5 Metode for å gjennomføre direktivet - Kommentarar frå høyringsinstansane - Vurdering og forslag frå departementet
5.1 Høyring
Eit notat med forslag til lov om utsending av arbeidstakarar blei sendt på høyring 5. februar 1999. Følgjande instansar og organisasjonar blei bedne om å komme med eventuelle merknader:
Statsministerens kontor
Departementa
Regjeringsadvokaten
Arbeidsdirektoratet
Arbeidsretten
Direktoratet for arbeidstilsynet
Oljedirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Landsorganisasjonen i Norge LO
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS
Akademikerne
Akademikernes Fellesorganisasjon AF
Det norske Diakonforbund
Handelsbestyrerforbundet
Helsetjenestens administrasjonsforbund
Luftfartens Funksjonærforening
Lederne
FarmasiForbundet
Norsk Ballettforbund
Norsk Flygerforbund
Norsk Flytekniker Organisasjon
Norsk Hydros Merkantile forbund
Norsk Journalistlag
Norsk Kabinforening
Norsk Lærerlag
Norsk Naturforvalterforbund
Politiets Fellesforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skuespillerforbund
Norske Meierifolks landsforbund
Olje- og energikartellet
Oljearbeidernes Fellessammenslutning
Næringslivets Hovedorganisasjon NHO
A-pressens Tarifforening ATF
Arbeidsgiverforeningen for Private virksomheter i Off.sektor APO
Arbeidsmarkedsbedriftenes Landsforening AMB
Bankenes Arbeidsgiverforening
Forsikringsselskapenes Arbeidsgiverforening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Landbrukets Arbeidsgiverforening
Maskinentrepenørenes Forbund
Norges Apotekerforening NAF
Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med off. tilknytning NAVO
Norges Taxiforbund
Norsk Teater- og orkesterforening NTO
Samvirkeforetakenes Forhandlingsorganisasjon SamFo
Norsk Bedriftsforbund
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Norges Rederiforbund
Infotjenester AS
Juss Buss - Arbeidsrettsgruppa
Jussformidlingen i Bergen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske grupper
Likestillingsombudet
Likestillingsrådet
Av desse har Kommunal- og regionaldepartementet motteke fråsegn frå:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Justisdepartementet
Olje- og energidepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
Regjeringsadvokaten
Arbeidsretten
Direktoratet for arbeidstilsynet
Oljedirektoratet
Landsorganisasjonen i Norge LO
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS
Akademikerne
Oljearbeidernes Fellessammenslutning
Næringslivets Hovedorganisasjon NHO
Maskinentrepenørenes Forbund
Norges Apotekerforening NAF
Norges Rederiforbund
Likestillingsombudet
Høyringsinstansane var i hovudsak positive til forslaget. Ei nærmare utgreiing for merknadene blir gjort under drøftinga av dei enkelte spørsmåla.
5.2 Behovet for ny lovgiving
I norsk rett finst det i dag ingen særskilde reglar for arbeidstakarar som arbeider i Noreg på kortvarige oppdrag, sjå likevel punkt 5.5. Dei fleste arbeidsrettslege reglane gjeld likevel for alle som utfører arbeid i Noreg, uavhengig av kor lenge arbeidet varer. For andre reglar er bruken avhengig av om arbeidsforholdet har si nærmaste tilknyting til Noreg eller eit anna land. Implementeringa av utsendingsdirektivet inneber at utsende arbeidstakarar skal omfattast av norsk lovgiving om arbeids- og tilsetjingsvilkår på nærmare spesifiserte område og sikrast tilgang til norske domstolar for å kunne ta vare på rettane sine.
Kommunal- og regionaldepartementet føreslo frå først av at reglane som etter direktivet skal gjelde for utsende arbeidstakarar, skulle samlast i ei eiga lov som slo fast kva for føresegner i andre lover som skal takast i bruk. Etter departementet si oppfatning var dette viktig både for å få oversikt og for å gi informasjon.
Justisdepartementet uttaler i si høyringsfråsegn at ut frå lovstrukturelle omsyn bør ein unngå små lover om særlege emne dersom reglane kan takast inn i ei eksisterande og meir omfattande lov. Etter deira syn bør reglane om utsende arbeidstakarar kunne innpassast t.d. i arbeidsmiljølova. Justisdepartementet meiner og at omsynet til informasjon og oversikt talar for å innpasse reglane i arbeidsmiljølova. Denne lova er den mest sentrale på området og vil av den grunn vere den lova utanlandske arbeidsgivarar lettast vil finne fram til. Vidare er Justisdepartementet av den oppfatning at lovvalsreglar, som desse reglane i hovudsak er, bør plasserast i samband med dei materielle føresegnene som dei skal regulere bruken av.
Kommunal- og regionaldepartementet har etter dette valt å følgje Justisdepartementet sitt forslag, og føreslår å ta inn føresegnene som skal gjelde for utsende arbeidstakarar i eit nytt kapittel XII B i arbeidsmiljølova.
Dersom Kommunal- og regionaldepartementet allereie i utgangspunktet hadde vald å innpasse føresegnene for utsende arbeidstakarar i arbeidsmiljølova, kan det hende at ei anna reguleringsform hadde blitt vald. Departementet ser at det kunne ha vore meir tenleg å implementere utsendingsdirektivet i ei forskrift til dei aktuelle lovene. Av omsyn til fristen for implementering let dette seg ikkje gjera i denne omgang, men departementet vil vurdere spørsmålet på nytt ved ein eventuell teknisk revisjon av arbeidsmiljølova.
