7 Departementets vurderinger
7.1 Innledning
På bakgrunn av Stortingets vedtak om å avvikle Statens Landbruksbank som egen virksomheten, foreslår departementet at lov om Statens Landbruksbank oppheves. Dette innebærer at det kan være behov for å videreføre enkelte regler fra landbruksbankloven. Som nevnt i kap. 3 mener departementet at dette kan skje innenfor rammene av SND-loven, som i stor grad er en fullmaktslov.
7.2 Landbruksbankens virksomhet i forhold til SND-lovens formålsparagraf
I følge SND-loven § 1 skal SND «fremme en bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling i distriktene og i landet for øvrig...» Formålsparagrafen i SND-loven er en videreføring av formålene som de institusjonene som opprinnelig gikk sammen til SND hadde. Paragrafen fastsetter, sammen med vedtektene, den ytre rammen for fondets virksomhetsområde.
I Ot.prp. nr. 57 (1991-92) fremhevet regjeringen at den
«... legger avgjørende vekt på å fremme samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling både i distriktene og i landet for øvrig. Et livskraftig næringsliv basert på en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser er nødvendig for å sikre en varig bedret og mer stabil sysselsetting. Dette er igjen grunnlaget for at vi skal bevare hovedtrekkene i vårt bosettingsmønster. Nærings- og distriktspolitikken må legges opp slik at vi får mest mulig ut av vår samlende tilgang av arbeidskraft, kapital, våre naturressurser og vår kunnskap, i samsvar med en bærekraftig utvikling.»
I samme proposisjon står det videre:
«SND skal bli et hovedvirkemiddel for å bidra til en slik næringsutvikling. Fondet skal utfylle de private kapitalmarkedene, ved å tilby en kombinasjon av langsiktig grunnfinansiering og risikoutsatt toppfinansiering, samt ulike tilskudd for å ivareta særskilte distrikts- og næringspolitiske hensyn. Fondet skal også ha en sentral rolle i videreutviklingen av distriktspolitikken.»
Den sentrale målsetting for Statens Landbruksbank er å fremme norsk landbruk. Virkemiddelbruken har skjedd etter landbrukspolitiske retningslinjer, hvor ønsket om bosetting i hele landet og bærekraftig matvareforsyning i en årrekke har vært hovedpilarene. Samtidig har det vært en målsetting å sikre næringsutøverne mulighet for inntekter og levekår på linje med befolkningen ellers. Et vesentlig satsingsområde i banken har derfor vært å bedre lønnsomheten i næringen.
Departementet har merket seg at Fylkesmannen i Aust-Agder og Norges Pelsdyralslag mener at det er behov for endringer i SND-lovens formålsbestemmelse, for å fange opp formålet med Statens Landbruksbank. Departementet viser imidlertid til at det er betydelig samsvar med de målsettingene som gjelder for SND og de ordningene som Landbruksbanken forvalter. Et viktig mål med landbrukspolitikken er å bidra til bosetting og sysselsetting i distriktene, samt trygging av matvaretilgangen som et ledd i samfunnsøkonomisk utnytting av landets ressurser. Banken har blant annet gjennom Landbrukets utviklingsfond bidratt til omstilling og utvikling i landbruket. I det siste tiåret har nyetablering, nyskaping og næringsutvikling i, og i tilknytning til landbruket, vært et viktig arbeidsområde i banken. Forvaltningen av de landbrukspolitiske virkemidlene som banken har ansvaret for, vil således etter departementets oppfatning godt kunne innpasses innenfor rammen av formålsparagrafen i SND-loven § 1.
7.3 Utlånsvirksomheten
7.3.1 Boliglån og byggelån
Landbruksbankens utlånsvirksomhet er tidligere beskrevet i kap. 5.3. Departementet finner det ikke nødvendig å omtale dette nærmere, med unntak av boliglån og byggelån. Bakgrunnen er at disse lånene kommer i en særstilling, da dette er ordninger som pr i dag ikke eksisterer innenfor SND.
