26 Omtale av praktiseringen av petroleumsskatteloven § 10
26.1 Innledning
Som følge av betydelige omstillinger innen oljebransjen med oppkjøp og sammenslåing av selskaper, der nettopp kostnadsreduksjoner er et viktig formål med omorganiseringen, har departementet sett det nødvendig å foreta en nærmere vurdering av hvordan kostnadsreduksjoner som følge av omorganiseringen prinsipielt skal behandles etter petroleumsskatteloven § 10.
Formålet med departementets vurdering har vært å få en prinsipielt riktig behandling av disse kostnadene ved praktiseringen av § 10. Antallet og størrelsen av de omstillinger som nå finner sted, har gjort en slik prinsipiell vurdering nødvendig.
Ved lovendring av 12. juni 1987 ble det tatt inn en ny § 10 i petroleumsskatteloven som gir Kongen fullmakt til å samtykke til de skattemessige virkningene ved visse overdragelser på sokkelen. Ved at § 10 viser til petroleumsloven § 10-12 er det nødvendig med slikt samtykke ved direkte overdragelser av andeler i utvinningstillatelser og ved overdragelse av kvalifiserte andeler i og fusjoner mellom selskaper som innehar andeler i slike tillatelser. Etter § 10 kan Kongen sette vilkår for samtykket av lempende eller tyngende art som innebærer avvik fra det som ellers følger av gjeldende skattelovgivning. Kongens kompetanse etter bestemmelsen er ved kongelig resolusjon av 12. juni 1987 delegert til Finansdepartementet.
Ordlyden i petroleumsskatteloven § 10 gir ikke anvisning på hva som skal til for å oppnå samtykke. Formålet med bestemmelsen kommer imidlertid til uttrykk i Ot.prp. nr. 61 (1986-87) hvor det bl.a. heter på side 11:
«En ser det som nødvendig å bygge de foreslåtte lovendringer på et prinsipp om skattemessig nøytralitet og kontinuitet. Like lite som det er grunn til å akseptere, at et eierskifte skal kunne medføre skattemessige fordeler for partene i en overdragelsestransaksjon, like lite er det grunn for staten å kreve fastholdt ordninger, der de skattemessige negative virkninger for partene virker som en hindring for transaksjoner som ellers har en sunn forretningsmessig begrunnelse. Et slikt prinsipp får derfor betydning i to sammenhenger:
På grunn av den betydning beskatningen av petroleumsvirksomheten på norsk sokkel har for statens inntekter, må en ha bestemmelser som kan sikre at staten i enkelte tilfeller ikke får et uakseptabelt provenytap.
For det annet mener en at en overdragelse av rettighet eller andel ikke bør begrunne en samlet skattemessig behandling av de involverte parter som gir økt skatteinngang til staten utelukkende som følge av selve overdragelsen.»
For å oppnå nevnte formål er det oppstilt et nøytralitetsprinsipp som innebærer at de involverte selskapers samlede skatter i det vesentlige skal være uendret uavhengig av en overdragelse. Rent teknisk oppnås slik skattenøytralitet ved at en foretar nåverdiberegninger av selskapenes forventede fremtidige skattebetalinger, normalt over en 7 års periode, både i det tilfellet der transaksjonen gjennomføres og i det tilfellet der transaksjonen ikke gjennomføres. Dersom disse beregningene viser at statens proveny øker eller reduseres som følge av overdragelsen, settes det vilkår i vedtaket som nøytraliserer forskjellen, for eksempel ved at selskapene får fradragsføre eller må inntektsføre et ekstraordinært beløp.
Petroleumsskatteloven § 10 gir en omfattende fullmakt til departementet. I Innst. O. nr. 85 (1986-87) til Ot.prp. nr. 61 (1986-87) uttaler finanskomiteen at Stortinget gjennom stortingsmeldinger skal holdes orientert om den løpende praktiseringen av fullmakten. En slik orientering ble gitt av Finansdepartementet i St.meld. nr. 18 (1988-89). I Innst. S. nr. 137 (1988-89) til denne meldingen uttaler finanskomiteen:
«Den foreliggende melding synes å dekke det aktuelle behov for en redegjørelse om praktiseringen av bestemmelsen i pskl. § 10. Komiteen finner det således ikke nødvendig at tilsvarende materiale utarbeides løpende, med mindre særlige forhold skulle tilsi at det er behov for en orientering.»
I Ot.prp. nr. 12 (1991-92) redegjorde Finansdepartementet derfor for en endring av praktiseringen av petroleumsskatteloven § 10 ved overdragelser av andeler i utvinningstillatelser i felt hvor det ikke foreligger godkjent plan for utbygging og drift.
På bakgrunn av pågående omstillinger i oljebransjen, herunder sammenslåinger av sokkelselskaper som krever samtykke etter § 10, gir departementet en orientering om praktiseringen av bestemmelsen ved behandlingen av disse sakene.
Departementet viser for øvrig til Ot.prp. nr. 36 (1997-98) hvor det ble fremmet forslag om endring i reglene om realisasjon i petroleumsbeskatningen. I proposisjonen uttalte departementet på side 20:
«Departementets forslag til endringer i avskrivnings- og realisasjonsbeskatningsreglene kan imidlertid gi grunnlag for en forenkling av § 10-behandlingen, spesielt ved overdragelser mellom oljeselskaper som forventes å være i tilnærmet samme skatteposisjon.
Dersom departementets forslag til endringer blir vedtatt, vil departementet over tid også vurdere om det er grunnlag for å oppheve § 10-ordningen. Dette systemet krever i dag en betydelig ressursinnsats både av myndighetene og av skattyterne.»