5.3 Verkeområdet for lova
Utsendingsdirektivet gjeld for EØS-landa. Det går fram av artikkel 1 nr. 4 i direktivet at verksemder frå andre land ikkje skal få ei gunstigare behandling enn verksemder frå EØS-landa. Kommunal- og regionaldepartementet føreslår derfor at reglane skal gjelde for alle utanlandske verksemder som sender arbeidstakarar til Noreg på kortvarige oppdrag.
Dei fleste av høyringsinstansane som har uttalt seg om forslaget, er positive til at lova får eit så vidt bruksområde.
Kommunal- og regionaldepartementet tok i sitt høyringsforslag utgangspunkt i at dei norske reglane for utsende arbeidstakarar skal kome til bruk for utanlandske verksemder som sender ut arbeidstakarar til Noreg, fordi utsendingsdirektivet skal gjelde på territoriet til medlemsstatane. Det var ein føresetnad for forslaget at lova også skulle omfatte arbeid på kontinentalsokkelen.
Utanriksdepartementet uttaler at EØS-avtalen i utgangspunktet ikkje gjeld på kontinentalsokkelen. Dette er den normale forståinga av omgrepet «territorium» i EØS-avtalen artikkel 126. Utanriksdepartementet uttaler vidare:
«Utenriksdepartementet vil ikke motsette seg at loven også får anvendelse på kontinentalsokkelen på bakgrunn av rimelighets- og hensiktsmessighetsbetraktninger, men da bør dette komme klart til uttrykk i lovteksten, med nærmere begrunnelse i lovens forarbeider.»
Kommunal- og regionaldepartementet kan vanskeleg sjå at det ligg føre omsyn som tilseier at reglane ikkje skal omfatte arbeid på kontinentalsokkelen. Problemstillinga med utsende arbeidstakarar er tvert imot særleg aktuell i petroleumssektoren. Arbeidsmiljølova og den andre lovgivinga som skal gjelde for utsende arbeidstakarar, gjeld som hovudregel også på norsk kontinentalsokkel. Formålet med direktivet tilseier at reglane som skal gjelde utsende arbeidstakarar får det same verkeområdet.
Oljedirektoratet er samd med departementet i at lova skal gjelde i petroleumsverksemda til havs.
Kommunal- og regionaldepartementetfinn at når føresegnene for utsende arbeidstakarar blir tekne inn i arbeidsmiljølova, bør reglane få det same verkeområdet som arbeidsmiljølova, også når det gjeld petroleumsverksemda, jf. arbeidsmiljølova § 2 nr. 3 og forskrift om arbeidervern og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten av 27. november 1992.
Etter direktivet skal reglane ikkje gjelde for verksemder i handelsflåten når det gjeld mannskapet om bord på skip. Det blir ikkje opna for unntak for verksemder innanfor andre sektorar.
Kommunal- og regionaldepartementet uttalte i merknadene til høyringsforslaget at dette unntaket innebar at all skipsfart blir omfatta av unntaket, bortsett frå skipsfart i indre norske farvatn og flyttbare og mobile innretningar som er engasjerte i petroleumsverksemda.
Nærings- og handelsdepartementet er av den oppfatning at det vil vere naturleg at unntaket for handelsflåten i utgangspunktet omfattar alle skip som er registrerte i NIS- og NOR-registeret, men at det bør avklarast om også fartøy som ligg i gråsona i høve til omgrepet, skal kome inn under unntaket. Ei slik avklaring er særleg aktuell i høve til delar av fiskeflåten og flyttbare innretningar og spesialskip. Det kan vere føremålstenleg at avgrensinga er samanfallande med verkeområdet for sjømannslova.
Kommunal- og regionaldepartementet føreslår på denne bakgrunn at unntaket skal omfatte all skipsfart. Dette er i tråd med bakgrunnen for unntaket, nemleg at skipsfart står i ei særstilling når det gjeld arbeids- og tilsetjingsvilkår Det vil ikkje vere føremålstenleg å bruke reglar for arbeidstakarar på skip som er utforma for arbeidstakarar i verksemder på land. Unntaket bør avgrensast i høve til verkeområdet for sjømannslova. Sjømannslova sikrar i utgangspunktet både norske og utanlandske verksemder likearta arbeids- og tilsetjingsvilkår. Unntaket får etter dette det same innhaldet som unntaket for skipsfart i arbeidsmiljølova § 2 nr. 2 a). Det er dermed ikkje nødvendig å ha ein eigen unntaksregel for skipsfart i kapittelet om utsende arbeidstakarar.
Norges Rederiforbund uttaler i si høyringsfråsegn:
«Vi oppfatter at dette innebærer at lovforslaget vil gjelde for norsk innenriksfart og for norsk sokkel. Virksomhet utenfor norsk sokkel vil ikke omfattes av forslaget. Vi vil be om at det blir presisert i lovteksten og forarbeidene at loven ikke tar sikte på å omfatte offshore entreprenørvirksomhet og virksomhet med flyttbare innretninger som skjer utenfor norsk sokkel.»
Kommunal- og regionaldepartementet viser til det som er sagt ovanfor om den nærmare presiseringa av unntaket for handelsflåten. Når unntaket blir gjort gjeldande innanfor skipsfart, inneber det at også innanriks skipsfart er omfatta. Når føresegnene for utsende arbeidstakarar får same verkeområde som arbeidsmiljølova, vil reglane gjelde utanfor norsk sokkel i same grad som arbeidsmiljølova gjer det. Departementet kan ikkje sjå at dette vil føre til særskilde problem for utanlandske arbeidstakarar og arbeidsgivarar. Det er ikkje i mange situasjonar at arbeidsmiljølova gjeld utanfor norsk kontinentalsokkel.
