5 Endringer i reglene om parlamentarisk styreform

5.1 Innledning

For kommunal parlamentarisme er det gitt særskilte regler i kommunelovens kapittel 3. I tillegg er det enkelte andre bestemmelser i kommuneloven som har spesialregler for det tilfelle at kommunen eller fylkeskommunen er parlamentarisk styrt.

Da kommuneloven ble utredet hadde vi over 150 års erfaring med formannskapsmodellen. Lang praksis gir et omfattende materiale å bygge på når lovgrunnlaget skal fornyes. Slik var det ikke med reglene for kommunal parlamentarisme. Det var bare Oslo kommune som hadde erfaring med parlamentarisk styring, og selv denne kommunen hadde bare et par års erfaring da Kommunelovutvalgets arbeid pågikk. Det er derfor forståelig at det har oppstått tvil om hvordan enkelte bestemmelser skal forstås, og at det oppdages detaljer i regler utenom kommuneloven kapittel 3 der det ikke er tatt spesielle hensyn til parlamentarisk styreform.

Ut fra dette fant departementet at det burde foretas en mer gjennomgående vurdering av regelverket om parlamentarisk styreform i kommuneloven. Opplegget for gjennomgangen og høringsrunden er kort omtalt i kap 1.

Dette kapitlet oppsummerer dermed en samlet gjennomgang av regelverket i tilknytning til kommunal parlamentarisme. Vedtakelsen av kommuneloven innebar at det for første gang ble gitt regler av permanent karakter om denne alternative styringsformen for kommunesektoren. Departementet har derfor valgt å gi en relativt utførlig framstilling både av gjeldende rett og de vurderinger som lå til grunn for departementets forslag til lovendringer i høringsnotat av september 1997. I overveiende grad følges disse forslagene opp i denne proposisjonen.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Generelt om kommunerådets og fylkesrådets rolle

Det er to sentrale elementer i kommunerådets og fylkesrådets rolle. Rådet må finne en tjenlig form overfor den ansatte administrasjon, og etablere en klar rollefordeling overfor kommunestyret eller fylkestinget. I forarbeidene til kommuneloven definerte man i stor utstrekning kommunerådet og fylkesrådet som ledere av administrasjonen, idet rådet erstatter administrasjonssjefen. De funksjonene som loven selv legger til kommunerådet og fylkesrådet er identiske med den kompetanse og det ansvar som er gitt administrasjonssjefen.

Et kommuneråd eller fylkesråd kan imidlertid delegeres myndighet i større utstrekning enn en administrasjonssjef, § 20 nr 3 jf § 23 nr 4. Utnyttes denne muligheten fullt ut, slik Oslo kommune i stor grad har gjort, vil kommunerådets funksjon som det sentrale folkevalgte organ for utøvelse av offentlig myndighet gjøre rådet til noe langt mer enn en administrativ ledelse. Erfaringene fra Oslo kommune tyder på at hele dynamikken mellom kommunestyret eller fylkestinget på den ene siden og administrasjonen ved kommunerådet eller fylkesrådet på den annen, endres ved innføring av parlamentarisme.

En annen størrelse som påvirker rollen, er det parlamentariske grunnlaget. I en kommune eller fylkeskommune der ett enkelt parti har rent flertall, vil rådet kunne få en helt annen dominerende rolle enn dersom rådet baserer seg på at flertallet ikke klarer å enes om et alternativt styre. I det første tilfellet vil rådet klart være det ene dominerende organet som reelt styrer kommunen eller fylkeskommunen. I det andre tilfellet vil kampen i kommunestyret eller fylkestinget om kompromisser og allianser være det sentrale.

I et parlamentarisk styre vil enkelte sider av rollefordelingen være uløselig knyttet til det konkrete parlamentariske grunnlaget. Disse variablene ved det parlamentariske systemet i kommunesektoren er det neppe behov for- eller hensiktsmessig å gripe inn i med lovregler.

En annen viktig variabel er hvilke valg kommunen eller fylkeskommunen gjør i forhold til «departementsoppdeling» - med ansvarlige kommuneråder. Parlamentarisme uten slike kommuneråder med definerte ansvarsområder kjenner vi fra den første tiden etter at Oslo kommune innførte parlamentarisme. I denne perioden var det et flertallsbyråd som styrte. Daværende lov åpnet heller ikke for delegering.

Rådets rolle er ikke noe som kan leses ut av loven. I tillegg til de momentene som er nevnt ovenfor, vil rollen formes av de valg kommunestyret eller fylkestinget gjør med hensyn til omfanget av delegasjon og bruk av andre kollegiale organ. Ikke minst vil tolking og praktisering av reglene om fratreden - selve grunnsetningen i det parlamentariske systemet - og valgreglene være avgjørende. Som ellers i kommunallovgivningen bør hovedregelen være at loven begrenser seg til å sette de nødvendige grenser eller presist angi hvilke prosessuelle krav som skal stilles til enkelte handlinger.

5.2.2 Innføring og oppheving av parlamentarisk styringsform

Overgang til parlamentarisme er regulert i kommuneloven § 18 nr 1 og 2. Selv om det ikke er uttalt direkte i forarbeidene, er det så mange paralleller til reglene i Grunnloven § 112 om endring av Grunnloven, at det er nærliggende å tro at det er den som har vært forbildet til bestemmelsen. På samme måte som ved grunnlovsendring, må det avholdes valg mellom det tidspunkt forslaget settes fram og det tidspunkt vedtaket treffes.

Spørsmålet om innføring av parlamentarisme skal være formelt reist før et valg, slik at temaet blir synlig for innbyggerne. De får da en reell mulighet til å påvirke utfallet gjennom valget, selvfølgelig forutsatt at det er ulikt syn blant kandidatene/partiene. Det er et vilkår for å kunne innføre parlamentarisme at det fremmes forslag og holdes avstemning i kommunestyret eller fylkestinget før utgangen av det nest siste året i valgperioden. Utfallet av denne første avstemningen er uten betydning for adgangen til å innføre parlamentarisme.

Etter reglene i § 34 nr 1 kan et flertall i kommunestyret eller fylkestinget vedta å utsette en sak, og det er ikke gitt noe unntak fra dette i tilknytning til vedtak om parlamentarisme. Et flertall kan dermed forhindre at det voteres innen fristen som er gitt i loven. Ut fra en ren formålsbetraktning av bestemmelsen om at det skal voteres, burde ikke en slik utsettelse ha innflytelse på muligheten til å innføre parlamentarisme.

Kravet om votering ble tatt inn i kommuneloven - ved lovendring av 10 januar 1997 - for å skape klarhet i saksbehandlingen. Kravet sikrer at temaet blir gjenstand for debatt i kommunestyret eller fylkestinget, og siden saken vil bli referatført er den nødvendige notoritet og publisitet rundt spørsmålet om innføring av parlamentarisme sikret. Også et vedtak om utsettelse skal tas med i møteboka. Hensynene bak kravet om votering vil derfor være ivaretatt selv om et flertall skulle velge å utsette en realitetsvotering.

Beslutningen om parlamentarisk styre må være fattet og iverksatt innen det andre året i valgperioden tar til. Etter kommuneloven § 17 skal det avholdes konstituerende møte senest innen utgangen av oktober, og det nyvalgte kommunestyret og fylkestinget overtar fra samme tidspunkt kompetansen som det øverste organ.

Reelle hensyn taler imidlertid for at det bør være adgang til å benytte årsskiftet som tidspunkt for innføring av parlamentarisk styring. Blant annet vil det da falle sammen med innledning av et nytt budsjettår. Departementet har derfor lagt til grunn at skjæringstidspunktet for vedtak og iverksetting er 31 desember året etter valget.

Bestemmelsen om endring fra parlamentarisme tilbake til formannskapsmodell (§ 18 nr 3) kan først skje etter vedtak og et valg. Regelen sikrer at de som innfører parlamentarisme får erfaring over en så lang periode at de vil kunne danne seg en oppfatning av om dette bør føres videre i neste valgperiode eller ei.

Vedtak om å gå tilbake til formannskapsmodellen kan fattes med tilslutning fra minst halvparten av medlemstallet i kommunestyret eller fylkestinget. Saken kan avgjøres når som helst i valgperioden. Det er ingen tidsbegrensning på hvor sent et slikt vedtak kan fattes, like til det siste møtet før valget kan det altså fattes et vedtak om dette.

Slik regelen er utformet vil det nyvalgte kommunestyret eller fylkestinget ikke ha anledning til å omgjøre vedtaket om å gå bort fra parlamentarisme og (gjen)innføre formannskapsmodellen. Et mindretall som ønsker å sikre muligheten for parlamentarisme i neste valgperiode må derfor reise forslag om parlamentarisme innen utgangen av nest siste år, selv om kommunen eller fylkestinget på det tidspunktet er parlamentarisk styrt. Ellers vil de kunne risikere at et vedtak i det siste året av valgperioden om å gå tilbake til formannskapsmodellen setter en sperre for videre parlamentarisme. Dette forholdet er ikke drøftet i forarbeidene, og er trolig utilsiktet.

5.2.3 Kommuneråd og fylkesråd - valg og parlamentarisk ansvar

Kjernen i parlamentarismemodellen er at administrasjonen i kommunen eller fylkeskommunen blir ledet av et politisk valgt kollegialt organ i stedet for en ansatt administrasjonssjef, og at dette organet er parlamentarisk ansvarlig overfor kommunestyret eller fylkestinget.

Den lovfestede ordningen med administrasjonssjef faller bort ved overgangen til parlamentarisme. Dette forhindrer ikke at kommunen eller fylkeskommunen beholder den samme strukturen i administrasjonen som under formannskapsmodellen, med en øverste administrativt ansatt som bindeledd mellom politikere og øvrige ansatte. I praksis kan man ha parlamentarisme som ikke skiller seg vesentlig fra formannskapsmodellen på annet vis enn at rådet velges ved flertallsvalg og kan erstattes i valgperioden.

Det er kommunestyret eller fylkestinget som selv velger kommunerådet eller fylkesrådet.

Valg av kommuneråd og fylkesråd skjer etter reglene i § 38 som flertallsvalg. Dette er et avvik fra det som i praksis er den normale ordningen for valg til kollegiale organer. Etter kommuneloven § 35 nr 4 skal valg holdes som forholdsvalg når minst én person krever det.

Å fravike bestemmelsen om forholdsvalg er et helt nødvendig ledd i etableringen av et parlamentarisk system. Kommuneråd og fylkesråd skiller seg fra formannskap og fylkesutvalg nettopp ved at det ikke er ment å være representativt for sammensetningen i kommunestyret eller fylkestinget. Rådet skal i sin helhet utgå fra den delen av forsamlingen som klarer å mønstre sterkest støtte for sitt alternativ.

Ved valg etter § 38 er det ikke noe krav om en forberedende prosess i form av at det stilles forslag som det velges blant. Alle valgbare personer i kommunen eller fylket er i utgangspunktet valgbare kandidater til folkevalgte organer - også kommune- eller fylkesråd. Loven skal likevel ikke forstås slik at den er til hinder for at det fremsettes forslag.

Når det velges råd, skal det avgis stemme på så mange navn som det skal være medlemmer i organet. Den enkelte representant står fritt til å avgi sin stemme til hvilke kandidater han/hun måtte ønske. Det vil derfor ved valg etter § 38 være adgang til å avgi stemme på kandidater fra flere grupperinger. Det er også adgang til å føre opp ingen eller færre navn på stemmeseddelen enn det skal være medlemmer i organet. Man kan dermed stemme helt eller delvis blankt.

Med tanke på valg av råd medfører det at dersom to partier fremsetter hvert sitt forslag, kan medlemmer av andre partier avgi stemmeseddel med navn fra begge grupperingene. Siden de personene som får flest stemmer vil være valgt, er det dermed i et slikt tilfelle fullt mulig å ende opp med et råd sammensatt av personer fra begge de partiene som fremsatte forslag på kandidater til rådet.

Dersom det er flere enn to alternativer, og ingen av dem får mer enn halvparten av stemmene ved første avstemning, foreskriver kommuneloven at det stemmes på nytt. Da vil det alternativet som får flest stemmer være valgt, også dersom det får mindre enn halvparten av de avgitte stemmene. Alle forslagene i første valgomgang kan opprettholdes. Funksjonen til den andre valgomgangen er å sikre de med færrest stemmer muligheten til å samle seg om ett alternativ som kan konkurrere med det som fikk flest stemmer.

Som ved oppnevnelse av andre organ, foretas det eget valg av leder og nestleder. Først velges rådets medlemmer, deretter velges det blant disse en leder og en nestleder. Dersom det er et mindretallsråd som er valgt, medfører denne ordningen at opposisjonen etter loven kan velge en annen leder av rådet enn den som var tenkt av forslagsstillerne. Riktignok kan man vanskelig tenke seg en slik opptreden i praksis, men slik bestemmelsen er utformet åpner den for det.

Det parlamentariske ansvar er formulert i § 19 nr 4. Kommunestyret eller fylkestinget kan enten erstatte et samlet råd eller ett eller flere enkeltmedlemmer av rådet. Medlemmene har en tilsvarende rett til å tre tilbake etter eget ønske, både enkeltvis og samlet. Dette er selve kjernen i et parlamentarisk system; det iverksettende organ er ansvarlig overfor de direkte folkevalgte.

Den rettslige virkningen av et vedtak om at kommunerådet eller fylkesrådet skal fratre er det sagt lite om i forarbeidene. Kommunerådet eller fylkesrådet plikter «å fratre etter vedtak i kommunestyret eller fylkestinget» er formuleringen som loven benytter. Forarbeidene benytter det kjente ordet mistillitsvedtak for å beskrive vedtaket. Bruken av begrepene fra statsretten kan nok bidra til å tilsløre at de faktiske forholdene på kommunalt nivå er forskjellige fra de vi finner på nasjonalt nivå.

På kommunalt nivå er det kommunestyret eller fylkestinget selv som skal velge nytt råd eller enkeltmedlem(mer) til rådet, dersom de ønsker et skifte. Her er ikke kompetansen delt slik som på nasjonalt nivå. Dette er en viktig premiss som må tas med ved tolking av bestemmelsene som regulerer rådets stilling. Slik rammene er, ville det vært tilstrekkelig med en bestemmelse om at kommunestyret eller fylkestinget kan erstatte medlemmene i rådet i valgperioden.

Ordlyden i bestemmelsen taler for at medlemmene av rådet mister sin kompetanse fra det tidspunkt vedtaket fattes. Det er likevel ikke nødvendig å forstå «fratre etter vedtak» på denne måten. Sterke reelle hensyn taler også mot en tolking som medfører at det oppstår et tomrom mellom to råd, da et kommuneråd eller fylkesråd vil ha en helt sentral rolle i ledelsen av kommunen eller fylkeskommunen. Rådet vil også kunne være det organet som fatter de mest sentrale beslutningene av betydning for den enkelte innbygger.

Kjernen er nok at kommunestyret eller fylkestinget i valgperioden kan velge nye medlemmer til rådet om det ønsker. Valg av nytt råd trenger etter gjeldende rett ingen begrunnelse, og graden av tillit er ikke avgjørende. Det eneste rettslige kravet er at et flertall først har stemt for at det sittende råd skal fratre eller at rådet har meddelt at det fratrer.

Loven tar ikke direkte stilling til om et råd plikter å fortsette som «forretningsministerium» når det er truffet et vedtak om fratreden. Den mest nærliggende tolkingen sett i lys av hvordan en parlamentarisk styrt kommune eller fylkeskommune er organisert, er etter departementets syn at vedtaket kun skal forstås som et nødvendig prosessuelt skritt for at kommunestyret eller fylkestinget skal kunne velge et nytt råd. Vedtaket i seg selv medfører ikke endringer for det sittende rådets kompetanse. Det er valg av nytt råd som fratar de sittende rådsmedlemmene kompetansen. Denne forståelsen er for øvrig i samsvar med Bernt/Overås standpunkt i kommentarutgaven til kommuneloven (1997-utgave side 141 note 13).

Som redegjort for i pkt 5.2.2 gjelder det særskilte saksbehandlingsregler for innføring og oppheving av kommunal parlamentarisme. Det er imidlertid ikke gitt særskilte regler for behandlingen av forslag om at rådet skal fratre eller meddelelse om fratreden. Kommunelovens kapittel 6 har likevel en rekke saksbehandlingsregler for folkevalgte organer, som vil komme til anvendelse også for saker om fratreden.

Det fremgår av lovens § 34 nr 1 at det kan treffes vedtak i saker som ikke er oppført på saklisten, dersom ikke møteleder eller en tredjedel av de møtende medlemmene motsetter seg det. Loven er altså ikke til hinder for at det i samme møte kan framsettes forslag om og stemmes over forslag om at rådet skal fratre. Mindretallets og møtelederens rett til å stoppe en sak som ikke sto på sakslisten, gjelder bare det å treffe realitetsvedtak i saken. Flertallet kan bestemme at saken skal debatteres, og det er også adgang til å treffe rent negative beslutninger (så lenge dette ikke innebærer et realitetsvedtak som senere ikke kan endres) eller å vedta at saken skal tas under forberedende behandling for fremleggelse til politisk behandling senere. Bestemmelsen innebærer videre at det kan treffes vedtak så lenge ikke møteleder eller mindretallet positivt motsetterseg dette. Det er med andre ord ikke nødvendig med positiv tilslutning til at saken tas opp til realitetsavgjørelse.

Dersom det ikke velges nytt råd i samme møte, vil vedtaket innebære et pålegg til ordføreren eller fylkesordføreren om å innkalle til nytt møte for valg av råd. En slik lovforståelse har også visse felles trekk med kommunelovens § 32 nr 1 som gir en tredjedel av organets medlemmer rett til å kreve møte avholdt, og etter tolking også krav på at en bestemt sak behandles i dette møtet.

Ordlyden til det vedtaket som treffes har neppe avgjørende betydning rent rettslig. Så lenge kommunestyret eller fylkestinget er seg bevisst hva som skal være realiteten i vedtaket, at det skal velges nytt råd, er det ingen grunn til å stille opp bestemte krav til at det skal benyttes bestemte ord eller vendinger i vedtaket.

I § 19 nr 5 er det fastsatt at de som er valgt til kommuneråd eller fylkesråd fratrer sine øvrige folkevalgte verv i kommunen eller fylkeskommunen for den tiden de sitter i kommune- eller fylkesrådet. Regelen innebærer ikke tap av valgbarhet. Den sier bare at for den tiden man sitter som kommuneråd eller fylkesråd, så fratrer man de øvrige verv.

Bestemmelsen avskjærer muligheten for bruk av såkalte personidentiske utvalg på de saksfeltene der særlovgivningen inneholder krav om at enkelte saker skal behandles i et fast utvalg. Det vil for eksempel ikke være mulig å opprette et fast planutvalg som er personidentisk med kommunerådet.

Kommunen eller fylkeskommunen kan selv velge om de vil benytte settemedlemmer for de valgte eller foreta valg av nye faste medlemmer til de vervene kommunerådene eller fylkesrådene fratrer. For vervet som kommunestyremedlem eller fylkestingsmedlem skal man følge de vanlige reglene i kommuneloven § 16 om opprykk av varamedlem for den tid en fast representant er medlem av et kommuneråd eller fylkesråd.

5.2.4 Rådets ansvar og myndighet

Kommunerådet og fylkesrådet har etter § 20 samme myndighet over administrasjonen som administrasjonssjefen har etter § 23 nr 1 (i kommuner med formannskapsmodell).

I § 20 nr 1 annet punktum gis kommunene og fylkeskommunene valget mellom organisasjonsmodeller som spenner fra en fullt ut kollegial styring av den ansatte administrasjonen til konsekvent oppdeling - tilsvarende departementstrukturen i staten - med ansvarlige rådsmedlemmer med instruksjonsrett i forhold til administrasjonen i den enkelte avdeling. Her må ikke kommunene og fylkeskommunene velge enten eller. Man kan velge den løsningen som finnes best egnet til å ivareta kommunens eller fylkeskommunens behov.

I forarbeidene er det forutsatt at både endring fra kollegialt styre til ansvar for den enkelte og motsatt, er å anse som endring av den vedtatte parlamentarismeform, og derfor skal saksbehandles etter reglene i § 18, se NOU 1990:13 side 365 og Ot. prp. nr 42 (1991-92) side 274-275. Bernt og Overå har i Kommuneloven med kommentarer (1997 side143) pekt på at en slik lovforståelse vil gjøre det svært tungvint å endre kompetanseforholdene i kommunerådet og fylkesrådet.

