Del 4
Barn

19 Barns rettigheter og behov for beskyttelse

Forstørr bilde

19.1 Innledning

Å beskytte og hjelpe barn og unge som er utsatt for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold reiser en rekke juridiske problemstillinger knyttet til ulike lover. Rekkevidden av foreldrenes rett til å bestemme over og oppdra sine barn og forholdet til barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett, er en gjennomgående problemstilling for denne delen av utredningen, og et sentralt spørsmål er: Hvor går grensen for foreldrenes rett og plikt til å bestemme over og føre kontroll med sine barn?

Det overordnede problemet i saker hvor barn og unge er utsatt for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold, er at ikke alle barn får riktig hjelp til rett tid. Behov, problemstillinger og mulige tiltak er nærmere omhandlet i de respektive kapitlene.

I denne delen av utredningen har utvalget særlig fokus på om barnelova og barnevernsloven gir tilstrekkelig rettsvern for barn utsatt for negativ sosial kontroll, psykisk vold og æresmotivert vold. Problemstillinger knyttet til barn som er utsatt for eller risikerer å bli utsatt for ufrivillig utenlandsopphold behandles i del V om ufrivillig utenlandsopphold. Meldeplikt og avvergingsplikt behandles i utredningens del VI.

Tematikken og problemstillingene er omfattende, og utvalget har ikke hatt anledning til å utrede alle problemstillingene like godt.

I den videre framstillingen benytter utvalget begrepene barn om alle under 18 år. Unge benyttes om ungdom under 18 år. Unge voksne benyttes om de over 18 år uten at det er satt en øvre aldersgrense.

19.2 Indikatorer på negativ sosial kontroll

Flere instanser som har gitt innspill til utvalget peker på at det er manglende forståelse og kunnskap om fenomenet negativ sosial kontroll og hvordan slik kontroll utspiller seg i praksis. Det er også varierende kompetanse om skaderisikoen og de skadevirkningene det kan ha for barn å bli utsatt for negativ sosial kontroll.

Proba samfunnsanalyse har i sin omfangsundersøkelse fra 2021 kategorisert indikatorer på negativ sosial kontroll under åtte ulike tematiske grupper:

• 1) kontroll av vennskap og sosiale relasjoner,

• 2) kontroll av deltakelse i skole og utdanning,

• 3) kontroll av fritid, hverdag og livsstil,

• 4) graden av tros- og meningsfrihet,

• 5) kontroll knyttet til parforhold og seksualitet,

• 6) relasjoner til foreldre og søsken,

• 7) graden av autonomi i livsvalg (planer for framtiden og forventninger til framtiden) og

• 8) reaksjoner fra foreldre og bruk av straff.1

Flere organisasjoner og hjelpeinstanser har laget indikatorlister som kan være veiledende i vurderingen, se boks 19.1. I den forbindelse er det viktig å understreke at indikatorene må ses i sammenheng og der flere vurderingstemaer må tas i betraktning, se boks 19.2.

Risiko og skadevirkninger av negativ sosial kontroll er nærmere omtalt i kapittel 3.

20 Negativ sosial kontroll, foreldreansvaret og barns rettigheter

20.1 Innledning

I dette kapittelet vurderer utvalget om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utgjør et brudd på barnelovas bestemmelser om foreldreansvar og barns medvirknings- og selvbestemmelsesrett, jf. mandatets bokstav a.

Hovedregelen i norsk rett er at foreldre i kraft av foreldreansvaret har stor frihet til å treffe beslutninger og å føre tilsyn med sine barn, jf. barnelova § 30.2 Dette bygger på erkjennelsen av at barn og ungdom trenger veiledning og rammer, og at grensesetting er en nødvendig del av omsorgen for barnet. For lite kontroll kan være skadelig for barnet. Utgangspunktet er også at foreldre har rett til å oppdra sine barn i tråd med sin kulturelle bakgrunn og religiøse overbevisning.3 Menneskerettighetene og særlovgivningen setter imidlertid flere viktige begrensninger for utøvelsen av foreldreansvaret. Barn og unge har blant annet rett til medvirkning og selvbestemmelse i tråd med alder og utvikling. Videre utgjør hensynet til barnets beste en grense for hvilken oppdragelse foreldrene har rett til å gi sine barn. Foreldrekontroll som krenker disse rettighetene, og hindrer barnets selvstendige utvikling og livsutfoldelse på en urimelig måte, er ikke i samsvar med barnets rettigheter. Problemstillingen i saker om negativ sosial kontroll av barn er knyttet til spenningsforholdet mellom foreldrenes og barnas rettigheter.

Grensene for hva slags kontroll foreldre kan utøve over egne barn, har endret seg de siste tiårene. Oppfatningen av hva som er «passende» eller «upassende» oppdragelsesmetoder er blant annet farget av samfunnets kulturelle verdier, normene i nærmiljøet og av den enkeltes personlige erfaringer.4 Det som tidligere ble sett på som legitime handlinger knyttet til barneoppdragelse, for eksempel klapsing av barn, faller i dag utenfor grensene for foreldreansvaret, og kan etter omstendighetene også føre til sanksjoner mot foreldrene. Det norske samfunnet har også blitt mer internasjonalisert. Ved inngangen av 2023 utgjorde innvandrere5 16 prosent av befolkningen i Norge,6 noe som innebærer en tredobling siden 2000.7 Økt mangfold i befolkningen innebærer også økt mangfold i oppdragelsesstiler, der foreldre har ulike forventninger til sine barn, for eksempel i spørsmål om seksualitet, privatliv, utdanningsvalg og fritid. Videre kan en streng oppdragerstil og kontroll være mer akseptert når graden av kjærlighet og lydhørhet overfor barnet ellers er høy, mens samme type kontroll kan utgjøre omsorgssvikt dersom barnet ikke blir møtt med forståelse, kjærlighet og omsorg.8

De menneskerettslige rammene for foreldreansvaret er omhandlet i kapittel 5. I dette kapittelet kommenterer utvalget menneskerettighetene fortløpende. Barnelovutvalget har i NOU 2020: 14 Ny barnelov – Til barnets beste utredet forslag til en ny barnelov, som per nå er under behandling i Barne- og familiedepartementet. Barnelovutvalgets lovforslag presenteres i bokser underveis i kapittelet.

20.2 Gjeldende rett

20.2.1 Foreldreansvarets innhold

Oversikt

Foreldreansvaret er sammen med barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett et grunnleggende begrep for å beskrive det personlige rettsforholdet mellom barn og foreldre.9 Til foreldreansvaret knytter det seg både rettigheter og plikter. Foreldres rett og plikt til å ta vare på egne barn er beskyttet av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 og kommer til uttrykk i flere av barnekonvensjonens artikler. Blant annet krever barnekonvensjonen artikkel 5 at staten respekterer foreldrenes ansvar, rettigheter og plikter, og uttrykker at foreldreansvaret omfatter å gi barnet «veiledning og støtte, tilpasset dets gradvise utvikling av evner og anlegg» under barnets utøvelse av rettighetene etter barnekonvensjonen. I norsk rett reguleres foreldreansvarets innhold av barnelova § 30, som lyder:

Barnet har krav på omsut og omtanke frå dei som har foreldreansvaret. Dei har rett og plikt til å ta avgjerder for barnet i personlege tilhøve innanfor dei grensene som §§ 31 til 33 set. Har foreldra sams foreldreansvar, skal dei ta avgjerdene saman. Foreldreansvaret skal utøvast ut frå barnet sine interesser og behov.

Dei som har foreldreansvaret, er skyldige til å gje barnet forsvarleg oppseding og forsyting. Dei skal syte for at barnet får utdanning etter evne og givnad.

Barnet må ikkje bli utsett for vald eller på anna vis bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare. Dette gjeld òg når valden brukast som ledd i oppsedinga av barnet. Bruk av vald og skremmande eller plagsam framferd eller annan omsynslaus åtferd overfor barnet er forbode.

Om retten til å ta avgjerd for barnet i økonomiske tilhøve gjeld reglane i vergemålsloven.

Bestemmelsen oppstiller både en omsorgsplikt og en bestemmelsesrett og -plikt for foreldre med foreldreansvar. Disse skal utøves ut fra barnets interesser og behov, jf. bestemmelsens første ledd siste punktum. I tillegg fastslår tredje ledd at barnet ikke skal utsettes for vold eller andre handlinger som kan skade barnet, heller ikke i oppdragelsesøyemed. Forbudet mot vold gjennomgås i eget punkt nedenfor.

Barnelova angir ingen sanksjoner ved brudd på foreldreansvaret. Ifølge forarbeidene er reglene i barnelova § 30 «i første rekke en prinsipperklæring».10 Brudd på foreldreansvaret kan likevel danne bakgrunn for undersøkelse eller tiltak etter barnevernsloven, se kapittel 22 flg. Videre kan vold, overgrep, alvorlig omsorgssvikt og andre alvorlige krenkelser av barn sanksjoneres etter straffeloven, se utredningens del II.

Omsorgsplikten

Etter § 30 første ledd første punktum har barnet krav på omsorg og omtanke fra de som har foreldreansvaret. I dette ligger en plikt blant annet til å gi kjærlighet, trygghet, oppmerksomhet, stell og pleie, tilsyn og mulighet for lek og samvær med andre.11 Omsorgen skal stimulere barnets utvikling. En annen sentral del av omsorgsplikten er å avverge og forebygge både fysiske og psykiske skader, for eksempel å varsle og følge opp med tiltak dersom et barn opplever mobbing i barnehagen eller på skolen.12 Tilsvarende vil omsorgsplikten innebære en plikt til å beskytte barnet mot skadelig kontroll fra andre enn foreldrene, som for eksempel i strengt religiøse eller kulturelle miljøer.

En annen del av omsorgsplikten følger av § 30 andre ledd, som bestemmer at de med foreldreansvar skal gi barnet «forsvarleg oppseding og forsyting». Med forsørgelse («forsyting») menes ifølge forarbeidene det rent praktiske, som å sørge for mat, klær, bosted mv.13 Plikten til å gi oppdragelse («oppseding») består for eksempel i å gi veiledning i sosial omgang mellom mennesker samt lek og samvær med andre barn.

Etter andre ledd andre punktum skal foreldre sørge for at barnet får utdanning «etter evne og givnad». Ifølge forarbeidene ligger foreldrenes oppgaver på den personlige omsorgen, som går ut på å stimulere og legge forholdene praktisk til rette for at barnet får den utdanningen som passer.14 Ordlyden «evne og givnad» understreker at valget skal skje ut fra det individuelle barnets forutsetninger og personlighet. Barnets ønsker skal tillegges vesentlig vekt.15 Barns rett til utdanning følger av Grunnloven § 109 og barnekonvensjonen artikkel 28.

Omsorgsplikten etter barnelova § 30 går ut på å dekke eller legge til rette for dekning av nødvendige fysiske og psykiske behov hos barnet.16 Når det gjelder grensen mot negativ sosial kontroll, er det særlig relevant at det i omsorgsplikten ligger en plikt til å gi barnet tilsyn og oppdragelse. Dette innebærer at en viss grad av kontroll og tilsyn er pålagt foreldre i kraft av foreldreansvaret. Kontroll og tilsyn skal imidlertid utøves ut fra barnets interesser og behov. Oppdragerrollen endres i takt med barnets økende alder og modenhet. Den skal utøves annerledes overfor tenåringer enn små barn, ved at støtte- og rådgiverrollen blir mer fremtredende i takt med barnets alder og modenhet.

Beslutningsretten

Barnelova § 30 første ledd andre punktum gir foreldre med foreldreansvar rett og plikt til å ta avgjørelser for barnet i «personlege tilhøve» innenfor grensene for barnets med- og selvbestemmelse, jf. §§ 31 til 33. Etter ordlyden «personlige tilhøve» omfatter foreldrenes bestemmelsesrett det meste som gjelder barnet, som for eksempel mat og påkledning, leggetider, venner, forhold knyttet til skole, samt tilsyn og oppfølging. Utenfor faller økonomiske spørsmål, som er særskilt regulert av vergemålsloven, jf. barnelova § 30 fjerde ledd. Hovedregelen er imidlertid at det er den eller de med foreldreansvar som er verge for barnet, jf. vergemålsloven § 16.

Ved siden av barnelova § 30, gir både barnelova og særlovgivningen enkelte konkrete oppgaver og myndighet til den eller dem som har foreldreansvaret. Etter barnelova §§ 40 og 41 gjelder dette beslutninger om hvorvidt barnet skal flytte utenlands, se om dette i utredningens kapittel 26. I særlovgivningen gis foreldre med foreldreansvar myndighet til å bestemme i spørsmål om medisinsk behandling, økonomiske forhold, pass, valg av navn mv.

Bestemmelsesretten etter foreldreansvaret er med andre ord omfattende. Foreldres rett til å bestemme over sine barn gjelder imidlertid ikke ubegrenset. For det første gjelder den generelle begrensningen om at foreldreansvaret skal utøves ut fra barnets interesser og behov, jf. barnelova § 30 første ledd fjerde punktum, samt Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 og artikkel 18 nr. 1. Forarbeidene til barnelova utdyper dette slik:

I tredje punktum [nå fjerde punktum] understrekes det at foreldreansvaret ikke er gitt foreldrene for deres egen skyld. Dette betyr ikke at de skal føye seg etter barnet i ett og alt og bøye seg for barnets ønsker i den konkrete situasjon. De må også tenke på hva som objektivt sett vil gagne barnet og være til fordel for det på lengre sikt. Men de må heller ikke ubetinget hindre det i å gjøre sine egne erfaringer og lære av dem. Og foreldrene kan selvsagt pålegge barnet å delta i oppgaver som må utføres i et slikt livsfellesskap som familien er – det er en forutsetning for barnets sosiale tilpasning, noe som utgjør en viktig del av oppdragelsen: også barnet må lære å ta hensyn til andre.17

Selv om barnets interesser skal være styrende for utøvelsen av foreldrenes bestemmelsesrett, utelukker ikke dette at det tas hensyn til andre interesser, som for eksempel andre familiemedlemmers behov:

Også den øvrige familie – f.eks. søsken – har rett til å bli tatt hensyn til. Likeledes har foreldrene krav på å få leve et liv som på rimelig måte tilfredsstiller dem selv. Avveiningen av barnets interesser mot den øvrige families er ikke lett. Det må dels bero på hvem beslutningen angår sterkest – barnet eller familien som helhet. Også utover dette må barna under oppveksten ha en prioritet fremfor foreldrenes personlige interesser.18

Foreldrenes bestemmelsesrett er videre begrenset av barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse, se nedenfor.

Foreldremyndigheten begrenses også av konkrete bestemmelser som har til formål å beskytte barn. I barnelova § 30 a er det fastslått at avtaler om ekteskap på vegne av barn ikke er bindende. Bestemmelsen kom inn i loven i 2003,19 og var ifølge forarbeidene ment for å opplyse miljøer der det er vanlig at foreldre avtaler ekteskap for sine barn.20 Det er ingen sanksjoner i barnelova for brudd på bestemmelsen, men et eventuelt ekteskap inngått på denne måten vil kunne være ugyldig etter ekteskapsloven § 16. En avtale om ekteskap på vegne av et barn vil også kunne anses som straffbar medvirkning til tvangsekteskap, jf. straffeloven § 253, jf. § 15 eller forsøk på dette.

Foreldre kan heller ikke treffe avgjørelser som medfører at barnet ikke får den lovbestemte retten og plikten til opplæring, jf. opplæringsloven § 2-1 første og femte ledd, eller ta avgjørelser som tillater at barnet tar arbeid som er i strid med arbeidsmiljølovens regler om barnearbeid, jf. arbeidsmiljøloven § 11-1. Bestemmelsesretten er også begrenset av generelle forbud og påbud, slik som lovbestemte aldersgrenser.21

Foreldreansvaret kan ikke utøves ved bruk av fysisk eller psykisk vold, se neste punkt. Handlinger eller unnlatelser i strid med foreldreansvaret kan etter omstendighetene lede til tiltak etter barnevernsloven, se utredningens kapittel 22 flg.

20.2.2 Forbud mot vold

Retten til beskyttelse mot vold og overgrep er en av barnets grunnleggende rettigheter, jf. Grunnloven § 104 tredje ledd og barnekonvensjonen artikkel 19. I nasjonal rett kommer forbud mot vold til uttrykk i barnelova § 30 tredje ledd:

Barnet må ikkje bli utsett for vald eller på anna vis bli handsama slik at den fysiske eller psykiske helsa blir utsett for skade eller fare. Dette gjeld òg når valden brukast som ledd i oppsedinga av barnet. Bruk av vald og skremmande eller plagsam framferd eller annan omsynslaus åtferd overfor barnet er forbode.

Fram til 1972 hadde foreldre en rett til «maadeholden legemlig Revselse» av sine barn.22 Tredje ledd første punktum i barnelova § 30 kom inn i loven i 1987.23 Tredje ledd andre og tredje punktum kom inn i 2010 for å tydeliggjøre at verken fysisk eller psykisk vold mot barn er tillatt, heller ikke i oppdragerøyemed.24 Det følger av forarbeidene til lovendringen i 2010 at bestemmelsen skal tolkes i lys av barnekonvensjonen artikkel 19, slik denne er tolket og presisert av FNs barnekomité.25

Voldsforbudet omfatter fysisk vold mot barnet, også i oppdragelsesøyemed. I forarbeidene understrekes det at all form for fysisk avstraffelse som ledd i barneoppdragelse er uakseptabelt, også milde former som klaps, dytting og ørefik.26

Utøvelsen av foreldreansvaret innebærer behov for korrigering og veiledning av barns atferd. I forarbeidene understrekes det at handlingene må skje i et avvergings- eller omsorgsøyemed for å være lovlige, og ikke som en etterfølgende straffereaksjon.27 Å holde en toåring fast for å hindre at det løper over en trafikkert vei er åpenbart nødvendig. Enhver form for fysisk avstraffelse av barnet, både umiddelbar og etterfølgende, er forbudt. Restriksjoner for å avverge skade eller for å reagere mot et barns dårlige oppførsel, må være rimelige og forholdsmessige.28

Etter § 30 tredje ledd tredje punktum forbys bruk av «skremmande eller plagsam framferd eller annan omsynslaus åtferd» mot barnet. Ifølge forarbeidene gir formuleringen uttrykk for at psykisk vold mot barn er forbudt.29 I spesialmerknadene utdyper departementet hva som ligger i formuleringen:

Skremmende eller plagsom opptreden eller annen hensynsløs atferd omfatter alle måter å skade, skremme, ydmyke eller på andre måter krenke barnet uten bruk av fysisk makt, som er egnet til å gi barnet en følelse av frykt, avmakt, skyld, skam, mindreverd eller fortvilelse eller en grunnleggende følelse av ikke å være ønsket eller elsket. Det kan for eksempel omfatte innelåsning av barnet i et rom, bruk av trusler om straff eller trusler om at barnet skal bli forlatt eller skadet, trusler om å skade en av barnets omsorgspersoner, søsken eller kjæledyr, ydmykelser, utskjelling, herunder å kalle barnet ved ukvemsord, følelsesmessig manipulering, latterliggjøring, særlig mens andre hører på, nedvurdering, verbal trakassering og følelsesmessig avvisning. Eksemplene er ikke ment å være uttømmende. Ved gjentagende mønstre skal det mindre til for at atferden vil rammes. Ved mer ekstreme handlinger vil en enkelthendelse være nok til at det rammes.30

Det opprinnelige lovforslaget forbød «all form for vold, både fysisk og psykisk». Da flere høringsinstanser påpekte at begrepet psykisk vold falt utenfor den etablerte forståelsen av voldsbegrepet i straffeloven, foreslo departementet i stedet formuleringen som brukes i straffeloven § 266 om hensynsløs atferd.31

20.2.3 Barnets rett til medvirkning

Medvirkning handler om barnets deltakelse i avgjørelser som angår egen situasjon. Både internasjonal og nasjonal rett gir barn rett til å delta ved avgjørelser som angår dem. Barnets rett til medvirkning følger av Grunnloven § 104 første ledd andre punktum og barnekonvensjonen artikkel 12. Medvirkningsretten følger dessuten av flere nasjonale lover.

Barnelova § 31 første ledd slår fast at etter hvert som barnet blir i stand til å danne seg egne synspunkter skal foreldrene «høyre kva barnet har å seie før dei tek avgjerd». Retten innebærer en plikt for foreldrene til å legge til rette for at barnet kan gi uttrykk for sine synspunkter. Den innebærer derimot ingen plikt for barnet til å uttale seg. Retten til å bli hørt gjelder for alle barn uavhengig av alder, og skal øke i tråd med barnets alder og modenhet.