Oljearbeidernes Fellessammenslutning (OFS) seier i si høyringsfråsegn at dei meiner at unntaket for handelsflåten ikkje bør gjelde skip knytte til petroleumsverksemda. Etter deira oppfatning tilsvarer arbeidssituasjonen for arbeidstakarane på slike fartøy den arbeidssituasjonen som arbeidstakarar på faste og flyttbare innretningar har, men dei er i motsetning til desse ikkje omfatta av arbeidsmiljølova. Problemstillingane som utsendingslova skal løyse, er etter OFS si oppfatning aktuelle også for desse fartøya.
Kommunal- og regionaldepartementet understreka i høyringsnotatet at skipsfart er regulert av internasjonale standardar som ein ikkje har ønskt å gjere endringar i. Departementet ser heller ikkje at Noreg einsidig kan utvide verkeområdet for direktivet ved å avgrense unntaket. Ei slik avgrensing kunne ha ført til forskjellsbehandling av norske og utanlandske verksemder.
Lova bør ikkje omfatte Svalbard. Svalbard kjem ikkje inn under EØS-avtalen, og plikter etter avtalen har derfor ikkje ført til endringar i den retten utlendingar har til å arbeide på Svalbard.
5.4 Arbeids- og tilsetjingsvilkår i lov eller forskrift
Etter direktivet skal landa sjå til at utsende arbeidstakarar blir sikra dei arbeids- og tilsetjingsvilkåra som er lista opp i artikkel 3 nr. 1 a - c, og som er fastsette i lov, forskrift eller allmenngjord tariffavtale i vertslandet.
Dei fleste arbeidsrettslege reglane gjeld allereie i dag for alle som utfører arbeid i Noreg. Kommunal- og regionaldepartementet føreslo likevel at kapittelet om utsende arbeidstakarar skulle vise til alle føresegnene som regulerer arbeids- og tilsetjingsforhold som er omfatta av direktivet. Denne løysinga er grunngitt mellom anna i informasjonsomsyn. Det er viktig å gi ei samla oversikt over reglane. Løysinga er også grunngitt i at skiljet mellom reglar som gjeld for alle som utfører arbeid i Noreg, og dei føresegnene der lovvalsreglane avgjer om dei skal takast i bruk for utanlandske arbeidstakarar, ikkje alltid er klart.
Dei høyringsinstansane som uttaler seg om problemstillinga, er i hovudsak positive til departementet sitt val av løysing med å nemne uttrykkjeleg kva for reglar som skal brukast. Fleire høyringsinstansar har likevel merknader til kva for føresegner som skal omfattast av opprekninga i § 73 M i forslaget.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) meiner at det vil vere føremålstenleg at også reglane i arbeidsmiljølova §§ 55 B og 55 C om arbeidsavtalar blir omfatta av kapittel XII B. Det vil gjere det lettare å sikre at reglane blir følgde.
Kommunal- og regionaldepartementet er samd med LO. Krav om skriftleg arbeidsavtale og krav til innhaldet i avtalen kan vere eit viktig verkemiddel når det gjeld i kva grad arbeidstakaren har høve til å gjere gjeldande retten til arbeids- og tilsetjingsvilkår etter lova. Departementet føreslår derfor at også arbeidsmiljølova §§ 55 B og 55 C blir omfatta av opprekninga i § 73 M.
Oljearbeidernes Fellessammenslutning meiner at kapittelet bør omfatte også andre arbeids- og tilsetjingsvilkår. Dei framhevar at direktivet er eit minimumsdirektiv og derfor ikkje er til hinder for at Noreg lèt utsende arbeidstakarar vera omfatta av fleire av reglane i arbeidsmiljølova.
Kommunal- og regionaldepartementet vil peike på at svært mange av vernereglane i arbeidsmiljølova allereie gjeld for alle som arbeider i Noreg. Dette er i hovudsak reglar som blir handheva av offentlege styresmakter. Forslaget til nytt kapitel XII B tek ikkje sikte på å gjere nokon endringar eller avgrensingar i høve til dei reglane som likevel vil gjelde. Departementet ser derfor ikkje at det er behov for å la kapittelet omfatte ytterlegare arbeids- og tilsetjingsvilkår.
Norges Rederiforbund uttaler at ein del verksemder ikkje er underlagde arbeidsmiljølova, eller dei er underlagde spesiallovgiving i tillegg til arbeidsmiljølova. Dei nemner sjømannslova for innanriks skipsfart og petroleumslova for verksemder på norsk kontinentalsokkel. Rederiforbundet føreslår at det blir teke inn ei føresegn i § 73 M i forslaget som sikrar at utsende arbeidstakarar innanfor bransjar der arbeids- og tilsetjingsforholda er regulerte i spesiallovgiving, også blir omfatta av utsendingslova.
Høyringsforslaget frå Kommunal- og regionaldepartementet omfattar ikkje arbeids- og tilsetjingsvilkår som er regulerte i spesiallovgivinga. Etter sjømannslova § 1 gjeld føresegnene i denne lova for alle som arbeider om bord på norske skip, uavhengig av nasjonalitet. Lova vil derfor i utgangspunktet gjelde også for utsende arbeidstakarar. Sjømannslova § 50 inneheld dessutan ein regel om tvisteløysing som sikrar arbeidstakarane ei særskild ordning for løysing av tvistar om arbeidsforholdet. Norske og utanlandske arbeidstakarar som kjem inn under sjømannslova, er derfor allereie sikra like vilkår. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er nødvendig at utsende arbeidstakarar på skip skal omfattast av reglane for utsende arbeidstakarar. Det er ikkje gitt arbeidsmiljøforskrifter med heimel i petroleumslova. Arbeidsmiljøforskrifta som gjeld for petroleumsverksemda på kontinentalsokkelen, er gitt med heimel i arbeidsmiljølova. Departementet ser det derfor ikkje som føremålstenleg å ta inn ei slik føresegn som Rederiforbundet føreslår.
