4 nærmare om innhaldet i framlegget

4.1 Internkontroll

4.1.1 Generelt

I Ot.prp. nr. 48 (1989-90) om lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. har Regjeringa uttrykt ønskje om at offentleg tilsyn og kontroll i større grad skal baserast på internkontrollprinsippet.

Både offentlege og private verksemder har ei sjølvstendig plikt til å sjå til at ulike typar krav som eit tilsynsorgan rettar mot verksemda blir overhaldne. Innføring av internkontroll inneber at verksemdene som skal kontrollerast må etablere systematiske tiltak for å sjå til at krava frå tilsynsstyremakta blir følgde og at den enkelte verksemd må kunne dokumentere at slike systematiske tiltak er etablerte. Ved denne forma for tilsyn blir kontrollen difor retta mot at verksemda har bygd opp eit eigna internkontrollsystem (systemrevisjon).I tillegg vil tilsynsorganet ta stikkprøver o.l. for å kontrollere at internkontrollsystemet fungerer i praksis, og at aktivitetane elles er i samsvar med krav frå styresmaktene (verifikasjon).Dersom det blir avdekt manglar i høve til regelverket skal mangelen alltid knytast til dei aktuelle manglane i systema, prosedyrane osv. Pålegg frå inspektøren vil dermed både innebere at den konkrete mangelen skal rettast opp og at ein må gjennomgå internkontrollsystemet for å sikre at tilsvarande manglar ikkje oppstår på nytt.

Bruk av internkontroll vil bidra til å klargjere ansvarsforholdet mellom styremakt og verksemd. Ved tradisjonelle tilsynsformer kan det oppstå uklare situasjonar i dette ansvarsforholdet, til dømes ved at kontrollen blir teke som ein garanti for at «alt er i orden». Ved internkontroll blir det understreka at verksemda har eit sjølvstendig ansvar for å følgje vedkomande lov eller forskrift uavhengig av kontrollen styremaktene utfører.

Innføring av internkontroll på området for innsatsvarer i landbruket vil effektivisere tilsynet og gjere verksemdene betre i stand til å følgje gjeldande regelverk. Dette vil medverke vesentleg til større tryggleik for at innsatsvarene er av rett kvalitet og er helse- og miljømessig trygge.

Ressurssituasjonen tilseier at styremaktene ikkje kan føre så omfattande tilsyn som ønskjeleg for å sjå til at verksemdene etterlever krava i regelverket. Med den tilsynspraksis som blir ført i dag, med detaljerte offentlege inspeksjonar og laboratorieanalysar m.v., er det vanskeleg å avdekkje alle feil og manglar. Ut frå ressursomsyn er det difor naudsynt å tenke gjennom resultata ved gjeldande praksis. Departementet meiner at internkontroll vil føre til betre ressursutnytting og til at tilsynet blir meir målretta og mindre detaljstyrt.

Bruk av internkontroll vil òg kunne føre til betre koordinering mellom ulike tilsynsetatar. På sektoren for innsatsvarer kan ein tenke seg ei betre samordning mellom tilsynet for å sikre etterleving av regelverket for kvaliteten på innsatsvarer og tilsynet etter forskrift om internkontroll, som skal sikre etterleving av krav med omsyn til helse, miljø og tryggleik.

Internkontroll og internkontrollsystem er gitt følgjande definisjonar i forskrift 22. mars 1991 nr. 159 om internkontroll:

Internkontroll er å sjå til at krav fastsett i og i medhald av lov eller forskrift blir overhalde.

Internkontrollsystemer systematiske tiltak som skal sikre og dokumentere at aktivitetane blir utøvde i samsvar med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift. Dei systematiske tiltaka skal vere skildra i administrative prosedyrar.

Definisjonane er òg nytta på næringsmiddelområdet i forskrift 15. desember 1994 nr. 1187 om internkontrollsystem for å oppfylle næringsmiddellovgjevinga. Nemnte forskrift skal sikre ei systematisert gjennomføring av tiltak for å oppfylle næringsmiddellovgjevinga.

