere for en tilvendt bruker. Med utgangspunkt i at rusreformen ikke utelukkende skal være for rekreasjons- eller tilfeldighetsbrukere av narkotika, men også ta inn i seg personer som bruker narkotika i et omfang som medfører toleranseutvikling, vil rusdoser ikke fremstå som en hensiktsmessig størrelse ved fastsettelse av mengdebegrensning.

Med den variasjon som finnes blant brukere av narkotika hva angår størrelse på brukerdoser, finner departementet heller ikke at brukerdoser, eventuelt en norm som baserer seg på et standardisert nivå for døgnforbruk eller lignende, fremstår som hensiktsmessig for fastsettelse av terskelverdier.

Departementet finner videre at fastsettelse av terskelverdier med utgangspunkt i stoffets skadepotensial, styrkegrad og eventuelt utregning av antall standardiserte brukerdoser, både vil ha en ressursmessig betydning og en forsinkende effekt, da reaksjonen som skal gis forutsetter en analyse av stoffets kvalitet før man kan avgjøre hvorvidt en besittelsessituasjon skal anses straffri eller straffbar. Med et slikt utgangspunkt ville vi også komme i den situasjon at straff, og de stigma som hefter til straff – anvendes overfor for høykonsumenter av de farligste stoffene, de som ofte har de største helsemessige og sosiale utfordringene. Dette ville være i strid med reformens formål.

[…]

Samlet sett mener departementet at det er en ren mengdeverdi som vil være mest hensiktsmessig for å trekke skillet mellom straffbar og ikke-straffbar befatning med narkotika. Utvalget kom til at det ikke bør ha betydning for anvendelsen av terskelverdiene som sådan om stoffet avviker fra den normale styrkegraden innenfor den foreslåtte modellen.

Terskelverdier skal bidra til [at] en polititjenesteperson på stedet enkelt og effektivt kan avgjøre hvorvidt en overtredelse av forbudet mot innehav av narkotika skal følges opp i straffesakskjeden eller helsetjenesten. De skal også fremstå lett forståelige og forutsigbare for brukere av narkotika. Dette taler også mot forslag om en differensiert tilnærming der det er ulike terskelverdier for innehav av narkotika i ulike situasjoner og på ulike steder.

Terskelverdiene skal videre understøtte formålet med rusreformen. Det er således ikke et mål at flest mulig personer som bruker narkotika skal ende opp med påtale og straffansvar, men tvert imot få adekvat informasjon om risiko og konsekvenser av narkotikabruk samt tilbud om hjelp, behandling og oppfølging. Dette taler for å sette terskelverdien for ikke-straffbar befatning med narkotika høyt.

Imidlertid deler departementet høringsinstansenes syn på risiko for spredningsfare, i den utstrekning at tilpasning til høye terskelverdier hos brukere av narkotika medfører at det vil være mer narkotika i omløp på gateplan og med det være mer tilgjengelig også for andre grupper. Departementet finner imidlertid ikke at dette kan vektes tungt da det er lite grunn til å tro at det er dagens sondring mellom besittelse og oppbevaring som regulerer brukernes adferd i særlig grad, men heller overgangen mellom overtredelse som medfører forelegg eller fengsel. Høy pris på narkotika, samt reell risiko for tap av stoff som følge av beslag eller tyveri, vil sannsynligvis begrense mengde narkotika som en bruker til enhver tid kan oppleve det opportunt å inneha.

Samtidig vil departementet sikre at terskelverdier ikke settes så høyt at omsetningsleddet tilpasser seg disse verdiene og politiets mulighet til å etterforske mer alvorlig narkotikakriminalitet forringes. Svært mange høringsinstanser, herunder Politidirektoratet, politiets særorganer og påtalemyndighetene har tatt dette opp i sine høringssvar, og departementet tillegger disse synspunktene stor vekt.

10.5.6 Valg av reguleringsmåte for terskelverdier

Spørsmålet her er hvordan terskelverdiene skal angis. Aktuelle alternativer er mengde stoff og antall rusdoser. En tredje mulighet er å knytte terskelverdiene til brukerdoser.

Mandatet synes å forutsette at terskelverdiene skal knyttes til kvantum («mengder narkotika»), slik også Rusreformutvalget og departementet foreslo i henholdsvis NOU 2019: 26 og Prop. 92 L (2020–2021). Dette fremstår også som det mest hensiktsmessige. Mengden er lett konstaterbar; den kan måles. Kvantum er dessuten en operasjonelt hensiktsmessig størrelse. Det kan enkelt konstateres av politiet på stedet om et beslaglagt kvantum er over eller under grensen. Mengden er dessuten den mest sentrale størrelse som kjøper og selger forholder seg til ved omsetning av narkotika.

Også en rusdosegrense er i og for seg lett konstaterbar, men vil være mindre operasjonell. En rusdose defineres vanligvis som den dosen av et stoff som anses å medføre kognitiv og/eller psykomotorisk påvirkning svarende til alkoholkonsentrasjon i blodet på ca. 1 promille for en ikke tilvent bruker (med ikke tilvent bruker forstås gjennomsnittsverdier i en normalpopulasjon).85 For å kunne omregne beslaget til renstoff er det nødvendig med analyse for å klarlegge styrkegraden, noe som tar tid og koster penger, og som burde være unødvendig ved mindre beslag. En rusdosedefinisjon har også den operative ulempe at styrkegraden varierer over tid, jf. punkt 10.5.8, noe som medfører at også kvantumsgrensen (i gram) vil variere tilsvarende.

For sammenhengens skyld nevnes at beslaglagt narkotika som hovedregel skal analyseres, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt VI.2, likevel slik at analyse kan unnlates i saker som søkes avgjort ved forelegg eller påtaleunnlatelse. Etter gjeldende retningslinjer blir derfor beslag i den størrelsesorden som utvalgets mandat gjelder, bare unntaksvis analysert, og utvalget vil ikke foreslå at dette endres.

Brukerdoser er etter utvalgets syn ikke under noen omstendighet en hensiktsmessig måte å angi terskelverdier på. Som påpekt i sitatet ovenfor fra Prop. 92 L (2020–2021), er det store variasjoner i den mengde ulike stoffer som brukere til enhver tid erverver og besitter, og tilsvarende stor variasjon i hva som kan anses å være en brukerdose eller dagsbehov hos tilvente brukere. En brukerdose for en tilvent bruker kan være langt høyere enn én rusdose. Dessuten er blandingsbruk vanlig.

Momenter som stoffenes ulike skadepotensial og spredningsfare er det mest nærliggende å ta i betraktning når nivået på terskelverdiene skal fastsettes, jf. punkt 10.5.8.

Utvalgets konklusjon er etter dette at terskelverdiene bør fastsettes på grunnlag av mengde, dvs. i gram uavhengig av styrkegrad, jf. punkt 10.5.8, og uavhengig av antall rusdoser.

10.5.7 Særlig høy eller lav styrkegrad

En lik kvantumsgrense for alle pulverstoffene, som departementet foreslo i Prop. 92 L (2020–2021) side 40 og Høyesterett la til grunn i HR-2022-731-A avsnitt 49, medfører, som følge av forskjellene i styrkegrad, at terskelen blir nokså ulik hvis man ser på antall rusdoser som omfattes. Som nevnt tidligere, kan man (i hvert fall i teorien) tenke seg en felles terskel for alle stoffer angitt i rusdoser. Dette er imidlertid ikke hensiktsmessig fordi terskelverdiene må fastsettes også ut fra mange andre momenter enn rusvirkning, jf. punkt 10.5.8.1. Det er likevel et spørsmål om ikke styrkegraden bør tillegges en viss betydning, ettersom denne varierer både stoffene imellom og over tid. Eksempelvis viser tabellene i Kripos’ narkotikastatistikk for 2023 side 12 og 15 at for heroin har gjennomsnittlig styrkegrad de siste ti år (fra 2014 til 2023) sunket fra 20 % til 11 %, mens gjennomsnittlig styrkegrad for kokain i samme periode har steget fra 32 % til 84 %.

I HR-2019-2203-A avsnitt 19–21 sier Høyesterett om sammenheng mellom styrkegrad og straffutmåling:

(19) Det følger av langvarig praksis at stoffets styrkegrad får konsekvenser for straffen der stoffet har en renhet som avviker markert fra normal styrkegrad, det vil si den renhetsgrad som Høyesteretts straffutmålingspraksis er basert på, jf. blant annet Rt-2015-1124 avsnitt 16 til 18.

(20) Bakgrunnen for dette er at mengden virkestoff i narkotikaen kan ha betydning både for stoffets farlighet og for antall rusdoser og dermed også for spredningsfaren. Uavhengig av om tiltalte kjente til renheten av stoffet, tillegges styrkegraden derfor vekt som uttrykk for faren ved det aktuelle stoffpartiet.

(21) Når det likevel ikke foretas en finjustering av straffen avhengig av mengden virkestoff, skyldes det blant annet at styrkegraden ikke nødvendigvis er kjent for selger og i alle fall ikke for kjøper. Derfor er det heller ikke gitt at antallet brukerdoser eller profitten fra salget av stoffet vil variere noe særlig etter renheten av stoffet.

I HR-2022-2120-A avsnitt 16 og 17 legger Høyesterett til grunn at terskelverdiene ikke påvirkes av styrkegraden for det aktuelle stoff.

Både rettstekniske og operasjonelle hensyn tilsier at grensene bør være faste. Utvalget mener derfor at rettstilstanden bør være slik at bare markerte avvik fra normal styrkegrad kan tillegges vekt ved bedømmelsen av terskelverdi. Dette innebærer at markert lavere styrkegrad enn normalnivået kan medføre at stoffet siktede innehar, anses bestemt til egen bruk, selv om mengden er noe større enn terskelverdien. Og omvendt kan høy styrkegrad indikere at stoffet ikke er til egen bruk, selv om kvantum er innenfor terskelverdi. Med normal styrkegrad menes her den styrkegrad som er angitt for det enkelte stoff i punkt 10.5.8.2 nedenfor, ettersom forslaget om terskelverdier er basert på denne styrkegraden. Ofte vet man ikke hvilken styrkegrad et beslag på brukernivå har ettersom mindre beslag ikke analyseres, jf. punkt 10.5.6 ovenfor. I mangel av konkrete holdepunkter for noe annet må det kunne legges til grunn at stoffet har normal styrkegrad. Det bør overlates til praksis å avgjøre hva som er markerte avvik. Tidligere rettspraksis kan her gi veiledning både om hvor stor endring i nivå som skal til og hvilke andre momenter, for eksempel konsekvenser for bruksmåte, som kan tas i betraktning.

10.5.8 Valg av terskelverdier

10.5.8.1 Generelt om nivå for terskelverdier

I gjeldende rett, jf. HR-2022-731-A og Prop. 92 L (2020–2021), er terskelverdiene fastsatt ut fra hvilke mengder som vanligvis erverves og besittes av brukerne. Ettersom formålet med en ny straffutmålingsordning for rusmiddelavhengige er at disse «i alminnelighet ikke skal ilegges følbare straffereaksjoner i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk», jf. punkt 2 i utvalgets mandat, er det innlysende at det må veie tungt ved valg av terskelverdier hvilke mengder det er vanlig at rusmiddelavhengige erverver og innehar til egen bruk. Under utvalgets arbeid har det ikke kommet frem noe som tilsier at de mengder som Høyesterett har lagt til grunn, ikke er hensiktsmessige ut fra dette formålet bedømt isolert.

Det kan også anføres at terskelverdiene bør settes slik at den rusmiddelavhengige kan ha noen brukerdoser på seg, for eksempel nok til et par dagers forbruk. Men det er så store variasjoner i hva som utgjør en brukerdose for en tilvent bruker, at også med et slikt utgangspunkt må fastsettelsen av terskelverdier bero på et skjønn.

Høye terskelverdier medfører at de fleste rusmiddelavhengige vil nyte godt av reformen, mens lave terskelverdier innebærer en fare for at personer som reelt er rusmiddelavhengige og derfor er i målgruppen for reformen, kan falle utenfor.

I HR-2017-1675-A avsnitt 9 fremholder Høyesterett med henvisning til Rt-2012-1316 avsnitt 15 og 16 for narkotikasaker generelt at «straffutmålingen ‘skal avspeile faren ved bruk’, og at straffen for det enkelte stoff derfor må ‘fange opp dette stoffets særlige virkninger og skadepotensiale’». Disse momentene må etter utvalgets syn ha stor betydning også når terskelverdier skal fastsettes. Momentet stoffets skadepotensial omfatter blant annet stoffets evne til å skape avhengighet, risiko for fysisk og psykisk helseskade, risiko for uønskede hendelser ved bruk (f.eks. vold eller seksuelle overgrep) og virkning når stoffet brukes sammen med andre stoffer (alkohol, legemidler eller andre narkotika).

Også andre hensyn må tas i betraktning og kan tale for relativt lave terskelverdier. Faren for spredning i sluttbrukerleddet øker med høyere terskelverdi. Høy terskelverdi gjør det lettere å omsette narkotika og gjør det vanskeligere for politiet å bekjempe nettverksbasert omsetning. Høye terskelverdier kan også friste særlig barn og unge til å kjøpe mer enn de trenger og enten bruke mer selv eller selge videre. Hensynet til å begrense spredning taler derfor for lave terskelverdier. I innspillsrunden har politiet opplyst til utvalget at tunge kriminelle organisasjoner utnytter ungdom til salg/omsetning, og at det må antas at disse vil tilpasse seg terskelverdiene. Høye terskelverdier gjør det dessuten vanskelig for politiet særlig i initialfasen å skille mellom erverv og innehav til egen bruk og besittelse/oppbevaring for salg. I innspillsrunden er det i tillegg pekt på at høy terskelverdi kan øke risikoen for overdoser.