Departementet er enig i denne kritikken. Plikt til å benytte saksbehandlingsreglene i § 18 i slike situasjoner kommer ikke til uttrykk i selve loven. I Kommunelovutkastet sies det også at rådets alminnelige organisasjonsmyndighet alene langt på vei ville vært tilstrekkelig hjemmel, og at bestemmelsen er tatt med for klarhets skyld. Dette harmonerer ikke helt med at det også skal være pålegg om bruk av de særlige saksbehandlingsreglene i § 18. I tillegg kommer at det i lovens bestemmelser om innføring av parlamentarisme ikke er krav om at det skal presenteres et forslag til en komplett organisasjonsmodell. Det er etter reglene i § 18 nr 2 tilstrekkelig at det generelle spørsmålet om innføring av parlamentarisme er reist.

Departementet vil også peke på at uttalelsen opprinnelig var knyttet til et lovutkast som ikke hadde krav om valg før endringen kunne vedtas. Det er derfor mulig at en uttalelse som opprinnelig bare knyttet seg til kravet om 2/3 flertall har fått langt videre og utilsiktede konsekvenser som følge av de endringer som skjedde med lovteksten fram til den ble vedtatt.

Departementet legger etter dette til grunn at loven ikke skal forstås på den måten som det gis uttrykk for i spesialmotivene i kommunelovproposisjonen. Det vil dermed bare være i spørsmålet om skifte mellom formannskapsmodell og parlamentarisme at de prosessuelle kravene i § 18 gjelder. Beslutning om tildeling av ledelsesansvar skjer etter denne lovforståelsen i kommunestyret eller fylkestinget selv med alminnelig flertall.

Innenfor grensene for et enkelt rådsmedlems myndighet, § 20 nr 3, 2. punktum, har rådet delegasjonsadgang dersom ikke kommunestyret eller fylkestinget har fastsatt skranker. Innenfor denne kompetansegrensen står rådet fritt til å organisere sitt arbeid slik det finner mest tjenlig.

I § 20 nr 2 er det fastsatt bestemmelser om saksforberedelse. Kravet til forsvarlig saksforberedelse skiller seg ikke fra det som gjelder for en administrasjonssjef etter § 23 nr 2. Kommunerådet og fylkesrådet har også plikt til å iverksette beslutninger i andre folkevalgte organer i samme utstrekning som en administrasjonssjef. På samme måte som for en administrasjonssjef, vil kommunerådet og fylkesrådet stå overfor to ulike sett sanksjoner dersom beslutningene ikke iverksettes. Det ene sanksjonssystemet er det som ligger i straffelovens bestemmelser om tjenesteforsømmelse, strl § 324. Det andre er det ansvaret som kan bli gjort gjeldende internt.

På dette punktet er det forskjell mellom et parlamentarisk system og en rådmannsledet administrasjon. En intern reaksjon overfor en administrasjonssjef vil være et arbeidsrettslig forhold, mens kommunestyret og fylkestinget står mye friere til å fjerne et råd eller rådsmedlem dersom det er misnøye med iverksettelsen av de vedtak som er truffet.

Det er bare kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere myndighet til rådet, jf § 20 nr 3 første punktum. Det kan dermed ikke gyldig delegeres myndighet fra andre folkevalgte organer til rådet. Denne delegasjonssperren er nødvendig for å sikre at rådet har et entydig ansvarsforhold overfor kommunestyret eller fylkestinget. Det følger av de alminnelige reglene for delegasjon at den som delegerer har instruksjons- og omgjøringsrett. Delegering av myndighet etablerer dermed et generelt overordningsforhold for det delegerende organ.

Et særskilt problem, som ikke er drøftet i forarbeidene, er linjen fra driftsstyrer etter § 11 via administrasjonsledelsen til den ansatte leder for virksomheten. Ved et parlamentarisk styre vil en slik linje nødvendigvis etablere et overordningsforhold for styret i forhold til rådet, ved at styrets instrukser formelt fremsettes overfor rådet (med forutsetning om videre pålegg til bedriftens/institusjonens daglige leder). Dette forholdet gjør det prinsipielt og praktisk vanskelig å benytte driftsstyrer i parlamentarismemodellen. Styret ville ikke kunne delegere direkte til daglig leder, da en slik delegasjon må gå til rådet (for eventuell videredelegasjon til institusjonsleder). I Oslo kommune er det etter søknad etablert et fireårig forsøk med driftsstyrer under byrådet.

Rådet kan tildeles myndighet i alle saker der annet ikke følger av lov, det vil si i samme utstrekning som et fast utvalg, jf kommuneloven § 10 nr 2. Kombinasjonen av den funksjon og myndighet som rådet har etter § 20 nr 1 og 2 og den myndighet det kan gis etter nr 3, gjør at rådet kan bli et meget sterkt organ med stor handlekraft. Rådet blir dermed ikke en mellomting mellom et fast utvalg og en administrasjonssjef. Slik f eks Oslo kommune har organisert seg, kan rådet beskrives som summen av det som tradisjonelt ligger i faste utvalg pluss den makt som ligger i å lede administrasjonen.

I andre folkevalgte organer enn rådet er det ikke adgang til å delegere myndighet til enkeltmedlemmer av organet utenom lederen, jf § 10 nr 4. Dersom kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer ansvar for ledelse av deler av administrasjonen, vil det være anledning for rådet å delegere myndighet til enkeltmedlemmene i saker som ikke er av prinsipiell betydning (tilsvarende begrensning som ved delegering til administrasjonssjefen).

Etter § 20 nr 4 har rådets medlemmer rett og plikt til å delta i kommunestyrets eller fylkestingets møter. Dette er en naturlig konsekvens av det parlamentariske ansvaret. Det er i kommunestyret eller fylkestinget ansvaret vil bli gjort gjeldende, og det er da nødvendig at rådets medlemmer er tilstede og kan stilles til ansvar. Bestemmelsen vil også sikre at rådet kan gi nødvendig informasjon og dermed påvirke utfallet helt fram til en avstemning.

Rådets leder har en selvstendig rett, men ikke plikt, til å delta i alle øvrige møter i kommunale eller fylkeskommunale organer, tilsvarende rådmannens rett i tradisjonelt styrte kommuner og fylkeskommuner. «Delta» vil som i første punktum innebære talerett, men ikke forslags- eller stemmerett. Med samme begrunnelse som for rådmannen gjelder møteretten ikke i kontrollutvalget. Leder av rådet kan utøve denne retten personlig eller benytte en av rådets øvrige medlemmer som stedfortreder. Loven må trolig forstås slik at det ikke er adgang til å benytte andre stedfortredere, for eksempel en politisk rådgiver.

Dersom det enkelte medlem i rådet er tildelt ledelsesansvar etter § 20 nr 1, vil det bare være det rådsmedlem som har ansvar for det fagområdet organet behandler som har anledning til å møte. Rådets leder kan i følge spesialmotivene ikke møte i slike tilfeller. Dersom den som skal møte har forfall, må det være anledning å stille med lederen eller et annet rådsmedlem som stedfortreder.

Loven benytter formuleringen «folkevalgte organer som hører inn under eget ansvarsområde» for å angi hvor de ulike rådsmedlemmene har møteplikt. Reelle hensyn taler for at retten til å møte er knyttet til saksansvar. Dersom det ikke er fullstendig symmetri mellom ansvarsområdet til det enkelte organ og rådsmedlemmene, må flere rådsmedlemmer kunne stille i samme møte. Det enkelte rådsmedlem vil imidlertid bare ha rett til å være tilstede under behandlingen av sine saker.

5.2.5 Om valgbarhet til folkevalgte organer

Valgloven § 13 annet og tredje ledd har regler om hvem som er utelukket fra valg til kommunestyre og fylkesting. Kommuneloven § 14 nr 1 b) har tilsvarende regler for valg til de øvrige folkevalgte organer i kommunen eller fylkeskommunen, blant annet kommuneråd eller fylkesråd. Følgende personer er etter disse bestemmelser utelukket fra valg: fylkesmannen, assisterende fylkesmann og den som i vedkommende kommune eller fylkeskommune er administrasjonssjef eller dennes stedfortreder, er formannskapssekretær eller sekretær for fylkestinget, er leder av forvaltningsgren, har ansvaret for regnskapsfunksjonen i kommunen eller fylkeskommunen, eller foretar revisjon for kommunen eller fylkeskommunen. (Det finnes også noen andre særskilte valgbarhetsregler i kommuneloven, men disse er uten betydning i denne sammenheng).

For noen av de stillingskategoriene som omfattes av utelukkelsesreglene, gir ikke ordlyden noen klar avgrensning med hensyn til hvilke ansatte som omfattes av regelen. Dette gjelder blant annet «formannskapssekretær eller sekretær for fylkestinget».

Bestemmelsen kom inn ved behandlingen av kommuneloven i Stortinget. Innstillingen fra komiteen gir ikke særlige holdepunkter for presist å fastslå hvilke ansatte en her har ment å frata valgbarheten. Komiteen sier kort at «disse stillingskategoriene» bør behandles på lik linje med leder av forvaltningsgren. Departementet har lagt til grunn at loven retter seg mot de som har samme direkte tilknytning til ordføreren som formannskapssekretæren hadde etter kommuneloven av 1954. Med andre ord at den som fungerer som nærmeste administrative medarbeider («assistent») for ordfører eller fylkesordfører taper valgbarheten.

Etter valgloven og kommuneloven er dessuten blant annet «leder av forvaltningsgren» utelukket fra valg. Det fremgår av forarbeidene til kommuneloven (Ot prp nr 42 1991-92 s 142) at hensikten bl a har vært å skape klarere skillelinjer mellom administrative og politiske funksjoner. Begrepet «leder av forvaltningsgren» er ikke nærmere definert i kommuneloven eller valgloven.. Det følger imidlertid av selve ordlyden at vedkommende må ha en sentral posisjon i kommunens eller fylkeskommunens administrasjon. Stillingens reelle innhold, og ikke stillingsbetegnelsen, er avgjørende for hvorvidt en stilling er av en slik kategori at den omfattes av begrepet. I vurderingen av om en stilling faller innenfor begrepet «leder av forvaltningsgren», har departementet bl a lagt vekt på om vedkommende stillingshaver har selvstendig ansvar for et saksområde i forhold til andre ansatte og om etaten har eget kontorbudsjett. I tvilstilfeller er det også lagt vekt på prinsippet om at færrest mulig bør utelukkes fra valg. Den konkrete vurdering må foretas på bakgrunn av den administrative organisering i den enkelte kommune.

I spørsmålet om valgbarhet, er det avgjørende om vedkommende innehar stillingen når organet trer i funksjon, jf valgloven § 13 fjerde ledd og kommuneloven § 14 nr 4.

5.2.6 Faste utvalg og andre folkevalgte organer - forholdet til kommune- og fylkesråd

Generelt

En parlamentarisk styrt kommune eller fylkeskommune kan benytte de samme typer folkevalgte organer som ved tradisjonell styringsform (med unntak av formannskap eller fylkesutvalg). Loven er ikke til hinder for at det opprettes faste utvalg med sektoransvar tilsvarende det som benyttes ved formannskapsmodellen.

Dersom det benyttes faste utvalg som er delegert beslutningsmyndighet, vil administrasjonens ledelse (rådet) være forpliktet til å iverksette vedtakene etter § 20 nr 3. Som nevnt under pkt 5.2.4 er det lagt til grunn at andre organer enn kommunestyret/fylkestinget ikke kan delegere myndighet til rådet. Plikten til å iverksette andre organers vedtak er imidlertid til stede uavhengig av denne delegasjonssperren.

Ved behandling av kommuneloven i 1992 gav Stortinget tilslutning til Regjeringens forslag om at særlovgivningen for kommuner og fylkeskommuner burde gjennomgås med sikte på tilpasning til prinsippene i kommuneloven om størst mulig grad av frihet for den enkelte kommune til politisk og administrativ organisering. På grunnlag av Ot prp nr 59 (1992/93) vedtok Stortinget å oppheve de fleste lovreglene som da påla kommuner og fylkeskommuner å opprette bestemte utvalg mv. Etter en konkret vurdering ble det likevel vedtatt å opprettholde noen få utvalg eller råd som er hjemlet dels i kommuneloven og dels i ulike særlover.

I et parlamentarisk styre slik vi kjenner det i nasjonal sammenheng i Norge, er det grunnleggende at det utøvende organ bare er ansvarlig overfor det øverste folkevalgte organ. Ved kommunal parlamentarisme vil dette være kommunestyret eller fylkestinget. Kommuneloven bygger på et system med folkevalgte organer som alle ligger direkte under kommunestyret eller fylkestinget, men som har utøvende ansvar for hvert sitt fagområde (etter delegasjon).

Det forhold at kommune- eller fylkesrådet i realiteten instrueres av andre folkevalgte organer når disse treffer vedtak som skal gjennomføres, innebærer i realiteten at faste utvalg med beslutningsmyndighet etter særlov eller intern delegasjon kommer i et overordningsforhold til rådet. Med et bilde kan man derfor si at byggeklossene som kommuneloven gir i §§ 10-12 ikke passer helt i det parlamentariske byggverket. Av lovpålagte faste utvalg er det særlig ett som har stor praktisk betydning i forhold til parlamentarisk styring; det faste utvalget for plansaker.

Særskilt om det faste utvalget for plansaker

Plan- og bygningsloven (lov av 14 juni 1985 nr 77) fastslår i § 9-1 at det i hver kommune skal opprettes et fast utvalg for plansaker. Andre bestemmelser i loven legger bestemte oppgaver og myndighet direkte til dette utvalget. Hovedbegrunnelsen for lovpålegget om et slikt utvalg var å sikre politisk totrinns behandling av reguleringsplaner i kommunen. Dessuten har planutvalget etter loven myndighet til å treffe vedtak om mindre vesentlige reguleringsendringer, bebyggelsesplan samt bygge- og deleforbud i påvente av planlegging. I noen grad kan planutvalget delegere sine oppgaver til administrasjonen eller eventuelt andre utvalg. Planutvalgets funksjoner er for øvrig nærmere omtalt i Ot prp nr 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov (kap 4.6.3).

Kommunelovens regler om oppnevning, avstemninger mv vil gjelde for planutvalget, som altså er et fast utvalg i kommunelovens forstand. Etter kommuneloven § 19 nr 5 vil kommunerådets medlemmer ikke være valgbare til planutvalget. Det faste utvalget for plansaker vil måtte finne sin organisatoriske plass mellom kommunestyret og kommunerådet, med den følge at utvalget kan instruere kommunerådet innenfor sitt myndighetsområde.

Om driftsstyrer mv

Etter kommuneloven § 11 kan kommunestyret og fylkestinget «selv» opprette særskilte styrer for kommunale eller fylkeskommunale bedrifter og institusjoner. Dette innebærer at selve beslutningen om å opprette denne typen styrer ikke kan delegeres til andre folkevalgte organer eller administrasjonen - dermed heller ikke til et kommune- eller fylkesråd. Oppnevnelse og valg av medlemmer til styret kan etter § 11 nr 2 imidlertid helt eller delvis delegeres til administrasjonssjefen, de ansatte ved vedkommende bedrift eller institusjon eller brukerne av institusjonen. Oppnevnelse og valg må likevel skje innenfor de rammer kommunestyret eller fylkestinget har fastsatt vedrørende styrets sammensetning. Kommunerådet og fylkesrådet er ikke uttrykkelig nevnt blant de som kan velge medlemmer til denne typen organer, men det er ingen holdepunkter for at bestemmelsen skal tolkes antitetisk. Dermed må det legges til grunn at myndighet kan legges til rådet tilsvarende den myndigheten som kan legges til administrasjonssjefen.

Et styre etter § 11 kan tildeles myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Dette innebærer at styret ikke kan treffe endelig avgjørelse i saker av prinsipiell eller politisk karakter i forhold til brukerne. Større investeringer eller omlegging av virksomheten kan heller ikke delegeres til styret, men må avgjøres av kommunestyret eller fylkestinget eller eventuelt et fast utvalg eller et kommuneråd eller fylkesråd som har fått delegert slik myndighet. Styrer etter kommuneloven § 11 er dermed et organ for kommunestyrets eller fylkestingets styring av kommunale bedrifter eller institusjoner.

Med hjemmel i forsøksloven (lov av 26 juni 1992 nr 87) har Oslo kommune fått departementets tillatelse til å gjennomføre et forsøk med bruk av kollegiale organer oppnevnt av byrådet for byrådets styring av særskilt del av administrasjonen - herunder bedrifter og institusjoner, f eks sykehus. Forsøksperioden er avgrenset til inneværende valgperiode. Forsøket innebærer at det kan opprettes styrer som i delegasjons- og instruksjonslinjen ligger direkte under en byrådsavdeling eller under en sentral etatsjef. Det kollegiale organet anses dermed som en del av kommunale administrasjonen, slik at det er byrådet som har instruksjonsretten og det parlamentariske ansvaret for denne typen styrer.

Styret kan etter forsøksvedtektene tildeles samme kompetanse som et enkeltmedlem av byrådet, dvs myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller sakstyper som ikke er av prinsipiell betydning. Myndighet som tildeles virksomheten/tjenestestedet skal delegeres til styret. Styret avgjør så i hvilken utstrekning myndigheten skal delegeres videre til vedkommende administrasjon. At styret på denne måten kan delegere myndighet direkte til den lokale administrasjonen, innebærer et unntak fra delegasjonsreglene i kommuneloven §§ 20 nr 3 og § 11. Lovens normalordning er som nevnt under pkt 5.2.4 at delegasjon fra driftsstyrer skjer til administrasjonssjefen og rådet i parlamentarisk styreform - som så eventuelt foretar videre delegasjon til etatsjef e l samt institusjonsledere.

5.2.7 Ordførerens lovbestemte funksjoner

Kommunelovutvalgets flertall foreslo i NOU 1990:13 at ordfører- og fylkesordførervervet skulle bortfalle for kommuner og fylkeskommuner som innførte parlamentarisk styresett. Forslaget innebar at vervet i stedet skulle erstattes med et rent møtelederverv.

Departementet var i Ot prp nr 42 (1991-92) enig med utvalgets flertall. Stortingets flertall gikk imidlertid inn for å opprettholde ordfører- og fylkesordførervervet også i parlamentarisk styrte kommuner eller fylkeskommuner, jf Innst O nr 95 (1991-92). Begrunnelsen for dette var at innføring av parlamentarisk styreform ikke medfører noen endring i kommunestyrets eller fylkestingets stilling som kommunens eller fylkeskommunens øverste organ.

Loven tillegger ikke ordføreren og fylkesordføreren noen direkte vedtaksmyndighet, men slik myndighet kan delegeres etter bestemmelsen i § 9 nr 5 (tilsvarende myndighet som kan tillegges administrasjonssjefen etter § 23 nr 4). Det fremgår videre av § 9 nr 3 annet punktum at det er fylkesordføreren og ordføreren som er henholdsvis kommunens og fylkeskommunens rettslige representant.

Å være «rettslig representant» innebærer for det første at ordføreren og fylkesordføreren skal ta imot meldinger om rettergangsskritt mot kommunen eller fylkeskommunen. Søksmål mot en kommune eller fylkeskommune skal altså rettes mot kommunen ved ordføreren eller fylkesordføreren, og de alminnelige partsbestemmelser kommer til anvendelse overfor ordfører eller fylkesordfører når han/hun opptrer i rettssaker.

Bestemmelsen medfører videre at ordføreren eller fylkesordføreren er legitimert til å reise søksmål på kommunens eller fylkeskommunens vegne. Han/hun kan altså ta ut forliksklage og stevning, sette fram krav om utleggsforretning og tvangsauksjon, anlegge privat straffesak og begjære offentlig påtale osv. Ordføreren og fylkesordføreren er altså legitimert til å begjære rettergangsskritt på kommunens vegne etter kommunelovens § 9 nr 3. Denne legitimasjon korresponderer imidlertid ikke med noen tilsvarende rett; han/hun har altså ingen myndighet til på egen hånd å avgjøre om slik begjæring skal settes fram. Ordføreren kan ikke binde kommunen/fylkeskommunen i større utstrekning enn han/hun har fullmakt til.

