Del 6
Avvergingsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt

35 Avvergingsplikten

Forstørr bilde

35.1 Innledning

Etter straffeloven § 196 straffes den som unnlater å forsøke å avverge nærmere bestemte straffbare handlinger. I dette kapittelet undersøker utvalget enkelte spørsmål om avvergingsplikten som kan være av betydning for rettsvernet til utsatte personer. Utvalget vurderer hvor langt avvergingsplikten strekker seg når den straffbare handlingen finner sted i utlandet. Utvalget vurderer videre om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikt etter straffeloven § 196, se revidert mandat bokstav a. Deretter vurderer utvalget om flere straffebud bør omfattes av avvergingsplikten.1

35.2 Gjeldende rett

35.2.1 Menneskerettslige forpliktelser

Verken Grunnloven eller internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til, stiller uttrykkelig krav om kriminalisering av manglende avverging av straffbare handlinger. Statens sikringsplikt mot krenkelser av menneskerettighetene etter blant annet Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) innebærer imidlertid at det må etableres mekanismer for å beskytte den enkelte mot menneskerettighetsbrudd.2 Det innebærer at staten har en plikt til å ha straffelovgivning mot alvorlige menneskerettighetskrenkelser, i tillegg til en effektiv håndhevelse av lovgivningen, slik som mekanismer for å oppdage og rapportere straffbare handlinger. Helsepersonells og andre profesjoners meldeplikt til politi og barnevernstjeneste, og straffelovens generelle avvergingsplikt er eksempler på slike mekanismer.3 Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har ikke tatt stilling til om statens forpliktelse til å beskytte borgerne mot menneskerettighetsbrudd krever en straffsanksjonert allmenn avvergingsplikt. I saken O’Keeffe mot Irland ble imidlertid Irland dømt for ikke å ha tilstrekkelig betryggende ordninger for å avverge misbruk av barn på 1970-tallet.4

Istanbul-konvensjonen kapittel 5 stiller krav til statenes materielle strafferett for å bekjempe vold mot kvinner, men den inneholder ingen forpliktelse til å innføre en straffsanksjonert avvergingsplikt. Enkelte av bestemmelsene i Istanbul-konvensjonen er likevel relevante for avvergingsplikten. Artikkel 27 pålegger statene å treffe nødvendige tiltak for å oppmuntre personer som er vitne til voldshandlinger som er omfattet av konvensjonen, som har rimelig grunn til å tro at slike handlinger vil bli begått, eller at det kan fryktes nye voldshandlinger, til å melde fra til kompetente organisasjoner eller myndigheter. En lignende forpliktelse finnes i Lanzarote-konvensjonen artikkel 12 som gjelder seksuell utnyttelse eller misbruk av barn og i Europarådkonvensjonen om tiltak mot menneskehandel.

Istanbul-konvensjonen artikkel 28 regulerer opplysningsplikt for yrkesutøvere. Bestemmelsen pålegger statene å treffe tiltak som sikrer at regler om taushetsplikt for visse yrkesgrupper ikke er til hinder for at disse melder fra til kompetente organisasjoner eller myndigheter dersom de har god grunn til å tro at det er utøvd en alvorlig voldshandling som er omfattet av konvensjonen, og at det er grunn til å frykte flere alvorlige voldshandlinger. Konvensjonen angir ikke hvilke yrkesgrupper som omfattes.

Da Istanbul-konvensjonen ble ratifisert i 2017, la departementet til grunn at Norge oppfylte konvensjonen i sin helhet.5 En utfordring er likevel at Istanbul-konvensjonen uttrykkelig tar med partnere som ikke har bodd sammen, mens den norske straffebestemmelsen i § 282 ikke beskytter kjærester og særboere (heller ikke om de har barn sammen). Straffeloven § 253 om tvangsekteskap og straffeloven § 262 andre ledd om barneekteskap rammer også «ekteskapsliknende forbindelser», der det skal «legges vekt på om forbindelsen er varig, oppleves som bindende og etablerer rettigheter og plikter mellom partene av rettslig, religiøs, sosial eller kulturell karakter». Avvergingsplikten dekker dermed disse forbindelsene, men hvis paret enda ikke har flyttet sammen, er dette ikke en « nær relasjon» etter straffeloven § 282.6

35.2.2 Straffeloven § 196 om plikt til å søke å avverge et straffbart forhold

Etter straffeloven § 196 straffes den som unnlater gjennom anmeldelse eller på annen måte å søke å avverge et lovbrudd eller følgene av det, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig, og det framstår som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet er eller vil bli begått. Avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt, og den gjelder nærmere bestemte lovbrudd opplistet i § 196 første ledd bokstav a til c. Strafferammen for brudd på avvergingsplikten er bot eller fengsel i inntil 1 år.

Avvergingsplikten er begrenset til bestemte lovbrudd. I Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) uttaler departementet at «[k]jernen i avvergingsplikten bør være en plikt til å hindre alvorlige forbrytelser mot rikets indre og ytre sikkerhet, store skadeforvoldelser, terrorhandlinger, grove seksuallovbrudd og grove legemskrenkelser».7 Det gjentas i flere senere forarbeider at avvergingspliktens kjerne er å hindre alvorlige lovbrudd.8

Avvergingsplikten omfatter flere straffebestemmelser som denne utredningen behandler, blant annet straffeloven § 253 (tvangsekteskap)9, § 255 (grov frihetsberøvelse), § 256 (forbund om grov frihetsberøvelse), § 258 (grov menneskehandel), § 259 (slaveri), § 262 andre ledd (barneekteskap), § 274 (grov kroppsskade), §§ 282 og 283 (alminnelig og grov mishandling i nære relasjoner), §§ 284 og 285 (alminnelig og grov kjønnslemlestelse) og § 288 (hensettelse i hjelpeløs tilstand mv.). Det samme gjelder en rekke seksuallovbrudd (blant annet voldtekt og seksuallovbrudd mot barn).

Straffebestemmelsene som er listet opp i § 196 er uttømmende, og det foreligger ingen straffsanksjonert plikt til å avverge handlinger som rammes av straffebestemmelser som ikke er nevnt i § 196. Det oppstår derfor ikke avvergingsplikt, selv om det framstår som sikkert eller mest sannsynlig at det vil skje brudd på straffeloven §§ 251 og 252 (tvang), § 257 (simpel menneskehandel), §§ 263 og 264 (trusler), § 266 (hensynsløs atferd), § 254 (frihetsberøvelse), §§ 271 og 272 (kroppskrenkelser) eller § 273 (kroppsskade). Ulike yrkesgrupper kan likevel ha særlige plikter, for eksempel helsepersonell etter helsepersonelloven § 31. Brudd på disse pliktene kan etter omstendighetene være tjenestefeil.

Det finnes få domsavgjørelser om brudd på avvergingsplikten, både etter den tilsvarende bestemmelsen i straffeloven 1902 § 139 og etter gjeldende straffelov § 196. Dette kan skyldes flere forhold. I forarbeidene uttales det at «[d]ette kan tyde på at bestemmelsen har liten virkning, men det kan også ha sin bakgrunn i at bestemmelsen angir en atferdsregel som har sitt utspring i en grunnleggende samfunnsplikt og at regelen i stor grad etterleves. Til en viss grad kan også medvirkningsansvaret gjøre at bestemmelsen er mindre praktisk».10

Avverging kan skje gjennom «anmeldelse eller på annen måte». Det er ikke en plikt til faktisk å avverge lovbruddet, men bare til å «søke å avverge» det. Den viktigste og mest praktiske måten er å anmelde forholdet til politiet, men etter omstendighetene kan det foreligge en plikt til å søke å avverge handlingene eller følgene «på annen måte». Det kan for eksempel være å melde fra til andre aktører som er i en posisjon til å treffe tiltak for å avverge handlingen, som barnevernstjenesten. Forholdet mellom avvergingsplikten og meldeplikten til barnevernstjenesten er nærmere omtalt i kapittel 36. For privatpersoner vil det ofte ikke være plikt til å foreta aktive handlinger (utover å varsle) for å avverge lovbrudd, med unntak for omsorgspersoner, jf. bestemmelsens fjerde ledd som omtales nedenfor.11

For at avvergingsplikten skal utløses, må varsleren holde det som «sikkert eller mest sannsynlig» at lovbruddet er eller vil bli begått, jf. § 196 første ledd første punktum. Formuleringen «sikkert eller mest sannsynlig» innebærer et krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt.12 Prop. 66 L (2019–2020), som blant annet tilførte avvergingsplikt for tvangsekteskap, grov menneskehandel og grov seksuell omgang mv. med barn, viser til at vurderingen kan være vanskelig, og at det må være tilstrekkelig å foreta en «forstandig vurdering» av om vilkårene er oppfylt:

Flere av straffebudene som inntas i oppregningen er straffebud med sterkt vurderingspregete vilkår. Det kan være vanskelig å avgjøre om gjerningsbeskrivelsen i det aktuelle straffebudet er oppfylt. En praktisk situasjon er at personer som får kunnskap som kan medføre en avvergingsplikt, også har straffesanksjonert taushetsplikt. I slike tilfeller må terskelen for å godta rettsuvitenhet som unnskyldningsgrunn ikke være høy.

Avvergingsplikten legger etter omstendighetene en nokså inngripende handleplikt på enkeltindividet. Det må være tilstrekkelig å foreta en forstandig vurdering av om vilkårene er oppfylt. Sentralt i vurderingen bør være om situasjonen var slik at det for en alminnelig borger, ut fra en etisk vurdering, ville være naturlig å forsøke å avverge den.13

Brudd på avvergingsplikten straffes ikke når handlingen ikke har kommet så langt som til straffbart forsøk etter § 16, jf. § 196 tredje ledd bokstav b. Denne bestemmelsen kan lett misforstås. Poenget er at avvergingsplikten gjelder så lenge avvergeren holder det som sikkert eller mest sannsynlig at lovbruddet er eller vil bli begått. Avvergeren straffes derimot ikke når handlingen det er tale om å avverge ennå ikke har nådd stadiet til straffbart forsøk.14 Et eksempel kan illustrere poenget. A (avvergeren) får i januar tilstrekkelig kunnskap om at en kvinne skal sendes ut av landet for å tvinges til ekteskap i april. Da oppstår avvergingsplikten. Om turen blir avlyst fordi kvinnen kommer seg til et krisesenter, kan A likevel ikke straffes for eventuelt brudd på avvergingsplikt. Men A hadde avvergingsplikt fram til turen ble avlyst.

Etter § 196 tredje ledd bokstav b er brudd på avvergingsplikten også straffri dersom plikten ikke kunne oppfylles uten å utsette seg selv, sine nærmeste eller noen uskyldige for siktelse eller tiltale eller fare for liv, helse eller velferd. «De nærmeste» omfatter blant annet ektefelle og personer som bor fast sammen under ekteskapsliknende forhold, slektninger i direkte linje og søsken, jf. straffeloven § 9. Kan avverging skje på forskjellige måter, og bare en av dem kan få følger som nevnt i bokstav b, plikter vedkommende å velge en av de andre avvergingshandlingene. Dette unntaket gjelder ikke dersom fornærmede er mindreårig, og den som unnlater å avverge er barnets omsorgsperson, jf. fjerde ledd, se neste punkt.

35.2.3 Særlig om straffeloven § 196 fjerde ledd

Etter § 196 fjerde ledd gjelder straffrihetsgrunnen i tredje ledd bokstav b ikke dersom den fornærmede er mindreårig, og den som unnlater å avverge er barnets forelder, steforelder, fosterforelder eller en annen som har daglig omsorg for barnet. Fjerde ledd ble tilføyd etter forslag fra Justiskomiteen i Innst. 41 L (2020–2021).15 Komiteen begrunnet unntaket med at også barns nærstående bør ha en plikt til å varsle barnevernet eller politiet om overgrep mot et barn de har omsorg for. Komiteen mente at et unntak fra straffrihetsgrunnen i tredje ledd bokstav b var et velegnet lovgivningsmessig virkemiddel for å ivareta den plikten som staten har til å verne barn mot vold og overgrep etter Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 19 nr. 1.16 Selv om endringen til dels hadde bakgrunn i Høyesteretts praksis om passivt medvirkningsansvar, særlig HR-2019-561-A, ble spørsmålet om konkurrens med reglene om passiv medvirkning ikke drøftet i innstillingen. Innstillingen kommenterer heller ikke forholdet til selvinkrimineringsvernet.17 Bestemmelsen gjør at i de tilfellene der en omsorgsperson ikke er skyldig i (passiv) medvirkning, kan hen likevel bli skyldig i å overtre av avvergingsplikten. Etter Høyesteretts praksis om passiv medvirkning er det likevel neppe mange i persongruppen i straffeloven § 196 fjerde ledd som «bare» vil bli dømt for overtredelse av § 196 dersom de har den nødvendige kunnskapen til å ha avvergingsplikt.18 Omsorgspersoner vil normalt ha ansvar for å forsøke å hindre at barn og andre som de har i sin omsorg utsettes for alvorlige straffbare handlinger.

Straffeloven § 196 fjerde ledd står i et spenningsforhold til flere andre strafferettslige og straffeprosessuelle bestemmelser, der innstillingen ikke gir noe svar på det nærmere forhold mellom bestemmelsene. Dette gjelder blant annet reglene om fritak fra vitneplikt for nærstående etter straffeprosessloven §§ 122 og 123. Etter straffeprosessloven § 122 er blant annet den siktedes nåværende eller tidligere ektefelle, samboer, søsken, slektning i rett linje eller like nært svigerfamilie fritatt fra vitneplikt i retten. Etter § 123 kan et vitne nekte å svare på spørsmål som risikerer å utsette noen av personene nevnt i § 122 for straff. Konsekvensen av dette er at en omsorgsperson vil kunne ha plikt til å anmelde en nærstående for å oppfylle avvergingsplikten, men vil kunne nekte å forklare seg i en etterfølgende straffesak mot den nærstående.

Unntaket i § 196 fjerde ledd gjelder uavhengig av hvilket straffebud det er snakk om å avverge, og det gjelder etter ordlyden for alle typer risiko som er nevnt i tredje ledd bokstav b. På bakgrunn av begrunnelsen for unntaket, må fjerde ledd antakeligvis tolkes innskrenkende til i hovedsak å gjelde faren for å utsette seg selv eller nærstående for siktelse og tiltale. En straffesanksjonert plikt til å risikere livet er lite rimelig.19 Det finnes foreløpig ingen publiserte rettsavgjørelser knyttet til § 196 fjerde ledd. Se imidlertid Høyesteretts uttalelser i HR-2019-561-A.

35.2.4 Avvergingsplikt ved negativ sosial kontroll mv.

For at negativ sosial kontroll skal utløse avvergingsplikt, må kontrollen utgjøre et brudd på en av straffebestemmelsene som er listet opp i straffeloven § 196. Listen over straffebud i § 196 er begrenset til alvorlige lovbrudd, se forrige punkt. Dette gjør at en del straffebud som kan ramme negativ sosial kontroll, som tvang (§§ 251 og 252), trusler (§§ 263 og 264) og hensynsløs atferd (§ 266), ikke er omfattet, og dermed ikke utløser avvergingsplikt. Den mest sentrale straffebestemmelsen for negativ sosial kontroll som etter gjeldende rett omfattes av avvergingsplikten, er straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner. Alvorlige eller omfattende former for negativ sosial kontroll kan utgjøre en del av mishandlingsregimet etter straffeloven §§ 282 og 283. Se blant annet dom fra Agder lagmannsrett, LA-2020-106948, der en far hadde utøvd «streng kontroll» over datteren, i tillegg til å utsette henne for et betydelig antall psykiske krenkelser og voldshandlinger.20 Faren ble dømt for grov mishandling etter straffeloven 1902 § 219 andre ledd (i dag straffeloven 2005 § 283) til fengsel i ett år og tre måneder. Dommene illustrerer at alvorlige eller omfattende former for negativ sosial kontroll kan utgjøre en sentral del av bevisbildet for at det foreligger et mishandlingsregime som rammes av straffeloven §§ 282 og 283. Den domfeltes anke til Høyesterett ble nektet fremmet.21 Saken er nærmere omtalt i kapittel 7.

