5 Avvikling av krav om statsautorisert revisor for revisjon av årsoppgjør for visse foretak
5.1 Gjeldende rett
Følgende lovbestemmelser skiller fremdeles mellom registrert og statsautorisert revisor ved å stille krav om statsautorisert revisor for revisjon av årsregnskapet:
Lov av 19. juni 1931 nr. 18 om Aktieselskapet Vinmonopolet § 10 annet ledd
Lov av 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker § 14 første ledd
Lov av 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 6-1
Lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet § 3-13
Lov av 17. juni 1988 nr. 57 om verdipapirbørs (børsloven) § 2-2 første ledd
Lov av 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 43
Lov av 3. juli 1992 nr. 97 om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond § 32
Lov av 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland § 18
I tillegg kommer at børsforskriften av 17. januar 1994 nr. 30 § 6-1 også skiller mellom registrert og statsautorisert revisor.
5.2 Bakgrunnen for lovforslaget
Stortinget behandlet høsten 1998 Regjeringens forslag i Ot. prp. nr. 75 (1997-98) om lov om revisjon og revisorer (revisorloven), jf. lov 15. januar 1999 nr. 2. I forslaget var det lagt opp til en videreføring av skillet mellom registrerte og statsautoriserte revisorer slik at kravet om at årsregnskapet til store foretak må revideres av minst én statsautorisert revisor, ble opprettholdt. Med store foretak siktes det eksempelvis til allmennaksjeselskaper og børsnoterte selskaper, jf. regnskapsloven § 1-5.
Flertallet i Finanskomitéen, alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, sluttet seg ikke til Regjeringens forslag, og uttalte i Innst. O. nr. 25 (1998-99) side 14 bl.a.:
«Flertallet kan ikke se at den avgrensning Regjeringen gjør for hvilke selskaper som plikter å ha statsautorisert revisor er spesielt presis. Det er ikke gitt at alle almennaksjeselskaper er kompliserte og at aksjeselskap m.v. per definisjon er ukompliserte. Det er heller ikke uten videre lett å se hvor det går logiske grenser for hvilke selskaper som har en særlig samfunnsøkonomisk eller markedsmessig betydning, og hvorfor enkelte revisorer skal ekskluderes fra å revidere disse. Flertallet er enig med Regjeringen i at det kan være forhold som taler for at det stilles særlig krav til revisjonskompetansen i forhold til børsnoterte selskaper. Det er imidlertid heller ikke her gitt at dette bør materialisere seg i et krav til revisors tittel, men snarere til revisjonsselskapets kapasitet og samlede kompetanse. Hvorvidt det skal stilles krav om dette er en vurdering som bør tilligge Oslo Børs. Det synes i denne sammenheng naturlig at slike krav hjemles i børsforskriften og ikke i herværende lov.
Flertallet mener så vel de praktiske som mer prinsipielle sider av saken taler for at kravet til statsautorisert revisor i visse foretak avvikles. En videreføring og skjerping av dette kravet, slik Regjeringen går inn for, forsterker etter flertallets oppfatning et kunstig skille mellom to grupper i samme yrke som begge innehar formell kompetanse til å utføre tjenestene.»
Resultatet av Stortingets behandling ble en likestilling mellom registrerte og statsautoriserte revisorer slik at årsregnskapet til revisjonspliktige skal revideres av minst én registrert eller statsautorisert revisor, jf. revisorloven § 2-2.
Videre uttalte Finanskomiteens flertall at:
«En konsekvens bør være at krav om statsautorisert revisor innenfor spesielle bransjer eller for spesielle organisasjonsformer som fremgår av særlovgivning, for eksempel forsikringsselskaper, forretningsbanker, finansieringsforetak, statsforetak, næringsdrivende stiftelser, AS Vinmonopolet, Norges Postbank, Statens postselskap, Statens jernbanetrafikkselskap m.v, må endres.»
Lov om Norges Postbank ble senere opphevet i forbindelse med omdanningen av Postbanken BA til aksjeselskap. Ved lov 16. juni 2000 nr. 41 er skillet mellom registrert og statsautorisert revisor fjernet i lov om statens postselskap og lov om statens jernbanetrafikkselskap. Lovendringen ble satt i kraft 1. juli 2000. Postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven § 39 lyder nå:
«Selskapet skal ha revisor som velges av generalforsamlingen. Bedriftsforsamlingen skal framsette forslag.
Revisors godtgjørelse skal godkjennes av generalforsamlingen.
Om revisjonen og selskapets revisor gjelder for øvrig bestemmelsene i revisorloven.»
