6 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Innledning

I proposisjonen foreslår departementet å endre statsforetaksloven §§ 51 og 53, slik at staten ikke lenger har noe generelt ansvar for kreditorenes forpliktelser ved oppløsningen av et statsforetak. Departementet foreslår videre at statsforetak skal kunne være gjenstand for gjeldsforhandlinger og konkurs ved å oppheve statsforetaksloven § 4 annet ledd. Forslagene fjerner den antatte fordelen og konkurransefortrinnet som statsforetakene har gjennom statsgarantien i statsforetaksloven i dag. Derved antas at norsk rett bringes i samsvar med EØS-avtalens art. 61 nr. 1 om statsstøtte, i tråd med ESAs oppfatning av loven. Departementet foreslår at det innføres et begrenset deltakeransvar for staten for statsforetakenes forpliktelser på samme måte som når staten utøver sitt eierskap gjennom statsaksjeselskaper, dvs at statens svarer for innskutt kapital.

Videre vil departementet foreslå enkelte andre endringer i statsforetaksloven som etter vår vurdering følger naturlig av at staten får et begrenset ansvar for foretakenes gjeld og at statsforetakene skal være omfattet av konkurslovgivningen. Dette gjelder særlig bestemmelser om forsvarlig egenkapital, begrenset låneopptak og nedsettelse av innskuddkapitalen, regler knyttet til konkurs i og oppløsning av et statsforetak, samt bestemmelser om fusjon. Behov for ytterligere endringer utover departementets foreliggende forslag, vil eventuelt måtte vurderes av utvalget som i løpet av 2003 skal vurdere behovet for og hensiktsmessigheten av statsforetaksformen, samt eventuell ny tilknytningsform for statlig virksomhet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har ansvaret for utvalgsarbeidet.

Departementet foreslår også at finansieringsvirksomhetsloven § 2-15 første ledd bokstav a og petroleumsvirksomhetsloven § 11-3 annet ledd endres i samsvar med forslagene om å oppheve det statlige garantiansvaret og innføres et begrenset deltakeransvar for staten i statsforetaksloven.

Til § 4

Statsforetaksloven § 4 annet ledd foreslås opphevet. I følge bestemmelsen kan konkurs og gjeldsforhandling etter lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs (konkursloven) ikke åpnes i et statsforetak. Bestemmelsen står i sammenheng med statsforetaksloven § 48 jf. § 51, som gir fordringshaver rett til å kreve selskapet oppløst dersom det er grunn til å tro at foretaket ikke kan oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller. I forbindelse med oppløsning må staten etter gjeldende rett skyte inn midler i foretaket til nødvendig dekning av kreditorenes krav. Når bestemmelsen nå foreslås opphevet, må fordringshaverne ivareta sine interesser på vanlig måte gjennom reglene om gjeldsforhandlinger og konkurs i konkursloven.

Til ny § 4 a

Bakgrunnen for forslaget til ny § 4 a er departementets forslag om å oppheve statsforetakslovens bestemmelser om det statlige garantiansvaret, som antas å stride mot EØS-avtalens art. 61 nr. 1 om statsstøtte. Det er derfor nødvendig å ta inn en bestemmelse i statsforetaksloven som innebærer at staten ikke har et ubegrenset ansvar for statsforetakenes forpliktelser.

Departementet vil foreslå at det tas inn en bestemmelse tilsvarende § 5 i lov om statens postselskap og lov om statens jernbaneselskap, av henholdsvis 22. november 1996 nr. 65 og 66. Lovene ble opphevet 1. juli 2002, som følge av at selskapene ble omdannet til aksjeselskaper, men vil likevel kunne tjene som mønster for ny bestemmelse i statsforetaksloven om begrenset ansvar. Ordlyden i den foreslåtte § 4 a er valgt for å tydeliggjøre den nye ansvarbegrensningen i statsforetaksloven.

Forslaget til ny § 4 a fastslår at staten som eier har et begrenset ansvar for foretakets forpliktelser. Kreditorene har således samme stilling som i et aksjeselskap. Foretaket vil kunne tas under gjeldsforhandling og konkurs dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Til § 5

Gjeldende § 5 fastsetter rammer for statsforetakets låneadgang og garantistillelse. Gjeldende rett må ses i sammenheng med statens ubegrensede ansvar. Formålet er å begrense risikoen for at statsgarantien blir utløst og forhindre at denne benyttes som kredittgrunnlag.