Straffeloven § 255 om grov frihetsberøvelse utløser også avvergingsplikten etter § 196. Det stilles krav til at gjerningspersonen «ved innesperring, bortføring eller på annen måte rettsstridig fratar noen friheten», jf. § 254, og at denne frihetsberøvelsen er «grov». Ved avgjørelsen av om frihetsberøvelsen er grov, skal det «særlig legges vekt på dens varighet, om den har voldt ualminnelige lidelser, død eller hatt betydelig skade på kropp eller helse til følge». Bestemmelsen kan være aktuell ved grove tilfeller av innesperring som utøves som et ledd i negativ sosial kontroll. Utvalget antar likevel at bestemmelsen er mindre praktisk på slike tilfeller, blant annet fordi bestemmelsen i utgangspunktet stiller krav til at frihetsberøvelsen skjer ved fysiske hindringer, slik som innesperring, og ikke psykiske midler, slik som press og trusler.22 I tillegg oppstiller § 255 om grov frihetsberøvelse en høy terskel. Det kan likevel tenkes at bestemmelsen kan komme til anvendelse for eksempel der noen er tatt med til utlandet og holdes innelåst i et hus over en lengre periode eller holdes urettmessig innesperret på en institusjon. Se mer om bestemmelsen om grov frihetsberøvelse i punkt 7.3.4 og 14.3.2 og avvergingsplikt på handlinger i utlandet i punktet nedenfor.

Også straffeloven § 288 om hensettelse i hjelpeløs tilstand mv. utløser avvergingsplikten. Bestemmelsen rammer den som «hensetter en annen i hjelpeløs tilstand med fare for liv, kropp eller helse», samt den som «unnlater å gi hjelp til noen i hjelpeløs tilstand som vedkommende har en plikt til å dra omsorg for». Eksempler på «plikt til å dra omsorg for» er foreldres ansvar for sine barn.23 I saker om negativ sosial kontroll kan bestemmelsen være aktuell der et barn er i en hjelpeløs tilstand uten å få hjelp av sine foreldre, typisk der barnet utsettes for mishandling av den ene forelderen eller en annen omsorgsperson og det er fare for liv, kropp eller helse. Dette utløser avvergingsplikten etter § 196. Les mer om straffeloven § 288 i utredningens punkt 14.3.2.

35.2.5 Avvergingsplikten når lovbruddet skjer i utlandet

Rettslige utgangspunkt

Avvergingsplikten er en straffebestemmelse for manglende avverging av visse alvorlige straffbare handlinger eller følgene av dem. Hovedregelen er at straffelovens virkeområde er i Norge og på norske jurisdiksjonsområder, jf. straffeloven § 4. Handlinger begått i utlandet kan likevel straffeforfølges i Norge etter nærmere vilkår angitt i straffeloven § 5.

Hovedregelen etter § 5 første ledd nr. 1 er at straffelovgivningen får anvendelse på handlinger som utføres i utlandet av en norsk statsborger eller av en person med bosted i Norge, dersom handlingene er straffbare også i landet der handlingene er foretatt. Denne hovedregelen omtales gjerne som kravet om dobbelt straffbarhet. Straffeloven § 5 første ledd nr. 2 til 13 gjør unntak fra kravet om dobbelt straffbarhet for nærmere bestemte alvorlige lovbrudd. For eksempel kan tvangsekteskap, menneskehandel, barneekteskap, kjønnslemlestelse og flere seksuallovbrudd, på visse vilkår, straffes i Norge selv om handlingen er begått i et annet land og handlingen er ikke straffbart der. Overtredelse av straffeloven § 282 er ikke omfattet av unntaket. Straffeloven § 196 er ikke unntatt fra kravet om dobbelt straffbarhet etter straffeloven § 5. Unnlatt avverging i utlandet kan dermed ikke straffeforfølges i Norge, med mindre unnlatt avverging av forholdet også er straffbart etter det aktuelle landets rett. Se nærmere om straffelovens anvendelse på handlinger begått i utlandet i punkt 14.3.1.

Personer som befinner seg i Norge

Spørsmålet om personer som befinner seg i Norge, har en avvergingsplikt for lovbrudd som begås eller vil bli begått i utlandet, er ikke omtalt i forarbeidene til straffeloven § 196. Det finnes heller ikke rettspraksis om spørsmålet. Straffeloven § 196 presiserer ikke hvor den straffbare handlingen må finne sted, og ordlyden stenger derfor ikke for at avvergingsplikten kan gjelde også når handlingen som skal avverges vil finne eller finner sted i utlandet.

Etter utvalgets syn bør det i prinsippet foreligge en plikt til å søke å avverge lovbrudd uavhengig av hvor de finner sted, dersom det er sikkert eller mest sannsynlig at handlingen vil bli begått, og dersom det fremdeles er mulig å avverge handlingen eller følgene av den. Avvergingsplikten representerer en grunnleggende samfunnsplikt, som i utgangspunktet ikke bør avhenge av hvor handlingen finner sted. Dette bør gjelde uavhengig av om den konkrete handlingen er straffbar i det landet der den sikkert eller mest sannsynlig vil bli begått. Unnlatelsen av å avverge finner sted i Norge, slik at det etter utvalgets syn ikke oppstår jurisdiksjonsspørsmål. Når handlingen omfattes av unntakene for dobbelt straffbarhet etter § 5 første ledd nr. 1, taler de samme hensyn for at det også bør være en plikt for å avverge slike handlinger i utlandet når personen har anledning til det fra Norge.

I praksis kan en person som befinner seg i Norge ha begrensede muligheter til å avverge handlinger i utlandet eller følgene av dem. Selv om personen anmelder forholdet til norsk politi, er det begrenset hva norsk politi kan gjøre for å forhindre lovbrudd i utlandet. Avvergingsplikten innebærer imidlertid at man må forsøke å avverge lovbruddet, selv om utsiktene til å lykkes er små.24 Hvilke utsikter man har til å lykkes, kan også avhenge av hvilket forhold personen har til den fornærmede eller gjerningspersonen. For eksempel kan omsorgspersoner ha større muligheter til å avverge straffbare handlinger mot personer de har omsorgsansvar for, enn hva utenforstående har.

I tillegg til anmeldelse kan avvergingen skje «på annen måte», jf. § 196 første ledd. Når handlingen begås i utlandet, er det vanskelig for personer i Norge å forsøke å avverge på andre måter enn ved å anmelde. Bekymringsmelding til barnevernstjenesten kan imidlertid være aktuelt. Barnevernstjenesten har myndighet til å sette inn tiltak overfor barn og familier når barnet oppholder seg i en annen stat, men har vanlig bosted i Norge. Videre har barnevernstjenesten varslingsplikt til andre stater der et barn er i alvorlig fare i en annen stat, jf. Haagkonvensjonen 1996 artikkel 36. Varslingsplikten gjelder også til stater som ikke er medlem av konvensjonssamarbeidet.25 Også andre måter å avverge på kan være aktuelle i den enkelte sak, for eksempel å kontakte personen som risikerer å bli utsatt for lovbruddet og advare om risikoen. Omsorgspersoner vil kunne ha flere handlingsalternativer enn andre. Avvergingsplikten vil som hovedregel ikke innebære en plikt for den enkelte til å kontakte utenlandske myndigheter, men det kan finnes situasjoner der avverging «på annen måte» vil være en plikt. Det kan dessuten være grunn til forsiktighet med å kontakte andre lands myndigheter på egenhånd, for eksempel der personen det gjelder kan være utsatt for forfølgelse av staten, eller der tvangsekteskap eller barneekteskap er godtatt i oppholdslandet. Avvergingsplikten må anses oppfylt om norske myndigheter varsles. Norsk politi vil kunne kontakte politiet i det aktuelle landet.

Personell ved norske utenriksstasjoner

Et annet viktig spørsmål er om avvergingsplikten gjelder for personell ved norske utenriksstasjoner. Slikt personell kan enten være utsendt personell, lokalt ansatte eller stedlig oppnevnte honorære representanter.26 Utsendt personell vil normalt være norske borgere, mens lokalt ansatte kan være både norske borgere, borgere av staten der utenriksstasjonen ligger (vertslandet), eller borgere av tredjestater. Honorære representanter er normalt borgere av vertslandet eller tredjestater, men kan også være norske borgere.

Det rettslige utgangpunktet for utenriksstasjoner og personellet, er at de er underlagt jurisdiksjonen til vertslandet, jf. prinsippet om territorialjurisdiksjon. Etter folkeretten gjelder det også visse begrensninger i vertslandets jurisdiksjon overfor utenriksstasjoner og personellet på stasjonen, særlig etter Wien-konvensjonen om diplomatisk samkvem av 1961. Reglene i Wien-konvensjon 1961, som begrenser vertslandets jurisdiksjon, gjelder for vertslandets domsjurisdiksjon jf. immunitetsbestemmelsene i artikkel 31 og tvangsjurisdiksjon jf. ukrenkelighetsbestemmelsene i artikkel 29 og 30. Når det gjelder lovgivningsjurisdiksjon slår konvensjonen i artikkel 41 derimot uttrykkelig fast at vertslandets lover og bestemmelser må respekteres, men uten at dette er av betydning for den immunitet og ukrenkelighet som framgår av de øvrige bestemmelsene. I tillegg til at territorialjurisdiksjonsprinsippet og Wien-konvensjon 1961 fastslår at personellet ved utenriksstasjonene er underlagt de lover og bestemmelser som gjelder i vertslandet, vil norske lover og bestemmelser gjelde dersom disse på grunnlag av personaljurisdiksjon er gitt virkning for norske fysiske og juridiske personer i utlandet. Det følger for øvrig også av Wien-konvensjon 1961 artikkel 31 nr. 4 at immunitetsreglene ikke fritar personell fra senderstatens jurisdiksjon, altså fra norsk jurisdiksjon. Norske lover kan dermed gjelde for personellet ved utenriksstasjonene i tillegg til vertslandets lover og bestemmelser.

Det avgjørende for om avvergingsplikten etter strl. § 196 gjelder for personell ved utenriksstasjonene, er dermed om denne bestemmelsen er gitt anvendelse utenfor Norge og norske jurisdiksjonsområder mv. jf. strl. § 5. Det vises her til framstillingen av gjeldende rett etter § 5 i punktet ovenfor, og konklusjonen om at avvergingsplikten etter § 196 bare kommer til anvendelse i utlandet dersom også vertslandet har en avvergingsplikt som er belagt med straffeansvar i stedlig lovgivning. Dersom avvergingsplikten etter § 196 kommer til anvendelse fordi tilsvarende plikt finnes i vertslandets lover og bestemmelser, vil avvergingsplikten etter § 196 kunne gjelde for personell ved utenriksstasjonene. Likevel vil § 196 kun gjelde for personell som er norske borgere, jf. strl. § 5 første ledd bokstav a, uavhengig av om vedkommende er utsendt, lokalt ansatte eller stedlig oppnevnte honorære representanter.

Dersom personell ved norske utenriksstasjoner som er norske statsborgere, anser det som sikkert eller mest sannsynlig at en norsk borger eller person med lovlig oppholdstillatelse i Norge vil bli utsatt for eksempelvis tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse, plikter de å søke å avverge dette gjennom anmeldelse til norsk politi «eller på annen måte», jf. straffeloven § 196, for eksempel ved at barnet får bistand på stedet fra lokale aktører. Konsulær bistand etter utenrikstjenesteloven er i dag ikke et rettskrav, og kan neppe anses som en pliktig avvergingshandling etter straffeloven § 196. En forsettlig eller grovt uaktsom unnlatelse av å handle kan etter omstendighetene være en overtredelse av straffeloven §§ 171 eller 172 om tjenestefeil. Videre vil unntaksregelen i § 196 tredje ledd bokstav b kunne være særlig aktuell for lokalt ansatte. Unntaket innebærer at brudd på avvergingsplikten ikke straffes når «plikten ikke kunne oppfylles uten å utsette ham selv, hans nærmeste eller noen uskyldige for siktelse eller tiltale eller fare for liv, helse eller velferd».

Avvergingsplikten oppstiller en handleplikt, men gir i utgangspunktet ikke noe hjemmelsgrunnlag for å bryte andre rettsregler. Dette gjelder uavhengig av om handlingen som søkes avverget skjer i Norge eller i utlandet. Den straffesanksjonerte avvergingsplikten innebærer derfor verken rett eller plikt til å bryte vertslandets regler. Avvergingsplikten gir heller ikke hjemmelsgrunnlag for handlinger som ellers krever hjemmel i lov eller annet rettsgrunnlag. En eventuell avvergingsplikt for personell ved utenriksstasjoner vil dermed være begrenset til slike avvergingshandlinger som er omtalt ovenfor i punkt 35.2.2, eksempelvis å kontakte norsk politi. Etter omstendighetene kan avvergingsplikten oppfylles ved kontakt med vertslandets myndigheter, avhengig av en konkret vurdering. I noen tilfeller vil kontakt med andre lands myndigheter forsterke risikoen eller trusselbildet for den utsatte, og vil dermed ikke være egnet til å avverge handlingen.

Det antas etter dette at avvergingsplikten etter § 196 for personell ved norske utenriksstasjoner ikke vil skille seg vesentlig fra den avvergingsplikten som gjelder for alle andre personer etter straffeloven § 5.

35.3 Andre lands rett

35.3.1 Danmark

Den danske straffeloven § 141 om avvergingsplikt lyder:

Stk. 1. Den, som er vidende om, at nogen af de i §§ 98, 99, 102, 106, 109, 110, 111, 112 og 113 omhandlede forbrydelser mod staten eller de øverste statsmyndigheder eller en forbrydelse, der medfører fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier, tilsigtes begået, og som ikke gør, hvad der står i hans magt, for at forebygge forbrydelsen eller dens følger, om fornødent ved anmeldelse til øvrigheden, straffes, hvis forbrydelsen bliver begået eller forsøgt, med bøde eller fængsel indtil 3 år.

Stk. 2. Den, der undlader at foretage sådanne forebyggelseshandlinger, straffes dog ikke, hvis deres foretagelse for ham selv eller hans nærmeste ville medføre fare for liv, helbred eller velfærd.

Straffebudene som er eksplisitt nevnt, er knyttet til landsforræderi, lovbrudd mot statens selvstendighet og sikkerhet og lovbrudd mot statsforfatningen og de øverste statsmyndighetene. Det er ikke nærmere presisert hvilke straffebestemmelser som omfattes av forbrytelser som medfører fare for menneskers liv eller velferd.

Avvergingsplikten gjelder uavhengig av taushetsplikt.27

Manglende avverging straffes ikke dersom avvergingshandlingene medfører fare for at personen eller hens nærmeste blir tiltalt for lovbruddet som skal avverges. Dette følger av alternativet fare for «velfærd».28 Hvem som er de nærmeste er ikke definert i loven, men omfatter i hvert fall ektefeller, slektninger i rett linje, søsken, adoptivbarn og -foreldre og fosterbarn og -foreldre. Begrepet vil også kunne omfatte samboere, forlovede, andre slektninger som siktede har et nært forhold til og nært besvogrede.29

35.3.2 Sverige

Reglene om avvergingsplikt følger av den svenske straffeloven (brottsbalken) 23 kap. 6 §, som lyder:

Den som underlåter att i tid anmäla eller annars avslöja ett förestående eller pågående brott ska, i de fall det är särskilt föreskrivet, dömas för underlåtenhet att avslöja brottet enligt vad som är föreskrivet för den som medverkat endast i mindre mån till sådant brott. Högre straff än fängelse i två år får dock inte dömas ut. I de fall det är särskilt föreskrivet ska för underlåtenhet att avslöja brott även den dömas som inte haft uppsåt till men borde ha insett att brottet var förestående eller pågick.

Den som har ett bestämmande inflytande i en sammanslutning och underlåter att förhindra ett brott inom ramen för sammanslutningen ska, i de fall det är särskilt föreskrivet, dömas för underlåtenhet att förhindra brottet enligt första stycket.

För underlåtenhet att förhindra brott döms också en förälder eller annan uppfostrare eller förmyndare som underlåter att hindra den som står under hans eller hennes vård eller lydnad från att begå brott.

Ansvar för underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott förutsätter att

• 1. gärningen har fortskridit så långt att den är straffbar, och

• 2. brottet kan avslöjas eller förhindras utan fara för den handlande eller för någon annan och, i fall som avses i tredje stycket, att brottet kan förhindras utan anmälan till myndighet.

Formuleringen «fare för den handlande» i fjerde ledd nr. 2 omfatter blant annet risiko for straffeforfølging.30

Det er straffbart å unnlate å avsløre eller anmelde et forestående eller pågående lovbrudd for noen av lovbruddene denne utredningen omfatter, som menneskehandel og frihetsberøvelse, jf. 4 kap. 10 §, og kjønnslemlestelse, jf. lag (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor 2 §. Straffebudene om tvangsekteskap og fridskränkning er ikke omfattet av avvergingsplikten.