I likhet med foreldrenes bestemmelsesrett etter barnelova § 30, gjelder medvirkningsretten for avgjørelser om «personlege forhold». Det er altså på de områdene hvor foreldre har bestemmelsesrett og -plikt, at barnet har en medvirkningsrett.32 Forholdet mellom reglene er at foreldrene har den endelige bestemmelsesretten, men med føringen om at barnet skal ha rett til å medvirke ved beslutningen i tråd med § 31.

Barnets rett til å bli hørt er tett sammenvevd med prinsippet om barnets beste. Å høre på barnet og gi det mulighet til å si sin mening er en forutsetning for å finne ut hva som er det enkelte barns beste.33 Foreldre må høre barnets egne meninger, og vektlegge disse i vurderingen av barnets beste.

Det er ingen som sjekker eller etterprøver om foreldre gir barnet rett til medvirkning, og barn har ingen rettslige muligheter til å kreve at retten til medvirkning etterleves i tråd med barnelova § 31. Medvirkningsretten gjelder også overfor andre som barnet bor hos eller som har med barnet å gjøre, jf. første ledd tredje punktum. Dette innebærer at plikten gjelder for slektninger som er med barnet, samt i religiøse og andre miljøer som barnet er en del av.

Selv om barnets mening skal tillegges vekt, vil den ikke nødvendigvis være avgjørende. Foreldrene skal vektlegge barnets synspunkt alt etter hvor gammelt og modent det er, jf. barnelova § 31 første ledd andre punktum. Andre momenter i vurderingen av hvor stor vekt barnets mening skal tillegges, er om barnet forstår rekkevidden av det aktuelle spørsmålet, hvor fast barnet er i sin oppfatning og hva bakgrunnen for barnets standpunkt er.34 I tillegg må det vektlegges om andre berøres av spørsmålet.35 Ifølge forarbeidene «lar [det] seg ikke gjøre å si noe generelt om hvor stor vekt foreldrene skal legge på barnets mening – dette vil bero på omstendighetene og foreldrenes skjønn».36

Etter barnelova § 31 andre ledd skal barn som er fylt sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkt, få informasjon og mulighet til å si meningen sin før det blir tatt avgjørelser om personlige forhold for barnet. Etter andre ledd andre punktum skal barnets mening bli vektlagt etter alder og modenhet.

I tillegg til den generelle medvirkningsretten i barnelova § 31, oppstiller en rekke lovbestemmelser rett til medvirkning for barn i konkrete spørsmål, se boks 20.4.37

20.2.4 Barnets selvbestemmelsesrett

Et sentralt prinsipp i norsk rett er individets rett til å bestemme over seg selv. For barn er dette prinsippet i stor grad fraveket på bakgrunn av forutsetningen om at barn ikke er i stand til å treffe beslutninger i saker som gjelder dem, og at de derfor verken skal ha rett eller plikt til å treffe slike avgjørelser.38 Det er i stedet barnets foreldre, eller andre i foreldrenes sted, som er ansvarlige for å ivareta barnets interesser og behov, i tråd med prinsippene om foreldreansvar og barnets beste. Som hovedregel oppnår barn full selvbestemmelse først ved myndighetsalder (18 år), jf. vergemålsloven § 2 tredje ledd.

Det finnes likevel flere lovbestemmelser som gir barn under 18 år rett til å treffe egne beslutninger. Bestemte aldersgrenser følger blant annet av særlovningen, se boks 20.6. Når barnet har selvbestemmelsesrett etter disse bestemmelsene, opphører foreldrenes rett og plikt til å ta beslutninger i det aktuelle spørsmålet.39 Videre slår barnelova § 33 fast at foreldre skal gi barnet «stendig større sjølvråderett med alderen og fram til det fyller 18 år». Det er altså ikke grunnlag for å hevde at foreldre har full bestemmelsesrett over barn fram til de er myndige i Norge.40 Ifølge forarbeidene innebærer barnelova § 33 at foreldres bestemmelsesrett på mange områder vil være falt bort før 18-årsalderen.41 Begrunnelsen for bestemmelsen er delvis at en gradvis større selvbestemmelsesrett med alderen gjør at barn og unge lettere vil utvikle seg til selvstendige mennesker.42 Verken bestemmelsen eller forarbeidene angir nøyaktig når barnet skal ha selvbestemmelsesrett. Ifølge forarbeidene varierer dette mellom ulike avgjørelsestyper: «Allerede fra barnet er forholdsvis lite, vil denne regelen få betydning i utpreget personlige spørsmål, f.eks. om hva slags klær som skal kjøpes til barnet eller om hvem det skal omgås».43 Valg som har ubetydelige konsekvenser taler for selvbestemmelse. At bestemmelsen er av utpreget personlig art, kan også være et moment. I likhet med barnets rett til medvirkning, må det legges til grunn at selvbestemmelsesretten også varierer avhengig av det enkelte barnets modenhet.

Det føres ingen kontroll med foreldrenes avgjørelser, og i praksis er det dermed opp til foreldrene å avgjøre hva barnet selv skal få bestemme.44 Omfattende kontroll med foreldrenes avgjørelser ville stride mot retten til privat- og familieliv. Barnekonvensjonen forutsetter et ganske stort handlingsrom for foreldre, jf. blant annet artikkel 5 (om rettigheter og forpliktelser til dem som oppdrar barnet). I forarbeidene til barnelova § 33 påpekes det at bestemmelsen er vag, og dermed vanskelig å bruke som «et klart argument i konkrete konflikter».45 Det påpekes likevel at bestemmelsen gir uttrykk for et verdifullt prinsipp og kan være «et visst bidrag i en holdningsskapende prosess».46 Sammen med mer spesifikke lovbestemmelser om selvbestemmelsesrett, innebærer barnelova § 33 at et barn som har tilstrekkelige evner, modenhet og forståelse, har rett til å treffe egne beslutninger, avhengig av beslutningens art.

20.2.5 Menneskerettslige krav

Menneskerettighetene anerkjenner foreldres rett til å utøve foreldreansvaret i tråd med egne verdier, men setter også grenser for utøvelsen av foreldreansvaret.

Barnets rett til privatliv er beskyttet av både Grunnloven §§ 102 og 104 tredje ledd første punktum, barnekonvensjonen artikkel 16, EMK artikkel 8. Kjernen i retten til privatliv er retten til uforstyrret å kunne utfolde og utvikle sin identitet og personlighet, samt i et visst omfang retten til å danne relasjoner til andre mennesker. I tillegg omfattes den enkeltes moralske overbevisning og psykiske integritet. Kontroll som ikke gir barnet en privat sfære, for eksempel ved overdreven overvåking av barnet, vil bryte med barnets rett til privatliv.

Etter barnekonvensjonen artikkel 31 nr. 1 anerkjenner partene barnets rett til hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder. Etter artikkel 31 nr. 2 skal medlemsstatene respektere og fremme barnets rett til fullt ut å delta i det kulturelle og kunstneriske liv, og skal oppmuntre tilgangen til egnede og like muligheter for kulturelle, kunstneriske, rekreasjons- og fritidsaktiviteter. Rettighetene oppstilt i artikkel 31 er ifølge barnekomitéen av grunnleggende betydning for en god barndom, barns rett til utvikling og til realisering av andre rettigheter.47 Formuleringene «respektere» og «fremme» innebærer at medlemsstatene aktivt skal legge til rette for å bidra til barns deltakelse.

Artikkel 31 må ses i sammenheng med artikkel 15, som gir barn rett til organisasjonsfrihet og frihet til å delta i fredelige forsamlinger. Ifølge barnekomiteen er organisasjonsfriheten en integrert dimensjon av barnets rettigheter etter artikkel 31, siden «barn sammen skaper former for fantasifull lek som sjelden blir oppnådd i voksenbarn-relasjoner».48 Ifølge barnekomiteen innebærer bestemmelsene at barn har rett til å foreta egne valg angående vennskap og medlemskap i sosiale, kulturelle, sportslige og andre organisasjoner.49 Komiteen framhever at barn trenger å samhandle med jevnaldrende av begge kjønn, samt med mennesker med ulike evner og ulik alder og bakgrunn.50 En oppdragelse som utelukker at barn treffer egne valg angående vennskap, aktiviteter, deltakelse i organisasjoner mv. kan innebære et brudd på barnets rettigheter.

Barnet har etter artikkel 8 rett til å bevare sin egen identitet, herunder personlighet og overbevisning.51 Videre gir artikkel 14 barn rett til tanke- og religionsfrihet, som også er beskyttet av EMK artikkel 9 og SP artikkel 18. Etter artikkel 14 nr. 2 skal staten respektere foreldres rett og plikt til å veilede barnet om utøvelse av rettigheter i samsvar med barnets gradvise utvikling. Forholdet mellom barnets rettigheter og foreldrenes oppdragelsesrett i tråd med egen overbevisning reiser en rekke spørsmål som utvalget må avgrense mot.

20.3 Andre lands rett

Reglene om innholdet i foreldreansvaret og barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse i de nordiske landene er forholdsvis like den norske reguleringen. Unntaket er at tendensen i de andre landenes barnelover er at de ikke har fastsatte aldersgrenser- eller angivelser for barnets rett til medvirkning. Ingen av de nordiske landene anvender begrepet negativ sosial kontroll i lovbestemmelsene om grensene for foreldreansvaret. Se mer om de nordiske reglene i NOU 2020: 14 Ny barnelov – Til barnets beste.52

20.4 Hva er problemet?

Ekspertgruppa om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje, viser til at flere aktører, blant annet barnevernstjenesten, kan være usikre på hva foreldre kan bestemme i kraft av foreldreansvaret, da særlig med fokus på ufrivillige utenlandsopphold. Ekspertgruppa trekker fram behovet for å utrede grensene mellom foreldreansvaret og barns rettigheter.53 Også flere av instansene utvalget har mottatt innspill fra, enten skriftlig eller muntlig, blant annet mangfoldsrådgivere, påpeker at grensen mellom streng foreldreoppdragelse og negativ sosial kontroll er uklar.

Samtidig påpeker flere aktører at begrepet negativ sosial kontroll er upresist. Enkelte stiller spørsmål om hvem som skal avgjøre om kontrollen er positiv eller negativ. Andre peker på at begrepet kan virke stigmatiserende overfor enkelte innvandrergrupper, og at det er uklart hvilke normer og verdier som skal legges til grunn i vurderingen av om et barn er utsatt for negativ sosial kontroll. I denne sammenhengen framheves det også at det kan være utfordrende å vurdere om foreldrerestriksjonene skyldes en systematisk negativ sosial kontroll, eller andre forhold, som for eksempel levekårsutfordringer, å motvirke at barnet havner i miljøer med rus/kriminalitet, ungdommens kognitive fungering eller forhold ved foreldrene, som rus, psykiatri mv.

Foreningen HjelpMeg StoppeVolden og Foreningen mot psykisk vold anbefaler å innta begrepet psykisk vold i barnelova § 30 tredje ledd. Videre foreslår de to organisasjonene at det tas inn i bestemmelsen at foreldre ikke har lov til å utøve vold mot den andre forelderen eller mot andre nære omsorgspersoner for barnet.

20.5 Utvalgets vurderinger og forslag

20.5.1 Bør det tydeliggjøres når negativ sosial kontroll utgjør brudd på barnelova?

Utvalgets flertall mener det ikke er behov for eller hensiktsmessig å innta begrepet negativ sosial i barnelova eller på annen måte gjøre endringer for å tydeliggjøre grensen mellom hva som er lovlig foreldrekontroll og negativ sosial kontroll.

Det er ikke mulig å trekke klare juridiske grenser for når foreldrenes sosiale kontroll overfor et barn er innenfor eller utenfor hva foreldre kan gjøre i kraft av foreldreansvaret. Å innta begrepet i barnelova med tilhørende definisjon, vil ikke bidra til å tydeliggjøre denne grensen. Det er også vanskelig å foreta andre hensiktsmessige presiseringer i loven som er egnet for klargjøring. Grensen mellom akseptabel barneoppdragelse og for streng kontroll avhenger av de konkrete omstendighetene i den enkelte sak, slik som barnets alder, modenhet, sårbarhet og individuelle omsorgsbehov. Både press, oppsyn og overtalelse kan etter omstendighetene benyttes i barneoppdragelse i tråd med rettsreglene. Foreldre kan i en viss utstrekning bestemme over barnets omgang med venner, påkledning, skole og fritidsaktiviteter som legger begrensninger på barnets livsutfoldelse. Grensene beror på de konkrete omstendighetene i den enkelte sak, deriblant det individuelle barnets tilsyns- og omsorgsbehov. For eksempel kan ganske omfattende kontroll være legitimt overfor et barn som er i risikosonen for å begå kriminalitet eller utvikle rusproblemer, men ikke overfor et barn som ikke er i en slik risiko. Praksiser som dekkes av begrepet negativ sosial kontroll er mange og ulikeartet. Kontrollen kan bestå i alt fra svært alvorlige inngrep i barnets liv, til mildere former for kontroll på enkeltområder. Det er med andre ord vanskelig å trekke opp en grense eller definisjon i lovgivningen for hva som er lovlig kontroll ut over de generelle reglene som allerede eksisterer i barnelova som blant annet innebærer at foreldreansvaret skal utøves ut fra barnets interesser og behov, og at avgjørelser skal treffes innenfor grensene for barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse.

Heller ikke Göller (2020) anbefaler å ta inn begrepet negativ sosial kontroll i barnelova.54 Hun peker på at det er vanskelig å se et behov for presiseringer ut over det som allerede følger av lovens bestemmelser. De samme momentene som er avgjørende for om man står overfor et tilfelle av negativ sosial kontroll, inngår allerede i vurderingen av om barnets fysiske eller psykiske helse er skadet eller i fare. Det må i begge tilfeller gjøres en helhetlig vurdering av barnets situasjon samlet sett. Hun peker dessuten på at det å fremheve enkelte elementer som spesielt betydningsfulle bryter med gjeldende systematikk i loven. Utvalget er enig i Göllers vurdering.

Utvalget ser riktignok at en lovfesting av begrepet kan øke bevisstheten og kunnskapen om negativ sosial kontroll i samfunnet, og belyse de alvorlige skadevirkningene dette kan ha for barn og unge. Å innta begrepet i barnelova kunne føre til at offentlige myndigheter blir mer bevisst på fenomenet og skadevirkningene. Lovfesting kunne også ha en pedagogisk effekt overfor foreldre og andre som bistår i oppdragelsen av barn, samt gjøre barn selv mer bevisst på sine rettigheter overfor egne foreldre. Dette kunne til sammen ha en forebyggende effekt mot skadelig og systematisk foreldrekontroll.

Etter utvalgets syn er det imidlertid behov for andre virkemidler enn endringer av barnelova for å forebygge og bekjempe foreldrekontroll som faller utenfor rammene for foreldreansvaret. Mye handler om å være i stand til å se og forstå hva barnet faktisk har vært utsatt for. Det å kjenne til indikatorer og vurderingstemaer av betydning for å identifisere om et barn kan være utsatt for negativ sosial kontroll er sentralt.55 Det er videre behov for opplysningsarbeid og bevisstgjøring rundt grensene for foreldrekontrollen i hjelpeapparatet og blant ulike grupper av befolkningen. For foreldre med en annen kulturell bakgrunn kan det være særlig utfordrende både å få kunnskap om og å innrette seg etter reglene om barns rett til medvirkning og gradvise selvbestemmelsesrett, slik dette er lovfestet i Norge. I strenge religiøse trossamfunn kan foreldrene ha et negativt syn på normer og verdier i majoritetsbefolkningen. Dette gjør det viktig med informasjon og veiledning til foreldre slik at de kan utøve foreldreansvaret i tråd med loven. Samfunnet som helhet må også bli mer bevisst på praksiser i enkelte grupper som innebærer uforholdsmessig streng kontroll av barn, noe som kan ha en forebyggende effekt og gjøre det lettere for barn i slike grupper å søke hjelp.

20.5.2 Kan det gjøres andre endringer for å synliggjøre kontrollaspektet?

Utvalget foreslår å synliggjøre flere sider av psykisk vold og negativ sosial kontroll i barnelova § 30 tredje ledd ved å innta at «kontrollerende» og «nedverdigende» atferd er forbudt i leddets tredje punktum. Utvalget anbefaler tilsvarende tilpasning i ny barnelov som er under utarbeidelse.

Den klare yttergrensen for foreldrenes handlinger og atferd finnes i straffeloven, og i barnelova § 30 tredje ledd. Sistnevnte bestemmelse innebærer at ingen foreldre må utsette barnet for vold eller på annet vis behandle barnet slik at den fysiske eller psykiske helsen blir utsatt for skade eller fare. Bruk av vold og skremmende eller plagsom framferd eller annen hensynsløs atferd overfor barnet er forbudt.

I barnelovutvalgets forslag til ny barnelov i NOU 2020: 14 Ny barnelov – Til barnets beste framgår forbudet mot vold mot barn av to lovbestemmelser (§§ 1-3 og 6-4). Lovforslagets § 1-3 andre ledd gir en generalbestemmelse om forbud mot vold:

Barn har rett til vern mot vald, overgrep og anna omsynslaus åtferd. Dei skal ikkje utsetjast for noko som dei kan ta fysisk eller psykisk skade av, verken i oppsedinga eller i andre samanhengar.

Lovforslagets § 6-4 regulerer omsorgsplikten som følger med foreldreansvaret. Bestemmelsens andre ledd lyder:

Dei som har foreldreansvaret, skal gje barnet omsorg, kjærleik og ei oppseding med respekt for eigenverdet til barnet. Verken i oppsedinga eller i andre samanhengar skal dei utsetje barnet for vald eller noko anna som det kan ta fysisk eller psykisk skade av.

Barnelovutvalget så det som «helt avgjørende at det synliggjøres at barnets rett til vern ikke bare er avgrenset til fysisk vold», men alle former for vold som blant annet inngår i barnekonvensjonen artikkel 19, som gir barn rett til vern mot «alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk». Barnelovutvalgets forslag er ment å være en komprimert versjon av gjeldende lov § 30 tredje ledd for å lette lesingen av bestemmelsen, men inneholder mange av de samme begrepene og skal forstås på samme måte.56 I sine innspill til lovforslaget har flere høringsinstanser påpekt at det ikke framgår tydelig av lovforslaget at psykisk vold mot barn er forbudt.57

Utvalget har i herværende utredning foreslått endringer i flere bestemmelser i ulik lovgivning for å synligjøre elementer av psykisk vold og negativ sosial kontroll. I straffeloven §§ 266 om hensynsløs atferd er dette gjort ved å innta formuleringen «kontrollerende og nedverdigende» atferd, og «krenker en annens psykiske integritet» i bestemmelsen. I straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner foreslår utvalget at formuleringen «andre fysiske eller psykiske krenkelser» inntas som erstatning for «andre krenkelser». I utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b om oppholdstillatelse til utlending som er utsatt for mishandling er det foreslått å innta formuleringen «fysisk og psykisk mishandling». Også i barnevernsloven § 3-1 om frivillig hjelpetiltak og § 5-1 om omsorgsovertakelse, foreslår utvalget endringer i ordlyden for å framheve psykisk omsorgssvikt. Sammenhengen i regelverket tilsier etter utvalgets oppfatning at vernet mot psykiske krenkelser også bør komme klart fram i barnelova § 30 tredje ledd, hvor siste punktum delvis er utformet etter inspirasjon fra straffeloven § 266 (se under gjeldende rett). Barnelovas forbud mot vold er ment å samsvare med barnekonvensjonen artikkel 19 som gir barn et vern mot alle former for vold, både fysisk og psykisk vold. Dette bør komme enda tydeligere fram i barnelovas bestemmelse som har til hensikt å gi barnet et slikt vern.

Som innspill til arbeidet med ny barnelov foreslår utvalget at nåværende formulering i barnelova § 30 tredje ledd tredje punktum videreføres, men tilpasset utvalgets endringsforslag i § 266 om hensynsløs atferd:

Barn har rett til vern mot vald, overgrep og anna omsynslaus åtferd. Dei skal ikkje utsetjast for noko som dei kan ta fysisk eller psykisk skade av, verken i oppsedinga eller i andre samanhengar. Bruk av skremmande, kontrollerande, nedverdigande, plagsam eller annan omsynslaus åtferd overfor barnet er forbode.