For å sikre ei mest mogleg einsarta oppfatning av omgrepa internkontroll og internkontrollsystem, er det formålstenleg å nytte dei same definisjonane også på området for innsatsvarer i landbruket. Dette vil òg føre til at ein unngår unødige samordningsproblem mellom tilsynsorgan på området for innsatsvarer i landbruket og dei etatar som fører tilsyn etter forskrift om internkontroll for områda helse, miljø og tryggleik.

Departementet ønskjer å innføre internkontroll på alle områda for innsatsvarer så langt dette er formålstenleg. På fôrvarer har Landbrukstilsynet starta arbeidet med å legge til rette for ein overgang til tilsyn basert på internkontroll i verksemdene.

Kommunal- og arbeidsdepartementet har sett i gang eit arbeid med å revidere forskrift om internkontroll på området for helse, miljø og tryggleik. Utkast til ny forskrift og rettleiing er sendt på høyring med frist 15. oktober 1996. Eit av hovudmåla med utkastet er å få fleire små og mellomstore verksemder til å ta i bruk internkontroll. Ein har difor prøvd å gjere forskriftsteksten enklare og meir konkret enn gjeldande forskrift. Utkastet inneheld endra definisjonar og ein stiller ikkje lenger krav om eit internkontrollsystem. I utkastet er internkontroll definert som: «Alle systematiske tiltak som skal sikre at virksomheten planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen».Utkastet inneheld føresegner om kva verksemda sin internkontroll mellom anna skal omfatte og om skriftlege minimumskrav til internkontroll.

Landbruksdepartementet legg til grunn at dersom utkastet frå Kommunal- og arbeidsdepartementet blir vedteke som forskrift, vil dette truleg også få konsekvensar for utforminga av forskrifter om internkontroll på området for innsatsvarer i landbruket.

4.1.2 Nærmare om internkontroll på dei ulike områda

Fôrvarer

På fôrvaresektoren har Landbrukstilsynet kome lengst i arbeidet med å utforme retningsliner for kva eit internkontrollsystem bør innehalde. Landbrukstilsynet ønskjer å innføre internkontrollprinsippet for alle verksemder som tilverkar fôrvarer. Internkontrollsystemet må tilpassast storleiken og arten på den enkelte verksemd, og må difor nødvendigvis variere i form og omfang.

Internkontrollsystemet skal mellom anna innehalde ein referanse til dei føresegner i fôrvarelova og fôrvareforskrifta som gjeld for verksemda, og ei kort oversikt over organisasjonen med avklaring av ansvar og kompetanse i forhold til internkontrollsystemet. Systemet skal vidare innehalde ei oversikt over rutiner og/eller prosedyrar verksemda følgjer for å sikre at ulike krav i regelverket til hygiene og kvalitet blir følgde. Dette gjeld både for produksjonsanlegget, og for innkjøp av råvarer, tilsetningsstoff, premiksar og ulike tenester. Råvarehandtering og produksjonsprosessar skal definerast. Det same gjeld dei kritiske prosessane i samband med produksjonen: Lokale, lagring/transport, dosering/blanding, behandling, pakking, merking osv.

Prosedyrar som skal følgjast ved avvik under dei ulike prosessane, prosedyrar som skal følgjast for å hindre nye avvik og prosedyrar for systematisk oppdatering og ajourhald av internkontrollsystemet skal også skildrast i internkontrollsystemet. Systemtet skal innehalde opplysningar om kven som er ansvarleg under dei ulike prosessane, slik at ansvarsfordelinga internt går klart fram.

