3 Endringer i likestillingsreglene for sammensetning av folkevalgte organer

3.1 Innledning

3.1.1 Bakgrunn for lovforslaget

Likestilling i kommunale og fylkeskommunale nemnder ble tidligere regulert av likestillingsloven. Kommuneloven regulerte første gang spørsmålet om kjønnsrepresentasjon i kommunale/fylkeskommunale nemnder ved valg av medlemmer til disse nemndene etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995. Det ble da mye oppmerksomhet rundt regelverket, og i månedene etter kommunestyre- og fylkestingsvalget kom det svært mange henvendelser til departementet om forståelsen av likestillingsreglene i kommuneloven. Denne oppmerksomheten må bl a sees på bakgrunn av at kommuneloven § 59 om lovlighetskontroll gir hjemmel for å oppheve valg som er foretatt i strid med loven. Likestillingsloven inneholdt ikke noen tilsvarende hjemmel.

En del av henvendelsene departementet mottok, omhandlet lovligheten av ulike løsninger som ofte ikke kunne sies å være direkte i strid med regelverket, men som måtte sies å være i strid med formålet med bestemmelsene. Et eksempel på dette var at representanter fra det samme partiet stilte to listeforslag ved valg av formannskap. På det viset fikk partiet valgt inn to menn istedenfor en mann og en kvinne i formannskapet. Departementet bestemte bl a på denne bakgrunn at det før lokalvalget i 1999 ville evaluere om kommunelovens regelverk på dette området fungerer i tråd med bestemmelsenes formål. Enkelte sider ved denne problemstillingen ble berørt i

Ot prp nr 58 (1995-96) og Innst O nr 8 (1996-97) hvor Kommunalkomiteen forutsatte at eventuelle lovendringsforslag ble fremmet snarest mulig.

3.1.2 Generelt om gjeldende rett

Kommuneloven §§ 36 - 38 inneholder regler som skal sikre gjennomføringen av prinsippet om kjønnsmessig balanse i offentlige utvalg. Valg av kommunale/fylkeskommunale nemnder kan enten skje som forholdsvalg eller som flertallsvalg. § 36 har regler om listeforslag ved forholdsvalg, og i bestemmelsens nr 2 knesettes prinsippet om kjønnsmessig balanse innen det enkelte listeforslag. Ved valg til organer med mindre enn 4 medlemmer, skal begge kjønn være representert. Skal det velges 4 medlemmer eller flere, kreves det at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent av de foreslåtte kandidatene på den enkelte liste.

Kommuneloven § 36 nr 3 regulerer det enkelte medlemmets rett til å fremsette listeforslag.

§ 37 inneholder regler om valgoppgjøret ved forholdsvalg, herunder bestemmelser om opprykk av kandidater hvis valget medfører at et kjønn blir underrepresentert i organet i forhold til den listen de representerer. Opprykksreglene innebærer at dersom en liste får f eks 5 representanter i organet, skal hvert kjønn være representert med minst to medlemmer fra denne listen.

Valgoppgjøret ved flertallsvalg blir regulert av § 38. Prinsippet om kjønnsmessig balanse for slike valg er nedfelt i § 38 nr 2. Etter denne skal hvert kjønn være representert med minst 40 prosent blant de som velges, når det skal velges 4 eller flere medlemmer. Skal det velges 2 eller 3 medlemmer, skal begge kjønn være representert. Dersom det viser seg at ett kjønn vil bli representert med færre medlemmer enn det som følger av disse reglene, skal kandidater fra det underrepresenterte kjønn rykke opp i det omfang som er nødvendig for å sikre slik balanse mellom kjønnene. Dette betyr at dersom ei nemnd har 11 medlemmer, skal hvert kjønn være representert med minst fem medlemmer.

Etter §§ 37 og 38 skal varamedlemmer velges på samme måte som bestemt for medlemmer.

Mange kommuner og fylkeskommuner har etablert et system hvor kommunestyret eller fylkestinget deles i komiteer som forbereder saker for endelig behandling for kommunestyret eller fylkestinget - en arbeidsform som kan sammenliknes med Stortingets. Departementet har lagt til grunn at slike komiteer ikke er utvalg eller komiteer etter kommuneloven § 10, men er derimot hjemlet i § 39 nr 1, som fastslår at kommunestyret og fylkestinget ved reglement selv fastsetter nærmere regler for saksbehandlingen i folkevalgte organer. For slike komiteer gjelder ikke kommunelovens regler, og komiteene omfattes dermed heller ikke av bestemmelsene om kjønnsbalanse.

Dette gjelder imidlertid bare så lenge disse komiteene kun forbereder/innstiller overfor kommunestyret eller fylkestinget. Dersom komiteene gis vedtakskompetanse eller annen myndighet til å gripe inn i saksgangen, vil de måtte anses å være et organ etter kommuneloven § 10. Dette gjelder også dersom reglementet forutsetter at det kanlegges slik myndighet til komiteene, uavhengig av om slik myndighet faktisk er lagt til komiteene. Reglene om kjønnsbalanse i kommuneloven (og kommuneloven for øvrig) kommer da til anvendelse.

3.2 Forholdet til likestillingsloven

3.2.1 Departementets vurdering av gjeldende rett i høringsnotatet

Likestillingsloven (lov av 9 juni 1978 nr 45 om likestilling mellom kjønnene) § 21 første ledd inneholder også regler om representasjon av begge kjønn i offentlige utvalg mv. Bestemmelsens fjerde ledd fastslår imidlertid at det er reglene i kommuneloven som gjelder for utvalg mv valgt av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. For øvrige utvalg gjelder likestillingsloven.

Kommuneloven regulerer kun spørsmålet om kjønnsrepresentasjon ved valg av medlemmer til kommunale/fylkeskommunale folkevalgte organer. Loven kommer derfor ikke direkte til anvendelse ved valg av medlemmer til statlige nemnder i kommuner eller fylker (f eks ligningsnemnda og fylkeslandbruksstyret), samt ved oppnevning av medlemmer til ikke-offentlige organer (f eks forstanderskapet i sparebankene). Departementet har mottatt forespørsler om henvisningen i likestillingsloven § 21 fjerde ledd til bestemmelsene i kommuneloven, innebærer at det ved valg av medlemmer til denne type organer ikke gjelder noen regler om kjønnsrepresentasjon. Dette fordi kommuneloven kun gjelder ved valg av kommunale/fylkeskommunale folkevalgte utvalg mv. Kommunal- og arbeidsdepartementet har forelagt dette spørsmålet for Barne- og familiedepartementet som uttaler følgende:

«Likestillingsloven § 21 inneholder regler om krav til kjønnsrepresentasjon i utvalg, styrer, råd etc. Paragrafens første ledd beskriver kravene til kjønnsrepresentasjon, mens fjerde ledd fastslår at andre regler gjelder for utvalg m.v. valgt av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, og det henvises til bestemmelsene i kommuneloven. Selv om det ikke eksplisitt henvises til bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon, er det etter vår oppfatning naturlig å tolke henvisningen slik, jf at likestillingsloven § 21 gjelder regler om kjønnsrepresentasjon. Tolkningen har også støtte i forarbeidene.»

I Ot prp nr 29 1994-95 heter det:

«Ei tilvising til kommunelovreglane om kjønnsrepresentasjon når det gjeld utval som er valde av folkevalde organ i kommunane og fylkeskommunane, blir teke inn som nytt fjerde ledd i § 21».

[...]

Hvis likestillingsloven på et senere tidspunkt skal revideres, vil departementet vurdere å fremme forslag om at likestillingsloven § 21 viser til de aktuelle bestemmelser i kommuneloven.»

Kommunaldepartementet konkluderte på denne bakgrunn med at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon også gjelder ved valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt/fylkeskommunalt plan og ved oppnevning av medlemmer til ikke-offentlige organer.

3.2.2 Høringsinstansene

Det er få høringsinstanser som har hatt merknader til departementets fremstilling av gjeldende rett i høringsnotatet. Den norske advokatforeninguttaler imidlertid følgende

«Anvendelsesområdet for kjønnsrepresentasjonsreglene i kommuneloven har et grensesnitt mot likestillingslovens anvendelsesområde, jfr likestillingslovens § 21, 4. ledd. Etter ordlyden i nevnte regel er det uklart om kommuneloven eller likestillingsloven skal gjelde for folkevalgte utvalg m.v. som ikke omfattes av kommuneloven, f.eks statlige nemnder i kommuner eller fylkeskommuner, og ikke-offentlige organer. Det fremgår imidlertid av høringsnotatet pkt 3.2 at Barne- og familiedepartementet legger til grunn at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon også gjelder statlige nemnder og ikke-offentlige organer, og at Kommunal- og arbeidsdepartementet slutter seg til denne lovforståelsen.