Når statens garantiansvar foreslås opphevet, bortfaller noe av begrunnelsen for begrensningen i statsforetakenes handlefrihet som følger av § 5 første ledd. En videreføring av ordningen vil kunne medføre at statsforetakene fikk dårligere konkurransevilkår enn sine private konkurrenter, som ikke er underlagt noen slik begrensning. Gjennom opphevelse av § 5 første ledd vil statsforetakets låneopptak og garantistillelse baseres på ordinære kommersielle vurderinger, som for andre aktører i næringslivet. Som konsekvens av at departementet foreslår å oppheve § 5 første ledd, foreslås også § 5 annet ledd opphevet.

Departementet foreslår å beholde bestemmelsen i statsforetaksloven § 5 tredje ledd om fastsettelse av regler i vedtektene for foretakets låneopptak og garantistillelse. Bestemmelsen kan være aktuell dersom særlige hensyn tilsier at adgangen for låneopptak eller garantistillelse skal begrenses. Bestemmelsen blir nytt første ledd første punktum i § 5. Henvisningen i § 5 tredje ledd til første ledd foreslås opphevet som følge av at departementet foreslår å oppheve § 5 første ledd.

Som konsekvens av at § 5 første og annet ledd foreslås opphevet, foreslår departementet at også fjerde ledd oppheves, med unntak av siste punktum som henviser til statsforetaksloven § 32 om ansvaret for avtaler inngått i strid med vedtektsbestemmelser. Paragraf 5 fjerde ledd siste punktum blir nytt annet punktum i § 5 første ledd.

Til § 12

Etter departementets vurdering vil en naturlig konsekvens av at statens garantiansvar oppheves og erstattes med bestemmelser om begrenset deltakeransvar, være at det inntas et generelt forsvarlighetsprinsipp for egenkapitalen i statsforetaksloven etter mønster av aksjeloven. På denne bakgrunn foreslår departementet i ny § 12 første ledd at foretaket til enhver tid skal ha en egenkapital som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten, tilsvarende bestemmelsen i aksjeloven § 3-4. Prinsippet innebærer at det skal være et forsvarlig forhold mellom virksomheten foretaket driver og den egenkapitalen foretaket disponerer over.

Departementet foreslår at det inntas bestemmelser om handleplikt for styret ved tap av egenkapital i statsforetaksloven § 12 annet og tredje ledd. Bestemmelsen er utformet etter mønster av aksjeloven § 3-5.

Det bemerkes at staten som eier må vurdere i det enkelte tilfelle hvorvidt det er mulig å øke kapitalen i foretaket i forhold til statsstøttereglene, jf. EØS-avtalen art. 61 nr. 1. Hovedregelen er at staten kan øke innskuddet dersom en privat investor ville ha gjort det samme («market investor test»). En økning som primært vil gå til dekning av selskapets kreditorer, vil derfor være vanskelig å forsvare.

Departementet foreslår at bestemmelsene i gjeldende statsforetakslov § 12 oppheves, med unntak av bestemmelsene om krav til statens innskudd ved stiftelsen av foretaket, som foreslås som nytt første ledd første punktum i statsforetaksloven § 13, jf. nedenfor.

Til § 13

Gjeldene regler i statsforetaksloven § 12 første ledd første punktum om innskuddsplikt for staten ved stiftelse av foretaket foreslås som nytt første ledd første punktum i lovens § 13. I tillegg foreslås enkelte språklige endringer i forslaget til nytt første og annet punktum i § 13 første ledd.

§ 16 nytt tredje ledd

Departementet foreslår å innarbeide et nytt tredje leddi statsforetaksloven § 16 som innebærer at aksjelovens §§ 12-4 til 12-6 gjelder tilsvarende for statsforetak. Forslaget innebærer en tilpasning av statsforetaksloven til bestemmelsene om nedsettelse av innskuddskapital i aksjelovens kapittel 12. Begrunnelsen for forslaget er at det ved overgang fra ubegrenset ansvar til et begrenset ansvar bør innføres regler som ivaretar kreditors interesser i forbindelse med nedsettelse av innskuddskapitalen i statsforetak.