23 kap. 6 § første ledd setter bare straff for å unnlate å anmelde lovbruddet eller avsløre det på annen måte, som å varsle den som lovbruddet er planlagt mot. Bestemmelsen stiller, i motsetning til den norske straffeloven § 196, ingen plikt til å avverge på andre måter enn ved anmeldelse eller avsløring.31

35.4 Hva er problemet?

I mandatets bakgrunnsdel vises det til at fraværet av begrepet negativ sosial kontroll i lovgivningen kan bidra til uklarhet i tjenestene om når avvergingsplikten utløses. Utvalget er kjent med at mange opplever det som vanskelig å vurdere forholdet mellom taushetsplikt og avvergingsplikt. Tilsvarende gjelder forholdet mellom yrkesutøveres meldeplikt til barnevernstjenesten og avvergingsplikten. Ekspertgruppa om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje (2020) har pekt på at det ikke er klart når ufrivillige utenlandsopphold utløser avvergingsplikt.32 Utvalget har også notert seg at det i den pågående samfunnsdebatten etterlyses en avvergingsplikt etter mønster fra dansk lovgivning.

35.5 Utvalgets vurderinger og forslag

35.5.1 Hvordan vurdere om negativ sosial kontroll og ufrivillig utenlandsopphold utløser avvergingsplikten?

Det kan være vanskelig å avgjøre om negativ sosial kontroll er så alvorlig at den rammes av straffebud som er omfattet av avvergingsplikten. Vurderingen vil blant annet avhenge av hvilke virkemidler som er benyttet i kontrollen og situasjonen for øvrig. Negativ sosial kontroll kan etter omstendighetene være av et slikt omfang, varighet og alvorlig karakter at terskelen for straffbar mishandling i nære relasjoner etter straffeloven § 282 er overtrådt. Straffebudet rammer både enkeltstående krenkelser (alvorlig mishandling) og handlingsmønstre som foregår over tid (gjentatt mishandling). Det mest aktuelle alternativet ved negativ sosial kontroll er handlingsmønstre som foregår over tid. For at negativ sosial kontroll skal utgjøre gjentatt mishandling av fornærmede, må krenkelsene samlet ha skapt «et mønster som resulterer i at den som rammes må leve under et ‘regime’ preget av kontinuerlig utrygghet og frykt».33 Hvorvidt den negative sosiale kontrollen skaper et slikt fryktregime, beror på en konkret helhetsvurdering av hvor alvorlige krenkelsene har vært, hvordan de har påvirket fornærmedes liv og sinnstilstand, hvor hyppig og langvarig krenkelsene har foregått, samt fornærmedes sårbarhet og avhengighet av gjerningspersonen. For at psykiske krenkelser alene skal utgjøre mishandling, uten bruk av fysisk vold, skal det «en god del mer til».34 Det er altså bare de mer alvorlige tilfellene av negativ sosial kontroll som utgjør mishandling etter § 282 og dermed utløser avvergingsplikten. Etter straffeloven § 196 kreves det da ikke bare at man holder det som sikkert eller mest sannsynlig at det vil bli begått en (ny) slik handling, men også at avvergeren har forsett om de andre vilkårene i bestemmelsen.35

Den vanskelige vurderingen knyttet til mishandlingsbestemmelsen er blant annet omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen:

Det kan være vanskelig å avgjøre om krenkelser i nære relasjoner er så alvorlige eller gjentatte at de rammes av denne bestemmelsen. Også andre straffebud som ikke er omfattet av avvergingsplikten kan være aktuelle. Gir en person sin ektefelle en ørefik, er det straffbart etter straffeloven § 271 om kroppskrenkelse, men slaget kan også være en del av gjentatte krenkelser som gjør at det kan oppstå spørsmål om overtredelse av straffeloven § 282.36

Tilsvarende kan det være vanskelig å vurdere når negativ sosial kontroll når opp til terskelen for mishandling, eller om det kun handler om hensynsløs atferd etter straffeloven § 266, som ikke er omfattet av avvergingsplikten. Videre kan det være vanskelig å vurdere når risiko for ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold utløser avvergingsplikten. For at avvergingsplikten skal inntre, må avvergeren holde det for sikkert eller mest sannsynlig at noen vil bli utsatt for straffbare handlinger som omtalt i § 196 i utlandet, for eksempel mishandling i nære relasjoner, grov frihetsberøvelse, hensettelse i hjelpeløs tilstand, tvangsekteskap, barneekteskap eller kjønnslemlestelse.37 Risiko for ufrivillig utenlandsopphold for barn, uten at det også er risiko for handlinger som nevnt i § 196, er ikke omfattet av avvergingsplikten, men kan etter omstendighetene være omfattet av meldeplikt til barnevernstjenesten, se nærmere i kapittel 36.

Med utvalgets forslag til nytt straffebud om skadelig utenlandsopphold, som også foreslås inntatt i straffeloven § 196 om avvergingsplikt, vil praktiseringen av avvergingsplikt ved risiko for skadelig utenlandsopphold bli enklere å praktisere.38 Forslaget til nytt straffebud gjør det straffbart for personer med foreldreansvar å sende eller ta med et barn de har foreldreansvar for til utlandet til forhold som medfører alvorlig fare for barnet. Tilsvarende vil det være straffbart å etterlate et barn i utlandet til slike forhold. Hva slags forhold som anses å medføre alvorlig fare, er nærmere angitt i bestemmelsen og merknadene til bestemmelsen.

Mange hjelpeinstanser står i dilemmaet mellom risikoen for å bryte lovbestemt taushetsplikt og å misligholde avvergingsplikten.39 Begge forholdene er belagt med straff. Flere av straffebudene inntatt i bestemmelsen om avvergingsplikt inneholder sterkt vurderingspregete vilkår. I den forbindelse viser utvalget til at den som vurderer sin avvergingsplikt, ikke skal måtte ta stilling til spørsmålet om det allerede er begått tilstrekkelig alvorlige handlinger til at noen vil kunne straffes etter bestemmelser inntatt i straffeloven § 196 om avvergingsplikt. Spørsmålet er om opplysningene avvergeren sitter på, gjør at en holder det som «sikkert eller mest sannsynlig» at det vil skje slike straffbare handlinger.40 Som omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder, vil en varsler som foretar en forsvarlig vurdering av situasjonen, og velger å anmelde eller på annen måte søke å avverge lovbruddet, ikke ha brutt taushetsplikten, selv om en senere rettslig vurdering viser at forholdet ikke ble rammet av et straffebud.

Når ulike hjelpeinstanser som ellers er underlagt lovbestemt taushetsplikt skal foreta en forsvarlig vurdering av om negativ sosial kontroll i et konkret tilfelle utløser avvergingsplikten, må man se på den utsattes helhetlige situasjon. Både virkemidlene som er anvendt i kontrollen, kjennskap til familiens posisjon i storfamilie og nettverk (hva er for eksempel konsekvensen for familien ved et ærestap), hva slags reaksjoner den utsatte tidligere har fått på grunn av normbrudd mv. er av betydning ved vurderingen av om en person mest sannsynlig er eller vil bli utsatt for en handling som nevnt i § 196. Dersom barnevernstjenesten for eksempel er kjent med at en jente har blitt utsatt for tvangsekteskap, og søsteren nå har blitt avslørt i å ha kjæreste, kan dette etter en konkret vurdering tilsi at søsteren mest sannsynlig vil bli utsatt for handlinger omfattet av avvergingsplikten. At hjelpeinstansene har god fenomenforståelse og kjennskap til indikatorer på negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og skadelig utenlandsopphold er av stor betydning for avvergingspliktens praktiske effekt for å forhindre at personer utsettes for slike handlinger. Som nevnt i kapittel 19 har flere kompetansemiljøer utarbeidet indikatorlister på negativ sosial kontroll og risikofaktorer for mer alvorlige straffbare handlinger.41 Det er imidlertid viktig å arbeide videre med et felles verktøy for risikoanalyse, noe utvalget er kjent med er omfattet av Regjeringens opptrappingsplan mot vold og overgrep mot barn og vold i nære relasjoner (2024–2028).42

35.5.2 Er det behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikt?

Som omtalt i kapittel 7, er utvalget av den oppfatning at negativ sosial kontroll er et uegnet begrep som utløsende vilkår for straffansvar. Utvalget foreslår derfor ikke at begrepet negativ sosial kontroll tas inn i straffeloven, verken som en egen straffebestemmelse eller i eksisterende bestemmelser. Utvalget anbefaler derfor heller ikke å gjøre endringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser avvergingsplikten etter straffeloven § 196. Avvergingsplikten er knyttet til konkrete straffebud, og utvalget ser ingen grunn til å endre på det.43 Derimot har utvalget forsøkt å klargjøre når handlinger som anses som negativ sosial kontroll kan være av en slik alvorlig karakter at de anses som straffbar mishandling som rammes av straffeloven § 282, og som derved utløser avvergingsplikt etter straffeloven § 196, se kapittel 7.

35.5.3 Bør flere straffebestemmelser tas inn i straffeloven § 196?

Utvalget foreslår at straffeloven § 261 om omsorgsunndragelse omfattes av avvergingsplikten i straffeloven § 196. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 14 om straff ved utenlandsopphold. Som omtalt i samme kapittel foreslår utvalget at en ny bestemmelse i straffeloven (§ 269) om skadelige utenlandsopphold bør omfattes av avvergingsplikten. Det er flere likhetstrekk mellom omsorgsunndragelse og det å utsette barn for skadelige utenlandsopphold. Etter utvalgets syn bør derfor avvergingsplikten omfatte begge lovbruddene. Når barnet er tatt med ut av landet, uavhengig av årsaken, er det ofte begrenset hva offentlige myndigheter kan gjøre for å få barnet tilbake. Utvalget mener derfor at det er av stor betydning å forhindre skadelige utenlandsopphold. Et egnet virkemiddel for å forebygge skadelige utenlandsopphold er å inkludere både omsorgsunndragelse og et nytt straffebud om skadelig utenlandsopphold i avvergingsplikten. For øvrig foreslår utvalget i utredningens kapittel 12 at utvalgets forslag til ny bestemmelse om barneekteskap (§ 253 a) tas inn i straffeloven § 196, slik at barneekteskap fortsatt er omfattet av avvergingsplikten.

Med unntak for omsorgsunndragelse omfattes de fleste straffebudene som er aktuelle for denne utredningen allerede av avvergingsplikten i straffeloven § 196. Avvergingsplikten er begrenset til alvorlige lovbrudd, og ikke alle straffbare handlinger bør være omfattet. Utvalget ser ikke grunn til å inkludere andre straffebestemmelser som faller innenfor utredningens mandat i straffeloven § 196.

35.5.4 Bør avvergingsplikten i § 196 forenkles eller gjøres mer generell?

Formålet med avvergingsplikten i straffeloven § 196 er å forsøke å forhindre grov kriminalitet ved å pålegge alle individer i samfunnet en plikt til å avverge konkrete alvorlige straffbare handlinger. I praksis vil plikten ofte bestå i å anmelde forhold til politiet. Gjennom en slik plikt til å anmelde personer, skal andre personer beskyttes mot å bli utsatt for grov kriminalitet.

Bestemmelsen om avvergingsplikt blir ofte kritisert for å være komplisert og vanskelig å anvende. Det kan derfor være grunn til å vurdere om avvergingsplikten bør forenkles eller gjøres mer generell, som for eksempel etter modell av den danske straffeloven § 141. Etter denne bestemmelsen plikter enhver å avverge en «forbrydelse, der medfører fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier». Utvalget mener imidlertid at tilsvarende ordning ikke bør innføres i det norske regelverket. Etter hva utvalget er kjent med, anvendes ikke den danske straffeloven § 141 så vidt som ordlyden kan tilsi, og etter utvalgets oppfatning vil det være krevende å gi borgere en så vidtrekkende avvergingsplikt som den som følger av dansk straffelov § 141.

Et moment som taler mot den danske løsningen, er at den danske ordlyden er både vid og vag. Alle personer i samfunnet pålegges en straffsanksjonert plikt til (i praksis) å anmelde et vidt spekter av pågående kriminalitet, uten at kriminaliteten er definert presist. Det vil være svært vanskelig for alle borgere å vite hvor grensen for straffbar opptreden går. Lovlydige borgere vil sannsynligvis bygge inn en sikkerhetsmargin. Et problem med dette, er at man kan nærme seg et angiversamfunn.

Etter utvalgets oppfatning kan det ikke forventes at enhver har detaljert kunnskap om straffebudene som listes opp i den norske bestemmelsen, og utvalget erkjenner at innholdet kan være vanskelig å formidle til borgerne. Felles for de straffebudene som er listet opp i straffeloven § 196, som er aktuelle for temaet for denne utredningen, er imidlertid at handlingene kan føre til alvorlig fare for liv og helse. Det kan ikke utelukkes at bestemmelsen blir lettere å kommunisere dersom den i likhet med den danske loven tydeliggjør at enhver har en avvergingsplikt for «lovbrudd som kan føre til at en person vil bli utsatt for en handling som fører til alvorlig fare for liv og helse». På den annen side vil vurderingen av om et lovbrudd vil føre til alvorlig fare for liv og helse, også være en vanskelig vurdering. Klarhetskravet tilsier derfor at bestemmelsen fortsatt bør inneholde konkret opplistede straffebud som utløser avvergingsplikten. Bestemmelsene bør imidlertid konkretiseres og tydeliggjøres i veiledere for de ulike yrkesgruppene som særlig berøres.

35.5.5 Bør det gjøres endringer i straffeloven § 196 fjerde ledd?

Utvalget ønsker å påpeke at flere spørsmål knyttet til straffeloven § 196 bør utredes nærmere. Etter bestemmelsens fjerde ledd gis omsorgspersoner en mer omfattende avvergingsplikt enn andre personer. Bestemmelsen ble i liten grad utredet i forkant av vedtakelsen. Tar man fjerde ledd på ordet, vil det også foreligge avvergingsplikt dersom gjerningspersonen truer med å ta livet av det fornærmede barnet eller andre barn om omsorgspersonen ringer politiet.

Som omtalt under gjeldende rett ble bestemmelsen tilføyd av justiskomiteen uten forutgående høring, og forholdet til selvinkrimineringsvernet, passivt medvirkningsansvar og reglene om vitnefritak ble ikke vurdert i innstillingen. Bestemmelsen har hittil ikke vært prøvd i rettssystemet, og det er usikkert hvordan den vil fortolkes i praksis.

Etter utvalgets syn er det grunn til å utrede nærmere om det er behov for endringer i bestemmelsen, både med tanke på hvilke lovbrudd avvergingsplikten bør gjelde for, hvilke farer det er rimelig at omsorgspersoner utsetter seg for ved avverging av lovbrudd, samt forholdet til selvinkrimineringsvernet, passivt medvirkningsansvar og reglene om vitnefritak.

36 Meldeplikt til barnevernstjenesten mv.

36.1 Innledning

I dette kapittelet gjør utvalget rede for de overordnede reglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt, med særlig vekt på meldeplikten til barnevernstjenesten etter barnevernsloven § 13-2. Reglene om plikten til å avverge visse straffbare handlinger etter straffeloven § 196 er grundig behandlet i kapittel 35, mens forholdet mellom avvergingsplikten og meldeplikten til barnevernstjenesten blir omtalt nedenfor.

I tråd med mandatets bokstav a vurderer utvalget videre om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser meldeplikt til barnevernstjenesten. Utvalget foreslår blant annet en tilføyelse i barnevernsloven § 13-2 for å synliggjøre at alvorlig omsorgssvikt (som utløser meldeplikten) kan være av psykisk karakter, og at alvorlige krenkelser av barns medvirknings- og selvbestemmelsesrett er momenter i vurderingen av om et barn er utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Utvalget foreslår også en tilføyelse i bestemmelsen som tydeliggjør når en yrkesutøver plikter å melde fra til barnevernstjenesten dersom vedkommende har informasjon om at et barn er utsatt for ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold, eller risikerer å bli utsatt for slikt opphold. Videre foreslår utvalget regelverksendringer for å sikre at foreldre ikke blir informert om at det er sendt en bekymringsmelding til barnevernstjenesten før melderen har gjort en vurdering av hva barnet kan bli utsatt for ved foreldreinvolvering.

Saker om negativ sosial kontroll, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillige og skadelige utenlandsopphold er ofte komplekse, og involverer flere aktører. For at barnevernstjenesten skal kunne hjelpe barn og foreldre, er det en forutsetning at tjenesten blir kjent med situasjonen til barnet ved at det meldes bekymring. For at utenrikstjenesten skal kunne yte konsulær bistand til et barn i utlandet, kan den være avhengig av samarbeid og informasjon fra barnevernstjenesten i Norge. Også andre aktører som skole, skolehelsetjeneste, mangfoldsrådgivere mv. kan ha behov for informasjonsutveksling for å bistå et barn med behov for hjelp. Samtidig skal hensynet til både barnets og foreldrenes privatliv og familieliv ivaretas og respekteres, men ikke på bekostning av hensynet til å sikre barn nødvendig omsorg, beskyttelse og hjelp. Mandatet peker på at reglene om taushetsplikt ofte oppleves «som en hindring for samarbeid på tvers av ulike etater, uten at det alltid er klart om det er reglene eller manglende kunnskap om dem som er utfordringen». Tilsvarende problembeskrivelse framkommer i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.44 Ifølge opprinnelig mandat skulle utvalget derfor vurdere om det er behov for lovendringer som kan legge til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester, samt om det er behov for å klargjøre forholdet mellom forvaltningslovens alminnelige regler om taushetsplikt og særlovgivningen. På grunn av mandatets store omfang, ble det revidert 1. desember 2022 slik at lovutvalget kan vurdere regelverk og problemstillinger knyttet til samarbeid, taushetsplikt og informasjonsutveksling så langt dette er mulig innenfor tidsrammen.