Som forslag til endringer i gjeldende barnelov foreslår utvalget at «kontrollerande og nedverdigande atferd» inntas i § 30 tredje ledd tredje punktum slik at bestemmelsen vil lyde:

Bruk av vald og skremmande, kontrollerande, nedverdigande eller plagsam framferd eller annan omsynslaus åtferd overfor barnet er forbode.

Utvalgets mindretall, Halima El Abassi, foreslår at også begrepet negativ sosial kontroll tas inn i barnelova § 30 tredje ledd, se mindretallets forslag til lovendring. Abassi framhever at negativ sosial kontroll er en effektiv språkdrakt på et fenomen som eksisterer i Norge og som gjennom lovregulering kan bidra til å løfte fram saker om negativ sosial kontroll blant aktører som skal hjelpe utsatte barn og unge. Å synliggjøre at det å utøve negativ sosial kontroll ikke er innenfor hva foreldre kan gjøre i kraft av sitt foreldreansvar, kan bidra til større forståelse for fenomenet, både i hjelpeapparatet, hos foreldre og barna selv. Forøvrig vises det til Abassis begrunnelse for å innta begrepet i barnevernsloven og utlendingsloven under de respektive kapitlene.

21 Barnevern – enkelte grunnleggende prinsipper

21.1 Innledning

Barnevernslovens formål er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. barnevernsloven § 1-1 første ledd.58 Barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd, jf. lovens § 15-3 andre ledd. For å oppfylle dette ansvaret har barnevernstjenesten et bredt spekter av tiltak til rådighet, jf. barnevernsloven kapittel 3 til 5. Kommunen har en lovpålagt plikt til å gi nødvendig hjelp til barn, jf. lovens § 15-3. Ved lovendring i 2018 ble det det innført en tilsvarende rett til nødvendige tiltak for barnet, jf. § 1-6.59 Denne sistnevnte bestemmelsen og rettighetsfestingen er en presisering av barnets rett til omsorg og vern mot vold etter Grunnlovens § 104 og barnekonvensjon artikkel 19.60

Barnevernsloven skal anvendes i tråd med en rekke grunnleggende prinsipper, som i stor grad skriver seg fra konstitusjonelle og internasjonale menneskerettigheter omtalt i kapittel 5. Enkelte av prinsippene er nedfelt i barnevernsloven §§ 1-1 til 1-10. Prinsippene er førende for vurderingene og utfallet i en barnevernssak, men også for prosessene og saksbehandlingen i slike saker. Nedenfor gjennomgår utvalget enkelte grunnleggende prinsipper av særlig betydning for problemstillingene denne utredningen omhandler.

21.2 Enkelte grunnleggende prinsipper i barnevernsloven

Hensynet til barnets beste er det førende prinsippet for alt arbeid etter barnevernsloven og skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn, jf. barnevernsloven § 1-3 første punktum, jf. også Grunnloven § 104 andre ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1. Alle barnevernstiltak skal være til barnets beste, jf. barnevernsloven § 1-3 andre punktum. Tiltaket må etter en samlet vurdering være bedre for barnet, enn alternativet om ikke å iverksette tiltaket. Hvilken vekt hensynet til barnets beste skal ha, kommer til uttrykk på varierende vis i praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). Det blir både vist til at hensynet til barnets beste skal være overordnet («of paramount importance»)61 og at barnets beste «must come before all other considerations».62 Under enhver omstendighet må det foretas en interesseavveining mellom hensynet til barnets beste og foreldrenes rett til privat- og familieliv.63 I følge forarbeidene til barnevernsloven skal hensynet til barnet «veie særlig tungt» i barnevernssaker hvor handlinger og avgjørelser direkte gjelder barn.64 Det kan legges til grunn at barnets beste er å anse som et vilkår for å treffe vedtak om tiltak etter barnevernsloven.65

Det minste inngreps prinsipp innebærer at barnevernets tiltak ikke skal være mer inngripende enn nødvendig, jf. barnevernsloven § 1-5 andre ledd. Prinsippet gjenspeiler nødvendighets- og proporsjonalitetskravet ved inngrep i retten til familieliv, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Prinsippet gjelder i hele barnevernstjenestens arbeid, fra undersøkelsesfasen til iverksettelse av tiltak.

Det biologiske prinsipp og retten til respekt for familielivet. Etter barnevernsloven § 1-5 har barn rett til omsorg og beskyttelse, fortrinnsvis i egen familie. Barn og foreldres rett til familieliv er vernet av Grunnloven §§ 102 og 104 tredje ledd og EMK artikkel 8 nr. 1. EMD har lagt stor vekt på barns og foreldres biologiske tilhørighet til hverandre, også der barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet.66

Partsrettigheter. I saker etter barnevernsloven er hovedregelen at barn kan opptre som part i saken og gjøre partsrettigheter gjeldende dersom barnet har fylt 15 år og forstår hva saken gjelder, jf. barnevernsloven § 12-3 første ledd første punktum. I saker som gjelder tiltak for barn med atferdsvansker eller tiltak for barn utsatt for menneskehandel, har barn alltid partsrettigheter uansett alder, jf. lovens § 12-3 første ledd andre punktum. Dersom hensynet til barnet tilsier det, kan barneverns- og helsenemnda i tillegg innvilge barn under 15 år partsrettigheter, jf. lovens § 12-3 annet ledd. I barnevernloven av 1992 måtte det foreligge «særlige grunner» for å kunne innvilge barn under 15 år partsrettigheter.67 I den nye barnevernsloven av 2021 er dette endret til at det nå er tilstrekkelig at hensynet til barnet tilsier det, og innebærer dermed en lavere terskel for å kunne innvilge yngre barn partsrettigheter. I forarbeidene er det uttalt at barn over 12 år bør få informasjon fra barnevernstjenesten om hva partsrettigheter innebærer og muligheten for innvilgelse av partsrettigheter.68

Medvirkningsrett. Et barn har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet, jf. barnevernsloven § 1-4 første ledd. Medvirkningsretten følger også av Grunnloven § 104 første ledd andre punktum og barnekonvensjonen artikkel 12. Barn har en rett, men ingen plikt, til å uttale seg til barnevernet, dette gjelder uavhengig av foreldrenes samtykke, og foreldrene trenger ikke å bli informert om samtalen på forhånd.69 Barnets syn skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.70 En forutsetning for utøvelse av retten til medvirkning er at barnet har fått tilstrekkelig og tilpasset informasjon om spørsmålet saken gjelder. Barn skal informeres om hva barnets opplysninger kan brukes til, hvem som kan få innsyn i disse, og de har rett til å uttale seg før opplysningene deles jf. § 1-4 andre ledd. Barnet kan ha med seg en tillitsperson i møter med barnevernet jf. § 1-4 tredje ledd.

Barns rett til å få ivaretatt sin etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn gjelder i alle faser av saken, jf. barnevernsloven § 1-8, jf. barnekonvensjonen artikkel 14, 20 og 30. Bestemmelsen har betydning både for urfolk, nasjonale minoriteter og barn med tilknytning til andre land.71 Det presiseres i forarbeidene at det er barnets, og ikke foreldrenes bakgrunn som skal ivaretas, men at foreldrenes bakgrunn likevel er relevant i forståelsen av barnets bakgrunn, og ofte sammenfallende.72

Tidlig innsats. Barnevernstjenesten skal sette inn tiltak tidlig for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og atferdsvansker, jf. barnevernsloven § 1-10 og barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 1 om beskyttelse og nr. 2 om forebygging. Å avdekke omsorgssvikt så tidlig at varige problemer kan unngås, er avgjørende for å gi riktig hjelp til rett tid, jf. lovens formål etter § 1-1 første ledd.73

22 Barnevernstjenestens undersøkelser og risikovurderinger

22.1 Innledning

I dette kapittelet gir utvalget en overordnet framstilling av regelverket knyttet til det tidlige stadiet av en barnevernssak, dvs. fra bekymringsmelding kommer fram til barnevernstjenesten, og til undersøkelse åpnes og avsluttes. Framstillingen er av betydning for flere andre kapitler der det vurderes tiltak for å styrke rettsvernet for barn og unge utsatt for negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold. Utvalgets vurderinger er særlig knyttet til spørsmålet om foreldreinvolvering og unntak fra partsinnsyn.

En gjennomgående erfaring fra både forskningsrapporter og tilbakemeldinger fra aktører som har kommet med innspill til utvalget, er at det er manglende kunnskap om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold og kontroll i barnevernstjenesten. Manglende kunnskap innebærer en risiko for at en barnevernssak bærer galt av sted allerede på undersøkelsesstadiet.

Et behov utvalget har identifisert i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, er viktigheten av å sikre gode risikovurderinger før foreldre involveres i saken. Barnevernstjenesten (og andre hjelpeinstanser) trenger tid til å bygge tillit hos barnet for å få kartlagt hva barnet har vært utsatt for og hva det risikerer å bli utsatt for. En slik tillitsbygging kan være utfordrende dersom foreldrene informeres om at barnet har kontakt med barnevernstjenesten.74 Dersom barnevernet orienterer foreldre om at det er iverksatt undersøkelse i en sak som gjelder negativ sosial kontroll, er det i en del tilfeller fare for at barnet kan bli utsatt for enda strengere kontroll, press til å trekke tilbake sin forklaring til barnevernstjenesten, eller at barnet blir sendt på et ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold. Særlig i saker hvor den negative sosiale kontrollen er motivert av ære, kan barnet i ytterste konsekvens risikere svært alvorlige represalier dersom foreldrene orienteres om at det er iverksatt undersøkelse, eller om informasjon barnet har gitt til barnevernstjenesten.

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Bekymringsmeldinger

Etter barnevernsloven § 2-1 skal barnevernstjenesten «snarest, og senest innen en uke» gjennomgå bekymringsmeldinger de mottar, og vurdere om meldingen skal følges opp med en undersøkelse. Også for et barn som oppholder seg i utlandet, skal en bekymringsmelding til barnevernstjenesten følges opp med vurdering av om undersøkelse skal iverksettes.75

Barnevernsloven definerer ikke hva en bekymringsmelding er, men det kan legges til grunn at begrepet omfatter enhver henvendelse til barnevernstjenesten som gir grunnlag for bekymring for et konkret barn. Også meldinger som gis til barnevernstjenesten som følge av meldeplikten etter § 13-2, omfattes av begrepet.76

Barnevernstjenesten plikter å foreta en første siling av innkomne bekymringsmeldinger så snart som mulig for å identifisere meldinger som krever umiddelbar oppfølging, jf. barnevernsloven § 2-1 første ledd tredje punktum.77 For eksempel kan en bekymring for at barnet risikerer å bli sendt på et ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold, eller en bekymring om at et barn risikerer å bli utsatt for æresmotivert vold, kreve umiddelbar oppfølging. Uten umiddelbar oppfølging kan det være risiko for at barnet blir ført ut av landet før barnevernstjenesten har fått undersøkt omsorgssituasjonen nærmere, eller at omsorgssituasjonen forverres og barnet blir utsatt for alvorlige overgrep.

22.2.2 Undersøkelser

Når det er «rimelig grunn til å anta» at det foreligger forhold som «kan» gi grunnlag for å iverksette tiltak etter loven, har barnevernstjenesten plikt til å iverksette undersøkelse, jf. barnevernsloven § 2-2 første ledd. Formålet med undersøkelsen er å avdekke og dokumentere om barnet har behov for tiltak, og helst før barnets situasjon har utviklet seg til omsorgssvikt eller mishandling, jf. lovens § 1-1 (om lovens formål), jf. § 15-1 første ledd (om kommunens ansvar) og 15-3 andre ledd (om barnevernstjenestens ansvar).78

Vilkåret «rimelig grunn til å anta» innebærer en lav terskel for å iverksette undersøkelser. Det er ikke krav om sannsynlighetsovervekt, men det må foreligge en konkret grunn som kan gi grunnlag for tiltak.79 Den nedre terskelen for å iverksette undersøkelse er knyttet til vilkårene for frivillig hjelpetiltak etter lovens § 3-1 første ledd.80 Denne bestemmelsen har de laveste inngangsvilkårene for tiltak, og vurderingstemaet er om det er rimelig grunn til å anta at et barn på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har «et særlig behov for hjelp». Er det rimelig grunn til å anta at barnet har et særlig behov for hjelp, vil dette utløse en undersøkelsesplikt.

Et barn kan blant annet ha et særlig behov for hjelp dersom det lever under forhold med sterke begrensninger i bevegelsesfriheten eller muligheten til å delta i et sosialt liv. Bekymringsmeldingen kan inneholde diffuse og til dels «usynlige» indikasjoner på ulike former for negativ sosial kontroll, som isolert sett og i første omgang framstår som bagatellmessige og akseptable foreldrerestriksjoner. God fenomenforståelse og evne til å se barnets situasjon i sin helhet på et tidlig stadium i saken er dermed viktig. En eller flere bekymringsmeldinger kan være grunnlaget for å iverksette en undersøkelse, og det kan etter omstendighetene være av betydning hvem bekymringsmeldingen kommer fra. Dersom bekymringsmeldingen kommer fra en ansatt med meldeplikt etter lovens § 13-2, vil det være en presumpsjon for at det bør igangsettes en undersøkelse.81

Barnevernstjenesten skal undersøke barnets «helhetlige omsorgssituasjon og behov», jf. barnevernsloven § 2-2 tredje ledd første punktum. En slik undersøkelse vil vanligvis omfatte momenter som barnets hjemmeforhold, atferd og emosjonelle behov, helse og utvikling, forhold i barnehage eller skole, fritidsaktiviteter og andre forhold av betydning.82

Undersøkelsens sentrale kilde til opplysninger vil i utgangspunktet være barnet selv. Samtaler med barnet er derfor en grunnleggende del av undersøkelsen. Et viktig formål med samtalen er, i tillegg til å klarlegge faktum, å bidra til å oppfylle barnets medvirkningsrett, jf. barnevernsloven § 1-4. Ofte vil det ta tid før barnet forteller om den reelle situasjonen det er i, og det er nødvendig å bygge opp et trygt og godt samarbeid mellom barnevernstjenesten og barnet.83 Barnet har rett til å uttale seg til barnevernet uavhengig av foreldrenes samtykke, og uten at foreldrene informeres om samtalen på forhånd, jf. lovens § 1-4 første ledd. Barnevernstjenesten kan videre engasjere en sakkyndig som også kan kreve å få snakke med barnet i enerom, jf. lovens § 2-2 femte ledd.

I forbindelse med undersøkelsen, kan det være nødvendig å innhente opplysninger om barnets situasjon fra skole, helsesøster, lege, politi eller andre offentlige instanser som er involvert i familien, primært etter samtykke fra foreldre og eventuelt barnet. Der foreldrene ikke samtykker, kan informasjonen innhentes fra de ulike organene etter pålegg, jf. barnevernsloven § 13-4 (om pålegg om å gi opplysninger). Der det er «nødvendig», kan barnevernsleder be om politibistand ved gjennomføring av undersøkelsen, jf. barnevernsloven § 12-10 (om politibistand ved gjennomføring av undersøkelser og ved fullbyrding av vedtak).

Undersøkelsen må være grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig med tiltak etter barnevernsloven, jf. barnevernsloven § 2-2 tredje ledd. Omfanget av undersøkelsen må stå i forhold til temaet for bekymringen og alvoret i den enkelte saken.84 Undersøkelsen er grunnlaget for senere beslutninger, og Høyesterett har understreket at barnevernets avgjørelse må bygge på et bredt og oppdatert beslutningsgrunnlag.85

Det er viktig at ulike hypoteser undersøkes i barnevernssaken. Dersom barnet opplyser at det ikke får delta på fritidsaktiviteter og bursdager, kan dette skyldes at familien har dårlig råd. På den annen side kan slike begrensninger også være et tegn på at barnet er utsatt for et svært strengt kontrollregime med risiko for alvorlige konsekvenser for barnet dersom det ikke følger familiens normer og regler.

I familier med patriarkalske eller kollektivistiske verdier hvor hensynet til storfamilien eller et religiøst lukket samfunn står sentralt, er negativ sosial kontroll gjerne kollektiv, og flere personer kan være deltakende i utøvelsen av kontrollen. Det er da særlig viktig at ikke bare barnets forhold til nærmeste familie undersøkes, men også den utvidede familien eller andre som familien har nær kontakt med. Utøverne av kontrollen kan være medlemmer av storfamilien, slik som tanter, onkler og besteforeldre, eller ledere eller andre personer i et lukket trossamfunn. I noen tilfeller kan også en eller begge foreldre selv være utsatt for kontroll og sterke begrensninger i hvilke valg de kan foreta i hverdagen. Dette kan være av betydning for hvordan undersøkelsen gjennomføres, og kan for eksempel tilsi et behov for separate samtaler med hver av foreldrene på et tidlig stadium av undersøkelsen.

Etter barnevernslovens § 1-8 skal barnevernstjenesten ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. I undersøkelsesfasen innebærer dette at det blant annet må innhentes informasjon om barnets bakgrunn som ledd i den helhetlige kartleggingen. Målet med bestemmelsen er å bidra til bedre barnevernsfaglig arbeid, grundigere vurderinger og riktigere avgjørelser til barnets beste. Bestemmelsen innebærer ikke at det skal legges en annen standard til grunn for vurderinger av barnets behov eller av kriterier for god omsorg og gode oppvekstsvilkår.86

For mange vil en undersøkelse fra barnevernstjenesten oppleves som belastende og stigmatiserende. Etter barnevernsloven § 2-2 tredje ledd skal undersøkelsen gjennomføres så «skånsomt som mulig». Det innebærer at undersøkelsen ikke kan være mer omfattende enn formålet tilsier, og at kunnskap om undersøkelsen ikke spres unødig. Bestemmelsen innebærer en presisering av at minste inngreps prinsipp også gjelder i undersøkelsesfasen, jf. Grunnloven § 102 og barnevernsloven § 1-3 andre ledd.

Undersøkelsen skal gjennomføres snarest, og senest innen tre måneder, jf. lovens § 2-2 andre ledd. I særlige tilfeller kan undersøkelsestiden utvides til inntil seks måneder. En utvidelse av undersøkelsestiden kan være hensiktsmessig og nødvendig for å bygge tillit til barnet, særlig i saker der barnet frykter represalier og strengere restriksjoner dersom kontakten med barnevernstjenesten blir kjent for foreldrene. Når barnevernstjenesten mottar en bekymringsmelding, skal den alltid vurdere om det er behov for umiddelbar oppfølging, jf. § 2-1 første ledd siste punktum. Dersom det er et slikt behov, må barnevernstjenesten foreta en raskere undersøkelse enn det som følger av § 2-2.

En undersøkelse avsluttes enten med at barnevernstjenesten vedtar å henlegge saken, henlegger saken med bekymring med mulighet for ny undersøkelse innen seks måneder fordi foreldrene ikke samtykker til anbefalte hjelpetiltak, eller barnevernstjenesten vedtar iverksetting av tiltak. Ved alvorlig bekymring for barnets omsorgssituasjon, avsluttes undersøkelsen med at barnevernstjenesten sender en begjæring om mer inngripende tiltak til barneverns- og helsenemnda. Dette er regulert i lovens § 2-5 om avslutning av undersøkelser. For mer informasjon om barnevernstjenestens undersøkelser, vises det til Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernsloven.

