8 Departementets vurderinger

8.1 Innledning

Lovutvalgets forslag har vært utgangspunkt for departementets arbeid med proposisjonen og de konsultasjoner som har vært ført med Sametinget og NRL. I dette kapittelet vil det bli redegjort for departementets vurderinger når det gjelder de ulike sidene ved Reindriftslovutvalgets forslag. I den forbindelse vil noen av de synspunkter som er framkommet under høringen og konsultasjonene bli presentert og kommentert.

Gjeldende reindriftslov er fra 1978. Loven var gjenstand for revisjon i 1996. Dette revisjonsarbeidet hadde sin bakgrunn i forhold vedrørende beitesituasjonen i Finnmark, rettighetsforholdene i sørområdene og den samepolitiske utvikling som tilsa oppnevningsmyndighet for Sametinget i forhold til de styrende organer. Bestemmelser om styring, forvaltning og interne forhold ble i liten grad viet oppmerksomhet. Slik det er redegjort for i kapittel 2 foran, ble det i forbindelse med reindriftsavtaleforhandlingene for avtaleåret 1998-99 bestemt at et utvalg skulle oppnevnes for å vurdere sistnevnte forhold nærmere. Det var forutsatt at mer grunnleggende rettighetsmessige spørsmål skulle behandles av et nytt samerettsutvalg.

Som nevnt omfattet ikke utvalgets mandat alle forhold ved dagens lov. Det er likevel en betydelig revisjon som er foretatt og som fremmes i denne proposisjonen. Dette gjelder både lovens innhold og struktur.

Selv om det har gått en del tid siden lovutvalget la frem sin utredning, har departementet valgt å holde seg til de avgrensninger som lå i utvalgets mandat. Det er flere årsaker til dette. For det første vil en mer omfattende revisjon av loven kreve nye utredninger og vurderinger. Videre må det tas hensyn til at det for tiden pågår et arbeid i regi av det nye samerettsutvalget som vil kunne ha vesentlig betydning for de lovspørsmål som gjenstår. Dette innebærer at fremleggelsen av forslag som berører reindriftens interne forhold måtte utsettes ytterligere.

Departementet vil i den forbindelse påpeke at det nye samerettsutvalget skal utrede spørsmålene omkring den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten til, og disponering og bruk av land og vann i de samiske bruksområdene utenfor Finmark fylke. Utvalget skal også utrede og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings muligheter til å utnytte naturressursene i sine bruksområder, samtidig som man anerkjenner den ikke-samiske befolkningens interesser. Særlig skal reindriftens arealbruk og rettigheter vurderes, med sikte på å kunne opprettholde og utvikle en bærekraftig reindriftsnæring.

Landbruks- og matdepartementet har ved brev til Samerettsutvalget konkret tatt opp spørsmålet om reindriftslovens bestemmelser om ansvar for skade kan bli gjenstand for nærmere vurdering i tilknytning til Samerettsutvalgets arbeid. Det dreier seg her om et forholdsvis omfattende erstatningsansvar som det kan være hensiktsmessig å se på i lys av den generelle erstatningsmessige utvikling. NRL og Sametinget har under konsultasjonene påpekt behovet for en snarlig endring i disse bestemmelsene.

Departementet er innforstått med at Samerettsutvalgets arbeid kan gjøre det nødvendig å vurdere nye endringer i reindriftsloven. Når Samerettsutvalgets forslag foreligger, vil departementet komme tilbake til spørsmålet om forholdet til reindriftsloven og oppfølging av de områder som ikke er gjenstand for revisjon nå.

Reindriftslovutvalgets forslag når det gjelder den offentlige forvaltningen er ikke vurdert i denne omgang. Det vises til omtalen under kapittel 8.21.

Nedenfor følger departementets vurderinger både i forhold til lovens struktur og oppbygging, de premisser som utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid, samt vurderinger av enkeltbestemmelser i utvalgets lovforslag. Som nevnt innledningsvis, vil det i tilknytning til de enkelte områder bli redegjort for høringsinstansenes syn samt resultater fra konsultasjonene. En del av høringsinstansenes kommentarer er også knyttet opp mot merknadene til de enkelte bestemmelser i utkastet i kapittel 10. Dette vil for det meste gjelde detaljspørsmål og forhold av mer teknisk karakter.

8.2 Lovens struktur og oppbygging

Gjennom sitt arbeid med de spørsmål som var omfattet av mandatet, fant utvalget det nødvendig med en redaksjonell revisjon av 1978-lovens oppbygging. Det ble således foretatt en oppsplitting og omplassering av flere av paragrafene med det siktemål å få et mer oversiktlig regelverk. Utvalget har også bevisst tatt det valg å ta mest mulig inn i loven, og i liten grad forutsatt regulering ved forskrift.

Sør-Trøndelag og Hedmark reinsamelag, Reindriftssjefen og områdestyrene for Troms og Nordland gir i sine uttalelser uttrykk for at utvalgets forslag er svært detaljert. Etter deres oppfatning vil det være mer hensiktsmessig å formulere loven noe mer generelt, for så å kunne gi utfyllende bestemmelser i form av forskrifter, blant annet for å fange opp regionale forskjeller. Reindriftsstyret gir for sin del uttrykk for at nettopp fordi det er store regionale forskjeller kan man vanskelig lage en enklest mulig lov. Dette ville i så fall overlate svært mye myndighet til forvaltningen. Etter Reindriftsstyrets oppfatning må de forhold som utvalget har sett på, som blant annet gjelder rettigheter og plikter reineierne i mellom, reguleres i lov og ikke i forskrift. Dette under henvisning til at et lovarbeid, slik Reindriftsstyret ser det, er mer grundig enn et forskriftsarbeid, og at regler gitt ved lov er mer synlig og har bedre forarbeider.

I Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse sies det følgende når det gjelder valg mellom lov og forskrift:

«Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har i Innst.S. nr. 296 (1995-96) gitt en relativt bred drøftelse av spørsmål som gjelder forvaltningens bruk av forskrifter. Komitéen fremhever at utstrakt bruk av delegering av myndighet til å gi forskrifter er nødvendig i dagens samfunn, men understreker samtidig at det i mange tilfeller er grunn til å utvise varsomhet med bruken av forskriftshjemler.

Et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift.

Flere forhold vil være av betydning for vurderingen i denne sammenheng. Foruten rent politiske hensyn kan særlig forholdet til borgernes sikkerhet fremheves. Jo mer inngripende tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket.

Rettssikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering. Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttaler i Innst.S. nr. 296 (1995-96) at det generelt er særlig grunn til å vise varsomhet ved bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Rettigheter og plikter bør i størst mulig grad fremgå av loven.