Direktoratet for arbeidstilsynet uttaler i si høyringsfråsegn:
«Vi forutsetter at loven kun er en formell gjennomføring av EUs rådsdirektiv 96/71/EF, da de nasjonale offentligrettslige reglene i utgangspunktet allerede kommer til anvendelse på alt arbeid som utføres i Norge. Dette betyr bl.a. at også straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven kap. 14, som ikke implementeres, kommer til anvendelse dersom det foreligger brudd på de delene av arbeidsmiljøloven som er tatt inn i utsendingsloven § 3 nr. 1 bokstav a.»
Kommunal- og regionaldepartementet viser til det som tidlegare er sagt om at forslaget til nye føresegner ikkje gjer endringar i dagens rettstilstand med omsyn til dei reglane som allereie gjeld for alle som utfører arbeid i Noreg.
Formannen i Arbeidsretten meiner at høyringsforslaget ikkje er i samsvar med direktivteksten når det berre er retten til feriepengar som blir omfatta. Han peiker på at uttrykket «minste tal på feriedagar med lønn pr. år» tilseier at utsende arbeidstakarar også må få rett til feriefritid. Dette punktet kan vere viktig dersom utsendingsperioden varer lenge.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) stiller seg også tvilande til om Noreg oppfyller kravet i direktivet ved berre å sikre retten til feriepengar, særleg dersom ei utsending strekkjer seg over ein lengre periode.
Kommunal- og regionaldepartementet er samd med formannen i Arbeidsretten og NHO i at ein må forstå direktivet slik at det også omfattar feriefritid. I dei fleste tilfelle vil ikkje retten til feriefritid ha noko å seie, fordi perioden ein utsend arbeidstakar oppheld seg i Noreg, er kort. Mange vil også vere omfatta av betre ferieordningar i heimlandet, slik at reglane ikkje blir tekne i bruk på dette punktet. Departementet ser likevel at det i visse tilfelle kan vere viktig at utanlandske arbeidstakarar også blir sikra rett til feriefritid, og at dette vil vere det korrekte etter direktivet. Departementet føreslår på denne bakgrunn at retten til både feriefritid og feriepengar skal omfattast av arbeidsmiljølova kap. XII B.
5.5 Lova om allmenngjering av tariffavtalar
Lova gir høve til å gjere vedtak om allmenngjering av tariffavtalar, dvs. at det kan gjerast vedtak om at ein landsomfattande tariffavtale skal gjelde for alle arbeidstakarar som utfører arbeid av den art avtalen omfattar. Dersom det blir gjort vedtak om allmenngjering, kan tariffavtalen brukast for arbeidstakarar som utfører tilsvarande arbeid i Noreg, jf. allmenngjeringslova § 1 nr. 1.
Reglar om minstelønn er også omfatta av dei arbeids- og tilsetjingsvilkåra som utsende arbeidstakarar skal sikrast. Noreg har ingen lovfeste reglar om lønn i dag, men kan få det dersom slike føresegner er tekne med i ein tariffavtale som blir allmenngjord etter allmenngjeringslova. Arbeidstakarar som kjem inn under utsendingsreglane, skal også sikrast slike lønnsvilkår. For å sikre det særskilde høvet til å nytte norske domstolar, slik det blir føreslått, også for føresegner etter allmenngjeringslova, er det nødvendig at dette går fram av reglane. Kommunal- og regionaldepartementet føreslo derfor i høyringsnotatet at allmenngjorde føresegner om minstelønn skulle vere omfatta av forslaget.
Formannen i Arbeidsretten seier i si høyringsfråsegn:
«I forhold til direktivets krav kan det derimot ikke legges til grunn at det er tilstrekkelig å la utkastets § 3 nr. 2 bare omfatte «bestemmelser om minstelønn». Direktivets art 3 para 1 annet strekpunkt må forstås slik at det retter seg mot alle slike vilkår som er oppregnet i para 1 litra a - g, hvis og i den utstrekning slike er fastsatt i «almengjort tariffavtale».»
Kommunal- og regionaldepartementet gjekk i høyringsnotatet ut frå at eventuelle andre føresegner om arbeids- og tilsetjingsvilkår som blir omfatta av eit vedtak om allmenngjering etter allmenngjeringslova, ville gjelde dersom dei innebar gunstigare vilkår for arbeidstakarane, i tråd med § 73 M tredje leddet i forslaget. Departementet er likevel samd med formannen i Arbeidsretten i at dette neppe er tilstrekkeleg for å oppfylle kravet i direktivet, og føreslår at reglane for utsende arbeidstakarar omfattar allmenngjorde føresegner både når det gjeld lønn og arbeids- og tilsetjingsvilkår etter § 73 M første leddet i forslaget.
LO ber i si høyringsfråsegn departementet om å vurdere å ta inn ei føresegn tilsvarande artikkel 3 nr. 8 andre leddet i direktivet. Denne føresegna opnar for at arbeids- og tilsetjingsvilkår fastsette i tariffavtalar som ikkje er allmenngjorde, kan gjerast gjeldande for utsende arbeidstakarar.