22.2.3 Foreldrenes innsynsrett og barnevernstjenestens informasjonsplikt

Som hovedregel skal alt saksmateriale i en barnevernssak legges fram for foreldrene, også når de ikke har bedt om det. Dette er slått fast av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), jf. de enstemmige storkammerdommene T. P. og K. M. mot Storbritannia og K. A. mot Finland.87 Det må ifølge førstnevnte dom likevel foretas en avveining av foreldrenes og barnets interesser, jf. avsnitt 80. Det åpnes for at innsyn som kan sette et barn i fare på grunn av dets uttalelser, kan nektes. I den generelle uttalelsen i avsnitt 80 ligger en anerkjennelse av at det kan være situasjoner hvor tilbakehold av opplysninger av hensyn til barnet kan være aktuelt.88 FNs barnekonvensjon artikkel 12 oppstiller krav om å treffe alle mulige forholdsregler for å minimere risikoen for at barn blir utsatt for vold, utnyttelse eller andre negative konsekvenser på grunn av sin medvirkning i ulike prosesser.89

Partenes rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter i en barnevernssak, følger av forvaltningsloven §§ 18 til 19, og er uttrykkelig gjengitt i barnevernsloven § 12-6 første ledd første punktum. Barnevernstjenesten har også en plikt til å forelegge opplysninger for foreldre som er part i saken på eget initiativ, altså selv om foreldrene ikke har bedt om det, jf. forvaltningsloven § 17 og barnevernsloven § 12-6 første ledd andre punktum. Opplysningsplikten gjelder bare opplysninger som parten ellers ville hatt krav på å gjøre seg kjent med etter reglene om partsinnsyn. Partsinnsyn og opplysningsplikten gjelder både under forberedelsen av en sak, altså allerede når barnevernstjenesten har igangsatt en undersøkelse, og etter at det er truffet vedtak i saken.90

Foreldrenes innsynsrett gjelder ikke ubegrenset, og barnevernsloven (og forvaltningsloven) inneholder flere begrensninger i partsinnsynsretten som gir barnevernstjenesten en adgang til å gjøre unntak fra innsyn, jf. barnevernsloven § 12-6 første til tredje ledd, jf. forvaltningsloven §§ 18-19. Et praktisk viktig unntak gjelder dersom innsyn kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade, jf. barnevernsloven § 12-6 andre ledd. Bestemmelsen er en presisering av forvaltningsloven § 19 første ledd bokstav d som gjør unntak fra partsinnsyn der det «av hensyn til partens helse eller forhold til personer som står ham nær» må anses «utilrådelig» med innsyn.

Et annet viktig unntak fra retten til partsinnsyn er dersom «innsyn kan hindre at barnevernstjenesten kan få gjennomført en undersøkelse etter lovens § 2-2», jf. barnevernsloven § 12-6 tredje ledd. Denne begrensningen gjelder så lenge undersøkelsen pågår, og omtales gjerne som utsatt innsyn. Barnevernstjenesten har dermed en adgang til å unnta opplysninger i undersøkelsesfasen, hvis det er fare for at innsyn vil vanskeliggjøre eller hindre videre undersøkelse av saken. Dette vil konkret gjelde der innsyn kan hindre at barnevernstjenesten får undersøkt barnets helhetlige omsorgssituasjon og behovet for å iverksette tiltak. Barnevernsloven § 12-6 tredje ledd tilsvarer bestemmelsen i forvaltningsloven § 20 første ledd andre punktum, med den justering at ordlyden i § 12-6 har blitt særlig tilpasset for barnevernssaker. Når det gjelder terskelen for å anvende dette unntaket, stilles det ikke krav om sikker viten, og det er tilstrekkelig at det er en reell mulighet for at innsyn kan hindre eller vanskeliggjøre undersøkelsen. Unntaksbestemmelsen er særlig aktuell dersom barnet ikke vil makte å formidle informasjon eller gi uttrykk for sin mening, hvis foreldrene får kjennskap til hva barnet har sagt. Utenfor faller tilfeller der barnet opplever det som ubehagelig at foreldre får innsyn, uten at det kan antas at det vil gå utover barnets omsorgssituasjon eller medføre fare eller skade for barnet.91

En avgjørelse om å begrense innsyn på undersøkelsesstadiet er en avgjørelse om utsatt innsyn og ikke et endelig avslag på krav om partsinnsyn. Begrensningene i innsyn gjelder bare så lenge undersøkelsen pågår. I forarbeidene til barnevernsloven blir viktigheten av at barnet blir orientert om når foreldrene vil få tilgang til opplysninger om saken, og at barnevernstjenesten ved behov må følge opp barnet både før og etter at foreldrene får tilgang på informasjonen framhevet:

Parten har som hovedregel rett til innsyn når undersøkelsessaken avsluttes. Dersom informasjon er blitt holdt tilbake fra foreldrene i undersøkelsesfasen, er det viktig at barnet blir orientert om når undersøkelsen avsluttes og at foreldrene vil få tilgang til opplysningene. Barnevernstjenesten må ved behov følge opp barnet før og/eller etter foreldrene får tilgang på informasjonen. Det er derfor viktig at barnet gis god informasjon i forbindelse med undersøkelsen om hvordan barnevernstjenesten vil behandle opplysningene fra barnet, herunder hva som skal til for at foreldrene vil kunne få tilgang til opplysningene på senere stadier av en barnevernssak.92

En avgjørelse om unntak fra partsinnsyn etter både andre og tredje ledd kan påklages til statsforvalteren, jf. forvaltningsloven § 21.93 For mer informasjon om reglene om partsinnsyn, plikten til å forelegge partene opplysninger, og utsatt innsyn, vises det til Prop. 133 L (2020–2021) punkt 8.4.

22.3 Andre lands rett – Danmark94

Barnets lov trådte i kraft 1. januar 2024.95 Lovens formål er å tilby barn og unge under 18 år og deres familier råd, hjelp og støtte for å forebygge sosiale problemer, jf. lovens § 1 nr. 1. Loven regulerer blant annet sosiale tiltak rettet mot barn, og inneholder en rekke nye bestemmelser som har til formål å styrke barns rettigheter. Blant annet gir lovens § 3 barn og unge over 10 år partsrettigheter i visse typer saker, som plassering utenfor hjemmet, behandling, opplæring og kontakt med samværsforeldre når barnet er plassert utenfor hjemmet. Loven inneholder også en rekke bestemmelser som gjelder for barn og unge som er utsatt for negativ sosial kontroll og æresrelaterte konflikter.

Meldeplikt og undersøkelser

Barnets lov § 133 gjelder offentlige ansattes meldeplikt, mens § 135 gjelder generell meldeplikt når noen får kjennskap til at barn er utsatt for overgrep eller nedverdigende behandling, eller lever under forhold som kan sette barnet helse og utvikling i fare. Etter lovens § 136 plikter kommunalbestyrelsen å iverksette en rettidig og systematisk vurdering av alle bekymringsmeldinger som er mottatt etter blant annet §§ 133 og 135 med henblikk på å avklare om barnet eller den unge har behov for støtte. Bekymringsmeldingene skal registreres i en database, og vurderes innen 24 timer fra de ble mottatt for å finne ut om det er behov for akuttiltak, jf. lovens § 136 stk. 1 og 2.

Lovens § 18 gjelder undersøkelsesplikten. Dersom kommunalbestyrelsen har «viden om eller grund til at antage» at et barn eller en ungdom har behov for hjelp eller støtte etter loven, skal det etter lovens § 18 stk. 1 foretas en screening for å finne ut om saken gjelder:

• en problemstilling som ikke krever ytterlige undersøkelser,

• en problemstilling som krever ytterligere undersøkelser av et eller flere forhold av betydning for barnets behov for støtte,

• en problemstilling som krever en «børnefaglig undersøgelse» av barnets behov etter lovens § 20.

Lovens § 20 om barnefaglige undersøkelser stk. 1 og 2 lyder:

§ 20. Kommunalbestyrelsen skal træffe afgørelse om en børnefaglig undersøgelse i følgende situationer:

• 1) Når der er grund til at antage, at det er en alvorlig eller kompleks sag, herunder hvor der er overvejelser om anbringelse af et barn eller en ung uden for hjemmet efter §§ 46 eller 47.

• 2) Når et barn eller en ung har været udsat for overgreb eller ved mistanke herom.

• 3) Når et barn eller en ung har haft ophold i en boform efter §§ 109 eller 110 i lov om social service med en forælder på grund af vold i hjemmet og den pågældende forælder afbryder opholdet for at vende tilbage til et voldeligt miljø med barnet eller den unge.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan endvidere iværksætte en børnefaglig undersøgelse, når kommunalbestyrelsen i øvrigt vurderer, at det er nødvendigt af hensyn til barnets eller den unges støttebehov.

En barnefaglig undersøkelse skal ta sikte på å avdekke utfordringer og ressurser hos barnet eller den unge, familien og nettverket, jf. lovens § 22 stk. 1. Undersøkelsen omfatter alle aspekter av livet til barnet og barnets familie, for eksempel barnets utvikling, helse, familieforhold og skoleforhold, samt at kommunalbestyrelsen skal vurdere behov for en barnefaglig undersøkelse av eventuelle andre barn og unge i familien, jf. lovens § 21 stk. 1. Fristen for å avslutte undersøkelsen er senest fire måneder etter at kommunalbestyrelsen har blitt gjort oppmerksom på barnet eller den unge har behov for særlig støtte, jf. lovens § 20 stk. 3. På bakgrunn av undersøkelsen kan det iverksettes tiltak overfor barnet og familien. Barn som har fylt 10 år har rett til en «second opinion» av Ankestyrelsen hvis det er besluttet plassering utenfor hjemme eller tilbakeføring mot barnets vilje, jf. lovens § 145 stk. 1.96 For barn under 10 år få barnets fosterforeldre, barnets støtteperson, vennskapsfamilie, rett til å be om en «second opinion» av Ankestyrelsen uavhengig av om barnet motsetter seg tiltaket eller ikke.97

Risikovurdering

Viser screeningen at det kan være tale om æresrelaterte konflikter eller negativ sosial kontroll, har kommunalbestyrelsen en plikt til å foreta en risikovurdering før barnets foreldre, nettverk og øvrige slektninger involveres i saken, jf. lovens § 18 stk. 3.98 Formålet er å beskytte barnet eller den unge. Forarbeidene sier følgende om hva som ligger i en risikovurdering:

Ved en risikovurdering forstås en vurdering af, om barnet eller den unge er truet, herunder f.eks. om barnet eller den unge risikerer at blive udsat for vold, tvangsægteskab, frihedsberøvelse, bortførelse, at blive sendt på et udlandsophold, der er til skade for barnets eller den unges sundhed og udvikling, f.eks. genopdragelsesrejse, eller at blive udsat for drabsforsøg. Risikovurderingen vil skulle tage udgangspunkt i, om barnet eller den unge allerede har været truet med eller udsat for vold, trusler, forfølgelse, frihedsberøvelse, bortførelse, genopdragelsesrejse eller negativ social kontrol.

Risikovurderingen vil desuden skulle indeholde oplysninger om, hvorvidt familien eller andre personer i det nære netværk f.eks. har brugt vold mod andre, om andre i familien er blevet tvunget til ægteskab eller sendt på genopdragelsesrejse, om familien har et stærkt æreskodeks, om truslerne eller volden er eskalerende, og om der er andre problemer i familien, som f.eks. psykiske problemer eller problemer med stofmisbrug m.v.

I vurderingen vil skulle indgå, om der er behov for at iværksætte akut støtte, herunder eventuelt anbringelse, efter reglerne i de foreslåede § 32, stk. 4, § 46, stk. 3, eller § 143. Ved anbringelse uden for hjemmet i sager om æresrelaterede konflikter vil det desuden være vigtig at være opmærksom på, om der af hensyn til barnets eller den unges sundhed eller udvikling, herunder barnets eller den unges sikkerhed, er grundlag for at træffe afgørelse efter de foreslåede regler i §§ 104 og 105 om overvåget eller afbrudt samvær og kontakt, eller om at anbringelsesstedet ikke må oplyses over for forældre og netværk. I vurderingen vil der desuden skulle indgå overvejelser om, hvilke konsekvenser det vil kunne have for barnet/den unge, når familien inddrages i sagen, og hvordan disse konsekvenser håndteres.99

Ifølge forarbeidene kan politiet involveres i risikovurderingen ved behov.100 Kommunalbestyrelsen kan også kontakte «den lokale sikkerhedskonsulenten fra det nationale team af sikkerhedskonsulenter under Styrelsen for International Rekruttering og Integration (SIRI)», jf. lovens § 172 a. Sikkerhetskonsulentene vil bl.a. kunne bistå med rådgivning om barnets eller den unges sikkerhet. Kommunen kan også søke bistand hos Den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation (VISO), som gir gratis veiledning i de mest kompliserte enkeltsaker herunder saker om æresrelaterte konflikter, jf. lovens §§ 165 og 166. Kommunalbestyrelsen kan i tillegg involvere Koordinationsenheden mod genopdragelsesrejser og ufrivillige udlandsophold ved behov, jf. lovens § 172 c.

Barnets lov § 5 åpner for at kan holdes samtaler med barnet uten samtykke fra foreldre med foreldreansvar og uten deres tilstedeværelse, når hensynet til barnet eller den unges beste taler for det. Tilsvarende gjelder i saker hvor det er bekymring for at barnet kan være utsatt eller i risiko for negativ sosial kontroll eller æresrelatert konflikt, jf. lovens § 137 stk. 2. Formålet med å innta disse momentene er å tydeliggjøre overfor kommunene at det er behov for å være særlig oppmerksom på beskyttelse av barnet eller den unge, og på familiens og nettverkets eventuelle rolle, i forhold til den unges sikkerhet i saker hvor det foreligger eller er risiko for æresrelaterte konflikter.

Sikkerhetskonsulentene og Koordinationsenheden kan som ledd i rådgivningen eller opplysningen av den enkelte sak avholde en eller flere samtaler med barnet eller den unge under 18 år, jf. §§ 172 a stk. 2 og 172 c stk. 4. Samtalene kan finne sted uten samtykke fra den som har foreldremyndighet over barnet, såframt hensynet til barnets beste eller sikkerhet tilsier det.

I forarbeidene til barnets lov ble æresrelaterte konflikter definert slik:

Æresrelaterede konflikter dækker over konflikter, der kan opstå i kollektivistiske og patriarkalske familieformer, hvor individets rettigheder og trivsel begrænses af hensyn til kollektivets ære og omdømme. Kollektivet kan både udgøres af den nære familie, af den udvidede familie og af netværket, hvoraf dele kan være bosiddende i andre lande. For at beskytte eller genoprette kollektivets ære og omdømme anvendes en række handlinger til at regulere og/eller sanktionere individets adfærd. Handlingerne omfatter negativ social kontrol, trusler, udøvelse af forskellige former for vold (fysisk, psykisk, seksuel, økonomisk, digital og stalking), drab, kvindelig omskæring, tvangsægteskaber og udlandsophold, der er til skade for barnet eller den unges sundhed og udvikling, f.eks. genopdragelsesrejser.101

Negativ sosial kontroll anvendes i definisjonen av æresrelatert konflikt for å betegne de ulike handlingene og ytringene som utøves mot den utsatte som en del av konflikten. I forlengelsen av dette ble det uttalt følgende om negativ sosial kontroll:

Negativ social kontrol anvendes oftest om handlinger, som et fællesskab anvender til at regulere og/eller sanktionere individets adfærd i henhold til fællesskabets normer. Negativ social kontrol kan blandt andet komme til udtryk som begrænsning af individets muligheder for at træffe alderssvarende valg for sit eget liv, herunder socialt liv, fritidsinteresser, seksualitet, krop, uddannelse og job, fastholdelse i uønskede relationer og gennem isolation og overvågning. Negativ social kontrol kan have en karakter eller et omfang, hvor den falder inden for straffelovens definition på psykisk vold.102

Definisjonen er gitt i tilknytning lovens § 15. Den samme definisjonen ble lagt til grunn i de øvrige bestemmelsene der negativ sosial kontroll og æresrelaterte konflikter ble tatt inn.

22.4 Utvalgets vurderinger og forslag

22.4.1 Risikovurdering før foreldreinvolvering

Utvalget foreslår at det lovfestes en plikt for barnevernstjenesten til å foreta en risikovurdering før foreldre involveres eller informeres om at det er iverksatt undersøkelse i en sak, eller gis innsyn i sakens dokumenter, se forslag til endringer i barnevernsloven § 2-2 og 12-6.

Barnevernsloven pålegger ikke barnevernstjenesten en generell plikt til å undersøke barnets sikkerhetssituasjon i forbindelse med en undersøkelsessak, en såkalt risikovurdering. En plikt til å vurdere risikoen for barnets sikkerhet i visse alvorlige saker, kan imidlertid utledes indirekte av flere av bestemmelsene i barnevernsloven som innebærer at barnevernstjenesten skal vurdere behov for tiltak.

Når foreldre blir klar over at det er iverksatt en barnevernssak kan det, særlig i saker som gjelder negativ sosial kontroll, forekomme at foreldrenes kontrollbehov øker, at barnet risikerer alvorlige represalier som for eksempel trusler, vold eller ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold, eller at barnet trekker sin forklaring av frykt for slike represalier. I saker hvor kontrollen er knyttet til familiens behov for å gjenopprette eller bevare ære, kan barnet stå i fare for svært alvorlige represalier som følge av kunnskap om barnevernets involvering.

I Oslo Economics´ undersøkelse om kommunenes erfaringer med barn og unge som etterlates i utlandet mot sin vilje, ble det funnet at 84 prosent av 45 kommuner oppgir at barnevernstjenestens involvering har vært motivet bak utreisen i en eller flere saker.103 Også en svensk rapport fra Jämställdhetsmydigheten viser til erfaring med at barn og unge har hatt en pågående «socialtjänstutredning» eller en nær beslutning om å plassere barnet, i forkant av at barnet ble ført ut av Sverige.104 I Bredal og Melby (2018) ble barnevernets arbeid med minoritetsjenter utsatt for vold og sterk kontroll undersøkt. Forfatterne fant at det ikke var uvanlig at barn trekker tilbake sin forklaring i disse sakene:

Jenter som trekker tilbake historien sin, er en gjengs erfaring hos våre informanter. Som vi har sett i case-beskrivelsene, kan slik tilbaketrekking skje både i meldings- og undersøkelsesfasen og etter plassering. Dette er jenter som først sier at de ikke tør å gå hjem igjen og viser tydelige tegn på frykt, for så å trekke alt tilbake, avvise barnevernets tilbud om hjelp, og – tilsynelatende like sterkt – ønske å dra hjem igjen.105

I flere av sakene ble konsekvensen at barnevernstjenesten ikke hadde tilstrekkelig informasjon og grunnlag til å tilby eller begjære tiltak i familien, og at saken ble henlagt.

I saker hvor det potensielt kan dreie seg om alvorlige følger for barnet, må det stilles strenge krav til risikovurderinger på undersøkelsesstadiet, noe som bør reflekteres i lovgivningen. Utvalget foreslår derfor at det inntas et nytt ledd i barnevernsloven § 2-2 (om barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser) som pålegger barnevernstjenesten en plikt til å foreta en risikovurdering før foreldre involveres i undersøkelsen. Videre foreslår utvalget at det tas inn en tilsvarende tilføyelse i barnevernsloven § 12-6 (om partenes rett til dokumentinnsyn og unntak fra innsyn for å beskytte barnet), slik at barnevernstjenesten plikter å foreta en risikovurdering før foreldre gis partsinnsyn i sakens dokumenter eller for øvrig blir forelagt opplysninger etter bestemmelsens første ledd.

Formålet med forslaget er å sikre risikovurderinger på et tidlig stadium i en barnevernssak, og dermed sikre at barnet eller andre, for eksempel søsken, ikke utsettes for fare eller skade ved foreldreinvolvering. Videre er det et formål å sikre barnet et trygt samarbeid med barnevernet i undersøkelsesfasen. Risikoen barnevernstjenesten plikter å vurdere etter forslagene er særlig knyttet til to situasjoner: At undersøkelsen ellers ikke lar seg gjennomføre fordi barnet ikke forteller om sin situasjon eller trekker forklaringen sin, eller at barnet eller andre personer utsettes for fare eller skade. Sistnevnte vurdering vil gjelde på ethvert stadium av en barnevernssak. Dersom det foreligger en risiko for en eller begge av disse forholdene, bør barnevernstjenesten utsette å informere foreldre om at undersøkelse er åpnet.

Utvalget har vurdert hvorvidt bestemmelsene bør begrenses til, eller særlig bør framheve, risikovurdering i saker der det er indikasjoner på negativ sosial kontroll eller æresmotiverte konflikter. Risiko for at barnet utsettes for vold, trusler eller annen fare eller skade ved at foreldre involveres, orienteres eller gis partsinnsyn i sakens dokumenter, gjelder ikke nødvendigvis bare i saker om negativ sosial kontroll og æresmotiverte konflikter. Utvalget mener det alltid vil være behov for å foreta en risikovurdering i barnevernssaker før foreldreinvolvering. Samtidig kan det være hensiktsmessig å framheve det særlige behovet som gjelder i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Utvalget legger derfor fram to alternative forslag. Hvor omfattende vurderingen skal være, vil bero på den konkrete saken. Noen vurderinger kan raskt utkvitteres, mens andre bekymringsmeldinger vil kreve mer tid og samtale med barnet det gjelder, eventuelt også dialog med skole, barnehage, politi mv.

Utvalget er kjent med at regjeringen vil utrede en tverrfaglig og tverretatlig modell for risikovurdering og risikohåndtering i saker om vold og overgrep, jf. Prop. 36 S (2023–2024) Opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028).106 Utvalget har derfor ikke vurdert det nærmere innholdet og gjennomføringen av risikovurderingene, men anbefaler at risikofaktorer knyttet til negativ sosial kontroll og æresmotivert vold og kontroll omhandles særskilt i den tverretatlige modellen. Blant annet må det i en risikovurdering kartlegges om barnet eller den unge er truet, risikerer å bli utsatt for vold, tvangsekteskap, frihetsberøvelse, bortføring eller å bli sendt på et ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold, om familien eller andre personer i det nære nettverket har brukt vold mot andre, om andre i familien er blitt tvangsgiftet eller har blitt sendt på ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold, om familien har en sterk æreskodeks, om truslene eller volden er eskalerende, og om det er andre problemer i familien, som f.eks. psykiske problemer eller problemer med stoffmisbruk mv. Lignende momenter er blant annet trukket fram i forarbeidene til den danske barnets lov § 18 stk. 3 som omhandler risikovurdering før foreldre og nettverk involveres i saken.107 Hva slags risikovurderingsverktøy barnevernstjenesten skal eller bør ha tilgang til, må følges opp i andre prosesser enn gjennom lovgivningen.

Forslaget til endring av barnevernsloven § 2-2 bør etter utvalgets syn også sees i sammenheng med og bakes inn i modellen som presenteres i NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet. I rapportens kapittel 12 om barnevernstjenestens undersøkelser foreslås det ulike tiltak som styrker involvering av foreldre i undersøkelsesfasen, samt at det innføres en ny modell for undersøkelsesarbeidet, med en mer stegvis siling av saker, og der det tydeligere skilles mellom alvorlige og mindre alvorlige saker.108

Risikovurderinger av barnets sikkerhetssituasjon kan være aktuelt i alle stadiene i en barnevernssak: Ved gjennomgang av melding, i undersøkelsesfasen, ved vurdering av tiltak, under plassering og ved vurdering av opphevelse av hjelpetiltak eller opphevelse av vedtak om plassering utenfor hjemmet. Det vises til utvalgets anbefaling i punkt 24.2 om en lovfestet plikt til risikovurderinger på alle stadier av en barnevernssak

22.4.2 Forslagets forhold til menneskerettighetene

Forslaget innebærer en plikt til å foreta risikovurderinger, og ikke en utvidelse av muligheten til å unnta opplysninger i en barnevernssak fra foreldrene. En konsekvens av forslaget kan likevel være at barnevernstjenesten i større grad anvender muligheten for å gjøre unntak fra informasjonsplikten og retten til partsinnsyn eller til å utsette innsyn. Forslaget vil dermed kunne innebære et inngrep i foreldres og barns rett til respekt for sitt privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, herunder rett til å bli orientert om at det er åpnet undersøkelse etter barnevernsloven og den faktiske og rettslig begrunnelsen for dette.

Utvalget mener at inngrepet i foreldrenes rett til privatliv og familieliv er forholdsmessig og nødvendig for å ivareta barns rettigheter, og for å oppfylle formålene bak forslaget, nemlig å gi barn beskyttelse, sikre barnet et trygt samarbeid med barnevernstjenesten og å redusere risikoen for at barnet eller andre, for eksempel søsken, utsettes for fare eller skade ved for tidlig foreldreinvolvering. Ulempene foreldrene blir utsatt for er at barneverntjenesten, ved å gjennomføre en risikovurdering, kan bli oppmerksom på forhold som innebærer et behov for å gjøre unntak fra informasjonsplikten og foreldrenes rett til partsinnsyn. Plikten til å gjennomføre en risikovurdering innebærer imidlertid ikke en utvidelse av forvaltningens adgang til å unnta opplysninger fra foreldrene. I praksis kan en pliktig risikovurdering også innebære at foreldrene får informasjon om undersøkelsen på et senere tidspunkt enn de ville fått uten et slikt krav. Ved å ikke innta en tydelig plikt til risikovurdering i bestemmelsen, er det en mulighet for at barnevernstjenesten ikke er bevisst på den risikoen et barn kan bli utsatt for ved foreldreinvolvering, og at barnet dermed ikke oppnår den beskyttelsen som barnevernstjenesten er ment å gi.

Staten er forpliktet til å treffe egnede tiltak for å beskytte barn mot alle former for vold, overgrep og omsorgssvikt, jf. Grunnloven § 104 tredje ledd, barnekonvensjonen artikkel 19 og EMK artikkel 3 og 8. Staten har også en plikt til å verne om barns integritet og rett til privatliv på lik linje med voksnes, jf. Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 16. I dette ligger blant annet at statlige myndigheter kan ha en plikt til å holde tilbake opplysninger som kan sette barnet i fare. I en sak hvor barnet har behov for hjelp og bistand fra barnevernstjenesten på grunn av at det er utsatt for omsorgssvikt, må barnets behov for å dele informasjon med barnevernstjenesten avveies mot foreldrenes rett til å motta informasjon for å ivareta sitt omsorgsansvar for barnet samt egne interesser i saken.109 Dersom deling av informasjon med foreldrene kan sette barnet i fare, må barnets interesser veie tyngre enn foreldrenes.

Også barns rett til å bli hørt etter Grunnloven § 104 første ledd andre punktum og barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 2, kan innebære en plikt for myndighetene til å holde tilbake opplysninger som kan sette barnet i fare. Ifølge Barnekomitéen oppstiller bestemmelsen et krav om at voksne som samarbeider med barn, må treffe alle mulige forholdsregler for å minimere risikoen for at barna blir utsatt for vold, utnyttelse eller andre negative konsekvenser på grunn av sin medvirkning i ulike prosesser.110 Bestemmelsen tilsier at det bør tydeliggjøres i lovgivningen at det kan gjøres unntak fra foreldreinvolvering på et tidlig stadium av en barnevernssak dersom dette er nødvendig for å beskytte barn mot vold og overgrep.

23 Tiltak etter barnevernsloven

23.1 Innledning

Dette kapittelet inneholder en gjennomgang av regler om tiltak etter barnevernsloven. Framstillingen er av betydning for flere andre kapitler hvor utvalget vurderer tiltak for å styrke rettsvernet for barn og unge utsatt for negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold. Det vil føre for langt for denne utredningen å omhandle alle mulige tiltak barnevernstjenesten har til rådighet. Utvalget konsentrer seg hovedsakelig om tiltak som er av betydning for utvalgets vurderinger, enten i dette kapittelet eller påfølgende kapitler.

Kapittelets vurderingsdel svarer på spørsmålet i mandatets bokstav a om begrepet negativ sosial kontroll bør tas inn i barnevernsloven, herunder om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser tiltak etter loven. I den forbindelse vurderer utvalget om begrepet negativ sosial kontroll bør innføres som et utløsende vilkår for frivillig hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1 eller omsorgsovertakelse etter § 5-1. Videre vurderer utvalget om begrepet bør tas inn som et moment i vurderingen av om vilkårene for disse tiltakene er oppfylt. Utvalget undersøker også andre muligheter for å løfte fram og synliggjøre elementer av negativ sosial kontroll i tiltaksbestemmelsene. Det er blant annet en nær sammenheng mellom negativ sosial kontroll og psykisk mishandling. Videre er det en sammenheng mellom negativ sosial kontroll og mangler i den psykiske omsorgen barnet får. Et karakteristisk trekk ved negativ sosial kontroll er også at barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse ikke respekteres.

Lovutvalget har i sitt arbeid sett hen til annet relevant utredningsarbeid, bl.a. rapporten fra ekspertgruppa om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje og Ingvill Helland Göllers utredning Negativ sosial kontroll – en juridisk utredning fra 2020.

23.2 Gjeldende rett

23.2.1 Frivillige og pålagte hjelpetiltak

Barnevernstjenesten skal tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene dersom barnet «på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp», jf. barnevernsloven § 3-1 første ledd første punktum. Hjelpetiltak skal bidra til at barn og familier får den støtten de trenger før utfordringene i hverdagen vokser til alvorlige problemer, og på den måten forebygge behov for mer inngripende tiltak, jf. minste inngreps prinsipp.111 Uttrykket «særlig behov» innebærer at barnets behov må være større enn det som er vanlig for de fleste andre barn.112 Det særlige behovet må være knyttet til barnets omsorgssituasjon eller atferd, jf. ordlyden «på grunn av». Forarbeidene nevner for eksempel sosiale problemer, familiekonflikter eller sykdom.113

Hvorvidt barnet har et særlig behov for hjelp i situasjoner med foreldres eller andres kontroll, må bero på en konkret vurdering hvor hensynet til barnets beste står sentralt. Momenter i vurderingen vil blant annet være alvorlighetsgraden av kontrollen, barnets alder og modenhet, virkemidlene som benyttes og hvilken virkning kontrollen har hatt på barnet. Et barn som blir systematisk overvåket, forbys bruk av telefon eller sosiale medier og ikke får møte venner eller delta på fritidsaktiviteter, må antas å ha et særlig behov for hjelp. Dette er tilfeller hvor barnets rettigheter til medvirkning og selvbestemmelse etter barnelova §§ 30 til 33 krenkes. Kontrollen trenger imidlertid ikke være systematisk for at barnet kan sies å ha et særlig behov for hjelp. En ungdom som ikke selv får bestemme valg av utdanning eller yrke, jf. barnelova § 32 (om utdanning og medlemskap i foreninger), kan etter omstendighetene også ha et særlig behov for hjelp, selv om barnet ikke opplever andre former for kontroll. Også andre sider ved barnets situasjon enn kontrollregimet må tas i betraktning, for eksempel sosiale utfordringer på grunn av språk, vanskeligheter på skolen eller om barnet er særlig sårbart av andre grunner.114 Göller skriver følgende om vurderingen:

Hensynet til barnets beste, og også barnets rett til medvirkning, vil ha betydning både ved vurderingen av om det foreligger ‘særlige behov’ og ved vurderingen av hva eventuelle tiltak skal gå ut på. Dette innebærer at dersom et barn eller en ungdom selv har kontaktet hjelpeinstansene og tilkjennegitt et behov for hjelp er dette et svært sterkt argument for at barnet har krav på tiltak. Også dersom undersøkelsene settes i gang på grunnlag av bekymringsmelding fra andre enn barnet selv (jf. § 4-2) [nå § 2-1, vår tilføyelse] vil barnets eget synspunkt være av betydning.

I saker hvor foreldrenes handlingsmønster kan defineres som «negativ sosial kontroll» vil kriteriet om ‘særlig behov’ for tiltak som regel være oppfylt. Dette skyldes både at virkemidlene som er brukt er såpass inngripende, også i de tilfellene der vold ikke inngår om et ledd i den kontrollerende adferden, og at kontrollen etter dagens definisjon er systematisk. I grensetilfeller hvor det er mer uklart om man står overfor et tilfelle av negativ sosial kontroll, for eksempel fordi det er utøvd en relativt mild grad av press eller fordi den kontrollerende adferden (foreløpig) ikke fremstår som systematisk, er det mulig at barnet ikke har ‘særskilte behov’ for tiltak etter denne bestemmelsen. Det kan også tenkes tilfeller hvor man ut fra de anvendte virkemidlene vil si at barnet er utsatt for negativ sosial kontroll, men at virkningen er såpass begrenset (jf. at virkningen er uten betydning i dagens definisjon av negativ sosial kontroll) at man likevel ikke vil si at barnet har ‘særlig behov’ for tiltak fra barnevernet.

Her er det viktig å påpeke at selv om mange av de samme karakteristikkene ved foreldrenes adferd vil være relevant både ved vurderingen av om ‘særlig behov’ foreligger og ved vurderingen av om barnet er utsatt for negativ sosial kontroll, vil vurderingene ikke være sammenfallende. Det vil være en stor grad av sammenfall, men det er fullt mulig at barnet har særlig behov for tiltak selv om det ikke utsettes for negativ sosial kontroll og omvendt.115

Det er et krav om at hjelpetiltak skal være egnet til å møte barnets og foreldrenes behov, jf. § 3-1 første ledd andre punktum.116 Hvilke tiltak som kan anses å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, må vurderes konkret i den enkelte saken med utgangspunkt i hensynet til barnets beste.117 Barn som utsettes for alvorlige psykiske krenkelser kan ha behov for andre tiltak enn barn som har strenge begrensninger i innetider eller får hyppige husarrester.

Det finnes en rekke ulike typer hjelpetiltak som barnevernstjenesten har til rådighet, slik som veiledning for å styrke foreldres omsorgsevne (omsorgsendrende tiltak), tiltak som avlaster familier som opplever store belastninger i hverdagen (kompenserende tiltak), og kontrolltiltak i form av tilsyn. Råd og veiledning er blant de mest brukte hjelpetiltakene, men i saker hvor barn og unge er utsatt for systematisk kontroll og begrensninger i sin livsutfoldelse, vil ikke dette nødvendigvis være tilstrekkelig. Barnevernstjenesten må vurdere hva barnet risikerer ved å bryte familiens normer og hvor stor risikoen for alvorlige restriksjoner vil være. På den annen side kan det være at barnet nettopp har behov for klar og tydelig foreldrekontroll, men at foreldrene har behov for veiledning i hva slags virkemidler de kan og bør anvende.

Familieråd er et annet eksempel på tiltak barnevernstjenesten kan benytte seg av. Familieråd er et tiltak der familiemedlemmer som onkler, tanter eller andre som er en viktig del av barnets liv møtes for å bidra til å bedre barnets situasjon. I saker med negativ sosial kontroll, kan det være andre familiemedlemmer enn foreldrene som utøver kontroll over barnet. Risikoen for at barnet utsettes for mer og strengere kontroll ved å involvere storfamilien kan være stor. Hvorvidt familieråd vil være et egnet tiltak i slike saker, må vurderes konkret.

Det er behov for kompetanse og fenomenforståelse, samt innsikt i saken for å kunne foreta en god vurdering. Videre må barnevernstjenesten ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av saken, jf. barnevernsloven § 1-8, noe som også krever kompetanse.

For at frivillige hjelpetiltak kan iverksettes, må foreldrene samtykke til tiltaket. Dersom foreldrene ikke samtykker, kan barneverns- og helsenemnda treffe vedtak om pålegg om hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-4. Dette forutsetter at vilkårene for frivillig hjelpetiltak etter § 3-1 første ledd er oppfylt, og at tiltaket er «nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg eller beskyttelse», jf. bestemmelsens ordlyd. Nødvendighetskriteriet innebærer at barnets situasjon ikke kan avhjelpes med mindre inngripende tiltak.

Grenser for foreldrekontroll kan være et krevende tema å veilede om. Foreldrene kan være av den oppfatning at restriksjonene er til barnets beste utfra deres forståelse, kulturelle bakgrunn og syn på oppdragelse. I familier som er del av lukkede trossamfunn kan foreldrene mene at det å beskytte barnet fra storsamfunnet er til barnets beste. Barn som ilegges begrensninger for å ivareta familiens renommé eller ære kan også etter foreldrenes syn være til det beste for barnet. I slike situasjoner kan opplevelsen av å bli påtvunget et tiltak føre til motstand mot barnevernstjenesten. Dette kan igjen føre til et dårligere samarbeidsklima og svekkede muligheter for endring i familien. Det er også en risiko for at kontrollen eskalerer og utsetter barnet for større fare.

Dersom barnet oppholder seg i en annen stat, men har sitt vanlige bosted i Norge, kan det treffes vedtak om hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1 og pålegg om hjelpetiltak etter § 3-4 når foreldrene oppholder seg i Norge, jf. lovens § 1-2 tredje ledd. Det framgår av forarbeidene at bestemmelsen er særlig aktuell når «et barn er sendt ut av landet mot sin vilje og utsettes for tvang eller negativ sosial kontroll». Forarbeidene spesifiserer ikke hva negativ sosial kontroll kan være i slike situasjoner.118

23.2.2 Akuttvedtak om omsorgsovertakelse

Barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder eller påtalemyndigheten kan treffe akuttvedtak om omsorgsovertakelse dersom det er «fare for at barnet blir vesentlig skadelidende dersom vedtaket ikke gjennomføres straks», jf. barnevernsloven § 4-2 første ledd. Vilkåret innebærer at det ikke vil være forsvarlig å vente på at det kan gjennomføres ordinær forberedelse av vedtak om omsorgsovertakelse. Videre må vedtaket være til barnets beste, og det er en forutsetning at mindre inngripende tiltak ikke kan avhjelpe situasjonen, jf. barnevernsloven §§ 1-3 (om barnets beste) og 1-5 andre ledd (minste inngreps prinsipp).

Akuttplassering av barn utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke griper sterkt inn i barns og foreldres familieliv og det er dramatisk for alle involverte, ikke minst for barnet saken gjelder. Samtidig har staten en klar plikt til å beskytte barn mot alvorlige krenkelser, jf. Grunnloven § 104 tredje ledd og barnekonvensjonen artiklene 3 og 19. Det avgjørende for vurderingen av om akuttiltak kan iverksettes, er barnets situasjon og behovet for beskyttelse.119 Akuttvedtak om omsorgsovertakelse er særlig aktuelt der barnet blir utsatt for alvorlige tilfeller av negativ sosial kontroll, for eksempel der kontrollen innebærer risiko for at barnet blir sendt til utlandet for å giftes bort eller risikerer å bli utsatt for æresmotivert vold.

Et akuttvedtak kan treffes før foreldrene har fått underretning om vedtaket dersom underretningen kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade, for eksempel der det er fare for vold, mishandling eller skadelig utenlandsopphold, jf. barnevernsloven § 12-2 andre ledd. Foreldrene kan bli underrettet om vedtaket muntlig eller på annen måte, men skal snarest mulig gis skriftlig underretning, jf. forvaltningsloven § 27 og barnevernsloven §§ 12-1 og 12-2. Foreldrene, og barn som har partsrettigheter, har rett til fri rettshjelp,120 og kan også klage på vedtaket til barneverns- og helsenemnda. Nemnda vil da innkalle til forhandlingsmøte, eventuelt samtaleprosess.

Dersom det er behov for videre tiltak, skal barnevernstjenesten følge opp akuttvedtaket med en begjæring til barneverns- og helsenemnda om tiltak innen seks uker, jf. barnevernsloven § 4-2 tredje ledd første punktum. Akuttvedtaket faller bort og barnet må flytte hjem dersom fristen ikke overholdes, jf. barnevernsloven § 4-2 tredje ledd andre punktum.

Etter gjeldende rett kan det ikke treffes akuttvedtak om omsorgsovertakelse dersom barnet oppholder seg i en annen stat, jf. lovens § 1-2 tredje ledd.

23.2.3 Omsorgsovertakelse etter barnevernsloven § 5-1

Det klare utgangspunktet etter både menneskerettslige forpliktelser og barnevernsloven er at barn skal vokse opp hos sine foreldre, jf. barnevernsloven § 1-5 første ledd.121 Etter barnevernsloven § 5-1 kan barneverns- og helsenemnda likevel treffe vedtak om omsorgsovertakelse. Terskelen for omsorgsovertakelse er høy. Tre vilkår må være oppfylt:

• Ett av de alternative grunnvilkårene i § 5-1 bokstav a til g må være oppfylt.

• Mindre inngripende tiltak kan ikke skape tilfredsstillende forhold og det er nødvendig med omsorgsovertakelse ut fra barnets situasjon.

• Omsorgsovertakelse må etter en helhetsvurdering være til barnets beste.122

Dersom vilkårene i § 5-1 er oppfylt, «kan» vedtak om omsorgsovertakelse treffes. En omsorgsovertakelse griper inn i både barnets og foreldrenes rett til familieliv etter EMK artikkel 8 nr. 1. Et slikt inngrep i retten til familieliv kan bare skje dersom det er i samsvar med loven, har et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. EMK artikkel 8 nr. 2.123 Høyesterett har uttrykkelig uttalt i HR-2020-662-S at kravet om «very exceptional circumstances» er i overensstemmelse med barnevernslovens bestemmelser om omsorgsovertakelse.124 Der foreldrenes og barnets interesser er i konflikt, må det foretas en avveining av foreldrenes og barnets interesser. Omsorgsovertakelsen må være «nødvendig ut fra barnets situasjon» og i tråd med minste inngreps prinsipp slik at «mindre inngripende tiltak ikke kan skape tilfredsstillende forhold for barnet», jf. barnevernsloven § 1-5 andre ledd. Der det ikke er mulig å beskytte barnet med mindre inngripende tiltak vil barnet ha en selvstendig rett til omsorgsovertakelse. Det forutsetter i alle tilfeller at det vurderes å være til barnets beste, jf. barnevernsloven § 1-3. Beviskravet er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Barnevernstjenesten har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt.