En fordel ved å bruke lovs form er at lov er den rettskilden som brukeren lettest kan skaffe seg adgang til. Dette hensynet ble f. eks. tillagt stor vekt da man i den nye folketrygdloven valgte å ta inn store deler av det regelverket som tidligere hadde vært å finne i forskrifter, se drøftelsen i NOU 1990:20 s. 79-80.

På den annen side kan tekniske detaljregler ofte med fordel plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis bare retter seg til en avgrenset brukergruppe (fagpersonale). Det samme kan ofte gjelde hvis det må ventes hyppige endringer i regelverket. Dette hensynet er imidlertid ikke avgjørende uten videre, jf. f.eks. skatte- og trygdelovgivningen. Står man fritt, kan det være aktuelt å fastsette regelverket som forskrifter i en prøveperiode, og på grunnlag av erfaring deretter fremme forslag om regulering i form av lov.»

Etter departementets syn taler gode grunner for at bestemmelsene om reindriften i størst mulig grad tas inn i selve loven slik at det bare i begrenset grad vil være nødvendig å utferdige forskrifter. Etter departementets syn vil dette, ikke minst for næringen selv, være enklere og mer oversiktlig å forholde seg til. Departementet er derfor enig i utvalgets prinsipper og vurderinger når det gjelder valg av lovteknisk løsning. Departementet har vurdert om det på noen områder bør være en adgang til gjennom forskrift å fastsette bestemmelser som avviker fra loven for på den måten å kunne gi rom for regionale forskjeller som måtte gjøre seg gjeldende. Blant annet har departementet sett på kapittel 4 om utøvelse av reindrift og kapittel 5 om merking. Departementet har imidlertid funnet betenkeligheter ved dette. Bestemmelsene slik de er foreslått representerer på mange måter grunnelementer i reindriften, og som bør gjelde over alt hvor reindrift foregår. Når det gjelder alminnelige regler om utøvelse av reindrift, vil det for øvrig gjennom bruksreglene kunne gis utfyllende regler om dette for blant annet å presisere det nærmere innholdet ut fra driftsforholdene i de ulike distrikter. En forutsetning må være at slike regler ikke kommer i strid med de grunnprinsipper som loven nedfeller.

Utvalget tok forholdsvis tidlig i sitt arbeid opp med departementet behovet for en redaksjonell gjennomgang og opprydding i loven. Departementet gav sin tilslutning til dette, og har i hovedsak fulgt de redaksjonelle løsninger som her er valgt.

8.3 Lovens generelle utgangspunkt

For Reindriftslovutvalget har blant annet følgende forutsetninger ligget til grunn for forslagene:

• Lovens bestemmelser må bygge på kulturen og tradisjonene innenfor reindriften.

• Lovens bestemmelser skal gi grunnlag for internt selvstyre samtidig som rettssikkerheten for den enkelte utøver blir ivaretatt.

• Opprettholde ordningen med at mange kan eie rein, og dermed bevare sin tilknytning til næringen.

• Lovens bestemmelser skal bidra til å legge grunnlag for en reindrift tilpasset naturgrunnlaget.

Høringsinstansene er i all hovedsak positive til at samisk kultur og tradisjon i reindriften vektlegges ved utformingen av bestemmelsene. Sametinget understreker betydningen av at lovforslaget har utgangspunkt i tradisjonell reindriftskultur og den sedvanemessige organiseringen av reindriften. Noen høringsinstanser gir imidlertid uttrykk for at utvalget i sine vurderinger har hatt et for sterkt nordsamisk perspektiv slik at det som særkjenner den sørsamiske reindriften kommer i bakgrunnen. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag kommer inn på dette. Områdestyret i Nord-Trøndelag stiller seg uforstående til utvalgets bruk av nordsamiske og et tilsvarende fravær av sørsamiske termer og begrep, og framhever at dette er forhold som man må ta med seg ved vurderingen av Reindriftslov­utvalgets utredning.

Departementet ser det som viktig og nødvendig at samisk kultur og tradisjon står sentralt ved utformingen av reindriftsloven for på den måten å bidra til å oppfylle vedtatte politiske målsettinger. I «Politisk plattform for en flertallsregjering» er det sagt følgende:

«Vi vil føre en samepolitikk som skal tjene den samiske befolkningen slik at samisk språk, kultur og samfunnsliv skal ha en sikker framtid i Norge. Kulturlivet er en viktig kraft for å styrke identiteten, samtidig som det bidrar til levende lokalsamfunn.»

Det er i betydelig grad forskjeller mellom reindriften i de ulike deler av landet. En ny lov må ta høyde for dette slik at bestemmelsene lar seg anvende over alt. Departementet mener det foreliggende forslag gjør det. Departementet har som nevnt vurdert å åpne en adgang for regionale avvik, men er kommet til at dette ikke er nødvendig eller hensiktsmessig. Lovutvalget har i noen lovparagrafer foreslått at samiske uttrykk tas inn i overskriften. Dette ble gjort i de tilfeller der disse ble ansett for å være mest dekkende for bestemmelsens innhold. Departementet er imidlertid av den oppfatning at det i en offisiell norskspråklig lovtekst ikke bør tas inn samiske uttrykk utover det som strengt tatt er nødvendig. Det må også påpekes at både lovtekst og proposisjonen skal oversettes til samisk. På den bakgrunn har departementet kommet til at det kun blir det samiske uttrykket siida som benyttes i lovteksten.

Når det gjelder det interne selvstyret, framhever Norske Reindriftsamers Landsforbund viktigheten av at reindriftssamene selv i større grad skal kunne regulere interne forhold og organisere den daglige driften i tråd med reindriftssamiske sedvaner, tradisjoner og rettsoppfatninger. Noen høringsinstanser presiserer at sentrale myndigheter vil måtte ha et overordnet ansvar for reindriften. Fylkesmannen i Finnmark gir i den forbindelse uttrykk for at det ikke er noe mål i seg selv at staten skal detaljstyre reindriften. Staten ved sine politiske myndigheter er imidlertid ansvarlig for utviklingen av reindriftsnæringen, og kan ikke fraskrive seg ansvaret og mulighetene til overordnet styring. En av statens viktigste funksjoner er, etter fylkesmannens oppfatning, å påse at reindriften foregår på en økologisk bærekraftig måte både av hensyn til reindriften selv og av hensyn til naturen og andre brukerinteresser. Noen framholder også at myndighetene ellers må ha mulighet til å gripe inn der det interne selvstyret svikter eller andre samfunnsinteresser gjør det nødvendig. Regjeringsadvokaten reiser på den bakgrunn spørsmål om det ikke bør innarbeides flere hjemler for offentlig intervensjon i de tilfeller hvor de privatrettslige organene ikke gjør det loven foreskriver eller opptrer på tvers av overordnede interesser.