§ 23 nytt fjerde ledd

Departementet foreslår at styret får myndighet til å fremsette begjæring om konkurs eller gjeldsforhandling på foretakets vegne, gjennom et nytt fjerde ledd i § 23. Bestemmelsen griper ikke inn i adgangen for andre (først og fremst kreditorene) til å begjære konkurs etter konkursloven. Forslaget er utarbeidet etter mønster av aksjeloven § 6-18 første ledd. Videre foreslår departementet at styret skal representere foretaket som konkursskyldner. Bestemmelsen tilsvarer aksjeloven § 6-18 annet ledd.

Det følger av § 23 annet ledd første punktum i gjeldende statsforetakslov, at styret plikter å forelegge vesentlige spørsmål for departementet før det treffes vedtak. Departementet legger til grunn at styret derfor må forelegge spørsmålet om å begjære gjeldsforhandling eller oppbud for departementet, før det treffes vedtak om dette. Styret har imidlertid også en selvstendig handlingsplikt i den grad det må anses at selskapet drives for kreditorenes regning.

Til § 47

Departementet foreslår å oppheve statsforetaksloven § 47. Bestemmelsen regulerer oppløsning av selskapet dersom det er illikvid. Den må ses i sammenheng med reglene om statens garantiansvar og at statsforetak ikke kan gå konkurs. Dersom disse bestemmelsene oppheves, bør etter departementets vurdering også bestemmelsene i statsforetaksloven § 47 bortfalle. Avviklingen av selskapet ved insolvens vil etter dette reguleres av bestemmelsene i konkursloven.

Til § 48

Paragrafen foreslås opphevet. Bestemmelsen regulerer fordringshavernes mulighet til å sende melding til departementet for å få det oppløst på grunn av illikviditet. Den erstattes av alminnelige regler i konkursloven §§ 60 flg.

Til § 49

Bestemmelsens henvisning til § 48 fjernes. Reglene om oppløsning og avvikling vil etter endringene gjelde utenom insolvenstilfellene.

Til § 51

Statsforetaksloven § 51 første ledd første punktum regulerer avviklingsstyrets plikt til å sørge for at kreditorene får dekning. Bestemmelsen svarer til aksjeloven § 16-7 første ledd. Departementet foreslår å oppheve nåværende § 51 første ledd annet og tredje punktum om statens ansvar for uvisse eller omtvistede krav. Det foreslås at dette i stedet reguleres i et nytt tredje ledd etter mønster av aksjelovgivningen.

Nåværende § 51 annet ledd om statens garantiansvar overfor selskapets fordringshavere, foreslås opphevet. Bakgrunnen er at bestemmelsene om statens garantiansvar overfor statsforetakenes kreditorer antas å stride med EØS-avtalens regler om statsstøtte.

Departementet foreslår et nytt annet ledd i statsforetaksloven § 51 etter mønster av aksjeloven § 16-7 annet ledd. Bestemmelsen innebærer en plikt for avviklingsstyret til å deponere et beløp i Norges Bank etter deponeringslovens regler, dersom kreditor ikke finnes eller nekter å motta sitt tilgodehavende.

Endelig foreslår departementet et nytt § 51 tredje ledd i statsforetaksloven, som innebærer en plikt for avviklingsstyret til å avsette et tilstrekkelig beløp til dekning av eventuelle uvisse eller omtvistede forpliktelser. Beløpet skal, med mindre annet er avtalt, settes inn på felleskonto for foretaket og den kreditor det gjelder, slik at uttak ikke kan skje uten begge parters skriftlige samtykke eller endelig dom. Bestemmelsen svarer til aksjeloven § 16-9 annet ledd.

