2 Endring i lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse

2.1 Oppgaver for styret i Statens Pensjonskasse

Lov om Statens Pensjonskasse § 2 har regler for styret i Statens Pensjonskasse (Pensjonskassen). Andre ledd bestemmer at Pensjonskassen ledes av et styre bestående av administrerende direktør i Statens Pensjonskasse og to andre medlemmer som med personlige varamenn oppnevnes av Kongen. Av tredje ledd fremgår det at styret skal gi en beretning om virksomheten det enkelte regnskapsår, og gi særskilte beretninger om de forsikringstekniske oppgjør til departementet.

Riksrevisjonen har påpekt at det er et manglende samsvar mellom hva styret i Statens Pensjonskasse faktisk gjør og det ansvar som styret er pålagt etter loven. Departementet deler Riksrevisjonens syn. Styret leder reelt sett ikke Pensjonskassen i dag. Det er administrasjonen som utøver lederskapet og som ivaretar de aktuelle styrings- og rapporteringsoppgavene. Årsaken til at styret ikke utøver slik myndighet i dag skyldes en gradvis endring over lengre tid. Administrerende direktør er virksomhetsleder i økonomiregelverkets forstand. Styrets oppgaver i dag er av pensjonsfaglig art. Dets myndighet i slike saker fremgår av en rekke bestemmelser i lov om Statens Pensjonskasse.

Departementet foreslo i høringsbrevet at § 2 endres slik at dagens praksis stadfestes. Forslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser videre er henvisningen til «Den Norske Enkekasse» i tredje ledd andre punktum ikke lenger nødvendig. Ingen har i dag rettigheter i Enkekassen, og departementet foreslår i proposisjonen at lov om den norske Enkekasse oppheves. Departementet foreslo også å oppheve siste punktum i § 2 tredje ledd. Denne del av bestemmelsen har i dag ingen betydning.

Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, LO Stat, Statens Pensjonskasse, Unio og YS Stat støttet forslaget.

Forslaget i proposisjonen er i samsvar med høringsbrevet.

2.2 Medregning av tjenestetid i periode der embets- og tjenestemenn og politikere ilegges karantene før nytt arbeidsforhold starter

I St.meld. nr. 11 (2000-2001) og Innst. S. nr. 175 (2000-2001) ble det drøftet forslag til løsninger på problemer og uklare grensedragninger som kan oppstå i forholdet mellom embetsverk, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører. Slike problemer og uklarheter kan f. eks. oppstå ved overgang mellom politisk stilling og embetsstilling, og ved overgang fra en departementsstilling til stilling utenfor statsforvaltningen.

Departementet har utarbeidet retningslinjer for bruk av karantene ved overgang til ny stilling for både embetsverk og politikere (statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere). Karantene forutsettes bare å få virkning i særlige tilfelle. Selve karanteneperioden kan maksimalt settes til seks måneder, regnet fra fratreden i stillingen.

For personer som er ilagt karantene etter fratreden fra stilling med rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse, mener departementet at tiden med karantene bør medregnes som pensjonsgivende tjenestetid i Statens Pensjonskasse. Personene regnes som fratrådt fra stillingene som ga rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse, og det må fastsettes en egen bestemmelse om medregning av karanteneperioden som pensjonsgivende tjenestetid. Det foreslås at lov om Statens Pensjonskasse § 20 gir anledning til slik medregning. Departementet har signalisert et slikt forslag i St.prp. nr. 52 (2004-2005) Pensjonar frå statskassa. Ved Stortingets behandling av saken ble det påpekt at arbeidstakerne bør tjene opp pensjonsrettigheter i karantenetiden, og at tidligere arbeidsgiver må dekke pensjonskostnadene i karantenetiden tilsvarende vanlig medlemskap i Statens Pensjonskasse, jfr. Innst. S. nr. 215 (2004-2005).

I karanteneperioden ytes det godtgjørelse som tilsvarer lønnen vedkommende hadde ved fratreden, samt feriepenger. Vilkåret for å få godtgjørelse er at vedkommende får et bindende tilbud om jobb og ikke får innvilget fritak fra karanteneklausulen. Godtgjørelsen utbetales i perioden vedkommende er avskåret fra å tiltre ny stilling på grunn av karantenen. Arbeidsforholdet vil ikke bestå i karantenetiden, og godtgjørelsen skal ikke kompensere for andre ytelser enn lønn og feriepenger. Andre arbeidsinntekter i perioden vil komme til fradrag i godtgjørelsen. Ut fra administrative hensyn ses det likevel bort fra inntekter opp til 5 000 kroner (regnet samlet for karanteneperioden).

Departementet foreslo i høringsbrevet at det er tidligere stillings pensjonsgrunnlag og stillingsstørrelse som medregnes. Tidligere arbeidsgiver må underrette Statens Pensjonskasse om perioden som skal medregnes, og betale pensjonsinnskudd og arbeidsgiverandel for perioden etter lov om Statens Pensjonskasse §§ 17 og 18. I perioden som medregnes, vil personen regnes som ordinært medlem i Statens Pensjonskasse. Reglene om oppsatt pensjonsrett får derfor ikke anvendelse.

Akademikerne, LO Stat, Unio og YS Stat støttet forslaget.

Forslaget i proposisjonen er i samsvar med høringsbrevet.

2.3 Presisering av karensbestemmelse knyttet til uførepensjon og enke-/ enkemannspensjon

I lov om Statens Pensjonskasse begrenses retten til uførepensjon og enke-/enkemannspensjon når en sykdom er kjent da retten til medlemskap inntrer. For uførepensjon fremgår dette av § 27 tredje ledd første punktum:

«Rett til uførepensjon inntrer ikke når medlemmet selv forsettlig er skyld i at han er blitt udyktig til å utføre sin tjeneste, eller når udyktig­heten inntrer innen to år etter tilsettingen og skyldes en sykdom eller svakelighet som medlemmet led av da han ble tilsatt, og som det må antas at han da kjente til.»

For etterlattepensjon fremgår det av § 32 tredje ledd første punktum:

«Rett til enke- eller enkemannspensjon inntrer ikke når medlemmet dør innen ett år etter at det fikk tilsetting med rett til medlemskap i Pensjonskassen eller etter at ekteskapet ble inngått, og dødsfallet skyldes sykdom som medlemmet led av ved tilsettingen eller vigselen, og som en av ektefellene må antas å ha kjent til.»

Departementet foreslo i høringsbrevet en presisering i bestemmelsene om hva som ligger i «som medlemmet led av» og «antas å ha kjent til». Bakgrunnen er de mange klagesakene Statens Pensjonskasse mottar vedrørende bestemmelsene. Det foreslås å presisere at også symptomer på sykdommen er innbefattet. Både Trygderetten og Lagmannsretten har stadfestet at også symptomer er omfattet. Trygderetten sier i kjennelse av 2. august 2002 følgende:

«Det må mao. ikke nødvendigvis ha vært stilt noen diagnose. På den annen side forutsettes det at det er symptomer på den etterfølgende diagnostiserte sykdommen som har vært tilstedeværende, dvs. at det må være godtgjort at det hele tiden har dreid seg om den samme lidelsen.»

Karensbestemmelsen i § 27 tredje ledd kommer også til anvendelse når et medlem blir arbeidsufør innen to år etter at han eller hun har økt stillingsstørrelsen, og det kan godtgjøres at uførheten skyldes en sykdom eller svakelighet som vedkommende led av eller hadde symptomer på mens vedkommende ennå hadde den lavere stillingsstørrelse. I slike tilfeller er det den lavere stillingsstørrelse som legges til grunn for uførepensjonsberegningen. Mange av klagesakene gjelder dette forholdet. Karensbestemmelsen benyttes ikke ved økt lønn som ikke har sammenheng med økt stillingsstørrelse.

Statens Pensjonskasse har anslått at i underkant av halvparten av Pensjonskassens saker som behandles av Trygderetten gjelder saker der uførepensjon og etterlattepensjon er avslått på grunn av karensreglene i § 27 tredje ledd og § 32 tredje ledd. Forslaget til presisering av bestemmelsene er en stadfestelse av gjeldende rett. Endringen vil ikke ha økonomiske konsekvenser. Forslaget innebærer en administrativ gevinst ved at antall klagesaker forventes å bli redusert.

Arbeidsgiverforeningen Spekter, De selvstendige kommunale pensjonskasser, KLP og NITO støttet forslaget.

Unio støttet også forslaget, men mener det er urimelig at utvidelse av tilsettingsforholdet også skal rammes av karensbestemmelsen. Unio viser i den sammenheng til at mange deltidsarbeidende arbeider såkalt ufrivillig deltid.