Departementet er enig i at det i stor grad bør legges til rette for et næringsmessig selvstyre, men at dette må kombineres med regler som gjør det mulig for myndighetene å ivareta sitt ansvar for at reindriften kan utvikle seg som en økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig næring. Dette er også nødvendig av hensyn til internasjonale forpliktelser. Forholdet mellom næringsmessig selvstyre og myndighetenes ansvar for at reindriften blir bærekraftig har vært en utfordring i utformingen av politikken frem til nå, og vil også være det i tiden fremover. Det er viktig å ivareta de ulike hensynene på en god måte av hensyn til legitimitet og troverdighet både i reindriften og i forhold til andre brukerinteresser. Det må i denne forbindelse tas hensyn til konklusjonene i Riksrevisjonens undersøkelse «Bærekraftig bruk av reinbeiteressursene i Finnmark, dokument nr. 3:12 (2003-2004).» Her blir det bl.a. påpekt at det er behov for å fastsette mer presise rammebetingelser for reindriften for å sikre en bærekraftig utvikling. Departementet vil framheve at stabile rammebetingelser er en nødvendig forutsetning for en bærekraftig reindrift. Fastsetting av grenser mellom reinbeiteområder, distrikter og siidaområder er en sentral del av dette arbeidet. Dette arbeidet er i gang, og vil være et viktig bidrag for å få balanse mellom reintall og beiteressurser.

Reindriftsnæringen har stor kunnskap om drifts- og beiteforhold, og dermed forutsetninger for å vurdere hvor høyt reintallet kan være i forhold til ressursgrunnlaget. Det er imidlertid en del forhold som i enkelte områder kan gripe inn og forstyrre naturgitte tilpasningsmønstre. Dette må forstås med utgangspunkt i kombinasjonen av kollektive rettigheter, uavklarte grenseforhold, et historisk høyt antall utøvere, stort etableringspress samt kostnadsstrukturen i næringen. I tillegg er reindriftsnæringen også en moderne næring som anvender den teknologien som til en hver tid er tilgjengelig og fornuftig å bruke. Det vil derfor være behov for visse kontrollordninger, samt å legge inn sikkerhetsventiler i loven for å fange opp de tilfeller hvor det indre selvstyret ikke fungerer som forutsatt. En utfordring blir å finne den rette balansen mellom intern og offentlig styring. Reglene må også utformes slik at hensynet til den enkeltes rettssikkerhet blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Når det gjelder forutsetningen om at mange skal kunne eie rein, påpeker Fylkesmannen i Finnmark og Reindriftssjefen at dette kan være med på å øke presset på ressursene og svekke grunnlaget for en økologisk og økonomisk bærekraftig reindrift.

Departementet ser det slik at reindriften i utgangspunktet må ta stilling til slike strukturelle spørsmål. En grunnleggende forutsetning er imidlertid at dette ikke kommer i konflikt med de overordnede målsettinger om at reindriften skal være økologisk og økonomisk bærekraftig. At reindriftsutøvelsen må tilpasses naturgrunnlaget, er et selvfølgelig utgangspunkt. Videre skal reindriften, etter departementets oppfatning, fortsatt være en næring. Den må kunne vise til produksjon og verdiskaping. Dersom det blir for mange utøvere i næringen, vil det svekke lønnsomheten. Dette skyldes ikke minst at kostnadsstrukturen i reindriften krever en viss størrelse på driftsenheten for at den skal bli lønnsom. Uten et solid økonomisk fundament, vil reindriften langt på vei miste innhold og konsistens, og dermed også bidra til at det faktiske grunnlaget for den særlige beskyttelse reindriften og samiske kultur har, svekkes. Etter departementets syn vil mange av de momentene som vanskeliggjør fastsettelsen av reintallet, også gjøre seg gjeldende når det gjelder antallet utøvere i næringen. Det er derfor nødvendig å legge opp til kontrollrutiner som kan sikre at ikke næringen totalt sett får en tilpasning som svekker lønnsomheten. Det vises til drøftelsene nedenfor.

8.4 Lovens formål

Utvalgets forslag til formålsbestemmelse er i hovedsak en videreføring av formålsbestemmelsen i 1978-loven § 1. På bakgrunn av at reindriftsloven i første rekke gir regler om samisk reindrift, har utvalget foreslått at det foretas en oppdeling av formålsparagrafen, slik at utkastet § 1-1 gjelder lovens formål innenfor det samiske reinbeiteområdet og § 1-3 reindrift ellers i landet. Ved en slik oppdeling får man etter utvalgets oppfatning også klarere frem at loven skal legge forholdene til rette for samisk reindrift i samsvar med Grunnloven § 110 a og Norges internasjonale forpliktelser, jf. første ledd . Ordlyden er imidlertid foreslått noe endret for å gjøre den klarere og mer i samsvar med hva slags regler loven faktisk inneholder. Det er videre inntatt en henvisning til menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30.

En del av høringsinstansene påpeker at forholdet til øvrige samfunnsinteresser bør tydeliggjøres sterkere i en formålsbestemmelse. Særlig er noen av kommunene opptatt av dette hvor for eksempel Vadsø kommune framhever at forvaltningen av reindriften ofte har stor betydning i forhold til øvrige samfunnsinteresser, og at forhold som en i utgangspunktet antar vil være et internt anliggende for reindriften kan vise seg å ha betydning for samfunnet omkring. Norges Bondelag er kritisk til at lovutvalget fremmer forslag i § 1-1 som innebærer at det vil dreie seg om en ny formålsparagraf hvor reindriften som samisk næring gis en eksklusiv og selvstendig beskyttelse. Slike spørsmål hører etter Bondelagets oppfatning under Samerettsutvalget. Olje - og energidepartementet mener bestemmelsen framstår som unødig vidløftig, og at henvisning til Grunnloven § 110 a og folkerettens regler ikke bør inntas.

Advokatforeningen gir uttrykk for at bestemmelsen bør omarbeides og strammes inn slik at den ikke virker som en reservedelsbestemmelse for uhensiktsmessige/manglende bestemmelser i utkastet.

Sametinget har foreslått at følgende tas inn i formålsbestemmelsen:

«Myndighetene skal legge til rette for at reindriftsnæring kan utøves i overensstemmelse med samiske rettsoppfatninger og arbeidsmåter.»

Departementet ser det som riktig og nødvendig at hensynet til øvrige samfunnsinteresser synliggjøres i en formålsbestemmelse. Den tilsvarende bestemmelse i dagens lov gjør det, og departementet ser ikke noen grunn til å endre dette. Reindriften er en del av det norske samfunnet. Samisk reindrift skal bevares som et viktig grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv til gagn for reindriften selv og samfunnet for øvrig. For øvrig kan ikke departementet se at utvalgets forslag til formålsbestemmelse innebærer realitetsendringer i forhold til det som følger av dagens lov, og ulovfestet rett når det gjelder rettsgrunnlaget. Om rettsgrunnlaget, se nedenfor.