Når det gjelder boliglån, har det i den offentlige boligpolitikken vært en grunnleggende forutsetning at alle landets innbyggere skal ha mulighet til å søke finansiering gjennom statsbanksystemet. Det vil i praksis si enten gjennom Husbanken eller Landbruksbanken. Innehaverne av landbrukseiendommer skal ha samme rett til finansiering i Landbruksbanken som den øvrige befolkningen får gjennom Husbanken. Landbruksbankens boliglån omfatter bygging av nye boliger og restaurering av eldre boliger. Sistnevnte vil regelmessig også inneholde et element av bevaring av kulturlandskapet.
Hva gjelder byggelån, bestemmer landbruksbankloven § 17 at banken skal være byggelånsbank. Det vil si at lånemidlene stilles til disposisjon etter hvert som byggearbeidet går fremover. Dette gjelder såvel i forhold til bolig som for øvrig driftsapparat. I Innst O.V. (1964-65) fra landbrukskomiteen om lov om Statens Landbruksbank sier komiteen seg enig i at banken skal være byggelånsbank.
I innstillingen fra utvalget som vurderte opprettelsen av Statens Landbruksbank heter det som følger:
«Utvalget mener at det er av den største betydning at banken også driver som direkte byggelånsbank. Erfaringene gjennom Småbruk- og Bustadbankens virksomhet har vist at det gjennom en slik ordning er mulig å få koblet egeninnsatsen inn i maksimal utstrekning. En slik maksimal innkobling av egeninnsatsen er nødvendig om det ved utbyggingsfinansieringen skal være mulig å holde lånebehovet på et forsvarlig nivå for den enkelte og sikkerhetsmessig for banken. Selv om en slik ordning er arbeidskrevende for banken og den lokale representasjon og selv om den i en viss utstrekning kan medføre ekstra risiko fører den med seg fordeler som etter utvalgets mening langt overstiger disse ulemper.»
Departementet mener at de hensyn som ble trukket frem av utvalget, er like fullt gjeldende i dag. Egeninnsatsen er fortsatt en viktig faktor for realiseringen av mange prosjekter i landbruket. Ved å anvende lokal bank som byggelånsbank hevdes det å være erfaringer for at man får et press i forhold til å forsere fremdriften. Dette betyr at arbeid må settes bort i stedet for at bonden selv får mulighet til å utføre arbeidet i mer rolige perioder. Ved byggelån i annen bank kommer det i tillegg ekstra kostnader i forbindelse med konvertering av lån og mindre gunstige rentebetingelser.
7.3.2 Videreføring av Landbruksbankens finansieringsvirksomhet
Statens Landbruksbank og Norges Bondelag anfører som tidligere nevnt at videreføringen av Landbruksbankens økonomiske virksomhet må omfatte systemene både for rentebærende lån og BU-støtte i form av investeringslån og tilskudd, samt at prinsippet om fastsettelse av rentefoten for bolig- og næringslån bør opprettholdes.
Departementet legger til grunn at Stortingets vedtak innebærer at Landbruksbankens finansielle ordninger og virkemidler opprettholdes, herunder at ordningene med boliglån og byggelån videreføres. I dette ligger det at bankens kunder skal få et finansieringstilbud som gjør at de ikke kommer dårligere ut etter integreringen i SND. Departementet ser på dette som en av forutsetningene for å kunne dekke opp investeringsbehovet i næringen i de kommende år, for derved å kunne gjennomføre nødvendige omstillinger i landbruket. Videreføringen kan forankres i forskrifter gitt med hjemmel i SND-loven § 10, som gir Kongen fullmakt til å «tillegge fondet å utføre oppgaver knyttet til forvaltningen av andre statlige nærings- og distriktspolitiske virkemidler, og kan i denne forbindelse fastsette nærmere regler om utøvelsen av slike oppgaver.»
7.4 Bostøtte
For å motta bostøtte fra Husbanken, er det knyttet vilkår til husstanden og til boligen. Når det gjelder vilkårene knyttet til boligen, er det blant annet vilkår om at boligen pr. situasjonsdato enten må ha påhvilende oppføringslån eller utbedringslån fra Husbanken eller Landbruksbanken. Dette er hjemlet i forskrift av 5. mai 1997 om bostøtte fra Den Norske Stats Husbank, fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementet med hjemmel i Stortingets vedtak av 12. juni 1972.