Til § 53

Statens garantiansvar overfor statsforetakenes kreditorer etter § 53 første ledd antas å stride mot EØS-avtalens art. 61 nr. 1 om statsstøtte. Departementet foreslår derfor å oppheve denne bestemmelsen. Ved konkursbehandling i foretak med begrenset deltakeransvar faller udekkede deler av fordringene bort, jf. konkursloven § 138 annet ledd andre punktum om sletting av foretaket i Foretaksregisteret. Departementet foreslår imidlertid at det inntas en bestemmelse i § 53 nytt første ledd første punktum etter mønster av aksjeloven § 16-12 første ledd første punktum. Etter forslaget hefter staten overfor kreditorer som ikke har fått dekning etter § 51 første og annet ledd og heller ikke er tilstrekkelig sikret ved avsetning etter § 51 tredje ledd, inntil verdien av det staten har mottatt ved oppløsningen av foretaket. Et slikt avgrenset gjeldsansvar for staten vil etter departementets oppfatning ikke være i strid med statsstøttereglene. Ansvaret rekker ikke videre enn det ansvaret aksjeeierne har ved oppløsningen av et aksjeselskap.

Som nytt § 53 første ledd annet punktum foreslår departementet etter mønster fra aksjeloven § 16-12 første ledd annet punktum at avviklingsstyrets medlemmer hefter solidarisk uten begrensning overfor kreditor som nevnt i § 53 første ledd første punktum, hvis det ikke godtgjøres at de har opptrådt med tilbørlig aktsomhet.

Departementet foreslår endelig at en tilsvarende bestemmelse som i aksjeloven § 16-12 tredje ledd om foreldelse blir nytt annet ledd i § 53.

Til § 54

Etter gjeldende § 54 første ledd annet punktum, kan fordringshavere ikke motsette seg et vedtak om sammenslåing (fusjon) av statsforetak. Bestemmelsen kan ikke lenger forsvares dersom kreditorenes dekningsmuligheter blir forringet ved sammenslåingen, noe som kan være tilfellet ved bortfall av statens garantiansvar. Departementet vil derfor foreslå å erstatte nåværende første ledd annet punktum med en ny bestemmelsene om at aksjeloven § 13-13 til § 13-17 skal gjelde tilsvarende for statsforetak.

Endringer i lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-15 bok a samt lov om petroleumsvirksomhet § 11-3 annet ledd

I lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner § 2-15 bok a henvises det til garantiordningen i statsforetaksloven § 51 og § 53. Som følge av forslaget om å oppheve den statlige garantien i statsforetaksloven foreslås denne henvisningen i finansieringsvirksomhetsloven opphevet.

Som følge av forslaget om at det skal kunne åpnes gjeldsforhandlinger og konkurs i et statsforetak fra 1. januar 2003, forslås henvisningen til bestemmelsene i statsforetakslovens kapittel 10 om oppløsning og avvikling i lov om petroleumsvirksomhet § 11-3 annet ledd annet punktum opphevet.

Ikrafttredelse- og overgangsregler

Blant annet på bakgrunn av ESAs henvendelse har Stortinget besluttet en overgangsordning for statsforetakenes låneforpliktelser som innebærer at statsforetakene betaler en garantipremie til staten for garantistillelsen fra 1. juli 2002 og frem til loven trer i kraft. Garantipremien som statsforetakene betaler til staten har til hensikt å nøytralisere støtteelementet som antas å ligge i statsgarantien. Overgangsordningen er nærmere omtalt i kapittel 5 ovenfor og i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Overgangsbestemmelsens nr. 1 fastsetter at loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har lagt til grunn at den bør tre i kraft fra 1. januar 2003. Dermed bringes statsforetaksloven i samsvar med EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte.

Overgangsbestemmelsens nr. 2 første leddinnebærer en presisering av at kreditorers forpliktelser stiftet frem til loven trer i kraft har samme vern som etter gjeldende statsforetakslov.

Av forslaget følger at statens ansvar for forpliktelser pådratt statsforetakene før lovendringen trer i kraft ikke er begrenset til det staten mottar ved en oppløsning av foretaket. Videre følger det at staten er ansvarlig for slike forpliktelser som ikke dekkes ved konkurs eller tvangsakkord. Etter gjeldende lov kan fordringshavere på visse vilkår kreve et statsforetak oppløst ved dom dersom man ikke mottar dekning for klar og forfalt gjeld. Dette krever bl.a. at staten ikke legger frem plan for videre drift av foretaket, hvilket normalt vil innebære et kapitalinnskudd fra staten. Videre krever dette også at staten ikke selv beslutter oppløsning av foretaket, jf. gjeldende lov §§ 46-48.