Departementet er imidlertid av den oppfatning, og som noen av høringsinstansene påpeker, at formålsbestemmelsen både slik den er i dagens lov og i utkastet, er lang og vidløftig. Departementet har derfor i sitt utkast forsøkt å utforme en helt ny og kortfattet bestemmelse uten at noen endring i meningsinnholdet er tilsiktet. Departementet mener også at de intensjoner som ligger bak Sametingets forslag om tillegg i formålsbestemmelsen blir ivaretatt gjennom disse formuleringer. Det vises til merknadene til bestemmelsen i kapittel 10.

Etter departementets syn bør forholdet til folkeretten tas ut av formålsbestemmelsen og omtales i en egen bestemmelse, jf. § 3. Det vises til merknadene til § 3 vedrørende ulikheter i oppfatningen mellom konsultasjonspartene når det gjelder formuleringen om tolkningsprinsipper i forholdet mellom ILO-konvensjonen nr. 169 og reindrifts­loven.

I formålsparagrafen er det tatt inn en bestemmelse om reindriftens arealer. Det vises til omtalen i kapittel 8.5 og merknadene til § 1.

Departementets utkast har ikke en egen formålsparagraf for reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet slik som foreslått av utvalget. Bestemmelsen er tatt inn som tredje ledd i § 1.

8.5 Reindriftens rettsgrunnlag og ­reindriftens arealer

En vurdering av spørsmål vedrørende reindriftens rettsgrunnlag har ligget utenfor utvalgets mandat. Utvalget har imidlertid foreslått at loven gir uttrykk for det som er fastslått i rettspraksis, at reindriften har sitt grunnlag i rettsstiftende bruk. Det vises til § 1-1 tredje ledd og § 1-2 i utvalgets forslag.

Regjeringsadvokaten reiser spørsmål om betydningen og hensiktsmessigheten av slike bestemmelser. Det anføres at bestemmelsene reelt sett kan bidra til å skape usikkerhet ved at det kan synes som om reindriftsnæringen etter disse bestemmelser skal kunne ha rettigheter som ikke framgår av loven. Advokatforeningen har tatt opp utvalgets begrepsbruk. I § 1-1 brukes uttrykket alders tids bruk. I § 1-2 brukes uttrykket fra gammel tid . I § 3-1 brukes uttrykket fra gammelt av. Det påpekes at denne vekslingen skjer uten nærmere kommentarer med hensyn til innholdet av dem. Det påpekes også at nyere Høyesterettspraksis (Selbudommen Rt. 2001 s. 767 og Manndalendommen Rt. 2001 s. 1229) nytter uttrykket alders tids bruk.

Sametinget gir også uttrykk for at begrepet alders tids bruk bør inn i en slik bestemmelse.

Departementet legger til grunn at det i dag er anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt selvstendige rettsgrunnlag uavhengig av loven basert på den bruk som har vært utøvd i de områder reindrift har foregått. Dette er fastslått i rettspraksis, senest i Selbudommen nevnt ovenfor. Departementet er enig med utvalget i at en bestemmelse med et slikt innhold, uttrykkelig bør inntas i loven slik at det ikke oppstår tvil om dette prinsippet.

Når det gjelder Regjeringsadvokatens anførsel, vil departementet framheve at loven ikke konstituerer reindriftsretten, men gir en nærmere beskrivelse av innholdet i disse rettighetene. Videre gir loven grunnlag for en regulering og styring av utøvelsen på tilsvarende måte som for andre rettigheter av opprinnelig karakter, for eksempel eiendomsretten eller allmenningsrettighetene. Dette kan ikke være til hinder for at driftsgrupper innen reindriften kan ha hevdet særskilte rettigheter utover det som følger av selve loven. De alminnelige hevdsregler må gjelde for reindriften på samme måte som for andre.

Departementet er enig med Advokatforeningen i at begrepsbruken så langt det er mulig bør være konsekvent, og at begrepet alders tids bruk er et uttrykk som både er dekkende og innarbeidet. Når lovutvalget i § 1-2 har brukt uttrykket fra gammel tid, har dette sammenheng med at det var det Samerettsutvalget foreslo i NOU 1997:4. Lovutvalgets forslag har samme ordlyd som Samerettsutvalgets forslag. I Finnmarksloven av 17. juni 2005 nyttes imidlertid nå begrepet alders tids bruk. Når det gjelder § 3-1 i utvalgets forslag, mener departementet at uttrykket fra gammelt av representerer en distinksjon som kan være hensiktsmessig. Den samiske reindriften forutsettes å finne sted der hvor reindrift fra gammelt av har foregått. Om vilkårene for etablering av reindriftsrett gjennom alders tids bruk foreligger, må det bli opp til domstolene å avgjøre ved eventuell tvist om dette. For øvrig er bestemmelsene her noe omredigert i forhold til utvalgets forslag.

Utvalget har også i en del sammenhenger ellers kommet inn på rettighetsmessige spørsmål og gitt uttrykk for sitt syn. Departementet har tatt dette til etterretning, og ikke foretatt noen nærmere vurdering av disse problemstillingene i denne proposisjonen.

Sametinget har for øvrig foreslått følgende generelle bestemmelse i loven:

«Ved utøvelse av offentlig myndighet etter annen lovgivning skal myndighetene ta hensyn til nødvendigheten av vern av samisk reindrift som grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv.»

Departementet viser til at det er foreslått følgende formulering i lovens formålsparagraf, § 1 annet ledd:

«Ansvaret for sikring av arealene påhviler både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere og myndighetene.»

Dette er nytt i forhold til utvalgets forslag. Etter departementets syn er det den norske stat som er forpliktet, men som gjennom lover, forskrifter og retningslinjer må sørge for at hensynet til reindriften blir ivaretatt også av kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen er innstilt på å følge dette opp så langt som mulig.

Både Sametingets flertall og NRL har foreslått at det etter ovennevnte formulering tilføyes følgende: «I tillegg har myndighetene et særskilt ansvar for å ivareta og sikre reindriftens arealer». Etter departementets syn er denne tilføyelsen overflødig, og kan dessuten svekke det ansvar som påhviler rettighetshaverne.

Det er en stor utfordring å skape forståelse for reindriftens arealbehov og de konsekvenser ulike tiltak kan få i forhold til reindriften. Bedre forståelse skapes bl.a. gjennom kommunikasjon med berørte interesser, det være seg både offentlige og private interesser. Videre er det sentralt at ulike inngreps virkning innenfor reinbeiteland blir dokumentert gjennom forskning. Departementet ønsker å prioritere dette området i tiden fremover.