Det er gjennomført en rekke arbeid og utredninger de senere årene som bidrar til kompetanseheving og klargjøring av reglene om taushetsplikt mv., blant annet Justis- og beredskapsdepartementets veileder Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – en veileder, som ble publisert 14. februar 2023.45 Veilederen gir en samlet, men relativt kortfattet, oversikt over rettsreglene om taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen. Veilederen bygger på en utredning av professor Morten Holmboe.46 Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS) har også utarbeidet en veileder for helse- og omsorgstjenestens arbeid med vold i nære relasjoner, der relevante lover om taushetsplikt og varslingsplikt er samlet.47 Relevant litteratur finnes også i blant annet Holmboe, Leer-Salvesen og Vatnars to artikler om avverging av mishandling i nære relasjoner.48 Meldeplikt til barnevernstjenesten er også omtalt i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets (Bufdir) saksbehandlingsrundskriv.49 Videre trådte ny barnevernslov i kraft 1. januar 2023, og selv om det ikke ble gjort vesentlige endringer i innholdet i reglene om taushetsplikt i denne loven, er det gjort enkelte strukturelle og språklige endringer, samt forenklinger som hadde til hensikt å gjøre regelverket mer tilgjengelig og enklere å anvende. Endringene hadde også til hensikt å tydeliggjøre adgangen barnevernstjenesten har til å formidle opplysninger uten hinder av taushetsplikten, som er viktig for å få til et samarbeid mellom barnevernstjenesten og andre offentlige instanser.

I lys av dette, samt at det innenfor utvalgets tidsrammer ikke var mulig å svare ut mandatets opprinnelige bestilling, ble utvalgets mandat revidert og avgrenset.

Utvalget ser en utfordring i saker om ufrivillig og skadelig utenlandsopphold, hvor det er behov for å sette arbeidet med å bistå barn og unge hjem til Norge i et mer helhetlig system. Dette blir omtalt i kapittel 38. I vurderingene som foretas i herværende kapittel, tar utvalget utgangspunkt i hvordan bistand til utsatte er organisert etter gjeldende ordninger.

36.2 Gjeldende rett

36.2.1 Taushetsplikt

Taushetsplikten er en plikt til å hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til visse opplysninger som er nærmere angitt i forvaltningsloven. Det er to hovedformer for taushetsplikt: Den forvaltningsmessige taushetsplikten og den profesjonsbestemte taushetsplikten.

Den forvaltningsmessige taushetsplikten er en generell taushetsplikt som gjelder for alle som arbeider for et offentlig forvaltningsorgan. Hovedregelen framgår av forvaltningsloven § 13 og innebærer at enhver som «utfører tjeneste eller arbeid» for et forvaltningsorgan, har plikt til å hindre at andre får kjennskap til opplysninger om «noens personlige forhold». Forvaltningsloven inneholder ingen definisjon av uttrykket «personlige forhold», men forarbeidene nevner eksempler som slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv.50 Det vil si opplysninger som det er normalt å holde for seg selv.51 Som personlige forhold regnes ikke fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, jf. forvaltningsloven § 13 andre ledd. Reglene om taushetsplikt skal sikre at borgerne har tillit til at opplysninger om dem forvaltes forsvarlig og ikke spres mer enn nødvendig. Denne tilliten er nødvendig for at borgerne skal gi opplysninger til forvaltningen som er av betydning for saksbehandlingen, slik at saken er tilstrekkelig opplyst med et godt kunnskapsgrunnlag.52

I tillegg til forvaltningslovens regler om taushetsplikt er det tatt inn egne regler om taushetsplikt i særlovgivningen. I barnevernsloven er det for eksempel egne regler om taushetsplikt i § 13-1 som gjelder i tillegg til forvaltningslovens taushetspliktsregler. For barnevernstjenesten er også opplysninger om fødested, fødselsdato med mer alltid omfattet av taushetsplikten jf. bestemmelsens andre ledd. Slike opplysninger kan røpe at man har en sak hos barnevernstjenesten, noe som klart er et personlig forhold, mens et klientforhold til for eksempel skatteetaten ikke er det.53

Den profesjonsbestemte taushetsplikten, er en spesiell taushetsplikt og gjelder for visse yrkesutøvere, blant annet helsepersonell. Den profesjonsbestemte taushetsplikten følger gjerne av bestemmelser i særlovgivningen. Den kan gjelde i tillegg til den forvaltningsmessige taushetsplikten dersom vedkommende også arbeider i forvaltningen. For prester i Den norske kirke og prester og forstandere i registrerte trossamfunn er ikke taushetsplikten direkte lovregulert, men straffeloven § 211, straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5 forutsetter og bygger på at det gjelder en taushetsplikt for disse.54 Helsepersonell har en strengere taushetsplikt enn forvaltningen ellers, men er underlagt meldeplikten etter barnevernsloven og helsepersonelloven § 33, og en varslingsplikt til politi og brannvesen etter helsepersonelloven § 31. De har også en viss adgang til å dele informasjon etter helsepersonelloven § 23 nr. 4.

Brudd på lovbestemt taushetsplikt er straffbart, jf. straffeloven § 209. Skyldkravet er forsett eller grov uaktsomhet. Medvirkning er ikke straffbart. Grov overtredelse kan straffes etter straffeloven § 210.55

Det er en rekke unntak fra taushetsplikten som følger av forvaltningsloven § 13 a flg. og av særlovgivningen. Blant annet er det unntak fra taushetsplikt dersom den opplysningene direkte gjelder samtykker i at opplysningene deles. I tillegg inneholder lovgivningen regler som innebærer en rett (opplysningsrett) og plikt til å dele opplysninger (opplysningsplikt). Prester, forstandere og advokater har få unntaksregler fra reglene om taushetsplikt, men har på lik linje med andre en avvergingsplikt etter straffeloven § 196.

36.2.2 Opplysningsrett

Taushetsplikten etter forvaltningsloven er ikke til hinder for at taushetsbelagte opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2. Det innebærer blant annet at barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikt kan formidle opplysninger dersom dette er nødvendig for innhenting av opplysninger i forbindelse med gjennomføringen av en undersøkelse eller for å bidra til å ivareta barnets beste i en sak.

Videre er taushetsplikten ikke til hinder for at et forvaltningsorgan gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5. Slik adgang framgår også noen ganger i særlovgivningen, for eksempel barnevernsloven § 13-1 tredje ledd. Etter bestemmelsen kan opplysninger gis til andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for å ivareta oppgaver etter barnevernsloven. Barnevernstjenesten har som oppgave å sørge for at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. barnevernsloven § 1-1.56 Det innebærer også å bidra til at barnet får den oppfølgingen det trenger fra andre tjenester. Deling av opplysninger vil da ofte være nødvendig.57 Et eksempel, som byr på utfordringer i praksis, er tilfeller der utenriksstasjonen arbeider med en sak hvor et barn er utsatt for ufrivillig eller skadelig utenlandsopphold.58 I arbeidet med å vurdere om barnet skal hjelpes tilbake til Norge, kan utenrikstjenesten ha behov for opplysninger fra barnevernstjenesten. I den grad barnevernstjenesten har opplysninger, og deling av opplysningene er nødvendig for å ivareta barnevernstjenestens oppgaver, har den anledning til å dele. En henvendelse fra utenrikstjenesten kan nettopp gjøre at barnevernet må foreta seg noe for å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, jf. barnevernsloven § 1-1. Et kompliserende moment vil være dersom barnets vanlige bosted har gått over til oppholdslandet og barnevernstjenesten ikke lenger har jurisdiksjon i saken, jf. barnevernsloven § 1-2 om lovens virkeområde. Barnevernstjenesten kan imidlertid ikke ta stilling til hvor barnet har sitt vanlig bosted uten å undersøke saken nærmere, og deling av opplysninger med for eksempel utenrikstjenesten kan være av betydning for å få fastslått dette.

Taushetsplikten er heller ikke til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Bestemmelsen gjelder imidlertid ikke for barnevernet, jf. barnevernsloven § 13-1 tredje ledd som gjør uttrykkelig unntak. Barnevernet kan bare gi opplysninger til politiet dersom det anses nødvendig for å ivareta oppgaver etter barnevernsloven, eller dersom det er nødvendig for å avverge straffbare handlinger i tråd med avvergingsplikten etter straffeloven § 196, eller for å unngå fare for liv eller helse.

Et forvaltningsorgan kan dele opplysninger med andre så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7. Fare for liv eller helse i bestemmelsens forstand kan ifølge forarbeidene oppstå i en rekke ulike situasjoner og skyldes mange ulike forhold, som straffbare handlinger, naturkatastrofer og andre ulykker. Bestemmelsen er imidlertid ment som en nokså snever unntaksregel, som bare skal åpne for deling i nødrettslignende tilfeller.59 Det må kunne legges til grunn at både utenrikstjenesten og barnevernstjenesten med hjemmel i bestemmelsen kan dele opplysninger om et barn i utlandet som risikerer å bli utsatt for kjønnslemlestelse, vold eller tvangsekteskap (og ekteskapslignende forbindelser). Opplysningene kan ikke deles i større utstrekning enn det som er nødvendig for at faren for liv eller helse kan unngås.60

36.2.3 Opplysningsplikt

I noen tilfeller vil et forvaltningsorgan ha en lovfestet plikt til å gi opplysninger som ellers er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Forvaltningsorganet kan da ikke velge om opplysningene skal videreformidles eller ikke. Opplysningsplikten omfatter både en plikt til å gi opplysninger på eget initiativ og en plikt til å gi opplysninger etter pålegg fra andre.

Opplysningsplikt etter pålegg følger for eksempel av barnevernsloven § 13-4 første til fjerde ledd. Bestemmelsen gir de organene som er ansvarlige for gjennomføringen av barnevernsloven rett til å pålegge andre offentlige myndigheter å dele taushetsbelagte opplysninger når dette er nødvendig for å vurdere, forberede og behandle konkret angitte saker etter loven. Slik opplysningsplikt finnes også i en rekke andre regelverk, for eksempel utlendingsloven § 84 om opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for offentlige organer, jf. tilhørende utlendingsforskrift § 17-7 d flg. og straffegjennomføringsloven § 7 a om opplysningsplikt overfor kriminalomsorgen.

Et viktig eksempel på plikten til å gi opplysninger på eget initiativ er meldeplikten som enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan har etter barnevernsloven § 13-2. Bestemmelsene omtales nærmere i et eget punkt nedenfor. Andre eksempler er barnevernstjenestens plikt til å gi opplysninger til andre etater og tjenester i konkret angitte situasjoner, jf. barnevernsloven § 13-5. Barnevernstjenesten skal blant annet sende melding til barnevernstjenesten i barnets nye oppholdskommune dersom tjenesten antar at det er behov for videre undersøkelser etter § 2-2 eller oppfølging utover frivillige hjelpetiltak etter § 3-1, jf. bestemmelsens første ledd.61 Videre skal barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikten gi informasjon til politiet dersom det er truffet vedtak om skjult adresse for barnet, jf. barnevernsloven § 13-5 tredje ledd. Dersom et barn er bortført fra barnevernet og oppholder seg i en annen stat, skal barnevernstjenesten gi opplysninger til myndighetene i oppholdsstaten, dersom det er forsvarlig og til barnets beste, jf. bestemmelsens femte ledd.

Dersom et barn er utsatt for alvorlig fare i utlandet, plikter barneverntjenesten i visse situasjoner å informere myndighetene i den andre staten om faren og de tiltakene som er truffet eller som vurderes. En slik plikt følger av Haagkonvensjonen 1996 artikkel 36,62 og gjelder også i tilfeller der barnet oppholder seg i et land som ikke er tilsluttet konvensjonen.63 Melding kan unnlates dersom opplysningene kan sette barnets person eller formue i fare, eller utgjør en alvorlig trussel mot friheten eller livet til et medlem av barnets familie, jf. Haagkonvensjonen artikkel 37. Opplysningene kan gis til andre uten hinder av taushetsplikten, jf. lov om Haagkonvensjonen 1996 § 3.

36.2.4 Avvergingsplikt

I en del tilfeller pålegger lovgivningen en plikt for enhver til å handle uten hensyn til taushetsplikt for å avverge konkret angitte straffbare handling som staten anser som spesielt alvorlige, jf. straffeloven § 196.64 Avvergingsplikten går da foran lovbestemt taushetsplikt. Plikten gjelder alle. Brudd på avvergingsplikten straffes med bot eller fengsel inntil 1 år. Avvergingsplikten innebærer at det i mange tilfeller ikke vil være nødvendig å tolke forvaltningslovens regler om unntak fra taushetsplikt. Der det framstår som sikkert eller mest sannsynlig at et barn står i fare for å bli utsatt for blant annet kjønnslemlestelse, barneekteskap, tvangsekteskap eller mishandling plikter enhver å søke å avverge faren gjennom anmeldelse eller på annen måte, for eksempel ved å melde bekymring til barnevernstjenesten dersom dette er tilstrekkelig. På den annen side må det antas at enkelte bestemmelser som gjør unntak fra taushetsplikten etter forvaltningsloven går lenger enn avvergingsplikten, for eksempel § 13 b første ledd nr. 7 om fare for liv og helse.

36.2.5 Meldeplikt til barnevernstjenesten

Meldeplikt til barnevernstjenesten etter barnevernsloven § 13-2 er et viktig eksempel på unntak fra taushetsplikten. Meldeplikten går alltid foran taushetsplikten, og er viktig for at barnevernstjenesten skal bli orientert om barn som har behov for hjelp, for eksempel fordi de er utsatt for, eller risikerer å bli utsatt for, alvorlige former for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold, eller ufrivillig utenlandsopphold. Bestemmelsen lyder:65

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, skal uten hinder av taushetsplikt melde fra til barnevernstjenesten uten ugrunnet opphold i følgende tilfeller:

• a. når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt

• b. når det er grunn til å tro at et barn har en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade og ikke kommer til undersøkelse eller behandling

• c. når det er grunn til å tro at et barn med nedsatt funksjonsevne eller et spesielt hjelpetrengende barn ikke får dekket sitt særlige behov for behandling eller opplæring

• d. når et barn har vist alvorlige atferdsvansker ved å begå alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved problematisk bruk av rusmidler, eller ved å ha vist annen form for utpreget normløs atferd

• e. når det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utnyttet til menneskehandel.

Også yrkesutøvere som opptrer i medhold av helsepersonelloven, psykisk helsevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven, familievernkontorloven og privatskolelova plikter å gi opplysninger etter denne bestemmelsen. Det samme gjelder meklere i ekteskapssaker og private som utfører oppgaver for staten, fylkeskommuner eller kommuner, og de som utfører slike oppgaver på vegne av organisasjoner.

Meldeplikten til barnevernstjenesten er både hjemlet i barnevernsloven § 13-2 og i særlovgivningen, blant annet i barnehageloven § 46, opplæringslova § 15-3 (videreføres i ny opplæringslov § 24-3, foreløpig ikke trådt i kraft), privatskolelova § 7-4, sosialtjenesteloven § 45, folketrygdloven § 25-11, integreringsloven § 49, helsepersonelloven § 33, familievernkontorloven § 10, ekteskapsloven § 26 a og krisesenterlova § 6. Bestemmelsene i særlovgivningen utvider ikke meldeplikten sammenlignet med barnevernsloven § 13-2, men flere av bestemmelsene gir i tillegg yrkesutøveren en plikt til å være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernstjenesten. Plasseringen i særlovgivningen kan også gjøre det lettere for yrkesutøvere å bli kjent med plikten.

Det er ingen sanksjoner for brudd på meldeplikten etter barnevernsloven. Brudd på meldeplikten etter enkelte av særlovene kan imidlertid sanksjoneres med straff etter spesielle straffebestemmelser, se blant annet helsepersonelloven § 67 som gjelder forsettlige eller grovt uaktsomme overtredelser av alle lovens bestemmelser. I tillegg kan brudd på meldeplikten i særlig alvorlige tilfeller utgjøre straffbar tjenestefeil etter straffeloven § 171. For øvrig kan et forhold være så alvorlig at det når opp til terskelen for avvergingsplikt etter straffeloven § 196, og føre til straff etter denne bestemmelsen. Avvergingsplikten kan etter omstendighetene oppfylles ved å melde til barnevernstjenesten.