Kommunal- og regionaldepartementet har i sin høringsuttalelse påpekt at en avvikling av Landbruksbanken vil føre til at dagens mottakere av bostøtte som har påhvilende lån fra Landbruksbanken, ikke vil motta støtte etter denne avviklingen. Landbruksdepartementet mener imidlertid at det kan innfortolkes i stortingsvedtaket at de som fikk innvilget lån når Landbruksbanken var en egen virksomhet, fortsatt skal ha krav på bostøtten etter overføringen til SND. Når det gjelder fremtidige låntakere derimot, mener departementet at det er behov for en endring i stortingsvedtaket, for at disse skal kunne motta bostøtte fra Husbanken.
Departementet vil derfor i en tilleggsproposisjon til St. prp. nr. 1 (1999-00) foreslå at de nødvendige endringer gjøres.
7.5 Forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven
I lov om SND § 6 første ledd er det fastsatt at forvaltningsloven og offentlighetsloven ikke gjelder for SND. Det er også uttrykkelig fastsatt at lovene ikke gjelder når SND treffer enkeltvedtak. SND praktiserer imidlertid offentlighet når det treffes positive vedtak.
Regjeringen har i St.prp. nr. 75 (1998-99) om jordbruksoppgjøret 1999 gått inn for å opprettholde en klageadgang for de ordninger som overføres til SND. Dette gjøres ved at det opprettes en klagenemnd i SND. Klagenemnda oppnevnes av hovedstyret i SND, og får fem medlemmer. To av medlemmene skal være representanter for landbruksnæringen, og oppnevnes etter forslag fra Norges Bondelag og Norges Bonde- og Småbrukarlag. Det blir altså ikke adgang til å klage til en instans utenfor SND. Videre går regjeringen inn for at avgjørelser i første instans skal begrunnes.
Når det gjelder forholdet til offentlighetsloven, har regjeringen i ovenfornevnte proposisjon gått inn for at loven fortsatt skal gjelde for de sakene som overføres. Et eventuelt behov for endring i SND-loven § 6 som følge av dette blir utredet av Justisdepartementet, som kommer til å fremme en egen proposisjon i forbindelse med oppfølgingen av St meld nr. 32 (1997-98) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen.
7.6 Forslag til organisatorisk løsning
I Ot.prp. nr. 57 (1991-92) ble det uttalt at Kommunalministeren kunne delta på foretaksmøtet, men at hans ansvar og myndighet ville være begrenset til de områder han hadde budsjettansvar. Forhold som statsråden ønsket tatt opp i foretaksmøtet, måtte avklares på forhånd med Næringsministeren, som var fullt ut administrativt ansvarlig for SND. I forbindelse med at Fiskarbanken ble integrert i SND, ble det i Ot.prp. nr. 15 (1996-97) slått fast at Fiskeriministeren skulle ta del i foretaksmøtet i SND på lik linje med Kommunalministeren.
Departementet finner det naturlig at landbruksministeren etter integrasjonen skal kunne ta del i foretaksmøtet i SND på lik linje med Kommunalministeren og Fiskeriministeren.
Regjeringen gikk i proposisjonen om jordbruksoppgjøret inn for at Norges Bondelag og Norges Bonde- og småbrukarlag skulle gis to plasser i hovedstyret for SND, samt to plasser i hvert av de lokale SND-styrene. Da hovedstyret er SNDs øverste beslutningsorgan, blir landbruksorganisasjonene sikret reell innflytelse over hele SNDs virksomhet. Videre opprettes et organ på fylkesnivå som får vedtaksfullmakt i saker på ordninger som er en del av jordbruksavtalen. Dette organet får fem medlemmer og oppnevnes av hovedstyret i SND blant medlemmene i det lokale SND-styret. To av medlemmene skal være representanter fra landbruksnæringen. Dette organet skal kun behandle saker som ligger under jordbruksavtalen. Øvrige saker behandles i henhold til gjeldende styringssystem for SND.