Endringsforslaget innebærer at fordringshaverne ikke lenger kan kreve foretaket oppløst ved dom, og på den måten få dekning for sine fordringer. Lovforslaget innebærer imidlertid at fordringshaverne i stedet for den tidligere adgang til å begjære oppløsning, kan begjære selskapet konkurs etter konkursloven, se kommentarene til §§ 4 og 23 ovenfor. Realiteten for fordringshaverne blir derfor tilnærmet lik; de kan selv iverksette avvikling og likvidasjon av foretaket, men nå etter konkursinstituttet i stedet for avvikling og oppløsning. Eksisterende fordringshavere pr. lovendringens ikrafttredelse vil da også være vernet av overgangsbestemmelsen ved konkurs, i det staten svarer for slike forpliktelser dersom disse ikke dekkes ved en tvangsakkord eller et konkursoppgjør.

Der staten treffer vedtak om oppløsning av foretaket etter statsforetaksloven § 46 blir situasjonen tilnærmet lik den ordning man har etter gjeldende lov. Etter lovforslaget overgangsbestemmelser nr. 2 har staten et ansvar direkte overfor kreditorene som ikke har oppnådd full dekning hos foretaket.

I overgangsbestemmelsens nr. 2 første ledd siste punktum foreslås at statens ansvar for forpliktelser etter nr. 2 som ikke er knyttet til konkrete låneavtaler, begrenses frem til 10 år etter lovens ikrafttredelse. Bakgrunnen for dette forslaget er at en generell garanti for alle etablerte fordringer, uten tidsbegrensning, vil kunne gi en uoversiktlig og lite tilfredsstillende rettstilstand, der staten langt inn i fremtiden vil kunne bli møtt med garantikrav etter en for lengst opphevet ordning. For å unngå en slik situasjon foreslår departementet en overgangsperiode for statens garantiansvar for fordringer som ikke er knyttet til konkrete låneavtaler på 10 år fra lovens ikrafttredelse. Normalt vil flesteparten av disse fordringene være forfalt i løpet av denne 10 års perioden. Eventuelle avtaler som ikke er forfalt vil måtte håndteres av foretakene/eierdepartementene sammen med avtalemotparten.

I overgangsbestemmelsens nr. 2 annet leddforeslås at dersom forfalte forpliktelser står udekket, hefter staten seks måneder etter beslutning om avvikling eller seks måneder etter boåpning ved konkurs eller tvangsakkord. Der staten innfrir slike fordringer, trer staten inn i fordringshaverens krav mot statsforetaket. Bestemmelsen vil etter departementets oppfatning avgjøre tidspunktet for når staten må forestå dekning, og vil ikke ha betydning for hvor meget staten dekker.

Nye lån vil ikke bli gitt bedre sikkerhet enn de lån staten eventuelt må innfri ved en eventuell konkursbehandling. Dette innebærer i praksis at foretakene ikke får anledning til å pantesikre nye låneopptak så lenge staten fortsatt har et ansvar ovenfor lån gitt før lovens ikrafttredelse. Eierdepartementene vil derfor få ansvaret for å utforme foretakenes vedtekter slik at en unngår at den foreslåtte ordningen medfører at nye kreditorer får bedre sikkerhet enn det staten vil ha dersom staten må tre inn i en fordring i et eventuelt bo. Slike bestemmelser vil bli tatt inn i vedtektene, jf. lovens § 5. Det legges opp til at vedtektene ikke skal hindre vanlige løpende forretningsmessige transaksjoner som er nødvendig i forhold til forsvarlig drift av selskapets virksomhet, for eksempel ved å bruke salgspant og annen kortsiktig sikkerhetsstillelse.

Overgangsbestemmelsens nr. 2 siste ledd innebærer at det lovfestes at statsforetakene skal betale en garantiprovisjon til staten som vederlag for garantistillelse, for de fordeler statsforetaket oppnår ved at staten fortsatt er ansvarlig for forpliktelser stiftet før endringene i lovens § 51 og § 53 trer i kraft. Det forusettes at størrelsen på provisjonen skal være markedsbasert. Bestemmelsen vil redusere risikoen for at betaling av garantipremie ansees som utbytte i skatte- og selskapsrettslig forstand. Videre vil det i forhold til statstøtteproblematikken være fordelaktig med en slik formalisering. Det foreslås at størrelsen på garantiprovisjonen for foretakene fastsettes av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet.