Del 7
Økonomiske og administrative konsekvenser

38 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forstørr bilde

38.1 Innledning

Utvalget har gjennomgående lagt vekt på å styrke rettsvernet til barn og unge som er utsatt for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse, psykisk vold og ufrivillig utenlandsopphold. Mange av utvalgets forslag innebærer tydeliggjøring av gjeldende rett og synliggjøring av barns selvstendige rettigheter i lovgivningen. På flere punkter innebærer lovforslagene en lovregulering av spørsmål som skaper utfordringer for forvaltningsorganene i praksis. Dette bidrar til en sikrere rettstilstand som gjennomgående vil ha positive samfunnsmessige konsekvenser.

38.2 Straff

Utvalgets utredning inneholder flere forslag om endringer av gjeldende straffelovgivning. Disse endringene forventes å medføre visse økonomiske og administrative konsekvenser for politiet, påtalemyndigheten og domstolene. En del av forslagene innebærer å klargjøre eller presisere gjeldende regelverk. Disse endringene antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, og omtales derfor ikke nærmere her. En del av konsekvensene av utvalgets forslag på strafferettens område vil gjelde for flere av forslagene, og omtales derfor samlet. En del konsekvenser antas også å være såpass begrensede at de ikke omtales i detalj.

Enkelte av utvalgets forslag vil kunne føre til en økning i antall saker som anmeldes, etterforskes og behandles av domstolene, samt en økning i antall fengselsdøgn. Det kan derfor være behov for noe økt kapasitet i politiet, påtalemyndighetene og domstolene, dersom sakene ikke skal bli liggende for lenge før de blir avgjort. Dersom flere personer blir domfelt sammenlignet med i dag, vil det også kunne medføre en noe økt belastning på kriminalomsorgen. Det samme gjelder dersom personer idømmes strengere straffer som følge av at æresmotivet tillegges vekt i straffskjerpende retning. Det er likevel ikke grunn til å anta at de foreslåtte bestemmelsene vil medføre en økning i antall fengselsdøgn av betydning for kriminalomsorgens oppgaver.

Enkelte av utvalgets forslag innebærer helt eller delvis nykriminalisering. Dette gjelder blant annet forslagene om nye straffebestemmelser om barneekteskap og skadelige utenlandsopphold, samt utvidelsen av personkretsen i straffeloven § 282 om mishandling i nære relasjoner. For at de nye reglene skal kunne håndheves effektivt og få den tilsiktede effekten, må politiet og påtalemyndigheten avsette tilstrekkelige ressurser til å etterforske og iretteføre sakene.

Forslaget om et nytt straffebud om barneekteskap kan innebære en viss økning i antall saker, men kan også gjøre at saker som ville blitt tiltalt etter tvangsekteskapsbestemmelsen i stedet tiltales som barneekteskap. En tilsvarende virkning kan følge av forslaget om å innta tvangsekteskap og barneekteskap i menneskehandelsbestemmelsen. Det er få straffesaker om tvangsekteskap og barneekteskap i dag. I perioden 2016 til 2022 var det totalt 68 anmeldelser for tvangsekteskap og 7 anmeldelser for barneekteskap, og svært få av disse endte med tiltalebeslutning. Det er ingen grunn til å anta at antall saker vil øke betydelig.

Forslaget om å innta tvangsekteskap og barneekteskap i menneskehandelsbestemmelsen vil også ha enkelte andre konsekvenser. Å definere noe som menneskehandel utløser andre hjelpetiltak enn tvangsekteskap og barneekteskap. Bistand til voldsutsatte, for eksempel krisesentertilbud, krever ikke anmeldelse eller at personen defineres som mulig tvangsgiftet. Det er imidlertid etablert et særskilt og tilrettelagt botilbud for ofre for tvangsekteskap. En bekymring fra organisasjoner som har kommet med innspill til utvalget er at utsatte vil ekskluderes fra dette tilbudet dersom de defineres som offer for menneskehandel. Utvalget legger til grunn at denne bekymringen kan imøtekommes ved å gi informasjon om at også de som er ofre for menneskehandel i forbindelse med tvangsekteskap, kan benytte seg av botilbudet. Det må dermed påregnes noe ekstra utgifter til å gi informasjon og retningslinjer for å unngå uheldige og utilsiktede konsekvenser av forslaget.