Barnevernsloven § 5-1 første ledd bokstavene a og c er de mest aktuelle hjemlene i tilfeller av alvorlig negativ sosial kontroll og omtales derfor særskilt i det følgende.125

Etter bokstav a kan omsorgsovertakelse iverksettes når det er «alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får, herunder den personlige kontakt og trygghet, sett hen til det barnet trenger etter sin alder og utvikling». Bestemmelsen tar sikte på å fange opp alvorlige mangler ved den daglige praktiske omsorgen, samt den emosjonelle og psykiske omsorgen, eller kombinasjoner av disse.126 Sett i sammenheng med forarbeidene til barnevernloven 1992, kan eksempler på mangler ved den emosjonelle omsorgen være følelsesmessig avvisning av barnet og situasjoner hvor foreldrene ikke er i stand til å dekke barnets kontaktbehov.127 Videre vises det til at vilkåret omfatter tvang eller vold i hjemmet, eller alvorlige psykiske lidelser hos foreldrene som skaper utrygghet hos barnet. Det kreves «alvorlige» mangler i omsorgen, som ifølge forarbeidene innebærer at barnets situasjon må være «forholdsvis klart uholdbar», og at «ikke ethvert avvik fra det man kan kalle vanlige normer eller situasjoner» omfattes.128

Hvorvidt tilfeller av negativ sosial kontroll innebærer alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får, beror på en konkret helhetsvurdering av alvorlighetsgraden av kontrollen, barnets alder og modenhet, virkemidler som benyttes og hvilken virkning kontrollen har hatt på barnet. Vurderingstemaet er om det er alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får, ikke hvorvidt det i seg selv foreligger negativ sosial kontroll. Momentene som inngår i de to vurderingen kan i stor grad være sammenfallende, likevel slik at det i vurderingen av om tiltak skal iverksettes, må ses hen til barnets helhetlige omsorgsbehov. Det at et barn fratas muligheten til å ha et privatliv gjennom overvåking, urimelige begrensninger av sin fritid og hvem det får lov til å omgås, kan blant annet begrense barnets mulighet til å utvikle seg til et selvstendig individ. Videre kan den negative sosiale kontrollen innebære at barnet ikke føler trygghet i familien eller at barnet ikke får dekket sitt emosjonelle omsorgsbehov. Kontroll og represalier kan også medføre fysiske mangler i omsorgen, som for eksempel at barnet nektes mat som en konsekvens av normbrudd. Kontrollerende atferd eller represalier fra foreldre som ikke innebærer at barnets omsorgssituasjon er «forholdsvis klart uholdbar» faller utenfor. At barnet ikke får delta i fritidsaktiviteter vil derfor neppe i seg selv innebære «alvorlige mangler» i den omsorgen barnet får.

Etter bokstav c kan omsorgsovertakelse iverksettes når barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet. Mishandlingen og overgrepene kan være av både fysisk og psykisk karakter.129 At barnet er vitne til eller kjent med mishandling av eller alvorlige voldshandlinger mot andre nærstående i hjemmet, utgjør et alvorlig psykisk overgrep. Ikke all bruk av makt utgjør mishandling. Forarbeidene peker på at «holding og andre lette beskyttende eller avvergende tiltak» ikke er mishandling. Bestemmelsen vil heller ikke kunne brukes bare på grunn av én enkelt og mindre alvorlig krenkelse dersom barnevernstjenesten alt i alt vurderer hjemmesituasjonen som tilfredsstillende for barnet.

Selv om bokstav a i mange tilfeller vil være oppfylt dersom barnet er mishandlet eller utsatt for overgrep, var det ifølge forarbeidene til ny barnevernslov ikke et ønske om å fjerne alternativene i bokstav b fra lovteksten.130 Begrunnelsen var at det på grunn av tiltakets inngripende karakter er en fordel med så klar hjemmel som mulig.

Foreldrenes kontroll, restriksjoner og represalier kan være av et slikt omfang og alvorlighetsgrad at det kan anses som mishandling av barnet. Systematisk press, overvåking, oppsyn, trusler og tvang som gjøres samlet over tid, kan etter omstendighetene innebære psykisk mishandling. Det må foreligge en viss intensitet i de virkemidlene som brukes. I tillegg beror vurderingen på hvordan det enkelte barnet påvirkes av kontrollen. Mildere former for kontroll faller utenfor.

Et vedtak om omsorgsovertakelse må settes i verk senest innen seks uker etter nemndas vedtak. Dersom barnet ikke er plassert innen fristen, vil vedtaket falle bort, jf. § 5-2.

Dersom barnet oppholder seg i en annen stat, men har sitt vanlige bosted i Norge, kan det treffes vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernsloven § 5-1, jf. § 1-2 tredje ledd.

23.2.4 Plassering på institusjon etter barnevernsloven § 6-2

Et barn kan plasseres på institusjon uten samtykke fra barnet selv eller foreldrene dersom barnet etter barnevernsloven § 6-2 bokstav a til c har vist «alvorlige atferdsvansker» ved å begå alvorlig eller gjentatte lovbrudd, ved vedvarende problematisk bruk av rusmidler eller ved annen form for utpreget normløs atferd. I tillegg må nemnda vurdere at institusjonene barnet foreslås plassert i er faglig og materielt i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp, jf. barnevernsloven § 6-2 fjerde ledd.

Kriteriet «alvorlig lovbrudd» omfatter blant annet volds- og seksuallovbrudd av alvorlig karakter, mens «gjentatte lovbrudd» blant annet omfatter «serier av tyverier, ran og hærverk». Bokstav b omfatter ikke enhver form for rusmiddelbruk, det kreves en relativt omfattende bruk både i tid og omfang og type rusmidler. Alternativet «(a)nnen form for utpreget normløs atferd» i bokstav c omfatter blant annet ugyldig skolefravær eller at barnet utagerer i grensesettingssituasjoner, tar tilhold i uheldige miljøer, ikke kommer hjem, men streifer rundt ute dag og natt, eller unndrar seg omsorg.131

At foreldre bruker streng kontroll for å hindre at ungdom bruker narkotika eller er i et kriminelt miljø, vil i Norge ofte anses som legitimt. Foreldrekontroll kan imidlertid bli så sterk eller omfattende at den på en uforholdsmessig måte innskrenker barns og ungdoms autonomi. Barnevernstjenesten bør avdekke om barnets atferdsproblemer skyldes barnets opprør og motstand mot den sterke kontrollen, enten i familien eller for eksempel i et sterkt religiøst trossamfunn. Skyldes barnets atferd slike forhold, vil andre tiltak enn plassering i institusjon kunne være mer egnet. Dette må vurderes konkret.132

Dersom barnet oppholder seg i en annen stat, men har sitt vanlige bosted i Norge, kan det treffes vedtak om plassering på institusjon etter barnevernsloven § 6-2, jf. § 1-2 tredje ledd.

23.3 Andre lands rett

23.3.1 Danmark133

I forbindelse med vedtakelse av ny barnets lov i Danmark, ble begrepene negativ sosial kontroll og æresrelaterte konflikter tatt inn i fire bestemmelser i barnets lov:134 § 15 om kommunenes beredskapsplan mot blant annet negativ sosial kontroll og æresmotivert vold, §18 om screening av saker, § 113 om ungstøtte (ettervern) og § 137 om adgang til å holde samtale med barn uten foreldrenes samtykke under behandling av bekymringsmeldinger. Se for øvrig foregående kapittel om dansk rett.

23.4 Behov og problemstillinger

Med bakgrunn i innspill fra aktører og organisasjoner har utvalget identifisert følgende problemer av særlig betydning for dette kapittelet:

• Barnevernstjenesten og hjelpeapparatet for øvrig har manglende kunnskap om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold.

• Det kan være vanskelig å vite når ulike former for negativ sosial kontroll utløser tiltak etter barnevernsloven.

• Det er varierende kunnskap om skadevirkningene av negativ sosial kontroll og risikoen for mer alvorlige handlinger som tvangsekteskap, æresmotivert vold og ufrivillig utenlandsopphold.

23.5 Utvalgets vurderinger og forslag

23.5.1 Innledning

Det er ikke tvil om at barn som utsettes for ulike former for press, oppsyn, trusler eller tvang som systematisk begrenser dem i deres livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer dem i å treffe selvstendige valg om eget liv og framtid, kan ha et særlig behov for hjelp, og dermed rett til tiltak etter barnevernsloven. I grove tilfeller vil barnevernet også ha en plikt til å avverge straffbare forhold ved å varsle politiet, jf. straffeloven § 196 om avvergingsplikt. Der de fleste tilfellene av negativ sosial kontroll kan utløse rett til hjelpetiltak etter barnevernsloven, vil kun de grovere tilfellene oppfylle vilkårene for akutte tiltak eller omsorgsovertakelse.135 Loven gir liten veiledning om hvilken vekt og relevans negativ sosial kontroll har ved vurderingen av hjelpetiltak etter § 3-1 og ved omsorgsovertakelse etter § 5-1. Det er heller ikke mye veiledning å finne om negativ sosial kontroll i forarbeidene eller rettspraksis.

Det er ikke mulig, og heller ikke ønskelig, å angi presist når negativ sosial kontroll faktisk utløser tiltak eller hvilke tiltak som bør iverksettes. Det vesentlige i vurderingen av om kontrollen utløser rett og plikt på barnevernstiltak, er ikke om handlingene eller atferden som barnet utsettes for faller inn under definisjonen negativ sosial kontroll. Det sentrale er å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov for hjelp. Hvorvidt barnet er utsatt for negativ sosial kontroll kan ha betydning for vurderingen. Kunnskap om indikasjoner på negativ sosial kontroll, skadevirkninger og risikofaktorer for mer alvorlige handlinger er av stor betydning for barnevernets vurderinger.

Det er etter utvalgets syn problematisk at barnevernstjenesten har manglende eller varierende kunnskap om fenomenet negativ sosial kontroll og de skadevirkningene dette kan ha for barn. Dette kan medføre at barn som utsettes for sterke restriksjoner og begrensninger og som av den grunn har behov for hjelp, risikerer å ikke motta egnede tiltak til rett tid. Dette gjelder særlig barn som ikke også er utsatt for fysisk vold eller mangler i den praktiske omsorgen. Negativ sosial kontroll kan være mer «usynlig» og derfor vanskeligere å avdekke. Særlig viktig er det å identifisere negativ sosial kontroll som er begrunnet i familiens ønske om å bevare eller gjenopprette ære, slik at det kan foretas en grundig vurdering av risiko og best egnede tiltak. Spørsmålet er om endringer i lovens tiltakshjemler i seg selv kan føre til bedre kunnskap og forståelse og lette barnevernets vurderinger.

Nedenfor vurderer utvalget om det er særlige elementer av negativ sosial kontroll som bør løftes fram og synliggjøres i tiltakshjemlene i barnevernsloven. Videre vurderer utvalget om begrepet negativ sosial kontroll bør innføres som et selvstendig utløsende vilkår for frivillig hjelpetiltak, et inngrepskriterium for omsorgsovertakelse (heretter kalt inngangsvilkår for begge tilfellene), eller som et moment ved vurderingen av om tiltak skal iverksettes, jf. mandatets bokstav a.

23.5.2 Medvirkning og selvbestemmelse som moment i vurderingen

Utvalget foreslår å tilføye et nytt ledd i barnevernsloven § 3-1 (om frivillig hjelpetiltak) som tydeliggjør at det skal legges vekt på om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket i vurderingen av om barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp. Utvalget foreslår i tillegg å tilføye i lovens § 5-1 bokstav a om omsorgsovertakelse at det skal legges vekt på om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket i vurdering av om det er «alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får».

Barns medvirknings- og selvbestemmelsesrett innebærer at barn skal ha anledning til å medvirke og bestemme utfra barnets alder og utvikling, jf. barnekonvensjonen artikkel 12 og barnelova §§ 31 og 33. Barns medvirknings- og selvbestemmelsesrett springer ut av retten til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 1 som beskytter den enkeltes rett til personlig utvikling og autonomi. Retten til privatliv tilfaller «enhver», inkludert barn, jf. også barnekonvensjonen artikkel 16. Barnekonvensjonen artikkel 5 om gradvis utvikling av evner og anlegg, indikerer også at barnet må gis en gradvis autonomi i personlige forhold.

Negativ sosial kontroll innebærer begrensninger i barnets autonomi og mulighet til å bestemme over eget liv i tråd med dets alder og modenhet. Barnet får for eksempel ikke gi uforbeholdent uttrykk for sine synspunkter ved at det utsettes for systematisk og utilbørlig påvirkning eller press, og ved at det forventes at barnet innordner seg familiens behov og normer. Kontrollen kan innebære at et barn må avstå fra å utvikle et forhold til klassekamerater og barn i nabolaget. Kontrollen kan videre innebære at barnet må avstå fra å delta på ulike fritidsaktiviteter og dermed hindres i å utforske egne interesser og talenter. Kontrollen kan legge begrensninger på barn og unges mulighet til å uttrykke sin seksuelle legning og kjønnsidentitet. Barn og unge kan også presses inn i relasjoner eller aktiviteter de ikke ønsker eller tar avstand fra. Slike systematiske begrensninger eller pålegg kan skade barnets mulighet til å utvikle en egen identitet, og evne til å ta selvstendige valg senere i livet.136

Et særlig kjennetegn ved saker om negativ sosial kontroll er dermed at barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er tilsidesatt eller sterkt begrenset, enten av foreldre, andre familiemedlemmer, eller av barnets øvrige sosiale omgangskrets. Barns medvirkning og selvbestemmelse forutsetter at barnet faktisk er i stand til å gi uttrykk for sin egen vilje, noe som nettopp kan være utfordrende i saker om negativ sosial kontroll. Negativ sosial kontroll over tid kan føre til at barnet ikke lenger har en egen vilje, fordi det ikke er trent eller vant til å ta egne valg i livet. Dette er en utfordring som krever tilrettelegging for prosesser som kan sikre at barnet kan komme i posisjon til å snakke trygt og til å gi uttrykk for egne behov og oppfatninger. Foreldre er forpliktet til å legge til rette for dette i kraft av foreldreansvaret, og barnevernet må sikre gode arenaer for barnets medvirkning ved iverksettelse av tiltak etter barnevernsloven.

I barnevernsloven kommer barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett til uttrykk i § 1-4 (om barnets rett til medvirkning), § 10-2 (om barns rettigheter i barnevernsinstitusjon), § 3-3 (om frivillig opphold i fosterhjem eller barnevernsinstitusjon mv.) og § 14-3 (om høring av barn i saker for nemnda). Disse bestemmelsene er knyttet til barnets medvirkning i forbindelse med barnevernstjenestens håndtering av saker etter barnevernsloven. Barnevernsloven har imidlertid ingen bestemmelser som synligjør at krenkelse av barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse etter omstendighetene kan innebære en form for omsorgssvikt i seg selv.

Utvalgets forslag om å føye til at det skal legges særlig vekt på om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket i § 3-1 (om frivillig hjelpetiltak), vil sikre at dette hensynet også tillegges vekt i vurderingen av om det er grunnlag for å åpne undersøkelse i saken, jf. § 2-2 første ledd (om barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser). Det vises til at den nedre terskelen for å iverksette undersøkelse reguleres av vilkårene for frivillig hjelpetiltak etter lovens § 3-1. Ved å tilføye i lovens § 5-1 (om omsorgsovertakelse) at det i vurderingen av om det er «alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får», skal legges vekt på om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket blir dette et selvstendig moment ved vurderingen av om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt.

Formålet med forslagene er å styrke beskyttelsen av barn og unge som ikke får ivaretatt sin medvirknings- og selvbestemmelsesrett i egen familie, der dette går ut over deres personlige utvikling og autonomi. Hvor stor vekt momentet skal tillegges vil avhenge av i hvor stor grad retten er krenket. Det bør stilles strengere krav til krenkelsen i vurderingen av om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt enn om det er grunnlag for å åpne undersøkelse eller tilby frivillig hjelpetiltak. Forslagene er etter utvalgets vurdering egnet til å løfte fram og sikre at elementer av negativ sosial kontroll blir tillagt vekt og vurdert når barnevernstjenesten vurderer om det skal åpnes undersøkelse eller iverksettes tiltak etter barnevernsloven.

23.5.3 Tydeliggjøring av psykisk omsorg i barnevernslovens tiltakshjemler

Utvalget foreslår å tydeliggjøre at mangler ved den omsorgen barnet får omhandler både fysisk og psykisk omsorg etter barnevernslovens § 5-1 bokstav a. Formålet med forslaget er å tydeliggjøre gjeldende rett og å signalisere at psykisk omsorgssvikt kan medføre alvorlige skadevirkninger for barn. Utvalget foreslår en tilsvarende endring i lovens § 3-1 om frivillig hjelpetiltak.

Etter barnevernsloven § 5-1 bokstav a kan det treffes vedtak om omsorgsovertakelse for et barn dersom «det er alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får, herunder den personlige kontakt og trygghet, sett hen til det barnet trenger etter sin alder og utvikling». Ifølge forarbeidene tar bestemmelsen «sikte på å fange opp alvorlige mangler ved den daglige praktiske omsorgen», og at også «alvorlige mangler i den emosjonelle og psykiske kontakten mellom barn og foreldre omfattes av bestemmelsen».137 Utvalget mener at bestemmelsens ordlyd ikke er tydelig nok på at mangler ved den psykiske omsorgen er omfattet. Ved å endre ordlyden til «alvorlige mangler ved den fysiske og psykiske omsorgen barnet får, herunder den personlige kontakt og trygghet (…)», vil det komme tydeligere fram at elementer av psykisk vold og negativ sosial kontroll, som ikke nødvendigvis når opp til terskelen for mishandling som nevnt i barnevernsloven § 5-1 bokstav c, omfattes av bestemmelsen.138 En presisering i bestemmelsen vil ikke innebære en realitetsendring.

Barn som blir utsatt for negativ sosial kontroll, slik som press trusler, oppsyn og overvåking, eller som blir systematisk oversett og frosset ut av sine omsorgspersoner fordi de ikke følger familiens normer og regler, er etter utvalgets syn utsatt for mangler ved den psykiske omsorgen. Disse eksemplene kan også falle inn under formuleringen «den personlige kontakt og trygghet» som allerede er inntatt i bestemmelsens ordlyd som eksempler på mangler ved den omsorgen barnet får. Utvalget mener likevel at det er grunn til å framheve mangler som på annen måte berører den unge psykisk. Det er en glidende overgang mellom streng oppdragelse og sosial kontroll som ligger innenfor hva foreldre kan gjøre i kraft av sitt foreldreansvar, og kontroll som går over til å bli negativ og ikke akseptabel. Det kan ikke utelukkes at en situasjon der et barn er utsatt for negativ sosial kontroll kan mistolkes som et uttrykk for grensesetting og trygge rammer. Utvalget mener bestemmelsen bør utformes slik at oppmerksomheten rettes mot barnets behov for psykisk omsorg, som er en videre betegnelse enn «kontakt og trygghet».

Det finnes ulike måter å beskrive mangler ved den psykiske omsorgen. Forarbeidene til barnevernsloven viser til «den emosjonelle og psykiske kontakten mellom barn og foreldre».139 Utvalget mener at formuleringen «fysisk eller psykisk» omsorg egner seg bedre, da den i større grad vil fange opp de elementer som kjennetegner negativ sosial kontroll og psykisk vold.

Utvalget foreslår tilsvarende endring med tilsvarende begrunnelse i barnevernsloven § 3-1 om frivillig hjelpetiltak, slik at det ved vurderingen av om «barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp» blant annet kan legges vekt på om det er mangler ved den psykiske omsorgen barnet får.