Akademikerne støtter ikke forslaget. De mener forslaget innebærer en innstramming av gjeldende bestemmelser og frykter at langt flere enn tidligere blir utelukket fra uføre-, enke- og enkemannspensjon. De påpeker også at flere ulike lidelser kan fremkalle samme symptom.

LO stat støtter ikke forslaget. Det påpekes at det er en vesensforskjell mellom å legge «symptomer» til grunn i enkeltavgjørelser, til at «symptomer» innføres i en generell regel. De mener forslaget innebærer krav til «selvinnsikt» i medisin og diagnose hos den enkelte arbeidstaker som må unngås.

Norsk Pensjonistforbund støtter ikke forslaget, og mener forslaget innebærer en skjerping av kriteriene for pensjonsretten og en svekkelse av det enkelte medlems rettssikkerhet.

YS Stat går i mot forslaget og mener det er problematisk å ta dette inn i en generell lovtekst. Forslaget stiller krav til «selvinnsikt» i medisin og diagnose hos den enkelte arbeidstaker. YS Stat mener det er en utfordring å kunne verifisere hvordan symptomer av en eller annen art har utviklet seg til en senere diagnose og eventuelt påfølgende uførhet.

Departementets forslag

Departementet finner å fremme lovforslag i samsvar med forslaget i høringsbrevet. Det innebærer et tillegg til § 27 tredje ledd første punktum og § 32 tredje ledd første punktum. Det har vært en forutsetning at forslaget ikke medfører en skjerping av vilkårene for tilståelse av uførepensjon. Hensikten er å gi bedre informasjon i lovteksten. Endringen innebærer ingen innstramming i forhold til gjeldende praksis. Vurderingen av symptomer i forhold til karensregelen er en medisinsk vurdering. I legeerklæringen som ligger til grunn for uføresøknaden må det redegjøres for når uførheten oppsto. Her fremgår altså legens vurdering av når uførheten oppsto, herunder symptomer på den etterfølgende diagnostiserte sykdommen. I tillegg til primærlege, vurderer også hovedlegen i Statens Pensjonskasse disse tilfellene. Den samme medisinske vurderingen benyttes i forhold til karens ved enke- og enkemannspensjon.

2.4 Likebehandling av enker og enkemenn

2.4.1 Bakgrunn

EFTAs klageorgan Efta Surveillance Authority (ESA) har hatt en klagesak til behandling som gjelder Statens Pensjonskasses regelverk om enke- og enkemannspensjon og forholdet til EUs likestillingsdirektiv (rådsdirektiv 86/378 EØF av 24. juli 1986 om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i yrkesbaserte trygdeordninger). Saken er behandlet av EFTA-domstolen 30. oktober 2007. Domstolen konkluderte med at lov om Statens Pensjonskasse § 34 første ledd andre punktum er i strid med likestillingsdirektivet og artikkel 69 i EØS-avtalen. Dommen krever at det gjennomføres likestilling for kvinner og menn for den del av pensjonsgivende tjenestetid som er opptjent etter 1. januar 1994, dvs. det tidspunktet da EØS-avtalen fikk virkning for Norge.

Bakgrunnen for forskjellsbehandlingen av kvinner og menn var en endring av reglene om enke- og enkemannspensjon i lov om Statens Pensjonskasse fra 1. oktober 1976. Enkemenn fikk fra da av ubetinget rett til pensjon, også i tilfeller hvor de ikke var forsørget av kvinnen. Det ble samtidig innført regler om reduksjon av enke- og enkemannspensjonene når gjenlevende hadde inntekt fra arbeid eller hadde alders- eller uførepensjon. Reglene om inntektsprøving ble ikke gjort gjeldende for kvinner som er gift med menn som ble medlem i pensjonsordningen før 1. oktober 1976. Disse fikk videreført en rett til enkepensjon hvor pensjonen ikke reduseres i forhold til arbeidsinntekt og egen alders- eller uførepensjon. De aktuelle kvinnene er også omfattet av særlige regler for samordning av tjenestepensjonen med pensjon fra folketrygden. De særlige reglene i lov om Statens Pensjonskasse og samordningsloven (nedenfor omtalt som særordningen) er altså i strid med EØS-avtalen.

En likestilling kan gjennomføres på flere måter. Enten kan

1. særordningen for kvinnene oppheves, eller så kan

2. tilsvarende gruppe menn omfattes av ordningen (menn som er gift med kvinner med medlemskap i Statens Pensjonskasse før 1. oktober 1976).

3. En mellomting mellom alternativene i bokstav a) og b) er også en mulighet.

EFTA-domstolen krever at likestillingen må gjelde den del av tjenestetiden som er tjent opp etter 1. januar 1994.

2.4.2 Gjeldende rett

2.4.2.1 Dagens regler for enke- og enkemannspensjon fra Statens Pensjonskasse

Retten til etterlattepensjon følger av kapittel 7 i lov om Statens Pensjonskasse. Fra 1. januar 2001 ble det innført en ny beregningsmåte for etterlattepensjon. Enke- og enkemannspensjon etter de nye reglene er 9 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full pensjonsgivende tjenestetid (nettoberegnet etterlattepensjon). Denne pensjonen samordnes ikke med folketrygdens ytelser.

Noen grupper er unntatt fra reglene om nettoberegnet etterlattepensjon. Det gjelder for det første kvinner som er gift med menn med medlemskap før 1. oktober 1976. For det andre unntas de som er født før 1. juli 1950 og avdøde ektefelle var medlem i Pensjonskassen før 1. juli 2000. De som er unntatt får etterlattepensjon beregnet som 39,6 prosent av pensjonsgrunnlaget til avdøde ved full pensjonsgivende tjenestetid (bruttoberegnet etterlattepensjon). Pensjonsprosenten på 39,6 prosent fremkommer ved at den etterlatte får 60 prosent av alderspensjonen avdøde hadde eller ville ha fått dersom hun/han hadde stått i stilling fram til aldersgrensen. Full alderspensjon er 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Bruttoberegnet etterlattepensjon samordnes med folketrygdens ytelser.

Det er reglene om bruttoberegnet enke- og enkemannspensjon som medfører brudd på EØS-avtalen.

2.4.2.2 Inntektsprøving av enke- og enkemannspensjon

I punktet her gis en beskrivelse av reglene for avkorting av pensjonen i forhold til gjenlevendes arbeidsinntekt og/eller alders- eller uførepensjon.

Dersom gjenlevende ektefelle har eller forventes å få arbeidsinntekt som overstiger halvparten av grunnbeløpet i folketrygden (G), skal pensjonen reduseres med 40 prosent av den overskytende inntekt. Når gjenlevende har egen alders- eller uførepensjon, begrenses samlet pensjon til 60 prosent av summen av den etterlattes egenopptjente pensjon og pensjonen avdøde ville hatt rett til som alders- eller uførepensjonist med full uføregrad.

Dersom gjenlevende både har arbeidsinntekt og alders- eller uførepensjon, skal etterlattepensjonen først reduseres pga. egen alders- eller uførepensjon, og deretter for arbeidsinntekt, jfr. lov om Statens Pensjonskasse § 34 tredje ledd tredje punktum.

Eksempel på inntektsprøving:

• Enke- og enkemannspensjon før inntektsprøving og samordning (her full opptjening):

  374 300 x 66 % x 60 % x 30/30 = 148 223

• Reduksjon pga. alders- eller uførepensjon. Samlet pensjon utgjør maks 60 prosent av summen av egenpensjon og avdødes beregnede alderspensjon. Egen tjenestepensjon her: 150 000 kroner

  Avdødes alderspensjon 374 300 x 66 % x 30/30		247 038
  Egen tjenestepensjon	+	150 000
  Sum	=	397 038
  Begrensning, maks pensjon: 397 038 x 60 %		238 223
  Egen alders- eller uførepensjon	-	150 000
  Etterlattepensjon	=	88 223

• Reduksjon pga inntekt. Etterlattepensjon reduseres ved inntekt over 1/2 G. Pensjonen reduseres med 40 % av overstigende inntekt. Inntekt her: 150 000 kroner. G pr. 1. mai 2009.

Kvinner som er enker etter menn med medlemskap før 1. oktober 1976 er ikke omfattet av reglene som reduserer etterlattepensjonen ved arbeidsinntekt og egen alders- eller uførepensjon. I eksemplet over vil disse få 148 223 kroner i etterlattepensjon før den samordnes med folketrygdens etterlattepensjon. Dette er en forskjellsbehandling mellom kvinner og menn som er uakseptabel etter EØS-avtalen.