Dersom det ikkje finst ordningar for å allmenngjere tariffavtalar, kan statane, dersom dei ønskjer det, på visse vilkår ta arbeids- og tilsetjingsvilkår fastsette i tariffavtalar som ikkje er allmenngjorde, i bruk for utsende arbeidstakarar. Det gjeld som hovudregel berre for tariffavtalar innanfor byggjebransjen, slik det er definert i vedlegget til direktivet, jf. direktivet artikkel 3 nr. 8 andre leddet.
Dersom slike tariffavtalar skal leggjast til grunn, må det anten vere tariffavtalar som blir brukte generelt på alle tilsvarande verksemder innanfor det aktuelle geografiske området og innanfor det aktuelle yrket eller den aktuelle næringa, eller det må vere ein landsdekkjande tariffavtale inngått av dei mest representative arbeidstakar- og arbeidsgivarorganisasjonane, t.d. ein landsdekkjande avtale mellom LO og NHO.
Føresetnaden er, etter direktivet, at det blir sikra likebehandling mellom utsendingsverksemdene og nasjonale verksemder i ein tilsvarande situasjon.
Noreg har eit system for å allmenngjere tariffavtalar i allmenngjeringslova. Det er usikkert om direktivet inneber at vi då er avskorne frå å leggje andre tariffavtalar til grunn, eller om artikkel 3 nr. 8 andre leddet kan brukast så lenge vi faktisk ikkje har allmenngjorde tariffavtalar.
I Noreg har vi ikkje, kanskje med nokre få unntak, tariffavtalar med den nødvendige utbreiinga. Men det er likevel ikkje sikkert at det ville ha vore føremålstenleg å lovfeste at vilkår i slike tariffavtalar skal takast i bruk for utsende arbeidstakarar.
Lønnsspørsmål er i Noreg i dag berre regulerte i individuelle arbeidsavtalar og i tariffavtalar. I tillegg til å hindre sosial dumping er eit av formåla med utsendingsdirektivet å hindre at utsendingsverksemder skaffar seg konkurransefordelar ved hjelp av eit lågt lønnsnivå. På denne bakgrunn vil det vere i tråd med formålet til direktivet å ta tariffavtalar i bruk også for slike verksemder, slik at dei blir pålagde å også følgje norske lønnsvilkår.
Kommunal- og regionaldepartementet er av fleire grunnar likevel i tvil om det er føremålstenleg å ta i bruk artikkel 3 nr. 8 andre leddet.
For det første vil det bli ein annan konstruksjon enn det ordinære partsforholdet som er vanleg mellom partane i ein tariffavtale. I eit møte mellom LO og departementet opplyste representantar for fleire store fagforbund at dei på sine respektive område meiner å ha temmeleg god kontroll med utanlandske verksemder som sender arbeidstakarar til Noreg. Utanlandske arbeidsgivarar inngår i stor grad avtalar med dei norske forbunda, slik at arbeidstakarane får dei same rettane som norske arbeidstakarar. Utanlandske arbeidstakarar kan også velje å melde seg inn i eit norsk fagforbund og på den måten bli omfatta av ein norsk tariffavtale. Departementet meiner at det er vanskeleg å ha oversikt over konsekvensane for dei ordningane som gjeld i dag, dersom ein lovfester at tariffavtalevilkår som ikkje er nærmare konkretiserte, skal leggjast til grunn mellom arbeidsgivaren og arbeidstakaren i eit utsendingsforhold. I prinsippet vil det vere det same som skjer dersom det blir gjort vedtak etter allmenngjeringslova. Forskjellen er at ein då tek heilt konkrete vilkår i bruk, som kan vere kjende på førehand for den utanlandske verksemda.
For det andre meiner departementet at ei ordning i tråd med forslaget frå LO kan bli vanskeleg å praktisere. Direktivet krev at det ikkje skal skje forskjellsbehandling mellom utsendingsverksemder og nasjonale verksemder i ein tilsvarande situasjon. Dersom utsendingsverksemda gjennom lov blir pålagd å følgje tariffavtalevilkår, skal dei ikkje kome dårlegare ut enn nasjonale verksemder som er ubundne av tariffavtalen. Det må skje ei samanlikning med verksemder som er konkurransemessig i ein tilsvarande situasjon, dvs. verksemder av tilsvarande storleik som opererer på den same marknaden. Å gjere ei slik konkret samanlikning i kvart enkelt tilfelle kan vise seg å vere svært vanskeleg i praksis.
Departementet har på denne bakgrunn kome til at ein ikkje bør føreslå ei føresegn tilsvarande artikkel 3 nr. 8 andre leddet i utsendingsdirektivet. Med i vurderinga er også det høvet allmenngjeringslova opnar for dersom det syner seg at utsende arbeidstakarar får dårlege lønnsvilkår i visse bransjar.
LO er usikker på om allmenngjeringslova er tilstrekkeleg til å hindre sosial dumping så lenge staten ikkje kan ta initiativ til allmenngjering. Kommunal- og regionaldepartementet vil peike på at allmenngjeringslova § 3 tredje leddet opnar for at Tariffnemnda på eige initiativ kan gjere vedtak om allmenngjering dersom allmenne omsyn krev det. På dette området vil det også vere i organisasjonane si interesse å følgje med og eventuelt krevje allmenngjering dersom situasjonen skulle tilseie det.