Eit internkontrollsystem på fôrvaresektoren skal vere systematisk oppbygd og skriftleg dokumentert. Innføring av internkontroll som tilsynsprinsipp vil innebere at verksemdene sjølv skal kunne dokumentere at reglane i fôrvarelova og forskrift om fôrvarer blir følgde. Det sjølvstendige og absolutte ansvaret den enkelte verksemda har for å følgje lov og forskrift, vil såleis bli framheva i langt større grad enn ved eit tilsyn som er basert på etterkontroll i form av inspeksjon og stikkprøver for analysar. Ved innføring av internkontroll vil tilsynet bli basert på kontroll av internkontrollsystemet (systemrevisjon), og talet på stikkprøver vil bli redusert.

Gjødselvarer

På sektoren for gjødselvarer er det i første omgang særleg aktuelt å innføre tilsyn basert på internkontroll for verksemder som produserer gjødsel og jordforbetringsmiddel gjennom kompostering av hushaldningsavfall. Det kan vidare bli aktuelt å innføre prinsippet for verksemder som produserer gjødsel, kalk og tradisjonelle dyrkingsmedier. Ein vil vurdere kor vidt også tilsynet med verksemder som importerer gjødsel, kalk og jordforbetringsmiddel bør vere basert på internkontrollprinsippet. På gjødselvareområdet er det mange ulike typar verksemder av svært varierande storleik, og det er usikkert om ein bør innføre internkontrollprinsippet for alle kategoriar.

Når det gjeld kva eit internkontrollsystem på gjødselvaresektoren skal innehalde, kan det som er sagt om fôrvarer ovanfor i stor grad leggast til grunn. Talet på stikkprøver vil som på fôrvaresektoren kunne reduserast, idet det skjer ein overgang til kontroll av at internkontrollsystemet hjå den enkelte verksemda fungerer.

Såvarer

På såvaresektoren er det først og fremst aktuelt å innføre internkontroll som tilsynsprinsipp for autoriserte såvareforretningar. Internkontrollsystemet skal innehalde oversikt over organisering og ansvarsfordeling, rutiner verksemda følgjer for å sikre at dei aktuelle føresegner i såvarelova med forskrifter blir følgde, prosedyrar ved avvik og oppfølging av avvik, og elles dei same punkta som eit internkontrollsystem på fôrvaresektoren. Kritiske punkt i samband med verksemda til autoriserte såvareforretningar vil særleg vere fagleg kompetanse/ansvar, teknisk utstyr, pakking, merking og lagring.

Plantevernmiddel

På denne sektoren vil det vere aktuelt å innføre internkontroll og internkontrollsystem for verksemder som importerer, produserer eller omset plantevernmiddel. Eit internkontrollsystem bør omfatte produksjon/bearbeiding, pakking, merking, transport, lagring osv., og elles innehalde dei same punkt om organisering, ansvar og kompetanse, avviksbehandling osb. som internkontrollsystem på dei andre sektorane. For forhandlarar av plantevernmiddel vil ei omlegging til eit tilsyn etter internkontrollprinsippet innebere at kontrollverksemda blir basert på kontroll av at internkontrollsystemet fungerer (systemrevisjon). Under det nogjeldande systemet er tilsynet basert på stikkprøvekontroll av forretningslokale, lager o.a.

Plantehelse

Internkontroll og internkontrollsystem vil òg vere formålstenleg å innføre for verksemder som produserer, importerer eller omset planter og plantemateriale, særleg dersom det blir innført nytt regelverk med såkalla produksjonskontroll. Ved produksjonskontroll vil styremaktene føre kontroll med verksemder som produserer eller omset/lagrar planter, formeiringsmateriale og planteprodukt. Produksjonskontroll inneber fysisk kontroll av plantematerialet, men stikkprøver vil ikkje vere god kontroll viss ikkje verksemdene sjølv har eit system som kan tene som dokumentasjon for at krava i regelverket blir følgde systematisk. Eit internkontrollsystem som er tilpassa forma og storleiken på dei enkelte verksemdene vil kunne tene som dokumentasjon på at krava i regelverket for plantehelse faktisk blir følgde.