Hvem har meldeplikt til barnevernstjenesten?

Meldeplikten gjelder for enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, for eksempel helsepersonell, enkelte ansatte ved norsk utenriksstasjon,66 ansatte i skoler og barnehage, politi og ansatte i NAV. At meldeplikten gjelder for «enhver» understreker at meldeplikten er en individuell plikt som påhviler den enkelte, og ikke bare forvaltningsorganet eller institusjonen vedkommende arbeider i eller for.67 Meldeplikten omfatter ikke privatpersoner siden disse heller ikke er underlagt taushetsplikt. Privatpersoner står dermed fritt til å melde sin bekymring for et barn til barnevernstjenesten, uavhengig av grunnlag.68 Barnevernsloven § 13-2 andre ledd presiserer at meldeplikten også omfatter flere personer som ikke er omfattet av definisjonen i første ledd, for eksempel yrkesutøvere som opptrer i medhold av helsepersonelloven, familievernkontorloven og privatskolelova. Både den enkelte ansatte i barnevernstjenesten og barnevernstjenesten som sådan er omfattet av den generelle meldeplikten etter barnevernsloven § 13-2.69 Samtidig har den enkelte barnevernstjeneste et ansvar for å varsle barnevernstjenesten i andre kommuner som går lenger enn det som følger av den generelle meldeplikten.70

I hvilke tilfeller oppstår meldeplikten?

Barnevernsloven § 13-2 angir uttømmende i hvilke tilfeller meldeplikten oppstår. Det er ikke tilstrekkelig at melder er bekymret for et barn, eller mener at et barn kan ha behov for hjelpetiltak. Bekymringen må gjelde ett eller flere av de forholdene som er uttrykkelig nevnt i bokstavene a til e, som igjen knytter seg til vilkårene for å treffe tvangsvedtak etter barnevernsloven. De materielle vilkårene i bokstavene a til e er strenge og omfatter bare alvorlige forhold. På den annen side er kravet til kunnskap om forholdene barnet er utsatt for lavt, nemlig «grunn til å tro».

Grunnen til at bekymringen må knytte seg til konkret angitte og alvorlige forhold, er at meldeplikten innebærer et inngrep i foreldres og barns privat- og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. For å ivareta hensynet til å sikre barn nødvendig omsorg, beskyttelse og hjelp skal den allikevel gå foran retten til privatliv og personvern i de tilfellene som er nevnt i § 13-2. Meldeplikten skal ivareta både barnevernstjenestens umiddelbare behov for tilgang til opplysninger og andre hensyn som personlig integritet, personvern og tillit.71 Prop. 64 L (2022–2023) formulerer dette slik:

På den ene siden har barnevernstjenesten behov for opplysninger om barn i utsatte livs- og omsorgssituasjoner. På den annen side tilsier hensynet til familiens personvern at det bør være en viss terskel for å gi opplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder.

[…]

Det at barn ikke lever under optimale forhold er dermed ikke tilstrekkelig til å utløse meldeplikten.72

Hvor sikker må melder være før det oppstår meldeplikt?

Meldeplikten inntrer når det er «grunn til å tro» at et barn befinner seg i en situasjon som nevnt i barnevernsloven § 13-2 første ledd, og bestemmelsen presiserer at melding skal sendes «uten ugrunnet opphold». Det er ikke et krav om sannsynlighetsovervekt eller sikker viten om at barnet befinner seg i en slik situasjon, men det må foreligge en konkret, begrunnet bekymring for at dette er tilfellet. Den som melder, er i utgangspunktet ikke ment å gjøre ytterligere undersøkelser for å bekrefte eller avkrefte innholdet i bekymringen. Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å undersøke bekymringen nærmere og avklare om barnets omsorgssituasjon tilsier behov for barneverntiltak.73

Det er den enkelte fagpersonens vurdering av hvordan barnets situasjon antas å være som er utgangspunktet for meldeplikten. Taushetsplikten er ikke brutt selv om det i ettertid viser seg at melderen har feiltolket situasjonen, og bekymringene var mindre alvorlig enn antatt:

Dersom det i ettertid skulle vise seg at barnets situasjon er mindre alvorlig enn antatt eller at mistanken som førte til at bekymringsmelding ble sendt blir avkreftet, har den som ga opplysninger til barneverntjenesten dermed likevel ikke brutt sin taushetsplikt. Så lenge det på det tidspunkt opplysningene ble gitt var grunn til å tro at barnet ble mishandlet eller at det forelå andre former for alvorlig omsorgssvikt, har den som ga opplysningene til barneverntjenesten gjort det som var vedkommendes plikt.74

Plikten til å gi opplysninger avhenger ikke av om det faktisk foreligger en situasjon som beskrevet i barnevernsloven § 13-2, men av om den som sitter med opplysningene har grunn til å tro at det foreligger en slik situasjon. Melderen kan dermed ikke straffes for brudd på taushetsplikten etter straffeloven § 209 dersom vedkommende etter en konkret vurdering har valgt å melde fra til barnevernstjenesten, selv om det i ettertid viser seg at det ikke var grunnlag for bekymringsmeldingen.75 For at melderen skal kunne straffes for et brudd på taushetsplikten må bruddet være forsettlig eller grovt uaktsomt.76

Det er ikke anledning til å sende rutinemessige bekymringsmeldinger basert på generelle kriterier som for eksempel høyt skolefravær eller at familien ikke har møtt til helsekontroll.77 De materielle vilkårene for meldeplikten er begrenset til alvorlige forhold, mens beviskravet ikke er strengt. Er det uklart om vilkårene er oppfylt, har barnevernstjenesten veiledningsplikt, og forholdet kan drøftes anonymt for å avklare om det foreligger meldeplikt.

Meldeplikt i saker om negativ sosial kontroll mv.

Den mest sentrale bestemmelsen for utredningens temaer er meldeplikt etter § 13-2 bokstav a. Etter dette alternativet oppstår det meldeplikt når det er grunn til å tro at et barn «blir eller vil bli mishandlet, utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt». Meldeplikten gjelder uavhengig av om det er barnets biologiske foreldre eller andre primære omsorgspersoner, herunder fosterforeldre, som mistenkes for å utsette barnet for alvorlig omsorgssvikt, mishandling eller overgrep. Meldeplikten inntrer også der de primære omsorgspersonene unnlater å beskytte barnet mot ulike former for alvorlig omsorgssvikt, mishandling eller overgrep.78

Hva som utgjør alvorlig omsorgssvikt, er ikke definert i loven. I forarbeidene til barnevernsloven 1992 § 6-4, som ble videreført i ny barnevernslov § 13-2, uttales det at med «mishandling» menes «alvorlig fysisk eller psykisk krenkelse som har vart over tid».79 Videre framgår det i forarbeidene at:

Det [er ikke] mulig eller hensiktsmessig fullt ut å definere i lovteksten hva som kan sies å utgjøre ‘annen alvorlig omsorgssvikt’. Departementet legger imidlertid til grunn at begrepet blant annet omfatter seksuelle overgrep, kjønnslemlestelse, tvangsekteskap og menneskehandel.

Det er presisert i bestemmelsen at meldeplikten gjelder i situasjoner der barn ‘blir eller vil bli’ utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Dette innebærer en tydelig presisering av at meldeplikten ikke bare omfatter tilfeller der et barn er utsatt for alvorlig omsorgssvikt på vurderingstidspunktet, men også tilfeller der barnet kan havne i en slik situasjon. Presiseringen er primært ment å omfatte tilfeller der det er grunn til å tro at et barn kan bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt i nær fremtid. Typiske eksempler på aktuelle tilfeller er ved bekymring eller mistanke om at et barn kan bli utsatt for kjønnslemlestelse eller tvangsgifte.80

I forarbeidene til ny barnevernslov er det presisert at meldeplikten etter bokstav a «ut fra de konkrete omstendighetene også kan omfatte tilfeller der det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utsatt for negativ sosial kontroll».81 Presiseringen er ikke kommentert nærmere i proposisjonen, og det gis ingen definisjon av negativ sosial kontroll.

Meldeplikten vil kunne inntre ved mistanke om ufrivillige utenlandsopphold i en del tilfeller. Forarbeidene nevner eksplisitt at det oppstår meldeplikt ved bekymring eller mistanke om at et barn kan bli utsatt for kjønnslemlestelse eller tvangsekteskap i utlandet.82 Det er imidlertid ikke tvil om at meldeplikten også vil inntre dersom det er grunn til å tro at et barn vil bli utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt i utlandet.

Meldeplikten gjelder også dersom barnet allerede befinner seg i utlandet. Dette framgår ikke tydelig av lovgivningen, siden bestemmelsen om meldeplikt ikke er omfattet av barnevernsloven § 1-2 om lovens virkeområde, men følger forutsetningsvis. I og med at barnevernstjenesten har kompetanse til å treffe vedtak om omsorgsovertakelse for barn som oppholder seg i utlandet (forutsatt at barnet fortsatt har vanlig bosted i Norge), må den som kjenner til at et barn er utsatt for omsorgssvikt i et annet land også kunne melde fra om dette til barnevernstjenesten uten hinder av taushetsplikten, forutsatt at vilkårene for meldeplikt for øvrig er oppfylt.83

36.2.6 Forholdet mellom meldeplikten i barnevernsloven § 13-2 og avvergingsplikten i straffeloven § 196

Flere av de situasjonene som utløser meldeplikten etter barnevernsloven, kan også utløse en avvergingsplikt etter straffeloven, men det er noen viktige forskjeller. Vurderingstemaet for meldeplikten er knyttet til barnets omsorgssituasjon. Vurderingstemaet for avvergingsplikten er knyttet til straffbare handlinger. Sannsynlighetsvurderingen er også ulik ved de to pliktbestemmelsene. Ved meldeplikt er det tilstrekkelig at melder har «grunn til å tro» at vilkårene er oppfylt. For avvergingsplikten må det være «sikkert» eller «mest sannsynlig» at lovbruddet er eller vil bli begått, det vil si alminnelig sannsynlighetsovervekt. I tillegg er meldeplikten til barnevernstjenesten begrenset til nærmere bestemte personer, mens avvergingsplikten gjelder for enhver, altså alle. Bekymringsmelding til barnevernstjenesten vil etter omstendighetene kunne være én av flere måter å oppfylle den alminnelige avvergingsplikten etter straffeloven § 196. Det må vurderes konkret om det er tilstrekkelig å melde fra bare til barnevernstjenesten i en slik situasjon, eller om politiet også må involveres, og motsatt. Blant annet må det legges vekt på hvor akutt faren er.

Barnevernstjenestens plikt til å varsle politiet for å avverge et alvorlig lovbrudd etter straffeloven § 196 inntrer dersom den ikke selv kan avverge handlingen med egne virkemidler, som å iverksette tiltak.84 Er den straffbare handlingen allerede gjennomført, har barnevernstjenesten plikt til å anmelde forholdet til politiet hvis anmeldelsen er nødvendig for å avverge nye alvorlige lovbrudd. Om det er tilstrekkelig å treffe et barnevernstiltak for å overholde avvergingsplikten etter straffeloven § 196, må vurderes konkret.85

Forholdet mellom reglene om avvergingsplikt og meldeplikt er grundig omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – en veileder punkt 2.7. Utvalget viser til denne veilederen samt NOU 2020: 17 for utfyllende informasjon om forholdet mellom meldeplikt og avvergingsplikt.86

36.3 Andre lands rett

36.3.1 Danmark

Etter barnets lov § 133 har personer som utøver offentlig tjeneste eller verv meldeplikt til kommunen. Meldeplikten inntrer der personen under utøvelse av tjenesten eller vervet får kjennskap til eller grunn til å anta at:

• 1) et barn eller en ung under 18 år kan have behov for støtte efter denne lov,

• 2) et barn umiddelbart efter fødslen kan få behov for støtte efter denne lov på grund af de kommende forældres forhold,

• 3) et barn eller en ung under 18 år kan have behov for støtte efter denne lov på grund af barnets eller den unges ulovlige skolefravær eller undladelse af at opfylde undervisningspligten eller

• 4) et barn eller en ung under 18 år har været udsat for overgreb.

Etter barnets lov § 135 har hele befolkningen, inkludert privatpersoner, meldeplikt til kommunen. Bestemmelsen lyder:

Den, der får kendskab til, at et barn eller en ung under 18 år fra forældrenes eller andre opdrageres side udsættes for vanrøgt eller nedværdigende behandling eller lever under forhold, der bringer barnets eller den unges sundhed eller udvikling i fare, har pligt til at underrette kommunen.

Brudd på meldeplikten er ikke straffesanksjonert, verken for yrkesutøvere eller privatpersoner.

Danmark har egne regler om kommunens informasjonsplikt til utlendingsmyndighetene i saker hvor den har kjennskap til, eller begrunnet mistanke om, en forestående eller pågående omskoleringsreise eller annet utenlandsopphold av negativ betydning for en mindreårig utlending, jf. udlændingeloven § 44 c.

36.3.2 Sverige

I Sverige er regler om barnevern gitt dels i socialtjänstlagen, og i lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Meldeplikten følger av socialtjänstlagen 14. kapittel (anmälan om och avhjälpande av missförhållanden m.m.). Etter 14. kap. 1 § er nærmere angitte myndigheter og yrkesgrupper pålagt meldeplikt til sosialnemnden dersom de i sin virksomhet får kjennskap til eller mistenker at et barn «far illa». Hva som omfattes av begrepet «far illa», vil ifølge forarbeidene bero på barnets alder og forholdene for øvrig.87

Av forarbeidene framgår det at det ikke er mulig å gi en fullstendig eksemplifisering av når et barn «far illa» og at mistankegraden ikke kan angis tydelig. Det gis likevel en del eksempler som er ment å falle innenfor og utenfor bestemmelsen, som i stor grad tilsvarer meldeplikten etter norske bestemmelser:

Det kan t.ex. avse barn och ungdomar som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och ungdomar som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp frånjämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen föranledda av en social problematik kan också anses ingå i målgruppen. Psykisk ohälsa eller störning hos barn och unga, exempelvis depression, självskadebeteende eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning faller däremot utanför socialtjänstens kompetensområde, om det inte därtill finns en social problematik. Inte heller renodlade inlärningsproblem är ett ansvar för barn- och ungdomsvården.88

Befolkningen har ingen plikt til å melde fra til barnevernet ved mistanke om at et barn utsettes for omsorgssvikt. Men loven anbefaler at «[v]ar och en som får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa bör anmäla detta till socialnämnden», jf. 14. kap. 1 c §.

Det kan nevnes at utredningen Fler verktyg i socialtjänsternas arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn (Ds 2023:15) foreslår flere regelverksendringer som gjelder bekymringsmeldinger om barn.89 Forslagene omhandler blant annet en avklaring av hvem som omfattes av meldeplikten (utredningens pkt. 7.5.1), at flere myndigheter skal omfattes av meldeplikten (pkt. 7.5.2) og en avklaring på hvordan tilbakemelding kan skje til de varsler (pkt. 8.4.1). Videre blir det anbefalt i utredningen at alle bekymringsmeldinger blir digitalt søkbare (pkt. 10.8.1). Forslagene har vært på offentlig høring og er p.t. til oppfølging i Regeringskanseliet.

36.4 Behov og problemstillinger

Flere aktører mener det er usikkerhet i tjenesteapparatet om innholdet i, og forholdet mellom, avvergingsplikten, taushetsplikten og meldeplikten, og muligheten til å dele opplysninger. Det blir blant annet pekt på at uklare grenser mellom streng barneoppdragelse og ulovlig negativ sosial kontroll gjør det vanskelig å vurdere om det er behov for å iverksette beskyttelsestiltak overfor barnet. Videre peker enkelte på at det er manglende forståelse og kunnskap om psykisk vold i tjenesteapparatet, som igjen fører til at meldeplikten ikke etterleves. Utfordringen er også beskrevet i Bredal og Melbye (2018):

Hvis det er vold, da vet vi hva vi skal gjøre,» sa en saksbehandler i barneverntjenesten i et intervju. Hun var opptatt av at saker om alvorlig begrensende kontroll var en ny tematikk i barnevernet og vanskeligere å håndtere enn saker om vold. Det kan virke som om barneverntjenesten har begrenset erfaring med å avdekke og forstå kontrollens omfang og karakter.90

Flere aktører viser til at det er behov for et regelverk som legger til rette for bedre samordning og mer effektivt samarbeid på tvers av etater og tjenester, og for kompetanseheving i tjenesteapparatene slik at bekymringer meldes og opplysninger deles. Samtidig har enkelte vist til at det er tilstrekkelig med hjemler for samordning og informasjonsutveksling, men at utfordringen ligger i kunnskapen om det mulighetsrommet tjenesten har.