Etter utvalgets syn må det også tas i betrakting at terskelverdiene vil ha en signaleffekt. Det kan lett feste seg en oppfatning om at erverv og innehav av narkotika opp til terskelverdi er lovlig eller akseptabelt, noe som er lite ønskelig.

Utvalget legger til grunn at både selgere og kjøpere vil innrette seg etter terskelverdiene, og at brukere vil bære på seg narkotika opp til terskelverdi.

Også prosessuelle hensyn og hensynet til politiets forebyggende virksomhet kan være relevante momenter. Høye terskelverdier vil vanskeliggjøre politiets forebyggende arbeid, især blant ungdom.

Til syvende og sist vil valget av terskel bero på en avveining av motstående hensyn, noe som må skje på politisk nivå. Utvalget vil understreke at valg av terskelverdi er et politisk valg og ikke et faglig spørsmål, verken medisinsk eller juridisk.

10.5.8.2 Terskelverdier for de enkelte stoffene

Heroin

Det vises til omtalen av heroin i punkt 4.1.5, herunder beskrivelsen av virkning og skadepotensial. Heroin og andre opioider er sterkt avhengighetsskapende og gir betydelig risiko for akutt død, kroppslige skader og sykdom.

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 satt til 5 gram.

Denne grensen tilsvarer 55 rusdoser for heroin med gjennomsnittlig styrkegrad på 11 %.86 I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen for heroin 0,5 gram. I Sverige er høyeste mengde heroin for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bot 0,05 gram, og i Danmark er presumsjonsgrensen for å anse et kvantum for å være bestemt til egen bruk 0,2 gram.87

Det fremgår av Kripos’ narkotikastatistikk for 2023 side 6 at gjennomsnittlig styrkegrad i analyserte heroinbeslag dette året var 11 %. Det er noe lavere enn i perioden 2017–2021 (15–17 %). Variasjonene var imidlertid betydelige. I hovedsak lå variasjonen mellom 4 % og 22 %, men det var ett beslag med svært høy styrkegrad, hele 53 %. Det var liten forskjell i styrkegrad på små og store beslag. Gjennomsnittlig styrkegrad i beslag under 5 gram var 10 %, mens gjennomsnittlig styrkegrad i beslag over 100 g var 13 %.

I utvalgets innspillsrunde har flere instanser gitt uttrykk for at den nåværende terskelverdien for heroin på 5 gram er for høy.

Utvalget foreslår, særlig i lys av skadepotensialet ved bruk av heroin og spredningsfaren, at den veiledende grenseverdien bør settes til 1 gram. Dette tilsvarer elleve rusdoser når heroinet har en styrkegrad på 11 %, og er det dobbelte av foreleggsgrensen i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014. I 2023 var 32 % av heroinbeslagene på 1 gram eller mindre.88 I 2022 var det tilsvarende tallet 34 %.89 Etter det utvalget har fått opplyst, vil 1 gram dekke dagsbehovet i en til to dager for en tilvent bruker med stort inntak av heroin.

Tabletter med opioider

Eksempler på slike tabletter er Dolcontin (morfin), Temgesic (buprenorfin), Subutex (buprenorfin) og Oxycodone (oksykodon).

I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen for tabletter som inneholder opioider, satt ved det antall tabletter som tilsvarer ca. 25 rusdoser. Utvalget mener at dette er en hensiktsmessig terskelverdi for slike tabletter. Ettersom tablettene har ulikt virkestoff og ulik styrkegrad, vil grensen angitt i antall tabletter bli ulik, men dette vil neppe skape vansker i praksis. Om hvilket kvantum renstoff som utgjør én rusdose for hvert av de aktuelle virkestoffene, viser utvalget til tabell 2 på side 38 i vedlegget til referansegruppens rapport.90 Her angis rusdose for virkestoffene buprenorfin, metadon, morfin og oksykodon. Etter utvalgets syn kan disse verdiene legges til grunn. I brev 1. mars 2024 til Rushåndhevingsutvalget opplyser Kripos at for buprenorfin tilsvarer 1 tablett á 8 mg 25 rusdoser.

Syntetiske opioider

I Kripos’ narkotika- og dopingstatistikk 2023 er syntetiske opioider omtalt slik på side 7 (fotnoter er utelatt):

Nitazener

I 2022 ble syntetiske opioider i gruppen nitazener beslaglagt i Norge for første gang. Stoffene i denne gruppen er svært potente, fra ca. 10 til 1 000 ganger mer potente enn morfin. Flere overdoser og overdosedødsfall er knyttet til nitazener de siste to årene, og det er all grunn til å advare mot bruk av disse stoffene. Fra Europa meldes det også om økende bekymring knyttet til nitazene. Mens det var fire beslag av nitazener i Norge i 2022, har det vært 14 beslag i 2023. Beslagene i 2023 er i Oslo, Øst, Sør-Vest og Troms politidistrikter og omfatter tre ulike stoffer; metonitazen, protonitazen og metonitazepyn. Beslagene har vært tabletter av ulike typer, væske på øyedråpe- og nesesprayflasker, pulver og kapsler. Nitazener ble oppført som en gruppe på narkotikalisten i mai 2023.

Med det skadepotensial slike syntetiske opioider har, bør terskelverdien for slike stoffer settes til null. Slike stoffer kan gi alvorlige forgiftninger og dødelig utfall i selv svært små doser. Enhver befatning bør straffeforfølges på ordinær måte, også overfor rusmiddelavhengige. Det dreier seg om stoffer som det ikke er noe reelt behov for at rusmiddelavhengige skal ha befatning med til egen bruk. Se nærmere i punkt 10.5.8.3 nedenfor og spesialmotivene til § 232 a.

Kokain

Det vises til omtalen av kokain i punkt 4.1.3, herunder beskrivelsen av virkning og skadepotensial. Kokain er et sterkt avhengighetsskapende stoff. Det er risiko for uønskede psykiske virkninger i form av blant annet panikkangst, hallusinasjoner og paranoid psykose. Det er også risiko for kroppslige skadevirkninger, og overdose kan være dødelig.

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 satt til 5 gram.

En rusdose kokain er 50 mg renstoff.91 Grensen på 5 gram tilsvarer 84 rusdoser for kokain med en gjennomsnittlig styrkegrad på 84 %. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen for kokain 2 gram. I Sverige er høyeste mengde kokain for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bot 0,6 gram, og i Danmark er presumsjonsgrensen for å anse et kvantum kokain for å være bestemt til egen bruk 0,2 gram. I Danmark er således kvantumsgrensen den samme for kokain som for heroin.

Det fremgår av Kripos’ narkotikastatistikk for 2023 side 5 at gjennomsnittlig styrkegrad i analyserte kokainbeslag dette året var 84 %. I tiårsperioden 2006–2015 lå gjennomsnittlig styrkegrad i kokain stabilt rundt 34 %.92 Deretter har styrkegraden økt betydelig. Det er liten forskjell på styrkegrad i små og store beslag. I 2023 var gjennomsnittlig styrkegrad i pakninger under 30 gram 83 %, mens gjennomsnittlig styrkegrad i pakninger på 1 kilo var 89 %. Til sammen 89 % av de analyserte beslagene hadde styrkegrad over 70 %. Kokain er det nest mest vanlig brukte narkotiske stoffet i Europa, etter cannabis (hasj og marihuana). EMCDDA melder at både tilgjengeligheten og bruken holder seg på et høyt nivå historisk sett.93 Gjennom noen år har kokain utgjort en stadig større andel av narkotikabeslagene i Norge. I 2023 var andelen 10 % mot 5 % i 2020.94

Tradisjonelt har kokain og amfetamin vært likestilt i straffutmålingssammenheng. I rettspraksis er det således lagt til grunn at befatning med kokain straffes i det øvre sjikt av amfetaminsakene, jf. Rt-1996-1726 der dette er grundig drøftet og begrunnet med utgangspunkt i en sakkyndig redegjørelse. Standpunktet er gjentatt blant annet i Rt-2014-360 avsnitt 35, Rt-2015-1142 avsnitt 15 og HR-2019-2204-A avsnitt 28. Da dette straffenivået ble etablert, var styrkegraden nokså lik for kokain og amfetamin/metamfetamin (i området 30–40 %). De senere år har imidlertid gjennomsnittlig styrkegrad økt betydelig for kokain, samtidig som den har gått ned for amfetamin, jf. ovenfor om kokain og nedenfor om amfetamin. For kokain har det således vært en betydelig utvikling i styrkegrad sammenlignet med situasjonen da det generelle straffenivået ble fastsatt, se HR-2019-2203-A avsnitt 19 om betydningen av dette.

Utvalget foreslår, særlig i lys av skadepotensialet ved bruk av kokain, spredningsfaren samt utviklingen i styrkegrad og bruksmønster, særlig blant unge, at terskelverdien bør settes betydelig lavere enn någjeldende grense på 5 gram. Utvalget anser at 2 gram er passende sammenlignet med heroin (ovenfor) og amfetamin (nedenfor). Dette tilsvarer 34 rusdoser når kokainen har en styrkegrad på 84 %, og er den samme som foreleggsgrensen i riksadvokatens rundskriv. I 2023 var 52 % av kokainbeslagene 2 gram eller mindre. I 2022 var det tilsvarende tallet 51 %.95 Over halvparten av beslagene var således mindre enn den foreslåtte terskelverdien.

Amfetamin og metamfetamin

Det vises til omtalen av amfetamin og metamfetamin i punkt 4.1.4, herunder beskrivelsen av virkning og skadepotensial. Amfetamin er sterkt avhengighetsskapende og gir høy risiko for uønskede hendelser som følge av brukerens atferd. Bruk kan gi både psykiske og fysiske helseskader. Det er risiko for utvikling av paranoid psykose, som kan vedvare i relativt lang tid etter avsluttet stoffinntak. Overdose kan gi dødelig utfall.

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 satt til 5 gram.

En rusdose amfetamin og metamfetamin er 50 mg renstoff.96 Grensen på 5 gram tilsvarer 20 rusdoser for amfetamin med en gjennomsnittlig styrkegrad på 20 %. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen for amfetamin 2 gram. I Sverige er høyeste mengde for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bot 5 gram, og i Danmark er presumsjonsgrensen for å anse et kvantum amfetamin for å være bestemt til egen bruk 0,5 gram.

Det fremgår av Kripos’ narkotika- og dopingstatistikk 2023 side 6 at gjennomsnittlig styrkegrad i analyserte amfetaminbeslag dette året var 20 %. Videre opplyser Kripos at gjennomsnittlig styrkegrad i amfetaminbeslag har vært svakt synkende de siste tre årene. Gjennomsnittet på 20 % i 2023 er det laveste årsgjennomsnittet det siste tiåret. Styrkegraden i analyserte beslag varierte fra 1 % til 65 %. Det var ingen forskjell i gjennomsnittlig styrkegrad for små og store beslag.

Tradisjonelt har kokain og amfetamin vært likestilt i straffutmålingssammenheng, se nærmere ovenfor under omtalen av kokain.

Utvalget foreslår at terskelverdien i gjeldende rett på 5 gram kan opprettholdes for amfetamin, Dette tilsvarer 20 rusdoser når amfetaminen har en styrkegrad på 20 %, og er noe over det dobbelte av foreleggsgrensen i riksadvokatens rundskriv. Med en rusdoseangivelse på 100 mg97, ville antall rusdoser med en terskelverdi på 5 gram blitt halvparten. Utvalget finner ikke grunn til å skille mellom amfetamin og metamfetamin. I 2023 var 52 % av amfetaminbeslagene 5 gram eller mindre. I 2022 var det tilsvarende tallet 57 %.98 Mer enn halvparten av beslagene var således under terskelverdien.

Utvalget har vurdert om terskelverdien for amfetamin bør settes lavere enn 5 gram for å redusere avstanden i gram til den foreslåtte terskelverdien for kokain på 2 gram. Begge er sentralstimulerende stoffer. Utvalget har likevel blitt stående ved at fem gram bør beholdes som terskelverdi for amfetamin også om terskelverdien for kokain settes ned til 2 gram, særlig ut fra en rusdosebetraktning. Med gjennomsnittlig styrkegrad i 2023, som samsvarer godt med utviklingen i styrkegrad for de to stoffene de siste årene, jf. ovenfor, gir kokain 17 rusdoser per gram, mens amfetamin gir fire rusdoser per gram. De foreslåtte terskelverdier tilsvarer 34 rusdoser kokain og 20 rusdoser amfetamin. En lavere terskelverdi for amfetamin vil øke denne forskjellen. Utvalget anser det uaktuelt å øke terskelverdien for amfetamin for å utjevne forskjellen i rusdoser på den måten.

MDMA og ecstasy

MDMA forekommer i tablettform (ecstasy) og som pulver og krystallinsk materiale. Det vises til omtalen av stoffet i punkt 4.1.6, herunder beskrivelsen av virkning og skadepotensial. MDMA antas å ha lavere avhengighetspotensial enn amfetamin, kokain, alkohol og tobakk, men det er risiko for utvikling av avhengighet ved gjentatt og langvarig bruk. Alvorlig og dødelig forgiftning antas å forekomme relativt sjelden. Det er risiko for psykotiske symptomer og uønskede hendelser, og ved langvarig bruk er det risiko for helseskade.