Regjeringen vil arbeide videre med å sikre reindriftens arealer bedre. Arealpolitikken er under kontinuerlig utvikling. I utvikling av lover og forskrifter som styrer arealbruken, er det viktig at reindriftens interesser og behov blir synliggjort og ivaretatt. Dette er særlig viktig i forbindelse med den pågående revisjonen av plan- og bygningsloven. I arbeidet med en bedre sikring av reindriftens arealer, vil Regjeringen sette i verk prosesser der også andre samfunnssektorer vil bli trukket inn. Etter Regjeringens vurdering er dette sentralt for at ulike interesser og hensyn kan bli veid mot hverandre. Det pågående arbeidet som er satt i gang for oppfølging av ekspropriasjonssøknadene for Aursunden og Korssjøfjellet, er et konkret eksempel på hvordan slike prosesser kan legges opp.

I løpet av de siste årene har det skjedd en utvikling med frivillig avståelse av reindriftsrettigheter mot vederlag. Dette har spesielt skjedd i tilknytning til utbygging av vindmølleparker der distrikter har inngått privatrettslige avtaler med utbygger. Avtalenes innhold er ofte ikke kjent for andre enn avtalepartene, herunder den pris som oppnås. I den forbindelse reiser det seg flere problemstillinger. For det første er det et spørsmål om hvem som har kompetanse til å inngå avtaler med bindende virkning for øvrige reindriftsberettigede som blir berørt. Hvilket kollektivt beslutningsnivå har kompetanse til å inngå en slik bindende avtale: siidaen, distriktet eller området? For det andre er det et spørsmål om forvaltningen av de midler som tilføres reindriften gjennom avtalen. Her har det hersket en del uklarheter, bl.a. om disse midlene skal inngå i reindriftsfondet.

Departementet konstaterer at spørsmålet om kompetanse til å inngå slike avtaler både er lite utredet og rettslig komplisert. Det vil derfor bli tatt initiativ til å få denne problemstillingen nærmere utredet.

Når det gjelder bruken av slike avtalemidler, har det vært en del uklarheter om hvorvidt slike midler skal inn på reindriftsfondet på samme måte som midler som tilføres distriktet gjennom ekspropriasjon. Etter departementets vurdering er det naturlig at også midler som tilfaller distriktet eller siidaen gjennom avtaler skal inn på reindriftsfondet. Dette er også i tråd med formålet med reindriftsfondet. Det er imidlertid behov for å få dette klarere presisert i reglene for reindriftsfondet. Det vises i den forbindelse til § 47 og merknadene til denne bestemmelsen i kapittel 10.

8.6 Retten til å eie rein

Utvalget legger til grunn at bare personer av samisk ætt, og som har rett til reinmerke, skal kunne eie rein innenfor det samiske reinbeiteområdet, jf. utvalgets forslag §§ 4-1 og 7-3. Dette innebærer at man, foruten å være av samisk ætt, ved lovens ikrafttreden må ha hatt reindrift som hovednæring i samsvar med 1978-loven, eller at foreldre eller besteforeldre har hatt reindrift som hovednæring. Videre må reinen inngå i siidaandel eller sideordnet rekrutteringsandel.

Utvalget forutsetter at dette skal gjelde alle eierformer for rein, også for eksempel hold av rein på inngjerdet innmark eller når en dyrepark har rein til framvisning. Slikt hold av rein har etter dagens lov ikke vært ansett som reindrift, og dermed ikke kommet inn under reindriftslovens bestemmelser. Utvalgets forslag innebærer dermed en skjerpelse av adgangen til å ha rein, og er begrunnet med et ønske om å skape klarhet og å sikre at hold av rein har sin tilknytning til samisk reindrift. Utvalget foreslår imidlertid at det skal være en adgang til å gjøre unntak fra bestemmelsene dersom særlige grunner foreligger, jf. § 4-1 tredje ledd. Utvalget forutsetter at man bør være varsom med å nekte dispensasjon i forhold til personer som i dag eier rein uten å komme i konflikt med loven, men som ikke vil ha en slik adgang etter ny lov.

Det har under høringen ikke framkommet vesentlige innvendinger imot dette.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag. Det er behov for klare regler, og etter 1978-loven har det stadig oppstått spørsmål om hvilke former for hold av rein som faller henholdsvis utenfor eller innenfor lovens system. Som utvalget, forutsetter departementet at man bør være varsom med å nekte dispensasjon i forhold til personer som i dag eier rein uten å komme i konflikt med loven, men som ikke vil ha en slik adgang etter ny lov. Etter departementets syn er reindriften helt øst i Finnmark, hvor det er reist spørsmål om vilkårene i § 3 første ledd i dagens lov er oppfylt, et tilfelle som naturlig faller inn under de formål som en unntaksbestemmelse skal fange opp. For øvrig forutsettes unntaksbestemmelsen bare å få anvendelse som en sikkerhetsventil i særskilte tilfeller. Til forskjell fra utvalgets forslag, legges myndigheten til å dispensere til reindriftsstyret. Dette gjøres for å få en så ensartet praksis som mulig.

Det har i forbindelse med konsultasjonene vært reist spørsmål i tilknytning til det tidligere verdesystemet, og om slike ordninger kan etableres gjennom unntaksbestemmelsen. Etter 1933-loven var det ikke uvanlig med et slikt system. Verdesystemet innebar at fastboende eide noen rein, kalt sytingsrein, som ble voktet innenfor flokken til en reindriftssame. Sametingets flertall presiserer i sitt vedtak at de forutsetter at verdesystemet omfattes av denne unntaksbestemmelsen.

Utvalget konstaterte for sin del at denne adgangen opphørte gjennom ikrafttredelsen av 1978-loven. Det er ingen ting som tyder på at utvalget hadde noen gjeninnføring av verdesystemet i tankene.

Departementet presiserer at adgangen til dispensasjon ikke skal innebære noen åpning for en reetablering av verdeliknende forhold. Dette er et spørsmål som eventuelt må bli gjenstand for en grundig vurdering, og som ikke faller innenfor denne revisjon.

Et annet spørsmål som reiser seg i denne forbindelse, er hvem som kan ha rein i siidaandel/sideordnet rekrutteringsandel, jf. utvalgets forslag § 4-1 annet ledd og utkastet § 9 annet ledd. Etter hovedregelen kan man ikke eie rein uten at den inngår i siidaandel/sideordnet rekrutteringsandel.

Utvalget har, i samsvar med dagens lov, lagt opp til at det er en nærmere angitt slektskapskrets som kan ha rein i siidaandel, jf. § 4 annet ledd i 1978-loven og § 4-9 i utvalgets forslag. Utvalget har vurdert å ikke ha andre begrensninger for å eie rein enn kravet om reinmerke i § 7-3. Imidlertid konkluderte utvalget med at det med en så vid personkrets kunne være vanskelig for lederen å motstå press fra andre om å ha rein i siidaandelen. Det måtte etter utvalgets syn også gis regler for hvem av reineierne som skulle ha reindriftsrettigheter. Alle kan etter utvalgets oppfatning ikke ha slike rettigheter.