Manglende kompetanse i tjenesteapparatet og barnevernstjenesten om negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, barneekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold kan føre til at det ikke sendes bekymringsmelding til barneverntjenesten. Dette kan videre føre til at barnet utsettes for alvorlige handlinger eller omsorgssvikt, herunder vold, mishandling, ufrivillig utenlandsopphold og tvangsekteskap uten å få nødvendig hjelp. Manglende kunnskap og kompetanse kan medføre at barnevernstjenestens mulighet til tidlig innsats for å forebygge alvorlig omsorgssvikt eller straffbare handlinger ikke benyttes.

Utvalget er også gjort kjent med at tjenesteapparatet i mange tilfeller har manglende forståelse for hva negativ sosial kontroll er, hvordan slik kontroll utøves og virker, samt skadevirkningene for barnet. Dette kan innebære at hjelpetiltakene overfor barnet og familien blir mangelfulle og at barnet ikke får den hjelpen og støtten det trenger. Manglende kunnskap kan også føre til for tidlige involvering av foreldrene i saken, noe som kan innebære at kontrollen eskalerer med fare for mer alvorlige handlinger, som ufrivillig utenlandsopphold, tvangsekteskap og æresmotivert vold.

Spørsmålet er om det kan gjøres endringer i reglene om meldeplikt for å bedre tjenesteapparatets kunnskap om tematikken og å skape et klarere regelverk om når meldeplikten til barnevernstjenesten oppstår.

36.5 Utvalgets vurderinger og forslag

36.5.1 Er regelverket i tråd med menneskerettslig krav?

Etter utvalgets vurdering er norske regler om meldeplikt til barnevernstjenesten i tråd med våre menneskerettslige forpliktelser etter barnekonvensjonen. Barnekonvensjonen artikkel 19 pålegger statene å treffe «alle egnede tiltak» for å beskytte barn mot alle former for vold mv. Meldeplikt til barnevernstjenesten er ett av flere egnede tiltak. Meldeplikten dekker de fleste av de temaene utredningen berører. Selv om norske regler tilfredsstiller de menneskerettslige kravene, er det ikke hindringer for å gå lenger for å gi barn et bedre vern. Eventuelle utvidelser av meldeplikten må imidlertid være begrenset til det som er nødvendig og legitime inngrep i retten til privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102, jf. EMK artikkel 8.

36.5.2 Er det behov regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser meldeplikt?

Utvalget er særskilt bedt om å vurdere om det er behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når negativ sosial kontroll utløser meldeplikt til barnevernstjenesten.

Vurderingstemaet for om negativ sosial kontroll utløser meldeplikt etter barnevernsloven § 13-2 er om det er grunn til å tro at barnet blir eller vil bli: 1) mishandlet, 2) utsatt for alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller 3) utsatt for annen alvorlig omsorgssvikt, jf. bestemmelsens første ledd bokstav a. Bestemmelsen speiler barnevernsloven § 5-1 bokstav a og c om omsorgsovertakelse. Flere aktører viser til at det er den uklare grensen mellom streng foreldreoppdragelse og ulovlig negativ sosial kontroll som gjør vurderingen vanskelig.

Utvalget mener at det ikke er mulig, og heller ikke ønskelig, å angi presist når negativ sosial kontroll faktisk utløser meldeplikt til barnevernstjenesten. Det vesentlige i vurderingen er ikke grensen mellom streng kontroll – som foreldre har anledning til å utøve i kraft av sitt foreldreansvar – og negativ sosial kontroll, men om den kontrollerende atferden er tilstrekkelig alvorlig, enten på grunn av virkemidlene som anvendes eller på grunn av virkningen kontrollen har på barnet, til at meldeplikten utløses.91

Et kjennetegn ved negativ sosial kontroll er at kontrollen er systematisk og gjerne vedvarer over tid. Der foreldrenes kontroll og sanksjoner skjer gjennom straffbare handlinger som vold, overgrep, mishandling eller ulovlig tvang, vil det uten tvil utløse meldeplikt til barnevernstjenesten. I andre og mindre alvorlige tilfeller er utfordringen å vurdere om den kontrollen barnet utsettes for kan sies å innebære alvorlige mangler ved den daglige omsorgen eller annen alvorlig omsorgssvikt. Ordlyden i meldepliktsbestemmelsen indikerer at terskelen er høy før meldeplikten utløses.

I vurderingen av om meldeplikten er utløst, må tjenesteyteren konkretisere hva slags kontroll barnet er utsatt for, for eksempel om kontrollen er knyttet til barnets bevegelsesfrihet, mulighet til å delta på fritidsaktiviteter, skoleturer, tilgang til sosiale medier, mulighet til å ha venner eller kjæreste mv. Det må også tas stilling til om kontrollen og begrensningene barnet er utsatt for, står i forhold til barnets alder og utvikling, og hva slags virkning kontrollen har på barnet. Hvordan barnet selv opplever kontrollen er av betydning, for eksempel om det opplever skyld, skam og frykt for straff dersom familiens normer ikke følges. Et element er også hva barnet risikerer ved å bryte med familiens krav. I noen tilfeller vil bekymringen være knyttet til framtidige scenarioer, hva barnet risikerer når normbrudd blir kjent for familien. Kontrollen barnet opplever her og nå er kanskje ikke nok til at meldeplikten er utløst, men risikoen for framtidige reaksjoner kan gjøre at terskelen er nådd. Slik konkretisering av den spesifikke kontroll som utøves av foreldrene eller familien og virkningene den har på barnet, vil sette yrkesutøveren i bedre stand til å gjøre seg opp en mening om forholdene er så alvorlige at det er grunn til å tro at barnet er eller vil bli utsatt for «annen alvorlig omsorgssvikt». Det vil også sikre at begrepet negativ sosial kontroll ikke benyttes som et paraplybegrep som tilslører at barnet kan være utsatt for, eller risikerer å bli utsatt for, straffbare handlinger som bør omtales som nettopp de straffbare handlingene de er. Yrkesutøverens kunnskap om hva som kjennetegner negativ sosial kontroll og hva slags skadevirkninger slik kontroll kan ha for barnet, i tillegg til annen kunnskap om barnets utviklingsbehov og oppvekstvilkår, er avgjørende for å kunne se og forstå hva barnet er utsatt for.

Utvalget understreker at det ikke er et krav om at melderen har sikker viten om at barnet er eller vil bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Det er tilstrekkelig at melderen har konkrete holdepunkter som gir grunn til å tro at barnet er utsatt for forhold som omfattes av meldeplikten. Der melderen kan dokumentere hvilke vurderinger som er gjort, vil ikke taushetsplikten være brutt selv om det senere viser seg at melderen feiltolket situasjonen.92

Å beskrive vurderingene som er gjort, er også viktig for barnevernstjenestens videre oppfølging av bekymringsmeldingen. En melding som bare gir informasjon om at barnet er utsatt for negativ sosial kontroll, vil ikke være et tilstrekkelig grunnlag for videre oppfølging. Begrepet omfatter alt fra mildere former for systematisk kontroll til svært alvorlige begrensninger i barnets liv. Begrepet forstås også ulikt av ulike aktører. Dessuten er det ofte stor overlapp mellom negativ sosial kontroll og psykisk vold.

Utvalget viser ellers til Elisabeth Grøttelands lærebok Kulturelle forventninger – foreldrerett eller omsorgssvikt? Barnevernets arbeid med negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, som publiseres i nær framtid. Spørsmålet om når det skal meldes bekymring til barnevernet ved negativ sosial kontroll blir grundig behandlet i boken, og vil gi en god veiledning til aktører som er omfattet av meldeplikten.

36.5.3 Bør det gjøres regelverksendringer for å gi økt oppmerksomhet i tjenesteapparatet om negativ sosial kontroll mv.?

Utvalget foreslår å erstatte begrepet «daglig omsorg» med «fysisk og psykisk omsorg» i barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav a. Videre foreslår utvalget at det tilføyes et ledd i bestemmelsen som framhever at det i vurderingen av om det er grunn til å tro at barnet er eller risikerer å bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt, skal legges vekt på om barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse er alvorlig krenket. Utvalgets flertall fraråder å ta begrepet negativ sosial kontroll inn i lovteksten, under henvisning til manglende presisjon og at begrepet omfatter en rekke forhold som uansett ikke vil kunne anses som mishandling eller alvorlig omsorgssvikt. Utvalgets mindretall, Halima El Abassi, foreslår at begrepet negativ sosial kontroll tas inn i bestemmelsen som moment i vurderingen av om det er grunn til å tro at barnet er eller vil bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Dette vil kunne bidra til at negativ sosial kontroll får mer oppmerksomhet og dermed kunne føre til nødvendige endringer i praksis.

Erstatte «daglig omsorg» med «fysisk og psykisk omsorg»

Etter gjeldende rett skal begrepet «omsorg» i barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav a forstås som både den materielle, fysiske eller emosjonelle omsorgen barnet får, og kombinasjoner av dette. Tilføyelsen «fysisk og psykisk omsorg» innebærer ingen realitetsendringer, men er etter utvalgets syn egnet til å synliggjøre og skape større oppmerksomhet om at mangler ved den psykiske omsorgen barnet får, kan utgjøre alvorlig omsorgssvikt. I saker om negativ sosial kontroll er det ofte mangler ved den psykiske omsorgen, for eksempel ved at barnet blir utsatt for press, trusler, oppsyn eller overvåkning. Barnet må ofte undertrykke egne ønsker og behov for å unngå sanksjoner fra foreldrene. Slik psykisk omsorgssvikt er mer usynlig enn fysisk og praktisk omsorgssvikt. På samme måte som utvalget har foreslått å synliggjøre dette i barnevernsloven § 5-1 bokstav a om omsorgsovertakelse,93 mener utvalget det bør gjøres tilsvarende endring i bestemmelsen om meldeplikt etter § 13-2 første ledd bokstav a. Formålet med forslaget er hovedsakelig å synliggjøre den mer usynlige omsorgssvikten og på den måten sikre at barn får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

Endringen innebærer at betegnelsen «daglig omsorg» utgår. Dette vil bidra til å skape samsvar i begrepsbruken med både barnelova og barnevernslovens øvrige regler. Betegnelsen «daglig omsorg» som ble benyttet i barnevernsloven 1992 ble ikke videreført i barnevernsloven § 5-1 bokstav a med følgende begrunnelse:

I bestemmelsens bokstav a er begrepet «daglig omsorg» erstattet med «omsorg». Bakgrunnen for endringen er at «daglig omsorg» ikke lenger benyttes i barneloven. Endringen er en språklig tilpasning og innebærer ikke en endring i gjeldende rett. Bestemmelsen tar sikte på å fange opp alvorlige mangler ved den daglige praktiske omsorgen. Også alvorlige mangler i den emosjonelle og psykiske kontakten mellom barn og foreldre omfattes av bestemmelsen. Det er foretatt justeringer i ordlyden for å få frem at også den emosjonelle omsorgen omfattes av begrepet «omsorg». Videre er det foretatt endringer for å få frem at både den praktiske og emosjonelle omsorgen barnet får må vurderes ut fra barnets individuelle behov, alder og utvikling. Forslagene innebærer ikke endringer i gjeldende rett.94

Tilsvarende endringer ble ikke gjort i barnevernsloven § 13-2 om meldeplikt, til tross for at bestemmelsen i stor grad speiler innholdet i lovens § 5-1 om omsorgsovertakelse. Utvalget mener pedagogiske hensyn gir grunn til å samordne begrepsbruken i de to bestemmelsene.

Nytt ledd om å legge vekt på at barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er alvorlig krenket

Et kjennetegn ved negativ sosial kontroll er at barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett ikke blir respektert av foreldrene. I kapittel 23 har utvalget foreslått en endring i barnevernsloven § 5-1 om omsorgsovertakelse som innebærer at det i vurderingen av om det er alvorlige mangler ved den fysiske eller psykiske omsorgen barnet får, skal legges vekt på om barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett er alvorlig krenket. Tilsvarende endring bør gjøres i barnevernslovens regler om meldeplikt som i stor grad speiler bestemmelsen om omsorgsovertakelse. Det vises til kapittel 23 for nærmere begrunnelse.

Utvalget mindretall, El Abassi, foreslår i tillegg at det synliggjøres at negativ sosial kontroll er et moment i vurderingen av om et barn er utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Se kapittel 23 hvor El Abassi foreslår tilsvarende endring i § 5-1 bokstav a om omsorgsovertakelse, for nærmere begrunnelse.

36.5.4 Er det behov for regelverksendringer for å tydeliggjøre når tvangsekteskap og kjønnslemlestelse utløser meldeplikt etter barnevernsloven?

Utvalget mener det ikke er nødvendig å presisere i barnevernsloven at risiko for tvangsekteskap, barneekteskap eller kjønnslemlestelse, utløser meldeplikt til barnevernstjenesten. Der det er grunn til å tro at et barn blir eller vil bli utsatt for slike handlinger, vil dette klart falle inn under meldeplikten etter barnevernsloven § 13-2 første ledd bokstav a om alvorlig omsorgssvikt. Dette følger også klart av forarbeidene til barnevernloven 1992 § 6-4 første ledd.95 Etter straffeloven § 253 andre ledd straffes også den «som ved å forlede eller på annen måte medvirker til at en person reiser til et annet land enn der personen er bosatt, med forsett om at personen der vil bli utsatt for en handling som nevnt i første ledd [tvangsekteskap og ekteskapslignende forbindelser]». Dersom man holder det som sikkert eller mest sannsynlig at noen vil opptre slik, vil avvergingsplikten etter straffeloven § 196 utløses. Det kan være et argument for at det også utløses meldeplikt etter barnevernsloven dersom man har «grunn til å tro» at noen vil opptre slik overfor et barn.

Det som kan synes som et problem for hjelpeapparatet, er hvor sikker melderen må være for at barnet er i en situasjon som utløser meldeplikten. Som omtalt over, må det foreligge en konkret begrunnet bekymring for at barnet befinner seg i en situasjon med risiko for tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse, men det er ikke et krav om sannsynlighetsovervekt eller sikker viten. Plikten til å gi opplysninger avhenger ikke av om det faktisk foreligger en situasjon med risiko for tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse, men av om den som sitter med opplysningene har grunn til å tro at det foreligger en slik situasjon.

36.5.5 Meldeplikt ved fare for skadelig utenlandsopphold

Utvalget foreslår at det innføres en tydelig meldeplikt der det er grunn til å tro at et barn risikerer å bli sendt til utlandet til forhold som medfører alvorlig fare for barnets liv eller helse, alvorlig omsorgssvikt eller fare for at barnet vil bli fratatt muligheten til grunnleggende utdanning, se forslag til ny bokstav f i barnevernsloven § 13-2 første ledd. Dette samsvarer med de forholdene som skal danne grunnlag for utreiseforbud etter utvalgets forslag til ny § 5-12 i barnevernsloven, se kapittel 27.

Forslaget innebærer for det første at meldeplikten utløses dersom det er grunn til å tro at barnet under et pågående eller forestående utenlandsopphold vil bli utsatt for forhold som medfører alvorlig fare for barnets liv eller helse. Alvorlig fare for liv eller helse omfatter fare for at barnet vil bli utsatt for alvorlige straffbare handlinger som vold, tvang, trusler, tvangsekteskap, frihetsberøvelse, kjønnslemlestelse eller mishandling i nære relasjoner. Det har ikke betydning om handlingene er straffbare i det landet barnet risikerer å bli sendt til. I tillegg omfattes forhold som ikke nødvendigvis er straffbare. Alvorlig fare for liv vil for eksempel omfatte tilfeller der det er risiko for at barnet ikke vil få strengt nødvendig helsehjelp eller der det er en risiko for at barnet blir sendt til eller etterlatt i et krigsrammet konfliktområde.

Med helse forstås både fysisk og psykisk helse. Alvorlig fare for helse kan blant annet omfatte tilfeller der barnet ikke vil få helt nødvendig helsehjelp, eller der det er risiko for at barnet utsettes for alvorlig undertrykkelse, gjenoppdragelsesreiser eller konverteringsterapi på grunn av sin legning eller kjønnsidentitet. At barnet blir etterlatt alene i utlandet uten kjente omsorgspersoner rundt seg eller blir isolert fra omverdenen, vil også kunne innebære en alvorlig fare for barnets fysiske og psykiske helse.

For det andre vil meldeplikten utløses dersom det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for alvorlig omsorgssvikt i utlandet. Dette kan for eksempel omfatte tilfeller der det er fare for at barnet blir plassert hos personer som ikke vil ivareta barnets behov for kontakt og trygghet, at det blir holdt borte fra den andre forelderen ved barnebortføring eller at det er en risiko for at barnet vil havne i en situasjon der det må begå alvorlig kriminalitet eller leve i et miljø der alvorlig kriminalitet begås.