Dersom en person først er definert som mulig offer for menneskehandel, følger en del konsekvenser som ikke følger av et mulig tvangsekteskap. Dette omfatter blant annet refleksjonsperiode etter utlendingsloven, mulighet for vedtak om plassering i egne institusjoner for utsatte for menneskehandel etter barnevernsloven, samt flere straffeprosessuelle virkemidler, som mulighet for flere tvangsmidler, anonym vitneførsel mv. Disse tiltakene og virkemidlene vil også komme til anvendelse i saker som faller inn under forslaget til § 257 første ledd ny bokstav e.

Forslaget om en ny straffebestemmelse om skadelige utenlandsopphold er en nykriminalisering. Det er vanskelig å anslå hvor mange saker dette straffebudet vil medføre, men utvalget antar at antallet vil være begrenset. Etter det utvalget kjenner til har det hittil vært få straffesaker i Danmark etter den danske straffeloven § 215 a.

Forslaget om å utvide personkretsen i straffeloven § 282 og forslaget om at æresmotiv kan tillegges vekt i straffskjerpende retning kan føre til at flere straffbare handlinger etterforskes bredere og at etterforskingen omfatter flere personer. Dette kan medføre behov for økt ressursbruk på etterforskingsstadiet. Dersom flere personer tiltales kan det også medføre at domstolsbehandlingen blir mer ressurskrevende og tar lenger tid.

Et formål med å ta inn ære som et straffskjerpende moment er å sikre tilstrekkelig oppmerksomhet om fenomenet i hele straffesakskjeden. Det må antas at flere saker underlegges en bredere etterforsking slik at medvirkere også blir tiltalt. Et økt fokus på det kollektive aspektet kan også få betydning for risikovurderingen av fornærmedes sikkerhet. Dette kan igjen føre til noe økte utgifter til beskyttelsestiltak for utsatte.

En ubetinget rett til bistandsadvokat i saker om barneekteskap vil kunne medføre noe økte utgifter for staten. Det samme gjelder krav om tilrettelagte avhør ved tvangsekteskap og barneekteskap. De økonomiske konsekvensene må beregnes nærmere i henhold til reglene i stykkprisforskriften.1

Forslaget om at flere straffebud skal omfattes av avvergingsplikten i straffeloven § 196 kan innebære at politiet og barnevernstjenesten blir orientert om noen flere saker, hvilket innebærer behov for forebyggende tiltak og etterforskingstiltak. Det må likevel antas at økningen av slike saker vil være begrenset.

Nye straffebestemmelser og endringer i eksisterende straffebestemmelser vil medføre behov for enkelte tekniske endringer i politiets saksbehandlingssystemer. Utvalgets forslag vil samtidig muliggjøre mer detaljert straffesaksstatistikk, noe som vil være en positiv konsekvens for samfunnet.

Det kan ikke utelukkes at endringene i straffeloven kan medføre at noen flere personer vil utvises etter utlendingsloven §§ 66 til 68. Dette antas ikke å medføre vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for utlendingsmyndighetene.

Synliggjøring av psykisk vold kan gjøre at noen flere saker med ren psykisk vold etterforskes og iretteføres. Det er pekt på manglende kompetanse både på psykisk vold og æresmotivert kriminalitet. For at utvalgets lovforslag skal få den tilsiktede virkningen, er det behov for kompetanseheving om disse fenomenene i politiet, påtalemyndigheten og domstolene.

Utvalget antar at konsekvensene av forslagene på strafferettens område samlet sett vil være håndterbare for politiet, påtalemyndigheten, domstolene, kriminalomsorgen, utlendingsmyndighetene og barnevernstjenesten innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Dette må imidlertid departementet vurdere nærmere i den videre lovgivningsprosessen for de enkelte forslag som det er aktuelt å gjennomføre.

38.3 Barnevernsloven og barnelova

Utvalgets utredning inneholder flere forslag til endringer i barnevernsloven og noen mindre endringer i barnelova. Flere av endringene gjelder klargjøring av regelverket, som blant annet synliggjøring av betydningen av barnets rett til medvirkning og selvbestemmelse. Forslag som ikke endrer gjeldende rettstilstand antas ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, og omtales derfor ikke nærmere her.