2.4.2.3 Samordning av etterlattepensjon fra folketrygden og Statens Pensjonskasse

Enker etter menn med medlemskap før 1. oktober 1976 er som nevnt ovenfor omfattet av særlige regler for samordning av tjenestepensjon og etterlattepensjon fra folketrygden i lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser. ESA, som har tatt opp dette som en særskilt sak, har ment at også disse reglene synes å være i strid med EØS-regelverket. Den naturlige løsningen for samordningsloven er å følge den endringen som gjøres i lov om Statens Pensjonskasse. Nedenfor gis en beskrivelse av regelverket i samordningsloven. Teksten er hentet fra NOU 1995: 29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser pkt 9.2.3.4.

«Tilleggspensjonen er tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen – parallellitetsregelen og fridelsregelen

Når to personer er «gift» 1 med hverandre og en av dem dør, blir tilleggspensjonen til den gjenlevende ektefellen beregnet på en spesiell måte, se folketrygdloven § 3-23 andre ledd. Etter denne bestemmelsen får den gjenlevende en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp. Tilleggspensjonen til den gjenlevende skal likevel ikke være mindre enn vedkommendes egenopptjente tilleggspensjon. For at den gjenlevende skal få utbetalt en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av summen av de tilleggspensjonene som den gjenlevende og den avdøde har tjent opp, må tilleggspensjonen til den gjenlevende stå i et bestemt forhold til tilleggspensjonen til den avdøde. Der dette er tilfelle, nyter den gjenlevende i en viss grad godt av tilleggspensjonsopptjeningen til den avdøde. I disse tilfellene kan man derfor si at den tilleggspensjonen som den gjenlevende får utbetalt, er tjent opp av både den gjenlevende og den avdøde.

Fram til 1989 ble det samordnet med den tilleggspensjonen som den gjenlevende fikk utbetalt fra folketrygden. Det ble ikke tatt hensyn til hvem av ektefellene som hadde tjent opp tilleggspensjonen. I 1989 ble dette forholdet endret. Stortinget mente at tilleggspensjon som var tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen, skulle holdes utenfor samordning, og ved lov 16. juni 1989 nr. 89 fikk samordningsloven § 23 nr. 2 et nytt andre ledd som lyder slik:

«Er tilleggspensjonen fra folketrygden tjent opp av to personer som er gift med hverandre, jf folketrygdloven §§ 12-15 og 19-7, skal fradraget i gjenlevendes tjenestepensjon være 55 prosent av avdødes egenopptjente tilleggspensjon, dersom det er avdøde som har tjent opp tjenestepensjonen. Dersom det er gjenlevende som har tjent opp tjenestepensjonen, skal fradraget være begrenset til gjenlevendes egenopptjente tilleggspensjon. Har medlemmet i tjenestepensjonsordningen ikke tjent opp rett til tilleggspensjon, gjøres ikke noe fradrag. . [Fiktivfordelsregelen] gjelder tilsvarende.»

Denne bestemmelsen kalles ofte parallellitetsregelen. Tanken bak bestemmelsen er nemlig at det i størst mulig grad skal være parallellitet mellom den ytelsen som blir utbetalt fra tjenestepensjonsordningen, og det samordningsfradraget som blir gjort for tilleggspensjonen. Dette kan illustreres slik:

Et medlem i en offentlig tjenestepensjonsordning tjener opp to pensjoner: En alders- og uførepensjon til fordel for seg selv og en enke- eller enkemannspensjon til fordel for sin ektefelle. Parallelt med opptjeningen i tjenestepensjonsordningen tjener medlemmet opp tilsvarende tilleggspensjonsrettigheter i folketrygden. For sitt eget vedkommende gjelder dette retten til alders- eller uførepensjon (tilleggspensjon). Til fordel for sin ektefelle tjener medlemmet opp en enke- eller enkemannspensjon (tilleggspensjon) som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som vedkommende tjener opp til fordel for seg selv. Uansett om ektefellen til medlemmet har tjent opp egen tilleggspensjon eller ikke, er ektefellen sikret en tilleggspensjon som svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp.

Når pensjonen fra tjenestepensjonsordningen er en alders- eller uførepensjon (i disse tilfellene er det den gjenlevende ektefellen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen), innebærer parallellitetsregelen at samordningsfradraget for tilleggspensjonen må svare til (100 prosent av) den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp. I dette tilfellet er det parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden ved at pensjonsrettighetene blir tjent opp samtidig og skal dekke samme formål. Denne bestemmelsen finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd andre setning.

I de tilfellene der tjenestepensjonen er en enke- eller enkemannspensjon (i disse tilfellene er det den avdøde ektefellen som har vært medlem i tjenestepensjonsordningen), innebærer parallellitetsregelen at samordningsfradraget for tilleggspensjonen må svare til den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp til fordel for sin ektefelle (55 prosent av sin egenopptjente tilleggspensjon). Også i forhold til sikringen av ektefellen foreligger det parallell opptjening i tjenestepensjonsordningen og i folketrygden ved at pensjonsrettighetene blir tjent opp samtidig og skal dekke samme formål. Denne bestemmelsen finnes i samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd første setning.

Etter en tid fant Stortinget at parallellitetsregelen ikke gav de ønskede samordningsresultater i de tilfellene der pensjonen fra tjenestepensjonsordningen var en ikke-ervervsprøvd enkepensjon. Ved lov 5. juni 1992 nr. 53 ble det derfor gitt en ny bestemmelse om hvordan disse pensjonene skulle samordnes med tilleggspensjonene fra folketrygden. Den nye bestemmelsen ble tatt inn i samordningsloven § 23 nr. 2 som et nytt fjerde ledd, og lyder slik:

«Ved samordning av enkepensjon fra tjenestepensjonsordning hvor det ikke skal foretas reduksjon på grunn av enkens egen ervervsinntekt, skal den tilleggspensjon fra folketrygden som enken har opptjent i sin helhet betraktes som en fridel og holdes utenfor samordningen. Departementet fastsetter nærmere forskrifter for slikt samordningsfritak.»

Med hjemmel i denne bestemmelsen har Sosial- og helsedepartementet bestemt følgende:

«Fullt fradrag for tilleggspensjon fra folketrygden settes lik differansen mellom:

1. en antatt tilleggspensjon fra folketrygden, fastsatt til 55 pst av summen av de tilleggspensjoner hver av ektefellene har opptjent, der poengtallet for den avdøde er fastsatt i henhold til . [fiktivfordelsregelen], og

2. den tilleggspensjon enken har opptjent.

Når tilleggspensjonen fastsatt under b) er større eller lik tilleggspensjonen under a), gjøres ikke fradrag.»

Denne bestemmelsen kalles ofte fridelsregelen. Grunnen er at i den tilleggspensjonen som enken får utbetalt fra folketrygden, skal man trekke ut et beløp som svarer til enkens egenopptjente tilleggspensjon, og samordne med det som eventuelt er igjen. Enkens egenopptjente tilleggspensjon blir med andre ord betraktet som en fridel som skal holdes utenfor samordningen.

Dette har ført til at samordningsfradraget for tilleggspensjonen fra folketrygden skal begrenses på tre forskjellige måter når denne pensjonen helt eller delvis er tjent opp av ektefellen til medlemmet i tjenestepensjonsordningen. Begrensningen er avhengig av hva slags ytelse som kommer til utbetaling fra tjenestepensjonsordningen, og kan oppsummeres slik:

1. Når tjenestepensjonen er en alders- eller uførepensjon, skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses til 100 prosent av den tilleggspensjonen som den gjenlevende har tjent opp (samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd andre setning).

2. Når tjenestepensjonen er en ervervsprøvd enkepensjon eller en enkemannspensjon, skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses til 55 prosent av den tilleggspensjonen som den avdøde har tjent opp (samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd første setning).

3. Når tjenestepensjonen er en ikke-ervervsprøvd enkepensjon, skal samordningsfradraget for tilleggspensjonen begrenses til den eventuelle differansen mellom den tilleggspensjonen som blir utbetalt, og den tilleggspensjonen som den gjenlevende selv har tjent opp (samordningsloven § 23 nr. 2 fjerde ledd).

Felles for de tre begrensningsreglene er at man skal benytte medlemmets fiktive tilleggspensjon dersom denne pensjonen er lavere enn den tilleggspensjonen som medlemmet har tjent opp i folketrygden.»

2.4.2.4 Eksempel på beregning av enke- og enkemannspensjon

Nedenfor følger et eksempel som viser forskjellen i etterlattepensjonen for dem som omfattes av overgangsordningen fra 1976 (særordningen) og dem som er omfattet av de ordinære beregningsreglene. Eksempelet viser at de som både har egenopptjent pensjon i folketrygden og tjenestepensjonsordningen, og eventuelt har egen arbeidsinntekt, kommer bedre ut med særordningen enn de som ikke har slik opptjening og inntekt.

Anna er 53 år gammel og skal ha enkepensjon etter Gustav. Hun har en årlig arbeidsinntekt på 290 000 kroner og har ingen egen pensjon.