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 satt til 1 gram pulver/krystaller.

En rusdose MDMA er 150 mg.99 I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er påtalemyndighetens foreleggsgrense for MDMA angitt til 20 tabletter á 100 mg MDMA. I Sverige er høyeste mengde for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bot 50 tabletter, alternativt 5 gram (pulver), og i Danmark er presumsjonsgrensen for å anse ecstasypiller for å være bestemt til egen bruk 1–2 tabletter.

Kripos opplyser på side 6 i narkotikastatistikken for 2023 at styrkegraden i beslaglagt MDMA-pulver oftest er høy. I 2023 var gjennomsnittet på 91 %, På begynnelsen av 2000-tallet var styrkegraden i tabletter typisk 100 mg/tablett. De siste årene har gjennomsnittlig styrkegrad i tabletter vært vesentlig høyere. Selv om styrkegraden fortsatt er høy, er trenden nå litt synkende både i Norge og i Europa for øvrig. Det er store variasjoner mellom beslagene. I 2023 var gjennomsnittlig styrkegrad 136 mg per tablett, med variasjoner fra 61 til 196 mg per tablett.

I rettspraksis sammenlignes MDMA med amfetamin, både i tablettform (ecstasy) og som pulver, jf. blant annet Rt-2009-1394. I HR-2019-2204-A avsnitt 10 uttaler Høyesterett med henvisning til tidligere praksis at 8 tabletter inneholdende 100 mg MDMA tilsvarer 1 gram «gateamfetamin» med ca. 50 prosent renhetsgrad. Videre uttaler Høyesterett i avsnitt 23 at 1 gram MDMA i pulverform med normal styrkegrad kan sammenlignes med 1 gram gateamfetamin, og det opplyses at «[n]ormal styrkegrad for gateamfetamin de siste årene har vært om lag 30 prosent».

Utvalget mener etter dette at terskelverdien for MDMA i pulverform bør være 5 gram på samme måte som for amfetamin. Selv om styrkegraden for MDMA i pulverform er høy samtidig som gjennomsnittlig styrkegrad for amfetamin nå er lavere enn da dommen i HR-2019-2204-A ble avsagt, er det etter utvalgets syn ikke grunn til å endre forholdstallet på 1:1. Derimot mener utvalget at for MDMA i tablettform, bør terskelverdien settes til 25 tabletter. Med en gjennomsnittlig styrkegrad på 150 mg per tablett utgjør dette 25 rusdoser, noe som tilsvarer den grensen angitt i rusdoser som utvalget foreslår for andre tabletter (tabletter med opioider og tabletter med benzodiazepiner). Utvalget foreslår også at terskelverdien knyttes til antall tabletter uten at det samtidig angis et tilsvarende antall rusdoser slik det gjøres for legemidlene. Forskjellen er at for legemidlene omfatter hver terskelverdi flere virkestoffer med ulik rusdosedefinisjon. Dessuten er det vanligvis enkelt å konstatere styrkegraden for legemidlene. Dette er ikke er tilfelle for MDMA i pilleform samtidig som variasjonen her er stor. Utvalget legger stor vekt på at politiet må kunne konstatere om et beslag er over eller under terskelverdi uten å måtte analysere tablettene. Utvalget anser det derfor forsvarlig å angi terskelverdien som et antall tabletter med utgangspunkt i en gjennomsnittsbetraktning om styrkegrad.

Cannabis

Det vises til omtalen av cannabis i punkt 4.1.2, herunder beskrivelsen av virkning og skadepotensial. Cannabisinntak fører sjelden til alvorlig forgiftning, og cannabis antas å ha lavere risiko for avhengighet enn for eksempel heroin og kokain. Avhengighet anslås likevel å forekomme hos mellom 10 og 13 % av de som har prøvd cannabis i løpet av livet, og cannabis er det nest hyppigst forekommende ulovlige rusmiddelet hos personer som mottar rusbehandling i spesialisthelsetjenesten.100 Cannabisbruk kan i noen tilfeller gi uønskede effekter som aggresjon og psykotiske symptomer. Langvarig bruk kan gi redusert kognitiv kapasitet og fysiske helseskader. Tidlig debut gir økt risiko for utvikling av avhengighet og økt hyppighet av andre fysiske og psykiske helseskader.

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 satt til 15 gram.

En rusdose THC er 25 mg.101 Grensen på 15 gram tilsvarer 174 rusdoser for cannabis med gjennomsnittlig styrkegrad på 29 % THC. Dette utgjør 11,6 rusdoser per gram. I praksis er det imidlertid vanlig å regne 3–4 rusdoser per gram på brukernivå.

I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen for cannabis 15 gram. I Sverige er høyeste mengde for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bot 50 gram, og i Danmark er presumsjonsgrensen for å anse et kvantum for å være bestemt til egen bruk 10 gram for hasj, cannabisolje og HHC-produkter, 50 gram for marihuana og 100 gram for hamp-planter.

Det fremgår av Kripos’ narkotika- og dopingstatistikk 2023 side 4 at både i Norge og Europa for øvrig er styrkegraden i cannabis de siste årene vesentlig høyere enn tidligere. I Norge har gjennomsnittlig styrkegrad i analyserte hasjbeslag ligget på 25–29 % THC de siste seks årene, og i 2023 var gjennomsnittet 29 %. I 96 % av de analyserte beslagene lå styrkegraden mellom 17 og 42 %. Styrkegraden i analyserte marihuanabeslag varierte fra 1 % til 32 % THC, med et gjennomsnitt på 14 %.

Utvalget foreslår at terskelverdien i gjeldende rett på 15 gram opprettholdes. Denne samsvarer med foreleggsgrensen i riksadvokatens rundskriv. Sammenliknet med de andre narkotiske stoffene som er omhandlet ovenfor, er dette en høy terskelverdi, særlig hvis man ser på antall rusdoser og utviklingen i gjennomsnittlig styrkegrad. En så høy terskelverdi kan også gjøre det vanskelig for politiet å skille mellom brukere og selgere. Den høye terskelverdien reflekterer imidlertid at cannabis har mindre skadepotensial enn de andre stoffene. I 2023 var 67 % av cannabisbeslagene på 15 gram eller mindre. I 2022 var det tilsvarende tallet 66 %.102 Omtrent to tredjedeler av beslagene var således mindre enn terskelverdien.

GHB og GBL

Straffutmålingsmessig er GHB og GBL likestilt og sammenlignes med hasj. I Rt-2012-1120 kom Høyesterett til at 1 kilo hasj tilsvarer ca. 10 liter GBL, dvs. at 1 liter GBL eller GHB tilsvarer 100 gram hasj.

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 satt til 1 desiliter. Dette er samme terskelverdi som for forelegg etter riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2. Med forholdstallet i Rt-2012-1120 tilsvarer en desiliter GBL eller GHB 10 gram hasj.

En rusdose GHB er 2 gram.103 Etter det utvalget kan se, er det ikke etablert terskelverdier for GHB eller GBL i Danmark. I Sverige er høyeste mengde for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bot 50 centiliter GHB, dvs 0,5 desiliter.

Utvalget foreslår at gjeldende terskelverdi på 1 desiliter blir beholdt. I 2023 var 43 % av beslagene på 1 desiliter eller mindre. I 2022 var det tilsvarende tallet 44 %.104 En terskelverdi på 1 desiliter tilsvarer 10 gram hasj. Ovenfor har utvalget foreslått 15 gram som terskelverdi for hasj. Det kan argumenteres for at terskelverdien bør være lik for hasj og GHB/GBL, jf. ovenfor. Utvalget har derfor vurdert om enten terskelverdien for hasj bør senkes eller terskelverdien for GHB/GBL bør heves, men har samlet sett kommet til at dagens terskelverdier bør beholdes.

Legemidler med benzodiazepiner

Det vises til omtalen av benzodiazepiner i punkt 4.1.7 foran, herunder beskrivelsen av virkning og skadepotensial. Benzodiazepiner er en gruppe legemidler som har angstdempende og muskelavslappende effekt. Det er høyt potensial for avhengighet og kognitive problemer, og bruk av benzodiazepiner gir høy risiko for uønskede hendelser. Overdose med benzodiazepiner alene gir sjelden alvorlige forgiftningsreaksjoner, men samtidig bruk med andre rusmidler (spesielt opioider) øker risikoen for dødsfall. Det er risiko for kognitive svekkelser, som hos noen brukere kan vedvare over lang tid.

Eksempler på slike legemidler (virkestoff i parentes) er Sobril (oxazepam), Mogadon (nitrazepam), Xanor (alprazolam), Rivotril (klonazepam) og Valium (diazepam).

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 fastsatt ved en henvisning til riksadvokatens rundskriv.105

I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen for tabletter som inneholder benzodiazepiner satt ved det antall tabletter som tilsvarer ca. 25 rusdoser.106 Om hvilket kvantum renstoff som utgjør én rusdose, viser utvalget til tabell 2 på side 38 i referansegruppens rapport mai 2021. Her angis rusdose for 15 ulike diazepiner. Etter utvalgets syn kan disse verdiene legges til grunn.

Opprinnelig ble legemidler med benzodiazepiner straffutmålingsmessig sammenlignet med hasj. Dette ble imidlertid forlatt ved Rt-2012-1297 på grunnlag av en sakkyndig forklaring om hvorfor hasj ikke lenger var egnet som sammenlikningsgrunnlag. I senere rettspraksis sammenliknes det i stedet med andre benzodiazepiner.

Utvalget mener at for legemidler med benzodiazepiner er det hensiktsmessig å angi en felles terskelverdi, og at denne knyttes til antall rusdoser slik som i gjeldende rett. Etter utvalgets syn er tabletter tilsvarende 25 rusdoser en hensiktsmessig terskelverdi. Ettersom tablettene har ulikt virkestoff og ulik styrkegrad, vil grensen angitt i antall tabletter bli ulik, men dette vil neppe skape vansker i praksis. Utvalget foreslår at rusdosedefinisjonene for de ulike benzodiazepinene tas inn i forskriften om terskelverdier. I brev 1. mars 2024 til Rushåndhevingsutvalget opplyser Kripos at 25 rusdoser tilsvarer 12,5 tabletter á 2 mg alprazolam, 37,5 tabletter á 10 mg diazepam og 18,75 tabletter á 2mg klonazepam.

Khat

I gjeldende rett er terskelverdien for når påtalemyndigheten skal reagere med ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 og domstolene med straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 for khat satt til 2 kilo.107

I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen 15 kilo.

Utvalget foreslår at gjeldende terskelverdi på 2 kilo blir beholdt.

LSD

LSD (lysergsyredietylamid) er et kraftig psykedelisk stoff som virker lenge og som gir forsterkede følelser, sansebedrag, frie tankeassosiasjoner og økt våkenhet. LSD er ikke vanedannende og trolig ikke giftig ved normal bruk, men rusen kan være svært mentalt krevende. LSD kan gjøre brukeren forvirret, noe som gir økt risiko for ulykker mens brukeren er påvirket.

En rusdose LSD er 100 mikrogram.108

LSD fås vanligvis ferdig dryppet på en spisbar papirlapp, kalt en «blotter». I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 punkt V.2 er foreleggsgrensen satt ved 20 ruter/«drypp», og i Prop. 92 L (2020–2021) ble terskelverdien for hovedregel påtaleunnlatelse satt til 3 lapper/«syreblottere».

I Høyesterett er LSD vurdert i Rt-1999-973 og i HR-2017-1674-A. I 1999-avgjørelsen ble LSD sammenlignet med ecstasy. I 2017-dommen gjør Høyesterett på ny en grundig vurdering av LSD basert på en sakkyndig erklæring. I avsnitt 34 er konklusjonen at straffenivået for befatning med LSD skal være noe lavere enn nivået for amfetamin.

Utvalget ser det slik at terskelverdien for LSD bør være noe høyere enn for amfetamin, ettersom LSD er noe mindre farlig enn amfetamin.109 Ovenfor fremgår at den foreslåtte terskelverdien på 5 gram for amfetamin tilsvarer 20 rusdoser. Gitt at ett drypp er omtrent én rusdose, slik tilfellet var i HR-2017-1674-A (se avsnitt 35), vil tilsvarende terskelverdi for LSD bli 20 drypp/«syreblottere», altså det samme som foreleggsgrensen i riksadvokatens rundskriv. Utvalget foreslår at grensen settes ved 25 drypp/»syreblottere» som tilsvarer 25 rusdoser, altså samme rusdosegrense som utvalget foreslår for tabletter med opiater, tabletter med MDMA og legemidler med benzodiazepiner.

10.5.8.3 Hjemmel for å sette terskelverdi til null

Som nevnt i punkt 10.5.8.2, mener utvalget at enkelte stoffer er så farlige at det ikke bør settes en terskelverdi. Dette gjelder blant annet syntetiske opioider, som kan gi alvorlige forgiftninger og dødelig utfall i selv svært små doser. Dette er også stoffer som det ikke er noe reelt behov for at rusmiddelavhengige skal ha befatning med til egen bruk.

Virkningen av at terskelverdien settes til null er at for det aktuelle stoffet vil ikke noe kvantum bli ansett for å være til egen bruk. Dette medfører at vilkåret «erverver eller innehar narkotika til egen bruk» i utkastet til § 232 a første ledd aldri vil være oppfylt. For slike stoffer er det derfor bare bruk som skal straffes som mindre narkotikaovertredelse etter § 232 a. All annen befatning straffes etter § 231. Dette gjelder også for rusmiddelavhengige.