For det tredje vil meldeplikten utløses dersom det er grunn til å tro at utenlandsoppholdet vil innebære at barnet mister mulighetene til grunnleggende utdanning. Med grunnleggende utdanning menes utdanning som barnet har rett til etter opplæringsloven § 2-1, det vil si grunnskoleutdanning. Det vil ikke være tilstrekkelig at utdanningen vil være av lavere kvalitet eller mindre omfattende enn barnet ville fått i Norge, eller at utenlandsoppholdet vil medføre et kortvarig avbrudd i utdanningsløpet. Det må være grunn til å tro at foreldre eller andre omsorgspersoner vil frata barnet muligheten til grunnleggende utdanning.

Endringen vil etter utvalgets syn ikke innebære en utvidelse av dagens meldeplikt. Det å sende barn på utenlandsopphold som medfører slike konsekvenser som bestemmelsen gir anvisning på, vil etter utvalgets syn innebære alvorlig omsorgssvikt. Formålet med endringen er dermed å synliggjøre at fare for visse typer utenlandsopphold er omfattet av meldeplikten.

Utvalget har vurdert om kjennskap til at et barn over 12 år ikke samtykker til et utenlandsopphold eller flytting til utlandet uten en forelder med foreldreansvar i seg selv skal utløse meldeplikt, jf. barnelova §§ 40 tredje ledd og 41 femte ledd. Å tvinge et barn til å reise til et annet land uten en forelder med foreldreansvar er et sterkt brudd på barnets medvirknings- og selvbestemmelsesrett og vil inngå i vurderingen av om barnet er utsatt for alvorlig omsorgssvikt. Det tar tid for barnevernstjenesten å bygge opp en trygg relasjon til et barn som gjør at barnet våger å gi tilstrekkelig med opplysninger til å vurdere hva barnet risikerer med reisen. Å involvere barnevernstjenesten for tidlig, kan føre til at barnet ikke får trygge arenaer til å diskutere saken. Videre kan det innebære at utenlandsoppholdet framskyndes på grunn av barnevernets involvering. Det bør derfor ikke være en automatikk i at risiko for ufrivillig utenlandsopphold for barn over 12 år uten en forelder med foreldreansvar utløser meldeplikten.

Som omtalt i kapittelet om utreiseforbud har utvalget kommet til at manglende samtykke fra barnet ikke alene skal medføre utreiseforbud. Manglende samtykke bør derfor heller ikke utløse meldeplikt, men kan være et moment i vurderingen av om det er grunn til å tro at barnet er utsatt for alvorlig omsorgssvikt eller vil bli utsatt for et utenlandsopphold av en slik art at det utløser meldeplikt.

Vilkåret «grunn til å tro» er det samme som etter § 13-2 første ledd bokstav a til c og f, og skal forstås på samme måte. Det er derfor ikke noe krav om sannsynlighetsovervekt, men det må foreligge en konkret begrunnet bekymring for at barnet befinner seg i en slik situasjon som bestemmelsen gir anvisning på. Melder bør legge stor vekt på om barnet selv gir uttrykk for frykt for at utenlandsoppholdet vil medføre alvorlig fare for liv eller helse, alvorlig omsorgssvikt eller at mulighetene for grunnleggende utdanning bortfaller. Barnets egen bekymring vil i utgangspunktet være nok for at meldeplikten utløses.

Utvalget har bare utformet forslag til endringer i barnevernsloven § 13-2. Som omtalt under gjeldende rett er det flere bestemmelser i særlovgivningen om meldeplikt, og disse er ment å ha samme innhold som barnevernsloven § 13-2. En ny bokstav om meldeplikt til barnevernstjenesten ved fare for skadelige utenlandsopphold må derfor tilføyes også i barnehageloven § 46, opplæringslova § 15-3 (videreføres i ny opplæringslov § 24-3, foreløpig ikke trådt i kraft), privatskolelova § 7-4, sosialtjenesteloven § 45, folketrygdloven § 25-11, integreringsloven § 49, helsepersonelloven § 33, familievernkontorloven § 10, ekteskapsloven § 26 a og krisesenterlova § 6.

36.5.6 Risikovurdering i forkant av foreldreinvolvering

Utvalget foreslår at den som har meldeplikt til barnevernstjenesten, må gjøre en risikovurdering i forkant av at foreldre informeres om en bekymringsmelding til barnevernstjenesten, eventuelt overlate til barnevernstjenesten eller politiet å vurdere når eller på hvilken måte foreldrene skal orienteres, se utvalgets forslag til § 13-2 nytt tredje ledd. Formålet med forslaget er å sikre risikovurderinger på et tidlig stadium i en barnevernssak, og dermed sikre at barnet eller andre, for eksempel søsken, ikke utsettes for fare eller skade ved for tidlig foreldreinvolvering. Videre er det et formål å sikre barnet et trygt samarbeid med barnevernet i undersøkelsesfasen.

Melding til barnevernstjenesten fra en annen yrkesutøver innebærer deling av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger. Foreldre med foreldreansvar skal som hovedregel orienteres om at melding sendes, inkludert om den faktiske og rettslige begrunnelsen for meldingen.96 Dette er ikke inntatt i bestemmelsene om meldeplikt, verken i barnevernsloven eller særlovgivningen, men er forutsatt i forarbeidene.97 Unntak gjelder dersom det å informere foreldre vil være til hinder for å gi barnet tilstrekkelig beskyttelse:

I enkelte tilfeller kan det likevel være et selvstendig og vesentlig poeng at den som har sendt meldingen overlater til barneverntjenesten og eventuelt politiet å vurdere når og på hvilken måte foreldrene skal informeres. Bakgrunnen for dette er dels at det å informere foreldrene i visse tilfeller kan hindre barneverntjenesten i å gi barnet tilstrekkelig beskyttelse, dels at tidlig informasjon kan svekke sentrale bevis i saken. Det er ikke mulig å gi en uttømmende liste over tilfeller der vedkommende fagperson, organ eller yrkesutøver bør unnlate selv å informere foreldrene. Eksempler på særlig aktuelle tilfeller er ved mistanke om at et barn er utsatt for seksuelle overgrep, at et barn eller noen som står barnet nær er utsatt for vold eller overgrep, samt tilfeller der det å gi en orientering på det aktuelle tidspunktet vurderes å kunne medføre fare for noens liv eller helse.

Departementet legger for øvrig til grunn at barneverntjenesten informerer foreldre og eventuelt barnet om at melding er mottatt og hvorvidt barneverntjenesten åpner undersøkelsessak på bakgrunn av meldingen, jf. barnevernloven §§ 4-2 og 4-3.98

I mange saker som gjelder negativ sosial kontroll, kan informasjon til foreldre om at en bekymringsmelding er sendt til barnevernstjenesten føre til at kontrollen og begrensningene rundt barnet strammes til og forverrer barnets situasjon. Særlig gjelder dette der konflikten mellom barnet og foreldrene handler om familiens ære. I noen tilfeller kan barnet risikere å bli utsatt for svært alvorlige straffbare handlinger som vold, tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse. Videre kan det være risiko for at barnet blir sendt eller tatt med til utlandet mot sin vilje nettopp for å unngå en barnevernssak. I saker hvor det potensielt kan dreie seg om alvorlige følger for barnet, må det stilles strenge krav til risikovurderinger av alle aktører i offentlig forvaltning som har befatning med barnet. Utvalget foreslår derfor at det innføres en plikt til å gjøre en risikovurdering før foreldreinvolvering, jf. utvalgets forslag til endringer i barnevernsloven § 13-2 nytt tredje ledd. Tilsvarende endring bør gjøres i særlovgivningen som omhandler meldeplikt til barnevernstjenesten. Ellers vises det til utvalgets forslag og begrunnelse for risikovurdering på undersøkelsesstadiet, se utvalgets forslag til endringer i barnevernsloven § 2-2 nytt fjerde og femte ledd, som er nærmere omtalt i kapittel 22.

Utvalget har vurdert hvorvidt lovforslaget bør begrenses til, eller særlig framheve, risikovurdering i saker der det er indikasjoner på negativ sosial kontroll eller æresmotiverte konflikter. Risiko for at barnet utsettes for vold, trusler eller annen fare eller skade ved at foreldre involveres gjelder ikke nødvendigvis bare i saker om negativ sosial kontroll og æresmotiverte konflikter. Utvalget mener det alltid vil være behov for å foreta en risikovurdering i barnevernssaker før foreldreinvolvering. Samtidig kan det være hensiktsmessig å framheve det særlige behovet som gjelder i saker om negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Utvalget legger derfor fram to alternative forslag.

Forslagets forhold til menneskerettighetene

Forslaget innebærer en plikt til å foreta risikovurderinger, og er ikke en utvidelse av forvaltningens mulighet til å unnta opplysninger fra foreldrene. En konsekvens av forslaget kan likevel være at den som melder en sak til barnevernstjenesten, i større grad utsetter å gi informasjon til foreldrene om en bekymringsmelding, eller overlater til barnevernstjenesten eller politiet å vurdere når og hvordan foreldrene skal involveres. Forslaget vil dermed kunne innebære et inngrep i foreldres og barns rett til respekt for sitt privatliv og familieliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8, herunder rett til å orienteres om meldingen og dens faktiske og rettslige begrunnelse.

Utvalget mener at inngrepet i foreldrenes rett til privatliv og familieliv er forholdsmessig og nødvendig for å ivareta barns rettigheter, og for å oppfylle formålene bak forslaget, nemlig å gi barn beskyttelse, sikre barnet et trygt samarbeid med tjenesteapparatet og redusere risikoen for at barnet eller andre, for eksempel søsken, utsettes for fare eller skade ved for tidlig foreldreinvolvering. Ulempene foreldrene blir utsatt for er at de får informasjon om bekymringsmeldingen på et senere tidspunkt enn de normalt skulle fått av hensyn til barnets sikkerhetssituasjon. Dette innebærer ikke en utvidelse av forvaltningens adgang til å unnta opplysninger fra foreldrene. Ved å ikke innta en tydelig plikt til risikovurdering i bestemmelsen, er det en mulighet for at melderen ikke er bevisst på den risikoen et barn kan bli utsatt for ved foreldreinvolvering, og at barnet dermed ikke oppnår den beskyttelsen som meldingen til barnevernstjenesten er ment å gi.

Staten er forpliktet til å treffe egnede tiltak for å beskytte barn mot alle former for vold, overgrep og omsorgssvikt, jf. Grunnloven § 104 tredje ledd, barnekonvensjonen artikkel 19 og EMK artikkel 3 og 8. Staten har også en plikt til å verne om barns integritet og rett til privatliv på lik linje med voksnes, jf. Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 nr. 1 og barnekonvensjonen artikkel 16. I dette ligger blant annet at statlige myndigheter kan ha en plikt til å holde tilbake opplysninger fra privatpersoner som kan sette barnet i fare. I en sak hvor barnet har behov for hjelp og bistand fra ulike yrkesutøvere på grunn av at det er utsatt for omsorgssvikt, må barnets behov for å dele informasjon med yrkesutøverne avveies mot foreldrenes rett til å motta informasjon for å ivareta sitt omsorgsansvar for barnet samt egne interesser i saken.99 Dersom deling av informasjon med foreldrene kan sette barnet i fare, må barnets interesser veie tyngre enn foreldrenes.

Også barns rett til å bli hørt etter Grunnloven § 104 første ledd andre punktum og barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 2, kan innebære en plikt for myndigheter til å holde tilbake opplysninger som kan sette barnet i fare. Ifølge Barnekomitéen oppstiller bestemmelsen et krav om at voksne som samarbeider med barn, må treffe alle mulige forholdsregler for å minimere risikoen for at barna blir utsatt for vold, utnyttelse eller andre negative konsekvenser på grunn av sin medvirkning i ulike prosesser.100 Bestemmelsen tilsier at det bør tydeliggjøres i lovgivningen at det kan gjøres unntak fra foreldreinvolvering på et tidlig stadium av en barnevernssak dersom dette er nødvendig for å beskytte barn mot vold og overgrep.

36.5.7 Barnevernets plikt til å gi informasjon til andre staters myndigheter

Varslingsplikt etter Haagkonvensjonen 1996 artikkel 36

Utvalget foreslår at varslingsplikten etter Haagkonvensjonen 1996 artikkel 36 tydeliggjøres i barnevernsloven § 13-5 om barnevernets opplysningsplikt.

Utvalget har blitt kjent med at varslingsplikten ikke er godt nok kjent i tjenesteapparatet. Dette medfører en risiko for at andre stater ikke varsles selv om barnevernstjenesten har opplysninger om at et barn er i alvorlig fare, og har truffet eller har vurdert å treffe vedtak om tiltak. I sitt høringssvar til forslag til ny barnevernslov anbefalte Bufdir at det inntas en bestemmelse i barnevernsloven som reflekterer denne plikten, og at det gis føringer om at varselet skal sendes via Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 (dvs. til Bufdir). Innspillet er ikke gjengitt i eller kommentert i Prop. 133 L (2020–2021).

Varslingsplikten gjelder også i tilfeller der barnet oppholder seg i et land som ikke er del av Haag-samarbeidet, og plikten til å gi opplysninger bør derfor plasseres i barnevernsloven og ikke lov om Haagkonvensjonen 1996. Det bør samtidig presiseres at slik underretting skal sendes til Sentralmyndigheten for Haagkonvensjonen 1996 (dvs. til Bufdir). Endringen vil ikke innebære noen realitetsendring, men vil kunne bidra til at varslingsplikten i større grad etterleves. Det vil også tydeliggjøre barnevernstjenestens ansvar for barn som befinner seg i utlandet, noe som er særlig viktig i saker hvor barn og unge utsettes for ufrivillige eller skadelige utenlandsopphold. Dersom et barn oppholder seg i et land som ikke har ratifisert Haagkonvensjonen, har norske myndigheter svært begrensede muligheter for å bistå barnet. Det er likevel viktig å forsøke å varsle den andre statens myndigheter om bekymringen for barnet, med mindre slik varsling kan sette barnet i fare. Se forslag til § 13-5 sjette ledd.

Varslingsplikt når barnet oppholder seg i Norge

Etter gjeldende rett kan det treffes akuttvedtak og hjelpetiltak når barn som oppholder seg i Norge har sitt vanlige bosted i en annen stat. Det kan ikke treffes mer langvarige tiltak som omsorgsovertakelse og tvangsplassering på atferdsinstitusjon. Dette er i samsvar med jurisdiksjonsreglene i Haagkonvensjonen 1996.101 Dersom barnevernstjenesten mener at barnet har behov for et langvarige beskyttelsestiltak, som vedtak om omsorgsovertakelse, må norske myndigheter kontakte myndighetene i barnets hjemstat med anmodning om å følge opp barnet. Alternativt kan norske myndigheter be om at jurisdiksjonen i saken overføres til Norge.102 Utvalget er kjent med situasjoner der barnevernstjenesten ikke er kjent med ansvaret det har for å gi alle barn i Norge nødvendig beskyttelse, med den konsekvens at barnet overlates til sine foreldre i bostedsstaten uten å ha opprettet nødvendig kontakt og samarbeid med denne statens myndigheter. Utvalget anbefaler at forpliktelsene som følger av Haagkonvensjonen tydeliggjøres i barnevernsloven, men er usikre på plassering og nærmere innhold. En mulighet er å synliggjøre Haagkonvensjonen 1996 i barnevernsloven § 1-2 om lovens virkeområde. En annen mulighet er å synliggjøre plikten til å varsle og anmode bostedsstaten om følge opp barnet, i lovens § 13-5 om barnevernets opplysningsplikt, se utvalgets forslag til § 13-5 sjuende ledd.

36.5.8 Oppdatere veileder

Ekstremismekommisjonen foreslår i sin utredning NOU 2024: 3 en revidert versjon av Justis- og beredskapsdepartementets veileder Taushetsplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltningen – en veileder for å tydeliggjøre reglene om forebygging av ekstremisme.103 Det blir blant annet vist til at kommisjonens gjennomgang viser at det er grunn til å tro at nødrettshjemlene og reglene om avvergingsplikt som gir anledning til å dele informasjon, tolkes strengere av noen aktører enn det som følger av rettskildene. Det samme gjelder de mange unntakene fra taushetsplikten i det eksisterende regelverket, som kan gi grunnlag for informasjonsdeling mellom tjenester.

Utvalget ser de samme utfordringene i saker knyttet til negativ sosial kontroll og ufrivillig utenlandsopphold. Både representanter fra barnevernstjenesten og spesialutsendingene for integreringssaker har vist til at det er usikkerhet, særlig i barnevernstjenesten, om hvor langt adgangen til å dele opplysninger med andre aktører går. Utvalget anbefaler at det i forbindelse med en revisjon av Justis- og beredskapsdepartementets veileder vurderes å ta inn relevante eksempler fra herværende kapittel om meldeplikt i saker om negativ sosial kontroll mv. Det vises også til Elisabeth Grøttelands kommende lærebok Kulturelle forventninger – foreldrerett eller omsorgssvikt? Barnevernets arbeid med negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, som kan gi gode eksempler på vurderinger knyttet til forståelsen av meldeplikten.