Reindriftssjefen har gitt uttrykk for at loven ikke bør ha en slik konkret angivelse av hvem som skal kunne ha rein i en ansvarlig enhet. På den måten vil lederen i større grad bevisstgjøres med hensyn til hvor mange vedkommende tar inn i enheten. Sametinget ser heller ikke behov for en slik begrensning. Spørsmålet har også vært oppe under konsultasjonene. Der gikk både Sametinget og NRL inn for en endring som medfører at det ikke konkret angis hvem som skal kunne ha rein i en ansvarlig enhet.

Departementet ser at det kan reises spørsmål om en slik avgrensning er hensiktsmessig. En adgang til å eie rein for en nærmere angitt krets slik både dagens lov og utvalgets forslag gir anvisning på, kan fort bli betraktet som en rettighet. Selv om det formelt ikke er slik, kan det rent faktisk være vanskelig for innehaver av ansvarlig enhet å nekte disse tilhold i enheten.

Departementet er kommet til at en slik begrensning av personkretsen ikke lenger bør opprettholdes. Det kan også pekes på at utkastet § 10 annet ledd uttrykkelig tydeliggjør at ansvarlig leder bestemmer hvem som får eie rein i andelen og vedkommendes reintall. Gjennom dette forutsettes det at innehaver av siidaandel under enhver omstendighet har et bevisst og reflektert forhold til hvem som tas inn i siidaandelen. Etter dette legger departementet til grunn at det ikke er behov for særskilte regler om hvem som skal kunne utøve reindriftsrett.

Utvalget har i § 4-2 foreslått at det bare er innehaver av siidaandel som må være bosatt i Norge. Andre skal kunne eie rein uten å være bosatt her.

Det har i høringen ikke framkommet vesentlige innvendinger imot dette.

Departementet er enig i at bosattkravet bare skal gjelde for innehaveren av andelen. Det er i forhold til han eller henne at formelle eller praktiske hensyn gjør dette nødvendig. Dette gir grunnlag for fleksibilitet for eksempel når det gjelder innehaverens barn. Som utvalget peker på, er etablering på tvers av landegrensene ikke uvanlig, og bosetting for eksempel i Sverige bør ikke være til hinder for at man fortsatt kan eie rein i foreldrenes flokk i Norge.

8.7 Siida

Et viktig forhold for utvalget har vært å gi siidaen en plass i loven. De fleste høringsinstanser stiller seg i utgangspunktet positive til at siidaen gis en framtredende rolle i lovgivningssammenheng. Norske Reindriftsamers Landsforbund er fornøyd med at siidabegrepet er foreslått som grunnbegrep. Det påpekes imidlertid at det som fortsatt mangler er benevnelser på grunnpilaren som en familiedrift er bygget rundt – siiddaisit. Fylkesmannen i Finnmark framhever at siidaens rolle utad er uklar, og at det er spørsmål om hvor langt man kan gå i å lovfeste regler for organiseringen av slike privatrettslige arbeidsfellesskap. Områdestyret i Nordland påpeker at siidaens vekslende og uformelle struktur vanskelig kan formaliseres. Regjeringsadvokaten gir uttrykk for at lovforslaget på disse punkter kan innebære økt fokus på privatisering og eksklusive rettigheter som igjen vil kunne føre til økte stridigheter internt. Reindriftssjefen reiser spørsmål om hvordan den enkelte siidas areal nærmere skal defineres, og gir uttrykk for at loven burde inneholde føringer på hvordan dette skal skje.

Etter departementets syn kan det ikke være tvilsomt at siidaen i dag er et viktig element i reindriftssamfunnet. Dette tilsier en sentral plass også i lovgivningssammenheng. Departementet viser til utvalgets omfattende redegjørelse i kapittel 9 for siidaen som begrep og dens betydning sosialt, arbeidsmessig og organisatorisk. Det vises også til NOU 2001:34 Samiske sedvaner og rettsoppfatninger del V . Som det framgår her, dreier siidaen seg om slektskapsbaserte og svært fleksible organisasjonsformer som innbefatter stor grad av individuell autonomi og situasjonsbestemt lederskap. Tilsvarende organisasjoner finnes i andre arktiske befolkninger, og de har sin naturlige forklaring i at svært skiftende klima og ressurstilgang nødvendiggjør avpasning av gruppestørrelser etter års­syklus.

Dette innebærer imidlertid utfordringer når de lovgivningsmessige rammer skal fastlegges. For at et begrep skal kunne ha rettslig betydning, må det blant annet ha et innhold som i tilstrekkelig grad er presist. Siidaen må altså la seg definere på en slik måte at den kan danne basis for rettslige konstruksjoner. Samtidig skal fleksibiliteten i størst mulig grad beholdes.

Etter departementets syn vil det ut fra definisjonen av siida være klart hvem som utgjør personkretsen i siidaen. Siidaen selv vil ha en oppfatning om hvem som til enhver tid inngår i det fellesskapet den konkrete siidaen representerer. Det forutsettes også at en siida utøver reindrift på bestemte arealer. Som nevnt har det vært reist spørsmål om hvordan dette areal skal avgrenses. Etter departementets oppfatning ligger dette implisitt i konstateringen av at det foreligger en bestemt siida. Siidaen er knyttet til et areal, og mangler arealet foreligger det i prinsippet heller ingen siida. Erik Solem, tidligere sorenskriver i Tana, skriver at det blant reindriftssamene er klare oppfatninger om beitetrakters tilhørighet til bestemte siidaer, både hva gjelder vinter- og sommerbeitene, og at det er en kontinuitet i dette ved at disse går i arv. Departementet har ikke holdepunkter for å anta at det ikke fortsatt er slik i praksis. I de fleste sammenhenger må det framstå som rimelig klart hvordan beitene fordeler seg mellom de ulike driftsgrupper som måtte eksistere, og en nærmere avklaring må også finne sted gjennom fastsettingen av reglene om beitebruk, jf. utkastet § 59. Når det gjelder Regjeringsadvokatens anførsel om at forslaget kan gi økt fokus på privatisering og eksklusive rettigheter som igjen kan gi økte stridigheter internt, er dette selvfølgelig en mulighet man ikke kan se bort fra. Departementet tror imidlertid at overføring av ansvar og ryddige prosesser i stor grad vil forebygge slike problemer. Departementet er på det rene med at det for vår-, høst- og vinterbeitene i Finnmark gjør seg gjeldende en del særskilte problemstillinger, og som må følges opp nærmere.

Når det gjelder spørsmål i tilknytning til siidaens rettsevne/rettslige handleevne og partsevne/prosessuelle handleevne, har utvalget drøftet dette under punkt 9.9.4 og det sies her:

«Det vanlige vil være at forvaltningsvedtak retter seg mot en person (fysisk eller juridisk). Slik vil det normalt også være innen reindriftsnæringen.

Særlige spørsmål oppstår imidlertid i forhold til siidaen, som etter utvalgets forslag forutsettes å få en sentral plass i loven, og det kan reises spørsmål om i hvilken utstrekning fattede vedtak kan rette seg mot den. I en større sammenheng blir det spørsmål om siidaens rettsevne/rettslige handleevne og partsevne/prosessuelle handleevne.

I utvalgets forslag til ny reindriftslov § 8-10 er siida definert slik:

«Med siida forstås i denne lov en geografisk og sosial gruppe av reineiere som utøver reindrift i fellesskap på et bestemt areal. Denne lov skiller mellom sommersiida og vintersiida. En sommersiida utøver reindrift i fellesskap i hovedsak på sommer- og høstbeiteområdene. En vintersiida utøver reindrift i fellesskap i hovedsak på vinterbeite- og vårbeiteområdene.»

Det må trolig kunne legges til grunn at siidaen i seg selv ikke uten videre har rettsevne/rettslig handleevne. Det dreier seg om et fellesskap som er forholdsvis løst basert og normalt uten formell struktur. Etter norsk rett kreves vanligvis noe mer for at en slik sammenslutning skal kunne foreta rettslige disposisjoner som binder de enkelte deltakerne. I forhold til stiftelser og foreninger stilles det krav om organisasjonsform, en viss struktur og fasthet for at slike skal ha partsevne i sivilprosessen. Dess fastere organisasjonsstrukturen er, dess mer taler det for partsevne. En formalisert medlemsskapsordning vil likeledes være et moment for partsevne. I Rt. 1988 side 1161 ble det understreket at «partsevne» er et relativt begrep, og at avgjørelsen av om partsevne foreligger eller ikke, må treffes i forhold til hva saken gjelder. I Rt. 2000 side 1578 ble det for eksempel kort konstatert at en siidagruppe måtte ha adgang til å fremme erstatningskrav hvor det var klart at nettopp denne definerte gruppen ble rammet av et inngrep.

I de ulike sammenhenger vil siidaen kunne definere seg selv slik at det er uttrykkelig klarlagt hvem som skal være ansvarlig. I kontraktsforhold vil normalt dette være en forutsetning, idet en avtalepart neppe vil finne det tilfredsstillende å forholde seg til en mer eller mindre løs og til dels vekslende gruppe. Tilsvarende dersom den skal søke om tillatelser, økonomiske tilskudd mv., jf. 1978-loven § 12 annet ledd om godkjenning av gjerder og anlegg samt forskrift om tilskudd til gjeterhytter og andre reindriftsanlegg, jf. forskrift 17. juni 1999 om Reindriftens utviklingsfond kapittel 3. Ansvarsforholdet må være entydig definert.

Vanskeligere vil det kunne være ved for eksempel hytter og anlegg som er oppført på siidaens område uten tillatelse, eller ved pålegg om reintallsreduksjon. Hvem skal et rivingspålegg rettes mot? Hvem skal et vedtak om reintallsreduksjon rettes mot når det er fastsatt et høyeste reintall for siidaen?

Er det opprettet et styre for siidaen, vil et pålegg om riving av anlegg kunne rettes mot det. I utkastet er det imidlertid ikke lagt opp til at siidastyre skal være obligatorisk, jf. utkastet § 8-11. Dersom ingen ansvarlig kan identifiseres, må konsekvensen bli at riving uten videre kan finne sted. I Ot. prp. nr. 28 (1994-95) er det sagt følgende om dette:

«Vedtak om riving skal følge forvaltningslovens regler, jf. ny § 35. Før riving eller endring iverksettes skal normalt eieren av anlegget gis en frist til selv å fjerne det. Dersom det ikke kan fastslås hvem som er eier, kan reindriftsagronomen sette i verk fjerningen uten slik frist, jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd.»

Ved reintallsreduksjon vil nok et pålegg måtte rette seg mot den enkelte reineier. Eiendomsretten til reinen er individuell. Der hvor det er fastsatt et høyeste reintall for den enkelte siidaandel, se utkastet § 9-4 femte ledd, vil reduksjonskravet gjelde det overskytende. Er det ikke fastsatt noe slikt tall, må det skje en forholdsmessig reduksjon i alle siidaandeler i siidaen. Det vises for øvrig til utkastet § 9-4.

I forbindelse med tvangsmulkt og andre økonomiske sanksjoner, vil det kunne være et problem dersom siidaen ikke har noen eiendeler. Rettes mulkten/avgiften mot siidaen som sådan, og ikke mot de enkelte reineiere i siidaen, er det bare siidaens midler som kan brukes til oppfyllelse av kravet. Dette kan tale for å stille krav om (en form for) siidakasse, jf. utkastet § 8-14.»

I og med at utvalget foreslår å gi siidaen en mer sentral plass i den nye reindriftsloven, ønsket departementet å vurdere mer inngående muligheten for å gjøre siidaen til det operative og juridiske styringsnivået i reindriftsloven. På den bakgrunn ble det i februar 2005 nedsatt en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere disse forhold nærmere. Gruppen avga sin rapport i januar 2006. Arbeidet viste seg etter hvert å være både omfattende og komplekst, noe som medførte at det tok lengre tid enn forutsatt.

Gruppen har hatt som viktig forutsetning for sine drøftelser at de regler som eventuelt fastsettes ikke må medføre unødvendige endringer av siidaen som et praktisk arbeidsfellesskap. Gruppen har derfor ikke sett det som ønskelig å gi detaljerte regler om siidaens organisering mv i større grad enn det som er nødvendig for at den skal kunne utføre visse oppgaver og roller. Gruppen anbefaler av den grunn heller ikke at siidaen pålegges å organisere seg som et selskap eller som andre kjente rettssubjekter. Gruppens vurderinger og forslag er imidlertid at det bør lovfestes at siidaen skal ha en fast representant for at den i større grad enn i dag skal få rettslig handleevne. Videre anbefales det at siidaen gis anledning til å foreslå hvordan en reduksjon av reintallet skal foretas før eventuelt lovutvalgets bestemmelser om reintallsreduksjon settes inn.

Departementet viser til utvalgets og gruppens drøftelser, og kan ikke se at det foreligger alvorlige innvendinger mot at siidaen gis en plass i loven slik som foreslått av utvalget. Departementet har imidlertid forenklet noen av reglene om siidaen på bakgrunn av utvalgets rapport samt innspill fra Sametinget og NRL under konsultasjonene.