5.6 Domsmakt og fullbyrding av dommar
Domsmakt
Arbeidstakarar skal etter direktivet vere sikra tilgang til domstolane i det landet dei er eller har vore utsende til. Etter gjeldande rett har arbeidstakarar som er i Noreg for kortvarige arbeidsoppdrag, ikkje slik tilgang utan at det er gjort avtale om det. Kommunal- og regionaldepartementet føreslår derfor at det blir fastsett at dei arbeidstakarane som lova omfattar, skal kunne gå til sak ved norske domstolar for å fremme rettane sine etter arbeidsmiljølova kap. XII B.
Fullbyrding av dommar
Norsk implementering av utsendingsdirektivet vil i utgangspunktet gjelde for utanlandske verksemder som sender ut arbeidstakarar til Noreg. Som eit ledd i plikta til å setje i verk eigna tiltak for å sikre at direktivet blir følgt, bør likevel dommar eller avgjerder frå styresmaktene i eit anna EØS-land mot ei norsk verksemd i samband med utsending av norske arbeidstakarar, kunne fullbyrdast i Noreg.
Avgjerder i sivile saker tekne av styresmaktene i eit anna EØS-land, kan etter gjeldande rett som hovudregel fullbyrdast i Noreg. Idømde straffesanksjonar kan i mindre grad fullbyrdast, m.a. fordi det er relativt få land som har ratifisert gyldighetskonvensjonen, sjå punkt 4.2.4. Kommunal- og regionaldepartementet føreslo derfor ei føresegn om at sanksjonar mot norske verksemder for brot på føresegner gitt i medhald av utsendingsdirektivet ved utsending av arbeidstakarar, skulle kunne fullbyrdast i Noreg.
Justisdepartementet uttaler om dette forslaget i si høyringsfråsegn:
«Vi er usikre på om en slik bestemmelse er nødvendig. Å åpne for fullbyrdelse i Norge av alle slags sanksjoner i andre EØS-land kan dessuten være betenkelig. Det krever en nærmere undersøkelse og vurdering av de aktuelle sanksjonene. Det bør derfor trolig overveies å sløyfe bestemmelsen.»
Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert spørsmålet på nytt og er samd i vurderinga til Justisdepartementet. Sanksjonar ilagde i utlandet i sivile saker mot norske arbeidsgivarar, kan etter gjeldande rett fullbyrdast i Noreg, og det same gjeld til ein viss grad for straffesanksjonar. Det er derfor usikkert kor nødvendig ein spesialregel om fullbyrding er, samtidig som det kan vere uheldig å innføre ein slik regel utan at konsekvensane heilt lèt seg fastslå. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor ikkje føreslå ein regel om fullbyrding av sanksjonar ilagde i utlandet mot verksemder etablerte i Noreg.
5.7 Ansvar for informasjon og samarbeid
For å sikre gjennomføringa av direktivet skal landa peike ut eitt eller fleire samarbeidskontor eller organ som skal ha ansvar for informasjon mellom landa og samarbeid om tilsyn. Samarbeidskontoret bør i tillegg kunne informere utanlandske arbeidstakarar, arbeidsgivarar og organisasjonar om kva for arbeids- og tilsetjingsvilkår som skal gjelde ved utsending til Noreg. Dette kan vere eit viktig element i høve til plikta til å stille eigna ordningar til rådvelde for arbeidstakarar med sikte på å overhalde direktivet.
Informasjons- og tilsynsansvaret for dei aktuelle arbeids- og tilsetjingsvilkåra er spreidd på fleire instansar. For å oppfylle direktivet må det peikast ut éin instans som skal kunne gi samla informasjon innanfor det området direktivet omfattar, både til arbeidstakarar og til tilsvarande styresmakter i dei andre EØS-landa.
Kommunal- og regionaldepartementet føreslår at oppgåva som samarbeidskontor blir lagd til Direktoratet for arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet har allereie rettleiings- og tilsynsansvar på eit fleirtal av dei områda som utsendingsdirektivet omfattar. Det er derfor naturleg at oppgåva som samarbeidskontor blir lagd hit.
Direktoratet for arbeidstilsynet har forståing for forslaget om å leggje oppgåva som samarbeidskontor til Arbeidstilsynet. Dei er samde med departementet når ein går ut frå at oppgåva ikkje vil føre til nemnande utviding av arbeidsoppgåvene, men dei peiker på at det er viktig å sjå ulike nye mindre arbeidsoppgåver som blir tillagde Arbeidstilsynet, i samanheng.
5.8 Tiltak - eigna ordningar for å sikre at direktivet blir overheldt
EU-kommisjonen har sett ned ei arbeidsgruppe som har som oppgåve å greie ut spørsmål rundt gjennomføringa av utsendingsdirektivet. Arbeidsgruppa har peikt på at det er usikkert i høve til gjeldande lovvalsreglar om ein nasjonal domstol vil bruke utanlandsk rett dersom det blir reist søksmål i heimlandet mot ei verksemd som har sendt arbeidstakarar ut av landet, for manglande etterleving av reglar etter utsendingsdirektivet i det landet arbeidstakarane har vore utsende til. Arbeidsgruppa har derfor føreslått at det i nasjonal rett blir innført ein uttrykkjeleg regel om at verksemder som sender ut arbeidstakarar, skal følgje dei reglane som er gitt for å gjennomføre utsendingsdirektivet i det landet arbeidstakarane er utsende til.
Kommunal- og regionaldepartementet har valt å følgje forslaget frå arbeidsgruppa og føreslår ei føresegn som gir norske verksemder pålegg om å sikre at arbeidstakarane deira er omfatta av dei reglane i utsendingslandet som gjennomfører utsendingsdirektivet. Også etter norsk rett er det mogleg at norske domstolar vil bruke norsk rett i ein tilsvarande situasjon. Til dømes kan ein norsk arbeidstakar som vil gå til søksmål i samband med eit arbeidsoppdrag i Tyskland, risikere at ein norsk domstol bruker norsk rett på forholdet. Dette kan uthole den valfridommen arbeidstakarane skal ha med omsyn til kvar dei kan reise søksmål for brot på reglane etter utsendingsdirektivet. Ei slik føresegn som den arbeidsgruppa føreslår, vil derfor vere viktig med sikte på å gjennomføre direktivet.