Advokatforeningen vil tillate seg å reise spørsmål om formuleringen i likestillingsloven § 21, 4. ledd gir tilstrekkelig hjemmel til å gi regler i kommuneloven anvendelse utenfor kommunelovens område. Barne- og familiedepartementet viser til forarbeidene til likestillingsloven, men det er vanskelig å se at nevnte Ot prp nr 29 1994-95 kan tas til inntekt for tolkningsresultatet.»

3.2.3 Departementets merknader

Kommunaldepartementet har forelagt denne problemstillingen for Lovavdelingen i Justisdepartementet. Konklusjonene i Lovavdelingens brev av 3 september 1998 kan oppsummeres på følgende måte:

Valg av medlemmer til statlige nemder på kommunalt/fylkeskommunalt plan

Lovavdelingen antar under en viss tvil at verken kommuneloven §§ 36-38 eller likestillingsloven § 21 gjelder direkte når kommuner eller fylkeskommuner velger medlemmer til statlige nemnder på kommunalt/fylkeskommunalt plan, med mindre reglene er gitt tilsvarende anvendelse gjennom regelverket for vedkommende organ. Derimot taler reelle hensyn for at både reglene om kjønnsfordeling og de øvrige reglene om personvalg i kommuneloven anvendes analogisk på disse organene, i den grad dette er forenlig med reglene i særlovgivningen.

Valg/oppnevnelse av medlemmer til ikke-offentlige organer mv

På bakgrunn av forarbeidene og reelle hensyn antar Lovavdelingen at likestillingsloven § 21 iallfall gjelder for ikke-offentlige utvalg mv når det er særskilt bestemt at det offentlige skal oppnevne representanter til utvalget, og dette skyldes hensynet til samfunnsmessig kontroll e l, sml sparebankloven § 8. De offentlige representantenes funksjon har i slike tilfeller sterke likhetstrekk med utførelse av alminnelige forvaltningsmessige tilsynsoppgaver. Reglene vil bare gjelde for de offentlig oppnevnte medlemmene.

Når kommunale/fylkeskommunale organer foretar oppnevnelser til slike organer, bør utgangspunktet være at reglene om kjønnsfordeling (og øvrige regler om personvalg) i kommuneloven anvendes analogisk.

Konklusjon

Både ved valg av medlemmer til statlige nemnder på kommunalt/fylkeskommunalt plan og ved valg/oppnevnelse av medlemmer til ikke-offentlige utvalg hvor det p.g.a hensynet til samfunnsmessig kontroll e l er særskilt bestemt at det offentlige skal oppnevne representanter til utvalget, skal i utgangspunktet reglene om kjønnsrepresentasjon (og de øvrige reglene om personvalg) i kommuneloven anvendes analogisk.

3.3 Gjennomgående representasjon

3.3.1 Gjeldende rett

Kravene om kjønnsmessig balanse gjelder ikke absolutt ved valg til alle folkevalgte organer. I henhold til kommuneloven § 36 nr 2 siste punktum (forholdsvalg) og § 38 nr 2 siste punktum (flertallsvalg) er det tilstrekkelig at hovedregelen følges «så langt det er mulig» ved valg til organer som bare skal bestå av medlemmer av kommunestyre/fylkesting.

Unntaket omfatter to ulike situasjoner. For det første de tilfeller der det er bestemt i lov at medlemmene i organet som skal velges, skal være medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget. Dette gjelder bare for formannskap og fylkesutvalg. Unntaket gjelder for det annet tilfeller der kommunestyre/fylkesting selv gjør vedtak om at medlemmene av organet skal oppnevnes blant kommunestyrets/fylkestingets medlemmer. Dvs at unntaket gjelder for organer hvor medlemmene blir valgt på grunnlag av såkalt gjennomgående representasjon. I disse tilfellene skal reglene om kjønnsrepresentasjon likevel følges så langt det er mulig.

Likestillingsloven § 21 tredje ledd har et tilsvarende unntak. Dette unntaket omfatter imidlertid kun utvalg m m som etter lov bare skal ha medlemmer fra direkte valgte forsamlinger.

At kommuneloven har unntak fra likestillingsbestemmelsene ved gjennomgående representasjon, må sees i lys av at valgloven ikke inneholder regler om kjønnsrepresentasjon i kommunestyret og fylkestinget. Dersom valg av medlemmer til kommunale/fylkeskommunale utvalg foregår på grunnlag av gjennomgående representasjon, vil det, i tilfeller hvor kommunestyret/fylkestinget er skjevt kjønnsmessig sammensatt, ofte ikke være mulig å oppnå kjønnsmessig balanse i utvalgene.

3.3.2 Departementets vurderinger og forslag i høringsnotatet

Tidligere vurdering av spørsmålet

I Ot prp nr 58 (1995-96) vurderte departementet for første gang om kommuneloven burde harmoniseres med likestillingsloven, slik at unntaket fra kjønnsrepresentasjonsreglene ikke lenger ville omfatte tilfeller hvor kommunestyret eller fylkestinget selv vedtar gjennomgående representasjon. Den gang konkluderte departementet med at det etter en samlet vurdering ikke ville foreslå å endre reglene om forholdet mellom kjønnsrepresentasjon og gjennomgående representasjon.

Begrunnelsen var dels at prinsippet om organisasjonsfrihet etter departementets oppfatning er så grunnleggende at det må få gjennomslag med mindre tungtveiende hensyn taler for det motsatte. På det tidspunktet fantes det ikke tilstrekkelig statistikk for å kunne vurdere om prinsippet om gjennomgående representasjon faktisk medførte at kommunene/fylkeskommunene i mindre grad enn ellers, var i stand til å oppnå lovens utgangspunkt med hensyn til kjønnsmessig balanse ved sammensetningen av kommunale/fylkeskommunale utvalg mv.

Departementet la også stor vekt på at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon burde undergis en samlet evaluering i lys av hvordan de ble praktisert ved valg av utvalg mv etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995, før eventuelle lovendringsforslag ble fremmet. Slike data foreligger nå.

Statistiske data fra kommunestyre- og fylkestingsvalget 1995

Ifølge statistikk fra Statistisk sentralbyrå ble det ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995 valgt inn 32,7 prosent kvinner i kommunestyrene (mot 28,5 prosent i 1991) og 41,2 prosent kvinner i fylkestingene (mot 39,3 prosent i 1991).

Etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995 ble det sendt ut et spørreskjema til kommunene og fylkeskommunene angående kommunal organisering. Undersøkelsen var oppfølging av en tilsvarende undersøkelse foretatt på slutten av forrige periode, våren 1995. Det var 85,5 prosent av kommunene og 94,4 prosent av fylkeskommunene som besvarte spørreskjemaet. Resultatet av undersøkelsen er publisert i NIBR-notat 1997:105 «Ny kommunelov, ny organisering? Organisasjon og arbeidsformer i kommuner og fylkeskommuner i 1996». NIBR har i tillegg, på oppdrag fra departementet, foretatt ytterligere beregninger med hensyn til kjønnsperspektivet i kommunale/fylkeskommunale organer.

Undersøkelsen viser at det i såkalte «overordnede kommunale utvalg» sitter 39 prosent kvinner. I tilsvarende fylkeskommunale organer er det 43 prosent kvinner. Dette må etter departementets oppfatning kunne sies å være positive tall. (Med overordnede kommunale utvalg menes her faste utvalg med egen beslutningsmyndighet, f. eks. hovedutvalg, samt «komiteer» med innstillingsrett overfor kommunestyret i kommuner som har organisert seg etter den såkalte «komitémodellen».)

Prosentandelen kvinner i kommunale utvalg er noe høyere i utvalg hvor medlemmene ikke velges på grunnlag av prinsippet om gjennomgående representasjon (41 prosent kvinner) enn hvor medlemmene velges på grunnlag av dette prinsippet (38 prosent kvinner). Når det gjelder fylkeskommunene er disse forskjellene mindre.

Spørreundersøkelsen viser at 26 prosent av kommunene i inneværende periode praktiserer gjennomgående representasjon, dvs at de, i de fleste tilfeller, bare velger kommunestyrerepresentanter som medlemmer av overordnede kommunale utvalg. I forrige kommunestyreperiode var det bare 11 prosent av kommunene som hadde innført et slikt system. Spørsmålsstillingen var ikke helt identisk i de to undersøkelsene, slik at tallene ikke er helt sammenliknbare, men det ser ut til at gjennomgående representasjon er blitt mer utbredt etter kommunestyrevalget i 1995 enn det var før valget. I denne kommunestyreperioden består 34 prosent av overordnede utvalg i kommunene kun av kommunestyrerepresentanter.(At det er 26 % av kommunene som praktiserer gjennomgående representasjon, mens det samlet er 34 % av overordnede utvalg som bare består av kommunestyrerepresentanter, skyldes at kommunene har ulike antall utvalg. Antall utvalg som er omfattet av ordningen trenger derfor ikke korrespondere med antall kommuner).

Når det gjelder fylkeskommunene, er gjennomgående representasjon mer utbredt. I forrige fylkestingsperiode hadde 33 prosent av fylkeskommunene innført gjennomgående representasjon. Etter fylkestingsvalget i 1995 praktiseres denne ordningen i de fleste tilfeller av 63 prosent av fylkeskommunene. Andelen fylkeskommunale utvalg der alle verv blir ivaretatt av fylkestingsrepresentanter, er på 70 prosent. Dette må sies å være svært høye tall. Også når det gjelder fylkeskommunene, ser det således ut til at gjennomgående representasjon er blitt mer utbredt etter fylkestingsvalget i 1995 enn det var før valget.

Hva forteller statistikken oss?

Til tross for at gjennomgående representasjon er mer utbredt i fylkeskommunene enn i kommunene, er andelen kvinner i fylkeskommunale utvalg større enn i kommunale utvalg. Forklaringen på dette er antakelig at andelen kvinner i fylkestingene er høyere enn i kommunestyrene. Etter departementets syn viser dette at andelen kvinner i kommunale/fylkeskommunale utvalg i meget stor grad avhenger av andelen kvinner i kommunestyrene/fylkestingene, når medlemmene velges på grunnlag av gjennomgående representasjon.

Ved å harmonisere kommuneloven med likestillingsloven, vil mulighetene for å oppnå kjønnsmessig balanse ikke være så avhengig som i dag av hvordan kommunestyret/fylkestinget er sammensatt. Dette fordi likestillingsloven bare åpner for unntak fra reglene om kjønnsrepresentasjon når det skal velges utvalg som etter lov bare skal bestå av medlemmer fra direkte valgte forsamlinger. Etter kommuneloven kan det i dag også gjøres unntak når kommunestyret/fylkestinget selv gjør vedtak om at det bare skal velges kommunestyre-/fylkestingsmedlemmer til utvalgene. I disse tilfellene skal reglene om kjønnsrepresentativitet likevel følges så langt det er mulig.

Hva oppnås ved et system med gjennomgående representasjon?

Et system med gjennomgående representasjon medfører at de samme representantene deltar på flere ulike nivåer i den politiske beslutningsprosessen. Intensjonen er blant annet at politikerne på denne måten vil tenke mer helhetlig. Dersom de bare er medlemmer i sektorutvalg vil de lettere kunne identifisere seg med denne sektorens interesser. Departementet ser at incitament til helhetstenkning er positive trekk ved modellen.

På den annen side kan det hevdes at gjennomgående representasjon vanskeliggjør rekruttering av nye folk som kunne tenke seg å gjøre en innsats på et begrenset område. Det kan også medføre stort arbeidspress og mange møter på få representanter, noe som kan virke «avskrekkende» på folk som ellers kunne tenkt seg å delta i politisk arbeid. Kombinert med regler om krav til kjønnsrepresentasjon kan det føre til at kvinner overbelastes med arbeid hvor det sitter få kvinner i kommunestyret/fylkestinget.

Departementets konklusjon i høringsnotatet

Etter en helhetsvurdering, og under betydelig tvil, fremmet departementet forslag om at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon skal gå foran eventuelt vedtak om gjennomgående representasjon. Departementets tvil knyttet seg til at dette vil kunne gripe inn i kommunenes frihet med hensyn til organisering.

Departementet fant imidlertid ikke tvilen så tungtveiende at likestillingslovens prinsipp ikke skulle gjelde fullt ut også for kommunene. Kommunene/fylkeskommunene vil etter lovendringen fortsatt kunne vedta at utvalg mv skal velges på grunnlag av gjennomgående representasjon. Skal vedtaket få full realitet, forutsettes det imidlertid at det sitter et tilstrekkelig antall personer av begge kjønn i kommunestyret/fylkestinget, slik at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon oppfylles. At grunnlaget i kommunestyret/fylkestinget er stort nok, vil partiene kunne påvirke gjennom sin nominasjonsprosess.

Etter forslaget skal reglene om kjønnsrepresentasjon bare kunne fravikes i de tilfeller hvor det er bestemt i lov at medlemmene i organet som velges, må være medlemmer av kommunestyret/fylkestinget. Dette vil i praksis si at reglene kun kan fravikes ved valg til formannskap og fylkesutvalg. Bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon skal likevel følges så langt det er mulig også her.

Ved at det ikke vil være adgang til å gjøre unntak fra kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon annet enn i lovbestemte tilfeller, vil kommuneloven bli harmonisert med likestillingsloven.

3.3.3 Høringsinstansene

Av høringsinstansene utenom kommunene, har de fleste ytret seg positivt til departementets forslag. Blant kommunene er synspunktene mer variert. Av 116 uttalelser fra kommunene var 45 positive, 24 hadde ikke merknader, mens 47 var uenige. Av 11 fylkeskommuner som uttalte seg, var 10 positive til forslaget. Av fylkesmenn som uttalte seg var 8 positive, mens 4 var negative. Likestillingsombudetog Likestillingsrådet uttaler seg positivt til departementets forslag. LO er positive, mens NHO ikke har merknader. KSer generelt positive til at departementet vil utdype lovens bestemmelser om kjønnsmessig balanse i kommunale organer, men har ellers ikke konkrete merknader til de forslag som behandles her.

Høringsinstansene som er enige i forslaget, begrunner dette stort sett med momenter framholdt i høringsnotatet.

Fylkesmannen i Rogaland skriver:

«Det er viktig å få kvinner inn på dei ulike politiske nivå i kommunen. Partia vil også gjennom nominasjonsprosessane kunne sikre at fleire kvinner kjem inn i kommunestyret, slik at kommunen framleis kan velje ordninga med gjennomgåande representasjon.»

Vefsn kommuneskriver:

«Spesielt er det viktig at det politiske miljø i kommunene gir et tverrsnitt av kommunens befolkning. Gjennom lovgivningen kan rammebetingelsene bedres for også å få flere kvinner, og da særlig unge kvinner til å påta seg oppgaven som folkevalgt.»

Sandefjord kommuneer også positiv og framholder:

«Løsningen dersom problemet kommer vil være å f.eks. vedta gjennomgående representasjon, men la prinsippet vike for likestillingsreglene. Det vil si at de partiene som mangler et kjønn da må hente disse utenfor kommunestyregruppen, f.eks. varamedlemslisten. Dette er stort sett slik reglene har blitt praktisert i og med at vedtak om gjennomgående representasjon ikke har vært bindende for det enkelte parti.»

Mange av de kommunene som uttaler seg negativt om forslagene, praktiserer selv system med gjennomgående representasjon, og er svært fornøyde med det. De er av den oppfatning at det vil bli vanskelig eller umulig å fortsette med gjennomgående representasjon hvis lovendringene vedtas.

Flere kommuner mener at forslaget strider mot kommunelovens ånd ved at organisasjonsfriheten må vike for likestillingshensyn, samt at forslaget også kan være problematisk sett fra et demokratisk synspunkt. Det framholdes at det er kommunestyrets medlemmer som er de politikere som er «de ekte folkevalgte», og at gjennomgående representasjon således er mest demokratisk - spesielt ved utstrakt bruk av delegasjon.

Noen kommuner hevder at partiene ikke kan sies å ha noen avgjørende innflytelse på personsammensettingen i kommunestyret gjennom nominasjonsprosessen. Stryking og kumulering kan gi skjeve utslag selv om partiene i nominasjonen har lik fordeling.

Flere viser i denne sammenheng til valglovutvalgets arbeid, og mener departementet bør avvente resultatene av dette før det framsettes forslag om endring av kommuneloven.

Noen er bekymret for at departementets forslag vil medføre for stor belastning på de kvinnene som sitter i kommunestyret/fylkestinget. Aust-Agder fylkeskommune skriver at den forutsetter «at regelverket ikke gir hjemmel til å pålegge det underrepresenterte kjønn å påta seg verv for å oppfylle lovens krav til likestilling».

3.3.4 Departementets merknader og forslag

Innskrenkning i organiseringsfriheten?

Mange høringsinstanser viser til gode erfaringer med praktisering av gjennomgående representasjon, og flere er av den oppfatning at departementets forslag i realiteten gjør det umulig å fortsette å organisere seg på denne måten. Departementet vil imidlertid framholde at de foreslåtte endringer ikke medfører noen vesentlig innskrenkning i kommunenes/fylkeskommunenes organiseringsfrihet, og at formålet med gjennomgående representasjon i stor grad også vil kunne ivaretas etter en eventuell lovendring.

Hvor kommunestyret/fylkestinget ikke har en jevn nok fordeling av representanter, vil det etter en lovendring kanskje ikke være mulig å vedta en gjennomgående representasjon som gjelder fullt ut. Likevel kan ordningen praktiseres i en moderert form. Det kan f eks vedtas gjennomgående representasjon med unntak for de partier/grupperinger som ikke er i stand til å oppfylle lovens krav til listeforslaget, slik at det aktuelle partiet kan hente folk utenfra, mens de øvrige partiene praktiserer fullstendig gjennomgående representasjon. Eller man kan tillate varamedlemmer satt opp på lista, jfr. uttalelsen fra Sandefjord kommune. Det vil si at man praktiserer gjennomgående representasjon så langt det lar seg gjøre, og så supplerer med andre. At noen få medlemmer av ett eller flere organ kommer utenfra kommunestyret/fylkestinget, vil neppe være egnet til å undergrave intensjonene bak prinsippet om gjennomgående representasjon.

Det er dessuten ikke mulig for et flertall å tvinge igjennom et system med gjennomgående representasjon. På tross av flertallets vedtak kan partier som ønsker det føre opp kandidater på sine listeforslag som ikke sitter i kommunestyret.

En høringsinstans framholder at kommunestyremedlemmer bør sitte i de sentrale utvalg, mens folk utenfra heller får bekle vervene i de mindre sentrale utvalgene. Departementets lovforslag vil ikke være til hinder for at man velger slike løsninger i den enkelte kommune, så lenge kravene til kjønnsrepresentasjon overholdes.

Er noen «mer ekte folkevalgte» enn andre?

Kommuneloven legger ikke opp til noen forutsetning om at det bare er kommunestyremedlemmene som er de «ekte folkevalgte» eller at bare disse er egnet til verv i utvalg som håndterer store budsjetter. Gjennom bestemmelser om valg til formannskap, og bestemmelser om budsjettbehandling og delegering av myndighet, sørger loven for at kommunestyret/fylkestinget har styring med de mest prinsipielle sakene. Når det gjelder delegasjon til utvalg, gjelder ellers lovens bestemmelser likt, uavhengig av om utvalget bare består av kommunestyremedlemmer eller om utvalgsmedlemmene er indirekte valgt.

Det kan vel også diskuteres hva som er mest «demokratisk». På den ene side bør velgernes ønsker og valg respekteres. På den annen side er det i et demokratisk aspekt også viktig at personer av ulikt kjønn, alder osv deltar i lokalpolitikken.

Forholdet til nominasjonsprosessen. Valglovutvalgets arbeid

Departementet framholdt i høringsnotatet at partiene, gjennom nominasjonsprosessen, i stor grad kan påvirke hvem som velges inn i kommunestyre/fylkesting. Noen kommuner viser til at partienes nominasjon ikke alene styrer valgresultatet, og at velgernes «dom» må respekteres.

I og med at velgerne kan gjøre endringer på listene, er partienes nominasjon av kandidater ikke alene avgjørende for hvem som velges inn i kommunestyre/fylkesting. På den annen side kan man vanskelig hevde at det ikke vil være av betydning for valgresultatet om et parti øker kvinneandelen på listeforslagene. Partiene har dessuten anledning til å forhåndskumulere kandidater.

Noen har tatt opp spørsmålet om en bør avvente valglovutvalgets arbeid før det foreslås en lovendring som dette. Det er riktig som høringsinstansene påpeker, at når valgloven ikke har krav til jevn kjønnsrepresentasjon i kommunestyre/fylkesting, så kan det være vanskelig å oppfylle kravene i kommuneloven i tilfeller hvor man har vedtatt gjennomgående representasjon.

Hvis resultatet av valglovutvalgets arbeid blir at det stilles krav om at begge kjønn skal være likelig representert i kommunestyre/fylkesting, så vil det ikke være noe problem å oppfylle et krav om 40 pst representasjon i alle utvalg, selv hvor kommunestyret/fylkestinget har vedtatt gjennomgående representasjon. At kommuneloven §§ 36-38 er harmonisert med likestillingsloven, vil derfor ikke representere noe problem.

Hvis utvalget derimot ikke fremmer noe slikt forslag, så er departementet fremdeles av den oppfatning at §§ 36-38 bør harmoniseres med likestillingsloven. Forslaget vil sikre at det blir en jevn representasjon av kjønnene i kommunale/fylkeskommunale utvalg, selv om det er skjev representasjon i kommunestyret/fylkestinget. Departementet anser dette som prinsipielt sett viktig.

Vil enkelte kvinner kunne bli tyngre belastet med verv?

I henhold til dagens lovverk skal reglene om kjønnsrepresentasjon følges så langt det er mulig, også når det er truffet vedtak om gjennomgående representasjon. Dette har i en del tilfeller ført til at kvinner er blitt tungt belastet med verv, når det har vært få kvinnelige medlemmer i kommunestyret/fylkestinget å fordele vervene på.

Enkelte av høringsinstansene ser ut til å være av den oppfatning at departementets forslag til endring i § 36 nr 2 vil skape flere slike tilfeller. Dette må imidlertid bero på en misforståelse. Forslaget innebærer ikke noen «forverring» i så måte. I høringsnotatet vises tvert i mot til at stort arbeidspress og mange møter på få representanter nettopp vil være et resultat av at en praktiserer en streng gjennomgående representasjon.

Ved å innskrenke dagens adgang til å fravike reglene om kjønnsfordeling ved å treffe vedtak om gjennomgående representasjon, kan man oppnå å skjerme kvinnene i kommunestyrer/fylkesting hvor de er svakt representert. Kommunestyret/fylkestinget må da finne personer av det underrepresenterte kjønn utenom de faste medlemmene. Riktignok vil man ikke kunne forsikre seg mot at enkelte likevel «presses» til å påta seg mange verv. Men situasjonen vil uansett ikke bli verre for kvinnene enn den er i dag, til tross for at reglene om kjønnsrepresentasjon innskjerpes.

Komitémodellen

Departementet vil også understreke at reglene om kjønnsrepresentasjon ikke kommer til anvendelse på de «komiteer» kommunestyret/fylkestinget oppretter når det organiserer seg etter den såkalte komitémodellen. Modellen innebærer at kommunestyret/fylkestinget, som en del av den interne arbeidsordning, deler seg inn i ulike grupper som forbereder saker og kommer med innstilling til kommunestyret/fylkestinget. En slik arbeidsordning har departementet ansett for å være regler som gjelder saksbehandling i kommunestyret/fylkestinget, og som det gis lokale reglementer om, jf kommuneloven § 39 nr 1. Reglene om kjønnsrepresentasjon i faste utvalg mv kommer derfor ikke til anvendelse. Det er imidlertid et vilkår at disse gruppene ikke tildeles myndighet til å treffe vedtak. Da er det ikke lenger kommunestyret, men «komiteen» som behandler saken. Reglene om kjønnsrepresentasjon vil i så fall komme til anvendelse.

Konklusjon

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet om endringer av §§ 36 og 38, bør fremmes som lovforslag.

3.4 Opprykk og nyvalg/suppleringsvalg

3.4.1 Gjeldende rett

Den som taper valgbarheten til et folkevalgt organ i perioden, trer endelig ut av dette, jf kommuneloven § 15 nr 1. Etter § 15 nr 2 kan kommunestyret/fylkestinget etter søknad frita, for kortere tidsrom eller resten av valgperioden, den som ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet. Fritaksgrunn vil i første rekke være at søkerens arbeidsforhold, dårlig helse eller andre velferdsgrunner gjør det ekstra byrdefullt å oppfylle de plikter vervet medfører. Kriteriene for å få innvilget fritak er relativt strenge. Loven er likevel formulert slik at kommunestyrets/fylkestingets avgjørelse nødvendigvis må bli relativt skjønnsmessig innenfor de grenser loven setter.

Kommuneloven § 16 nr 2 og 3 inneholder regler for opprykk og nyvalg hvis medlemmer av folkevalgte organer trer endelig ut av organet. Bestemmelsens nr 5 har regler for suppleringsvalg av varamedlemmer.

Dersom medlemmer av kommunestyret/fylkestinget eller formannskapet/fylkesutvalget trer endelig ut av vervet, trer varamedlemmer fra vedkommende gruppe inn i deres sted i den nummerorden de er valgt, hvis organet er valgt ved forholdsvalg. Er organet valgt ved flertallsvalg, trer varamedlemmer inn i den nummerorden de er valgt.

Hvis et medlem av et annet folkevalgt organ enn kommunestyret eller fylkestinget, formannskapet eller fylkesutvalget trer endelig ut, velges nytt medlem, selv om det er valgt varamedlem. Er organet valgt ved forholdsvalg, skal det suppleres fra samme gruppe.

Dersom antallet varamedlemmer eller en gruppes varamedlemmer til formannskapet, fylkesutvalget eller et annet folkevalgt organ valgt av kommunestyret eller fylkestinget er blitt utilstrekkelig, kan det foretas suppleringsvalg av varamedlemmer.

Ved opprykk og nyvalg/suppleringsvalg stiller loven ingen krav om kjønnsmessig balanse tilsvarende det som gjelder ved ordinært valg.

3.4.2 Departementets vurdering og forslag i høringsnotatet

Bestemmelsene i §§ 36 - 38 har som formål å sikre en viss kjønnsmessig balanse i kommunale/fylkeskommunale nemnder. I og med at reglene om kjønnsmessig balanse ikke gjelder ved opprykk/nyvalg i perioden, vil denne balansen kunne bli forrykket ved endelig uttreden/fritak med etterfølgende opprykk/nyvalg av nye medlemmer til organet. Dette betyr at selv om ei nemnd like etter valget tilfredsstiller kravet om kjønnsmessig balanse, kan nemnda, f eks et år etterpå, være sammensatt av nesten bare menn eller kvinner - i strid med intensjonen om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven og likestillingsloven.

Det er ovenfor redegjort for gjeldende rett for så vidt gjelder reglene i § 15 om uttreden og fritak. Etter departementets mening er disse reglene tilstrekkelig restriktive. Departementet ser imidlertid et behov for å sikre likestilling i kommunale/fylkeskommunale nemnder gjennom hele valgperioden. Dette kan gjøres ved å endre reglene om opprykk/nyvalg.

I Innst O nr 8 (1996-97) uttaler Kommunalkomiteen følgende:

«Komiteen forutsetter at eventuelle lovendringsforslag fremmes snarest mulig, slik at eventuelle suppleringsvalg som må foretas i nåværende valgperiode kan forholde seg til dette.»

Komiteen synes her å forutsette at reglene om kjønnsrepresentasjon også bør komme til anvendelse ved suppleringsvalg.

Departementet la i høringsnotatet vekt på at lovens regler bør være så konsekvente som mulig. Når loven har regler som ved det ordinære valget sikrer kjønnsmessig balanse i kommunale/fylkeskommunale nemnder, synes det naturlig at loven også har regler som sikrer at denne balansen opprettholdes perioden igjennom. De hensyn som taler for at kvinner og menn skal være representert noenlunde likt i nemndene, er like relevante og like sterke, enten sammensetningen skjer på grunnlag av ordinært valg eller den skjer på grunnlag av opprykk eller nyvalg/supplering etter uttreden/fritak av opprinnelige medlemmer. Resultatet må være det avgjørende.

Departementet foreslo en bestemmelse om at det nye medlemmet skal være av samme kjønn som den representanten som innvilges fritak eller ikke lenger kan fylle vervet grunnet tap av valgbarhet. På denne måten vil andelen av det underrepresenterte kjønn i kommunale/fylkeskommunale nemnder ikke bli svekket i løpet av valgperioden. Når det gjelder formannskapet/fylkesutvalget vil det imidlertid være en begrenset tilgang til kandidater i og med at kretsen av valgbare er begrenset til medlemmer av kommunestyret/fylkestinget. Endelig uttreden/fritak vil derfor kunne påvirke sammensetningen av utvalget dersom det ikke er flere valgbare kandidater av samme kjønn som den som trer ut. Ved opprykk til formannskapet/fylkesutvalget, må derfor regelen om at det nye medlemmet skal være av samme kjønn som det uttredende medlemmet, kun gjelde så langt det er mulig.

Departementet foreslo dessuten en bestemmelse om at den opprinnelige kjønnsrepresentativiteten så langt som mulig skal opprettholdes ved suppleringsvalg av varamedlemmer, jf kommuneloven § 16 nr 5.

Regjeringen oppnevnte 3 oktober 1997 et utvalg som har fått i oppdrag å vurdere valgloven og komme med utkast til revidert valglov. Også spørsmålet om representativitet, for eksempel kjønnskvotering ved valg av kommunestyre/fylkesting, skal vurderes. Departementet fant det derfor mest hensiktsmessig at problemstillingene omkring kjønnsrepresentasjon ved opprykk til kommunestyret/fylkestinget vurderes av dette utvalget.

3.4.3 Høringsinstansene

Over 100 kommuner har avgitt høringsuttalelse. I underkant av halvparten av kommunene støtter departementets forslag. Omtrent en fjerdedel av kommunene går i mot forslaget, mens noe over en fjerdedel ikke har noen merknader. Av de 11 fylkeskommunene som har uttalt seg, støtter åtte departementets forslag, mens tre går i mot forslaget. Seks fylkesmenn slutter seg til departementets forslag, to går i mot og fire har ingen merknader. Øvrige høringsinstanser slutter seg stort sett til eller har ingen merknader til forslaget. Noen høringsinstanser går i mot forslaget uten noen nærmere begrunnelse. Enkelte henviser til at ytterligere detaljregulering vil svekke lokaldemokratiet.

Flere høringsinstanser påpeker at departementets forslag kan medvirke til å opprettholde en «feil» kjønnsmessig balanse i organet, fordi opprykk og suppleringsvalg kun skal kunne gjøres av samme kjønn som den uttredende representanten. Kommunenes Sentralforbund slutter seg til departementets intensjoner om å utdype lovens bestemmelser om kjønnsmessig balanse i kommunale organer. De finner imidlertid at departementets forslag vil bidra til å opprettholde en kjønnsmessig ubalanse som eventuelt allerede måtte finnes. KS antar at dette ikke er departementets intensjon, men at det må være adgang til å bedre den kjønnsmessige balansen. Likestillingsombudet gir uttrykk for tilsvarende synspunkter som KS.

3.4.4 Departementets merknader og endelige forslag

Ved utarbeidelsen av høringsnotatet var en av problemstillingene hvordan kravet til kjønnsrepresentasjon skulle utformes. I høringsnotatet foreslo departementet at det skulle velges en person av samme kjønn som vedkommende som trer ut av organet. Dette ville etter departementets mening være en enkel regel å forholde seg til, som ikke åpnet for tolkningstvil. Den opprinnelige kjønnsfordelingen i organet ville også bli opprettholdt i valgperioden. Ut fra hensynet til en enkel regel og at kjønnsbalansen i organet ville bli opprettholdt i hele perioden med en slik regel, valgte departementet ikke å foreslå en noe mer komplisert regel som i en del situasjoner kunne ha ført til en bedre balanse mellom kjønnene i utvalget.

Flere høringsinstanser ønsker en regel som åpner for å supplere med det kjønn som best vil ivareta hensynet til kjønnsmessig balanse. Enkelte av høringsinstansene kommer også med forslag til ny lovregel. I og med at så mange høringsinstanser tar opp dette forholdet, finner departementet det likevel riktig å foreslå en lovregel som åpner for å ta hensyn til den totale kjønnsbalansen i utvalget ved opprykk eller nyvalg. Det foreslås derfor en regel om at dersom et kjønn er representert med mindre enn 40 % i utvalget, skal det velges nytt medlem av det underrepresenterte kjønn. Tilsvarende prinsipper finnes allerede i kommuneloven §§ 37 nr 3 og 38 nr 2. Dersom balansen tilfredsstiller lovens krav, skal de vanlige bestemmelsene om opprykk/nyvalg komme til anvendelse. Det at begge kjønn blir bredt representert i alle utvalg, vil etter departementets syn være med på å styrke lokaldemokratiet og på sikt bedre rekrutteringen til folkevalgte verv i kommunene og fylkeskommunene.

Departementets forslag vil i større utstrekning sikre jevn representasjon av begge kjønn i kommunale/fylkeskommunale utvalg enn det dagens regelverk gjør. Uten en regel om at det også ved opprykk eller nyvalg i løpet av perioden skal tas hensyn til den kjønnsmessige sammensetningen av organet, vil kjønnssammensetningen utvikle seg vilkårlig ved utskiftninger av medlemmer. En slik rettstilstand vil undergrave reglene som gjelder for kjønnsrepresentasjon ved første gangs valg av medlemmer til organet.

3.5 Retten til å stille listeforslag

3.5.1 Gjeldende rett

Det følger av kommuneloven § 36 nr 3 at et listeforslag ved forholdsvalg skal være underskrevet av minst ett medlem av det velgende organet. Loven oppstiller ikke noe krav om at listeforslaget skal utgå fra det enkelte partiet/den enkelte grupperingen i kommunestyret/fylkestinget. Retten til å stille liste er antatt å være en personlig rett for det enkelte medlem av organet. Departementet har videre antatt at medlemmene av kommunestyret/fylkestinget kan slå seg sammen i de konstellasjoner de ønsker når det stilles liste til valg av kommunale/fylkeskommunale utvalg. Medlemmer fra ulike politiske partier kan f eks slå seg sammen og stille et felles listeforslag, og medlemmer fra samme parti kan stille flere lister. Normaltilfellet er likevel at medlemmene av det enkelte parti (gruppe) i kommunestyret/fylkestinget blir enige om å stille én liste i fellesskap, eventuelt sammen med representanter fra andre partier/grupper.

3.5.2 Departementets vurdering og forslag i høringsnotatet

Etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995 forekom det i hvert fall i ett tilfelle at et parti stilte to lister for å få inn de personene (mennene) de ønsket i formannskapet. I det konkrete tilfellet hadde partiet fått valgt inn 7 menn og en kvinne i kommunestyret. Ved valg av formannskap stilte partiet to lister, begge med menn som toppkandidater. Ved stemmegivningen fordelte partimedlemmene stemmene på begge listene som dermed fikk valgt inn en mannlig representant hver. Dersom partiet hadde stilt én liste, ville det ha fått valgt inn en kvinne og en mann i formannskapet, jf kommuneloven § 37. Prinsippet om kjønnsmessig balanserte utvalg kan således undergraves ved at et parti/en gruppe stiller to eller flere listeforlag. Dette selv om forslagene hver for seg oppfyller kommunelovens krav til kjønnsrepresentasjon. Departementet mener at en slik fremgangsmåte er i strid med kommunelovens intensjoner, men ikke med loven som sådan, og at fremgangsmåten dermed ikke er ulovlig.

Etter kommunestyre- og fylkestingsvalget i 1995 mottok departementet også henvendelser om lovligheten av at et parti stiller en ren kvinneliste og en ren mannsliste ved valg som skjedde på grunnlag av gjennomgående representasjon. Departementet ga uttrykk for at heller ikke dette vil være direkte i strid med gjeldende rett. Dette fordi loven ikke oppstiller noe krav om at det skal være de partier/grupperinger som er valgt inn i kommunestyret/fylkestinget som må fremsette listeforslagene. Dersom medlemmer av kommunestyret/fylkestinget går sammen i andre konstellasjoner ved valg av formannskap/fylkesutvalg, er det kjønnssammensetningen i denne gruppen man må se på for å vurdere om kommunelovens krav til kjønnsrepresentasjon er oppfylt. Dette innebærer f eks at dersom alle mennene i kommunestyret slår seg sammen i en mannsliste og alle kvinnene i en kvinneliste, og begge grupperingene gir uttrykk for at det er de som utgjør grunnlaget for listene, vil dette ikke være direkte i strid med kommuneloven. Ved gjennomgående representasjon, dvs hvor utvalget som skal velges bare skal bestå av kommunestyremedlemmer/fylkestingsmedlemmer, vil prinsippet om kjønnsmessig balanse derfor kunne bli undergravet som en følge av at medlemmene av kommunestyret/fylkestinget kan slå seg sammen i hvilke grupperinger de ønsker. Dette har sammenheng med at prinsippet om gjennomgående representasjon innebærer en begrenset tilgang på kandidater. Kun de som sitter i kommunestyret/fylkestinget er valgbare, og dermed er det ikke mulig å supplere med flere kandidater av det motsatte kjønn fra den samme gruppen. Dette gjelder ved valg av formannskap/fylkesutvalg og andre utvalg dersom kommunestyret/fylkestinget har bestemt at medlemmene skal velges på grunnlag av gjennomgående representasjon, jf kap 3.3. Dersom valget ikke skjer på grunnlag av gjennomgående representasjon, vil det derimot være mulig å supplere med kandidater av det motsatte kjønn.

Disse mulighetene til å omgå kommunelovens regler om representasjon av begge kjønn, kan stenges ved at hver liste (enten det er et politisk parti eller annen gruppering) som har fått valgt inn medlemmer i kommunestyret/fylkestinget, kun får stille ett listeforslag ved valg av kommunale/fylkeskommunale nemnder, enten et eget listeforslag eller i samarbeid med en eller flere andre lister (partier/grupperinger) som har medlemmer i kommunestyret/fylkestinget. Dersom det oppstår uenighet internt i partiet/gruppen om hvilke personer som skal stå på listen, vil det være det alternativet som får størst oppslutning i partiet/gruppen som vil bli partiets/gruppens offisielle listeforslag. Dette listeforslaget skal så langt det er mulig oppfylle kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon.

Departementet har inntrykk av at omfanget av denne bevisste omgåelsen av likestillingsreglene foreløpig er begrenset. En lovendring som skissert ovenfor innebærer dessuten en prinsipiell endring ved at retten til å komme med listeforslag flyttes fra det enkelte medlem av organet til flertallet av medlemmene som er valgt inn for den enkelte liste i kommunestyret/fylkestinget. Forslaget innebærer videre en viss inngripen i kommunestyre-/fylkestingsmedlemmenes frihet til å slutte seg sammen på listeforslag som de selv vil.

Det er imidlertid fare for at denne omgåelsesmuligheten vil bli brukt oftere etter hvert som den blir mer kjent. Departementet la i høringsnotatet til grunn at det er ønskelig å stenge for en slik mulighet. Ved de fleste valg slutter dessuten alle/de fleste medlemmene av et parti/en gruppe seg til ett felles listeforslag. Lovforslaget vil derfor i realiteten kun innebære en begrenset innstramning i forhold til dagens praksis.

Departementet fremmet på bakgrunn av dette forslag om begrensninger i adgangen til å stille listeforslag ved valg av formannskap/fylkesutvalg og øvrige kommunale/fylkeskommunale utvalg.

3.5.3 Høringsinstansene

De fleste høringsinstansene slutter seg til departementets forslag. Av kommunene slutter 58 kommuner seg til forslaget, 17 går i mot og 41 har ingen merknader. 11 fylkeskommuner har avgitt høringsuttalelse. Av disse støtter 10 fylkeskommuner departementets forslag, mens en går i mot. Seks fylkesmenn støtter departementets forslag, en går i mot og fem har ingen merknader. Øvrige høringsinstanser slutter seg stort sett til eller har ingen merknader til forslaget.

Likestillingsombudetunderstreker faren for at den eksisterende omgåelsesmuligheten vil bli benyttet mer i fremtiden, og støtter derfor departementets forslag.

Fylkesmannen i Vestfold slutter seg til departementets forslag om at partier eller grupperinger som er representert i det velgende organ, bare kan levere ett listeforslag hver. Fylkesmannen uttaler imidlertid videre at den foreslåtte lovendringen ikke forhindrer at ett eller flere medlemmer fra et parti eller gruppering lar seg stille opp på en annen enn partiets/grupperingens liste der forslagsstilleren er fra et annet parti, og på den måten bevisst unngår bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon.

Østfold fylkeskommune påpeker at reglene om fremsettelse av listeforslag ikke må utformes slik at de hindrer et samarbeid i grupperinger på tvers av partigrenser i tillegg til de rene partilister, der hensikten med dette ikke er å omgå likestillingsreglene.

Kommunenes Sentralforbundgår i mot forslaget, uten å begrunne dette nærmere.

3.5.4 Departementets merknader og endelige forslag

Et mindretall av høringsinstansene har gått i mot departementets forslag. Det har ikke fremkommet argumenter som tilsier at departementet ikke går videre med lovforslaget.

På ett punkt kan det se ut som om forslaget som var ute på høring, var noe uklart. Dette gjelder spørsmålet om representanter fra et parti kan stå på andre listeforslag enn partiets eget. I de fleste tilfeller leverer partiene/grupperingene enten et eget listeforslag, eller to eller flere partier/grupper leverer et felles listeforslag. Dette vil det også være anledning til etter lovforslaget. Tvilen dreier seg om i hvilken utstrekning representanter fra et parti kan stå på et annet partis liste, dersom partiet vedkommende representerer også stiller en egen liste eller leverer en fellesliste sammen med andre partier.

Flere løsninger kan være aktuelle. For det første kan det tenkes en løsning hvor det kun lovfestes at partiene/grupperingene bare kan levere inn ett listeforslag hver uten nærmere innskrenkninger. Konsekvensen vil bli, som Fylkesmannen i Vestfold påpeker, at ett eller flere medlemmer fra et parti eller gruppering kan la seg stille opp på en annen enn partiets/grupperingens liste, og på den måten bevisst unngår bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon. Det vil etter departementets mening ha lite for seg å foreslå en lovendring som så lett kan omgås.

Et annet alternativ er å presisere at kandidater fra et parti eller en gruppering som stiller egen liste eller en fellesliste sammen med andre partier/grupperinger, også kan føres opp på andre listeforslag i den utstrekning det listeforslag vedkommende i utgangspunktet skulle vært ført opp på, oppfyller kravene til likestilling i kommuneloven, jf merknaden fra Østfold fylkeskommune. Et slikt forslag vil gjøre det betydelig vanskeligere å omgå reglene om likestilling. Etter departementets oppfatning er det imidlertid ikke ønskelig med et mer komplisert regelverk enn nødvendig.

Departementet kan ikke se at det foreligger tungtveiende behov for at representanter fra et parti/en gruppering skal kunne stå på andre partiers/grupperingers lister i tillegg til at partiet/grupperingen stiller en egen liste eller liste sammen med andre partier/grupperinger.

Noe forbud mot for at representanter fra et parti/en gruppering kan stå på et annet partis/en annen grupperings liste, dersom partiet/grupperingen vedkommende representerer også stiller en egen liste eller leverer en fellesliste sammen med andre partier/grupperinger, kunne ikke direkte utledes av lovforslaget som var på høring. På bakgrunn av det som er anført ovenfor, foreslår derfor departementet å ta inn en slik presisering i loven. Se for øvrig spesialmotivene for en mer utfyllende tolkning av forslaget.

For øvrig synes § 36 nr 4 å være overflødig, i og med at det ikke lenger vil være opp til den enkelte kandidat å bestemme hvilken liste vedkommende vil stå på. Bestemmelsen bør derfor oppheves.

Dessuten er § 36 nr 3 siste punktum overflødig på grunn av de øvrige endringer i bestemmelsen. Bestemmelsen foreslås derfor opphevet. Dette ble påpekt av Oslo kommune i høringsrunden.

3.6 Adgang til å fravike saksbehandlingsreglene i kommuneloven kap 6

3.6.1 Gjeldende rett

Innledning. Forholdet til Ot prp nr 53 (1997-98)

Departementet fremla i april 1998 Ot prp nr 53 (1997-98) «Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m m (kommunalt og fylkeskommunalt foretak)». I tillegg til at det foreslås en egen lov om inter(fylkes)kommunale selskaper, foreslås det et nytt kapittel 11 i kommuneloven om kommunale/fylkeskommunale foretak, som inneholder egne saksbehandlingsregler. Hvis departementets forslag blir vedtatt, vil kommuneloven § 29 bli endret, slik at de alminnelige saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6 ikke gjelder for inter(fylkes)kommunale selskaper eller kommunale/fylkeskommunale foretak.

Arbeidet med Ot prp nr 53 (1997-98) og de lovendringsforslag som fremmes her, har foregått i parallelle prosesser, med den følge at ordlyden i § 29 nå er foreslått endret, i forhold til den utforming den hadde da departementets høringsnotat ble sendt ut. En viss samordning er derfor påkrevet. Det har dessuten vist seg at det er behov for en presisering i § 29 med hensyn til de alminnelige saksbehandlingsreglenes anvendelse på kommunale/fylkeskommunale foretak. Dette vil bli behandlet særskilt under kapittel 3.6.5.

Resultatet av de ulike endringsforslag vil ellers være at § 29 blir relativt omfattende. For oversiktens skyld foreslår derfor departementet en omredigering av § 29, slik at denne stykkes opp i nummer på samme måte som de øvrige bestemmelser i kommuneloven. Et samlet forslag til ny lovtekst for § 29 finnes under punkt 3.6.6.

Gjeldende rett: Adgangen til å fravike bestemmelser i kommuneloven kapittel 6

Det følger av kommuneloven § 29 at kapittel 6 i kommuneloven om saksbehandlingsreglene i folkevalgte organer, gjelder for de sentrale politiske organene etter kommuneloven, samt kommunale og fylkeskommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover. For andre kommunale/fylkeskommunale folkevalgte organer (styrer for kommunale/fylkeskommunale bedrifter og institusjoner, styrer for inter(fylkes)kommunale samarbeidstiltak, og komiteer) kan bestemmelsene fravikes dersom kommunestyret/fylkestinget eller oppnevningsorganet bestemmer dette.

Etter ordlyden i kommuneloven § 29 kan det se ut som om det er adgang til å fravike samtlige bestemmelser i kapittel 6. Det kan likevel ikke fastsettes regler som er i strid med grunnleggende prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Det er således antatt i teorien at kommunestyret/fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke kan lempe på saksbehandlingsregler av grunnleggende karakter, som f eks kommuneloven § 32 nr 1 om innkalling med høvelig varsel eller § 33 om minimumskrav for vedtaksførhet. Bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon er imidlertid ikke antatt å være av samme grunnleggende karakter. Departementet har tolket loven slik at adgangen til å fravike saksbehandlingsreglene gjør det mulig for kommunestyret/fylkestinget eller oppnevningsorganet å bestemme at likestillingsreglene i kommuneloven ikke skal komme til anvendelse ved valg av medlemmer til disse organene.

3.6.2 Departementets vurdering og forslag i høringsnotatet

Når det gjelder enkelte kommunale/fylkeskommunale organer, kan reglene om kjønnsrepresentasjon fravikes med hjemmel i § 29 annet punktum. Den gang likestillingsloven regulerte spørsmålet fantes ingen tilsvarende mulighet til å fravike reglene om kjønnsrepresentasjon. Det er så vidt departementet kan se, ingen holdepunkter i forarbeidene til kommuneloven for at man tilsiktet en endring i rettstilstanden på dette området ved å ta reglene inn i kommuneloven. Etter departementets oppfatning er adgangen til å fravike likestillingsreglene derfor en utilsiktet konsekvens av at reglene er plassert i kommuneloven kapittel 6.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet å fjerne adgangen til å fravike likestillingsreglene ved valg av medlemmer til styrer for kommunale/fylkeskommunale bedrifter og institusjoner, inter(fylkes)kommunale styrer, og komiteer etter kommuneloven § 10 nr 5. Rettstilstanden vil dermed bli slik den var før reglene om kjønnsrepresentasjon kom inn i kommuneloven.