Pensjon beregnet etter særordningen:

Pensjon beregnet etter ordinære pensjonsregler (enkepensjonen fra Statens Pensjonskasse blir ­redusert med 40 prosent av arbeidsinntekt over  G, før den samordnes med inntektsredusert enkepensjonen fra folketrygden):

Dersom hun ikke hadde hatt egen arbeidsinntekt og heller ikke egen pensjon, ville ikke pensjonene, i utgangspunktet, blitt redusert, bare samordnet. Det hadde da ikke hatt noe å si om hun var omfattet av særordningen eller ikke. Pensjonen ville med dette som forutsetning blitt:

Siden hun er yngre enn 55 år, er det forventet at hun har en arbeidsinntekt på minst 2 G. Med mindre det er urimelig, vil det skje en reduksjon ut fra denne forventede inntekten, selv om hun faktisk har inntekten eller ikke, jfr. folketrygdloven § 17-8. Bestemmelsen har ikke noe å si dersom pensjonen beregnes etter særordningen:

Dersom pensjonen hadde blitt beregnet etter ordinære regler vil pensjonen utgjort dette:

Ved 67 år får Anna alderspensjon i folketrygden ut fra avdødes tilleggspensjon og hennes egen tilleggspensjon. Samordningen viser at hun med særordningen kommer bedre ut i enkepensjon fra Statens Pensjonskasse. Med vanlig enkepensjonsberegning får hun utbetalt det samme i netto enkepensjon fra Pensjonskassen som før hun ble 67 år.

Med særordning:

Uten særordning:

2.4.2.5 EØS-avtalen med tilhørende direktiver

Prinsippet om lik avlønning av kvinner og menn fremgår av EØS-avtalen artikkel 69. Bestemmelsen svarer til EF-traktaten artikkel 119. Av bestemmelsen fremgår det at avtalepartene skal gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid.

Artikkel 69 utfylles av rådsdirektiv 86/378/EØF av 24. juli 1986 om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av menn og kvinner i yrkesbaserte trygdeordninger. Direktivet er inntatt i EØS-avtalens vedlegg XVIII pkt. 20. Direktivet ble endret 20. desember 1996 ved rådsdirektiv 96/97/EØF. I endringsdirektivet fremgår det at både offentlige og private kollektive tjenestepensjonsordninger skal likebehandle kvinner og menn, i overensstemmelse med EF-domstolens fortolkning av art. 119 i Barber-saken (jfr. C-262/88). EF-domstolen fastslo 17. mai 1990 at alle former for ytelser fra arbeidsgiver til arbeidstaker under yrkesbaserte trygdeordninger er å anse som lønn i henhold til Romatraktatens art 119. Endringsdirektivet (rådsdirektiv 96/97) ble gitt tilbakevirkende kraft på følgende måte (art. 2):

«1. Ethvert tiltak til gjennomføring av dette direktiv som angår arbeidstakere, skal omfatte alle ytelser utledet av ansettelsestid etter 17. mai 1990 og får tilbakevirkende kraft til nevnte dato, uten at dette berører arbeidstakere eller personer som avleder rettigheter fra dem, som før nevnte dato har anlagt søksmål eller framsatt en tilsvarende klage etter nasjonal lovgivning. I så fall skal gjennomføringstiltakene ha tilbakevirkende kraft til 8. april 1976 og omfatte alle ytelser utledet av ansettelsestid etter denne dato. For de medlemsstater som har tiltrådt Fellesskapet etter 8. april 1976, skal denne dato erstattes med den dato da traktatens artikkel 119 trådte i kraft på deres territorium.

…

3. For de medlemsstater som har tiltrådt Fellesskapet etter 17. mai 1990, og som 1. januar 1994 var part i avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde, endres datoen 17. mai 1990 i nr. 1 og 2 til 1. januar 1994.»

På bakgrunn av den siterte bestemmelse har EFTA-domstolen fastslått at virkningstidspunktet for direktivets anvendelse for Norge er 1. januar 1994.

2.4.3 Forslaget i høringsbrevet

Departementet har i brev til ESA akseptert at reglene som forskjellsbehandler kvinner og menn må endres. Dette gjelder selv om særordningen for kvinnene er en overgangsordning. EØS-regelverket krever en likestilling for den del av tjenestetiden som er opptjent etter EØS-avtalens ikrafttredelse. En måte å oppnå likestilling på er å omfatte enkemenn i særordningen som i dag bare gjelder kvinner. En annen måte er å la kvinnene som er omfattet av særordningen være omfattet av de ordinære reglene istedenfor. Departementet foreslo i høringsbrevet en blanding av disse to alternativene.

Det er flere forhold som taler mot å omfatte enkemenn i særordningen som har vært gjeldende for kvinner. For det første vil det gi økte pensjonsutbetalinger til en gruppe som ikke har ventet eller blitt lovet en slik forbedret pensjonsrett. Særordningen er et avviklingsregelverk, og det å omfatte også menn i ordningen innebærer en tilfeldig pensjonsmessig gevinst som verken de eller noen andre kunne forvente skulle gjelde dem. For det andre vil en slik utvidelse være å gå motsatt vei av hva som ble bestemt i 1976. Særordningen for kvinnene er historisk betinget og gjenspeiler en tid hvor etterlatte enker var hjemmeværende.

På bakgrunn av dette generelle synet, har departementet sett på i hvilken grad det kan gjøres innstramning for ulike grupper kvinner som omfattes av særordningen fra 1976. Ved ikke å omfattes av særordningen, vil enkepensjonen beregnes etter de ordinære regler, dvs. bli redusert i forhold til gjenlevendes egen arbeidsinntekt og pensjon, og samordnet med folketrygdens pensjon etter ordinære samordningsregler. Endringen kan enten gjelde for den del av tjenestetiden som er opptjent etter 1. januar 1994 eller for hele tjenestetiden. For å begrense kompleksiteten mener departementet at opphevelsen bør gjelde for hele tjenestetiden.

En slik endring må ses i sammenheng med Grunnloven § 97. Vurderingen nedenfor baserer seg på en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. Grunnloven § 97 gir et visst vern mot at lovgiver griper inn i bestående rettsforhold med virkning framover i tid. Sentrale momenter i vurderingen av om endringen står seg i forhold til bestemmelsen, er for det første grunnlaget for forventningene om pensjonsutbetaling. Som en del av dette er det å bemerke at ytelsene fra Statens Pensjonskasse har en avtalerettslig forankring i arbeidsavtalen. For det andre er inngrepets omfang og nærmere virkning av betydning. Her vil de økonomiske konsekvensene være et sentralt moment. Dette vil variere fra person til person. Det er av betydning at inntektsprøving ikke berører kjernen med hensyn til opptjening av pensjonsrettigheter. Videre er enkepensjon ikke lenger eneste inntekt for de fleste enker. Det tredje hensynet som kan nevnes i grunnlovsvurderingen er formålet med endringen. Det innebærer en vurdering av lovgivers behov for å omdisponere tilgjengelige ressurser i tråd med samfunnsutviklingen og endrede demografiske forhold. Her kommer det inn at kvinner i dag neppe på generelt grunnlag kan sies å ha det samme behov for pensjonsrettigheter etter sin ektefelle som tidligere generasjoners kvinner.

Ved vurdering av inngrepets omfang må det ses hen til at de aktuelle kvinnene uansett vil være sikret en viss minimumsinntekt. Ett av de sentrale hensyn bak ordningen med ektefellepensjon – å sikre enken en minimumsinntekt når ektefellen faller fra – vil ivaretas også dersom særordningen innskrenkes. Kvinnene vil omfattes av de ordinære reglene for beregning av etterlattepensjon.

Et av momentene i grunnlovsvurderingen er om inngrepet rammer «plutselig». Jo lengre tid de som rammes av et inngrep har til å omstille seg før endringen får rettslig eller økonomisk betydning for dem, i desto mindre grad vil den aktuelle endringen fremstå som «klart urimelig eller urettferdig».

Det er vurdert om følgende grupper kvinner kan omfattes av de ordinære reglene for beregning av etterlattepensjon og ikke etter særordningen:

1. Enker som i dag har en etterlattepensjon etter særordningen.

2. Kvinner som er gift med menn med medlemskap før 1. oktober 1976, men som ikke er enker.

3. Kvinner som ikke er gift med menn med medlemskap før 1. oktober 1976, men som omfattes av særordningen dersom de gifter seg med slike menn og mennene senere dør.

Departementet mener beregningsmåten ikke bør endres for kvinner i gruppe a . Enkene har en forventning om utbetaling av etterlattepensjonen de mottar i dag, og de har innrettet seg på å få en slik pensjon. Departementet foreslo derfor at det ikke gjøres endring i retten til enkepensjon etter særordningen for dem som allerede mottar slik enkepensjon i dag.

Ved å la kvinner som i dag er enker etter menn med medlemskap før 1.10.1976 fortsatt være omfattet av overgangsordningen, må tilsvarende gruppe enkemenn også omfattes av særordningen. Departementet foreslo å begrense utvidelsen til tjenestetid opptjent etter 1. januar 1994 slik kravet fra EFTA-domstolen er. Det medfører at de som er blitt enkemenn etter 1. januar 1994, og som var gift med en kvinne med medlemskap før 1. oktober 1976, får enkemannspensjonen beregnet etter reglene i særordningen for den del av tjenestetiden som er opptjent etter 1. januar 1994. I den grad tjenestetid fra dødsfallet til aldersgrensen teller med i pensjonsberegningen (gjelder dersom avdøde sto i stilling eller mottok uførepensjon på tidspunktet for dødsfallet), vil denne tiden regnes med som tjenestetid opptjent etter 1994.

Kvinner som kommer inn under gruppe b vil ikke ha samme forventning om å få utbetalt pensjon etter særordningen som dem som får slik enkepensjon i dag. Kvinnene mottar ikke pensjon og vil inntil en viss alder kunne tilpasse seg de nye reglene.

Endringene i arbeidslivet gjør at forutsetningene som lå til grunn da reglene om enkepensjon ble gitt ikke er de samme i dag. Enkepensjoner er som oftest ikke lenger eneste framtidige inntekt for dem som blir enker. Det å la pensjonen bli redusert i forhold til enkens egen inntekt, er et avgrenset tap av en rett som er avledet fra ektemannen. En innskrenking slik at denne gruppen ikke lenger omfattes av særordningen, medfører at enkepensjonen blir tilpasset det normale ytelsesnivået. Etter departementets syn kan en innskrenkning skje i forhold til kvinner i gruppe b, men det bør gjøres et unntak for kvinner over en viss alder.

Etter departementets syn kan grensen settes til tilfeller der kvinnen er over og under 55 år. Virkningen er at kvinner over 55 år i gruppe b fortsatt omfattes av særordningen, mens kvinner under 55 år omfattes av de ordinære reglene for beregning av etterlattepensjon. Ved fastsettelsen av grensen på 55 år er det tatt hensyn til at kvinner har hatt en stadig høyere yrkesdeltakelse. Den høyere yrkesdeltakelsen har medført at kvinner i stadig større grad har hatt sin egen økonomi, og ikke innrettet seg på en avledet rett til enkepensjon om mannen dør.

Boks 2.1 Oversikt over utviklingen av arbeidsstyrken i Norge

I NOU 2004: 1 pkt 3.4 gis en oversikt over utviklingen av arbeidsstyrken i Norge:

Etter 1970 har antall sysselsatte økt sterkt, hovedsakelig som følge av økt sysselsetting blant kvinner.

…

Figur 2.1 (figur 3.9 i NOU 2004: 1) viser yrkesfrekvenser etter alder og kjønn i perioden 1972 – 2002. Figuren viser at yrkesfrekvensene, dvs. andelen av befolkningen som er yrkesaktiv, har vist betydelige endringer i de siste 30 årene. De viktigste endringene er:

• Økt yrkesdeltakelse blant kvinner slik at yrkesdeltakelsen nærmer seg nivået for menn.

• Nedgang i yrkesfrekvensen for eldre menn, særlig som følge av økt uførepensjonering, men også i noen grad som følge av ordningen med avtalefestet pensjon.

• Til tross for at stadig flere tar utdanning har yrkesdeltakingen blant ungdom økt i perioden sett under ett, selv om tallene her har vist store svingninger. Utviklingen må ses i sammenheng med at flere kombinerer utdannelse og deltidsarbeid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forslaget tar altså hensyn til kvinnens alder. Dette var et sentralt element da de nye reglene om etterlattepensjon ble innført i 2001. Reglene omfatter de som ble enker eller enkemenn etter 2001, og som er født etter 1. juli 1950. Etterlattepensjonen beregnes da som 9 prosent av pensjonsgrunnlaget uten at pensjonen samordnes med pensjonen fra folketrygden. Et ytterligere hensyn for å legge vekt på kvinnens alder er at det er hun som ektefelle som er begunstiget, og som bør ha mulighet til å sikre sin egen fremtidige inntekt gjennom arbeidsinntekt med tilhørende pensjonsopptjening og sparing.

Ved å la kvinner som er over 55 år og gift med menn med medlemskap før 1. oktober 1976 fortsatt være omfattet av særordningen, må tilsvarende gruppe menn også omfattes av særordningen. Departementet foreslo i høringsbrevet å begrense utvidelsen til tjenestetid opptjent etter 1. januar 1994 slik kravet fra EFTA-domstolen er.

Departementet legger til grunn at kvinner i gruppe c har et svakt grunnlag for forventningen om en framtidig rett til enkepensjon etter særordningen. Departementet foreslo i høringsbrevet at muligheten til å omfattes av særordningen ved å gifte seg med en mann med medlemskap før 1. oktober 1976 oppheves.

2.4.4 Høringsinstansenes syn

Akademikerne mener særordningen for kvinner må videreføres fullt ut. For å oppnå likebehandling av enker og enkemenn, må enkemenn i nødvendig utstrekning inkluderes i de ordninger som i dag kun gjelder kvinner, fremfor å frata kvinner gjeldende rettigheter. Det stilles spørsmål ved argumentasjonen om at yngre kvinner vil kunne tilpasse seg de nye reglene da det ikke er gitt at det ligger langt frem i tid at et pensjonstilfelle oppstår. Akademikerne er ikke sikker på om vurderingen av grunnlovsvernet i høringsbrevet gir holdbare konklusjoner. De økonomiske konsekvensene av å endre regelverket for enke- og enkemannspensjoner i Statens Pensjonskasse er usikre, og er et ytterligere argument for at de tidligere reglene for enkene på dette punkt bør videreføres.

Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter departementets forslag. Departementets forslag til innstramming i reglene vurderes å være et begrenset inngrep i gjeldende regler.

De selvstendige kommunale pensjonskasser (DSKP ) mener departementet burde ha vurdert virkninger av endringsforslaget i et bredere perspektiv. Som følge av Overføringsavtalen er pensjonsinnretninger, som leverer offentlig tjenestepensjon og som har sluttet seg til avtalen, forpliktet til å gjennomføre tilsvarende endringer av pensjonsbestemmelsene som dem som er og blir foretatt i lov om Statens Pensjonskasse. En endring av bestemmelsene om etterlattepensjon i lov om Statens pensjonskasse § 34 vil få stor betydning innen tariffområdet for KS samt andre innen offentlig virksomhet. Forsikringsavtaler, datasystemer og rutiner må endres og tilpasses. For at en regelendring skal kunne implementeres på tilfredsstillende vis, forutsetter DSKP at det gis en rommelig tidsfrist. Ikrafttredelsestidspunktet bør sammenfalle med at endringer i folketrygdens alderspensjon trer i kraft. En revidert bestemmelse bør kun ha virkning for utbetaling som foretas etter ikrafttredelsen. DSKP mener en tilnærming med tilbakevirkende kraft vil kreve mye merarbeid for leverandørsiden og store kostnader for forsikringstaker. Videre vil det oppstå kompliserende forhold til Overføringsavtalen og dennes sikringsordning. Etterlattepensjon til enkemenn, i samsvar med forslaget fra departementet, er ikke et produkt det har vært inngått avtaler omkring. Det er en uforsikret hendelse som det ikke er betalt premie for eller avsatt midler til dekning av. Det vil måtte rettes et krav mot offentlige arbeidsgivere, som forsikringstakere, for særskilt engangspremie. DSKP mener en slik tilleggsregning vil kunne ramme enkeltkommuner relativt hardt, samtidig som enkeltindivider innenfor bestemmelsens virkeområde får en mer eller mindre tilfeldig og uventet gevinst. I tilfeller der en arbeidsgiver har opphørt å eksistere vil man videre kunne oppleve at krav blir rettet mot Overføringsavtalens sikringsordning. Heller ikke i denne ordningen har det vært avsatt midler med særskilt tanke på krav om etterlattepensjon til enkemenn. For det tilfellet at det besluttes at etteroppgjør skal gjennomføres, mener DSKP at staten bør dekke denne kostnaden. En eventuell merkostnad for arbeidsgivere i offentlig sektor vil måtte bli å relatere til mangelfull implementering av EØS-avtalen fra statens side. DSKP savner også en avklaring av forholdet til homofile ekteskap og partnerskap.

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) støtter prinsippet om at enker og enkemenn skal likebehandles i de offentlige tjenestepensjonsordningene. I likhet med DSKP viser FNH til Overføringsavtalen og kravet om å foreta tilsvarende endringer i regelverk som de endringene som blir gjort i lov om Statens Pensjonskasse. Dersom slike endringer ikke blir gjort, risikerer pensjonsinnretningen å bli sagt opp fra avtalen. FNH mener endringene ikke må få tilbakevirkende kraft. Dersom endringen også skal gjelde for pensjoner som allerede er innvilget, legger FNH til grunn at den bare skal gjelde for framtidige pensjonsutbetalinger. En motsatt løsning vil få begrenset virkning for de pensjonsinnretningene som er omfattet av forsikringsavtaleloven (FAL). Årsaken er at «manglende» terminutbetalinger som er eldre enn 3 år, vil være foreldet etter FAL § 18-6. I den grad disse innretningene skal gi etterbetalinger som er eldre enn dette, må det derfor uttrykkelig bestemmes ved lov. I tillegg vil en etterbetaling by på administrative utfordringer ved at innretningene må re-beregne og re-samordne de aktuelle pensjonsutbetalingene i en periode som kan strekke seg inntil 15 år bakover i tid. Et ytterligere kompliserende moment i denne sammenhengen er fordelingen av kostnadene der pensjonsopptjeningen har skjedd under Overføringsavtalen. I disse tilfellene skal det skje en proratarisk fordeling av kostnadene. Dersom det i tillegg skal skje etterbetalinger til dødsboet til den pensjonsberettigede, vil dette medføre ytterligere administrative kostnader og komplikasjoner. Dersom det gis tilbakevirkning mener FNH at staten må betale kostnadene. FNH mener endringens ikrafttredelse må samkjøres med andre endringer i de kommunale tjenestepensjonsordningene som vil skje i lys av ny alderspensjon i folketrygden. Det skyldes at en rekke administrative forhold må på plass før endringen kan tre i kraft. Forsikringsavtaler, vedtekter og tariffavtaler må endres. Det samme gjelder tilpasninger i datasystemer, rutiner m.m. FNH mener det må presiseres om det skal gjelde noe spesielt for homofile ekteskap/partnerskap. Ved innføringen av partnerskapsloven ble det lagt til grunn at rettigheter etter denne loven ikke gav rett til den gunstige enkepensjonsberegningen som gjelder for menn med medlemskap i den offentlige tjenestepensjonsordningen fra før 1. oktober 1976.

Forsvarets Pensjonistforbund mener at «særordningen» for en del kvinner ikke kan oppheves, uten at man berører etablerte, opparbeidede rettigheter. Tjenestepensjon er å betrakte som et kontraktlignende forhold, og staten kan ikke gjennom lovgivning frata kvinner opparbeidede pensjonsrettigheter uten at det gis erstatning. Forsvarets Pensjonistforbund mener likestilling mellom kvinner og menn ikke kan gjennomføres ved å frata kvinner allerede opparbeidede rettigheter.

Kommunal Landspensjonskasse (KLP) påpeker at de kommunale tjenestepensjonsordningene er fastsatt gjennom tariffavtaler, og mener det kan reises spørsmål om reglene her om enke- og enkemannspensjon også er i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser. KLP fastslår at endringer i lov om Statens Pensjonskasse uansett tradisjonelt er blitt fulgt opp med endringer i tilsvarende bestemmelser i de kommunale pensjonsordningene. Dette skyldes særlig Overføringsavtalen. De totale økonomiske konsekvensene knyttet til lovforslagene vil bli mer omfattende om man regner med kostnadene som vil bli påført hele offentlig sektor. Regelverket blir mer omfattende enn tidligere, og det kan være uheldig at det blir enda flere varianter av etterlattepensjoner. KLP mener departementets forslag gir en rimelig balansert løsning, men det er et usikkerhetsmoment om lovgiver griper inn i bestående rettsforhold. KLP mener et mulig alternativ kan være å la kvinner, som er født før 1. juli 1950 og som er gift med menn med medlemskap før 1. oktober 1976, være med i særordningen. Dette er en viss forenkling fordi kriteriene knyttet til gjenlevendes alder for hvem som faller inn under § 34 vil være det samme. KLP ønsker at regelendringene vurderes innført i tilknytning til endringene som kommer gjennom pensjonsreformen. KLP oppfatter lovforslaget slik at det gis tilbakevirkende kraft for dem som er blitt enkemenn etter 1. januar 1994 og som omfattes av særordningen, men er i tvil om dette kommer tilstrekkelig klart fram i lovforslaget. Det er uklart om det skal skje en etterbetaling, og i tilfelle fra hvilket tidspunkt etterbetalingen skal skje. Det kan for eksempel være fra det tidspunkt de fikk rett til enkemannspensjon, eller fra lovens ikrafttreden, eller et annet gitt tidspunkt. KLP mener hensynet til å minimalisere kostnadene her bør telle betydelig. KLP mener det ikke bør skje en etterbetaling til eventuelle arvinger siden pensjonsutbetalingen her er en gevinst som ikke er forventet og som heller ikke har noen likestillingseffekt. KLP forstår forslaget slik at ekteskap/partnerskap mellom to av samme kjønn som er inngått før lovforslaget trer i kraft, kan gi rettigheter med særordningen, men da bare med opptjening fra 1. januar 1994. Hvordan slike saker skal behandles bør fremgå av lovforarbeidene. KLP påpeker en forskjell mellom Statens Pensjonskasse og andre offentlige tjenestepensjonsordninger i forhold til om en person er omfattet av særordningen. I Statens Pensjonskasse må medlemmer som ikke var i stilling pr 1. oktober 1976, ha minst 3 år tjenestetid i en tidligere periode for at særordningen kommer til anvendelse. I de andre pensjonsordningene er det ingen slik minstegrense. Det er her tilstrekkelig å være innmeldt før 1. oktober 1976, for at enken skal komme inn under særordningen. KLP mener denne forskjellen er uheldig, og mener det bør vurderes om Statens Pensjonskasses praksis er i tråd med gjeldende lovbestemmelser. KLP forutsetter at departementet kommer med forslag til regler for hvordan pensjonen skal beregnes i de tilfeller enkemannspensjonen skal fordeles på pensjon med og uten særordning.

KS tar også opp forholdet til de kommunale tjenestepensjonsordningene, og mener det kan reises spørsmål om disse tariffbaserte bestemmelsene er i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser. KS konstaterer at endringer i lov om Statens Pensjonskasse tradisjonelt er blitt fulgt opp med endringer i tilsvarende bestemmelser i de kommunale pensjonsordningene. KS savner en beskrivelse av de totale økonomiske konsekvensene for hele offentlig sektor av forslagene. Hvordan kostnadene skal finansieres må også vurderes. KS mener det er ønskelig at de foreslåtte endringene behandles i tilknytning til endringer som må gjøres i de offentlige tjenestepensjonsordningene i forbindelse med pensjonsreformen.

Landslaget for offentlige pensjonister (LOP) tar sterk avstand fra departementets forslag. LOP mener enkemannspensjon uten ervervsprøving må gis virkning for opptjening tilbake til 1. januar 1976, og ikke bare for tiden etter 1. januar 1994. LOP viser til at lov om likestilling mellom kjønnene ble satt i verk 15. mars 1979 som et resultat av en årelang utviklingsprosess, og mener denne loven må tillegges minst samme vekt som EØS-avtalens likestillingsdirektiv. LOP mener videre at enke- og enkemannspensjon uten ervervsprøving når ektefellen ble medlem av offentlig pensjonsordning før 1. oktober 1976, ikke må begrenses til å gjelde bare de som er 55 år eller eldre. Særretten som foreløpig gjelder enker, er stadig opprettholdt. LOP hevder det både er enklest og mest rettferdig at dagens særordning for enker utvides til fullt ut å inkludere enkemenn. LOP mener forslaget etterlater seg

«en flau følelse av at en beskjeden «likestillingsgevinst» for enkemenn, dekkes inn og over­finansieres ved et betydelig senket enkepensjonsnivå.»

De gir følgende oppfordring:

«Gjennomfør lik pensjonsberegning for enker og enkemenn uten å ytterlig komplisere regelverket; det er for de fleste av oss vanskelig nok som det er.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet er kritisk til departementets forslag om at det kan innføres en innskrenking for kvinner som kommer inn under gruppe b. Ombudet kan ikke se at departementet har tilstrekkelig belegg for å hevde at kvinner i gruppe b, som er under 55 år, ikke har samme forventning om å få utbetalt pensjon etter særordningen som de som får slik enkepensjon i dag. Ombudet kan ikke se at departementet har grunnlag for å hevde at

«endringer i arbeidslivet gjør at forutsetningene som lå til grunn da reglene om enkepensjon ble gitt ikke er de samme i dag».

Det vises til at arbeidsmarkedet er svært kjønnsdelt, både horisontalt og vertikal, kvinner tjener mindre enn menn og andelen kvinner som arbeider deltid er markant høyere enn tilsvarende andel menn. Disse momentene medfører at kvinner som hører inn under gruppe b, og som er under 55 år, vil tjene opp lavere pensjonsrettigheter enn menn. Konsekvensene av å innføre den foreslåtte endringen vil etter ombudets mening slå spesielt uheldig ut for kvinner under 55 år. Ombudet mener derfor at særordningen bør opprettholdes for alle kvinner i gruppe b. Forslaget bør heller være at menn omfattes av særordningen.

LO Stat er uenig i departementets forslag, og mener særregler for dem som var medlemmer før 1. oktober 1976 må videreføres og utvides til også å gjelde menn slik at diskrimineringen i dagens ordning fjernes. At en gruppe oppnår det departementet kaller en «tilfeldig pensjonsmessig gevinst», gir etter LO Stats syn ikke saklig grunn til å utnytte nasjonal lovgivning for å modifisere EU-retten og dermed forringe andre gruppers rettigheter. Forslaget om at kvinner over 55 år fortsatt skal omfattes av de sterke rettighetene til etterlattepensjon, mens kvinner under 55 år skal følge de ordinære reglene for beregning av etterlattepensjon, er en prinsipiell endring og forringelse av særordningen fra 1976. LO Stat fremhever at det er et betydelig problem at mange kvinner har deltidsstilling i offentlig sektor. Det påpekes videre at kvinner lever lenger enn menn slik at langt færre menn enn kvinner rent statistisk vil oppnå etterlattepensjon etter ektefellen. Et annet forhold som også påvirker antall etterlattepensjoner, er antallet skilsmisser. Ekteskapslovens § 86 stiller strenge vilkår for at skilte kan reise krav om etterlattepensjon. LO Stat finner grunn til å presisere at rettighetene til enker etter menn med medlemskap før 1.oktober 1976, har stor økonomisk betydning for enkeltpersoner, og utvilsomt oppfattes som en sterkt beskyttet og forutsigbar rettighet. Deltidsarbeidende kvinner med ektemenn i offentlig sektor, må kunne forvente at regler som ble innført for mer enn 30 år siden, ligger fast, inntil alle aktuelle årskull av mannlige arbeidstakere er faset ut. LO Stat viser til at Samordningslovutvalget mente det ikke burde gjøres noen endringer for denne gruppen (NOU 1995: 29). Dette synet ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 94 (1998-99) som behandlet overgang til netto etterlattepensjon. LO Stat mener muligheten til å omfattes av særordningen ved å gifte seg med mann med medlemskap før 1.oktober 1976 derfor ikke bør endres. De viser her til begrunnelsen for en lovendring i 1999, der det ble åpnet for at også medlemmer etter fylte 65 år, skulle kunne få enke-/enkemannspensjon. Begrunnelsen var da at det synes

«rimelig å innrømme en slik rett etter alle medlemmer i pensjonskassen, da de jo har bidratt til å finansiere denne retten gjennom sitt medlemsinnskudd.»

NITO mener særordningen for kvinner gift med menn med medlemskap i Statens Pensjonskasse bør videreføres i sin helhet. Departementet må se etter andre løsninger, enten gjennom å anke EFTA-domstolens avgjørelse, eller å innvilge likelydende rettigheter for enkemenn med samme bakgrunnskriterier. Utgangspunktet må etter NITOs syn være at reglene kan endres med virkning for fremtiden, og at opparbeidede rettigheter skal bestå.

Norsk Pensjonistforbund støtter ikke forslaget, og mener at sentrale og opptjente rettigheter her nærmest fjernes med et pennestrøk. Forbundet skriver:

«Det er sentralt i vårt lov- og regelverk at ingen lov kan gis tilbakevirkende kraft og særlig når endringen vil være til ugunst for den/de den omfatter.»

Norsk Pensjonistforbund viser til at et flertall av kvinnene som omfattes ikke har pensjonsrettigheter utover folketrygdens minsteytelser og at de har regnet med at den rettighet de som enker har skal gjøre det mulig å opprettholde en anstendig levestandard. Pensjonistforbundet legger til grunn at enkenes rettigheter skriver seg fra en tid da gifte kvinners deltakelse i arbeidslivet var langt dårligere enn i dag, og dermed at mulighetene til å planlegge egen pensjon i alderdommeren ikke er tilstede. Det vises til at ordningen vil forsvinne av seg selv. Innskrenkningen for dem som blir enker i ung alder, under henvisning til at de har mulighet for å kunne skaffe seg lønnsinntekt, avvises som smålighet.

Rådgivende utvalg for Overføringsavtalen viser til at det er gitt tilsvarende regler om etterlattepensjoner som i lov om Statens pensjonskasse i de kommunale pensjonsordninger. I likhet med andre høringsinstanser viser Rådgivende utvalg for Overføringsavtalen til kravet Overføringsavtalen stiller om at pensjonsordningene gjør tilsvarende endringer som i lov om Statens Pensjonskasse. Lovforslaget vil derfor kunne få langt mer omfattende virkning enn det som fremgår av høringsbrevet. Rådgivende Utvalg mener det burde vært vurdert hvilke konsekvenser det ville fått for Overføringsavtalen og saken som sådan om kommunal sektor ikke følger opp de endringer som nå foreslås i lov om Statens Pensjonskasse. I den sammenheng påpekes det at det er et spørsmål om de kommunale tariffavtaler er bundet av EFTA-domstolens konklusjoner relatert til likestillingsdirektivet og artikkel 69 i EØS-avtalen.

Seniorsaken støtter ikke forslaget, og mener en bruttoytelse uten behovsprøving ikke kan oppheves for kvinnene, uten at man forgriper seg på etablerte, opparbeidede rettigheter. Seniorsaken minner om vurderingen i 1976 som gikk ut på at pensjonsrettighetene i Statens Pensjonskasse er en del av kontraktsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. De mener at departementets argumentasjon om å kunne tilpasse seg de nye reglene ikke holder. Videre påpekes at det er to parter i et pensjonsforhold hvor den ene part ikke ensidig kan endre spillereglene. En enkepensjon, som pensjonsforsikring, er en delvis erstatning for økonomisk tap i forbindelse med tap av ektefelle. Seniorsaken mener departementet med sitt forslag snikinnfører behovsprøving av en rettighet som etter dagens lovgivning ikke kan behovsprøves. Ved å gjøre en slik endring mener Seniorsaken det er stor grunn til å stille spørsmål ved om vordende pensjonister har grunnlag for å stole på at pensjonsordningen vil holde sine pensjonsløfter.

Statens Pensjonskasse mener at også gruppen kvinner som er skilt fra menn med medlemskap i SPK før 1. oktober 1976 er relevant å nevne. Dette er personer som har vært gift med personer som nevnt og som på skilsmissetidspunktet har tatt hensyn til denne særretten. Pensjonskassen anbefaler at det vurderes å la fraskilte beholde sine rettigheter slik som i dag siden det ikke er kurant å gjenoppta gamle skifteoppgjør. Videre påpeker Pensjonskassen at kvinner som ikke har giftet seg med en mann med medlemskap før 1.10.1976, består at to grupper. Den ene gruppen er de som ikke har noen partner i det hele tatt, og den andre gruppen er de som er samboere / særboere med part som nevnt. Om det er grunn til å problematisere disse to gruppene mener Pensjonskassen kan diskuteres, men mener gruppene i det minste bør nevnes. Pensjonskassen viser også til at regelendringen vil få konsekvenser for kommunale pensjonsordninger som er regulert i forsikringsvirksomhetsloven, i kraft av at disse er omfattet av overføringsavtaler med Statens Pensjonskasse. Statens Pensjonskasse mener det er viktig at man også har fokus på effekter av implementering av pensjonsregler på forskjellige tidspunkter, eventuelt med forskjellig innhold. Målet må være å oppnå størst grad av likhet i ordningene og tilrettelegge for dette. Som administrator av Overførings­avtalen oppfordrer Statens Pensjonskasse til at det blir tilrettelagt for størst mulig likhet mellom pensjonsordningene og at endringene inntrer på samme tidspunkt

Unio gir sin tilslutning til vurderingene som er gjort for kvinner i gruppe a og c, men har sterke innvendinger mot konklusjonen for kvinner som hører inn under gruppe b. Unio mener den beste løsningen er å gi menn, som fyller de samme vilkårene, tilsvarende rettigheter. De mener departementets forslag ikke er i samsvar med regjeringens arbeid med å fremme likelønn og like rettigheter for kvinner og menn. Staten må bære det hele og fulle ansvarer for de økonomiske konsekvensene av at menn må få de samme rettighetene som kvinner. Unio mener Grunnloven verner rettighetene for kvinnene både etter § 97 og § 105. Kvinnene har en berettiget forventning om ektefellepensjon på et visst nivå dersom ektefellen dør og er omfattet av en offentlig tjenestepensjon. Unio mener grensen på 55 år er tilfeldig og ikke godt begrunnet. Grensen vil kunne gi urimelige utslag. Deltidsstillinger og ulønnede permisjoner gjør at mange kvinner mangler full opptjening både i folketrygden og i tjenestepensjonsordningene. Unio er også uenig med departementet når det viser til at kvinner kan tjene opp selvstendige rettigheter gjennom arbeidsforhold, og viser til konklusjonene i NOU 2008: 6 Kjønn og lønn. Unio skriver videre:

«Det er med undring vi leste følgende argumentasjon for å frata kvinne i gruppe b rettighetene:

«En økende oppfatning i samfunnet har vært at folk skal kunne forsørge seg selv eller være dekket av individbaserte ordninger.»

Dette er en begrunnelse som etter Unios mening ikke harmonerer med den norske velferdsmodellen.»

Unio nevner tre alternative endringsforslag: a) Menn i gruppe b inkluderes, b) kvinner i gruppe b får erstattet tapet de blir påført ved at ordningen forringes. c) alderen i gruppe b senkes betraktelig, for eksempel til 40 år i stedet for 55 år. Unio mener det er en svakhet at kostnadene bare er vurdert for Statens Pensjonskasses del, og viser til at Pensjonsordning for sykepleiere for eksempel burde vært vurdert. Unio mener det er staten som må bære kostnadene ved endringene, siden det er staten som har ansvaret for at regelverket er i samsvar med EØS-avtalen.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund Stat (YS Stat) går imot forslaget. De viser til at det dreier seg om rettigheter som er opparbeidet med bakgrunn i et gitt regelsett der både den etterlatte og avdøde oppfyller visse tilleggsvilkår. YS Stat mener man skal være varsom med endringer som forringer disse rettighetene. I tillegg kommer at de som vil rammes av en slik forringelse er kvinner, hvorav en betydelig del trolig har beskjeden inntekt/pensjon selv. De viser til at dette er en overgangsordning, og at den på sikt vil bli borte. I stedet for å frata denne lille gruppen kvinner opparbeidede rettigheter, må man innta det motsatte utgangspunkt, dvs. innlemme tilsvarende gruppe menn i ordningen.

Tre privatpersoner har fremhevet at enkemenn fullt ut må få de samme rettigheter som enker i dag har slik at det skjer en fullverdig likestilling, og ikke bare for tjenestetid etter 1. januar 1994.

En privatperson mener lovforslaget er i strid med § 3 i lov om likestilling mellom kjønnene. Likestillingslovens ikrafttreden er 15. mars 1979, og et nytt lovverk med direkte forskjellsbehandling av menn og kvinner i Norge er forbudt etter denne dato. Den del av lovforslaget som gjelder at enkemenn omfattes av særordningen for tid etter 1. januar 1994, mener denne personen må endres til 15. mars 1979.

2.4.5 Departementets forslag

Departementet ønsker å fremme lovforslag i samsvar med forslaget i høringsbrevet.

Departementet er inneforstått med at endringene i lov om Statens Pensjonskasse vil kunne få virkning for andre offentlige tjenestepensjonsordninger, noe som skyldes Overføringsavtalens krav til ensartet regelverk. Departementet mener imidlertid det er tariffpartene som må gjøre en vurdering av om reglene må endres. Det må her gjøres en vurdering opp mot EØS-lovens § 1 som fastslår at EØS-avtalen skal gjelde som norsk lov. Dersom man kommer til at reglene må endres, er det departementets oppfatning at kostnadene for endringen prinsipielt må ligge til den enkelte arbeidsgiver. En dekning fra statens side til privat virksomhet vil kunne være problematisk sett i forhold til statsstøttereglene. Departementet forutsetter at avtalepartene i Overføringsavtalen løser de problemstillinger endringen reiser i forhold til avtalen. I den grad andre offentlige tjenestepensjonsordninger bestemmer å innføre samme regler som i lov om Statens Pensjonskasse, må det skje en avklaring av det Finansnæringens Hovedorganisasjon tar opp i forholdet til forsikringsavtaleloven § 18-6 om foreldelse av terminutbetalinger.

Forslaget innebærer at kvinner som er yngre enn 55 år ved lovens ikrafttredelse og som var gift med et medlem som var innmeldt før 1. oktober 1976, får beregnet enkepensjonen som en nettopensjon etter lov om Statens Pensjonskasse § 33 dersom ektefellen dør etter lovendringen. Det innebærer videre at menn som er eldre enn 55 år og som var gift med et medlem som var innmeldt før 1. oktober 1976, får beregnet enkemannspensjonen som en bruttopensjon etter lov om Statens Pensjonskasse § 34, og at pensjonsberegning etter særordningen gjelder for tjenestetid etter 1994. Departementet har lagt til grunn at personer i partnerskap skal omfattes av forslaget. Det samme gjelder ekteskap mellom to av samme kjønn. Bestemmelsen i § 34 tredje ledd, tredje setning er utformet med tanke på at også ekteskap/partnerskap mellom to av samme kjønn omfattes, men da bare for tjenestetid fra 1. januar 1994. Departementet forslag innebærer også at det skjer en etterbetaling for dem som omfattes av endringen i §§ 33 og 34 hvor medlemmet døde etter 1994 og fra det tidspunktet pensjonen startet. I den grad også gjenlevende er død, skjer etterbetalingen til arvingene. Prinsippene for etterbetaling følger det som ble bestemt i 1992 ved endringen av samordningsloven § 23, jfr. ovenfor i punkt 2.4.2.3 Etterbetaling ble her gitt for tidsrom fra og med 1. oktober 1976.

Flere av høringsinstansene tar opp forholdet mellom lovforslaget og Grunnlovens bestemmelser i §§ 97 og 105. Departementet viser til punkt 2.4.3. Vurderingen bygger på en vurdering gjort av Justisdepartementets lovavdeling. Departementet ba konkret om en vurdering i forhold til at særordningen ble opphevet å gjelde for kvinner under 50 år, alternativt 55 år, som er gift med en mann med medlemskap før 1. oktober 1976, men som ikke er enke. Justisdepartementet skriver i en oppsummering at:

«I de fleste tilfeller vil det for kvinner under disse aldersgrensene være relativt lang tid frem til enkepensjon inntrer, ettersom ektemannen normalt vil ha tilnærmet samme alder og lang forventet gjenværende levetid. Slike kvinner vil også i noen grad kunne tilpasse seg en reduksjon av enkepensjonen gjennom eget arbeid og selvstendig opparbeidelse av pensjonsrettigheter. Vi er derfor under en viss tvil tilbøyelig til å anta at en opphevelse eller endring av særordningen for kvinner som er under 55 år når endringen trer i kraft, vil gå klar av Grunnloven § 97. Setter man grensen ved 50 år, reduseres tvilen.

Til Statens Pensjonskasses anførsel om et mulig behov for særskilte regler for personer som er skilt fra person med medlemskap før 1. oktober 1976, finner ikke departementet tilstrekkelig grunn til å foreslå slike særregler. Heller ikke finner departementet grunnlag for å skille gruppe c (kvinner som ikke er gift med menn med medlemskap før 1. oktober 1976, men som omfattes av særordningen dersom de gifter seg med slike menn og mennene senere dør) i de som i dag ikke har noen samboer, og de som er samboere med et medlem.

Siste ledd i § 34 gir departementet anledning til ved forskrift å gi nærmere bestemmelser om fastsetting av enke- eller enkemannspensjon. Departementet ser det som aktuelt å bruke denne forskriftshjemmelen til å fastslå hvordan pensjonen skal beregnes i de tilfeller pensjonen skal fordeles på pensjon med og uten særordning. I den grad samlet tjenestetid er mer enn 30 år, mener departementet at tjenestetiden etter 1994 må telle fullt ut. Dette inkluderer også tid som medregnes fram til aldersgrensen når medlemmet dør i stilling eller som uførepensjonist. En slik anvendelse vil være i samsvar med andre beregningsregler hvor det beste resultatet velges. En motsatt løsning ville medført en fordel for dem som i en periode ikke har vært medlem av offentlig tjenestepensjonsordning.

KLP påpeker at for dem som ikke var i stilling pr 1. oktober 1976, krever Statens Pensjonskasse minst 3 år tjenestetid i en tidligere periode for at særordningen kommer til anvendelse. I de andre pensjonsordningene er det ingen slik minstegrense. Der praktiseres bestemmelsen slik at det er tilstrekkelig at en person har vært innmeldt før 1. oktober 1976, for at enken skal komme inn under særordningen. Det er i forslaget her ikke ment å gjøre noen endring i denne praktiseringen.