Finansdepartementet vil se nærmere på § 10-ordningen i tilknytning til oppfølging av Innst. S. nr. 221 (1998-99), der Stortinget ber regjeringen igangsette et utredningsarbeid med sikte på revisjon av petroleumsbeskatningen.
26.2 Nærmere om praktiseringen av § 10 ved pågående omstillinger i oljebransjen
På bakgrunn av aktuelle sammenslåinger av selskaper på norsk sokkel, har departementet foretatt en nærmere vurdering av petroleumsskatteloven § 10 med sikte på en prinsipiell avklaring av spørsmålet om hvordan kostnadsbesparelser som kan tilskrives sammenslåinger, skal behandles i relasjon til bestemmelsen. Departementet har foreløpig fått en søknad til behandling der nevnte problemstilling har vært sentral. Det er varslet at flere søknader som gjelder sammenslåing av selskaper på norsk sokkel er nært forestående.
I nevnte saker vil sammenslåingen normalt bidra til en vesentlig reduksjon av driftskostnader for den nye selskapsenheten, slik at selskapets driftsoverskudd og dermed skattene, blir høyere etter sammenslåingen enn hva samlet driftsoverskudd for de to enhetene ville vært dersom sammenslåingen ikke hadde vært gjennomført. Kostnadsreduksjonene vil i første rekke knytte seg til administrasjonskostnader, for eksempel besparelser som følge av oppsigelser av ansatte, men kan også gjelde andre kostnadstyper. Det har vært anført at staten gjennom vilkår i § 10-vedtaket skal kompensere den nye selskapsenheten økningen i skattebetalinger som kan tilskrives kostnadsreduksjonene etter sammenslåingen. Fordi de aktuelle sammenslåingene vedrører større selskaper, og fordi rasjonaliseringsgevinster er et sentralt motiv ved slike transaksjoner, vil differansen i skattebetalinger som selskapene krever kompensert, utgjøre svært betydelig proveny for staten.
Departementets samtykke i medhold av petroleumsskatteloven § 10 vil alltid bero på en konkret vurdering av om vedtaket og de forutsetningene som er lagt til grunn er akseptable ut fra formålet med bestemmelsen. Selv om nøytralitetsprinsippet rent teknisk innebærer at en sammenligner partenes skattebetalinger/statens skatteproveny med og uten den aktuelle transaksjonen, kan ikke dette innebære at skattevirkningene av alle etterfølgende konsekvenser av transaksjonen er relevante i nøytralitetsberegningen. Praktiseringen av nøytralitetsprinsippet må skje på bakgrunn av formålet med § 10-ordningen.
Som nevnt er formålet med petroleumsskatteloven § 10 dels at staten ikke skal få et uakseptabelt provenytap som følge av overdragelser på sokkelen (og motsatt at selskapene ikke skal få en skattemessig behandling som gir økte skatteinntekter til staten utelukkende som følge av overdragelsen). Skatteinntektene skal bygge på den løpende produksjonen fra petroleumsressursene. Etter departementets oppfatning går det frem av forarbeidene, og de typetilfeller som er omtalt der, at det først og fremst er periodiseringsvirkninger, herunder virkningene av at partene er i ulik skatteposisjon, som skal nøytraliseres. Dersom staten skulle kompensere partene for de skattevirkningene som skyldes etterfølgende kostnadsreduksjoner, ville det innebære at deler av det faktiske overskuddet fra virksomheten ikke ville komme til beskatning overhodet.
Videre er formålet med § 10 å fjerne unødige skattemessige disinsentiver (eller insentiver) for transaksjoner på sokkelen. Å nøytralisere skatteeffektene av reduserte kostnader vil gå ut over dette, ved at økningen av overskuddet som følge av kostnadsreduksjonene dermed i realiteten ville bli skattefritt på selskapets hånd. Et fradrag tilsvarende nåverdien av fremtidig økt skatt på dette punkt, ville i realiteten gi en tilfeldig overkompensasjon. En slik praktisering vil dermed gi sterke skattemessige motiv til overdragelsen. Selskapene har i utgangspunktet riktige insentiver til å foreta kostnadsreduksjoner når overskuddet som kan tilskrives reduksjonene er gjenstand for ordinær overskuddsbeskatning. De vil da beholde de samme andelene av kostnadsreduksjoner ved sammenslåinger som ved kostnadsreduksjoner/inntektsøkninger ellers.
Departementet har derfor lagt til grunn at det ikke er i overensstemmelse med formålet med petroleumsskatteloven § 10 at reduksjon i driftskostnader som følge av sammenslåinger skal hensyntas i nøytralitetsberegningene.
I et overveiende antall tidligere saker som er truffet i medhold av petroleumsskatteloven § 10 har endringer i kostnader ikke vært noe tema ved saksbehandlingen. Det foreligger imidlertid tidligere saker der endringer i driftskostnader er tatt hensyn til i nøytralitetsberegningene. Disse sakene gjelder transaksjoner av en annen karakter eller økonomisk omfang enn sakene vedrørende sammenslåing av selskaper som nå er aktuelle på norsk sokkel. Departementet vil imidlertid for fremtiden legge til grunn at skatteeffekter som skriver seg fra kostnadsreduksjoner i prinsippet ikke skal nøytraliseres uansett om de utgjør en større eller mindre del av de samlede virkningene av transaksjonen eller utgjør et mindre betydelig beløp.
Departementet har for øvrig i brev av 4. juni 1999 orientert oljeselskapenes organisasjoner, OLF og NORRET, om at departementet i tråd med ovennevnte, ikke vil hensynta endringer i driftskostnader ved nøytralitetsberegningene.