LO føreslår i si høyringsfråsegn at utsendingsreglane må sikre at tillitsvalde får informasjon om utsende arbeidstakarar, helst før dei startar arbeidet, og rett til å gripe inn dersom reglane ikkje blir følgde.
Kommunal- og regionaldepartementet har forståing for forslaget frå LO. I møtet som blei halde mellom nokre av forbunda i LO og departementet, peikte forbunda på at dei har problem med å avdekkje omfanget av sosial dumping fordi dei ofte ikkje får informasjon om at utanlandske arbeidstakarar kjem til Noreg, eller dei får ikkje vite om det før arbeidsoppdraget er ferdig.
Reglane for utsende arbeidstakarar vil gjelde i mange ulike situasjonar. Reglane vil til dømes gjelde både der ei norsk verksemd hentar inn arbeidstakarar frå utlandet for å utføre arbeid innanfor sitt ordinære arbeidsområde, og der det blir henta inn arbeidstakarar for å utføre arbeid som ikkje har noko med dei ordinære arbeidsoppgåvene i verksemda å gjere. Det er elles ikkje noko vilkår at dei utsende arbeidstakarane skal utføre arbeid for ei norsk verksemd. Det vil etter det departementet kan sjå, vere vanskeleg å formulere ein regel om informasjon som dekkjer alle situasjonar.
Det finst allereie i dag ordningar som til ein viss grad sikrar tillitsvalde informasjon dersom ei verksemd skal bruke utanlandske arbeidstakarar, t.d. kan ein tariffbunden arbeidsgivar ha ei informasjonsplikt etter tariffavtalen. Forslaget til nye reglar for innleige av arbeidstakarar, jf. Ot.prp. nr. 70 (1998 - 99), inneheld føresegner om drøfting og forhandlingar. Også utsende arbeidstakarar kan kome inn under desse reglane, slik at arbeidstakarrepresentantane i verksemdene får informasjon om utsende arbeidstakarar.
Departementet har kome til at forslaget frå LO ikkje bør følgjast opp. Innanfor mange verksemder finst det allereie ordningar som sikrar tillitsvalde informasjon. For andre situasjonar som kan kome inn under forslaget til føresegner, vil det vere svært vanskeleg å gi reglar som kan brukast i praksis.
5.9 Unntak som skal eller kan gjerast
Reglane for utsende arbeidstakarar skal som hovudregel ta til å gjelde frå første dag av ei utsending. I artikkel 3 nr. 3 - 5 i direktivet er det likevel sett opp nokre unntak som anten skal eller kan gjerast ved gjennomføringa av direktivet i det enkelte landet.
For utsendingsperiodar som ikkje er over åtte dagar, skal det gjerast unntak frå reglane om minste tal på feriedagar med lønn og reglane om minstelønn og overtidsbetaling. Føresetnaden er for det første at utsendinga gjeld førstegongsmontering eller -installering som utgjer ein del av ein avtale om levering av varer, og som er nødvendig for å kunne ta vara i bruk. For det andre må arbeidet utførast av fag- eller spesialarbeidarar hos leverandøren. Unntaket skal ikkje gjelde for byggjearbeid som går fram av vedlegget til direktivet.
Ved utrekninga av lengda på utsendingsperioden skal ein ta omsyn til eventuelle tidlegare periodar der ein annan arbeidstakar har vore utsend for det same arbeidet.
Kommunal- og regionaldepartementet føreslo ein unntaksregel i tråd med direktivet. Unntaket omfattar også eventuelle føresegner om lønn, overtidsbetaling og ferie som blir tekne i bruk i kraft av eit vedtak etter allmenngjeringslova, jf. forslaget til kap. XII B § 73 M andre leddet. Unntaket bør derfor også gå fram av allmenngjeringslova.
For utsendingsperiodar som ikkje er lengre enn ein månad, kan det på visse vilkår gjerast unntak frå reglane om arbeidstid og kviletid, frå reglane om minste tal på feriedagar og frå reglane om minstelønn og overtidsbetaling.
Det kan også gjerast unntak frå reglane om arbeidstid og kviletid og reglane om minste tal på feriedagar med lønn når arbeidet som skal utførast, er av svært avgrensa omfang. Det skal i tilfelle fastsetjast kriterium for når omfanget er svært avgrensa. Direktivet gir ingen retningslinjer for kva som skal til, men det må i alle fall vere ein føresetnad at det er snakk om svært kortvarige utsendingsperiodar.
NHO uttaler i si høyringsfråsegn at når departementet føreslår at utsendingslova skal gjelde frå første dag, krev det ein klar definisjon av kva slags arbeidsoppdrag som fell inn under lova, og kva for arbeidsoppdrag som fell utanfor. Etter deira oppfatning kan ein unngå vanskelege grensetilfelle dersom ein bruker det høvet direktivet gir til å fastsetje unntaksreglar.
Kommunal- og regionaldepartementet ser ikkje noko stort behov for å følgje opp direktivet når det gjeld å gjere ytterlegare unntak frå reglane. Allereie under arbeidet med å utarbeide direktivet var Noreg imot å gjere unntak for kortare utsendingsperiodar fordi det vil gjere det vanskelegare å hindre sosial dumping. Slike unntak bør derfor ikkje gjerast. Ved så kortvarige utsendingar som det er snakk om her, vil det etter alt å dømme ikkje vere behov for å tilpasse alle arbeids- og tilsetjingsvilkår for dei utsende arbeidstakarane. Behovet kan likevel variere etter kva slags vilkår det er snakk om. Det vil t.d. vere større grunn til å ta reglane om arbeidstid og kviletid i bruk også ved svært kortvarige oppdrag, enn reglane om feriepengar og feriefritid. Ved heilt kortvarige utsendingar er det lite truleg at spørsmålet om kva for eit land sine arbeids- og tilsetjingsvilkår som skal gjelde, blir sett på spissen. Når det gjeld reglane om ferie, har arbeidstakarane ofte gunstigare vilkår etter reglane i heimlandet.
5.10 Høve til å utvide bruksområdet for direktivet
Etter artikkel 3 nr. 10 i direktivet kan ein gi utsendingsverksemdene pålegg om å følgje norske arbeids- og tilsetjingsvilkår også på andre område enn dei som er lista opp i direktivet, dersom det dreiar seg om føresegner om offentleg orden.
Føresegner som vedrører offentleg orden, er gjerne av offentlegrettsleg karakter. Dei omfattar alle som utfører arbeid i Noreg, og dei blir handheva av norske styresmakter. Kommunal- og regionaldepartementetser derfor ikkje at det er nødvendig å ta slike føresegner inn i ei lov om utsende arbeidstakarar.
Etter reglane om «ordre public», jf. punkt 4.2.5, kan dessutan norske domstolar likevel bruke norsk rett på område der utanlandsk rett avvik sterkt frå norsk rettsoppfatning.
Artikkel 3 nr. 10 opnar også for at arbeids- og tilsetjingsvilkår fastsette i ein allmenngjord tariffavtale, kan takast i bruk for andre verksemder enn for byggjeverksemd som går fram av vedlegget. Føresetnaden er at det blir sikra likebehandling mellom nasjonale og andre verksemder.
Etter hovudregelen i direktivet er det berre for byggjebransjen at det skal kunne leggjast til grunn vilkår fastsette i ein allmenngjord tariffavtale. Årsaka er at det i Europa særleg er innanfor denne bransjen at utsending av arbeidstakarar skjer i noko særleg omfang. Departementet ser likevel ikkje at dette i seg sjølv gir grunnlag for å utelukke andre bransjar frå regelverket. I Noreg er det også svært mange utsende arbeidstakarar innanfor petroleumsverksemda. Lova bør derfor ikkje avgrense bruken av vilkår fastsette i ein allmenngjord tariffavtale til byggjebransjen.
5.11 Tilsyn - sanksjonar
Når føresegnene om utsende arbeidstakarar skal takast inn i arbeidsmiljølova, er det nødvendig å regulere bruken av arbeidsmiljølova sine reglar for straff. Elles ville utanlandske arbeidstakarar og arbeidsgivarar kunne straffast t.d. for brot på ferielova eller likestillingslova med heimel i arbeidsmiljølova sine straffeføresegner. Det ville innebere at norske og utanlandske arbeidstakarar og arbeidsgivarar vert handsama på ulik måte. Brot på ferielova er t.d. ikkje sanksjonert med straff. Det må derfor fastsetjast at brot på dei nye reglane berre kan straffast i den mon brot mot dei reglane som er gjengitt i § 73 M første leddet, kan straffast.
Det er heller ikkje meininga at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med om utanlandske arbeidsgivarar sørgjer for at arbeidstakarane får alle rettane sine etter kap. XII B. En del av føresegnene i kap. XII B er av privatrettsleg karakter, og Arbeidstilsynet har som hovudregel ikkje tilsyn med dei privatrettslege delane av arbeidsmiljølova, som t.d. reglane om oppsigelsesvern. Arbeidstilsynet fører heller ikkje tilsyn med om føresegnene i ferielova blir overheldt. Dei offentlegrettslege føresegnene i arbeidsmiljølova som er omfatta av oppramsinga i § 73 M første leddet, vil sjølvsagt Arbeidstilsynet føre tilsyn med. Om arbeidsgivar ikkje overheld reglane om t.d. helse, miljø og tryggleik vil derfor Arbeidstilsynet kunne gripe inn på vanleg måte. Når det gjeld tilsynet med arbeidsmiljølova i petroleumsverksemda og med sysselsettingslova og likestillingslova, visast til det som er sagt foran i punkt 4.3.2. Dei same tilsynsordningane vil gjelde for utanlandske verksemder som kommer inn under dei nye reglane.
5.12 Arbeidsmiljølova § 55 D - utanlandsstasjonerte arbeidstakarar
Arbeidsmiljølova § 55 D pålegg arbeidsgivar å inngå skriftleg arbeidsavtale med arbeidstakar som skal arbeide i eit anna land enn Noreg i meir enn ein månad. Føresegna inneheld og reglar for kva avtala minst skal seie noko om.
Kommunal- og regionaldepartementet føreslår å flytte § 55 D til § 73 P i det nye kap. XII B i arbeidsmiljølova. Etter forslaget skal § 73 P regulere situasjonen der norske arbeidsgivarar sender arbeidstakarar ut av Noreg, og § 55 D høyrer dermed systematisk heime i den same føresegna, sjølv om § 55 D ikkje gjeld for utsendingar som varar kortare enn ein månad og gjeld for utsendingar til land både utanfor og innanfor EØS.
Det er ikkje meint at dette skal føre til materielle endringar.