I Ot.prp. nr. 42 (1999-2000) står det i særmerknadene til postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven § 39 første ledd første punktum:
«På denne bakgrunn foreslås postselskapsloven og jernbanetrafikkselskapsloven § 39 første ledd første punktum endret slik at det ikke lenger stilles krav om at revisor skal være statsautorisert. Generalforsamlingen vil da kunne velge hvorvidt revisor skal være registrert eller statsautorisert. I praksis vil imidlertid revisor normalt være statsautorisert.»
Det lovforslaget som Regjeringen nå fremlegger, er en videre oppfølging av de refererte uttalelsene til Finanskomitéen i Innst. O. nr. 25 (1998-99).
I forbindelse med høringen av NOU 1997: 9 om revisjon og revisorer gikk bl.a. representanter for en samlet revisornæring inn for å oppheve skillet mellom registrerte og statsautoriserte revisorer i revisorloven. Også øvrige høringsinstanser uttalte seg om spørsmålet om skillet mellom registrert og statsautorisert revisor burde opprettholdes. Det vises til Ot. prp. nr. 75 (1997-98) punkt 4.4 side 25 og 26.
Etter at Finanskomitéen avga sin innstilling har Finansdepartementet forelagt spørsmålet om hvilke bestemmelser som bør endres for samtlige departementer og Kredittilsynet. Det er mottatt merknader fra departementene samt fra enkelte etater.
Det er ikke funnet grunn til å gjennomføre alminnelig høring av lovforslaget.
5.3 Departementets vurdering
Departementet vil innledningsvis vise til de synspunkter som kom frem og de vurderinger som ble gjort i forkant av vedtakelsen av revisorloven. Det vises særlig til Ot. prp. nr. 75 (1997-98) punkt 4.2 side 24-27 og til Innst. O. nr. 25 (1998-99) side 12-15.
Som det fremgår av forarbeidene kan det anføres argumenter både for og i mot å opprettholde to revisorkategorier. Som blant annet flertallet i utvalget, og departementet i proposisjonen i sin tid viste til, så vil foretak av en viss størrelse antas å være mer komplisert å revidere enn de fleste små foretak. Det vil være større verdier involvert og dermed større risiko for negative virkninger ved eventuelle feil fra revisors side ved revisjon av slike selskaper. På den annen side innehar både registrerte og statsautoriserte revisorer høy revisjonsfaglig kompetanse, og begge kategorier tilfredsstiller kravene i det åttende selskapsrettsdirektiv for å kunne påta seg revisjon for ethvert selskap innen EU/EØS området. Selv om det kan argumenteres for at det bør stilles særlige krav til revisjonskompetansen i enkelte selskap, så er det ikke gitt at dette bør materialisere seg i et krav til revisors tittel, men snarere til revisjonsselskapets kapasitet og samlede kompetanse.
Stortinget har gitt uttrykk for at det ikke ønsker en differensiering av de to revisorkategorier, verken i revisorloven eller i særlovgivningen. Departementet viser blant annet til hva Finanskomitéens flertall uttaler i Innst. O. nr. 25 (1998-99) side 14 (sitert ovenfor).
Nærings- og handelsdepartementet har ingen innvendinger mot at kravet til revisor endres i lov om Statens nærings - og distriktsutviklingsfond. Sosial- og helsedepartementet antar at lov om Aktieselskapet Vinmonopolet § 10 må endres til å omfatte også registrerte revisorer. Kommunal- og regionaldepartementet har ingenting i mot at lov om statsforetak endres til å samsvare med ny revisorlov. Når det gjelder lov om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland så har Utenriksdepartementet uttalt at saken ikke foranlediger noen kommentarer fra deres side. Kredittilsynet har videre opplyst at de ikke har noen innvendinger til at registrert og statsautorisert revisor likestilles for så vidt gjelder revisjon av forretningsbanker, forsikringsselskap og andre finansinstitusjoner. Departementet viser for øvrig til at tilsvarende endringer allerede er gjennomført i lov om statens postselskap og lov om statens jernbanetrafikkselskap.
Landbruksdepartementet mener det bør overveies å tilføye en plikt til å etablere en revisjonsordning som står i forhold til bedriftens kompleksitet og størrelse i de tilfeller hvor kravet om statsautorisert revisor utgår. Landbruksdepartementet mener videre at det i statsforetak med stor omsetning og antall ansatte, og høyt kvalifisert personell i økonomiavdelingene, fortsatt bør være et lovpålagt krav om revisorkompetanse tilsvarende statsautorisert revisor. SIVA har også gitt uttrykk for et ønske om å beholde dette kravet. Økokrim har gitt uttrykk for at det bør vurderes å stille særlige tilleggskrav til revisor som skal revidere årsregnskapet til selskaper av særlig samfunnsøkonomisk eller markedsmessig betydning. Etter Økokrims mening bør det i forbindelse med lovrevisjonen vurderes om dette kan være aktuelt for bl.a. forsikringsforetak, finansieringsforetak og statsforetak. Departementet gjør for ordens skyld oppmerksom på at begrepet «samfunnsøkonomisk eller markedsmessig betydning» er anvendt i regnskapsloven § 1-5 nr. 3 som et eksempel på et stort foretak.