Spørsmålet om kommunen/fylkeskommunen blir bundet hvis ordføreren går utover sin kompetanse til å begjære rettergangsskritt, må avgjøres ut fra den forvaltningsrettslige og kontraktsrettslige ugyldighetslære, avhengig av disposisjonens karakter. Det samme gjelder spørsmål om eventuelt erstatningsansvar eller andre rettsvirkninger av kompetanseoverskridelsen, jf Ot prp nr 42 (1991-92) s 267.

Bestemmelsen om den rettslige representasjonsrett for ordføreren og fylkesordføreren gjelder bare situasjonen under rettergang. Den har altså ikke betydning for kommunens representasjon i organer utenom rettsapparatet, f eks representasjon i aksjeselskap o l.

Fylkesordføreren og ordføreren er etter loven legitimert til å underskrive på kommunens vegne dersom myndigheten ikke er tildelt andre, jf § 9 nr 3. Slik legitimasjon kan f eks også tildeles kommuneråd og fylkesråd. Det må antas at tildelingen i så fall må skje av kommunestyret eller fylkestinget selv. Bestemmelsen gir ikke ordføreren eller fylkesordføreren myndighet til å binde kommunen eller fylkeskommunen i større utstrekning enn hun/han har fullmakt til.

Fylkesordføreren og ordføreren har etter kommuneloven § 9 nr 4 møte- og talerett i alle kommunale og fylkeskommunale organer. Det fremgår av NOU 1990:13 s 131 at hensynet bak bestemmelsen har vært å muliggjøre at ordføreren skal kunne føre et visst tilsyn med organenes virksomhet og åpne for effektiv kommunikasjon mellom nivåene. En slik rett for ordføreren til å delta i rådets møter synes å være uheldig sett i forhold til grunnprinsippene den parlamentariske styreformen. Det er imidlertid i loven ikke gjort unntak for møter i kommuneråd eller fylkesråd. Loven må derfor tolkes slik at ordfører/fylkesordfører har møte- og talerett også i rådets møter.

Endelig nevnes at ordfører og fylkesordfører skal være representert i tilsynsnemnd etter kommuneloven § 56 nr 1. Slik nemnd trer bare i funksjon etter vedtak av departementet når kommunen eller fylkeskommunen har truffet vedtak om betalingsinnstilling. Bestemmelsen er foreløpig ikke brukt.

5.2.8 Myndighet til å opprette og nedlegge stillinger

Etter kommuneloven § 24 nr 1 kan kommunestyret og fylkestinget tildele formannskap, fylkesutvalg, utvalg, styre eller administrasjonssjefen myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelse i personalsaker.

Som det også pekes på i forarbeidene, følger det allerede av delegasjonsbestemmelsene i § 8 nr 3, § 10 nr 2, § 12 nr 3 og § 23 nr 4 at slik myndighet kan tildeles ovennevnte organer. Bestemmelsen i § 24 er derfor ikke nødvendig som hjemmelsgrunnlag for å tildele disse organer slik myndighet. Adgangen for kommunestyret og fylkestinget til å delegere myndighet til å opprette og nedlegge stillinger var imidlertid ny i forhold til tidligere rett, hvor kommunestyret og fylkestinget selv måtte fatte avgjørelser i slike saker. Lovutvalget fant det derfor hensiktsmessig med en egen hjemmel for å skape full klarhet i adgangen til å delegere denne typen saker.

Kommunerådet/fylkesrådet er imidlertid ikke nevnt i oppregningen i § 24 nr 1. Den generelle bestemmelsen i § 20 nr 3 om tildeling av myndighet til rådet vil imidlertid inkludere kompetanse til å opprette og nedlegge stillinger.

5.2.9 Om innstilling til årsbudsjett og økonomiplan

Kommuneloven §§ 44 nr 3 og 45 nr 2 fastslår at innstilling til kommunestyrets og fylkestingets vedtak om henholdsvis økonomiplan og årsbudsjett, skal fremmes av formannskapet eller fylkesutvalget. Det er ikke angitt hvilket organ som har denne myndigheten i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform. Departementet legger til grunn at det må bero på en ren forglemmelse at det ikke er klargjort i lovteksten at kommunerådet og fylkesrådet har plikt og rett til å fremme slike innstillinger.

5.2.10 Kontormessig og utredningsmessig assistanse til andre grupper i kommunestyre og fylkesting

Kommuneloven § 21 fastslår prinsippet om at grupper i kommunestyret eller fylkestinget som ikke er representert i rådet, skal sikres nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse.

Under et parlamentarisk system er det særlig viktig at slike partier/grupperinger har tilstrekkelig tilgang til informasjon og utredningskapasitet for å kunne ivareta sin oppgave som en aktiv opposisjon. Loven fastsetter ikke nærmere regler for omfanget av slik assistanse, men det er en forutsetning at denne fordeles etter saklige og objektive kriterier, som f eks gruppens størrelse i kommunestyret/fylkestinget.

Departementet kan ikke se at det er noe grunnlag for å vurdere endringer i denne bestemmelsen - som nevnes her for å gi en mest mulig helhetlig oversikt over de særskilte reglene tilknyttet parlamentarisk styreform.

5.3 Departementets vurderinger og forslag i høringsnotatet

5.3.1 Vurdering av reglene om endring av styringsform

Reglene knyttet til innføring av parlamentarisme ble som nevnt vurdert og endret så sent som i 1996/97, se Ot prp nr 58 (1995-96) og Innst O nr 8 (1996-97). Det har ikke kommet fram sider ved denne prosedyren som anses som uheldige eller lite hensiktsmessige. Det ble derfor i høringsnotatet av september 1997 ikke fremmet forslag til endringer i prosedyrene for innføring av parlamentarisk styreform.

I forarbeidene til kommuneloven har man tatt utgangspunkt i at overgang fra parlamentarisme til formannskapsmodell er en mindre drastisk beslutning enn det motsatte. Det er imidlertid på det rene at i en kommune eller fylkeskommune som har vært parlamentarisk styrt i noen perioder, vil det å gå tilbake til formannskapsmodellen medføre like store omstillinger internt som en endring motsatt vei. Det vil også være et mindretall av de folkevalgte som har erfaring med formannskapsmodellen.

Gjeldende rett, jf omtalen i pkt 5.2.2, innebærer at vedtak om overgang fra parlamentarisme til ordinær styreform treffes av et kommunestyre eller fylkesting før et valg, men med virkning for tiden etter neste lokalvalg. De nyvalgte organene vil dermed ikke ha noen innflytelse på denne beslutningen - eller ha myndighet til å omgjøre denne. Kommunal parlamentarisme har nå blitt benyttet i over ti år, og fra 1991 etter regler som i hovedsak samsvarer med de vi har i dagens kommunelov. En rekke sider av parlamentarismens virkninger har blitt evaluert. Faren for at en kommune eller fylkeskommune velger parlamentarisme uten oversikt over konsekvensene, er betydelig mindre i dag enn da kommuneloven ble utredet. Behovet for en lettvint vei tilbake er neppe like stort som tidligere.

Ved overgang til parlamentarisme har loven to mekanismer for å sikre at det er en veloverveid beslutning med bred støtte. Det første elementet er kravet om at saken skal reises i en valgperiode og vedtas i begynnelsen av neste. Det andre er kravet om kvalifisert flertall.

Det er vanskelig å finne gode argumenter for at det nyvalgte kommunestyret eller fylkestinget ikke selv skal kunne ha innflytelse over om det skal benytte parlamentarisk eller tradisjonell styringsform. Det er den nyvalgte forsamlingen som skal leve med systemet. Hensynet til velgernes mulighet til å påvirke et slikt sentralt valg må også tillegges vekt. Dette ivaretas best ved at man følger samme prosedyre ved gjeninnføring av ordinær styreform som ved innføring av parlamentarisme.

Et annet spørsmål er om det bør stilles samme krav til kvalifisert flertall ved overgang fra parlamentarisme til tradisjonell styringsmodell. Selv om Oslo kommune nå har praktisert parlamentarisme i mer enn ti år, er de fremdeles alene om å ha denne styreformen. Det må dermed legges til grunn at kommunesektoren fortsatt har mer kunnskap om formannskapsmodellen enn om parlamentarisme.

Departementet la derfor i høringsnotatet til grunn at dette taler for at det ved gjeninnføring av formannskapsmodell bør være tilstrekkelig med tilslutning fra halvparten av medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget. Dette er det samme kravet som loven har i dag. For øvrig ble det som nevnt foran foreslått å endre saksbehandlingsreglene, slik at disse blir de samme både ved innføring av parlamentarisme og ved gjeninnføring av ordinær styreform.

Forslag til ny ordlyd i § 18 nr 3:

«Kommunestyret eller fylkestinget kan selv vedta å innføre ordinær styringsform etter reglene i nummer 1 og 2. Slikt vedtak krever tilslutning fra minst halvparten av medlemmene.»

5.3.2 Vurdering av reglene om valg og parlamentarisk ansvar for kommuneråd og fylkesråd

Som det fremgår av omtalen av gjeldende rett er det ingen rettslige virkninger av et vedtak om at rådet fratrer, utover at ordføreren plikter å innkalle til nytt møte for valg av nytt råd. Det er kommunestyrets/fylkestingets ansvar i egenskap av å være det øverste organ i kommunen eller fylkeskommunen å sørge for at den administreres av et råd som ivaretar dens tarv. Det eksisterer ingen konstitusjonell fordeling av ansvaret som gjør at de direkte folkevalgte kan fraskrive seg ansvaret for hvordan administrasjonen ledes eller hvordan helheten i politikken ivaretas.

Vurdering av tidspunkt for valg av råd etter lokalvalg

Etter et kommunestyre- eller fylkestingsvalg skal det velges nytt kommuneråd eller fylkesråd. Loven må forstås slik at det ikke er adgang til å la det sittende rådet fortsette uten formelt vedtak av de nyvalgte organene. Kravet til valg legger i realiteten et sterkt press på en flertallsopposisjon om å etablere et alternativ. Dette kan føre til at det nyvalgte kommunestyret eller fylkestinget må benytte tiden til å føre rådsforhandlinger i stedet for å sette seg inn i neste års budsjett.

Det er ikke noe lovfestet krav om å velge nytt råd i det konstituerende møtet. Reglene er som for faste utvalg mv, der § 17 nr 4 fastslår at for nemnder som ikke velges i det konstituerende møtet forlenges funksjonstiden inntil nyvalg foretas. Det er likevel forutsatt i § 17 nr 2 at også nemndene bør velges i det konstituerende møtet.

I høringsnotatet ble følgende to spørsmål i tilknytning til dette vurdert:

1. Bør loven fortsatt kreve at det velges nytt råd etter valg av nytt kommunestyre eller fylkesting? Alternativet er at skifte av råd kun skjer ved fratreden etter vedtak eller etter eget ønske.

2. Dersom det skal være et lovfestet krav om valg av råd etter kommunevalget, bør det lovfestes at valget skal skje i konstituerende møte?

Argumentene for dagens ordning med obligatorisk valg av råd etter kommunestyre- og fylkestingsvalg er både av formell art og knyttet til at en parlamentarisk styreform skal synliggjøre alternativene i politikken bedre for velgerne. Det formelle argumentet er at kommuneråd og fylkesråd utleder sin kompetanse fra kommunestyret og fylkestinget. Når det kommunestyret og fylkestinget som valgte det mister sin kompetanse, faller også legitimiteten for rådets egen kompetanse bort. Dette i motsetning til det nasjonale systemet, hvor Regjeringen etter Grunnloven er utpekt av Kongen og ikke av Stortinget.

På kommunalt nivå har kommunestyret og fylkestinget i utgangspunktet full styringsrett på alle områder. Regjeringen har den utøvende myndighet, mens et kommuneråd eller fylkesråd etter lovens ordlyd bare har en plikt til å iverksette vedtak og sørge for forsvarlig saksforberedelse. Rollen som utøvende myndighet, i form av for eksempel myndighet til å treffe enkeltvedtak, følger for et råd av delegasjon fra kommunestyret eller fylkestinget selv. Det er derfor ikke dekning i kommuneloven for å hevde den samme rollefordeling som på nasjonalt nivå.

Et krav om valg av råd i konstituerende møte vil legge et større press på partiene til å gjøre kjent hvilke alternativ de foretrekker i forkant av valget. Valg i konstituerende møte kan dermed være et bidrag til å få synliggjort for velgerne de faktiske konsekvensene av partivalget. Det vil også være best i samsvar med tanken i kommuneloven om at det nye kommunestyret eller fylkestinget ved konstitueringen skal peke ut de som skal fungere som indirekte folkevalgte i den påbegynte valgperioden, jf § 17 nr 2.

Kravet om valg av nytt råd ved konstituering av nytt kommunestyre eller fylkesting vil på den annen side kunne gi partiene en parlamentarisk situasjon de ikke ønsker. Muligheten til å fremtvinge et nyvalg gjennom mistillit er alltid til stede. Kommunestyret eller fylkestinget skal like etter konstitueringen behandle kommende års budsjett. Det kan hevdes at budsjettbehandlingen vil være et mer naturlig tidspunkt å gjennomføre et skifte dersom det er ønskelig.

På den annen side blir budsjettvedtaket fattet etter innstilling fra rådet. Det vil gi et bedre utgangspunkt for god ledelse og oppfølging fra rådets side dersom rådet som leverer innstillingen har sitt mandat fra det nyvalgte kommunestyret eller fylkestinget.

Departementet konkluderte derfor med at ordningen med valg av råd etter kommunevalg bør opprettholdes. Spørsmålet blir så om valg av råd må skje i det konstituerende møtet i kommunestyret eller fylkestinget. Dagens regel, som gir anledning til å utsette valget dersom man ønsker, eventuelt en regel om siste frist, er det vanskelig å finne noen god begrunnelse for. En siste frist, som for eksempel utløpet av året, vil medføre at hele budsjettprosessen har forløpt under det rådet som ble valgt i forrige valgperiode. Å avholde valg av råd i etterkant av en budsjettprosess virker lite hensiktsmessig, da budsjettet ved siden av rådsvalget er blant kommunestyrets og fylkestingets viktigste avgjørelser.

I høringsnotatet ble det foreslått å endre kommuneloven slik at det blir et krav om at det skal velges råd i det konstituerende møte. Det foreslås at dette tas inn i ny ordlyd i § 19 nr 3. (Ordlyden i § 19 er gjengitt i sin helhet til slutt i pkt 5.3.2)

Vurdering av stemmeplikt ved valg av råd

I alle andre saker enn valg må folkevalgte tydeliggjøre sitt standpunkt ved å stemme for eller mot et forslag. Ved valg og ansettelser er det adgang til å stemme blankt, § 40 nr 2 annet punktum. Adgangen til å stemme blankt ble ved vedtakelsen av kommuneloven av 1938 (slik det er gjengitt i forarbeidene til kommuneloven av 1992) begrunnet med at «det kan virke urimelig at en representant skal tvinges til å gi sin stemme til personer vedkommende ikke ønsker å stemme på».

Det sentrale ved valg av råd er imidlertid ikke hvilke personer som sitter i rådet. Temaet er først og fremst hvilken gruppering som skal ha rådsmakten. Det innebærer valg av politisk hovedkurs i kommunen eller fylkeskommunen. Hvilke personer som innehar posisjonene må antas å være av underordnet betydning for stemmegivningen. Den eksisterende begrunnelsen for adgangen til å stemme blankt har derfor ikke spesielt sterk relevans ved valg av råd.

Videreføring av adgangen til å stemme blankt bør derfor kunne begrunnes i forhold som har relevans ved valg av råd. Med andre ord må det vurderes om adgangen til å stemme blankt ved valg av kommuneråd eller fylkesråd finner sin egen selvstendige begrunnelse.

Det klareste argumentet for at det bør være stemmeplikt er at det vil legge et press på partiene foran kommunestyre- og fylkestingsvalg til å si fra hvilke grupperinger de vil støtte ved valg av råd. Begrunnelsen henger dermed sammen med drøftelsen foran om valg av nytt råd i konstituerende møte etter lokalvalg.

Det er grunn til å anta at plikt til å stemme ved valg av råd ville føre til at partiene oftere forberedte og kunngjorde sine alternativer for velgerne i forkant av valgene. En slik lovramme kunne dermed bidra til å styrke det som har blitt fremhevet som en sterk positiv side ved parlamentarismen - velgerne får klarere alternativ.

Motargumentene er særlig knyttet til behovet for smidighet og partienes behov for manøverrom i uklare parlamentariske situasjoner. Adgang til å stemme blankt gjør det synlig hvilke partier som positivt støtter opp om det valgte rådet. De som utgjør det parlamentariske grunnlaget kan stemme for, de øvrige kan stille egen liste eller stemme blankt dersom de er nøytrale til hvilken av de aktuelle grupperingene som tar styringen.

Adgangen til å stemme blankt gjør at kommunestyret eller fylkestinget ikke trenger å gi et nytt råd et klart uttrykt tillitsvotum. Slik bestemmelsene i § 38 om flertallsvalg er utformet, vil kommunestyret eller fylkestinget heller ikke med stemmeplikt være tvunget til å gi rådet et positivt tillitsvotum for å få det innsatt. Rådsmakten får man etter dagens regler fordi det ikke eksisterer et alternativ som samler større oppslutning, og ikke nødvendigvis fordi man har støtte fra et flertall. I en rekke land er det krav om et tillitsvotum for at en regjering kan tiltre. Selv om det er gode argumenter for slike ordninger, bryter de så sterkt med norsk politisk tradisjon at det ikke anses aktuelt å innføre de som lovens løsning. Det kan imidlertid være interessant å få vurdert slike former for parlamentarisme gjennom forsøk.

En faktor som taler for adgang til å stemme blankt er arbeidet som ligger i å få egnede personer til å stille som kandidater til et råd. Det vil være uheldig om valgreglene utformes slik at det å rekruttere kandidater som det åpenbart ikke er noen parlamentarisk støtte for, er eneste mulighet til å vise at man ikke støtter det sterkeste alternativet. Stemmeplikt vil trolig skape et press for å etablere flere lister.

Adgangen til å stemme blankt gjør det mulig å finne fram til smidige prosesser for etablering av nytt råd. Lederne av de ulike partiene og grupperingene kan i uformelle samtaler finne fram til hvilken gruppering som har det mest styringsdyktige alternativet. Avklaringen av hvilken gruppering som har sterkest støtte kan skje i forkant, og ved valget blir det kanskje bare lagt fram ett forslag.

Avstemningen vil da først og fremst gjøre synlig hva som er det parlamentariske grunnlaget for det valgte rådet, samtidig som det er en bekreftelse på at kommunestyret eller fylkestinget ikke har et annet alternativ som kan samle sterkere støtte. Mye taler for at dette er en form som er bedre egnet til å få fram styringsdyktige alternativ enn kampvoteringer i kommunestyrets eller fylkestingets møter.

Gitt den form for parlamentarisme som har vært praktisert i Norge, har unntaket fra stemmeplikten ved valg av råd støtte av sterke reelle hensyn. Departementet fant derfor i høringsnotatet at reglene på dette punkt ikke bør endres.

Vurdering av avstemningsreglene

Parlamentarismen er i sitt vesen lenger borte fra tanken bak flertallsvalg av enkeltmedlemmer enn det formannskapsmodellen er. Flertallsvalget tar utgangspunkt i de folkevalgte som enkeltindivider. Forholdsvalg sikrer partiene en proporsjonal representasjon i formannskapet og andre folkevalgte organer. Ved parlamentarisme er meningen at ett parti eller en bestemt gruppe av partier skal besette alle plassene i rådet.

Departementet har antatt at det ikke vil være i strid med kommuneloven § 38 om avstemningen ble avholdt ved at det ble vist stemmetegn for hvem som ville støtte hvert enkelt av de foreslåtte rådsalternativene. Denne avstemningsmåten vil fungere så lenge ingen representant ønsker å benytte sin rett etter § 38 til å gi sin stemme til de enkeltkandidater han ønsker, uavhengig av hvem som har foreslått kandidatene. Forlanger et medlem av kommunestyret eller fylkestinget skriftlig avstemning og stemmer på enkeltkandidater fra flere av forslagene, er det tvilsomt om det etter loven er adgang til å forkaste stemmen.

Det er ikke ønskelig at kommuneloven skal ha regler for valg av råd som åpner for slike resultater. Valg av råd bør etter departementets mening skje etter en regel som baserer seg på at det stemmes over alternative forslag til råd, og ikke over alternative enkeltkandidater til rådet.

Valg av leder og nestleder for rådet skjer etter dagens regler i en egen avstemning. Etter departementets syn er dette uheldig, da all erfaring tilsier at det er lederen som er utgangspunktet for sammensetningen av rådet. Partiet eller partiene bestemmer seg vanligvis først for en lederkandidat. Denne setter så sammen sitt råd i samarbeid med partiet eller partiene rådet skal utgå fra. Siden dette er realiteten, harmonerer det dårlig om partier som i første omgang ikke støttet rådet i neste omgang skal kunne påvirke ledervalget.

Departementet foreslo derfor at valg av råd og valg av leder for rådet skal skje i samme avstemning. Det bør entydig fremkomme av forslagene hvem som skal være rådets leder og hvem som skal være medlemmer av rådet.

Det ble ellers vurdert om det er naturlig at kommunestyret eller fylkestinget fortsatt skal bestemme som egen sak hvor stort kollegiet skal være. Dette er særlig en aktuell problemstilling ved mindretallsråd. Mens det i et råd som utgår fra ett parti kan tenkes at 5 personer er en hensiktsmessig størrelse, vil dette kunne være et vanskelig tall for et råd som utgår fra 3 like store partier. I praksis har det i Oslo kommune forekommet rådsvalg der de foreslåtte alternativene har inneholdt ulikt antall kandidater.

Med den valgordningen som blir foreslått, vil det ikke være noe valgteknisk problem knyttet til å ha forslag med ulikt antall rådsmedlemmer. Særlig dersom kommunen eller fylkeskommunen er organisert med «departementsstruktur» vil det rent praktisk kunne være av betydning for de som skal stille forslag at de har en viss råderett over antall medlemmer.

Lovteknisk er dette foreslått løst ved at rådet får det antall medlemmer som forslaget inneholder. Valget vil dermed avgjøre hvor stort rådet blir, hvem som blir medlemmer og hvem som blir leder av rådet.

En annen problemstilling knytter seg til skifte av enkeltmedlemmer. Etter dagens regler skal slike skifter skje ved valg. Dersom rådet utgår fra et mindretall i kommunestyret eller fylkestinget, kan flertallet etter dagens regler velge inn et rådsmedlem som ikke kommer fra partiet eller partiene som har rådsmakten. Selv om rådet vil kunne svare med å fratre, vil det føre til en periode der både posisjon og opposisjon har plasser i rådet.

Reglene bør utformes slik at denne situasjonen ikke kan oppstå. Temaet for valg av råd må være hvilket helhetlig alternativ man foretrekker, ikke hvilke enkeltmedlemmer som skal velges inn. To løsninger på dette har blitt vurdert. Den ene innebærer at skifte av enkeltmedlem blir en sak for rådet selv, og at rådet bare gir meddelelse om at skiftet har funnet sted. Kommunestyret eller fylkestinget må da eventuelt reagere med vedtak om fratreden for rådet dersom det ikke har tillit til kollegiets valg av nytt medlem. Den andre løsningen baserer seg på at supplering skjer ved vedtak i kommunestyret eller fylkestinget, men at bare rådet har forslagsrett. Et slikt valg vil i realiteten være en ordning med godkjenning av det valg rådet selv har tatt.

I et parlamentarisk system vil forskjellen mellom løsningene ligge i hvem som må ta i bruk det parlamentariske presset ved konflikt. Med den første løsningen vil det være kommunestyret som må true med å vedta fratreden, med den andre løsningen er det rådet som må sette sin posisjon inn på å få valgt sin kandidat.

Departementet kom i høringsnotatet til at det er i best samsvar med den øvrige kommunale modellen at det stemmes ved supplering av enkeltmedlemmer. For faste utvalg etter § 10 nr 1 er det ikke adgang til å delegere oppnevningen av medlemmer. Det vil da harmonere dårlig om et rådsmedlem skal kunne tiltre uten at det i det minste skjer en avstemning i kommunestyret eller fylkestinget der vedkommende blir akseptert.

Valget, eller godkjenningen, vil etter forslaget skje ved at rådet fremmer sak for kommunestyret eller fylkestinget der man foreslår en bestemt person valgt som nytt medlem av rådet. Siden det bare vil være en kandidat, og kommunestyret eller fylkestinget ikke selv skal ha adgang til å foreslå alternative kandidater, er det ikke rimelig å benytte ordet valg om avgjørelsen.

Vurdering av saksbehandlingsregler ved skifte av råd

Kommuneloven har ingen særskilte regler for behandling av forslag om at rådet skal fratre. Slikt vedtak vil være en egen sak, og er regulert av de alminnelige saksbehandlingsreglene i kommuneloven. Etter de alminnelige reglene om saksbehandling i § 34 er det anledning til å ta opp en sak til realitetsbehandling og vedtak uten at den står på sakskartet. Reglene er nærmere omtalt i pkt 5.2.3.

Siden loven gir adgang til rene mistillitsvedtak, dvs uten krav om at det må eksistere et annet rådsalternativ som har sterkere oppslutning, synes det fornuftig å lovfeste en regel om at det voteres over mistillitsforslag i det påfølgende møtet. Denne regelen vil altså komme til anvendelse når forslag om mistillit fremmes direkte i møtet uten forutgående behandling. Tillit eller mangel på tillit er i slike tilfeller ofte en relativ størrelse; stemmegivningen vil kunne avhenge av om det eksisterer et alternativ som man har mer tillit til.

Avstemning i neste møte vil gi partiene tid til å avklare om det finnes noe reelt alternativ til det sittende rådet. En regel som medfører umiddelbar votering over om rådet skal fratre, vil kunne føre til at en svært viktig beslutning blir fattet uten at de viktigste sidene ved saken har blitt klarlagt.

Det bør imidlertid være en åpning for at rådet kan fjernes umiddelbart med kvalifisert flertall. I særskilte situasjoner vil det kunne oppleves som støtende at et råd som har opptrådt grovt klanderverdig eller rettsstridig kan fortsette å utøve sine verv i påvente av at det skal avholdes et nytt møte. Med tanke på slike tilfeller bør det åpnes for at et flertall på to tredjedeler kan kreve at det stemmes over forslaget om fratreden i samme møte.

En slik regel vil i store trekk harmonere med bestemmelsen i § 34 om behandling av saker utenom sakskartet. En vesentlig forskjell er at ordføreren eller fylkesordføreren ikke alene vil kunne motsette seg at saken behandles. Det anses ikke riktig å gi ordføreren en slik posisjon i spørsmålet om fratreden. Parlamentarismen slik den er utformet i kommuneloven legger ikke opp til at ordføreren alene skal kunne ha en slik avgjørelsesmyndighet.

En annen forskjell er at bestemmelsen utformes som et krav om positiv tilslutning fra to tredjedeler, mens § 34 er formulert som en mindretallsrettighet der en tredjedel kan motsette seg behandling i samme møte.

Vurdering av regler om rådets kompetanse ved skifte av råd

Med den sentrale rollen et kommuneråd eller fylkesråd normalt har i styringen, er det helt påkrevd å sikre kontinuiteten. Det er derfor uheldig at den nåværende regelen i § 19 nr 4 har en ordlyd som etter sin bokstav kan tolkes som en rett til øyeblikkelig fratreden. Departementet ser det ønskelig med en ordlyd som tydelig får fram det som også i dag må antas å være gjeldende rett - nemlig at rådet har rett til å få avholdt valg av nytt råd, men fratreden fra vervet skjer først når nytt råd er valgt.

Tidspunktet for når kompetansen til det sittende råd opphører, berører gyldigheten av forvaltningsvedtak. Det er derfor åpenbart at tidspunktet ikke bør være gjenstand for lokalt skjønn eller egner seg til utvikling av lokale sedvaner. Tidspunktet bør følge entydig av loven.

De to tidspunktene som peker seg ut som naturlige er enten når avstemningsresultatet for valg av nytt råd foreligger, eller når møtet valget skjer i heves. At det nyvalgte rådet ikke har hatt anledning til å forberede noen saker, og dermed heller ikke kan stå bak noen innstilling eller forventes å gi noen svar på spørsmål som berører administrasjonen, kan tale for at de først overtar etter at møtet er hevet. Det foregående råd vil imidlertid ikke være i noen gunstigere posisjon, siden kommunestyret eller fylkestinget nettopp har gitt en ny gruppe den tillit som er nødvendig for et råd.

Det må også legges avgjørende vekt på at man i møtet får anledning til å markere skiftet ved at det nye rådet der og da trer i funksjon. Departementet konkluderte derfor i høringsnotatet med at skiftet skal skje i møtet når valget er avsluttet. Skulle det være andre saker på sakskartet, vil disse kunne utsettes dersom forsamlingen ønsker innstilling fra det nye rådet.

Plikten til å fortsette i vervet fram til det er avholdt valg kan i enkelte tilfeller gi tilsynelatende urimelige utslag. Departementet har derfor vurdert om det avgående råd skal ha en begrenset rett til å motsette seg å stå for iverksettelse av vedtak. Dersom rådet har tapt en konkret sak etter kabinettspørsmål, og vedtaket medfører at rådet skal iverksette noe det har sterke moralske anfektelser mot, kan det argumenteres for at rådet bør kunne utsette iverksettelsen inntil nytt råd har overtatt.

Det er imidlertid vanskelig å overskue hvilke konkrete konsekvenser en adgang til å nekte iverksetting vil kunne føre til. Det vil kunne føre til at svake grupper eller enkeltindivider blir skadelidende i et politisk spill. Denne muligheten må veie tungt i forhold til faren for at medlemmene av et råd må gjennomføre et tiltak de personlig ikke kan innestå for. Departementet foreslo derfor ikke å endre på iverksettelsesplikten etter § 20 nr 2.

Vurdering av ordførerens rolle ved valg av råd

Høringsnotatet drøftet også kort om det er behov for å pålegge (fylkes)ordføreren oppgaver med tanke på å sikre at man får fram mest mulig styringsdyktige forslag til råd. (Fylkes)ordføreren vil i en del situasjoner kunne bidra til at prosessen går raskere og smidigere.

En slik funksjon er imidlertid i stor grad et spørsmål om hva som i det konkrete tilfellet er hensiktsmessig, og i slike spørsmål har kommuneloven tradisjonelt ikke grepet inn og regulert. Det er i tillegg alltid en fare for at slike regler kan gi uheldige utslag i enkelttilfeller. Loven bør derfor ikke pålegge ordføreren en bestemt rolle i prosessen fram til valg av råd. Dette er ikke til hinder for at den enkelte (fylkes)kommune velger å la ordføreren spille en koordinerende rolle i en slik prosess eller at det skjer på helt uformelt grunnlag.

Sammendrag, forslag til ny lovtekst i § 19

Den parlamentariske mekanismen bør knyttes sterkere til valg av nytt råd. Det bør gis særskilte regler for fremgangsmåten ved valg av råd og for saksbehandlingen ved forslag om valg av nytt råd (mistillitsforslag) og av rådets meddelelse om fratreden. Ved skifte av enkeltmedlem foreslås det at det kun er rådet som kan fremsette forslag.

Etter departementets forslag i høringsnotatet vil § 19 få følgende ordlyd:

§ 19 Kommuneråd. Fylkesråd.

1. Kommunestyret og fylkestinget skal selv opprette et kommuneråd eller fylkesråd som øverste ledelse av kommunens eller fylkeskommunens administrasjon.

2. Når det innføres kommuneråd eller fylkesråd, bortfaller ordningen med administrasjonssjef.

3. Kommunestyret eller fylkestinget selv velger råd i det konstituerende møtet. Det velges nytt råd senest i neste møte når kommunestyret eller fylkestinget selv har vedtatt at det sittende rådet skal fratre, eller når rådet har meddelt at det vil fratre.

4. Ved valg til råd skal forslag inneholde det antall navn man ønsker i rådet, og angi hvem som skal være rådets leder. Det avgis stemme enten for et forslag eller blank stemme. Ved inntil to forslag er det alternativ valgt som får flest stemmer. Rådet tiltrer straks det er valgt. Ved mer enn to forslag kreves det flertall av de avgitte stemmene. Får ikke ett forslag mer enn halvparten av de avgitte stemmene, stemmes det på nytt over de to forslag som fikk flest stemmer. Det forslag som i den andre avstemningen får flest stemmer er valgt.

5. Forslag om at rådet skal fratre fremsettes i møte. Dersom ikke to tredjedeler av kommunestyret eller fylkestinget krever umiddelbar avstemning, behandles forslaget i neste møte. Meddelelse om fratreden gis i møte.

6. Fratrer enkeltmedlem utenom rådets leder etter vedtak eller etter eget ønske, velges det nytt medlem etter forslag fra rådet. Fratrer lederen velges nytt råd.

7. (Tekst som i gjeldende nr 5).

5.3.3 Vurdering av reglene om rådets ansvar og myndighet

Departementet mener det er uheldig at tildeling av ledelsesansvar til det enkelte rådsmedlem skal avskjære rådets leder fra å kunne møte i andre folkevalgte organer enn kommunestyre/fylkesting. Mange av de saker som behandles i f eks faste utvalg i en kommune eller fylkeskommune vil ha virkninger ut over ett enkelt ansvarsområde. Skillelinjene vil kunne oppstå som følge av sektorperspektiv kontra helhetsperspektiv. Det vil derfor etter departementets syn være fornuftig at den i rådet som har sin sentrale funksjon i å ivareta helheten, rådets leder, ikke er avskåret fra å møte i aktuelle folkevalgte organer.

Departementet foreslo derfor at denne bestemmelsen i § 20 endres slik at rådets leder kan møte også i de tilfeller der det er innført lederansvar for det enkelte rådsmedlem.

§ 20 nr 4 siste punktum endres slik at den får følgende ordlyd:

Har rådets medlemmer ledelsesansvar, gjelder møteretten det medlem av rådet som har det folkevalgte organets saker under sitt ansvarsområde, og rådets leder.

De øvrige reglene i § 20 er omtalt i pkt 5.2.4. Disse virker konsistente og hensiktsmessige ut fra intensjonene med parlamentarisk styreform. Departementet fant derfor ikke grunnlag for å foreslå andre endringer i § 20 enn den nevnte regelen om rådslederens møte- og talerett. Under pkt 5.3.6 er det imidlertid tatt inn omtale av forslag til ny ordlyd i § 20 nr 4. Dette gjelder adgang for kommunestyret/fylkestinget til å gi rådet adgang til å opprette særskilte styrer o l under rådet.

5.3.4 Vurdering av reglene om valgbarhet ved parlamentarisk styreform

Det å være valgbar til lokalpolitiske verv er et høyt verdsatt gode her i landet. Ved behandlingen av ny kommunelov i 1992 ble det understreket at tap av valgbarhet burde avgrenses til en minst mulig personkrets. Dette har også vært lagt til grunn i departementets tolkinger av mer skjønnspregede begreper som «leder av forvaltningsgren».

Tanken på å utelukke alle kommunalt eller fylkeskommunalt ansatte fra lokalpolitiske verv i egen kommune eller fylkeskommune har aldri vært aktuell i Norge. Det har tvert i mot alltid blitt understreket at dette ville utelukke alt for store grupper. De særskilte habilitetsreglene i kommunelovens § 40 nr 3 b er virkemiddelet som er valgt for å fjerne problemet med dobbeltroller.

Ansatte i departementene kan ikke stille som kandidat til Stortingsvalg. Noen tilsvarende begrensning gjelder ikke generelt i kommunene og fylkeskommunene. Kun det aller øverste sjikt i den kommunal administrasjonen taper valgbarheten. I parlamentarisk styrte kommuner og fylkeskommuner fører dette til at personer som er saksbehandlere for politisk ledelse (kommune- og fylkesrådet) også kan være medlem av kommunestyre, fylkesting eller andre folkevalgte organer.

Erfaringer fra Oslo kommune tyder på at spørsmålet om valgbarhet arter seg annerledes under et parlamentarisk styre enn med formannskapsmodellen. Problemstillingen knytter seg ikke bare til å ta aktiv del i saksbehandlingen. Den knytter seg like mye til den innsikt om rådets overlegninger og interne diskusjoner man erverver som ansatt i staben til rådet. Den som betjener forværelset vil kunne få like mye av denne innsikten som en saksbehandler. Tilknytning til saksbehandling er derfor et lite presist kriterium for å avgrense de problemer dette måtte reise.

Dette dilemmaet er mest åpenbart i forhold til ansatte som er folkevalgte for et opposisjonsparti, men også ansatte som tilhører rådets partier får en dobbeltfunksjon som prinsipielt sett kan være uheldig. Kommunestyret og fylkestinget er dessuten det øverste kontrollorganet i kommunen eller fylkeskommunen. Det kan derfor sies å være generelt lite heldig om en medarbeider som jobber tett inn mot det iverksettende organ - rådet - også er kommunestyre- eller fylkestingsmedlem med blant annet overordnet ansvar for å kontrollere rådets/administrasjonens virksomhet.

Det forhold at en og samme person både er tilknyttet administrasjonens politiske ledelse og er medlem av kommunestyret eller fylkestinget, kan skape problemer både for ledelsen og den ansatte. Den politiske ledelse har på sin side rett til å forvente at også slike ansatte er lojale for eksempel når det gjelder kunnskap om indre uenighet i rådet og øvrig politisk ledelse. På den annen side vil det for en folkevalgt være vanskelig ikke å bruke den kunnskap man har for å få gjennomslag for den politikk man står for.

Samlet sett synes det å være et behov for særskilte regler for å unngå uheldige dobbeltroller ved parlamentarisme. Endring forutsetter imidlertid at det er mulig å finne en tilfredsstillende lovteknisk løsning som tilstrekkelig presist favner de som bør få begrenset valgbarheten.

Ved parlamentarisk styre er det først og fremst kombinasjonen ansatt og medlem av kommunestyret eller fylkestinget som er problematisk. Loven er heller ikke i dag til hinder for at ansatte som ellers ikke er valgbare, kan være medlem av f eks interkommunalt styre, eller driftsstyrer etter § 11. Tapet av valgbarhet etter kommuneloven § 14 omfatter ikke disse organene. Kommunedelsutvalg (bydelsutvalg) etter § 12 og faste utvalg etter § 10 nr 1 er imidlertid omfattet.

En løsning med tap av valgbarhet for alle kommunalt ansatte vurderes ikke som aktuell. Det ville medføre at store yrkesgrupper ikke ville kunne delta i lokalpolitikken. For en del yrker vil valg av utdannelse i praksis medføre utestenging fra lokalpolitikken ved en slik regel. Utdannelser som lærer eller hjelpepleier kvalifiserer f eks i det alt vesentlige til stillinger der kommuner eller fylkeskommuner er arbeidsgivere.

I Oslo kommune vil det konkret være mulig å oppnå en rimelig presis avgrensning ved å knytte tapet av valgbarhet til ansatte i byrådsavdelingene. Samlet antall ansatte i avdelingene er ca 220. Andre kommuner eller fylkeskommuner vil kanskje se seg tjent med andre strukturer, noe som gjør en eventuell lovregel knyttet til «ansatte i kommuneråds- eller fylkesrådsavdeling» til en enten for vid eller for snever avgrensning.

En avgrensning basert på funksjon vil måtte bli svært abstrakt og skjønnsmessig. Siden problemet knytter seg til ansatte som har innsikt i rådets overlegninger og forberedelser til saker, er stillingstyper et lite tjenlig prinsipp. Tap av valgbarhet knyttet til et slikt abstrakt formulert innsyn vil være svært vanskelig å praktisere på en god måte.

En mulig løsning er å benytte avgrensningen «kommunerådets eller fylkesrådets sekretariat». Denne løsningen kan innebære at valgstyrene må foreta en vanskelig skjønnsmessig avveining når de skal prøve listene og kandidatenes valgbarhet etter valgloven § 26. Erfaringsmessig dukker det imidlertid også opp vanskelige grensetilfeller knyttet til «leder av forvaltningsgren» ved de fleste kommunevalg. Slike grenser kan også medføre fare for at valgstyrene tolker og praktiserer valgloven ulikt. Et annet forhold er er at det for søkere til kommunale stillinger ikke vil være åpenbart om en bestemt stilling fører til tap av valgbarhet. Løsningen gir imidlertid mulighet til å foreta en vurdering i det konkrete tilfellet, i stedet for skjematisk å utestenge en større gruppe.

Ett alternativ som avviker markert fra løsningen med tap av valgbarhet, er at ansatte som blir valgt inn i kommunestyret eller fylkestinget gis lovbestemt rett til overflytting til en annen stilling innen kommunen eller fylkeskommunen. En slik løsning vil sett fra den ansattes side være fleksibel ved at den gir full mulighet til å ha en aktiv periode i lokalpolitikken uten at det er nødvendig å si opp arbeidsforholdet for å kunne delta.

Erfaringer viser imidlertid at omplassering av ansatte i en moderne organisert forvaltning ikke er enkelt. Det er vanlig med utstrakt personalansvar for linjelederne som selv er ansvarlige for å rekruttere sine ansatte. I Oslo kommer organiseringen i bydeler i tillegg og skaper en form for etater som sentralforvaltningen ikke uten videre kan pålegge å ta mot ansatte som skal tilbys ny stilling. Slike praktiske problemer vil trolig i stor grad overskygge de fordelene som ordningen kan medføre. Det anses derfor ikke tilrådelig å lovfeste en slik ordning.

Både ledelse og ansatte vil ha sterk interesse av å få klargjort hvilke konkrete stillinger som medfører tap av valgbarhet. En utvidelse av tapet av valgbarhet til å gjelde flere grupper medfører et sterkere behov for at kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform informerer om dette før ansettelse av medarbeidere. Så langt det er mulig bør det ved utlysing opplyses om tap av valgbarhet.

Det er noe uklart hvor langt utelukkelsen av «formannskapssekretær og sekretær for fylkestinget» rekker. Formannskapssekretær er en tittel som i mange kommuner har gått ut av bruk. Det er derfor ønskelig med en noe endret ordlyd som får fram at bestemmelsen ikke er knyttet til det å ha tittelen formannskapssekretær, men at det er funksjonen som den nærmeste betrodde medarbeideren til ordføreren som rammes. Formannskapssekretær blir derfor foreslått byttet ut med «sekretær for kommunestyret.» Ut over denne endringen fant ikke departementet at det er behov for særskilte regler knyttet til parlamentarisk styreform.

Departementet fremmet følgende forslag i høringsnotatet:

Det føyes til et nytt punktum i valgloven § 13 og kommuneloven § 14 nr 1:

«I parlamentarisk styrte kommuner og fylkeskommuner er ansatte med stilling i rådets sekretariat ikke valgbare».

I samme paragrafer erstattes «formannskapssekretær» med «sekretær for kommunestyret».

5.3.5 Vurdering av ordførerens lovbestemte funksjoner

Ordføreren undertegner på vegne av kommunen dersom annet ikke følger av delegasjonsvedtak. Videre er det ordføreren som er kommunens rettslige representant (tilsvarende for fylkesordføreren i fylkeskommunene). Spørsmålet er om disse funksjonene heller burde ligge hos lederen av rådet når det er innført parlamentarisk styreform.

Den viktigste forskjellen fra formannskapsmodellen er at administrasjonen ved parlamentarisk styre vil være ledet av folkevalgte. Formelle forhold som ellers taler mot at lederen for administrasjonen bør ha disse funksjonene gjør seg derfor ikke gjeldende i samme grad. I tillegg kommer at det ofte vil være handlinger eller vedtak gjort av rådet, eller som rådet er parlamentarisk ansvarlig for, som ligger til grunn for undertegning av avtale, søksmål eller annen henvendelse til kommunens rettslige representant.

På den annen side utøver rådet sin myndighet og handler på vegne av kommunestyret eller fylkestinget. Det vil ikke bryte med systematikken i kommunal parlamentarisme å stille lederen av kommunestyret eller fylkestinget som representant til å påta kommunen ansvar for de eventuelle feil som rådet har begått på kommunens vegne. Det er ellers vanlig i norsk rett at en saksøker henvender seg til prinsipalen og ikke til den som handler på vegne av denne.

Det kan hevdes at ordførerens formelle kompetanse er et viktig bidrag til å skape balanse mellom de to tyngdepunktene i et parlamentarisk system - mellom den direkte valgte forsamling og det iverksettende organ. I en slik diskusjon kan det motsatt argumenteres med at kommunestyrets og fylkestingets evne til å være motvekt til sitt eget råd må basere seg på kontroll av gjennomføring av vedtak m v, og ikke på mer perifere forhold som ordførerens rolle som rettslig representant.

Problemstillingen om balanse mellom de direkte folkevalgte og rådet er i seg selv interessant, men det kan vanskelig trekkes konkrete slutninger fra denne til spørsmålet om rettslig representant. Momentet kan derfor heller ikke være utslagsgivende for valg av løsning.

Prosessreglene i sivile saker for domstolene skal populært fremstilt sikre at den som har rett får rett på en så betryggende og effektiv måte som mulig. Hvem som er rett adressat for en stevning bør derfor i størst mulig grad fremgå av loven og ikke være gjenstand for delegasjon i den enkelte kommune/fylkeskommune eller oppsplitting på flere personer, avhengig av styreform. Det er også et poeng at den som blir saksøkt av en kommune eller fylkeskommune enkelt skal kunne bringe på det rene at vedkommende som opptrer på vegne av saksøker har den nødvendige kompetanse.

Departementet finner det ikke ønskelig med ulike systemer for hvem som er rettslig representant i kommunen eller fylkeskommunen. Ulike løsninger i loven eller valgfrihet vil gjøre det mindre forutsigbart for omverdenen hvem som har funksjonene i en bestemt kommune eller fylkeskommune. Departementet foreslo derfor ikke noen endring på dette punktet.

Ordføreren har etter kommuneloven § 9 nr 4 møte- og talerett i alle folkevalgte organ. Dette inkluderer også møtene i kommune- eller fylkesråd og i eventuelle folkevalgte organer under disse. Denne møteretten må sies å stride mot grunnprinsippene i den parlamentariske styreformen. Loven bør derfor endres slik at ordføreren ikke lenger har rett til å delta i rådets møter eller i møter i folkevalgte organer som er underlagt rådet.

Forslag til endring av § 9 nr 4 første punktum:

Ordfører og fylkesordfører har møte- og talerett i alle andre kommunale- og fylkeskommunale organer unntatt kommune- eller fylkesråd og organ under disse, men har bare stemmerett og forslagsrett hvis han eller hun er valgt medlem.

5.3.6 Vurdering av reglene for andre folkevalgte organer ved parlamentarisk styreform

Faste utvalg

Kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform står fritt til å oppnevne faste utvalg og andre folkevalgte organer som omhandlet i kommuneloven, med unntak av formannskap og fylkesutvalg. Forholdet mellom faste utvalg og administrativ ledelse blir annerledes i en kommune der et annet folkevalgt organ (rådet) er leder av administrasjonen enn der en ansatt rådmann utøver denne funksjonen. Departementet kan likevel ikke se at dette tilsier at kommuneloven burde inneholde regler som forhindrer bruk av faste utvalg i parlamentarisk styrte kommuner/fylkeskommuner. Prinsippet om at den enkelte kommune eller fylkeskommune selv er nærmest til å vurdere hva som er hensiktsmessig organisering, bør legges til grunn også her.

Det er svært få gjenværende pålagte kommunale/fylkeskommunale særlovorganer med myndighetsoppgaver etter lov. Det faste utvalget for plansaker i kommunene og yrkesopplæringsnemnda i fylkeskommunen er i praksis de eneste som har lovbestemt myndighet til å treffe avgjørelser. Yrkesopplæringsnemnda administrerer ordningen med fagopplæring i arbeidslivet og har en spesiell sammensetning med representanter fra partene i arbeidslivet i tillegg til fylkeskommunen. Denne nemnda synes ikke å komme i noen spesielt annen stilling i parlamentarisk styrte fylkeskommuner enn i fylkeskommuner med ordinær styreform.

Det faste utvalget for plansaker har imidlertid myndighet til å treffe en rekke enkeltvedtak tilknyttet arealdisponering, som i enkelte tilfelle vil måtte gjennomføres av administrasjonen med mulige konsekvenser av økonomisk karakter. I kommuner med parlamentarisk styre vil dette fortone seg som at planutvalget instruerer kommunerådet.

Det kan sies å bryte med grunnprinsippene for kommunal parlamentarisme å gi andre folkevalgte organer enn kommunestyret adgang til å instruere kommunerådet. Ut fra dette bør det vurderes om særskilte hensyn i plan- og bygningsloven tilsier at de nevnte prinsippene må vike, eller om det heller bør foretas endringer i plan- og bygningsloven som gjør at parlamentarisk styrte kommuner selv i større grad kan velge organisatorisk plassering av planutvalgets oppgaver. Det mest nærliggende alternativet vil i tilfelle være å gi kommunestyret hjemmel til å legge planutvalgets oppgaver til kommunerådet.

Etter plan- og bygningsloven er offentlig medvirkning og åpenhet i planprosessen et svært viktig element. Saksbehandlingsreglene tilknyttet reguleringsplanlegging tydeliggjør dette. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at det faste utvalget for plansaker sammensettes personidentisk med formannskapet eller andre utvalg i kommunen. Dermed burde det heller ikke være prinsipielle innvendinger mot å legge utvalgets lovbestemte funksjoner til kommunerådet. Reglene i plan- og bygningsloven om varsling, klage, møterett for barnerepresentant mv vil ikke bli berørt av at kommunerådet eventuelt ivaretar planutvalgets oppgaver.

I de fleste tilfeller vil et kommuneråd ha medlemmer bare fra én eller noen få av gruppene i kommunestyret, mens faste utvalg vanligvis velges ved forholdsvalg slik at de får en tverrpolitisk sammensetning som avspeiler kommunestyret. Det kan hevdes at saker som behandles i et kommuneråd dermed vil få en mer ensidig og snever belysning enn saker som behandles i faste utvalg. I forhold til de lovbestemte funksjonene for planutvalget har dette synspunktet likevel mindre relevans. I realiteten er det faste planutvalget bare et saksforberedende organ for kommunestyret i de sakene som er av prinsipiell karakter - nemlig reguleringsplanene. Den endelige kommunale behandlingen av slike planer skjer i kommunestyret, noe som sikrer at hensynet til en bred politisk vurdering og debatt blir ivaretatt.

På ett punkt vil det likevel ut fra gjeldende lovgivning få betydning at kommunerådet er det faste utvalget for plansaker. Dette gjelder spørsmålet om åpne eller lukkede møter. Etter kommuneloven § 31 nr 6 er kommunerådets møter i utgangspunktet lukkede med mindre rådet selv finner å ville holde sine møter for åpne dører. Som nevnt foran understreker plan- og bygningsloven åpenhet og medvirkning ved forberedelse av arealplanvedtak. Dette vil være uforenlig med regelen om lukkede dører i kommunerådets møter.

Ut fra dette foreslo departementet i høringsnotatet at det bør gjøres en tilføyelse i plan- og bygningsloven som gir kommunestyret i parlamentarisk styrte kommuner adgang til å legge planutvalgets funksjoner til kommunerådet, men likevel slik at møtene skal være åpne når kommunerådet behandler saker i egenskap av fast utvalg for plansaker.

Forslaget bør inntas i plan- og bygningsloven § 9-1 som et nytt tredje punkt med følgende ordlyd:

«I kommuner med parlamentarisk styreform, jf. kommuneloven kapittel 3, kan kommunestyret selv legge utvalgets funksjoner til kommunerådet. Bestemmelsen i kommuneloven § 31 nr. 6 kommer ikke til anvendelse når kommunerådet behandler saker som etter denne lov er lagt til det faste utvalget for plansaker».

Behovet for særskilte regler om organer underlagt rådet

Oslo kommune gjennomfører som nevnt i pkt 5.2.6. et forsøk med bruk av kollegiale organer oppnevnt av byrådet for byrådets styring av enkelte institusjoner. Etter Oslo kommunes oppfatning gir slike kollegiale organer følgende to fordeler: For det første vil de være i instruksjonslinjen under ledelsen for den samlede kommunale administrasjon, noe som ivaretar behovet for å samordne kommunens ressursbruk. For det andre får man tatt i bruk det potensialet som ligger i et kollegium sammensatt av personer med kvalifikasjoner på ulike områder og som også har en viss avstand fra institusjonens daglige drift.

Kommunelovens alternativ er styrer etter § 11. Disse er direkte underlagt kommunestyret eller fylkestinget, og er derfor lite egnet dersom en samtidig ønsker et råd som har det fulle ansvar for drift og iverksettelse. Et annet dilemma av mer generell karakter er at antall institusjoner kan være så stort at det ikke vil være lett for kommunestyret selv å ivareta en tilstrekkelig samordning og styring.

Kommuneloven er bygget opp slik at det er kommunestyret og fylkestinget som i utgangspunktet har den fulle styring med all virksomhet i kommunen og fylkeskommunen. Alle andre organer utleder sine eventuelle styringsoppgaver fra det øverste - og direkte folkevalgte - organet. Når kommuner har valgt parlamentarisk styreform, vil rådet være parlamentarisk ansvarlig overfor kommunestyret eller fylkestinget. Dermed oppstår ikke de samme betenkelighetene som ellers når prinsippet om kommunestyrets helhetlige styring brytes ved at oppgaver gjennom nasjonal lovgivning legges direkte til administrativt nivå i kommunen. I forsøket som pågår i Oslo kommune kan styremedlemmene erstattes når byrådet ønsker det, og de har rett til å fratre etter eget ønske. Dette sikrer at styrene alltid vil være det sittende byrådets organ for sin ledelse av den aktuelle virksomheten. Slike organer vil ikke først og fremst ha karakter av å være politiske organer, de er heller å betrakte som profesjonelle, administrative styrer for den enkelte virksomhet.

I en samlet gjennomgang av regelverket tilknyttet parlamentarisk styreform i kommunesektoren, er det naturlig å vurdere om loven bør åpne for en generell adgang for kommunen til å velge en modell med styrende organer direkte underlagt kommune- eller fylkesrådet. Prinsippet om helhetlig styring tilsier imidlertid at spørsmålet om rådet skal ha myndighet til å opprette slike organer, bør ligge til kommunestyret eller fylkestinget. Rådets myndighet bør derfor ikke fremkomme direkte i loven, men etter vedtak i den enkelte kommune eller fylkeskommune. (Tilsvarende løsning er valgt i forhold til å legge planutvalgets funksjoner til kommunerådet, jf punktet foran).

Forsøket i Oslo kommune gir styrene samme begrensning av kompetansen som et medlem av byrådet, «enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning». Styrer etter kommuneloven § 11 kan tildeles myndighet for saker som angår virksomhetens «drift og organisering». Når det nå blir vurdert å hjemle en ny type kollegiale organer for rådets styring av virksomhet, bør kompetansegrensene for slike organer vurderes uavhengig av det som gjelder for styrer etter § 11.

De mest betydningsfulle folkevalgte organene utenom kommunestyre og formannskap vil være faste utvalg som kan delegeres kompetanse i alle saker der annet ikke følger av lov. Tilsvarende gjelder for kommunedelsutvalg, men da innen et avgrenset geografisk område av kommunen. Dette er samme kompetansebegrensning som for rådet samlet. Ved delegering til et enkelt rådsmedlem gjelder samme begrensning som ved tildeling av vedtaksmyndighet til administrasjonssjef: «Vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning».

Styrer etter Oslos forsøksmodell kan tenkes brukt på områder der en ønsker at disse også skal ha myndighet til å fatte enkeltvedtak; noe som kan ha store konsekvenser både for utgiftene i virksomheten de er satt til å styre og de innbyggerne som vedtaket angår. For at styrene skal kunne ha en slik funksjon, må det minimum være adgang til å delegere disse samme myndighet som en administrasjonssjef eller et enkelt rådsmedlem.

Siden styrene skal nyttes til rådets styring vil det være nødvendig å ha frihet til å skifte ut styremedlemmer som ikke gjennomfører den politikken rådet står for. Særlig ved skifte av råd vil det kunne oppstå behov for å få en ny styresammensetning som gjenspeiler det politiske syn det nye rådet har.

Argumentene mot å foreslå en adgang til å opprette denne typen styrer med utvidet myndighet direkte under råd i parlamentarisk styrte kommuner, knyttes først og fremst til at forsøket i Oslo ikke er gjennomført og evaluert. Forsøket har imidlertid pågått siden 1996 og foreløpige tilbakemeldinger tyder på at denne typen organer er langt mer tjenlige for kommunen enn det et tradisjonelt «§ 11-styre» ville ha vært.

Departementet fant etter en samlet vurdering i høringsnotatet at det bør gis hjemmel for kommunestyre og fylkesting til gi rådet adgang til å opprette kollegiale organer for rådets styring av virksomheter i kommunen/fylkeskommunen. Hjemmelen ble i høringsnotatet foreslått utformet som en ny lovregel i § 20 nr 4, og ikke som en modifikasjon av eksisterende hjemler i § 11 m fl.

Kommuneloven har et særskilt kapittel (6) med saksbehandlingsregler for folkevalgte organer. Disse omfatter ulike forhold som spørsmål om åpne eller lukkede møter, møteinnkalling og gjennomføring av møter samt valg- og likestillingsregler. Bestemmelsene kan ikke fravikes for saksbehandlingen i de organene som er nevnt i § 29 første punktum (fylkesting, kommunestyre, fylkesutvalg, formannskap, faste utvalg, kommunedelsutvalg, fylkesråd, kommuneråd og faste utvalg opprettet i medhold av andre lover). For andre organer kan oppnevningsorganet fastsette saksbehandlingsregler som avviker fra kommuneloven kap 6. Dette omfatter f eks driftsstyrer etter § 11.

Den typen organ som departementet her foreslår å gi hjemmel til, vil falle inn under kommunelovens begrep «folkevalgt organ» og dermed saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6. Det overordnede spørsmålet er om saksbehandlingsreglene bør være ufravikelige eller om det bør være samme adgang som for styrer etter § 11 til å fastsette særskilte saksbehandlingsregler. Etter departementets syn må svaret på dette basere seg på en samlet gjennomgang av om de enkelte bestemmelsene er nødvendige og tjenlige for et organ med den funksjonen som slike «rådsstyrer» er ment å kunne ha.

Beslutninger skal etter § 30 treffes i møte. Det er adgang til å benytte fjernmøte og skriftlig saksbehandling for denne typen organ «når det er påkrevd å få avgjort saken» og det enten ikke er tid til å kalle sammen til ordinært møte eller saken er så ubetydelig at fjernmøte må anses fullt ut betryggende. Departementet mener det for denne typen organ vil kunne være tjenlig å utvide adgangen til å benytte telefonmøter i forhold til det som gjelder etter kommuneloven § 30 nr 2. Både utviklingen innenfor kommunikasjonsteknologien, behovet for å kunne avklare administrative saker og hensynet til at styrene må fremstå med en hensiktsmessig arbeidsform for de som skal ta plass der, støtter opp under dette.

Det er neppe grunn til å fravike lovens krav til føring av møtebok. Det bør imidlertid være adgang til ved reglement å fastsette at møtene i slike organer kan holdes for lukkede dører. I tillegg til de argumentene som tilsier dette for styrer etter § 11, kommer at styret her handler på rådets vegne. Rådet selv vil kunne holde sine møter for lukkede dører. Det vil bli dårlig sammenheng i regelverket dersom et styre under rådet skulle være bundet til å ha åpne møter.

Departementet finner ingen tungtveiende argumenter for at det skal være ufravikelige regler i loven som regulerer innkalling, saksliste og adgangen til å fatte beslutning i saker som ikke er på sakslista. Organene under rådet bør kunne reguleres av kommunen eller fylkeskommunen selv på dette punktet på samme måte som for styrer etter § 11.

Basert på denne gjennomgangen fant departementet i høringsnotatet at styrer under rådet ikke bør tas med blant oppregningen av organer i § 29 som alltid omfattes av kommunelovens saksbehandlingsregler. Etter departementets forslag kan kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform dermed fastsette særskilte saksbehandlingsregler i samme utstrekning som for styrer etter § 11, interkommunale styrer etter § 27 m fl.

Reglene om folkevalgtes rettigheter og plikter i kommunelovens kapittel 7 vil også gjelde for medlemmer av styrer under rådet. Styrets innsynsrett i saksdokumenter i den del av administrasjonen som faller inn under styrets myndighet vil ikke være avhengig av hjemmel i særskilt reglement. Den vil følge av overordningsforholdet. Innsynsrett for enkeltmedlemmer vil følge av reglement etter kommuneloven § 40 nr 5.

Departementet kan ikke se at det er grunn til å ha andre valgbarhetsregler for styrer under rådet enn de som gjelder for styrer etter § 11. Styrene er derfor ikke tatt med i opplistingen i § 14 nr 1 over organ der det stilles særskilte krav til valgbarhet. Siden det foreslås særskilte regler om rett til å fratre for styremedlemmene og adgang for rådet til å oppnevne nye styremedlemmer i valgperioden, vil disse gå foran tilsvarende bestemmelser i § 15.

Departementet foreslo følgende lovtekst (§ 20 nr 4):

«Når det er innført parlamentarisk styre, kan kommunestyret eller fylkestinget selv gi rådet myndighet til å opprette og oppnevne styrer for rådets styring av særskilt del av den kommunale eller fylkeskommunale virksomheten. Rådet fastsetter selv vedtekter for slike styrer, og kan gi styret myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Styrene kan omorganiseres og nedlegges i valgperioden, og det kan foretas ny oppnevning av hele styret eller enkeltmedlemmer.»

5.3.7 Vurdering av regler om å opprette og nedlegge stillinger

Selv om kommuneråd og fylkesråd ikke er nevnt blant de som etter § 24 nr 1 kan tildeles kompetanse til å opprette eller nedlegge stillinger eller treffe avgjørelse i personalsaker, vil rådet likevel kunne gis slik kompetanse med hjemmel i § 20 nr 3. En tilføyelse av «kommuneråd og fylkesråd» i opplistingen i § 24 nr 1 vil derfor ikke medføre endring av de rettslige realiteter.

Det anses som tjenlig å fjerne manglende konsistens i lovverket. Det er dessuten ønskelig å sikre de folkevalgte tilgang til gjeldende rett mest mulig direkte gjennom selve lovteksten. Kommuneråd og fylkesråd ble derfor i høringsnotatet foreslått tatt inn i oppregningen i § 24 nr 1 over organer eller personer som kan tildeles slik overordnet personalkompetanse.

§ 24 nr 1 vil etter dette få følgende ordlyd:

Kommunestyret og fylkestinget kan tildele formannskapet eller fylkesutvalget, kommunerådet eller fylkesrådet, utvalg, styre eller administrasjonssjefen myndighet til å opprette og nedlegge stillinger og til å treffe avgjørelse i personalsaker.

5.4 Forholdet til Ot prp nr 53 (1997-98) - kommunalt foretak

I Ot prp nr 53 (1997-98) er det foreslått to nye organisasjonsformer: Kommunalt foretak og interkommunalt selskap. Disse er i proposisjonen ikke særskilt vurdert i forhold til parlamentarisk styreform, da det er forutsatt at det skal gjøres i tilknytning til den generelle videreutvikling av regelverket om kommunal parlamentarisme. Omtale av kommunalt foretak i kommuner med parlamentarisk styringsform er inntatt i Ot prp nr 53 pkt 5.13.

Interkommunalt selskap skal etter forslaget reguleres av en særskilt lov. Kommuneloven kommer dermed ikke til anvendelse med mindre dette er særskilt angitt. Regelverket om interkommunale selskaper bygger i stor grad på selskapsrettslige prinsipper og reiser etter det departementet kan se ikke spesielle spørsmål i forhold til parlamentarisk styreform.

Kommunalt foretak er imidlertid en del av kommunen eller fylkeskommunen som juridisk person og kommuneloven vil gjelde dersom ikke det motsatte er sagt. Hovedreglene om denne organisasjonsformen er inntatt i kommuneloven (kap. 11). Kommunalt foretak kan opprettes etter vedtak av kommunestyret eller fylkestinget selv dvs denne myndigheten kan ikke delegeres. Organisasjonsformen kan bare nyttes for virksomheter som en kommune eller fylkeskommune eier helt ut og er først og fremst tenkt å være et tilbud om organisering av mer forretningspreget virksomhet. Det er imidlertid ikke angitt nærmere kriterier i loven for når organisasjonsformen kommunalt foretak kan nyttes.

Etter lovforslaget (§ 62 i kommuneloven) er det kommunestyret eller fylkestinget selv som oppretter foretaket, fastsetter vedtekter og velger styre for foretaket. Det kan fastsettes i vedtektene at inntil en tredel av styrets medlemmer skal velges av og blant de ansatte ved foretaket. I § 63 er det gitt en opplisting av minimumsinnholdet i vedtektene. Foretaket ledes av et styre og en daglig leder. Styrets myndighet er i utgangspunktet som styret i et aksjeselskap, ansvarlig selskap mv. Dette innebærer at styret har myndighet til å treffe avgjørelse i alle saker som gjelder foretaket og dets virksomhet, innenfor rammen av det formål kommunestyret eller fylkestinget har fastsatt i vedtektene. Myndigheten vil imidlertid være begrenset av de budsjettfullmakter kommunestyret/fylkestinget gir. Kommunestyret/fylkestinget kan også begrense styrets myndighet gjennom sin instruksjonsmyndighet.

Reglene om kommunalt foretak er bygget opp med sikte på klare ansvarslinjer. Styret skal være direkte underordnet kommunestyret eller fylkestinget, og daglig leder er direkte underordnet styret. For daglig leder innebærer dette at hun/han ikke står i noe underordningsforhold til administrasjonssjefen - og dermed heller ikke kommunerådet eller fylkesrådet. Administrasjonssjefen har imidlertid rett til å legge fram en sak som har vært til behandling i foretaksstyret for kommunestyret med sin innstilling. I den forbindelse kan administrasjonssjefen beslutte utsatt iverksetting av foretakets vedtak. Etter foreslått § 72 nr 3 har leder av kommuneråd eller fylkesråd tilsvarende myndighet. Har rådets medlemmer ledelsesansvar, tilligger myndigheten den som har lederansvar for foretaket. Ut over dette er det i Ot prp nr 53 ikke foreslått særregler om foretak i kommuner eller fylkeskommuner med parlamentarisk styreform. Møte- og talerett for rådets leder og medlemmer med ledelsesansvar i foretaksstyrets møter vil følge av de alminnelige bestemmelsene i kommuneloven § 20 nr 5 (nå foreslått justert, jf pkt 5.3.3).

Når det gjelder ansvar og instruksjonsmyndighet i forhold til foretak vil mange av spørsmålene være tilsvarende de vi har tatt opp i pkt 5.3.6. Her ble drøftet behovet for særregler om opprettelse av organer under rådet. Ut fra dette vil vi vurdere følgende her:

1. Hvilket organ skal kunne opprette foretak ved parlamentarisk styreform?

2. Hvem skal ha myndighet til å oppnevne styrets medlemmer?

3. Bør styret for kommunale og fylkeskommunale foretak kunne legges i linjen under kommuneråd eller fylkesråd?

Opprettelse av et foretak innebærer en beslutning av prinsipiell karakter i forhold til kommunens eller fylkeskommunens struktur og styring. Departementet mener derfor det er vanskelig å fravike det vanlige utgangspunktet om at kommunens/fylkeskommunens øverste organ må treffe slik beslutning. Ut fra dette bør kommunestyret og fylkestinget selv treffe vedtak om opprettelse av foretak og fastsette vedtekter for foretaket. Alternativet ville være å velge en modell tilsvarende den som ble foreslått i pkt 5.3.6; noe som ville innebære at kommunestyret eller fylkestinget kunne delegere rådet myndighet til også å opprette foretak. Beslutning om å opprette et foretak innebærer som nevnt et overordnet valg av styringsform i kommunen. Denne beslutningen vil trolig være av større prinsipiell betydning enn avgjørelser om hvilke deler av kommunens virksomhet som bør styres av et særskilt organ underlagt kommunerådet, jf pkt 5.3.6. Ut fra dette mener departementet at vedtaket om opprettelse og fastsetting av vedtekter for foretak, må treffes av kommunestyret eller fylkestinget.

De neste to spørsmålene om oppnevning av medlemmer til foretaksstyret og instruksjonsmyndighet har nær sammenheng. Rådets sentrale posisjon i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styringsform tilsier at det bør være adgang for kommunestyret og fylkestinget til å overlate til rådet å oppnevne medlemmene av rådet. Styrets sammensetning er det sentrale virkemiddelet for styring av foretak. Det eneste rasjonelle er at det organet som har myndighet til å oppnevne og erstatte styremedlemmene også er overordnet i linjen. Dette innebærer at rådet får det overordningsforholdet til styret som kommunestyret og fylkestinget ellers har. Konkret vil dette innebære myndighet til å endre styrets sammensetning, instruere styret eller omgjøre dets beslutninger. Regelverket om dette vil dermed bli i overensstemmelse med de foreslåtte reglene i kommuneloven § 20 nr 4. Et vesentlig kriterium er at denne myndigheten ikke tilligger rådet direkte etter loven, men tildeles etter vedtak av kommunestyret eller fylkestinget. Dermed kan ulike modeller velges i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform - tilpasset de roller og funksjoner som rådet ellers innehar.

Når kommunen eller fylkeskommunen velger å legge foretak under rådet etter nevnte modell, vil systemet med administrativt utsettende veto og kommunestyrebehandling etter foreslått § 72 nr 1 og 3 ikke være aktuell. Rådet vil da selv ha myndigheten til å ta en sak som er behandlet i foretakets styre opp til etterfølgende behandling dersom det finnes grunn til dette. Foretaket må da varsles om at slik behandling vil bli foretatt - i prinsippet på samme måte som fastsatt i forslaget til § 72 nr 1 siste pkt.

Forslag til ny § 62 nr 2:

I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv fastsette at rådet skal velge styre. Når det er truffet slikt vedtak trer rådet i kommunestyrets eller fylkestingets sted i forhold til de øvrige bestemmelser i dette kapittel med unntak av § 63.

Forslaget over vil blant annet innebære at rådet trer i kommunestyrets eller fylkestingets sted dersom det etter § 69 er fastsatt i vedtektene at visse vedtak i foretakets styre må godkjennes av overordnet myndighet for å være bindende for kommunen eller fylkeskommunen. Godkjenningsmyndigheten er etter forslaget lagt til kommunestyret eller fylkestinget selv - dvs uten adgang til delegasjon. Bestemmelsen gir kommunestyret/fylkestinget mulighet til å føre en noe nærmere kontroll med visse typer saker. Dersom det er fattet vedtak om å la kommunerådet eller fylkesrådet være overordnet et foretak, vil det være en naturlig konsekvens at rådet blir det organet som i tilfelle får slik godkjenningsmyndighet. Dette vil følge av formuleringen i siste setningen i foreslått ny § 62 nr 2.

Ot prp nr 53 inneholder forslag til ny § 70 i kommuneloven om at myndighet til å ansette daglig leder kan legges til kommunestyret, fylkestinget eller eventuelt formannskapet og fylkesutvalget. Dette må i tilfelle fremgå av vedtektene da hovedregelen er at daglig leder ansettes av styret. Her bør det tilføyes at tilsvarende myndighet kan legges til kommunerådet eller fylkesrådet i kommuner eller fylkeskommuner med parlamentarisk styringsform. Det vil ikke være naturlig at kommunestyret eller fylkestinget ansetter daglig leder dersom det er vedtatt at foretaket skal ligge i linjen under rådet, jf foreslått § 62 nr 2. Departementet finner det likevel ikke hensiktsmessig å presisere dette i selve lovteksten.

Forslag til § 70 siste pkt:

I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform, kan ansettelsesmyndighet legges til kommunerådet eller fylkesrådet.

I Ot prp nr 53 er det også foreslått en annen regel i tilknytning til foretak som direkte henviser til administrasjonssjefen, nemlig § 68 nr 8. Denne bestemmelsen fastsetter nærmere regler for adgangen til å ta en sak opp til vedtak i foretaksstyret uten at denne er ført på sakslisten. I siste punktum av nr 8 er det fastsatt at administrasjonssjefen skal varsles før styret behandler en slik sak. For å hindre tolkningstvil bør regelen også eksplisitt nevne at rådet skal varsles på tilsvarende måte som administrasjonssjefen i kommuner med ordinær styringsform.

Det foreslås etter dette følgende tilføyelse til § 68 nr 8:

Når det er innført parlamentarisk styreform skal rådet varsles.

Forslagene i tilknytning til kommunale foretak er utarbeidet av departementet etter at høringsrunden på de øvrige endringene i parlamentarismereglene var avsluttet - og etter fremleggelsen av Ot prp nr 53. Departementet anser de forslagene som er skissert over til å være i samsvar med de prinsippene som ellers er lagt til grunn når det gjelder forholdet mellom kommunestyret/fylkestinget og rådet. På denne bakgrunn fant departementet det unødvendig med en ny høringsrunde på ovennevnte forslag, som det ble ansett ønskelig å få med i samme proposisjon som de øvrige endringene i regelverket om parlamentarisk styreform.

I Ot prp nr 53 (1997-98) er det ikke foreslått spesielle regler for kommuner med parlamentarisk styreform som er deltaker i interkommunale selskaper (IKS). Et interkommunalt selskap er i motsetning til kommunalt foretak (KF) ikke en del av kommunens organisasjon, men et eget rettssubjekt. Når det gjelder IKS er det derfor ikke det samme behovet for tilpasninger til regelverket om parlamentarisme. Det kan likevel reises spørsmål om det burde gjelde særskilte regler for oppnevning av medlemmer til selskapets representantskap i IKS. Etter forslaget i Ot prp nr 53 kan ikke kommunestyret delegere oppnevning av medlemmene i representantskapet til andre organer i kommunen.

Den enkelte kommune har ikke i samme grad som overfor et foretak styring over et interkommunalt selskap, ettersom det der også er andre deltakere. Valg av de personer som skal representere kommunen fremstår derfor som en svært viktig beslutning. Etter departementets mening bør kommunestyret selv avgjøre hvem som skal representere kommunen. Vi er på denne bakgrunn blitt stående ved forslaget i Ot prp nr 53. Eventuelle endringer her bør vurderes i en sammenheng der regelverket tilknyttet interkommunalt samarbeid tas opp som en helhet.

5.5 Oppsummering av høringsrunden

Generelt

Departementets utredning (høringsnotat) med gjennomgang og forslag til endringer i kommunelovens regler om parlamentarisk styreform ble 29 september 1997 sendt på en omfattende høring. Høringsfristen ble satt til 2 januar 1998. Utredningen hadde sitt grunnlag i et forutgående samarbeid i form av en arbeidsgruppe mellom departementet og representanter fra administrasjonen i Oslo kommune(bystyrets sekretariat og to av byrådsavdelingene).

Departementet mottok i alt 68 svar i høringsrunden. Til sammen 18 kommuner, 6 fylkeskommuner, 6 fylkesmenn, 11 departementer og 24 organisasjoner/institusjoner har gitt skriftlige reaksjoner til høringsnotatet. I stor grad har imidlertid høringsinstansene meddelt at de ikke har merknader eller i overveiende grad støtter forslagene. 27 av høringsinstansene har hatt merknader til innholdet i høringsnotatet. 9 av de 11 departementene som har avgitt skriftlig svar har ikke hatt merknader til forslagene. Det samme gjelder instanser som Forbrukerrådet, Forbrukerombudet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Norges Kommunerevisorforbund, Norges Statsautoriserte Revisorers Forening, Forbrukersamvirket, Statistisk Sentralbyrå og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Husbankenuttaler at den generelt har positive erfaringer med innføring av parlamentarisme i Oslo kommune.

Flere kommuner og fylkeskommuner påpeker at de ikke har erfaring med parlamentarisk styreform, men at de likevel finner det verdifullt at reglene nå gjennomgås og justeres før flere går over til denne styreformen. Noen kommuner og fylkeskommuner opplyser også at de har til konkret vurdering å endre styreform fra neste valgperiode. Blant disse er Nordland fylkeskommunesamt Bergen og Trondheim kommuner. Bergen og Trondheim kommuner støtter departementets ulike forslag, men Bergen fremhever at det for dem er viktig at departementet avklarer spørsmålene som knytter seg til bruk av bydelsutvalg i et parlamentarisk system før valget i 1999. Aurskog-Høland kommune ber departementet og KS iverksette arbeid med sikte på å stimulere til overgang til parlamentarisk styreform også i mindre kommuner.

LO kommuneog Norsk Lærerlagmener det er en fare for at enkelte kommuner, uten nødvendig grunnlag, vedtar parlamentarisk styreform. De mener at adgangen til å velge parlamentarisme bør begrenses, f eks ved krav om et visst minimum antall innbyggere i kommunen. Harstad kommune anser ikke parlamentarisme som en spesielt hensiktsmessig styringsform for små og middels store kommuner, blant annet fordi dette vil kreve en større andel heltidspolitikere og dermed økte kostnader for kommunene. Advokatforeningenpåpeker blant annet at det kan være en fare for rettssikkerheten når beslutningsprosessen «politiseres». Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det er uheldig dersom overgang til parlamentarisk styreform fører til at faglige utredninger og råd fra kommunens egne fagfolk som hovedregel bare blir tilgjengelig for et utvalg av politikere. Fylkesmannen i Sør-Trøndelagunderstreker viktigheten av at reglene utformes slik at de også blir et tjenlig redskap for kommuner som ikke ønsker et omfattende system med heltidspolitikere.

Til reglene om innføring og oppheving av parlamentarisme (§ 18)

Åtte av de høringsinstansene som har kommentert denne delen av regelverket støtter departementets forslag. Narvik kommune er uenig i forslaget om å endre prosedyren for å vende tilbake til formannskapsmodellen. Advokatforeningenmener det bør åpnes adgang til å gå tilbake til formannskapsmodellen også i valgperioden, eventuelt etter samtykke av departementet. Foreningen peker på at det ligger farer i et parlamentarisk system dersom den politiske konstellasjonen er slik at det blir vanskelig å få et styringsdyktig råd. Kommunenes Sentralforbund mener på sin side at kravet om to tredjedelers flertall ved overgang til parlamentarisme bør oppheves, slik at det vanlige flertallskravet gjelder også i slike situasjoner (som det gjør ved gjeninnføring av formannskapsmodellen). Nordland fylkeskommune mener at det bør være krav om to tredjedelers flertall ved innføring av parlamentarisme, men at vanlig flertall deretter må være tilstrekkelig. Oslo kommunepeker på at en overgang fra parlamentarisk styreform tilbake til ordinær styreform vil kreve like stor omstilling som en omorganisering den andre veien. Av hensyn til kontinuitet i en kommunes organisasjon bør det derfor være krav om to tredjedelers flertall i begge sammenhenger. Det samme standpunktet inntas av Narvik kommune.

Synspunkter på forslaget om endrede regler for valg av råd (§ 19)

Flertallet av de 11 høringsinstansene som har uttalt seg om dette, støtter departementets forslag om endringer av § 19. Akershus fylkeskommuneønsker imidlertid at forslaget om at valg av råd skal skje i det konstituerende møtet, ikke fremmes. Advokatforeningener skeptisk til å framtvinge valg av nytt råd i det konstituerende møtet, men adgangen til å avgi blanke stemmer demper deres skepsis noe. Foreningen påpeker ellers at loven bør være et juridisk verktøy for å kunne løse vanskelige politiske situasjoner, og at det derfor bør være plikt til å framlegge forslag om alternativt råd ved mistillitsforslag. Norsk Rådmannsforumstøtter forslaget om valg av råd i det konstituerende møtet ut fra at det nyvalgte rådet da kan legge fram budsjettforslag allerede for det første driftsåret.

Hedmark fylkeskommune fremhever viktigheten av å ha regler som regulerer valg og fratreden for rådet. Nordland fylkeskommunemener de nye reglene vil gi klare og uttømmende regler for valg basert på alternative forslag til kommuneråd/fylkesråd; noe som er en nødvendighet for en vel fungerende parlamentarisme. Oslo kommune peker på at det er en fordel å få særlige regler for valg av rådet tilpasset dette spesielle valget.

Til forslag om endrede regler for rådets ansvar og myndighet - herunder adgang til å opprette styrer (§ 20)

11 av høringsinstansene har kommentert forslagene til endringer av § 20. Presseforbundet advarer mot en utvikling i retning av at stadig flere beslutninger i kommunesektoren tas bak lukkede dører og mener at forslaget åpner for dette. Forbundet kan heller ikke se at åpne møter i den type kollegiale organer som er foreslått opprettet med hjemmel i § 20 nr 4, skulle frata rådet muligheten for å gjennomføre politiske drøftinger, hvilket var utgangspunktet for regelen i § 31 nr 6 (om lukkede rådsmøter som hovedregel).

Hordaland fylkeskommuneog Finansdepartementetmener det vil være fornuftig å avvente evalueringen av forsøket i Oslo kommune før det gjøres større endringer i loven vedrørende opprettelse av styrer. Hordaland - og Møre og Romsdal fylkeskommunerpeker på muligheten av at kommunestyret/fylkestinget og rådet oppretter styre for den samme virksomheten. LO Kommuneog Norsk Lærerlagber om at det presiseres at opprettelse av styre/utvalg under rådet ikke i seg selv medfører en forringelse av de ansattes rett til medbestemmelse etter kommuneloven § 25.

Nordland fylkeskommunestøtter forslagene til endringer i § 20 og peker på at den nye bestemmelsen i nr 4 vil være særlig viktig i forhold til funksjonen som sykehuseier. Oslo kommune påpeker at adgangen til å legge kollegiale organer under byrådet er avgjørende for kommunens mulighet til å bygge opp en smidig organisasjon innenfor den parlamentariske styreformen. Delegasjon av myndighet til styrer skaper raskere saksbehandling og letter de interne administrative prosessene. Oslo kommune mener ellers at kommunerådets leder ikke bør ha lovfestet rett til å møte i kommunestyrets egne underorganer når disse behandler organisering av kommunestyrets eller organets egen indre virksomhet.

Synspunkter på forslag om justering av ordførerens møte- og talerett mv (§ 9)

Bare fire av høringsinstansene har hatt særskilte kommentarer til denne delen av høringsnotatet. Nordland fylkeskommunemener at rådets leder bør være den rettslige representanten for kommunen/fylkeskommunen. Hordaland fylkeskommune er enig med departementets vurdering, men påpeker at straffeloven § 79 nr 5 (om rett til å begjære påtale på vegne av kommunen) inneholder delegasjonsregler som ikke er i samsvar med prinsippene i kommuneloven. Advokatforeningenser fordelen ved å beholde ordføreren som rettslig representant i alle kommuner uavhengig av hvilken styreform som ellers er valgt.

Til forslaget om endrede valgbarhetsregler (kommuneloven § 14 og valgloven § 13)

Tre av høringsinstansene har kommentert dette punktet. Kommunenes Sentralforbund peker på at friheten til å bygge opp administrasjonen slik det passer den enkelte kommune gjør det vanskelig å klarlegge nærmere hvilke stillingsinnehavere som ikke skal kunne velges til folkevalgte organer. KS er opptatt av at den gruppe tjenestemenn som ikke skal kunne velges, blir minst mulig og at forslaget fra departementet derfor favner for vidt. Oslo kommune ser klart behovet for særlige valgbarhetsregler, men påpeker at bestemmelsen ikke bør gjøres gjeldende for bydelsutvalg. Bestemmelsen bør bare omfatte ansatte i rådets sekretariat som har fullmaktsmyndighet delegert fra byrådet. Hordaland fylkeskommunepeker på at ordlyden i bestemmelsen bør presiseres slik at dens rekkevidde blir klarlagt og ikke rammer for mange av de ansatte i kommunen/fylkeskommunen.

Synspunkter på forslag om presisering av personalmyndighet (§ 24).

LO Kommuneog Norsk Lærerlagpåpeker at det må fremgå klart at den foreslåtte hjemmelen ikke innebærer en forringelse av de ansattes rett til å ta del i ansettelses- og oppsigelsessaker. Ut over dette har det ikke fremkommet kommentarer til departementets forslag om en presisering av rådets fullmakter.

Forholdet til særlovgivningen i parlamentarisk styrte kommuner

Nordland fylkeskommune anfører at departementet i høringsnotatet har unnlatt å ta standpunkt til bruk av faste utvalg ved parlamentarisk styreform. Lovpålagte særlovutvalg og nemnder kan dessuten skape uryddige forhold i fylkeskommunens virksomhet og slike bindinger bør derfor fjernes. Det vises spesielt til yrkesopplæringsnemnda som delvis vil ha overlappende oppgaver med fylkesrådet. Oslo kommunepeker også på at lovpålagte organer skaper uryddige styringslinjer og uklare ansvarsforhold i en parlamentarisk modell. Kommunen foreslår konkret at lovpåleggene om bestemt representasjon i samarbeidsutvalg/skoleutvalg fjernes, da slike organer kan tillegges styringsoppgaver fra kommunen som bør stå fritt med hensyn til oppnevning til sine styringsorganer. Oslo kommune foreslår ellers en ny gjennomgang av havnelovgivningen i lys av prinsippet om det kommunale selvstyre. Kommunen ønsker at delegasjonssperren i alkoholloven § 1-12 fjernes og at kommunen dermed kan stå fritt til å legge saker etter alkoholloven og ny serveringslov til samme organ. Oslo kommune påpeker endelig at det konkrete forslaget i høringsnotatet om at kommunestyret kan velge å legge funksjonene til det faste utvalget for plansaker til kommunerådet, innebærer en klar forberdring. Det vil imidlertid også være av interesse å drøfte om planutvalgets funksjoner kan legges til nivået under kommunerådet - dvs til et underutvalg.

Harstad kommuneer negativ til forslaget om å kunne legge planutvalgets funksjoner til kommunerådet, da rådet ikke er politisk representativt. Fylkesmannen i Vestfold uttrykker også skepsis til forslaget om peker på at konsekvensene kan bli at den politiske og offentlige oppmerksomheten omkring f.eks. dispensasjonssaker blir svekket. Norsk Presseforbundmener at den foreslåtte særregelen om at rådets møter skal være åpne når saker etter plan- og bygningsloven behandles, bør gjøres generelt gjeldende i forhold til møtene i rådet. § 31 nr 6 i kommuneloven bør etter Presseforbundets syn endres slik at rådet holder møter for åpne dører når det skal fattes vedtak; noe som ble foreslått av Kommunelovutvalget.

Miljøverndepartementet ber om at det presiseres at plan- og bygningslovens øvrige regler fullt ut vil gjelde også når kommunerådet eventuelt tillegges funksjonen som fast utvalg for plansaker. Dette omfatter blant annet barnerepresentantens møterett og prinsippet om direkte tildeling av myndighet til dette organet. Det siste vil i utgangspunktet inkludere myndigheten til å avgjøre dispensasjonssøknader etter plan- og bygningsloven § 7 når det gjelder plandelen av loven. Funksjonene til det faste utvalget for plansaker er for øvrig beskrevet i Ot prp nr 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov.

5.6 Departementets vurdering og endelige forslag

5.6.1 Innledning

Som det fremgår av oppsummeringen av høringsrunden ovenfor har de som har uttalt seg til departementets forslag i stor grad gitt uttrykk for tilfredshet med initiativet til klargjøring av de særskilte bestemmelsene om parlamentarisk styreform. Ut fra dette ser departementet ikke grunnlag for å gjøre vesentlige endringer her i forhold til de forslagene som var på høring, men enkelte justeringer vil bli foreslått. I overveiende grad er disse resultat av innspill og synspunkter fra høringsinstanser.

Departementet holder fast ved at det ikke er hensiktsmessig å søke å lage detaljregler om forholdet mellom kommunestyret, øvrige utvalg i kommunen og kommunerådet (tilsvarende i fylkeskommunen). Utgangspunktet må her som ellers i kommunalretten være at nasjonal lovgivning angir de nødvendige rammer og avgrensninger, men at vedtak og vurderinger tilknyttet fordeling av myndighet og ansvar tilligger den enkelte kommune og fylkeskommune. Den politiske balansen og styrkeforholdet mellom kommunestyret/fylkestinget og rådet vil trolig variere avhengig av politisk kultur og det reelle grunnlaget for rådets virksomhet i den enkelte kommune. Departementet legger likevel til grunn som et viktig utgangspunkt at de direkte valgte organene - kommunestyre og fylkesting - utøver overordnet myndighet og har ansvaret utad i forhold til all virksomhet også i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform.

I høringsrunden er det fremkommet enkelte synspunkter, særlig fra Oslo kommune, på lite hensiktsmessige særlovregler som binder kommunens organisering og tjenesteproduksjon. Departementet kan imidlertid ikke se at det skulle oppstå helt særegne problemer med å innpasse de særlovorganene som fortsatt er pålagt i en parlamentarisk styringsmodell. Argumentene om uhensiktsmessige bindinger kan i og for seg påberopes uavhengig av styringsform. Departementet har derfor ikke funnet det nødvendig å drøfte disse problemstillingene i forhold til det enkelte organ. For oversiktens skyld lister vi likevel opp hvilke kollegiale organer som fortsatt er pålagt etter gjennomgang av den kommunale særlovgivningen, jf særlig Ot prp nr 59 (92-93):

1. Kommunale organer med myndighetsoppgaver etter lov: Kommunestyre, formannskap, kommuneråd (eventuelt), kontrollutvalg, valg- og stemmestyrer, skatteutvalg, kontrollutvalg etter alkoholloven og fast utvalg for plansaker.

2. Kommunale organer med rådgivende myndighet: Eldreråd og samarbeidsorganer ved skoler og barnehager.

3. Fylkeskommunale organer med myndighetsoppgaver etter lov: Fylkesting, fylkesutvalg, fylkesråd (eventuelt), kontrollutvalg, fylkesvalgstyre, yrkesopplæringsnemnd og sykehusstyre (foreslått opphevet i ny spesialisthelsetjenestelov).

4. Fylkeskommunale organer med rådgivende myndighet: Eldreråd og skoleutvalg ved videregående skoler.

Dessuten finnes noen spesielle regler om sammensetning av folkevalgte organer som behandler klientsaker etter sosialtjenesteloven og barnevernloven samt en særlig hjemmel i havne- og farvannsloven som gir Fiskeridepartementet adgang til å utarbeide forskrift om særskilt havnestyre i havner av nasjonal interesse mv. Sistnevnte hjemmel er benyttet blant annet i forhold til Oslo havn.

Som nevnt kan ikke departementet se at nevnte organer reiser problemstillinger av så særegen karakter i forhold til parlamentarisk styreform at dette skulle tilsi spesialregler eller unntak fra lovpåbudene. Departementet har likevel etter en konkret vurdering foreslått en særskilt hjemmel om adgang for kommunestyret til å utpeke rådet som fast utvalg for plansaker etter plan- og bygningsloven. Dette er det nærmere redegjort for under pkt 5.6.7 nedenfor.

5.6.2 Reglene om endring av styringsform (§ 18)

Departementet foreslo i høringsnotatet at prosedyren for gjeninnføring av formannskapsmodellen burde være den samme som ved innføring av parlamentarisk styreform, dvs. med behandling i to etterfølgende valgperioder. Det ble likevel lagt til grunn at kravet om tilslutning fra minst to tredjedeler av medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget ikke bør gjelde ved gjeninnføring av formannskapsmodellen. Nærmere omtale av dette er gitt under pkt 5.3.1 foran.

I høringsrunden er det gjennomgående fremkommet støtte til den foreslåtte endring av prosedyrereglene som innebærer at det nyvalgte kommunestyret/fylkestinget får det avgjørende ordet i forhold til gjeninnføring av ordinær styringsform i perioden. Noen av høringsinstansene har imidlertid hatt kommentarer til flertallskravene i gjeldende § 18. Disse kommentarene går på at regelen bør være den samme både ved innføring av parlamentarisme og ved gjeninnføring av formannskapsmodellen. Som nevnt under pkt 5.5 mener KS og Nordland fylkeskommune at det vanlige flertallskravet i kommuneloven bør gjelde ved begge situasjoner, mens Oslo kommune og Narvik kommune mener at kravet om 2/3 flertall bør legges til grunn.

Departementet har forståelse for argumentet om at gjeninnføring av formannskapsmodellen i praksis kan kreve like store omstillinger som en overgang til parlamentarisk styreform. Dette tilsier i seg selv at kravet til støtte fra kommunestyret eller fylkestinget burde være lik i begge situasjoner. Departementet legger likevel til grunn at kommuner og fylkeskommuner fortsatt har best kjennskap til formannskapsmodellen, som nok i overskuelig framtid vil fortone seg som den ordinære styringsmodellen. Hensynet til å beskytte mindretallet mot eventuell opprettholdelse av en parlamentarisk styreform som sett fra deres ståsted er uheldig, tilsier at reglene fortsatt bør være forskjellige på dette punkt. Det ville trolig virke urimelig i forhold til aktuelle oppfatninger av styringsformer i kommunesektoren dersom regelverket skulle kreve at det må samles et flertall på to tredjedeler av medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget før en kan få vedtatt å gå tilbake til tradisjonell styreform. Departementet holder derfor fast ved forslaget fra høringsnotatet om å beholde gjeldende regel om at vanlig flertall er tilstrekkelig ved gjeninnføring av formannskapsmodellen. Det vil imidlertid være naturlig å vurdere dette spørsmålet på nytt når flere kommuner og fylkeskommuner har innført parlamentarisk styreform.

5.6.3 Regler om valg og fratreden av rådet (§ 19)

Grunntanken ved parlamentarisk styreform i kommunene er som ved nasjonal parlamentarisme at det utøvende organet plikter å fratre når det ikke lenger har tillit i den valgte forsamlingen. Kommunerådet/fylkesrådet - som er det utøvende organet ved kommunal parlamentarisme - kan dessuten fratre etter eget ønske. Det forhold at rådet velges etter flertallsprinsippet er også en særegenhet ved sammensetning av folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner - der prinsippet om forholdstallsvalg ellers er hovedregelen.

Særreglene om kommunal parlamentarisme i kommuneloven fanger opp de forholdene som er nevnt ovenfor, men departementet foretok i høringsnotatet en nærmere vurdering av det konkrete innholdet i reglene og foreslo en rekke presiseringer og klargjøringer. Dette medfører blant annet en omskriving av store deler av § 19 i kommuneloven. I det følgende gjennomgås de enkelte forslagene. De nærmere begrunnelsene og vurderingene gjentas bare summarisk når forslagene i høringsnotatet følges opp, jf pkt 5.3 foran.

Tidspunkt for valg av råd

Departementet holder fast ved forslaget i høringsnotatet om at plikten til å velge nytt råd etter lokalvalg bør fremgå direkte av loven. Når kommunen eller fylkeskommunen har hatt parlamentarisk styreform også i foregående valgperiode, bør valget foretas i det konstituerende møtet (dvs. innen utgangen av oktober måned i valgåret). Dermed vil det nyvalgte rådet kunne fremlegge innstilling til kommende års budsjett m v. En regel om at kommunestyret/fylkestinget må velge råd i det konstituerende møtet vil legge et større press på partiene til å gjøre kjent hvilket alternativ de foretrekker i forkant av valget. Dette kan bidra til å gjøre de faktiske konsekvensene av valget bedre kjent for velgerne. Tydeliggjøring av politiske alternativer har vært sett på som et fortrinn ved kommunal parlamentarisme. Kravet om valg av råd i det konstituerende møtet bør imidlertid bare gjelde ved videreføring av parlamentarisk styreform, noe som foreslås presisert i lovteksten. Ved innføring av parlamentarisme for første gang vil reglene i kommuneloven § 18 gjelde.

Høringsrunden har i liten grad frembragt argumenter mot departementets forslag i høringsnotatet. Departementet fremmer etter dette forslag om at nye regler for tidspunkt for valg av råd m.m. inntas i § 19 nr 3.

Om stemmeplikt ved valg av råd

I alle andre saker enn valg må folkevalgte tydeliggjøre sitt standpunkt ved å stemme for eller mot et forslag. Ved valg og ansettelser er det adgang til å stemme blankt. I høringsnotatet drøftet departementet om det burde innføres en plikt også til å stemme ved valg av råd. Argumentet for en slik ordning er at stemmeplikt trolig ville medføre at partiene forbereder og kunngjør sine kandidater og alternativer for velgerne i forkant av valget. Motargumentene er særlig knyttet til behovet for smidige prosesser og partienes behov for å kunne drøfte sine standpunkter i uklare parlamentariske situasjoner. Adgangen til å stemme blankt gjør det klart hvilke partier/folkevalgte som positivt støtter opp om det valgte rådet. Samtidig vil valget synliggjøre at kommunestyret eller fylkestinget ikke har et annet alternativ som kan samle sterkere støtte. Departementet legger til grunn at dette er en form som er bedre egnet til å få fram styringsdyktige alternativer enn kampvoteringer i kommunestyrets eller fylkestingets møter. En regel om stemmeplikt kunne lett få dette som konsekvens.

De av høringsinstansene som har uttalt seg til dette, støtter departementets avveininger. På denne bakgrunn fremmes ikke forslag til særskilte regler om stemmeplikt ved valg av råd.

Avstemningsregler ved valg av råd

Parlamentarismen er i sin natur lenger borte fra tanken bak flertallsvalg av enkeltmedlemmer enn det formannskapsmodellen er. Flertallsvalget tar utgangspunkt i de folkevalgte som enkeltindivider. Ved parlamentarisme er meningen at ett parti eller en bestemt gruppe skal besette alle plassene i rådet. Dagens system åpner for å avgi stemme på enkeltkandidater, uavhengig av hvem som har foreslått kandidatene.

Det er etter departementets mening ikke ønskelig at kommuneloven skal ha avstemningsregler som åpner for slike resultater. Valg av råd bør etter departementets mening skje etter et regelverk som baserer seg på at det stemmes over alternative forslag til råd, og ikke over alternative enkeltkandidater til rådet. Videre mener departementet at valg av leder og nestleder skal skje i samme avstemning som valget av det øvrige rådet. Etter dagens regler skjer valget av leder og nestleder i egen avstemning - slik ordningen er ved valg til andre folkevalgte organer. All erfaring tilsier at det er lederen som er utgangspunktet for sammensetningen av rådet. Det harmonerer dårlig med det parlamentariske systemet dersom et parti som i første omgang ikke støtter rådet, i neste omgang skal kunne påvirke hvem som skal være leder i rådet.

Ingen av høringsinstansene har hatt negative merknader til dette forslaget. Departementet fremmer derfor lovforslag i tråd med høringsnotatet. Videre fremmes forslag om en lovregel som klargjør at det er forslagsstillerne som fastsetter hvor mange medlemmer en ønsker i rådet, ved at antallet fremgår av forslaget. Etter dette vil valget av råd avgjøre størrelsen på rådet samt hvem som blir medlemmer, leder og nestleder. Lovteksten tilknyttet valg og avstemning er foreslått tatt inn i § 19 nr 4.

Ved skifte av enkeltmedlem av rådet, foreslår departementet at loven presiserer at valget skjer etter forslag fra rådet selv. Dette harmonerer best med forslaget over, om at forslagsstillerne har råderett over personvalget. Dersom rådets leder fratrer etter mistillitsvotum eller etter eget ønske, foreslås at hele rådet formelt sett velges på nytt. Presiseringen foreslås tatt inn i § 19 nr 6.

Øvrige saksbehandlingsregler ved skifte av råd

Kommuneloven har ingen særskilte regler for behandling av forslag om at rådet skal fratre («mistillitsforslag»). Etter regelen i § 34 er det anledning til å ta en sak opp til realitetsbehandling og vedtak uten at den står på sakskartet med mindre møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette.

Loven gir adgang til rene mistillitsvedtak, dvs. uten krav om at det må eksistere et annet rådsalternativ som har sterkere oppslutning. Det synes derfor fornuftig å innføre som hovedregel at det skal voteres over mistillitsforslag i neste møte dersom et slikt forslag har kommet opp utenom dagsorden. Om en vil stemme for et mistillitsforslag eller ikke, avhenger ofte av om det eksisterer et alternativ som en har mer tillit til. Avstemning i neste møte vil gi partiene tid til å avklare om det finnes noe reelt alternativ til det sittende rådet. Departementet la likevel i høringsnotatet til grunn at det bør være adgang for et kvalifisert flertall til å kreve avstemning i samme møte som forslaget blir reist. I særskilte situasjoner kan det virke støtende at et råd som har opptrådt grovt klanderverdig skal kunne fortsette i sine posisjoner i påvente av nytt møte i kommunestyret eller fylkestinget. Forslaget vil åpne for at to tredjedeler av de møtende medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget kan vedta realitetsbehandling av et forslag fremsatt i møtet om å fjerne rådet.

Advokatforeningenpeker i sin høringsuttalelse på at det bør være plikt til å fremlegge forslag om alternativt råd når det fremmes mistillitsforslag og mener at loven da vil bli et bedre verktøy for å kunne løse vanskelige politiske situasjoner. Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader til departementets forslag i høringsnotatet, men har fremhevet det positive i at reglene for valg og fratreden m m klargjøres.

Departementet fremmer forslag om særlige regler for saksbehandlingen i kommunestyret eller fylkestinget ved skifte av råd i samsvar med opplegget i høringsnotatet. Vi kan ikke se at et pålegg om å ha forslag om alternativt råd klart som vilkår for å reise mistillitsforslag, er hensiktsmessig. Et slikt vilkår kunne i realiteten lett forhindre at forslag om mistillit kunne reises direkte i et møte. Når realitetsvotering over mistillitsforslaget skjer - og da som hovedregel i neste møte - vil det i praksis gjerne ha utviklet seg et alternativ til det sittende rådet og som kan være gjenstand for votering/valg. Departementet ser det imidlertid ikke naturlig å søke å lovregulere slike prosesser nærmere. Sittende råd vil uansett ha myndighet som «forretningsministerium» inntil nytt råd er valgt, jf nærmere om dette nedenfor.

De nevnte reglene foreslås tatt inn i § 19 nr 3 annet punktum og nr 5.

Rådets kompetanse ved skifte av råd

Den rettslige virkningen av et vedtak om at rådet skal fratre fremgår ikke direkte av ordlyden i gjeldende lov. Heller ikke er det sagt noe spesielt om dette i forarbeidene. Ordlyden i gjeldende § 19 nr 4 - «fratre etter vedtak» - kan oppfattes som at rådet mister sin kompetanse straks vedtaket er fattet. Sterke reelle hensyn taler imidlertid mot en tolkning som medfører at det oppstår et tomrom mellom to råd. Med den sentrale rollen et råd normalt har i styringen, er det helt påkrevd å sikre kontinuiteten. I juridisk litteratur er det som nevnt i pkt 5.2.3 lagt til grunn at rådet plikter å fortsette som «forretningsministerium» inntil nytt råd er valgt.

Departementet ser det som ønskelig at loven regulerer tidspunktet for når kompetansen til det sittende råd opphører og dermed det nye rådet overtar. I høringsnotatet ble det vurdert to mulige tidspunkter: Når avstemningsresultatet for valg av nytt råd foreligger, eller når møtet der valget skjer heves. Departementet konkluderte med at skiftet skal skje i møtet når valget er avsluttet. Høringsrunden har ikke frembragt særlige synspunkter på dette forslaget. Departementet foreslår en presiserende lovbestemmelse om dette som siste punktum av § 19 nr 3.

Oppsummering av forslag til ny § 19

Departementet legger til grunn at de særskilte forholdene ved parlamentarisme («den parlamentariske mekanismen») bør knyttes sterkere til valg av nytt råd. Det foreslås derfor å gi særskilte regler for fremgangsmåten ved valg av råd, for saksbehandlingen ved mistillitsforslag og ved rådets egen meddelelse om fratreden. Ved skifte av enkeltmedlem foreslås det at bare rådet selv kan fremme forslag til nytt medlem. Dersom lederen fratrer, velges formelt sett nytt råd i sin helhet.

5.6.4 Møterett for rådets leder, øvrige medlemmer og ordfører

Som nevnt under pkt 5.2.4 har rådets medlemmer etter kommuneloven § 20 nr 4 rett og plikt til å delta i møtene i kommunestyret eller fylkestinget. Rådets leder har rett, men ikke plikt, til å delta i møter i andre folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget. Dette tilsvarer administrasjonssjefens møterett ved ordinær styringsform. Når det enkelte rådsmedlem er tildelt ledelsesansvar - «departementsmodellen» - vil møteretten i andre organer enn kommunestyret/fylkestinget bare tilligge vedkommende rådsmedlem.

Departementet mener det er uheldig at tildeling av lederansvar til de enkelte rådsmedlemmer skal avskjære rådets leder fra å delta i møtene når dette anses ønskelig. Mange saker kan ha virkning ut over vedkommende rådsmedlems ansvarsområde. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at rådets leder bør få en generell møterett.

Det har ikke kommet merknader til forslaget med unntak av Oslo kommune som mener at rådets leder ikke bør ha møterett i bystyrets egne underorganer når disse behandler organisering av kommunestyrets eller organets egen indre virksomhet. Departementet er enig med synspunktet fra Oslo kommune og foreslår at nevnte presiseringer tas inn i loven.

Ordføreren har etter kommuneloven § 9 nr 4 første punktum møte- og talerett i alle folkevalgte organer. Dette inkluderer også møtene i rådet og i eventuelle folkevalgte organer under dette. Denne møteretten må sies å stride mot grunnprinsipper i den parlamentariske styreformen og departementet foreslo i høringsnotatet at ordførerens møterett burde begrenses i forhold til rådet/rådets organer. Høringsnotatet inneholder også en nærmere drøfting og vurdering av ordførerens funksjoner i kommuner med parlamentarisk styreform, men det ble ikke foreslått endringer. Vurderingene fremgår av pkt 5.3.5 foran.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til det konkrete lovforslaget. Nordland fylkeskommune mener at rådets leder bør være rettslig representant når det er innført parlamentarisk styreform. Advokatforeningen støtter departementets synspunkt om at det er en fordel at ordføreren er den rettslige representanten i alle kommuner og fylkeskommuner uavhengig av styreform.

Departementet fremmer forslag til presisering av ordførerens møte- og talerett som nevnt, men ser ikke grunnlag for å foreslå andre særregler når det gjelder ordførerens lovbestemte funksjoner ved parlamentarisk styreform.

5.6.5 Om valgbarhet til folkevalgte organer ved parlamentarisk styreform

Departementet drøftet i høringsnotatet behovet for særskilte regler om valgbarhet til folkevalgte organer ved parlamentarisk styreform. Vurderingene er inntatt under pkt 5.3.4 foran.

Det må anses å være et grunnleggende prinsipp i norsk kommunalrett at så få som mulig bør fratas adgangen til å bli valgt til et lokalpolitisk verv. Ved innføring av parlamentarisme knytter det seg imidlertid spesielle problemstillinger til det å være både ansatt i kommunens/rådets administrasjon og samtidig være folkevalgt. Departementet foreslo i høringsnotatet at det både i kommuneloven og valgloven inntas en skranke mot at personer som er ansatt i rådets sekretariat kan velges til kommunestyret, fylkestinget samt de folkevalgte organer som er listet opp i kommuneloven § 14 nr 1.

Få av høringsinstansene har hatt merknader til departementets forslag, men både KS og Oslo kommune mener at departementets forslag rammer for mange. Tilsvarende synspunkter er fremsatt av Hordaland fylkeskommune. Oslo kommune fremmer et konkret forslag til innsnevring av bestemmelsen, slik at tap av valgbarhet bare rammer ansatte i rådets sekretariat med fullmaktsmyndighet delegert fra rådet. Det pekes ellers på at regelen ikke bør gjelde i forhold til bydelsutvalg.

Departementet mener fortsatt at en særregel om tap av valgbarhet ved parlamentarisk styreform bør ramme en snever personkrets. Dette er som nevnt best i samsvar med vår forståelse av retten og plikten til å delta i lokalpolitikken. Departementet vil derfor fremme et endelig lovforslag i samsvar med forslaget fra Oslo kommune, men likevel ikke slik at det inntas særregler for valg til kommunedelsutvalg.

Videre foreslås en endring av mer teknisk karakter både i kommuneloven § 14 og valgloven § 13 - idet begrepet «formannskapssekretær» erstattes med «sekretær for kommunestyret». Endringen foretas for å gjøre betegnelsen mer presis og anvendelig også i kommuner med parlamentarisk styreform.

5.6.6 Om særskilte styringsorganer under rådet

Kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform står fritt til å benytte faste utvalg og andre folkevalgte organer på linje med kommuner og fylkeskommuner med tradisjonell styreform. Unntaket er formannskapet som ikke har noen plass i en parlamentarisk styrt kommune (tilsvarende fylkesutvalget i fylkeskommuner med parlamentarisme). Faste utvalg vil ha myndighet til å treffe beslutninger og derved instruere administrasjonen til å gjennomføre vedtaket. Ved en parlamentarisk styremodell vil dette innebære at instruksjonen vil rettes mot rådet. Departementet la i høringsnotatet til grunn at dette likevel ikke burde føre til at kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform skulle være forhindret fra å bruke faste utvalg i sin politiske styring av kommunen eller fylkeskommunen. Dette standpunktet legges fortsatt til grunn fra departementets side. Hvilken rolle et kommune- eller fylkesråd i realiteten tillegges, vil kunne variere avhengig av flere lokale forhold. Vurderingen av hvilke styringsorganer som trengs og forholdet mellom disse tilligger den enkelte kommune og fylkeskommune - og bør i minst mulig grad påvirkes av nasjonal regulering gjennom lovregler.

Et annet spørsmål som ble drøftet i høringsnotatet er hvorvidt det bør gis adgang for et kommuneråd eller fylkesråd til å opprette særskilte styringsorganer i linjen under rådet, dvs. med instruksjons- og styringsrett for rådet selv. Oslo kommune gjennomfører i inneværende valgperiode et forsøk med slike styringsorganer. Disse har en sterkere tilknytning til kommunerådet enn det ordinære driftsstyrer etter kommuneloven § 11 vil få, siden sistnevnte type styrer bare kan opprettes av kommunestyret selv. Overordnet styring med og rapportering fra § 11-styrer vil dermed skje i forhold til kommunestyret/fylkestinget. Loven åpner imidlertid for at bl a et kommuneråd kan oppnevne medlemmer til et driftsstyre etter § 11, men dette avhenger av en beslutning i kommunestyret eller fylkestinget. Driftsstyrer etter § 11 er dermed mindre egnet dersom en ønsker et råd som har det fulle ansvar for all drift og iverksettelse i kommunen eller fylkeskommunen.

Kommunelovens regler hviler tungt på prinsippet om at det er kommunestyret eller fylkestinget som i utgangspunktet har den fulle styring og ansvar med all virksomhet i kommunen og fylkeskommunen. Alle andre organer utleder sin myndighet fra det direkte folkevalgte organet. Prinsippet om helhetlig styring tilsier etter departementets oppfatning at beslutninger av helt overordnet karakter bør ligge til kommunestyret og fylkestinget uten adgang til delegasjon. Departementet foreslo i høringsnotatet at det burde gis adgang for det enkelte kommunestyre/fylkesting til å gi rådet myndighet til å opprette særskilte styringsorganer. På denne måten vil rådet få det direkte ansvar og styring med denne typen kollegiale organer. På den annen side vil rådet bli parlamentarisk ansvarlig overfor kommunestyret eller fylkestinget også i forhold til virksomheten i organer/styrer underlagt rådet. Departementet fant det ikke naturlig å gi rådet kompetanse direkte etter loven til å opprette denne typen organer, jf. prinsippet om helhetlig styring ved kommunestyret/fylkestinget. I høringsnotatet ble det videre lagt til grunn at slike organer ikke først og fremst skal ha karakter av å være politiske organer, men heller må betraktes som profesjonelle, administrative styrer for den enkelte virksomhet.

I høringsnotatet ble det videre foreslått å gi denne nye typen styrer noe videre kompetanse enn det et styre etter § 11 kan få (begrenset til «drift og organisering»). Departementet la til grunn at organene bør kunne tildeles myndighet på linje med det et enkelt rådsmedlem kan ha, dvs. adgang til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Omfanget av beslutningskompetansen vil avhenge av rådets beslutning ved opprettelse av organet (reglement for organets virksomhet). Det ble videre lagt til grunn at rådet bør ha anledning til å skifte ut enkeltmedlemmer av denne typen kollegiale organer uten å måtte foreta formell reoppnevning av hele organet (slik systemet ellers er etter kommuneloven). Tilsvarende bør det enkelte medlem ha rett til å gå ut av styret etter eget ønske, dvs. uten at de særskilte kriteriene i § 15 nr 2 kommer til anvendelse. Denne fleksibiliteten synes nødvendig for å sikre at kollegiale styrer av denne typen gjennomfører den politikk som rådet instruerer dem om.

Departementet vurderte også behovet for å la kommunelovens saksbehandlingskapittel - kap 6 - omfatte denne typen organer, jf pkt 5.3.6 foran. Konklusjonen ble at organer etter denne nye modellen bør komme i samme kategori som andre driftsstyrer når det gjelder slike forhold - dvs det vil være adgang for rådet til å fastsette særskilte saksbehandlingsregler for organene når dette anses hensiktsmessig. Reglene om folkevalgtes rettigheter og plikter i kommuneloven kap 7 vil imidlertid gjelde for også denne typen organer.

I høringsrunden er det kommet støtte til forslaget fra de kommuner og fylkeskommuner som har uttalt seg. Oslo kommune påpeker at adgangen til å opprette slike styrer er avgjørende for kommunens mulighet til å bygge opp en smidig organisasjon innenfor den parlamentariske styreformen. Delegasjon av myndighet til styrer skaper raskere saksbehandling og letter de interne administrative prosessene. Presseforbundet frykter at opprettelse av slike organer vil medføre flere lukkede prosesser. LO Kommune og Norsk Lærerlag ber om en presisering av at opprettelse av denne typen organer ikke innebærer en forringelse av de ansattes rett til medbestemmelse etter kommuneloven § 25.

Departementet fremmer forslag i tråd med høringsnotatet. Når det gjelder Presseforbundets merknader, kan departementet ikke se at det er naturlig å legge til grunn noe annet prinsipp enn det som gjelder i forhold til driftsstyrer etter § 11. Dette innebærer at rådet ved opprettelse av organet - eller senere - kan treffe beslutning om at kommuneloven kap 6 ikke skal gjelde, noe som i tilfelle også medfører at reglene i loven § 31 om møteoffentlighet ikke kommer til anvendelse. Det vil imidlertid ikke være noen automatisk konsekvens ved opprettelse av slike styrer at møtene lukkes. Når det gjelder rådets egne møter er som kjent hovedregelen det motsatte; nemlig at møtene i utgangspunktet er lukkede (§ 31 nr 6). Forholdet til arbeidstakernes medbestemmelsesrett etter kommuneloven og avtaleverket er ikke ment å bli påvirket av den nye lovhjemmelen.

5.6.7 Fast utvalg for plansaker ved parlamentarisk styreform

Som nevnt under punktet foran vil forholdet mellom faste utvalg og administrasjonen fortone seg annerledes i en parlamentarisk styrt kommune enn ellers. Rådet vil i praksis få en selvstendig posisjon som et politisk tyngdepunkt og dermed ikke bare fremtre som et administrativt organ for gjennomføring av vedtak i andre organer. Dette forholdet vil i praksis få betydning for bruken av faste utvalg. I sin saksfremstilling til Oslo kommunes høringsuttalelse beskriver byrådet dette på følgende måte:

«Innenfor det parlamentariske styringssystemet er det problematisk å benytte seg av (for mange) faste utvalg. Faste utvalg vil i styringslinjen ligge under bystyret, men ved siden av byrådet. Dersom myndighet legges til faste utvalg, vil beslutningene som treffes der være utenfor byrådets parlamentariske ansvar. Det er bare byrådet som kan gjøres parlamentarisk ansvarlig, og det er kun overfor bystyret at byrådet har parlamentarisk ansvar. Med andre ord; jo mer myndighet som legges til faste utvalg, dess mindre blir det igjen av det parlamentariske styringssystemet».

Av de gjenværende særlovorganene er det i praksis først og fremst det faste utvalget for plansaker etter plan- og bygningsloven som forestår myndighetsutøvelse. Dette utvalget har myndighet direkte etter plan- og bygningsloven til å treffe en rekke enkeltvedtak tilknyttet arealdisponering, bl a dispensasjon fra planer. I enkelte tilfeller har slike vedtak økonomiske konsekvenser og vil måtte gjennomføres av administrasjonen (dvs. rådet ved parlamentarisk styreform). Dette vil fortone seg som at planutvalget instruerer kommunerådet.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at særskilte forhold ved parlamentarisk styreform tilsier at kommunestyret bør ha frihet til å legge planutvalgets funksjoner til kommunerådet. Her, som ellers, la departementet til grunn at rådets kompetanse og rolle ikke bør fremgå direkte av loven, men baseres på et vedtak av kommunestyret. Planutvalgets funksjoner vil følge av plan- og bygningsloven og eventuelle delegeringsvedtak i den enkelte kommune. Forslaget i høringsnotatet gjør ingen endringer i dette.

Plan- og bygningsloven bygger på åpenhet og medvirkning ved behandling av arealplaner. Ut fra dette fant departementet at de vanlige reglene om møteoffentlighet (kommuneloven § 31) bør legges til grunn når rådet behandler saker i egenskap av planutvalg. Dermed vil særregelen om lukkede rådsmøter (§ 31 nr 6) ikke komme til anvendelse.

Tre av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget om å la rådet få myndighet som fast utvalg for plansaker. Oslo kommune mener at forslaget innebærer en klar forbedring, men ønsker også en vurdering av adgangen til å legge planutvalgets oppgaver til et utvalg under rådet (såkalt underutvalg).

Departementet mener fortsatt det er ønskelig å la det enkelte kommunestyre kunne vurdere å legge planutvalgets funksjoner til kommunerådet. Forslaget i høringsnotatet fremmes derfor som forslag til endring av plan- og bygningsloven § 9. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt et utvalg underlagt rådet også skal kunne fungere som planutvalg, legger departementet til grunn at det ikke er i tråd med intensjonene i plan- og bygningsloven å fjerne planutvalget så langt fra kommunestyret. Slik denne loven er utformet fremtrer planutvalget som et politisk hjelpeorgan for kommunestyret. Dette tilsier at utvalgets oppgaver ikke bør flyttes lenger ut i linjen enn det et fast utvalg ellers er etter kommuneloven. På denne linjen vil også kommunerådet befinne seg. Det må imidlertid være adgang for rådet til å la et arbeidsutvalg - dvs et mindre antall av rådets medlemmer - behandle saker av enklere karakter. Det anses ikke hensiktsmessig å lage nærmere kriterier for dette i loven, men prinsippet om at reguleringsplaner skal undergis en to-trinns politisk behandling må ligge fast. Dette er ikke til hinder for at administrative enheter under rådet kan forestå store deler av den forberedende behandlingen, så som utlegging av planforslag til offentlig ettersyn.

5.6.8 Endring av delegasjonsregel i straffeloven

Straffeloven § 79 femte ledd inneholder nærmere regler for hvilke organer som kan delegeres myndighet til å begjære offentlig påtale på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. Bestemmelsen nevner ikke kommunerådet eller fylkesrådet og inneholder ellers adgang for kommunen til å delegere direkte til «leder av forvaltningsgren». Dette er ikke i samsvar med kommuneloven system der all delegering til administrativt nivå skal gå via administrasjonssjefen. Straffeloven ble ikke vurdert i sammenheng med arbeidet med tilpasning av særlovgivningen til kommuneloven. Departementet mener imidlertid at det ikke er særskilte hensyn som skulle tilsi at den aktuelle bestemmelsen i straffeloven ikke er i samsvar med kommunelovens system for delegasjon. Det fremmes derfor forslag om endringer i straffeloven § 79 femte ledd.

5.6.9 Presisering av rådets personalmyndighet og innstillingsrett i økonomisaker

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at et kommuneråd eller fylkesråd vil ha fullmakt til å opprette og nedlegge stillinger selv om ikke rådet er blant de organer som er listet opp i § 24 nr 1 i kommuneloven. Denne kompetansen for rådet må utledes av loven § 20 nr 3. Departementet mente likevel det vil gi bedre oversikt for aktuelle brukere dersom lovens spesialbestemmelse om personalmyndighet også nevner rådet eksplisitt.

Høringsrunden har ikke frembragt merknader til departementets forslag, med unntak av LO Kommune og Norsk Lærerlag som påpeker at dette ikke må innebære en forringelse av de ansattes medbestemmelsesrett.

Departementet vil etter dette foreslå en presisering i § 24 i samsvar med høringsnotatet. Lovforslaget vil ikke medføre endring av arbeidstakernes rett til medbestemmelse etter kommuneloven og avtaleverket.

Kommuneloven §§ 44 og 45 fastsetter at formannskapet og fylkesutvalget gir innstilling til økonomiplan og årsbudsjett til henholdsvis kommunestyret og fylkestinget. Det må anses å bero på en inkurie at loven ikke angir at denne innstillingsretten tilligger rådet i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform. Departementet vil derfor foreslå at dette nå tas inn som en presisering i de to nevnte bestemmelsene.

Departementet foreslår etter dette at «kommunerådet eller fylkesrådet» tilføyes i opplistingen i kommuneloven § 24 nr 1.

5.6.10 Særregler om kommunalt og fylkeskommunalt foretak ved parlamentarisk styreform

Spørsmål i tilknytning til opprettelse og styring av foretak i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform er tatt opp under pkt 5.4 foran.