4.1.3 Høyringsfråsegner

Generell støtte til framlegget om å innføre internkontroll blir uttrykt av Blomstergrossistenes Landsforbund, Landbrukets forsøksringer og NKL.

Landbrukstilsynet finn at framlegget gir eit godt grunnlag for innføring av internkontroll som tilsynsprinsipp.

Statens helsetilsyn støttar framlegget, og finn at omsynet til saksbehandling etter likskapsprinsippet talar for at internkontroll i utgangspunktet bør gjelde for alle områder ei lov omfattar. Det bør såleis ikkje gjerast absolutte unntak i gjødselvarelovgivinga.

Norske Felleskjøp meiner at det vil lette arbeidet om krav og retningsliner ved innføring av internkontroll blir samkøyrde slik at ein får ei framstilling av systemet for alle områda, med enklare tilpassingar på det særlege område. Etter Norske Felleskjøp sitt syn bør kostnadsdekkinga differensierast slik at verksemder som har innført internkontroll ikkje skal vere med på å finansiere rådgiving for verksemder som ikkje har kome så langt. Delt kostnad vil verke effektivitetsskjerpande.

Norsk Plantevern Forening og Norges Bondelag meiner at det er viktig at føresegner om internkontroll blir harmoniserte med andre kvalitetssystem.

Markedskontoret for poteter og Norsk Fjørfelag peiker på at etterkontroll i form av inspeksjon og stikkprøver for analysar ikkje bør fjernast heilt.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag er generelt negativ til å innføre internkontroll som tilsynsform. Innføring av internkontroll som tilsynsform vil lett innebere ei standardisering av kontrollsystem utan omsyn til variasjonar i type aktivitet, grad av risiko og omfanget av verksemda. Organisasjonen peiker òg på at ein gjerne fokuserer for mykje på systemet, og for lite på oppfølginga. Internkontroll kan etter Norsk Bonde- og Småbrukarlag sitt syn aldri erstatte stikkprøver.

Departementet vil presisere at framlegget ikkje inneber at stikkprøvekontroll vil falle bort. Stikkprøver vil framleis vere viktige i arbeidet for å sikre at innsatsvarene i landbruket er i samsvar med krav i lov og forskrift. Det nye er at den enkelte verksemd no må etablere systematiske tiltak for å sjå til at krava frå tilsynsstyremakta blir følgde og at verksemda må kunne dokumentere at slike systematiske tiltak er etablerte. Tilsynet bør samordnast med andre tilsynsordningar. For verksemder som alt arbeider med kvalitetssikringssystem som ISO 9000-serien vil det vere nærliggjande å lage eit felles system som også omfattar krava frå styremaktene. Dette inneber at arbeidet med å ta i bruk internkontroll normalt vil vere mindre omfattande for desse verksemdene enn for verksemder som ikkje har nådd så langt. Omfanget av eit internkontrollsystem for dei ulike verksemder vil avhenge m.a. av kva for type verksemd det er tale om og storleiken på verksemda.

4.2 Tilsyn med fôrvarer tilverka til eige bruk

Fôrvarelova gjeld tilverking med tanke på sal, innførsle og omsetning av fôrvarer, jfr. fôrvarelova § 1, første ledd. Tilverking av fôrvarer til eige bruk er ikkje omfatta av lova. Då lova blei utarbeidd, gjekk Kraftfôrlovkomitéen inn for at lova skulle gjelde alt fôr. Landbruksdepartementet fann at det ville føre for langt dersom lova skulle etablere tilsyn også med bruken av fôrvarer, og gjekk inn for at lova ikkje skulle gjelde tilverking til eige bruk. Lova blei vedteke i samsvar med dette.

Slik regelverket for fôrvarer er utforma i dag, skal verksemder som tilverkar fôrvarer for sal vere registrerte i Landbrukstilsynet. Dersom verksemdene nyttar antibiotika, koksidiostatika eller selen i fôrproduksjonen, er det i tillegg krav om godkjenning av verksemda. Produksjon av fôrblandingar til eige bruk i såkalla gardsblanderi er ikkje omfatta av gjeldande regelverk for fôrvarer. Gardsblanderi baserer produksjonen på innkjøp av proteinkonsentrat og tilsetningsstoff for innblanding med eige korn. Innanfor fiskeoppdrettsnæringa finst det tilsvarande døme på at oppdrettarar produserer fiskefôr til bruk i eige oppdrettsanlegg.

Dagens situasjon med ei rekke nye fôrvarer på marknaden og auka internasjonalisering, kombinert med ei enno sterkare vektlegging av omsynet til helse hjå dyr og menneske, talar i dag for at styremaktene bør ha heimel til å føre tilsyn med tilverking av fôrvarer også i den enkelte driftseining. Ei slik utviding av virkeområdet vil medføre krav til registrering og eventuelt godkjenning også for den type anlegg som er nemnt ovanfor. Landbruksdepartementet vil difor gjere framlegg om å endre lova slik at ho gjeld tilverking av alt fôr, også fôr tilverka til eige bruk. Ein kan oppnå dette ved å ta bort orda "med tanke på sal" i § 1, første ledd, bokstav a i lova.

Norges Bondelag går imot at det blir innført kontroll av fôr tilverka til eige bruk. Norsk Bonde- og Småbrukarlag er kritisk til formuleringa i utkastet fordi organisasjonen meiner at småskalaproduksjon vil bli mindre attraktiv. Dersom tilverking av fôrvarer til eige bruk blir omfatta av lova, gjer Norsk Bonde- og Småbrukarlag framlegg om at registrering og godkjenning av slike anlegg må knytast til eit minste produksjonsnivå og til bruk av tilsetningssstoff. Organisasjonen ønskjer òg ei avklaring av kva som er meint med fôrvare.

Departementetmeiner at ei enno sterkare vektlegging av omsynet til helse hjå dyr og menneske tilseier at styremaktene bør ha heimel til å kunne kontrollere fôrtilverking også i den enkelte driftseining. Det vil primært vere aktuelt å opprette registrerings- og tilsynsordningar for såkalla gardsblanderi, som baserer produksjonen på innkjøp av proteinkonsentrat og tilsetningsstoff for innblanding med eige korn. I spesielle høve vil ein heimel som nemnt elles vere naudsynt for å kunne kontrollere ei driftseining der det er mistanke om salmonella i eigeprodusert fôr.

Framlegget om endringar her er gjort i samråd med Fiskeridepartementet.

4.3 Renter ved forseinka innbetaling av avgift

I alle lovene på området for innsatsvarer i landbruket er det gitt føresegner som gir heimel til å krevje opp avgifter. Avgiftene skal dekke utgiftene styremaktene har i samband med kontrolloppgåver som følgjer av lovene. Ved innkrevjing av desse avgiftene blir det i dag kravd renter av avgiftskravet dersom innbetaling ikkje skjer til rett tid.

Eit krav om betaling av avgift etter desse lovene vil vere eit offentlegrettsleg krav. Krav om renter ved forseinka betaling av offentlegrettslege krav krev særleg heimel. I lov om tilsyn med fôrvarer og lov om handel med gjødsel og jordforbedringsmidler m.v. er det gitt ein uttrykkeleg heimel for rentekravet. Den tilsvarande heimelen i dei andre lovene kan synast noko uklar. Departementet finn difor grunn til å gjere framlegg om ei presisering i lov om såvarer, lov om plantevernmiddel og lov om tiltak mot plantesjukdommar slik at det går klart fram av lovteksten at det er heimel til å krevje rente dersom avgifta ikkje blir betalt til rett tid.

Ingen av høyringsinstansane hadde merknader til dette.