Departementet har forståelse for Økokrims og Landbruksdepartementets synspunkter om behovet for å etablere en revisjonsordning som står i forhold til bedriftenes kapasitet, men er på bakgrunn av Finanskomiteens uttalelser i tvil om det er grunnlag for en ny gjennomgang av regelverket med sikte på å utarbeide slike krav nå. Etter departementets syn vil slike hensyn neppe kunne tillegges avgjørende vekt ettersom Stortinget allerede har gått inn for en generell avvikling av kravet til statsautorisert revisor i så vel revisorloven som i særlovgivningen.
Finansdepartementet viser til at ovennevnte kjennetegn, som stor omsetning og antall ansatte, kan være beskrivende for også andre type foretak enn statsforetak. Departementet er i tvil om slike kjennetegn alene kan være tilstrekkelige til å fravike Finanskomiteens uttalelse om at kravet om statsautorisert revisor i lov om statsforetak endres. Departementet viser til at lov om statsforetak er nevnt av Finanskomitéen i Innst. O. nr. 25 (1998-99) på side 14 som en av flere lover som bør endres. Det har ikke kommet innvendinger fra andre departementer mot at kravet til statsautorisert revisor sløyfes i lov om statsforetak.
Når det gjelder foretak av stor samfunnsøkonomisk eller markedsmessig betydning, viser departementet til Finanskomitéens uttalelse på samme side om at «Det er heller ikke uten videre lett å se hvor det går logiske grenser for hvilke selskaper som har en særlig samfunnsøkonomisk eller markedsmessig betydning, og hvorfor enkelte revisorer skal ekskluderes fra å revidere disse.» Departementet viser for øvrig til at endringen ikke behøver å få praktisk betydning for eksisterende revisoroppdrag da foretakene selvsagt står fritt til å beholde sin nåværende statsautoriserte revisor.
Når det gjelder lov 17. juni 1988 nr. 57 om verdipapirbørs (børsloven) § 2-2 første ledd bokstav f, der det heter at børsrådet skal velge statsautorisert revisor for børsen, viser departementet til forslag til ny børslov (Ot. prp. nr. 73 (1999-2000)) § 3-8 som for tiden er til behandling i Stortinget, der det heter at børs skal ha revisjon som for allmennaksjeselskap.
Departementet går etter dette inn for å endre følgende bestemmelser:
Lov 19. juni 1931 nr. 18 om Aktieselskapet Vinmonopolet § 10 annet ledd
Lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker § 14 første ledd
Lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 6-2
Lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet §§ 6-2 og 3-13
Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak § 43 annet punktum
Lov 3. juli 1992 nr. 97 om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond § 32
Lov 9. mai 1997 nr. 26 om Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland § 18
Krav om statsautorisert revisor for revisjon av årsoppgjør kan også være nedfelt i forskrifts form. Finansdepartementet legger til grunn at de enkelte departementer vil følge opp et lovvedtak som foreslått med eventuelle forskriftsendringer.
I børsforskriften § 6-1 er det forutsatt at årsregnskapet for selskaper som er børsnotert skal revideres av statsautorisert revisor. Finansdepartementet viser i denne sammenheng til Finanskomitéens uttalelse om at hvilke krav som skal stilles til revisjonskompetansen i børsnoterte selskaper er en vurdering som bør tilligge Oslo Børs (Innst. O. nr. 25 (1998-99) side 14). Departementet foreslår derfor ingen endring av børsforskriften § 6-1.
Kredittilsynet har påpekt at det kan stilles formelle spørsmål ved valgbarheten til godkjente revisjonsselskap når kravene i lovgivningen er formulert som «registrert eller statsautorisert revisor». Kredittilsynet har bemerket at:
«Når det i særlovgivningen stilles krav til at valgt revisor skal være registrert eller statsautorisert, kan det stilles formelle spørsmål om valgbarheten til godkjent revisjonsselskap. Etter Kredittilsynets oppfatning har det ikke vært meningen å utelukke godkjente revisjonsselskap fra valgbarhet. Dette kan klargjøres ved at «godkjent revisjonsselskap» tas med i de aktuelle bestemmelser over hvilke revisorer som kan velges.»
Departementet legger til grunn at godkjente revisjonsselskap også er valgbare og dekkes av formuleringen registrert eller statsautorisert revisor. Departementet antar derfor at et revisjonsselskap som er godkjent av Kredittilsynet i samsvar med revisorloven § 3-1 annet ledd, jf. § 3-5 kan revidere årsregnskapet til revisjonspliktige på lik linje med registrerte og statsautoriserte revisorer.