Utvalget har foreslått at barnevernstjenesten må foreta en risikovurdering før foreldre involveres eller informeres om en sak eller gis innsyn i sakens dokumenter. Tilsvarende har utvalget foreslått at tjenesteytere må foreta en risikovurdering før foreldre informeres om at det er sendt bekymringsmelding til barnevernstjenesten. En forutsetning for en vellykket gjennomføring er at barnevernstjenesten, politiet og hjelpeapparatet forøvrig har tilstrekkelig kunnskap og verktøy for å foreta risikovurderinger. Det må påregnes utgifter til opplæring, oppdatering av rundskriv, retningslinjer og saksbehandlingssystemer samt eventuelle kostnader til å utvikle digitale analyseverktøy, noe det bør tas høyde for i budsjettprosesser.

Utvalgets forslag om utreiseforbud er et nytt tiltak som barnevernstjenesten kan anvende i saker hvor barn står i fare for skadelige utenlandsopphold. Det må påregnes at tiltaket vil føre til noen flere saker som skal forberedes og behandles for Barneverns- og helsenemnda. Et utreiseforbud skal dessuten prøves hver sjette måned. Videre må det påregnes at noen av sakene bringes inn for retten. Det er vanskelig å anslå hvor mange saker det økte sakstilfanget kan dreie seg om. Det må antas at mange av sakene vil erstatte saker der barnevernstjenesten ellers ville fremmet sak om akuttvedtak om omsorgsovertakelse eller andre tiltak som er ment å forhindre utreise. Økt sakstilfang må etter dette antas å kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

En forutsetning for at ordningen med utreiseforbud får den tilsiktede virkningen, er at barnevernet har et tilstrekkelig kunnskapsnivå og gode nok verktøy til å gjøre risikovurderinger. Det må påregnes en økning i antall henvendelser til Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold, som gir råd og veiledning. Det kan vurderes om barnevernet også bør gis en systematisk mulighet til å anvende og innhente informasjon fra Utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon (Landinfo). Forøvrig må det påregnes utgifter til opplæring og oppdateringer av saksbehandlingssystemer, rundskriv og retningslinjer.

Et utreiseforbud kan registreres i Schengen Informasjonssystem (SIS), og pass og reisedokumenter skal nektes utstedt. Det må påregnes utgifter til mindre endringer i digitale systemer, opplæring, oppdatering av rundskriv og retningslinjer. Brudd på utreiseforbud kan sanksjoneres med straff, og det må dermed påregnes at noen flere saker etterforskes og iretteføres. Et utreiseforbud må også følges opp ved at barnevernstjenesten tilbyr hjelp og veiledning til foreldrene i etterkant av vedtaket.

38.4 Forskrift til opplæringsloven

Forslaget om plikt til ekstraordinært opptak til videregående skole for unge som returnerer etter et ufrivillig utenlandsopphold, antas å kunne dekkes innenfor de ordinære budsjettrammene. Fylkeskommunen har allerede en plikt til å ha inntak til videregående opplæring etter utløpt søknadsfrist for personer som blir plassert i fosterhjem eller barnevernsinstitusjoner, jf. opplæringsforskriften § 6-8 syvende ledd. Denne plikten gjelder så langt fylkeskommunen tilbyr og har kapasitet på det aktuelle utdanningsprogrammet eller programområdet. Ungdommen kan tas inn til et annet utdanningsprogram eller programområde etter en konkret vurdering, jf. bestemmelsens åttende ledd. Tilsvarende vil gjelde for unge som returnerer etter et ufrivillig utenlandsopphold. Fylkeskommunen har rett til refusjon etter reglene i § 19-4 og § 19-7 for den delen av skoleåret som eleven får opplæring i fylket.

38.5 Integreringsloven

Utvalget har foreslått endringer i integreringsloven § 9 første ledd ny bokstav h som innebærer at utlendinger over 18 år, som får oppholdstillatelse til Norge som følge av ufrivillig utenlandsopphold, gis rett og plikt til å delta i introduksjonsprogrammet. Deltakere i introduksjonsprogrammet har rett til introduksjonsstønad, jf. integreringsloven § 19. Det føres ikke statistikk over hvor mange utlendinger som gis oppholdstillatelse med grunnlag i at de har blitt holdt tilbake i utlandet mot sin vilje. Utlendingsdirektoratet opplyser om at de mottar svært få slike søknader. Det er per i dag realistisk å ta utgangspunkt i et anslag på ti saker i året. Utgiftene som følge av forslaget vil avhenge av hvilke øvrige rettigheter og plikter gruppen vil få, og hvilke ordninger gruppen vil falle innunder. De økonomiske og administrative konsekvensene forventes ikke å være omfattende, men må utredes videre.

38.6 Utlendingsloven

Forslaget i utlendingsloven § 51 om å utvide adgangen til å avslå en søknad om familieinnvandring ved ufrivillig ekteskap til også å omfatte ufrivillige ekteskapslignende forbindelser, kan føre til at utlendingsmyndighetene må undersøke og avslå noen flere saker enn tidligere. Forslaget kan føre til økte utgifter og tidsbruk i forbindelse med eventuelle klagebehandlinger, sakskostnader og utgifter til tolk og rettshjelp. Det samme gjelder tilsvarende forslag i utlendingsloven § 120 sjette ledd om tilbakekall av oppholdsdokumenter mv. for utlendinger omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen.

Utvalget foreslår at barn og unge som har oppholdstillatelse etter §§ 42, 43 andre ledd eller 49 gis en oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag dersom de utsettes for mishandling i hjemmet, og når barnevernstjenesten har truffet et vedtak om omsorgsovertakelse i henhold til barnevernsloven § 5-1. Utvidelsen innebærer i praksis at barn og unge som etter gjeldende regelverk får en oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket (lovens § 38), vil få en bedre rettsposisjon gjennom en rett til en selvstendig oppholdstillatelse etter ny § 53 tredje ledd bokstav a og b. Dersom forslaget virker etter sin hensikt, som er å forhindre at barn og unge blir boende i familier med mishandling og omsorgssvikt av frykt for å miste oppholdstillatelsen, må det forventes en økning i antall søknader som må håndteres av utlendingsforvaltningen. En forutsetning for en vellykket gjennomføring i saker om selvstendig oppholdstillatelse til barn der barnevernstjenesten har truffet vedtak om omsorgsovertakelse er at det er dialog mellom utlendingsmyndighetene og barnevernstjenesten i forkant av barnevernsvedtaket. Barnevernstjenesten må forsikre seg om hva slags oppholdsgrunnlag barnet og foreldrene har før det treffes vedtak etter barnevernsloven. Dette er ikke nytt, og antas ikke å føre til merarbeid for barnevernstjenesten eller utlendingsmyndighetene.

Det må påregnes noe reduserte gebyrinntekter som følge av at søknader om oppholdstillatelse etter lovens § 53 er unntatt fra krav om gebyr, jf. utlendingsforskriften § 17-10. Det må også påregnes økte tolkeutgifter for å gjennomføre intervjuene med søkerne.

Forslagene til endringer i utlendingsloven må antas å føre vil føre til behov for endringer i utlendingsmyndighetenes digitale verktøy og statistikkprogrammer.

Utvalget antar at konsekvensene av forslagene på utlendingsrettens område samlet sett vil være håndterbare for utlendingsmyndighetene innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer. Dette må imidlertid departementet vurdere nærmere i den videre lovgivningsprosessen for de enkelte forslag som det er aktuelt å gjennomføre. Konsekvensene av utvalgets forslag til oppholdstillatelse til utlendinger som er ufrivillig holdt tilbake i utlandet må vurderes nærmere, jf. forslag til § 53 tredje ledd bokstav c og forslag til endringer i lovens § 62 syvende ledd.

38.7 Ekteskapsloven

Utvalget foreslår å utvide søksmålsfristen for å få kjent ekteskap inngått under tvang ugyldig fra fem til ti år. Tilsvarende endring gjøres i søksmålsfristen for å reise sak om direkte skilsmisse når ekteskapet er inngått under tvang. Endringen vil kunne føre til at det reises flere saker for domstolene for å avslutte tvangsekteskapet eller kjenne det ugyldig, noe som vil resultere i blant annet økte utgifter til rettshjelp og domstolsbehandling.

I de siste tjue årene har det vært svært få saker som er behandlet i domstolene og som gjelder ugyldighet eller oppløsning av tvangsekteskap etter ekteskapsloven §§ 16 fjerde og 23 tredje ledd. I sakene som er kodet gjennomført tvangsekteskap, har kompetanseteamet registeret 8 saker i 2022, 16 i 2021, 8 i 2020 og 22 i 2019. I tillegg var det 8 saker i 2021 og 7 saker i 2022 som gjaldt barneekteskap. Tallene gir grunn til å tro at det er mørketall. Dersom fristen utvides vil det kunne påvirke antall saker som reises for domstolene, men det er tale om forholdsvis få saker. Utvalget legger til grunn at en eventuell økning i antall saker som behandles i domstolene, vil kunne håndteres innenfor gjeldende budsjettmidler.

38.8 Rettshjelpsloven

Utvalget har foreslått endringer i straffeloven om kriminalisering av ekteskap med barn mellom 16 og 18 år, jf. forslag til straffeloven § 253 a, og at denne gruppen gis fritt rettsråd tilsvarende det som i dag gis til personer utsatt for tvangsekteskap som rammes av straffeloven § 253 (inntil 12 timer), jf. forslag til rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 7.

På bakgrunn av tallmateriale fra Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold anslås det at antall barneekteskap per år vil være et sted mellom 5 til 15 saker. Det er få saker som blir anmeldt årlig. Tall fra Straffesaksregisteret (STRASAK) viser at det i perioden 2016 til 2022 ble anmeldt 7 tilfeller med barneekteskap. Det forventes et noe høyere tall når ekteskap med barn mellom 16 og 18 også kriminaliseres, men likevel ikke høyere enn 15 per år. Det anslås at lovendringen vil medføre utgifter mellom 300 000 og 500 000 kr, inklusivt eventuelle tolkeutgifter.

Utvalget har videre foreslått en utvidet rett til fritt rettsråd i saker om skadelig og ufrivillig utenlandsopphold, jf. forslag til rettshjelpsloven § 11 første ledd ny nr. 9. Forslaget innebærer at følgende grupper gis rettshjelp på inntil 12 timer: personer over 18 år som er holdt tilbake i utlandet mot sin vilje, personer som er utsatt for skadelig utenlandsopphold, og barn over 12 år som er utsatt for, eller som risikerer ufrivillig utenlandsopphold.

Det er vanskelig å anslå hvor mange personer som vil omfattes av lovforslaget. Utredningens punkt 3.9.8 viser at omfanget kan være relativt stort, men at tallgrunnlaget er beheftet med stor usikkerhet, se blant annet tallmateriale fra Oslo Economics (2019) og årsrapport fra Kompetanseteamet mot negativ sosial kontroll og æresrelatert vold for 2022.2 Med et estimat på 100 personer årlig, og et høyere estimat på 250 personer årlig, vil utgiftene til rettshjelp og tolking være på mellom 2 til 5 millioner kroner. Dette inkluderer tolkedekning i omtrent halvparten av sakene.

38.9 Avsluttende betraktninger

Selv om innføringen av mange av de enkelte lovforslagene isolert sett kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer, er det nødvendig å se konsekvensene av forslagene i sammenheng. Det forutsettes at rette departementer vurdere dette nærmere i den videre lovgivningsprosessen for de enkelte forslag som det er aktuelt å gjennomføre.

Utvalget har anbefalt at enkelte problemstillinger utredes eller vurderes nærmere. Hvordan utredningsarbeidet organiseres og hvor omfattende mandatet for videre utredninger vil være, er av betydning for omfanget av de økonomiske konsekvensene. Enkelte av anbefalingene kan utredes og vurderes nærmere av rett departement, mens andre anbefalinger vil være naturlig å sette ut som FoU-oppdrag. Det ligger utenfor utvalgets mandat å ta stilling til hvordan de ulike anbefalingene om nærmere utredninger og vurderinger følges opp videre.

Et formål med forslagene er å sikre bedre hjelp og bistand til barn og unge utsatt for negativ sosial kontroll, æresmotivert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og ufrivillig utenlandsopphold. Et tilsiktet ønske er at flere barn og unge oppsøker hjelp og bistand og at de mottar riktig hjelp til rett tid. En forutsetning for at hjelpeapparatet skal kunne håndtere sakene på en god måte og anvende det foreslåtte regelverket, er at aktørene får tilført nødvendige ressurser til dekning av for eksempel etterforskning og undersøkelser, bruk av tolk og informasjonstiltak.

En gjennomgående tilbakemelding fra aktører og organisasjoner som har kommet med innspill til utvalget er at det er manglende kunnskap i hjelpeapparatet, særlig om negativ sosial kontroll og ufrivillig utenlandsopphold. Utvalget mener det er avgjørende å sette av tilstrekkelig med ressurser til løpende og systematiske opplæringstiltak. I saker om ufrivillig utenlandsopphold er det nødvendig med tilstrekkelig ressurser til å etablere gode systemer og samarbeid på tvers av etatene for å sikre at regelverket anvendes etter sitt formål.