Etter utvalgets syn vil dette forslaget, sammen med utvalgets forslag om å legge vekt på om barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er alvorlig krenket, signalisere et behov for mer fokus og kompetanseheving i saker om psykisk vold og negativ sosial kontroll i barnevernstjenesten. Dette kan bidra til at det utvikles tiltak som gir barnevernstjenesten flere metoder for å gi råd og veiledning i saker der barnets frihet begrenses av for strenge foreldrerestriksjoner. Dette kan også bidra til at psykisk vold og negativ sosial kontroll og dens skadevirkninger i større grad synliggjøres i utdanningsforløpet.140

23.5.4 Negativ sosial kontroll som et inngangsvilkår for tiltak

Utvalget mener at begrepet negativ sosial kontroll ikke bør inntas som et grunnvilkår i barnevernsloven § 3-1 om frivillig hjelpetiltak eller § 5-1 om omsorgsovertakelse.

Flere av tiltakene i barnevernsloven er inngripende, noe som stiller et særlig krav til klarhet for å ivareta partenes rettssikkerhet i tråd med legalitetsprinsippet. Begrepet negativ sosial kontroll omfatter en rekke ulike handlinger og atferder av mer eller mindre alvorlig grad. Etter utvalgets syn er ikke begrepet egnet som et inngangsvilkår for tiltak i en lov som allerede har i seg bestemmelser som dekker fenomenet.

Også Göller (2020) frarådet å innta begrepet negativ sosial kontroll som et inngangsvilkår for tiltak etter barnevernloven av 1992 om frivillig hjelpetiltak og omsorgsovertakelse.141 Hun begrunner dette slik:

Dersom rettsvirkningen knyttes til en vurdering av om barnet er utsatt for negativ sosial kontroll eller ikke, vil enkelte elementer ved barnets situasjon måtte vurderes løsrevet fra de øvrige – nemlig i hvilken grad barnets valgfrihet og livsutfoldelse er undergitt begrensninger i større grad enn det barnets alder og utvikling skulle tilsi, og eventuelt hvilke virkemidler foreldrene har anvendt for å oppnå denne kontrollen. I tillegg oppstår et problem i neste ledd – som redegjort for over er det jo ikke slik at alle tilfeller av negativ sosial kontroll bør utløse den samme rettsvirkningen. Å innføre «negativ sosial kontroll» som en rettighetsutløsende faktor vil dermed gå på tvers av den eksisterende strukturen i barnevernloven, der de enkelte bestemmelsene er organisert etter hvilken rettsvirkning som utløses. Resultatet vil være at flere hjemler kommer til anvendelse på samme faktum, og det vil måtte foretas kompliserte vurderinger av hvilken hjemmel som til enhver tid skal benyttes, ettersom det ikke vil være klart hvilken som er den mest spesialiserte (jf. prinsippet om lex specialis). Dette skaper en risiko for at tilfeller som under tvil finnes å ikke utgjøre negativ sosial kontroll, ikke fører til tiltak fra barnevernet fordi man ikke tenker på at det likevel kan være aktuelt å benytte en av de eksisterende hjemlene. Dette vil gi en uklar rettstilstand, og vil i verste fall kunne svekke barnas rettsvern uten at det egentlig tilføyer noen merverdi sammenlignet med dagens situasjon.142

Utvalget er enig med Göller i at begrepet negativ sosial kontroll ikke egner seg som et inngangsvilkår i tiltakshjemlene, samt hennes videre argumenter om at det:

[å] oppstille en spesialkategori for saker om negativ sosial kontroll vil vanskeliggjøre rettsanvendelse og i verste fall også svekke de kontrollerte barnas rettsvern. Både hensynet til barnas rettssikkerhet og rettstekniske hensyn taler mot en slik endring. Utfra formuleringene i lovverket er det allerede rom for å legge vekt på de ulike elementene som kjennetegner barnas situasjon når de utsettes for negativ sosial kontroll. Det synes dermed ikke å være behov for en materiell endring. Dertil kommer at innføringen av begrepet «negativ sosial kontroll» som inngangsvilkår vil kunne komplisere rettsanvendelsen og virke mot sin hensikt ved at forutberegneligheten svekkes.143

For spørsmålet om omsorgsovertakelse etter § 5-1 skal både grunnvilkåret og nødvendighetsvilkåret i bestemmelsen være oppfylt. Her spiller flere momenter inn, særlig omfanget og alvorlighetsgraden av kontrollen, virkningen den har for barnet, virkemidlene som benyttes og barnets individuelle omsorgsbehov. En innføring av begrepet negativ sosial kontroll som et grunnvilkår for tiltak, vil ikke nødvendigvis tydeliggjøre denne vurderingen. Det kan tvert imot innebære en risiko for at barnevernstjenesten foretar en isolert vurdering av hvorvidt barnet er utsatt for negativ sosial kontroll, framfor å vurdere den helhetlige omsorgssituasjonen til barnet og behovet for hjelp.

23.5.5 Negativ sosial kontroll som moment

Utvalget er samlet om problemforståelsen og de ulike og til dels alvorlige utfordringer det medfører for barn å bli utsatt for alvorlig negativ sosial kontroll og påfølgende skadevirkninger. Negativ sosial kontroll er et fenomen som eksisterer i Norge, og utsatte barn har behov for å bli tatt på det største alvor i sitt møte med hjelpeapparatet. Det er svært uheldig om barnevernstjenesten ikke fanger opp barnets behov for hjelp og beskyttelse på grunn av manglende kunnskap og fenomenforståelse. Utvalget er også samlet om at det bør tilstrebes å gjøre endringer i barnevernsloven for å løfte tematikken og dermed bidra til et kunnskapsløft for å sikre at riktige vurderinger blir tatt til rett tid. Utvalget er imidlertid delt i vurderingen av om det å innta begrepet negativ sosial kontroll som et moment i loven vil føre til økt kunnskap om, og avdekking av negativ sosial kontroll, bedre vurderinger og derigjennom bedre rettsvern for utsatte barn. Nedenfor følger en gjennomgang av fordeler og ulemper ved begge alternativene.

Å lovfeste begrepet negativ sosial kontroll som et moment som skal vektlegges i helhetsvurderingen av om barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et «særlig behov for hjelp» etter § 3-1, kan bidra til å synliggjøre fenomenet. Tilsvarende gjelder om begrepet tas inn som et moment som skal vektlegges i helhetsvurderingen av om det er «alvorlige mangler ved den omsorgen barnet får», jf. § 5-1. Gode grunner kan tale for å løfte begrepet på lovs nivå, for å tydeliggjøre at negativ sosial kontroll er et fenomen som barn kan være utsatt for, og som kan utgjøre en form for omsorgssvikt som gir barn rett til hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse. En innvending er likevel at barnevernsloven §§ 3-1 og 5-1 i all hovedsak er generelt utformet uten å inneholde konkrete former for omsorgssvikt. Det kan bryte med lovens struktur å innta brudd på enkelte av barns rettigheter eller en spesiell form for omsorgssvikt som momenter i vurderingen.

Begrepet negativ sosial kontroll er et paraplybegrep som inneholder et vidt spekter av praksiser av ulik form og alvorlighetsgrader. Styrken i begrepet er at det kan belyse underliggende fellestrekk knyttet til utøverens motivasjon og maktforholdet mellom utøver og det utsatte barnet, skadevirkninger og risikoen for mer alvorlige handlinger. Å innta begrepet som moment i vurderingene av om frivillig hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse skal iverksettes, kan dermed bidra til at barnevernstjenesten i større grad ser og undersøker barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov. Ved å innta begrepet i loven, må barnevernstjenesten forholde seg til fenomenet og aktivt gjøre seg kjent med indikatorer for om et barn er utsatt for denne formen for omsorgssvikt.

En svakhet ved begrepet er at det er upresist, noe som taler mot å lovfeste det som et moment det skal legges vekt på i vurderingen av om vilkårene for tiltak er oppfylt. Negativ sosial kontroll er ikke et enhetlig fenomen, men omfatter en rekke ulike praksiser av ulik alvorlighetsgrad. Kontrollen kan være omfattende og utgjøre svært alvorlige og straffbare inngrep i barnets liv, men kan også være av mildere art, begrenset til enkelte deler av barnets hverdag, ha et begrenset omfang eller hyppighet og skje ved bruk av mindre inngripende virkemidler. Begrepets mangfoldige innhold vil være krevende å forholde seg til, også som moment, og kan medføre uklarhet knyttet til både lovforståelse og vurderinger av hvilke tiltak som er nødvendige. Omsorgsovertakelse er et særlig alvorlig inngrep i foreldrenes rett til familieliv og kravet til klar lovhjemmel gjør seg gjeldende. Et upresist begrep kan dermed være problematisk selv om det ikke innføres som et utløsende vilkår. Slik Göller argumenterer for, kan lovfesting av begrepet negativ sosial kontroll bidra til å vanskeliggjøre rettsanvendelsen og i verste fall svekke forutberegneligheten og rettsvernet for både barn og foreldre. Begrepet kan også bidra til å tilsløre alvorlige handlinger som rammes av straffeloven, som vold og mishandling. Dette kan imidlertid avhjelpes gjennom styrket opplæring og tydelige retningslinjer.

Enkelte innspill utvalget har mottatt, peker på risikoen for å stigmatisere minoritetsmiljøer med bakgrunn fra enkelte land, kulturer og religiøse miljøer ved å ta begrepet negativ sosial kontroll inn i lovgivningen. Begrepet er assosiert med oppdragelsesnormer i en del konservative muslimske miljøer. Det blir vist til at mange i disse miljøene er utsatt for stigmatisering, diskriminering og rasisme.144 Studier viser at det allerede er utfordrende for barnevernstjenesten å bygge tillit og et godt samarbeidsklima med enkelte familier med innvandrerbakgrunn.145 Utvalget viser i den forbindelse til at negativ sosial kontroll også forekommer i andre grupper, blant annet i lukkede trossamfunn i Norge, i familier hvor sterk kontroll er begrunnet i en overdreven frykt for at barnet skal bli utsatt for skade eller fare, eller der en eller begge foreldrene har en svært autoritær oppdragerstil eller et omfattende kontrollbehov. Likestillingssenteret KUN viser blant annet til at majoritetsnorske barn utsatt for negativ sosial kontroll, for eksempel barn i lukkede trossamfunn, «må bevise at deres opplevelser kan plasseres innenfor denne kategorien».

Selv om negativ sosial kontroll skjer i mange ulike grupper og miljøer, forekommer det oftere i familier med bakgrunn fra land der patriarkalske og kollektivistiske familiestrukturer og konservative holdninger til kjønn og seksualitet er mer utbredt enn i Norge.146 Barn som opplever alvorlige former for negativ sosial kontroll er en sårbar gruppe med et særlig behov for beskyttelse. Forskning fra Danmark viser at barn fra Midtøsten fikk hjelp av barnevernstjenesten langt senere enn barn med opprinnelse i Danmark. For barn fra Midtøsten krevde det i gjennomsnitt 34 meldinger til barnevernstjenesten før et barn under seks år ble plassert av barnevernstjenesten i 2019, mens det for barn med opprinnelse i Danmark i gjennomsnitt krevdes åtte bekymringsmeldinger.147 Det kan ikke utelukkes en tilsvarende erfaring i Norge. Utvalget anser det ikke som diskriminering at barnevernstjenesten i sin saksbehandling retter oppmerksomheten mot barn fra land, samfunn eller miljøer hvor patriarkalske holdninger og praksiser er utbredt. Men en bekymringsmelding eller et tiltak etter barnevernsloven kan selvsagt ikke utelukkende bygge på foreldrenes bakgrunn.148 For å unngå diskriminering i praksis, er kunnskap om tematikken og risikoutsatte grupper avgjørende slik at alle barn har samme vern mot negativ sosial kontroll.

Dersom begrepet lovfestes som et moment i §§ 3-1 om frivillig hjelpetiltak og 5-1 om omsorgsovertakelse, er det behov for at begrepet defineres direkte i lovteksten som «press, oppsyn, trusler eller tvang som systematisk begrenser barnet i sin livsutfoldelse eller gjentatte ganger hindrer det i å treffe selvstendige valg om eget liv og framtid». I vurderingen av om et handlingsmønster utgjør negativ sosial kontroll, må det «tas hensyn til barnets alder og utvikling og prinsippet om barnets beste». Flere kompetansemiljøer har utarbeidet indikatorlister som kan være veiledende, og som sammen med lovfesting av begrepet kan føre til en bedre begrepsforståelse og et tydeligere innhold, se kapittel 19.

Utvalgsmedlemmenes vurderinger

Selv om det er rettslige betenkeligheter knyttet til å innlemme begrepet i lovgivningen, er utvalgets klare utgangspunkt at det er behov for tiltak som kan bidra til en bedre forståelse av fenomenet negativ sosial kontroll ved anvendelsen av barnevernsloven. Utvalget anser det som særdeles viktig å styrke barnevernets kompetanse om fenomenet negativ sosial kontroll.

Utvalgsmedlem Aasen, Christoffersen, Dinardi, Eritsland, Friberg og Rui anbefaler at begrepet ikke tas inn som moment i tiltaksbestemmelsene. Disse medlemmene legger størst vekt på at begrepet negativ sosial kontroll er et upresist begrep som ikke er godt egnet til å tas direkte inn i loven. Å tillegge negativ sosial kontroll selvstendig rettslig betydning vil skape uklarhet opp mot definisjonen av hva som faller inn under foreldreansvaret etter barneloven, samt retten til familieliv, jf. EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Disse utvalgsmedlemmene legger vekt på at det som særlig kjennetegner saker om negativ sosial kontroll er at barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er tilsidesatt eller sterkt begrenset. Disse utvalgsmedlemmene mener derfor at den beste løsningen er å framheve barnets rettigheter etter Grunnloven og menneskerettighetene, i tillegg til å framheve at alvorlig omsorgssvikt kan skyldes alvorlige mangler ved den psykiske omsorgen. Disse utvalgsmedlemmene mener denne løsningen vil være best i tråd med barnevernslovens rettighetsbaserte tilnærming, som også er framhevet av Barnekomitéen og lagt til grunn i forarbeidene.149

Utvalgsmedlem El Abassi anbefaler at begrepet negativ sosial kontroll tas inn som et moment i vurderingene av om vilkårene etter barnevernsloven § 3-1 om frivillig hjelpetiltak og § 5-1 om omsorgsovertakelse er oppfylt. Abassi framhever at negativ sosial kontroll er en effektiv språkdrakt på et fenomen som eksisterer i Norge, og som sammen med forslagene om å framheve hvorvidt barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er alvorlig krenket og om barnet er utsatt for omsorgssvikt av psykisk karakter, kan bidra til å løfte fram saker om negativ sosial kontroll i barnevernstjenestens vurdering av om det er behov for å iverksette frivillige hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse.

Utvalgsmedlem Martnes ser både fordeler og ulemper ved å ta begrepet negativ sosial kontroll inn i barnevernsloven som moment i vurderingen av om vilkårene for frivillig hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse er oppfylt. Det er en fordel at begge forslagene legges fram til vurdering som mulige tiltak. Martnes er for øvrig enig i at det som særlig kjennetegner saker om negativ sosial kontroll er at barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er tilsidesatt eller sterkt begrenset, og at barnets rettigheter etter Grunnloven og menneskerettighetene bør framheves, i tillegg til å framheve at alvorlig omsorgssvikt kan skyldes alvorlige mangler ved den psykiske omsorgen.

Uavhengig av hvilke forslag som fremmes mener et samlet utvalg at en endring av bestemmelser i barnevernsloven langt fra er tilstrekkelig til å styrke barnevernets arbeid mot negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Supplerende tiltak er avgjørende for å sikre barns rettigheter i tråd med barnevernsloven. Barnevernets fenomenkunnskap må styrkes, i tillegg til kunnskap om regelverket.150

23.5.6 Synliggjøring av psykisk mishandling i barnevernsloven § 5-1 bokstav c

Utvalget foreslår at det presiseres i barnevernsloven § 5-1 bokstav c at mishandlingen kan være fysisk eller psykisk. Formålet med forslaget er å tydeliggjøre at psykisk mishandling alene kan danne grunnlag for omsorgsovertakelse, og at barnevernstjenesten plikter å avverge videre mishandling, jf. straffeloven § 196. En slik forståelse følger allerede av gjeldende rett og forslaget innebærer derfor ingen realitetsendring.

Etter barnevernsloven § 5-1 bokstav c kan barneverns- og helsenemnda treffe vedtak om omsorgsovertakelse dersom «barnet blir mishandlet eller utsatt for andre alvorlige overgrep i hjemmet». I begrepet «mishandlet» inngår både psykisk og fysisk mishandling.151 Psykisk mishandling kan blant annet bestå av frihetsinnskrenkning gjennom kontroll, overvåking, isolering, ydmykende behandling, trusler, verbal trakassering, aggressiv atferd eller å være vitne til vold mot andre («indirekte» vold), og handlingene foregår ofte i sammenheng og over tid. Slik mishandling er svært skadelig for barn. Det kan forhindre eller ødelegge barnets utvikling, trygghetsfølelse, selvfølelse og selvtillit, og medføre en rekke psykiske og somatiske sykdommer og plager i barndommen og i senere voksenliv, som posttraumatiske stressreaksjoner, depresjon, angst, atferdsvansker, spiseforstyrrelser og søvnproblemer.152

Formålet med forslaget er å synliggjøre «usynlige» former for mishandling. Negativ sosial kontroll vil i de fleste tilfeller innebære psykiske krenkelser av den utsatte, slik som overvåkning, kontroll, trusler og press. I de grovere tilfellene med omfattende trusler, ydmykende behandling m.m. kan kontrollen utgjøre psykisk mishandling av barnet som kan gi grunnlag for omsorgsovertakelse etter bestemmelsen.

Forslaget bidrar til å styrke barns rett til vern mot alle former for vold og integritetskrenkelser etter Grunnloven § 104 tredje ledd og barnekonvensjonen artikkel 19 som skal beskytte barnet mot «alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting (…) mens en eller begge foreldre, verge(r) eller eventuell annen person har omsorgen for barnet». Barn er særlig sårbare, og trenger i større utstrekning enn voksne, myndighetenes hjelp til å beskytte sin personlige integritet.153 Dette begrunner en synliggjøring av psykisk mishandling i barnevernsloven.

Forslaget er i tråd med utvalgets øvrige forslag om å innta psykisk mishandling i utlendingsloven § 53, psykiske krenkelser i straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner, tilføyelser i straffeloven § 266 om hensynsløs atferd, og om endring av forbudet mot vold mot barn i utøvelsen av foreldreansvaret i barnelova § 30 tredje ledd. Alle forslagene springer ut av formålet om å styrke rettsvernet mot psykisk vold og negativ sosial kontroll.154 Hensynet til sammenhengen i regelverket tilsier at barns rettsvern mot psykiske krenkelser og mishandling også bør framkomme tydelig av barnevernsloven.

23.5.7 Synliggjøring av æresmotivert kriminalitet i barnevernsloven

Barn som er utsatt for, eller risikerer å bli utsatt for, æresmotivert kriminalitet er en særlig sårbar gruppe, se kapittel 3. Kripos har i sitt innspill til utvalget foreslått at ærestematikken tas inn i flere av bestemmelsene i barnevernsloven:

Å sette inn hjelpetiltak der hvor æreskriminalitet er et tema, vil både være til hjelp for utsatte barn, og dessuten en inngang for barneverntjenesten til å bedre forstå hva som skjer i familien. Dersom hjelpetiltaket følges opp tett, vil det være mulig å avdekke faren for alvorlige overgrep (vold, tvangsekteskap, reiser til utlandet) på et tidligere tidspunkt enn om tiltak ikke iverksettes. Dette er med andre ord god forebygging. Barneverntjenesten står fritt i valg av hjelpetiltak, og bør utarbeide et sett tiltak for slike tilfeller.

Kripos foreslår blant annet at det innføres et nytt punkt i barnevernsloven § 3-1 om hjelpetiltak: «Barneverntjenesten skal særlig være oppmerksom på hvorvidt barnet er utsatt for æresrelatert kontroll eller vold». Formålet med hjelpetiltakene kan for eksempel være å hjelpe barnet inn i ulike fritidsaktiviteter som bringer det ut av familiens og miljøets kontroll. Det blir vist til at en æresrelatert konflikt etter sin art ikke er kortvarig. Hjelpetiltak må igangsettes i et langsiktig perspektiv, og bør som utgangspunkt ta sikte på å forlenges til etter at barnet har fylt 18 år, jf. barnevernloven § 1-3. Kripos foreslår også at ærestematikken på tilsvarende måte løftes fram i barnevernsloven § 4-2 om hjelpetiltak. Det blir vist til at denne bestemmelsen er i kjerneområdet for arbeidet mot æreskriminalitet i Norge. Videre foreslår Kripos at ærestematikken tas inn i flere andre bestemmelser i barnevernsloven, blant annet bestemmelser om frivillig plassering i fosterhjem, plassering utenfor hjemmet, ved vedtak om medisinsk behandling, valg av plasseringssted, bestemmelser om samværsrett og plassering og tilbakehold i institusjon uten eget samtykke.

Utvalget er i hovedsak enig i vurderingene til Kripos, men har ikke hatt anledning til å foreslå regelverksendringer utover forslaget om at barnevernstjenesten må foreta en risikovurdering før foreldreinvolvering dersom det viser seg at barnet kan være utsatt for æresmotivert vold, jf. utvalgets forslag til endringer i § 2-2, alternativ II.

24 Andre anbefalinger – ettervern, risikovurdering mv.

24.1 Ettervernstiltak for risikoutsatte ungdommer over 18 år

24.1.1 Bakgrunn

Utvalget anbefaler at det utredes nærmere om unge personer over 18 år som har vært utsatt for skadelig omsorg under oppveksten, men som tidligere har blitt avskåret fra å motta hjelp etter barnevernsloven, på visse vilkår bør gis adgang til hjelpetiltak etter barnevernsloven. Anbefalingen springer ut av det særlige behovet unge, som har vært utsatt for ufrivillig utenlandsopphold, har for hjelp og bistand ved retur til Norge. Også unge personer som har hatt en oppvekst i strenge lukkede trossamfunn, kan ha et slikt behov dersom de for eksempel ekskluderes fra samfunnet etter fylte 18 år.

Barn som er utsatt for ufrivillig utenlandsopphold har i mange tilfeller vært utsatt for omsorgssvikt i utlandet før de ble 18 år, men har ikke mottatt bistand fra barnevernstjenesten nettopp fordi de befant seg i utlandet. Ved retur til Norge kan de mangle kompetanse både i å orientere seg og fungere i det norske samfunnet. De kan også ha manglende nettverk. Dette er særlig framhevet i ekspertgrupperapporten «Det var ikke bare ferie».155 I rapporten vises det til informasjon som indikerer at mange unge som returnerer til Norge etter en skadelig utenlandsreise ikke blir fulgt godt nok opp. Ekspertgruppa framhever en rekke behov, som spenner fra rent praktiske bistandsbehov som å skaffe identifikasjonspapirer og legitimasjon, bosted, penger og klær, til hjelp til reetablering i samfunnet, herunder skolegang eller dagtilbud og behov for helsehjelp. Hjelpetiltak fra barnevernstjenesten kan bidra til å samordne tiltak fra ulike hjelpeinstanser som skal ivareta ulike deler av den unges behov.

Også unge over 18 år som har brutt med et strengt religiøst miljø, kan ha behov for hjelp og støtte uavhengig av om de har hatt tiltak fra barnevernstjenesten tidligere. Denne gruppen kan ha fått lov av familien til å bo hjemme til de er 18 år, men må flytte hjemmefra ved myndighetsalder fordi de lever i strid med gruppens regler og normer. Noen har gått på skoler som tilhører det religiøse miljøet, og har levd på siden av storsamfunnet. De unge kan miste store deler av sin sosiale omgangskrets og nettverk, inkludert nære familiemedlemmer, når de må forlate familien og trossamfunnet, som kan være en betydelig psykisk påkjenning.156 De kan være svært sårbare i møte med nye relasjoner, noe som særlig påpekes i Hjelpekilden sin erfaringsrapport om unge som blir ekskludert fra religiøse fellesskap.157 Unge voksne som har brutt med religiøse miljøer kan mangle sosialisering og tilhørighet til storsamfunnet som de tidligere har blitt advart mot. Den nye situasjonen kan skape eksistensielle utfordringer, og det kan være vanskelig å forstå hvordan verden utenfor trossamfunnet fungerer.

Negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, risiko for tvangsekteskap, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold avtar ikke nødvendigvis ved fylte 18 år. De fleste ungdommer vil bo hjemme hos foreldrene i noe tid etter at de har blitt myndige, gjerne fram til fullført videregående skole. Noen er også tvunget til å bo hjemme fram til de gifter seg. I tillegg vil unge som bryter med familien og nettverket sitt som følge av restriksjonene være særlig sårbare. Den unge vil kunne ha et fortsatt behov for hjelp og støtte fra barnevernstjenesten for overgang til voksenlivet og til å løsrive seg fra foreldrene. Særlig viktig vil ettervern være der den unge bryter ut av en familie med sterk æreskultur.

24.1.2 Gjeldende rett

Tiltak etter barnevernsloven som er iverksatt før en ungdom har fylt 18 år, skal videreføres eller erstattes av andre tiltak når ungdommen samtykker og har behov for hjelp eller støtte fra barnevernstjenesten til en god overgang til voksenlivet. Dette følger av barnevernsloven § 3-6 (om hjelpetiltak til ungdom over 18 år). Det framgår av bestemmelsen at tiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode. Tiltak kan iverksettes fram til ungdommen fyller 25 år.

Begrunnelsen for å gi barnevernstiltak til ungdom over 18 år, er å bidra til at ungdom med barnevernserfaring skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse. Det skal ifølge forarbeidene til barnevernsloven tas utgangspunkt i at en ungdoms behov for fortsatt hjelp og støtte, vanligvis vil ha sammenheng med det tidligere behovet for tiltak fra barnevernet:

Det må imidlertid foretas en vurdering. Dersom hjelpebehovet primært har andre årsaker, vil det ikke være barnevernstjenesten som har plikt til å ivareta ungdommens hjelpebehov. I ettervernsfasen vil spørsmålet om barnevernstjenestens ansvar i større grad måtte vurderes opp mot hvilken type tiltak barnet har behov for og om det er hjelp fra barnevernet, og ikke andre hjelpeinstanser, som ungdommen trenger. Det er dette formuleringen «behov for hjelp fra barnevernet» er ment å gi uttrykk for. En viktig oppgave for barnevernstjenesten i ettervernsarbeidet vil ofte være å bistå med å formidle kontakt med andre deler av hjelpeapparatet. Dette gjelder også ved avslutning av ettervern. Det vises til barnevernstjenestens plikt til å samarbeide med andre instanser, jf. § 15-9 og barnevernstjenestens oppfølgingsansvar jf. § 8-5.158

Gjeldende rett åpner ikke for å iverksette tiltak til ungdommer med behov for hjelp og støtte til en god overgang til voksenlivet, dersom de ikke har mottatt tiltak fra barnevernstjenesten før de ble 18 år. Ettervernstiltak etter barnevernsloven vil normalt omfatte oppgaver som foreldre ellers har, slik som praktisk hjelp og tilrettelegging av bolig, hjelp til å følge opp skolegang, overgang til videre utdanning eller arbeid, til å legge framtidsplaner og til å følge opp eventuell kontakt med hjelpeapparatet. Mange ungdommer vil også være i behov av noen til å rådføre seg med om ulike spørsmål om livet og det daglige.159

24.1.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget anbefaler at det utredes og vurderes nærmere om unge personer over 18 år som har vært utsatt for skadelig omsorg under oppveksten, men som tidligere har blitt avskåret fra å motta hjelp etter barnevernsloven, på visse vilkår gis adgang til hjelpetiltak, i form av ettervern.

Utvalget ser at det særlig kan være behov for frivillige tiltak fra barnevernstjenesten for unge som har returnert til Norge etter et ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold, unge som er ekskludert eller har brutt med strengt lukkede trossamfunn, og unge som har vært utsatt for psykisk vold, negativ sosial kontroll eller æresmotivert vold eller kontroll, og som av den grunn ikke har hatt anledning eller mulighet til å be om hjelp.160 Utvalget ser også at det kan være behov for ettervern i tilfeller der barnevernstjenesten har mottatt bekymringsmeldinger om barn, men allikevel ikke har klart å fange opp sakens alvorlige karakter eller på annen måte har sviktet i å gi nødvendig hjelp før barnet fylte 18 år.

Forarbeidene til barnevernsloven viser til forskning som tilsier at ungdom som har opplevd omsorgssvikt har høy risiko for å havne utenfor utdanning og arbeidsliv. Videre blir det vist til at unge med barnevernserfaring som har mottatt ettervern, klarer seg bedre senere i livet, enn unge med barnevernserfaring som ikke har mottatt ettervern.161 I saker der barn har blitt utsatt for negativ sosial kontroll i oppveksten, avtar ikke nødvendigvis kontrollen ved fylte 18 år, tvert imot kan den øke, og hjelp og tiltak fra barnevernet kan være særlig viktig også etter myndighetsalder.

Utvalget har ikke hatt anledning til å innhente tilstrekkelig dokumentasjon til å foreta grundige vurderinger av hvilke unge som bør omfattes av en slik ordning, om det eventuelt er grunnlag for å begrense en ordning til bare å gjelde målgruppen for denne utredningen. Utvalget har heller ikke grunnlag for å vurdere økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser av et konkret lovforslag eller forholdet til andre hjelpetilbud de utsatte kan ha tilgang til, men anbefaler at forslaget vurderes nærmere.

24.2 Lovfestet plikt til å foreta risikovurderinger på alle stadier av en barnevernssak

24.2.1 Bakgrunn

I kapittel 22 har utvalget foreslått å lovfeste en plikt for barnevernstjenesten til å foreta en risikovurdering før foreldre involveres eller informeres om at det er iverksatt undersøkelse i en sak, eller før det gis innsyn i sakens dokumenter, se forslag til endringer i barnevernsloven § 2-2 fjerde ledd. Utvalget anbefaler i herværende delkapittel at det arbeides videre med å lovfestes en plikt for barnevernet til å foreta en risikovurdering av barnets sikkerhetssituasjon på et hvert stadium i en barnevernssak. Det bør i den forbindelse vurderes å særlig løfte fram risikoer forbundet med æremotivert konflikter.

24.2.2 Gjeldende rett

Barnevernsloven inneholder ikke en klar og tydelig bestemmelse om at barnevernstjenesten plikter å gjennomføre risikovurderinger i saker etter barnevernsloven, eller hvordan slike vurderinger skal gjennomføres. I enkelte bestemmelser i barnevernsloven framgår det riktignok av lovens ordlyd at det må foretas en vurdering av barnets sikkerhetssituasjon. Dette gjelder blant annet i saker om menneskehandel etter barnevernsloven §§ 6-6 og 8-6 og i saker om informasjon til etterlatte etter § 6-5 femte ledd, jf. andre ledd. I andre bestemmelser framkommer det mer forutsetningsvis at barnevernstjenesten nødvendigvis må foreta risikovurderinger. I formålsbestemmelsen til barnevernsloven framgår det blant annet at «[l]oven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid», jf. lovens § 1-1. Det er barnevernstjenesten som har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse etter loven, jf. § 15-3 annet ledd. For å sikre at barnet får beskyttelse mot forhold som kan skade deres helse og utvikling, fordrer det at barnevernstjenesten i en rekke saker foretar risikovurderinger av barnets sikkerhetssituasjon. Det må også sies å følge av § 1-3 om at barnevernets tiltak skal være til barnets beste, som i mange saker også fordrer en sikkerhetsvurdering. At barnevernet i visse saker må foreta sikkerhetsvurderinger framgår også i Bufdirs veileder Negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og æresrelatert vold- en veileder til barnevernstjenesten. Veilederen viser blant annet til at dersom et barn skal flytte fra hjemmet, bør barnevernstjenesten drøfte med politiet behovet for å utarbeide en sikkerhetsvurdering av barnet. Det framgår videre at det bør lages en trygghetsplan ved flytting til sperret adresse og foretas sikkerhetsvurderinger.

24.2.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Behovet for en vurdering av barnets sikkerhetssituasjon kan være aktuelt på alle stadiene i en barnevernssak: Ved gjennomgang av melding, i undersøkelsesfasen, ved vurdering av tiltak, under plassering og ved vurdering av opphevelse av hjelpetiltak eller opphevelse av vedtak om plassering utenfor hjemmet.

Kripos viser i sitt innspill til utvalget til at foreldre kan velge å plassere barnet utenfor hjemmet av flere årsaker, også på bakgrunn av en æresrelatert konflikt. Storfamilien kan for eksempel mene at foreldrene ikke kontrollerer en jente tilstrekkelig, eller jenta plasseres hos en person hun allerede er uoffisielt gift med. Kripos understreker at plasseringsstedet bør godkjennes av barnevernstjenesten når det er sannsynlig at det handler om en æresrelatert konflikt. Videre viser Kripos til at det må etableres plasseringssteder som fosterhjem, beredskapshjem og institusjoner, som er i stand til å håndtere en æresrelatert konflikt. Plasseringsstedet må kunne håndtere sikkerhetsutfordringer, så vel som den plassertes særlige behov som følge av bruddet med storfamilien. Kripos understreker at barn i en æreskonflikt aldri må plasseres hos en familie av samme etnisitet, eller hos en familie som selv er del av en lignende æreskultur. Videre viser Kripos til at skjult adresse er særlig aktuelt når en æresrelatert konflikt er grunnlaget for plasseringen. Barnet som har brutt familiens æreskodeks vil kunne ha vanæret hele sin storfamilie, slik at antallet potensielle trusselutøvere (mot den plasserte) kan være betydelig.

Øverli (2020) viser i sin rapport om barnevernstjenestens arbeid med sikkerhet at de ansatte har ulik tilnærming til sikkerhetsarbeid når de plasserer barn eller unge utenfor hjemmet, og at de ikke opplever å ha god nok kompetanse og tilgjengelig fagstøtte for å gjøre så godt arbeid med sikkerhet i disse sakene som de ønsker.162 Hvordan de ulike begrepene risikovurdering, trusselvurdering, skjult adresse, sperret adresse, sikkerhetsplan mv., benyttes, varierer i stor grad, og hva de ansatte i barnevernstjenesten sikter til når begrepene tas i bruk varierer. Rapporten beskriver videre at det finnes manglende veiledningsmateriell og lite innarbeidet kunnskap om rutiner og verktøy. Utvalget er kjent med at det arbeides med ulike tiltak og systemer for risikovurdringer, blant annet for barnevernstjenesten, men mener likevel at en lovfesting av kravet om sikkerhetsvurdering, og eventuelt en forskriftsfesting av prosessen, i barnevernslovgivningen er nødvendig. Det antas å kunne bidra til mer bevissthet om viktigheten av risikovurderinger, en mer enhetlig behandling av barnevernssaker og en tryggere oppfølging av barn og unge. Utvalget har ikke hatt anledning til å vurdere eller utforme et lovforslag, men anbefaler at dette utredes og følges opp nærmer.

24.3 Momentliste for vurdering av barnets beste i barnevernssaker

24.3.1 Bakgrunn

Barnevernslovutvalget foreslo i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse en overordnet bestemmelse som regulerer barnets rett til omsorg og beskyttelse og barnets beste. Forslaget til lovbestemmelse er lagt nært opp til barnekomiteens forståelse av barnekonvensjonen art. 3. nr. 1. I lovforslaget er det inntatt en liste over momenter som anses særlig relevante i barnets beste-vurderingen.163

Forslaget lyder:

§ 2 Barnets rett til omsorg og beskyttelse. Barnets beste.

Barn har rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse. Barn bør vokse opp i trygghet, kjærlighet og forståelse, og helst i egen familie.

Barn skal ikke utsettes for vold, overgrep eller på annen måte bli behandlet slik at den fysiske eller psykiske helsen blir utsatt for skade eller fare. Dette gjelder også om volden brukes som ledd i oppdragelsen av et barn.

Barn beste skal være det avgjørende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter denne loven. I vurderingen av barns beste skal det blant annet tas hensyn til

• Barns egen identitet

• Barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn

• Barnets synspunkter

• Barnets behov for å bevare familiemiljøet og opprettholde viktige relasjoner

• Barnets behov for omsorg og beskyttelse

• Barnets sårbarhet

• Barnets helse, utdanning og utvikling.

I oppfølgingen av forslaget framhevet departementet noen av momentene i loven og understreket at disse ikke er uttømmende, og at hvilke momenter som skal vektes alltid må vurderes konkret. Det ble likevel ikke foreslått å lovfeste en momentliste i en ny barnevernslov.164

Også i NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid foreslår barnevernsutvalget at det inntas en momentliste for vurderingen av barnets beste i barnevernsloven § 1-3.165

Forslaget lyder:

§ 1-3 Barnets beste

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnevernets tiltak skal være til barnets beste. Hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering. Barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. I tillegg skal det blant annet vurderes og tas hensyn til følgende momenter:

• barnets behov for omsorg, beskyttelse og sikkerhet

• barnets identitet og utvikling av sin egenart

• barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn

• barnets familie og stabile relasjoner til nære voksne

• barnets særskilte sårbarhetsfaktorer

• barnets rett til kontinuitet og et trygt og tilpasset omsorgsmiljø

• barnets sosiale situasjon, helse, utdanning og fremtidsutsikter.

Hvilken relevans og vekt momentene har i den enkelte sak, må vurderes og begrunnes konkret.

I sitt høringsinnspill til NOU 2023: 7 foreslo Barneverns- og helsenemnda å lovfeste barnets mening som et utgangspunkt for vurderingen av barnets beste, og at det må foreligge tungtveiende grunner for å fravike denne. Nemnda foreslår følgende bestemmelse om barnets beste i barnevernsloven § 1-3:

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnevernets tiltak skal være til barnets beste. I vurderingen av hva som er til barnets beste skal barnets egen mening følges, med mindre det foreligger tungtveiende grunner som gjør det nødvendig å velge en annen løsning. I den konkrete vurderingen av om slike grunner foreligger skal særlig følgende momenter vurderes og tas hensyn til:

• barnets familie og viktige relasjoner

• barnets behov for beskyttelse og sikkerhet

• barnets behov for omsorg, kontinuitet og et tilpasset miljø

• barnets identitet og utvikling av sin egenart

• barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn

• barnets særskilte sårbarhetsfaktorer

• barnets sosiale situasjon, helse, utdanning og fremtidsutsikter.

Barnekomiteen har i sine siste tilbakemeldinger til Norge, kommet med anbefalinger om å styrke innsatsen for å styrke barns rettigheter ved å etablere klare kriterier angående barnets beste for alle myndigheter som treffer beslutninger som angår barnet.166 I tillegg anbefaler komiteen at barnets beste blir integrert og konsekvent tolket og anvendt i lovgivningstiltak, administrative og rettslige beslutninger samt i alle retningslinjer, prosjekter og internasjonalt samarbeid som er relevant og har innvirkning på barn.167

24.3.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utvalget er enig i at det er et behov for å tydeliggjøre hvilke momenter som inngår i vurderingen av barnets beste i barnevernsloven, og at dette kan bidra til å styrke rettsvernet til barn utsatt for negativ sosial kontroll. Utvalget mener i særlig grad at en tydeliggjøring av barns medvirkning og selvbestemmelse som sentrale momenter i vurderingen av barnets beste, kan bidra til et større fokus på barnets mening og autonomi i alle vurderinger etter barnevernsloven.

Utvalget er enig i forslaget fra Barneverns- og helsenemnda, men mener at det i tillegg bør framgå en presisering om at momentlisten ikke er uttømmende. Det bør også framgå at det må gjøres en vurdering basert på momentenes vekt og relevans i den konkrete saken. Til arbeidet med oppfølgingen av NOU 2023: 7 anbefaler utvalget følgende lovfesting av en overordnet bestemmelse om barnets beste:

§ 1-3 Barnets beste

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnevernets tiltak skal være til barnets beste.

Hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering med utgangpunkt i barnets behov og situasjon. I vurderingen av barnets beste etter barnevernsloven, skal barnets egen mening legges til grunn, med mindre tungtveiende grunner gjør det nødvendig å velge en annen løsning. I vurderingen av om tungtveiende grunner foreligger, skal blant annet følgende momenter tas hensyn til:

• barnets familie og relasjoner

• barnets behov for beskyttelse og sikkerhet

• barnets behov for omsorg, kontinuitet og et tilpasset miljø

• barnets identitet og utvikling

• barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn

• barnets særskilte sårbarhetsfaktorer

• barnets sosiale situasjon, helse, utdanning og fremtidsutsikter.

Hvilken relevans og vekt momentene har i den enkelte sak, må vurderes og begrunnes konkret.