37 Informasjonsdeling ved utstedelse, nektelse og tilbakekall av pass og andre reisedokumenter

37.1 Innledning

I kapittel 28 har utvalget gjort rede for regelverket om utstedelse av pass og reisedokumenter til barn som befinner seg i utlandet. I herværende kapittel behandler utvalget spørsmålet «om passmyndighetenes adgang til å innhente taushetsbelagte opplysninger bør lovfestes i passloven og hvor vid adgangen bør være». Videre vurderer utvalget «om utlendingsmyndighetene skal ha samme plikt til å varsle barneverntjenesten ved nektelse eller tilbakekall av utlendingspass eller reisebevis for flyktninger, som passmyndighetene har ved vedtak om nektelse eller tilbakekall av pass fordi det er grunn til å tro at en mindreårig vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse, jf. § 7 a i passloven». Problemstillingene skriver seg fra mandatets bokstav c tredje og fjerde kulepunkt.

Utvalget forstår den første problemstillingen som et spørsmål om hvorvidt passmyndighetene bør kunne pålegge andre organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med vurderingen av om det skal utstedes pass til barn uten foreldrenes samtykke eller om pass skal nektes utstedt eller tilbakekalles, og eventuelt omfanget av en slik opplysningsplikt.

37.2 Gjeldende rett

37.2.1 Utstedelse av pass til mindreårige

Utstedelse av pass til barn krever samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret, jf. passloven § 4.104 Har foreldrene felles foreldreansvar for barnet, må begge foreldrene som utgangspunkt samtykke til passutstedelse. I tilfeller som omfattes av barnevernsloven § 5-6 om forbud mot å ta med barnet ut av Norge, skal samtykke bare innhentes fra barnevernstjenesten.105 Etter passloven § 4 tredje ledd kan pass i særlige tilfeller utstedes til barn under 18 år uten en eller begge foreldrenes samtykke dersom det er «fare for [barnets] liv eller helse, eller det av andre grunner er åpenbart ubetenkelig».

For utenlandske borgere kan norsk utenriksstasjon etter utlendingsforskriften § 12-9 andre ledd utstede passérbrev for innreise i riket når «særlige grunner» foreligger, forutsatt at søkeren allerede har tillatelse til opphold i riket. Passérbrev er et reisedokument som kan utstedes til en utlending som er gitt innreise til riket, men som ikke kan skaffe seg pass eller annet godkjent reisedokument. Passloven § 4 tredje ledd gjelder tilsvarende for utstedelse av passérbrev for innreise til riket til barn under 18 år. Passérbrev til barn kan dermed utstedes uten samtykke fra en eller begge foreldre med foreldreansvar dersom det er fare for barnets liv eller helse, eller det av andre grunner er åpenbart ubetenkelig.

37.2.2 Underretningsplikt

Passmyndighetene skal etter passloven § 7 a straks underrette kommunens barnevernstjeneste dersom de nekter å utstede eller tilbakekaller pass til et barn fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse, jf. passloven § 5 tredje ledd bokstav g, jf. § 7 første ledd bokstav b. Begrunnelsen for denne underretningsplikten er ifølge forarbeidene å sikre at barnevernstjenesten blir gjort kjent med alle slike saker, uavhengig av om den har vært involvert i forkant av vedtaket.106 Dette kan bidra til at barnet og familien følges opp videre av barnevernstjenesten når det er behov for det. ID-kortloven § 8 a etablerer en tilsvarende underretningsplikt når ID-kortmyndighetene, det vil si politiet, nekter eller tilbakekaller nasjonalt ID-kort med reiserett til barn.

Det er ikke gitt egne regler i utlendingslovgivningen om underretningsplikt til barnevernstjenesten når utlendingsmyndighetene nekter eller tilbakekaller utlendingspass eller reisebevis for flyktninger til barn fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse. Utlendingsmyndighetene har imidlertid underretningsplikt etter barnevernsloven § 13-2, som også framgår av utlendingsforskriften § 17-6. Dersom reisedokumenter nektes eller tilbakekalles fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold eller forhold som kan medføre fare for liv eller helse, vil dette som regel også utløse meldeplikt etter reglene i barnevernsloven og utlendingsforskriften.

37.2.3 Innhenting av taushetsbelagte opplysninger

Passmyndighetene kan ikke pålegge andre organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger til bruk i vurderingen av om pass skal utstede, nektes eller tilbakekalles. Dersom passmyndighetene anmoder andre forvaltningsorganer om å få utlevert opplysninger i forbindelse med behandling av saker om pass, vil adgangen til å utlevere opplysninger til passmyndighetene avhenge av det enkelte organs regler om taushetsplikt og unntak fra denne.

Barnevernstjenestens taushetsplikt etter barnevernsloven § 13-1 er ikke til hinder for at barnevernstjenesten kan utlevere opplysninger til passmyndighetene når det vurderes om pass skal utstedes, nektes eller tilbakekalles på grunn av fare for barnets liv eller helse. Barnevernstjenesten kan gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for å ivareta oppgaver etter barnevernsloven, jf. § 13-1 tredje ledd. Utlevering av opplysninger til passmyndighetene i saker om pass kan være nødvendig for å fremme barnevernstjenestens egne oppgaver, som er å «sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid», jf. barnevernsloven § 1-1. Det er tydelig uttrykt i Prop. 126 L (2018–2019) at barnevernstjenestens taushetsplikt ikke er til hinder for at:

[…] barneverntjenesten gir opplysninger til passmyndigheten når det har til formål å beskytte barn mot vold, tvang og andre straffbare forhold. Dette gjelder både dersom passmyndigheten etterspør opplysninger, og dersom barneverntjenesten får opplysninger fra andre som gir grunn til bekymring for at den mindreårige for eksempel vil bli utsatt for vold, etterlatt eller giftet bort i utlandet.107

Uttalelsen i forarbeidene er knyttet til taushetsplikten etter den tidligere barnevernloven § 6-7, men bestemmelsen er videreført i barnevernsloven § 13-1. Uttalelsen har dermed fortsatt gyldighet.

For andre forvaltningsorganer enn barnevernstjenesten vil adgangen til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til passmyndighetene i første omgang avhenge av hvilke regler det enkelte organet har om taushetsplikt og unntak fra taushetsplikten. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7, som trådte i kraft 1. juni 2021, åpner imidlertid for at taushetsbelagte opplysninger kan deles med andre «så langt det er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse». Hva som ligger i fare for liv og helse, er ikke direkte omtalt i forarbeidene, men det uttales at slik fare «kan oppstå i en rekke ulike situasjoner og skyldes mange ulike forhold, som straffbare handlinger, naturkatastrofer og andre ulykker».108 Bestemmelsen er «imidlertid ment som en nokså snever unntaksregel, som bare skal åpne for deling i nødrettslignende tilfeller».109 Selv om forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 er ment som en snever unntaksregel, må det kunne legges til grunn at den åpner for utlevering av opplysninger til passmyndighetene dersom et barn for eksempel står i akutt fare for å bli giftet bort, kjønnslemlestet eller utsatt for annen fare for liv og helse.

Etter utlendingsforskriften § 17-7 d har barnevernsmyndighetene etter anmodning fra Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda eller politiet plikt til å gi nærmere bestemte opplysninger uten hinder av taushetsplikt blant annet i saker om reisebevis for flyktninger og utlendingspass. Opplysningskategoriene som barnevernsmyndighetene plikter å utlevere, er konkret angitt, og omfatter blant annet nødvendige opplysninger om hjelpetiltak, akuttiltak, omsorgsovertakelse og fratakelse av foreldreansvar. På samme måte som for utlevering av opplysninger til passmyndighetene, er barnevernstjenestens taushetsplikt etter barnevernsloven § 13-1 ikke til hinder for at også andre opplysninger enn det som er konkret angitt i utlendingsforskriften § 17-7 d kan gis til utlendingsmyndighetene når det skal vurderes om reisedokumenter eller utlendingspass skal nektes eller tilbakekalles på grunn av fare for barnets liv eller helse.

37.3 Behov og problemstillinger

Det er en tilsynelatende ubegrunnet forskjell i reglene om underretningsplikt til barnevernstjenesten, avhengig av om barnet er norsk statsborger eller har reisedokumenter utstedt av utlendingsmyndighetene. Passmyndigheten har underretningsplikt til barnevernstjenesten når pass til barn nektes utstedt eller tilbakekalles fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som medfører fare for liv eller helse, mens utlendingsmyndighetene ikke har en slik plikt.

Det er også en forskjell i reglene for når henholdsvis passmyndighetene og utlendingsmyndighetene kan pålegge barnevernstjenesten å utlevere opplysninger i saker om å utstede, nekte eller tilbakekalle pass eller andre reisedokumenter. Passmyndighetene kan ikke pålegge barnevernstjenesten å utlevere opplysninger i saker om pass, mens utlendingsmyndighetene kan pålegge barnevernstjenesten å utlevere konkret angitte opplysninger om blant annet hjelpetiltak, akuttiltak og fratakelse av foreldreansvar i sak om reisedokumenter.

Spørsmålet er om passmyndigheten etter gjeldende regelverk får nødvendig informasjon til å treffe vedtak i saker om å utstede, nekte eller tilbakekalle pass dersom det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse. Lovutvalget har innhentet informasjon fra Politidirektoratet og Utenriksdepartementet for å vurdere om dagens regler skaper problemer i praksis. Dette omtales nærmere nedenfor under utvalgets vurderinger.

37.4 Utvalgets vurderinger og forslag

37.4.1 Bør utlendingsmyndighetene ha underretningsplikt til barnevernstjenesten ved nektelse eller tilbakekall av reisedokumenter til barn?

Utvalget mener det bør innføres en underretningsplikt til barnevernstjenesten når utlendingsmyndighetene nekter eller tilbakekaller reisebevis for flyktninger og utlendingspass til barn fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold i utlandet eller forhold der som kan medføre fare for liv eller helse.

Hensynet bak bestemmelsene i passloven og ID-kortloven om underretningsplikt til barnevernstjenesten når reisedokumenter til barn nektes eller tilbakekalles, gjør seg også gjeldende der det er utlendingsmyndighetene som nekter eller tilbakekaller slike dokumenter. Selv om utlendingsmyndighetene har meldeplikt etter barnevernsloven § 13-2 og utlendingsforskriften § 17-6, vil en klar bestemmelse om underretningsplikt sikre at det ikke oppstår tvil om at barnevernstjenesten skal varsles i alle tilfeller der utlendingsmyndighetene treffer vedtak om å nekte eller tilbakekalle reisedokumenter fordi det er grunn til å tro at barnet vil bli utsatt for straffbare forhold eller fare for liv eller helse i utlandet. Hensynet til å sikre at barn og foreldre får nødvendig hjelp og oppfølging fra barnevernstjenesten tilsier et klart og enhetlig regelverk. Utvalget kan ikke se at det er noen hensyn som tilsier at det bør være ulike reguleringer om underretningsplikten avhengig av hvilken type reisedokumenter som nektes eller tilbakekalles.

Utvalget foreslår at underretningsplikten tas inn i en ny § 12-12 a i utlendingsforskriftens kapittel om reisebevis for flykninger og utlendingspass.

37.4.2 Bør passmyndighetene få hjemmel til å pålegge utlevering av taushetsbelagte opplysninger?

Utvalget mener det ikke bør innføres en hjemmel for at passmyndigheten kan pålegge andre organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger til bruk i vurderingen av om pass til barn skal utstedes, nektes eller tilbakekalles. Begrunnelsen er at det ikke foreligger et behov for slik bestemmelse.

Det bør ikke innføres bestemmelser om pålegg om utlevering av opplysninger dersom det ikke er et reelt behov for det. Pålegg om at taushetsbelagte opplysninger skal utleveres, er et inngrep i privatlivet til dem opplysningene gjelder som krever klar hjemmel, må forfølge et legitimt formål og være nødvendig i et demokratisk samfunn. At pålegget må være nødvendig, følger også av personvernforordningen, som gjelder som norsk lov, jf. personopplysningsloven § 1. Siden pålegget ikke anses som nødvendig, jf. ovenfor, ser ikke utvalget at det er grunnlag for å innføre en ny bestemmelse som pålegger utlevering av taushetsbelagte opplysninger.

Utvalget har innhentet informasjon fra Politidirektoratet og Utenriksdepartementet om hvorvidt passmyndighetene i dag får de opplysningene som trengs for å kunne treffe vedtak om å utstede, nekte eller tilbakekalle pass til barn, eller om det er behov for å kunne pålegge barnevernstjenesten eller andre organer å utlevere opplysninger.

Politidirektoratet har i brev til utvalget 16. mai 2023 orientert om at de nåværende hjemlene åpner for et effektivt samarbeid mellom passmyndighetene og for eksempel barnevernstjenesten for å ivareta barns interesser. Direktoratet viser til at barnevernstjenestens taushetsplikt ikke er til hinder for å utlevere opplysninger for å hjelpe og beskytte barn mot vold, tvang eller andre straffbare forhold. Direktoratet mener at passmyndigheten kan få tilstrekkelig opplysninger til å avgjøre en sak om pass uten ytterligere hjemler for informasjonsinnhenting.110 Heller ikke Utenriksdepartementet ser behov for at utenriksstasjonene skal kunne pålegge utlevering av informasjon i forbindelse med utstedelse av pass til barn uten foreldrenes samtykke. Departementet viser i e-post 15. mai 2023 til at utenriksstasjonene har mulighet til å innhente nødvendig informasjon fra hjelpeapparatet i Norge for å vurdere faren for et barns liv eller helse i forbindelse med utstedelse av pass etter gjeldende lovgivning.111 Ut fra dagens erfaringer er det derfor ikke noe behov for hjemler for å pålegge utlevering av opplysninger.

Bestemmelsene i passloven om nektelse av pass til mindreårige trådte i kraft i oktober 2020. Det kan nevnes at spørsmålet om å innføre en hjemmel for passmyndighetene til å pålegge andre organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger til bruk i vurderingen av om pass skal nektes eller tilbakekalles ble vurdert i forbindelse med lovendringen.112 Departementet mente at det ikke burde innføres en hjemmel for at passmyndighetene kunne pålegge utlevering av taushetsbelagte opplysninger, og at det burde være opp til organet som besitter opplysningene, å vurdere om de skal utlevere dem. Erfaringsgrunnlaget med bruk av bestemmelsen er foreløpig begrenset. Utvalget mener derfor at det foreløpig ikke bør innføres en regel som gir adgang til at passmyndighetene pålegger andre organer å utlevere taushetsbelagte opplysninger i saker om utstedelse, nektelse eller tilbakekall av pass til barn.

37.4.3 Bør utlendingsmyndighetene og passmyndighetene ha underretningsplikt ved utstedelse av reisedokumenter til barn?

Utvalget foreslår å innføre en underretningsplikt for utenriksstasjonene til barnevernstjenesten i saker hvor det utstedes reisedokumenter til barn uten samtykke fra foreldre med foreldreansvar på grunn av fare for barnets liv eller helse, se forslag til endringer i passloven § 4 tredje ledd, og utlendingsforskriften § 12-9 andre ledd nytt tredje punktum. Formålet er å sikre barnet tilstrekke hjelp, omsorg og beskyttelse ved retur til Norge, jf. barnevernsloven § 1-1.

Ekspertgruppa om unge som etterlates i utlandet mot sin vilje viser til saker hvor barn har fått bistand til å returnere til Norge uten at barneverntjenesten er informert om saken. Dette har ført til at noen barn ikke har fått tilstrekkelig oppfølging ved retur.113 For at barn skal sikres nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, er det vesentlig at barnevernstjenesten blir orientert. I utgangspunktet vil saker hvor utenriksstasjonen utsteder reisedokumenter til et barn på grunn av fare for liv eller helse være dekket av den alminnelige meldeplikten som følger av barnevernsloven § 13-2. Dette ble også lagt til grunn i forarbeidene da «liv eller helse» ble tilføyd i passloven § 4.114 Det kan likevel være situasjoner hvor det kan være tvil om meldeplikten utløses, for eksempel dersom den ene forelderen er i Norge og det er grunn til å tro at denne kan ivareta barnet. Dersom barnet har vært i en situasjon i utlandet hvor det er fare for barnets liv eller helse, mener utvalget at barnevernstjenesten uansett bør varsles om returen. Barnevernstjenesten vil være nærmest til å vurdere behovet for videre undersøkelser eller oppfølging gjennom barnevernstiltak.