Som nevnt i kap. 4.2 er Norges Skogeierforbund svært kritisk til at skogbruket mister representasjon i den delen av offentlig forvaltning som omorganiseringen berører. Da det er jordbruksavtalemidler som forvaltes, har man imidlertid vurdert det som mest korrekt at Norges Bondelag og Norges Bonde- og småbrukarlag er representert, da disse er avtaleparter i jordbruksoppgjøret.
Når det gjelder den interne organiseringen i SND, er det SNDs styre som har ansvaret for denne innenfor de rammer som Storting og regjering legger fast. Dette gjelder også eventuelle organisatoriske endringer som følge av integreringen av Statens Landbruksbank.
I innstillingen fra næringskomiteen om jordbruksoppgjøret, pekte komiteen på det uheldige ved at det nå blir ulike vedtaksfullmakter i SND. De uttaler at SND snarest mulig bør gjennomgå sitt system med sikte på å innføre samme vedtaksfullmakt som i BU-systemet. Videre mente de at det kan være interessant å få vurdert hvorvidt det kan være mulig å legge hovedkontorfunksjoner for de landbruksrelaterte ordningene i SND til ett av distriktskontorene. Nærings- og handelsdepartementet vil komme tilbake til disse spørsmålene i den kommende stortingsmeldingen om SND.
7.6.1 Forholdet til kommunen
Kommunen har i dag en sentral veilederrolle overfor brukere som søker lån og støtte i Statens Landbruksbank. De lager blant annet driftsplaner, utarbeider takster før og etter investeringene og bistår ved utfylling av søknadsskjema. Denne praksisen er forankret i forskrift av 7. november 1994 om kommunenes saksbehandling vedrørende søknader om finansiering gjennom Statens Landbruksbank, gitt av Landbruksdepartementet med hjemmel i jordloven § 3. Forskriften ble vedtatt som en følge av at de inntil da statlige landbrukskontorene ble overført til kommunen 1. januar 1994. Det kommunale kontaktnett Landbruksbanken på denne måten har bygd opp, er en viktig næringsaktiviserende faktor, spesielt i mange utkantkommuner. Kostnadene ved dette arbeidet anses å ligge innenfor de statlige rammeoverføringene til kommunen.
Kommunenes viktige rolle i landbrukssaker er også påpekt i høringsuttalelsene fra Prior Norge, Norges Pelsdyralslag, samt flere av fylkesmannsembetene. Pelsdyralslaget har også kommentert at det må finnes landbruksfaglig kompetanse på kommunenivå. Dette er sikret gjennom jordloven § 4 som sier at hver kommune skal ha nødvendig fagkompetanse innen jordbruk og skogbruk.
Departementet går inn for at kommunen fortsatt skal kunne pålegges oppgaver når det gjelder Landbruksbankens låne- og tilskuddsordninger som nå overføres til SND.
Hjemmelen for å pålegge kommunen disse oppgavene er som nevnt jordloven § 3. Bestemmelsen innebærer at kommunen har rett og plikt til å behandle statlige landbrukssaker. Behandling av statlige landbrukssaker innebærer også plikt for kommunen til å utføre oppgaver som blir pålagt av overordnet organ - fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og Landbruksdepartementet. Departementet vurderer det dithen at denne bestemmelsen fortsatt kan nyttes som hjemmel etter at forvaltningen av ordningene er lagt til SND, forutsatt at selve oppgavetildelingen til kommunen blir gitt direkte fra Landbruksdepartementet til kommunen.
7.6.2 Vilkår for organisasjonsløsningen
Det legges opp til at SND skal få sine styringssignaler for de landbrukspolitiske virkemidlene gjennom St.prp. nr. 1, stortingsproposisjoner om jordbruksoppgjøret, samt Landbruksdepartementets tildelingsbrev og forskrifter for ordningene. Det legges til grunn at det nye forvaltningsapparatet vil kunne bidra til gjennomføring av en helhetlig landbrukspolitikk. Gjennom tildelingsbrevene og forskriftene vil det bli stilt krav til resultatrapportering og resultatkontroll.