At terskelverdien kan settes til null foreslås presisert i forskriftshjemmelen i utkastet til § 232 a fjerde ledd.

Se også utkastet til forskrift § 5.

10.5.8.4 Forskriftshjemmel

Utvalgets forslag til terskelverdier for de vanligste stoffene fremgår av punkt 10.5.8.2 ovenfor. Etter utvalgets syn bør terskelverdiene fastsettes i forskrift. Det blir for omfattede og detaljert å ta disse inn i selve lovteksten. Det bør dessuten være mulig å endre bestemmelser om terskelverdi raskt, både for å sette nye stoffer på listen, å ta stoffer ut av listen og å endre terskelverdiene i lys av ny kunnskap eller utvikling. En lovprosess vil da være unødvendig tidkrevende og tungvint.

10.5.9 Befatning med stoff som det ikke er fastsatt terskelverdi for

Utvalgets utkast til bestemmelse i straffeloven § 232 a er gitt en generell utforming. Den får anvendelse på bruk av narkotika samt erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. For de stoffer som det er fastsatt terskelverdier for, oppstilles i fjerde ledd tredje punktum en presumsjon for at befatning med kvantum innenfor terskelverdi er til egen bruk. For stoffer som det ikke er fastsatt terskelverdi for i forskriften, må det foretas en skjønnsmessig vurdering av om befatningen gjelder en «mindre mengde». Fremgangsmåten bør være å sammenlikne det aktuelle stoff og kvantum med stoffer som det er fastsatt terskelverdi for, sml. Rt-2011-1313 avsnitt 9, Rt-2012-1316 avsnitt 16 og HR-2017-1675-A avsnitt 9, som alle gjelder fastsetting av straffenivå for stoffer som det ikke tidligere var etablert et straffenivå for. Det mest sentrale vil være å sammenligne faregrad, men også en rusdoseberegning kan gi veiledning.

Den strafferettslige vurderingen av befatning med narkotiske stoffer som det ikke er fastsatt terskelverdi for, er foreslått regulert i utkastet til forskrift om terskelverdier § 4.

10.5.10 Befatning med kvantum over terskelverdi

10.5.10.1 Kvantum som «i beskjeden grad» overstiger terskelverdiene

Dersom gjerningspersonens befatning gjelder et kvantum som overstiger terskelverdien for det aktuelle stoffet, vil utvalgets utkast til ny § 232 a i straffeloven ikke gjelde, heller ikke særreglene i utkastet om reaksjonsvalg. Slike tilfeller må bedømmes etter straffeloven § 231. Spørsmålet er da om det likevel skal tillegges vekt ved straffutmålingen at det dreier seg om en rusmiddelavhengigs befatning til egen bruk. Det er ingen tvil om at både momentet rusmiddelavhengig og momentet egen bruk er relevante straffutmålingsmomenter også etter tidligere etablert straffutmålingspraksis for narkotikalovbrudd, se blant annet henvisningene i HR-2022-2120-A avsnitt 27–29. I HR-2022-731-A avsnitt 50 sier Høyesterett at «fordi det ikke bør bli et for stort sprang i reaksjonene mellom mengder over og under grensen, bør lovgiversignalene også få en viss effekt for kvanta som bare i beskjeden grad overstiger grensen». Dette drøftes nærmere i HR-2022-732-A. Denne avgjørelsen gjaldt oppbevaring av i underkant av syv gram heroin til egen bruk, og Høyesterett uttalte i avsnitt 14–16:

(14) Selv om det altså må legges til grunn at hele kvantumet var til As egen bruk, må det få betydning ved straffutmålingen at stoffmengden var godt over den veiledende grensen. Jeg viser til omtalen av hva som er vanlige kjøp av heroin i HR-2022-731-A avsnitt 49. Som fremholdt i avsnitt 47 tar lovgiversignalene ikke sikte på tilfeller hvor kvantumet overstiger det som erfaringsmessig oppbevares til egen bruk. De uttalelsene fra Prop. 92 L (2020–2021) side 56 som er sitert i avsnitt 66 i HR-2022-731-A om bruk av straffutmålingsfrafall og straffutmålingsutsettelse, gir altså ikke direkte veiledning i en sak som denne.

(15) Men det er samtidig klart at når reaksjonsfastsettelsen nå legges markert om for kvanta under fem gram, må det få innflytelse på straffastsettelsen også for noe større stoffmengder. Reaksjonene bør stå i rimelig forhold til hverandre slik at det ikke blir for stort sprang mellom mengder under og over den veiledende grensen på fem gram.

(16) Etter min oppfatning vil det på denne bakgrunn være for strengt, slik aktor har tatt til orde for, å ta utgangspunkt i ubetinget fengsel når det som her er tale om en nokså liten mengde over den veiledende grensen. Samtidig er det grunn til å markere at reaksjonen – på grunn av den økte spredningsfaren – vil være klart strengere ved befatning med stoffmengder over grensen.

Høyesterett konkluderte i avsnitt 18 med at utgangspunktet for straffutmålingen skal være en kort betinget fengselsstraff for rusmiddelavhengiges befatning med heroin til egen bruk som «i beskjeden grad» overstiger den veiledende grensen

I HR-2022-2120-A, som blant annet gjaldt oppbevaring av 7,39 gram heroin til egen bruk, uttalte Høyesterett i avsnitt 18 med henvisning til HR-2022-732-A avsnitt 18 at riktig reaksjon ville vært en kort betinget fengselsstraff dersom forholdet hadde kommet til pådømmelse alene. Samtidig sies i avsnitt 34 at med dette kvantum «nærmer vi oss her taket for når det kan reageres med en kort betinget fengselsstraff».

I riksadvokatens brev 13. mai 2022 side 2 uttales om reaksjonsspørsmålet ved befatning med kvanta over terskelverdi:

• En rusavhengigs erverv eller oppbevaring av narkotika til egen bruk som i beskjeden grad overstiger den veiledende grensen etablert av Høyesterett i HR-2022-731-A, bør lede til en kort betinget fengselsstraff.

• Påtalemyndigheten kan, inntil nærmere rettsavklaring foreligger, legge til grunn at mengder inntil det dobbelte av den veiledende grensen er å anse som en beskjeden overskridelse.

Grensen i HR-2022-731-A på 5 gram gjelder pulverstoffene (heroin, amfetamin og kokain), og HR-2022-732-A, som oppstiller utgangspunktet om en kort betinget fengselsstraff ved beskjeden overskridelse, gjaldt heroin. Riksadvokatens instruks i de to siterte kulepunktene må ses i lys av dette. Utgangspunktet om at straffen ved befatning med angitt grensekvantum til egen bruk etter etablert rettspraksis er ubetinget fengsel, er utvilsomt riktig for heroin, men stemmer neppe uten videre for andre typer narkotika. Riksadvokatens brev ble dessuten sendt før avgjørelsen i HR-2022-2120-A. Etter denne avgjørelsen er nok terskelen på «inntil det dobbelte av den veiledende grensen» for høy for heroin.

Efjestad antar i punkt 3.2 i sin artikkel at for cannabis ligger øvre grense for betinget fengsel etter praksis høyere enn det dobbelte av terskelverdi. Han viser i punkt 4.3 til «flere underrettsavgjørelser som har konkludert med at grensen mellom betinget og ubetinget fengsel for befatning med cannabis til egen bruk ligger omkring 100 gram eller noe lavere». For stoffer som kokain og amfetamin mener han i punkt 3.2 at en grense på omkring det dobbelte av terskelverdien eller noe høyere antakelig er passende.

Etter utvalgets syn gir Efjestad her en riktig beskrivelse av hvor grensen går. Det kan ikke for noen stoffer antas at endringene i reaksjonspraksis i 2022 har medført en skjerpelse av straffutmålingen ved at øvre grense for betinget fengsel har blitt senket. Der praksis har vært betinget fengsel også ved befatning med kvanta som er større en dobbel terskelverdi, kan det altså legges til grunn at dette er videreført.

Utvalget mener at det også i fortsettelsen bør være slik at normalstraffen for rusmiddelavhengiges befatning til egen bruk med kvanta som i beskjeden grad overstiger terskelverdien for det aktuelle stoff, skal være en kort betinget fengselsstraff. Det må vurderes konkret for hvert stoff hvor øvre grense for betinget fengsel som normalstraff skal trekkes. Utgangspunktet må tas i terskelverdien, og det må ses hen til rettspraksis fra før omleggingen i 2022. Det kan neppe opereres med en felles multiplikator for alle typer narkotika, og utvalget har ikke tilstrekkelig grunnlag for å foreslå kvantumsgrenser for alle aktuelle stoffer. Utvalget bemerker likevel at for heroin bør grensen ikke ligge høyere enn i HR-2022-2120-A (7 gram). For cannabis antas det at grensen bør ligge omkring 100 gram. For amfetamin og kokain bør grensen antakelig være i området 10–15 gram, og den bør være lavere for kokain enn amfetamin, jf. punkt 10.5.8.2 ovenfor om terskelverdier for disse stoffene. Lovgiver bør for øvrig nøye seg med generelle uttalelser om ønsket utvikling og overlate den konkrete vurderingen til praksis.

Det kan settes særvilkår for den betingede fengselsstraffen etter straffeloven § 37.

10.5.10.2 Kvantum som i mer enn beskjeden grad overstiger terskelverdiene

I HR-2022-2120-A avsnitt 23 fremholder Høyesterett at «[e]n eventuell videreutvikling og nyansering av straffen overfor de rusavhengige er en lovgiveroppgave». Og i HR-2022-731-A avsnitt 50 fremholder Høyesterett at «det ikke bør bli et for stort sprang i reaksjonene mellom mengder over og under grensen». Riktignok sikter Høyesterett her til mengder over og under terskelverdi, men hensynet til å unngå store sprang i reaksjonsvalg og straffenivå er også aktuelt for større mengder. I lys av dette finner utvalget grunn til også å si noe om straffenivå for befatning med kvanta som i mer enn beskjeden grad overstiger terskelverdiene, selv om dette er i ytterkant av utvalgets mandat.

Dersom den rusmiddelavhengiges befatning gjelder et kvantum som overstiger terskelverdien i mer enn beskjeden grad, er gjeldende rett at tidligere etablert straffutmålingspraksis skal legges til grunn, jf. HR-2022-2120-A avsnitt 20 om 21,7 gram heroin og HR-2022-2421-A avsnitt 35 om 951 g hasj. Det er her uten betydning om stoffet var til egen bruk. Imidlertid er det åpnet for økt bruk av samfunnsstraff overfor rusmiddelavhengige, også der det ikke foreligger en rehabiliteringssituasjon, jf. HR-2022-733-A avsnitt 32–40 (24 gram amfetamin).

Efjestad argumenterer i sin artikkel punkt 4 for økt bruk av samfunnsstraff ved befatning med narkotika i en mengde som i mer enn beskjeden grad overstiger terskelverdi. Utvalget er enig i at mye kan tale for at normalstraffen bør være samfunnsstraff der kvantumet ligger i et slikt område, såfremt siktede oppfyller de alminnelige vilkårene for samfunnsstraff i straffeloven § 48. Det er imidlertid neppe mulig å angi øvre grense for et samfunnsstraffområde som en multiplikator av terskelverdi som skal gjelde for alle stoffer, og det bør overlates til praksis å avgjøre ved hvilket kvantum øvre grense bør ligge for samfunnsstraff som normalreaksjon ved rusmiddelavhengiges befatning med narkotika til egen bruk. Lovgiver bør derfor nøye seg med generelle uttalelser om ønsket utvikling.

Ettersom problemstillingen ligger helt i ytterkant av hva mandatet inviterer utvalget til å vurdere, og utvalget ikke har hatt tid og mulighet til å gå grundig inn på temaet, vil utvalget ikke anbefale endringer i etablert praksis for andre narkotikalovbrudd. Således gjelder dette for rusmiddelavhengiges befatning med større mengder narkotika enn angitt ovenfor; det er her uten betydning om stoffet er til egen bruk. For personer som ikke er rusmiddelavhengige, videreføres tidligere etablert straffenivå uavhengig av kvantum og formål.

10.5.11 Befatning med flere stoffer

Det er ikke uvanlig at rusmiddelavhengige har befatning med flere stoffer. I Prop. 92 L (2020–2021) side 40 uttales om dette:

Departementet tar derfor sikte på å fastsette betydelig lavere terskelverdier for straffri befatning med narkotika enn utvalgets forslag. Av samme grunner som over er det departementets mening at det må settes et tak for antall ulike typer narkotika som kan innehas samtidig uten å rammes av straffebestemmelsene. Samtidig må det tas hensyn til at mange som bruker narkotika i større omfang er blandingsbrukere. De vil derfor, med en viss sannsynlighet, samtidig kunne ha på seg flere ulike typer narkotika i form av pulver og/eller tabletter i tillegg til cannabis og lovlig og ulovlig ervervede legemidler. Straffritt innehav av narkotika bør derfor begrenses til tre ulike typer narkotika inntil terskelverdi.

Departementet foreslo altså at straffutmålingsregelen skulle omfatte samtidig befatning med tre ulike typer narkotika inntil terskelverdi for hvert av stoffene. Samme retningslinje er gitt i riksadvokatens brev 13. mai 2022 på side 12 i det vedlagte notatet.

I HR-2022-2120-A hadde domfelte oppbevart 21,75 gram heroin med så lav styrkegrad (10%) at stoffet var bedre egnet til røyking enn sprøyteinjisering (post I i tiltalen), samt oppbevaring av ytterligere 7,39 gram heroin, 11,25 gram cannabisharpiks og 0,34 gram tetrahydrocannabinol (THC) ved en senere anledning (post II i tiltalen). For kvantumet i post I skulle tidligere etablert straffutmålingspraksis legges til grunn (avsnitt 20) og oppbevaringen kvalifiserte isolert til fengsel i omkring ti måneder (avsnitt 32). Heroinet i post II oversteg den veiledende grensen på 5 gram, slik at det isolert ikke ville vært aktuelt med straffutmålingsfrafall. Det var imidlertid tale om en overskridelse i beskjeden grad, slik at riktig reaksjon ville vært en kort betinget fengselsstraff dersom forholdet hadde kommet til pådømmelse alene (avsnitt 34). Forholdet ble ansett skjerpende ved fastsettelsen av den samlede straffen. De to øvrige stoffene i post II var begge under grenseverdien på 15 gram for cannabis. Disse ble derfor ikke tillagt noen vekt ved straffutmålingen (avsnitt 35).

I HR-2017-1675-A legges det til grunn at når en domfellelse gjelder samtidig befatning med flere stoffer, skal retten ved straffutmålingen ta utgangspunkt i straffenivået for hvert av stoffene. Deretter skal det foretas en samordnende helhetsvurdering i tråd med straffskjerpelsesprinsippet. Det skal ikke omregnes til ett stoff, for eksempel basert på rusdoser. Straffskjerpelsesprinsippet anvendes således ved straffutmålingen i narkotikasaker uansett om det foreligger konkurrens (slik at prinsippet gjelder direkte, jf. straffeloven § 79 bokstav a), eller om befatningen med flere stoffer strafferettslig bedømmes som ett fortsatt narkotikalovbrudd.

Utvalget mener at man bør regulere reaksjonsvalget ved befatning med flere stoffer i forskriften om terskelverdier, se § 3 i utkastet til forskrift. Hensynet til sammenheng mellom straffenivåer tilsier imidlertid etter utvalgets syn at «rabatten» ved befatning med flere stoffer bør være noe mindre enn departementet la opp til i proposisjonen og som riksadvokaten deretter har instruert om. Utvalget tilrår at ved samtidig befatning med flere narkotiske stoffer skal straffutmålingsregelen i straffeloven § 232 a gjelde for inntil tre stoffer og med ordinær terskelverdi for ett stoff og halv terskelverdi for det eller de øvrige.

I innspill til utvalget er det reist spørsmål om det bør sondres mellom ulike typer narkotika. Konkret ble det pekt på at ettersom kokain og amfetamin begge er sentralstimulerende stoffer, er det ikke god nok grunn til at en bruker skal inneha begge samtidig. Utvalget finner imidlertid at det blir unødvendig detaljert og kompliserende hvis man skal regulere samtidig befatning med ulike kombinasjoner av stoffer og nøyer seg derfor med forslag til en generell regel i forskriften.

10.5.12 Gjentakelse

Spørsmålet om betydningen av gjentakelse oppstår for det første hvis en rusmiddelavhengig som har hatt befatning med et kvantum under terskelverdi av et narkotisk stoff, tidligere er straffet etter straffeloven eller legemiddelloven for befatning med narkotika. Det er ikke uvanlig at rusmiddelavhengige er straffet flere ganger tidligere. Begrunnelsen for rusreformen tilsier etter utvalgets syn at tidligere dommer, forelegg og påtaleunnlatelser ikke skal ha betydning når kvantumet i den nye saken er under terskelverdi, jf. også HR-2022-731-A avsnitt 69.

Spørsmålet om reaksjonsvalg ved gjentakelse blir videre aktuelt dersom siktede har fått en betinget reaksjon (betinget påtaleunnlatelse eller betinget fengsel) og deretter begår et nytt lovbrudd i prøvetiden. Om situasjonen ved betinget fengsel sier Høyesterett i HR-2022-732-A avsnitt 19:

De betenkeligheter som gjør seg gjeldende ved betinget straff i disse sakene, avdempes ved den praksisomleggingen som fremgår av HR-2022-731-A. Dersom A skulle begå et nytt narkotikalovbrudd hvor kvantumet er under den veiledende grensen på fem gram og til egen bruk, bør reaksjonen i utgangspunktet også for det nye forholdet være påtaleunnlatelse eller – om saken fremmes for retten – straffutmålingsfrafall. Er kvantumet i en ny sak under fem gram, bør altså dette forholdet ikke i seg selv føre til at en tidligere betinget dom kommer til soning. Jeg antar at påtaleunnlatelse vil være nærliggende å vurdere også i en slik situasjon. Gjelder derimot en ny sak et større kvantum, vil dette forholdet lett kunne gi grunnlag for soning av den betingede dommen sammen med straffen for det nye forholdet.

Riksadvokaten fulgte opp med følgende påtaledirektiv i brevet 13. mai 2022 side 2:

Dersom det i prøveperioden begås nye narkotikalovbrudd i form av bruk, eller erverv eller oppbevaring av en mindre mengde til egen bruk, og mengden ikke overskrider den veiledende grensen (f.eks. 5 gram for heroin), skal saken ikke bringes inn for retten for å gjøre den betingede straffen gjeldende. Dersom det nye forholdet forfølges, skal det normalt avgjøres med en ubetinget påtaleunnlatelse.

Utvalget er enig i de siterte uttalelsene fra Høyesterett og riksadvokaten. Hvis det er gitt en betinget reaksjon ved førstegangsovertredelsen, bør et nytt lovbrudd innenfor terskelverdi møtes med ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Hvis derimot det nye lovbruddet gjelder befatning med et større kvantum enn terskelverdi eller formålet ikke er egen bruk, bør det reageres med straff. Hvis den første reaksjonen er betinget fengsel, vil det da kunne være grunnlag for fellesstraff, jf. straffeloven § 39 fjerde ledd.

Det følger for øvrig direkte av bestemmelsene at der det gis ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall for et narkotikalovbrudd, er denne reaksjonsfastsettelsen endelig. Likevel kan den på samme måte som for andre straffer være relevant ved straffutmålingen i en senere sak.

Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig å lovregulere reaksjonsvalg og straffutmåling ved gjentakelse.

10.5.13 Konkurrens

Ved befatning med flere stoffer i realkonkurrens gjelder straffskjerpelsesprinsippet, jf. straffeloven § 79 bokstav a. Retten skal ta utgangspunkt i straffenivået for hvert av stoffene og deretter foreta en samordnende helhetsvurdering. Det skal ikke omregnes til ett stoff, for eksempel basert på rusdoser. Se omtalen av HR-2017-1675-A i punkt 10.5.11.

På samme måte som i HR-2022-2120-A må det riktige være at man ved reaksjonsvalg og straffutmåling skal se helt bort fra befatning med stoff under terskelverdi når reaksjonen for dette isolert sett ville vært straffutmålingsfrafall, og at befatning med kvanta som i beskjeden grad overstiger terskelverdi hvor riktig reaksjon isolert ville vært en kort betinget fengselsstraff, anses skjerpende ved fastsettelsen av den samlede straffen. Det bør etter utvalgets syn komme til uttrykk i domsslutningen at det gis straffutmålingsfrafall for befatningen med stoff under terskelverdi, men det er ikke nødvendig at fengselsstraffen gjøres helt eller delvis betinget dersom det er tale om et kvantum som i beskjeden grad overstiger terskelverdi, for å synliggjøre at befatningen ligger i dette intervallet.

HR-2022-1653-A gjaldt narkotikaovertredelser under terskelverdi (bruk, oppbevaring og besittelse av mindre mengder heroin og tabletter) i konkurrens med andre lovbrudd. Reaksjonen for befatningen med narkotika under terskelverdi ble her presisert ved at Høyesterett gjorde en tilføyelse i domsslutningen, om at «A gis straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61 for én overtredelse av straffeloven § 231 første ledd og for tre overtredelser av legemiddelloven § 31 andre ledd, jf. § 24 første ledd».

10.6 Beviskrav og presumsjoner

10.6.1 Mandat og problemstilling

I mandatet punkt 2 står det blant annet:

Beviskrav og bevisvurdering. Utvalget skal vurdere hvilket beviskrav som bør gjelde for vurderingen av om gjerningspersonen skal anses som rusavhengig, og hvordan bevisvurderingen skal operasjonaliseres.

Mandatet knytter således spørsmålet om beviskrav til momentet «er rusmiddelavhengig» som utvalget anvender i reaksjonsvalgregelen i tredje ledd i utkastet til ny § 232 a i straffeloven.

Ved utvalgets utkast til § 232 a oppstår imidlertid spørsmålet om beviskrav også for momentet (vilkåret) «til egen bruk» i utkastet første og fjerde ledd.

For disse momentene er det dels spørsmål om hvem som skal ha bevisbyrden: Er det påtalemyndigheten som må føre bevis for at momentene ikke foreligger, slik at den mildere reaksjonsvalgregel ikke får anvendelse; eller er det siktede som må føre bevis for momentene for å kunne nyte godt av den gunstigere regel? Dels er det spørsmål om hvor strengt beviskravet skal være; er alminnelig sannsynlighetsovervekt tilstrekkelig eller skal det mer til, og i tilfelle hvor kvalifisert skal beviskravet være?

Felles for momentene er at det etter utkastet ikke dreier seg om straffbarhetsvilkår. Det er ikke tale om faktiske omstendigheter som betinger eller fritar for straffansvar. Befatning med narkotika er straffbart uansett. Etter utkastet er «til egen bruk» ett av vilkårene for at den mildere straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse skal komme til anvendelse, og for personer som «er rusmiddelavhengig» lovfestes mandatets utgangspunkt om at reaksjonen normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Momentene er altså faktiske omstendigheter som reduserer straffansvaret, fordi omstendigheten gjør lovbruddet mindre klanderverdig.

10.6.2 Gjeldende rett

I straffesaker gjelder prinsippet om at enhver rimelig tvil om faktum skal komme tiltalte til gode. I Rt-1998-1945 sier Høyesterett om dette:

Prinsippet om at rimelig tvil skal komme tiltalte til gode er et gammelt og grunnleggende rettssikkerhetsideal. Dette er blant annet kommet til uttrykk i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6 nr 2 hvor det er fastslått at enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal «antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven» («uskyldspresumsjonen»). Begrunnelsen for prinsippet er at konsekvensene av en uriktig fellende dom er mye større enn en uriktig frifinnelse.

[…]

Prinsippet om at rimelig tvil skal komme tiltalte til gode, skal sikre at ingen blir uskyldig dømt. Det er enighet i strafferettsteorien om at det ikke kan stilles de samme beviskrav med hensyn til alle straffbarhetsbetingelser. Det kan f eks ikke stilles like strenge beviskrav til tilregnelighet og subjektiv skyld som når det er spørsmål om tiltalte har begått den handling det er tale om. Hva som er rimelig tvil, må i noen grad også bero på sakens art […]. Etter min oppfatning er det imidlertid viktig å understreke at det her tales om nyanser. For å sikre at ingen blir uskyldig dømt, må prinsippet om at rimelig tvil skal komme tiltalte til gode, håndheves strengt.

Prinsippet gjelder således for straffbarhetsbetingelsene, altså de faktiske omstendigheter som må foreligge for at tiltalte skal kunne straffedømmes. For omstendigheter som bare har betydning for reaksjonsvalg eller straffutmåling, er beviskravet ikke uten videre like strengt. I den nevnte avgjørelsen i Rt-1998-1945 fant Høyesterett at ved avgjørelsen av hvor stort kvantum narkotika tiltalte hadde innført og omsatt, måtte rimelig tvil komme tiltalte til gode på samme måte som hvor det er spørsmål om hvorvidt handlingen er begått. Dette gjaldt selv om kvantumet bare hadde betydning for straffutmålingen og ikke for subsumsjonen. Begrunnelsen er at i narkotikasaker har omfanget stor betydning for straffutmålingen.

Om beviskravet for elementer som hører under straffutmålingen, viser Høyesterett i HR-2022-1996-U avsnitt 39 til Johs. Andenæs, Alminnelig strafferett, 6. utgave ved Georg Fredrik Rieber-Mohn og Knut Erik Sæther, Oslo 2016, side 103, som deretter siteres:

Ved momenter som bare har betydning for straffutmålingen, vil nok beviskravet variere. I Rt. 1998 s. 1945 kom Høyesterett til at det ordinære beviskravet i straffesaker ikke bare gjelder hvor kvantum narkotika har betydning for hvilket ledd i strl. 1902 § 162 (nå §§ 231 og 232) handlingen skal subsumeres under, men også hvor dette bare har betydning for straffutmålingen. Det samme må gjelde i andre tilfeller hvor omfanget har betydning for straffutmålingen. Og det samme bør kanskje også gjelde for andre omstendigheter ved handlingen som påvirker straffverdigheten. Ved omstendigheter som ligger utenfor handlingen, f.eks. om det foreligger en rehabiliteringssituasjon som kan begrunne en betinget dom, vil man ikke la samme tvil komme tiltalte til gode.

Utvalget bemerker at både elementet «rusmiddelavhengig» og «egen bruk» er straffutmålingsmomenter som ligger utenfor selve den straffbare handlingen. «Rusmiddelavhengig» viser til et personlig forhold hos gjerningspersonen, og «egen bruk» stiller krav til gjerningspersonens formål med den straffbare befatningen. Det er ikke avklart i rettspraksis hvilket beviskrav som her gjelder, herunder om beviskravet etter omstendighetene varierer fra sannsynlighetsovervekt til klar sannsynlighetsovervekt.

I HR-2022-731-A avsnitt 46 uttaler Høyesterett om beviskravet for egen bruk:

Det er i utgangspunktet et bevisspørsmål om en mengde narkotika er til egen bruk. Er det tvil, må denne komme tiltalte til gode, og det må legges til grunn at stoffet faktisk var til egen bruk.

Høyesterett sier imidlertid ikke noe mer om beviskravet, og ut fra konteksten synes det ikke som Høyesterett mener å oppstille et strengt beviskrav. Etter utvalgets syn er det således ikke holdepunkter for at Høyesterett har ment at det alminnelige strafferettslige beviskravet om at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode, også skal gjelde for vilkåret «egen bruk». Det er klart at påtalemyndigheten har tvilsrisikoen, men om beviskravet skal være strengere enn alminnelig sannsynlighetsovervekt og i tilfelle hvor kvalifisert sannsynlighetsovervekten må være, er ikke avklart.

I riksadvokatens brev 13. mai 2022 uttales det på side 1 at «[i] fravær av holdepunkter som tilsier at den mistenkte er å anse som rusavhengig, kan det legges til grunn at personen ikke er rusavhengig», og at «[v]ed holdepunkter som tilsier rusavhengighet, skal tvil komme den mistenkte til gode». I notatet som var vedlagt brevet, fremholdes det på side 13–14:

Høyesterett har i de tre sakene [HR-2022-731-A, 732-A og 733-A] ikke uttalt seg om beviskravet ved vurderingen av om tiltalte er rusavhengig. Ettersom spørsmålet vil kunne ha bestemmende betydning for hvorvidt det skal utmåles en straff, vil det trolig måtte kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt for å kunne legge til grunn at gjerningspersonen ikke er rusavhengig, dersom det først er reist spørsmål i saken om dette. Tvil om dette spørsmålet vil dermed gjennomgående måtte komme gjerningspersonen til gode. Nøyaktig hvor sterke bevis som kreves for å gjendrive tvil om personen er rusavhengig, er ikke rettslig avklart per i dag.

Efjestad argumenterer i punkt 2.4 i sin artikkel for at det strafferettslige beviskravet (dvs. at all rimelig tvil skal komme tiltalte til gode) skal anvendes ved bedømmelsen av om siktede skal anses rusmiddelavhengig. Han viser til det dreier seg om et forhold av stor betydning for straffen, ettersom det ikke skal utmåles noen straff i det hele tatt dersom siktede er rusmiddelavhengig.

Utvalget deler ikke dette synet. Anvendelse av det strafferettslige beviskravet om at enhver rimelig tvil skal komme siktede til gode vil medføre at påtalemyndigheten og domstolene skal legge til grunn at siktede er rusmiddelavhengig med mindre denne muligheten kan utelukkes. Et slikt beviskrav vil derfor med nødvendighet innebære at mange personer som ikke er rusmiddelavhengige i strafferettslig forstand, vil bli omfattet av omleggingen, slik at denne vil favne videre enn Stortinget forutsatte ved sin behandling av rusreformen. Ettersom alternativet til påtaleunnlatelse/straffutmålingsfrafall er en mindre bot, jf. punkt 8.2.3 ovenfor, er det dessuten tale om et valg mellom to milde reaksjoner. Selv om den formelle forskjellen er stor (straff eller annen strafferettslig reaksjon), er den reelle betydningen for siktede liten. Etter utvalgets syn er det da ikke grunn til å fravike utgangspunktet om at beviskravet er mindre strengt for omstendigheter som gjelder siktedes personlige forhold når dette skal legges til grunn ved reaksjonsvalg og straffutmåling. Om utvalgets forslag vises til punkt 10.6.4. nedenfor.

10.6.3 Overordnede rettslige rammer – EMK og Grunnloven

Spørsmålet her er hvilken frihet lovgiver har ved utforming av beviskrav i strafferetten. Lovgiver må holde seg innenfor de rammer som følger av Grunnloven og EMK, særlig uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 og lovskravet i artikkel 7, og den korresponderende bestemmelsen i Grunnloven § 96. Utvalget skal vurdere hvilket beviskrav som bør gjelde for elementene «til egen bruk» og «er rusmiddelavhengig». Som nevnt i punkt 10.6.1 ovenfor, er ingen av disse elementene straffbarhetsvilkår i den forstand at eksistensen av eller fravær av elementet er avgjørende for spørsmålet om straffansvar. Etter utvalgets utkast er «til egen bruk» ett av vilkårene for at den mildere straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse i ny § 232 a i straffeloven skal komme til anvendelse, og for personer som «er rusmiddelavhengig» lovfestes mandatets utgangspunkt om at reaksjonen normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall. Rusmiddelavhengighet er således et straffutmålingsmoment ved pådømmelse etter utkastet til § 232 a. Begge de nevnte omstendigheter er altså faktiske omstendigheter som reduserer straffansvaret fordi omstendigheten gjør lovbruddet mindre klanderverdig. Utvalget må vurdere om lovgiver for slike elementer kan velge det beviskravet som anses mest hensiktsmessig, eller om Grunnloven eller EMK begrenser lovgivers frihet og i så fall hvilke begrensninger som gjelder.

Ved grunnlovsvedtak i 2014 ble nytt annet ledd tilføyd i § 96:

Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven.

Formålet med uskyldspresumsjonen er å forhindre at uskyldige personer blir straffet og å ivareta omdømmet til den som er eller har vært under etterforsking for straffbare forhold.110

I forarbeidene til grunnlovsendringen fremholdes sammenhengen mellom uskyldspresumsjonen og lovskravet:111

Uskyldspresumsjonen er nært knyttet til lovskravet på strafferettens område. Lovskravet vil tape mye av sitt effektive menneskerettighetsvern dersom domfellelse skjer uten at det er ført tilstrekkelig bevis for skyld. Uskyldspresumsjonen blir på mange måter en viktig forutsetning for at lovskravet skal kunne gi et tilstrekkelig vern på strafferettens område.

Videre uttales samme sted:

Den foreslåtte formuleringen til ny § 96 annet ledd vil ikke gå lenger enn det som allerede følger av gjeldende rett. Formuleringen vil i stedet oppsummere i én setning de ulike sidene ved uskyldspresumsjonen, herunder særlig at rimelig tvil skal komme tiltalte til gode. Slik vil denne enkle setningen kunne bidra til å befeste et særlig viktig rettsstatsprinsipp i Grunnloven.

Tilregnelighetsutvalget drøftet det strafferettslige beviskravet og Grunnloven i sin utredning NOU 2014: 10 Skyldevne, sakkyndighet og samfunnsvern punkt 10.2.2.3. Det uttales her at det «er ikke gitt at bestemmelsen i seg selv kan tas til inntekt for et beviskrav av konstitusjonell rang, i det ordlyden kan tyde på at uskyldspresumsjonens nærmere innhold forutsettes fastsatt ved formell lov». Samtidig peker Tilregnelighetsutvalget samme sted på at det i forarbeidene likevel synes å være «lagt til grunn at det med bestemmelsen også ble innført et materielt beviskrav i Grunnloven».

Tilregnelighetsutvalget konkluderte slik:

Uten å ta endelig stilling til hvilket beviskrav som forutsettes å ligge i Grunnlovens § 96, kan utvalget vanskelig se at den nye grunnlovsbestemmelsen vil være til hinder for å senke kravet dersom det finnes gode grunner for det. En eventuell senkning bør nok helst ha støtte i lovgivningen, slik at domstolene ikke står fritt til å avgjøre spørsmålet.

Dette utvalget er enig i dette. Utvalget bemerker i tillegg at uttalelsene i forarbeidene til grunnlovsendringen tar sikte på omstendigheter som er avgjørende for domfellelse, dvs. for om en handling er straffbar. Beviskrav for andre elementer omtales ikke.

I lys av dette og formålet om å kodifisere prinsippet i gjeldende rett i kortform kan det ikke legges til grunn at det strenge beviskravet er ment å ha et såpass vidt virkeområde at også utvalgets to problemstillinger omfattes. Utvalget finner det etter dette klart at Grunnloven ikke er til hinder for at lovgiver kan oppstille et lavere beviskrav enn at enhver rimelig tvil skal komme siktede til gode ved omstendigheter som ikke er avgjørende for om handlingen er straffbar, men som reduserer straffansvaret fordi omstendigheten gjør lovbruddet mindre klanderverdig.

I EMK fremgår uskyldspresumsjonen av artikkel 6 nr. 2:

Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law.

I en rekke avgjørelser har EMD understreket at påtalemyndigheten har bevisbyrden (bevisføringsplikten) i straffesaker. Domstolen har også i en rekke avgjørelser fremholdt at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode.112 Men det foreligger lite praksis fra EMD som går nærmere inn på hvor fritt statene står i å regulere beviskravet i straffesaker. EMD har i større grad gått inn på bruk av faktiske presumsjoner.

Høyesterett har tatt stilling til om EMK artikkel 6 nr. 2 stiller minstekrav til hvilket beviskrav som må legges til grunn. Sakene omhandler ikke det som i Norge regnes som en straffesak, men saker om administrative sanksjoner, som er straffesaker etter artikkel 6 nr. 2.

I Rt-2007-1217 (tilbakekall av ervervstillatelse etter saltvannsfiskeloven) konkluderte flertallet (tre dommere), på grunnlag av en generell drøftelse av artikkel 6 nr. 2, med at bestemmelsen inneholder et beviskrav for sanksjoner som har karakter av straff etter EMK artikkel 6. Det ble videre lagt til grunn at for den sanksjonen som ble ansett som straff etter EMK artikkel 6, innebar artikkel 6 nr. 2 et krav om klar sannsynlighetsovervekt. Rettens mindretall (to dommere) var uenige i at uskyldspresumsjonen inneholder et operasjonelt beviskrav.

I storkammeravgjørelsen i Rt-2008-1409 (tilleggsskatt) fant et flertall på seks dommere at EMK artikkel 6 nr. 2 inneholder et beviskrav for sanksjoner som har karakter av straff etter EMK artikkel 6. Flertallet la videre til grunn at konvensjonen neppe stiller samme krav til bevisets styrke ved alle sanksjoner som er straff etter artikkel 6, og at beviskravet ved ileggelse av ordinær tilleggsskatt er klar sannsynlighetsovervekt.113 Et mindretall på fem dommere mente at artikkel 6 nr. 2 ikke inneholder et operasjonelt kvalifisert beviskrav.114

I fremstillingen ovenfor er oppmerksomheten rettet mot beviskravet for domfellelse, dvs. ved avgjørelsen av om siktede er skyldig i et straffbart forhold. EMK stiller ikke samme krav til bevisets styrke ved omstendigheter som legges til grunn ved reaksjonsfastsettelsen, se Kjølbro side 736. I Bikas mot Tyskland115 gjaldt tiltalen 54 seksuelle overgrep, men Bikas ble bare dømt for fire av disse. Selv om bevisene ikke var tilstrekkelige til domfellelse for de øvrige 50 tilfellene, innebar det ingen krenkelse av uskyldspresumsjonen at også disse ble tillagt vekt ved straffutmålingen. Der var beviskravet lavere. EMD uttaler i avsnitt 57–59:

• 57. Finally, the Court also recalls that Article 6 § 2 does not apply to allegations made about the accused’s character and conduct as part of the sentencing process (see paragraphs 33 above).

• 58. The Court considers that, in these circumstances, the applicant was found guilty, in substance, also of the fifty further offences, to which a different standard of proof was applied. That standard of proof was sufficient, under domestic law, for taking these offences into account in the sentencing process, but not for formally convicting the applicant thereof.

• 59. The Court observes that the standard of proof necessary for finding a person guilty of an offence is for the national authorities to determine. The Court therefore considers that the applicant in the present case was proved guilty, in accordance with the standards which were, and could be fixed by domestic law, also of the fifty further incidents in question and that the presumption of innocence was therefore rebutted.

Etter utvalgets syn er EMK ikke til hinder for at lovgiver oppstiller et lavere beviskrav enn at enhver rimelig tvil skal komme siktede til gode for faktiske omstendigheter som ikke er avgjørende for om handlingen er straffbar, men som reduserer straffansvaret fordi omstendigheten gjør lovbruddet mindre klanderverdig. Lovgiver har en betydelig frihet på dette området så lenge formålet er saklig og reguleringen proporsjonal i lys av de hensyn som gjør seg gjeldende. Det nevnes at Tilregnelighetsutvalget inntok et slikt standpunkt i relasjon til bevisspørsmål som tilregnelighetsvurderingen reiser.116 Tilregnelighet er et straffbarhetsvilkår, og lovgivers skjønnsfrihet må antas å være markert større der bevisspørsmålet ikke knytter seg til et straffbarhetsvilkår.

Et spørsmål for seg er om lovgiver kan regulere beviskravet ved å oppstille presumsjoner. Presumsjoner om faktum bygger vanligvis på erfaring om sammenheng mellom fenomener. En faktisk presumsjon innebærer at loven legger til grunn en formodning om at dersom faktum A er til stede, foreligger også faktum B. En presumsjon kan kombineres med et beviskrav, slik at presumsjonen kan motbevises. Det er dessuten spørsmål om bevisbyrden kan snus, slik at det overlates til siktede å motbevise presumsjonen. Presumsjoner kan for øvrig også være verdibaserte, dvs. være begrunnet i lovgivers verdisyn uavhengig av om presumsjonen lar seg begrunne ut fra erfaring. Bestemmelsen om ruskjøring i vegtrafikkloven § 22 er et eksempel på en presumsjon som ikke kan motbevises. Dersom en motorvognfører har høyere alkoholkonsentrasjon i blodet enn 0,2 promille, «regnes han i alle tilfeller for påvirket av alkohol i henhold til bestemmelsene i loven». Et eksempel på en presumsjon som kan motbevises, og der bevisbyrden også er snudd, er viltloven § 48 a om oppbevaring av fredet vilt eller fredede egg. Slik oppbevaring er straffbar etter viltloven § 56, men mistenkte kan fri seg fra straffansvaret dersom «han for det enkelte eksemplar kan godtgjøre at han har nødvendig tillatelse».

Innenfor utvalgets mandat er det aktuelt å vurdere presumsjoner for rusmiddelavhengighet og egen bruk. Som utgangspunkt overlater EMK til statene å fastsette hvilke betingelser som må være oppfylt for at straffansvar skal inntre, herunder hvilket skyldkrav som skal gjelde, se Kjølbro side 722. Det heter videre samme sted at uskyldspresumsjonen ikke generelt er til hinder for nasjonale regler om formodning for straffansvar, men at den setter noen begrensninger.

I EMDs storkammerdom G.I.E.M. m.fl. mot Italia117 avsnitt 243 heter det om presumsjoner:

Presumptions of fact or of law operate in every legal system. The Convention does not prohibit such presumptions in principle; it does, however, require the Contracting States to remain within certain limits in this respect as regards criminal law. According to the case-law, these limits will be overstepped where a presumption has the effect of making it impossible for an individual to exonerate himself from the accusations against him, thus depriving him of the benefit of Article 6 § 2 of the Convention (see, among other authorities, Salabiaku v. France, 7 October 1988, §§ 27-28, Series A no. 141-A; Janosevic v. Sweden, no. 34619/97, § 68; ECHR 2002 – VII and Klouvi v. France, no. 30754/03, § 48, 30 June 2011).

I storkammerdommen i Rt-2008-1409 avsnitt 103 oppsummerer førstvoterende rettstilstanden etter EMK slik:

Avgjørelsene fra EMD viser, som nevnt, at Domstolen aksepterer nasjonale lovregler som stiller opp presumsjoner og/eller snur bevisbyrden, såfremt den nasjonale reguleringen samlet sett ikke krenker kravet om rettferdig rettergang og uskyldspresumsjonen. Hvorvidt EMD vil akseptere en konkret nasjonal regulering, vil i høy grad bero på sakens art. […]

Presumsjoner er således tillatt innenfor visse grenser,118 og helt sentralt i forholdsmessighetsvurderingen er at siktedes mulighet til å forsvare seg, dvs. motbevise presumsjonen, må være ivaretatt.

For utvalget er det ikke spørsmål om beviskrav for straffbarhetsvilkår, men om beviskrav for vilkår og momenter i en bestemmelse om en mildere subsumsjon eller reaksjon. Utvalget finner det lite tvilsomt at lovgiver uten å krenke EMK kan velge det beviskrav som anses mest hensiktsmessig både for momentet «er rusmiddelavhengig» og «til egen bruk».

10.6.4 Utvalgets vurderinger og forslag

10.6.4.1 Innledning

Temaet her er hvilket beviskrav som bør velges for momentene «til egen bruk» og «er rusmiddelavhengig».

Etter utvalgets utkast til ny § 232 a i straffeloven er «egen bruk» et vilkår for at den mildere straffebestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse skal få anvendelse, jf. første ledd, mens «rusmiddelavhengig» er et moment som kan utløse en mildere reaksjon. Dersom gjerningspersonen som bruker eller innehar et mindre kvantum narkotika til egen bruk, er rusmiddelavhengig, skal reaksjonen normalt være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall, jf. tredje ledd.

I punkt 10.6.4 ovenfor har utvalget lagt til grunn at lovgiver uten å krenke Grunnloven eller EMK kan velge det beviskrav som anses mest hensiktsmessig.

10.6.4.2 «Rusmiddelavhengig»

I utvalgets lovutkast foreslås beviskravet regulert slik i tredje ledd: «Dersom en overtredelse av første ledd er begått av en person over 18 år, og det må antas at personen er rusmiddelavhengig […]». Formuleringen «[dersom] det må antas» er ment å innebære et krav om at det må foreligge noe mer enn sannsynlighetsovervekt for at personen er rusmiddelavhengig. Det må foreligge konkrete holdepunkter av en viss styrke for at dette skal legges til grunn. I fravær av slike holdepunkter må påtalemyndigheten og eventuelt domstolen legge til grunn at siktede ikke er rusmiddelavhengig, slik også riksadvokaten gjør i sitt brev 13. mai 2022. Dette gjelder selv om det rent strafferettslig er mest gunstig å bli ansett som rusmiddelavhengig.

I praksis vil imidlertid spørsmålet om beviskrav sjelden komme på spissen. I de fleste tilfeller vil spørsmålet om rusmiddelavhengighet ikke by på tvil; det vil være klart at vedkommende er eller ikke er rusmiddelavhengig. Ellers må normalsituasjonen antas å bli at siktede selv påberoper rusmiddelavhengighet der det er aktuelt, ettersom det medfører den mildeste strafferettslige reaksjonen. I lys av at spørsmålet reelt har liten betydning, er det vanligvis neppe grunn for politiet og påtalemyndigheten til å bruke omfattende etterforskingsressurser på å etterprøve holdbarheten av siktedes anførsel. I praksis kan derfor rusmiddelavhengighet i noen tilfeller bli lagt til grunn når siktede sier at hen er avhengig, selv om dette har begrenset støtte i sakens øvrige opplysninger.

Det vil nok også være tilfeller der siktede ikke ønsker å påberope rusmiddelavhengighet, både der hen er rusmiddelavhengig og i grensetilfellene. Selv om det strafferettslig er mest gunstig å bli klassifisert som rusmiddelavhengig, kan siktede av andre grunner foretrekke å bli ansett som ikke avhengig. Det kan være at hen ikke ønsker å bli påført det stigma som det innebærer å være stemplet som rusmiddelavhengig, eller det kan være at hen i andre sammenhenger har behov for å unngå denne karakteristikken. Et nærliggende eksempel er at den som skal få førerkort eller våpenlisens må være edruelig, jf. vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd og våpenloven § 16 første ledd.

Også i slike tilfeller er det normalt liten grunn til å etterprøve siktedes anførsel, slik at påtalemyndigheten eller domstolen ved reaksjonsfastsettelsen vil legge til grunn at hen ikke er rusmiddelavhengig. Gitt at det normalt ikke er grunn til å bruke etterforskingsressurser på å etterprøve en anførsel om rusmiddelavhengighet i noen retning, vil grunnlaget for påtalemyndighetens reaksjonsvalg i hovedsak være siktedes egne opplysninger og den informasjon om siktede som politiet har fra før.

10.6.4.3 «Egen bruk»

Etter utvalgets syn bør det, på samme måte som i Danmark, oppstilles en faktisk presumsjon for at formålet er egen bruk når en rusmiddelavhengig har befatning med stoff i mengder som er mindre enn en angitt terskelverdi. Både rettstekniske og operasjonelle hensyn taler for en slik regelutforming. Ettersom bestemmelsen om subsumsjon og reaksjonsvalg gjennomgående kun vil ha marginal strafferettslig betydning, bør den gjøres så enkel som mulig og inneholde så få skjønnsmessige vilkår som mulig. Hvis det er tvil om hva det mest sannsynlige formålet med ervervet eller innehavet er, må denne komme siktede til gode. Det betyr at det legges til grunn at formålet er egen bruk, slik det også er etter gjeldende rett, jf. punkt 10.6.2 foran.

Det må imidlertid være mulig for påtalemyndigheten å motbevise presumsjonen. De momentene som er nevnt ovenfor fra proposisjonen, Høyesteretts avgjørelser, riksadvokatens brev og de danske retningslinjer vil stå sentralt i en slik vurdering. Momenter som kan tyde på at siktede driver med salg, kan således blant annet være tidligere narkotikahistorikk, mengden narkotika, styrkegrad, måten stoffet er pakket på, beslagsstedet, funn av gjenstander (vekt mv. som er egnet til å dele og veie opp små mengder narkotika), funn av kontantbeløp og eventuelle narkotikaregnskap.

Utvalget ser det etter dette slik at påtalemyndigheten og eventuelt domstolen skal legge det mest sannsynlige formålet til grunn ved vurderingen av om den narkotikaen som siktede har ervervet eller innehatt, var til egen bruk eller bestemt for videresalg. Ved fravær av holdepunkter i noen retning skal det legges til grunn at stoffet var til egen bruk. Det skal altså være slik at bevisbyrden påhviler påtalemyndigheten som i tilfelle må føre bevis for at formålet med befatningen var et annet enn egen bruk (for eksempel videresalg); det er ikke siktede som skal godtgjøre at stoffet var til egen bruk.

Det kan stilles spørsmål om den presumsjonsregelen som utvalget foreslår, vil ha særlig selvstendig betydning ved siden av beviskravet. Utvalget mener imidlertid uansett at det av pedagogiske grunner er hensiktsmessig å innta en slik presumsjonsregel i loven. Dessuten kan forarbeidenes omtale av beviskravet for vilkåret egen bruk med fordel knyttes til denne bestemmelsen.

Egen bruk skal altså etter utvalgets syn legges til grunn med mindre det er konkrete holdepunkter som gjør det mer sannsynlig at formålet med befatningen var et annet. Det må her også legges vekt på håndhevingsmessige og operative hensyn. Beviskravet kan ikke stilles strengere enn at det bør være nokså enkelt for politiet på stedet å vurdere om formålet er egen bruk eller videresalg.

10.7 Utvalgets lovutkast

10.7.1 Generelt om mandatet og utvalgets lovutkast

Etter mandatet skal utvalget utrede og foreslå en lovregulering av utgangspunktet om at rusmiddelavhengige normalt skal møtes med straffutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse i saker som gjelder bruk av og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Videre har Stortinget i et anmodningsvedtak som også er inntatt i utvalgets mandat, bedt regjeringen foreslå lovendringer som sørger for at fengsel ikke lenger blir straffereaksjon for brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika til egen bruk.

Utvalget følger opp dette med å foreslå en ny straffebestemmelse som rammer bruk av narkotika samt erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. Denne vil gjelde for alle og er således ikke begrenset til personer som er rusmiddelavhengige. Utvalget foreslår videre at den nye bestemmelsen skal inneholde regler om reaksjonsvalg. Blant annet foreslås lovfestet utgangspunktet om at reaksjonen normalt skal være ubetinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsfrafall dersom gjerningspersonen er rusmiddelavhengig.

Om strafferamme og straffenivå, jf. anmodningsvedtaket, vises til punkt 10.7.5 nedenfor.

10.7.2 Plassering – legemiddelloven eller straffeloven

Utvalget har utformet utkastet til ny bestemmelse slik at den enten kan plasseres i legemiddelloven (for eksempel som ny § 31 a) eller som ny § 232 a i straffeloven. Etter utvalgets syn taler de beste grunner for å velge plasseringen i straffeloven. Dersom lovgiver velger plassering som § 31 a i legemiddelloven, må henvisningsbestemmelsene i straffeloven § 37 første ledd bokstav k og § 53 fjerde ledd annet punktum endres tilsvarende. Det samme gjelder brukerromsloven § 4 første ledd bokstav b, forskrift om narkotikaprogram med domstolskontroll § 3 bokstav a, utvalgets forslag til endring av straffeprosessloven § 171 annet ledd, ny §§ 71 d og 157 b i straffeprosessloven og ny § 18-4 i påtaleinstruksen, og utvalgets utkast til ny forskrift om terskelverdier.

Om de generelle momenter som bør vektlegges ved avgjørelsen av hvor et straffebud bør plasseres, vises til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.2. Avgjørende for utvalget har vært at den strafferettslige reguleringen av narkotikalovbrudd bør samles ett sted. Etter utvalgets syn er det uheldig at temmelig likeartede handlinger i dag omfattes både av straffeloven og legemiddelloven. Således er grensen mellom besittelse (legemiddelloven) og oppbevaring (straffeloven) objektivt uklar, og dessuten kan subjektive forhold avgjøre subsumsjonen. Selv om kvantumet er lite, dreier det seg om oppbevaring (straffeloven) hvis formålet er videresalg, mens det foreligger besittelse (legemiddelloven) hvis formålet er egen bruk. Det uklare grensesnittet mellom straffeloven og legemiddelloven vil forsterkes dersom utvalgets forslag til terskelverdier blir gjennomført. Befatning med narkotika innenfor terskelverdi til egen bruk kan da – avhengig av mengden – enten være besittelse etter legemiddelloven eller oppbevaring etter straffeloven. For reaksjonsvalg og straffutmåling har subsumsjonen ingen betydning. En lovstruktur der det i tillegg til de nåværende (vanlig) «narkotikaovertredelse» (straffeloven § 231) og «grov narkotikaovertredelse» (straffeloven § 232) også opereres med en tredje kategori «mindre narkotikaovertredelse» passer for øvrig godt med straffelovens ordning ellers, sml. særlig lovens kapittel 27, 28 og 30.

10.7.3 Handlingsnorm og skyldkrav

Utvalget foreslår at den nye bestemmelsen skal ramme bruk av narkotika samt erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk. Sammenlignet med den någjeldende bestemmelsen i legemiddelloven § 31 annet ledd er handlingsnormen utvidet på to punkter. For det første tilføyes erverv, jf. punkt 10.4. For det andre erstattes besittelse med innehav. Besittelsesbegrepet er nokså snevert og omfatter bare én til to brukerdoser, jf. punkt 8.2.1 og 10.4 med videre henvisninger. Innehav brukes derimot som en fellesbetegnelse på besittelse etter legemiddelloven og oppbevaring etter straffeloven av narkotika til egen bruk når mengden ikke overstiger terskelverdiene, jf. punkt 10.4. Med utvalgets forslag til terskelverdier for de ulike stoffene, jf. punkt 10.5.8 og utkastet til forskrift, kan innehav omfatte større kvanta enn det som kan regnes som besittelse etter legemiddelloven.

Skyldkravet er forsett, jf. straffeloven § 21. Utvalget foreslår at også uaktsom overtredelse skal være straffbar, men med en lavere strafferamme. Dette er en videreføring av gjeldende rett, ettersom både legemiddelloven § 31 og straffeloven § 231 omfatter uaktsomme overtredelser.

Bestemmelsen i første ledd i utkastet gjelder for alle, uavhengig av alder og uavhengig av personens forhold til rusmidler. Således omfattes både ungdom (fra 15 år, jf. straffeloven § 20 første ledd) og voksne brukere, og det er uten betydning om det dreier seg om eksperimentbruk, rekreasjonsbruk, høyrisikobruk, skadelig bruk eller rusmiddelavhengighet. Om reaksjonsvalg og straffenivå for ulike grupper vises til punkt 10.7.5.3 nedenfor.

10.7.4 Beviskrav for rusmiddelavhengighet og egen bruk

I utvalgets utkast til ny § 232 a i straffeloven er beviskravet for rusmiddelavhengighet angitt i tredje ledd ved formuleringen «[dersom] det må antas at personen er rusmiddelavhengig». Dette innebærer at det kreves noe mer enn sannsynlighetsovervekt. Det må foreligge konkrete holdepunkter av en viss styrke for å anta at personen er rusmiddelavhengig. I fravær av slike holdepunkter må påtalemyndigheten og eventuelt domstolen legge til grunn at siktede ikke er rusmiddelavhengig. Det vises til punkt 10.6.4.2.

Ved vurderingen av om narkotika innenfor terskelverdi er til egen bruk eller bestemt for videresalg skal påtalemyndigheten og eventuelt domstolen legge det mest sannsynlige formålet til grunn. Beviskravet er forutsatt i den presumsjonsregelen for rusmiddelavhengige som er inntatt i § 232 a fjerde ledd tredje punktum. Det vises til punkt 10.6.4.3. Bevisbyrden påhviler påtalemyndigheten som i tilfelle må føre bevis for at formålet med befatningen var et annet enn egen bruk (for eksempel videresalg); det er ikke siktede som skal godtgjøre at stoffet var til egen bruk.

10.7.5 Strafferamme og straffenivå

10.7.5.1 Valg av strafferamme

Utvalget foreslår at hovedstrafferammen skal være bot eller fengsel inntil seks måneder. Dette er samme strafferamme som i legemiddelloven § 31 annet ledd bortsett fra at tilføyelsen «eller begge deler» ikke er beholdt. Dette tillegget er med i legemiddelloven av prosessuelle grunner for at strafferammen skal innebære «høyere straff enn fengsel i seks måneder», noe som utløser adgang til pågripelse, jf. straffeprosessloven § 171. Utvalget mener prinsipielt at strafferammer bør fastsettes på grunnlag av strafferettslige hensyn uten sideblikk til prosessuell virkning. Eventuelle prosessuelle konsekvenser bør reguleres i prosesslovgivningen. Det vises til utvalgets redegjørelse for de alminnelige hensyn ved fastsettelse av strafferammer i punkt 20.1.4.

I og med at utkastet utvider handlingsnormen på to punkter sammenlignet med legemiddelloven, jf. punkt 10.7.3 ovenfor, finner utvalget det ikke riktig å foreslå bot alene som strafferamme for forsettlige overtredelser. Denne endringen i handlingsnormen gjør også at Stortingets anmodningsvedtak, som konkret gjaldt brudd på legemiddellovens bestemmelser om bruk og besittelse av narkotika, blir mindre relevant. Utvalget mener likevel at straffenivået for det som i dag er legemiddellovovertredelser (bruk og besittelse) fortsatt skal være bot. Imidlertid er dagens straffenivå i noen tilfeller fengsel for befatning til egen bruk med kvanta som er større enn besittelse etter legemiddelloven, men som likevel vil være innehav etter utkastet. Etter utvalgets syn er det ikke grunn til å endre etablert påtalepraksis om grensen mellom forelegg på bot og tiltale med påstand om betinget fengsel for personer som ikke er rusmiddelavhengige. Også muligheten for fremtidig økning av terskelverdiene tilsier at det er behov for å ha fengsel med i strafferammen.

Ettersom legemiddelloven § 31 rammer både forsettlige og uaktsomme overtredelser og straffeloven § 231 har en mildere sidestrafferamme i annet ledd for uaktsomme overtredelser, foreslår utvalget at også den nye bestemmelsen om mindre narkotikaovertredelse bør omfatte uaktsomme lovbrudd. Her er det tilstrekkelig at strafferammen er bot, jf. første ledd annet punktum i utkastet.

10.7.5.2 Strafferettslige konsekvenser

Strafferettslige konsekvenser oppstår i hovedsak i de tilfeller der lovbrudd som nå er erverv eller oppbevaring etter straffeloven § 231 med strafferamme bot eller fengsel inntil to år, blir erverv eller innehav etter utkastet med strafferamme bot eller fengsel inntil seks måneder. Her fører den lavere strafferammen til at forsøk blir straffritt, jf. straffeloven § 16 som har strafferammekrav fengsel i ett år eller mer. Videre reduseres den strafferettslige foreldelsesfristen fra fem år til to år, jf. straffeloven § 86 første ledd, og tidsfristen for gjentakelsesvirkning i straffeloven § 79 bokstav b annet ledd forkortes.

Utvalget kan ikke se at de strafferettslige konsekvensene utgjør innvendinger av særlig vekt mot utvalgets forslag til strafferamme.

For øvrig skal nevnes at som følge av strafferammen vil bot for overtredelse av straffeloven § 232 a ikke bli opplyst på ordinær politiattest, i motsetning til bot for overtredelse av § 231, jf. politiregisterloven § 40 nr. 2 bokstav f og § 40 nr. 3 bokstav c og punkt 8.2.4 foran.

Prosessuelle konsekvenser av den valgte strafferammen behandles i punkt 11.2. Forvaltningsrettslige konsekvenser omtales i punkt 11.4.4.

10.7.5.3 Reaksjonsvalg og straffenivå

I samsvar med mandatet foreslår utvalget i tredje ledd i utkastet å lovfeste utgangspunktet om at normalreaksjonen for rusmiddelavhengiges befatning med narkotika innenfor terskelverdi skal være ubetinget påtaleunnlatelse, jf. straffeprosessloven § 69, eller straffutmålingsfrafall, jf. straffeloven § 61, og det angis momenter som påtalemyndigheten og domstolen skal legge vekt på ved bedømmelsen av om gjerningspersonen er rusmiddelavhengig, jf. punkt 10.2.5.

Videre foreslår utvalget i utkastet til annet ledd en generell bestemmelse om at påtalemyndigheten kan velge å avgjøre saken med betinget eller ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69, og at domstolen kan velge å reagere med straffutmålingsutsettelse etter straffeloven § 60 eller straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61. Disse reaksjonene er ikke straff, men såkalte andre strafferettslige reaksjoner, jf. straffeloven § 30 bokstav a, b og f, og vilkåret i utkastet er at hensynet til straffens formål ikke tilsier at det bør reageres med straff. Annet ledd tar særlig sikte på unge lovovertredere og personer som har en problematisk bruk av narkotika, men som ikke har utviklet avhengighet. Grunnen til at normalreaksjonen for rusmiddelavhengige etter mandatet skal være ubetinget påtaleunnlatelse er formentlig at disse ofte allerede er i kontakt med hjelpeapparatet. For rusmiddelavhengige som ikke aktivt mottar hjelp, kan det være hensiktsmessig at påtaleunnlatelsen gjøres betinget med pålegg om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker som særvilkår, slik at disse kan sluses inn i hjelpeapparatet.

Etter utvalgets syn bør normalreaksjonen for andre voksne være bot for bruk av narkotika og innehav av narkotika til egen bruk innenfor terskelverdi. Reaksjonen bør altså være bot overfor eksperiment- og rekreasjonsbrukere, som utgjør det store flertall av overtredere, likevel slik at fengsel kan være aktuelt i det øvre sjikt av innehav. Som nevnt ovenfor, er det etter utvalgets syn ikke grunn til å endre etablert påtalepraksis om grensen mellom forelegg på bot og tiltale med påstand om betinget fengsel for personer som ikke er rusmiddelavhengige.

For ungdom mellom 15 og 18 år bør den foretrukne reaksjonen fortsatt være betinget påtaleunnlatelse med prøvetid etter straffeprosessloven § 69 annet ledd. Dette bør normalt kombineres med et særvilkår om å møte hos rådgivende enhet for russaker, jf. straffeprosessloven § 69 tredje ledd og straffeloven § 37 første ledd bokstav k. Se nærmere i punkt 16.6.3.2 nedenfor.

For ungdom mellom 15 og 18 år kan et alternativ til påtaleunnlatelse være overføring til ungdomsoppfølging eller oppfølging i konfliktråd etter straffeprosessloven § 71 a første og annet ledd. Se nærmere i punkt 16.6.3.

For rusmiddelavhengige skal reaksjonen normalt være en ubetinget påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 første ledd. Også for rusmiddelavhengige over 18 år kan imidlertid påtaleunnlatelsen gjøres betinget med særvilkår om møte hos rådgivende enhet for russaker dersom påtalemyndigheten vurderer dette som hensiktsmessig. Hvis saken kommer for retten, bør reaksjonen tilsvarende settes til straffutmålingsutsettelse etter straffeloven § 60, eventuelt med særvilkår etter straffeloven § 37, eller straffutmålingsfrafall etter straffeloven § 61.

Forbeholdet «normalt» innebærer at det også overfor en rusmiddelavhengig kan være aktuelt å benytte en reaksjon med vilkår (betinget påtaleunnlatelse eller straffutmålingsutsettelse). Således bør påtalemyndigheten eller domstolen ha frihet til å kunne velge den reaksjon som alt i alt fremstår som mest hensiktsmessig for den enkelte rusmiddelavhengige. Betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte ved rådgivende enhet for russaker bør foretrekkes dersom det antas at den rusmiddelavhengige vil være tjent med en slik oppfølging, typisk der den rusmiddelavhengige ikke allerede er i kontakt med hjelpeapparatet, jf. ovenfor om annet ledd.

Reservasjonen «normalt» innebærer også at det unntaksvis kan tenkes tilfeller der det bør reageres med straff selv om det er tale om en rusmiddelavhengigs befatning med et mindre kvantum til egen bruk, for eksempel der misbruket skjer åpenlyst på et sted der allmennpreventive hensyn taler for at det bør velges en strengere reaksjon. Det kan eksempelvis være situasjonen dersom lovbruddet er begått på en skole, eller et annet sted hvor barn og unge skal beskyttes. Reservasjonen gir også grunnlag for unntak basert på mer generelle allmenne hensyn.

Tredje ledd avgrenses til gjerningspersoner som var over 18 år på handlingstidspunktet. Dette innebærer at barn under 18 år som har utviklet en rusmiddelavhengighet, ikke skal gis ubetinget påtaleunnlatelse. Begrunnelsen for unntaket er behovet for å beskytte barn mot ulovlig rusmiddelbruk og skadevirkningene av dette, jf. også barnekonvensjonen artikkel 33. Barn under 18 år vil sjelden ha utviklet en avhengighetsdiagnose. I de tilfellene hvor det likevel forekommer, er det etter utvalgets syn behov for at de strafferettslige reaksjonene benyttes for å hjelpe barnet og å forebygge videre negativ utvikling av rusmiddelbruken. Overfor barn under 18 år med rusmiddelavhengighet bør reaksjonen derfor i det minste innebære en betinget påtaleunnlatelse med vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker. Det bør dessuten vurderes nøye om barnets utfordringer tilsier at det alternativt er behov for ungdomsoppfølging eller oppfølging i konfliktråd, jf. straffeprosessloven § 71 a. Beslutning om ungdomsoppfølging eller oppfølging i konfliktråd kan også kombineres med vilkår om oppmøte hos rådgivende enhet for russaker og/eller prøvetid eller andre vilkår etter straffeprosessloven § 69 annet og tredje ledd, jf. straffeprosessloven § 71 a tredje ledd.

Både påtaleunnlatelse og overføring til ungdomsoppfølging eller oppfølging i konfliktråd forutsetter at vilkårene for å treffe positivt påtalevedtak er til stede, dvs. at påtalemyndigheten anser straffeskyld bevist etter det strenge strafferettslige beviskravet.

Utvalget mener imidlertid, jf. punkt 17.5 nedenfor, at påtalemyndigheten også i tilfeller der det ikke er grunnlag for å treffe positivt påtalevedtak, bør kunne avslutte straffesaken med overføring til rådgivende enhet for russaker hvis det er rimelig grunn til å tro at personen har utviklet eller står i fare for å utvikle avhengighet av narkotika og en slik oppfølging konkret vurderes som mest hensiktsmessig. Utvalget foreslår en ny bestemmelse i straffeprosessloven § 71 d blant annet for å åpne for dette, jf. punkt 17.5.1.