Når det gjelder interkommunale styrer etter kommuneloven § 27, vil sammensetningen av styret være et resultat av valg i flere kommuner. Ved valg til interkommunale styrer tolkes kommuneloven § 38 nr 2 slik at reglene bare gjelder for det valg den enkelte kommune foretar. Kravet om 40 prosent representasjon og opprykk gjelder således bare i forhold til valget av medlemmer fra den enkelte kommune, ikke i forhold til det interkommunale styret som helhet. Det samme prinsippet gjelder ved valg til styrer for kommunale/fylkeskommunale bedrifter/institusjoner etter kommuneloven § 11, dersom det er overlatt til administrasjonssjefen, de ansatte ved vedkommende bedrift eller institusjon eller brukerne av en institusjon å oppnevne en del av styremedlemmene.

3.6.3 Høringsinstansene

Et flertall (ca. 80 %) av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive eller har ingen merknader til departementets forslag til endring i § 29. Av 113 kommuner som uttalte seg, har 45 vært positive, 43 har ikke hatt merknader, mens 25 har vært negative. 10 fylkeskommuner har avgitt uttalelse, av disse var 8 positive. Av 11 fylkesmennsom har uttalt seg, er 6 positive, 4 har ikke merknader, mens 1 var negativ. Kommunenes Sentralforbund er positiv til departementets forslag.

De høringsinstansene som er uenige, kommer ikke med noen spesiell begrunnelse for sitt standpunkt.

KS Telemark mener at hvis endringene blir vedtatt i den form de foreligger i høringsutkastet, bør det holdes åpent for unntaksregler. Hordaland fylkeskommune og Bergen kommune mener at det bør presiseres i loven hvilke andre saksbehandlingsregler det heller ikke kan gjøres unntak fra, slik at kommunene selv slipper å tolke seg fram til dette.

3.6.4 Departementets merknader og endelige forslag

Et stort flertall av høringsinstansene er positive til departementets forslag. De som er negative har ikke anført noen argumenter av vekt.

Den adgang § 29 åpner til å gjøre unntak fra kjønnsrepresentasjonsreglene ved valg til visse kommunale organer, var en utilsiktet konsekvens av å overføre likestillingsreglene fra likestillingsloven til kommuneloven.

På denne bakgrunn fastholder departementet forslaget om en endring i kommuneloven § 29, slik at §§ 36-38 i alle tilfeller gjøres ufravikelige. Dette vil framgå av forslag til et nytt nr 4 i § 29.

Etter departementets syn bør det ikke innføres en unntaksbestemmelse slik KS Telemark foreslår. Da man vedtok hjemmelen til å gjøre unntak fra saksbehandlingsreglene, tok man dessuten først og fremst sikte på de egentlige saksbehandlingsreglene, ikke reglene om organers sammensetting.

Departementet kan heller ikke se noen grunn til å la § 29 gjøre utfyllende greie for hvilke regler som er ufravikelige. Det kan være en fordel at så mye som mulig framgår av bestemmelsens ordlyd. Imidlertid har ikke departementet erfart at bestemmelsen, slik den lyder i dag, har vært opphav til spesielle problemer i praksis.

Av hensyn til sammenhengen med det som omtales under punkt 3.6.5 kommer et samlet forslag til lovtekst under punkt 3.6.6.

3.6.5 Forholdet til Ot prp nr 53 ( 1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m m (kommunalt og fylkeskommunalt foretak)

I Ot prp nr 53 (1997-98) er det foreslått to nye organisasjonsformer: Kommunalt foretak (KF) og interkommunalt selskap (IKS). Interkommunalt selskap er ikke omfattet av kommuneloven, men er regulert i en egen lov.

Kommunalt foretak er derimot en del av kommunen som juridisk person. Reglene om kommunalt foretak er foreslått tatt inn i et nytt kapittel 11 i kommuneloven. I den utstrekning det ikke i det nye kapittel 11 er gjort unntak fra kommunelovens øvrige regler, vil kommuneloven gjelde for foretaket.

Kommunale foretak

I sammenheng med at det i nytt kapittel 11 er foreslått tatt inn egne saksbehandlingsregler for kommunale foretak, er det i § 29 gjort unntak fra saksbehandlingsreglene i kap 6.

Imidlertid er det forutsatt i Ot prp nr 53 (1997-98) at reglene om bl a forholdsvalg skal gjelde når kommunestyret velger medlemmer til foretaksstyret. Dette framgår bl a av spesialmotivene til bestemmelsen om styrets sammensetning, der det heter

«Styret for kommunalt foretak vil være et kommunalt eller fylkeskommunalt organ som omfattes av kommuneloven kap. 2, (...) Videre gjelder regelen om forholdstallsvalg og flertallsvalg i kommuneloven §§ 36 og 38, jf § 35 nr 4, ved kommunestyrets eller fylkestingets valg av styremedlemmer. De sistnevnte reglene innebærer at kommunestyrets/fylkestingets valg av styre for kommunalt eller fylkeskommunalt foretak skal skje som forholdstallsvalg når minst ett av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer krever det, jf kommuneloven § 35 nr 4.»

Reglene om kjønnsmessig balansert sammensetning er nært knyttet til reglene om forholdstallsvalg og flertallsvalg, og det må antas at det ikke har vært meningen å gjøre unntak for disse reglene. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå at bestemmelsene om kjønnsrepresentasjon i §§ 36-38 gjøres gjeldende også ved valg av foretakets styre. Dette vil framgå av forslag til et nytt nr 3 i § 29 (se punkt 3.6.6).

Det foreslås imidlertid ikke å presisere at § 35 nr 4 om forholdsvalg gjelder for foretak. Denne bestemmelsen er av en slik grunnleggende karakter at den må antas å gjelde uansett, både ved valg til foretaksstyrer og andre kommunale organer. Departementet ser dessuten at det kan gi opphav til tolkingsproblemer hvis denne bestemmelsen nevnes eksplisitt i forhold til foretaksstyrer, men ikke i forhold til andre organer. Departementet har heller ikke foretatt noen fullstendig gjennomgang av hvilke saksbehandlingsregler som er av en slik karakter at de må gjelde absolutt, og hvilke som kan fravikes, se kap 3.6.4, nest siste avsnitt.

Interkommunale selskaper

For interkommunale selskaper (IKS) opprettet i medhold av lov om interkommunale selskaper, vil ikke kommuneloven gjelde, heller ikke saksbehandlingsreglene. Dette framgår også av den endring av § 29 som er foreslått i Ot prp nr 53 (1997-98).

Kommunestyret i den enkelte deltakerkommune skal oppnevne medlemmer til selskapets representantskap. Representantskapet i et IKS opprettet etter den nye loven vil være et selskapsorgan, ikke et folkevalgt organ i kommunelovens forstand. Reglene i kap 6 gjelder derfor heller ikke ved oppnevningen av representanter til representantskapet. Når det gjelder spørsmålet om kjønnsmessig balansert sammensetning, vil det være likestillingsloven og ikke kommuneloven som gjelder.

Departementet finner ikke grunn til å gjøre noen endring på dette. Det er her tale om egen selskapsform, der bestemmelsene i loven i stor utstrekning er preget av det som gjelder i den alminnelige selskapslovgivning. Det vil på denne bakgrunn ikke være naturlig å gjøre reglene om oppnevning og sammensetning av kommunale nemnder gjeldende for selskapets representantskap.

3.6.6 Forslag til lovtekst

§ 29 skal lyde:

1. Bestemmelsene i dette kapitlet gjelder for kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kommuneråd og fylkesråd samt kommunale eller fylkeskommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover.

2. Bestemmelsene gjelder også for andre folkevalgte organer, så langt kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke bestemmer noe annet. Det kan likevel ikke gjøres unntak fra §§ 36-38.

3. Bestemmelsene gjelder ikke for kommunale eller fylkeskommunale foretak jf kapittel 11. Bestemmelsene i §§ 36-38 kommer likevel til anvendelse.

4. Bestemmelsene gjelder ikke for virksomhet etablert i medhold av lov om interkommunale selskaper.