Norske Reindriftsamers Landsforbund har i sin høringsuttalelse tatt opp spørsmålet om rollen til den såkalte siidaisit. Denne er å betrakte som en husbond i siidaen, og er ikke valgt, men er leder i kraft av sin stilling som stor reineier eller som den eldste eller mest innflytelsesrike på annen måte. Departementet kan ikke se grunn til noen formalisering av denne rollen i lovsammenheng. Forslaget slik det foreligger, vil imidlertid etter departementets syn ikke være til hinder for en videreføring av de uformelle strukturelle og institusjonelle elementene som finnes i reindriftssamfunnet.

8.8 Siidaandel

Utvalget har foreslått innføring av begrepet siidaandel. Med dette skal forstås en familiegruppe som er en del av en siida, og som driver reindrift under ledelse av en person eller ektefeller/samboere i fellesskap. Utvalget har funnet det nødvendig fortsatt å ha en enhet med en ansvarlig leder for på en klar måte kunne forankre driftsansvar i forhold til andre reineiere, myndigheter og øvrige samfunnsinteresser.

Høringsuttalelsene avspeiler litt forskjellige oppfatninger.

Advokatforeningen slutter seg til Karen Marie Eira Buljos særuttalelse hvor det gis uttrykk for at begrepene siidaandel og rekrutteringsandel er en form for fornorskning.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger. Det er nødvendig å tydeliggjøre et driftsmessig ansvarsforhold. Samtidig er det viktig å tydeliggjøre forankringen i det fellesskapet siidaen utgjør, noe som dagens driftsenhetsbegrep ikke gjør. Det har vært en utfordring for utvalget å finne et begrep som skal være dekkende for de underliggende realiteter og fungere rettsteknisk. Et mindretall i utvalget foreslo bearadoallo og definerer dette på samme måte som flertallet definerer siidaandel. Flertallet var enig i at det er en parallell, men kom til at det kunne gi uriktige assosiasjoner i forhold til de regler som utvalget foreslår når det gjelder nyetablering innenfor siidaen (se nedenfor). Poenget er å framheve med tydelighet det forhold at det her er tale om en del av en siida. Departementet slutter seg på den bakgrunn til utvalgets forslag om å bruke begrepet siidaandel. På bakgrunn av innspill under konsultasjonene, har imidlertid departementet valgt å presisere at det med en siidaandel, i tillegg til familiegruppe, også forstås en enkeltperson som del av en siida.

8.9 Etablering av siidaandel

Etter utvalgets forslag skal ansvarlige ledere av siidaandeler ved enstemmighet kunne beslutte at det skal etableres en ny siidaandel i siidaen under ledelse av en utpekt person som er myndig og fyller lovens generelle krav. Denne adgangen gjelder i første rekke i sommersiidaen, idet det er en forutsetning for etablering av ny siidaandel at det er fastsatt øvre reintall for siidaen. For sommersiidaen skal det i henhold til bruksreglene fastsettes høyeste reintall, jf. §§ 9-1 og 9-4 i utvalgets forslag. Er det også fastsatt høyeste reintall for vintersiidaen, kan lederne for siidaandelene innenfor denne siidaen bli enige om opprettelse av ny siidaandel.

Selv om reintallet forutsettes holdt innenfor det øvre reintall som er bestemt for siidaen, uttrykker enkelte høringsinstanser bekymring for at ordningen kan være reintallsdrivende der hvor et sterkt etableringspress gjør seg gjeldende. Fylkesmannen i Finnmark påpeker at i siidaer med mange unge som ønsker å etablere seg i reindriften, vil det være et betydelig sosialt press for å opprette nye andeler, noe som kan føre til overetablering og redusert avkastning for alle. For å sikre økologisk og økonomisk bærekraft bør det etter fylkesmannens mening opprettholdes en form for etableringskontroll. Reindriftssjefen uttrykker på tilsvarende måte bekymring for at det kan finne sted en overetablering med reintallspress til følge.

Andre ser det ikke slik. Blant annet gir Ytre Troms Reinsamelag uttrykk for at ingen ansvarlig siida vil være interessert i å utarme egne beiteressurser. Reindriftsstyret påpeker at nye siidaandeler ikke kan opprettes før høyeste reintall for siidaen er fastsatt. Opprettelse av nye siidaandeler forutsetter enighet og enstemmighet, samt at reintallet må holdes innenfor det reintallet som er bestemt for siidaen. Reindriftsstyret legger også til grunn at reineierne neppe har noe ønske om å fordele knappe goder som reintall på for mange.

Departementet vil påpeke at dette er vanskelige spørsmål. Etter departementets syn bør imidlertid det naturlige utgangspunkt være at reindriften selv regulerer tilgangen til næringen. Dessuten vil det etter departementets syn i de fleste tilfeller ligge en effektiv begrensning i kravet om enstemmighet. En forutsetning er likevel at det er fastsatt ytre rammebetingelser for reindriften i form av et øvre reintall for siidaen. Departementet slutter seg dermed til utvalgets forslag på dette punkt.

Etter utvalgets forslag skal områdestyret ved etablering av ny siidaandel kontrollere at de formelle vilkår er oppfylt. Etter departementets syn bør områdestyret også foreta en prøving av om etableringen svekker grunnlaget for en bærekraftig reindrift i siidaen. I tråd med utvalgets mindretall foreslås også en adgang for områdestyret til å nekte godkjenning der hvor det gjennomsnittlige reintallet i siidaen etter en etablering vil være mindre enn 250. Sametinget går inn for å stryke dette vilkåret, og viser til at det er andre forhold enn reintallet som bør ligge til grunn ved etablering av ny siidaandel, f.eks. en eventuell mangel på arbeidskraft i siidaaen. Det vises for øvrig til merknadene til bestemmelsen nedenfor.

8.10 Sideordnet rekrutteringsandel

Dette forslaget fra Reindriftslovutvalgets side representerer en nyskaping og er begrunnet i behovet for smidigere generasjonsoverganger. Det er innehaveren av den enkelte siidaandel som alene forutsettes å kunne bestemme om sideordnet rekrutteringsandel skal opprettes dersom vilkårene for øvrig er oppfylt.

De fleste høringsinstanser har en positiv innfallsvinkel til denne ordning, men fra noen påpekes det at også dette kan være reintallsdrivende ved at presset i næringen forsterkes ytterligere. Områdestyret i Nordland ser behovet for å få til smidige generasjonsoverganger og sikre rekrutteringen, men dette må likevel ikke ramme fellesskapet på en urimelig måte. Det anføres at forslaget innebærer en fare i så henseende. Fellesskapet er utelukket fra å ta beslutningen, men må bære konsekvensene. Det bør derfor blant annet være en tidsbegrensning for hvor lenge ordningen med sideordnet rekrutteringsandel kan vare for den enkelte. Områdestyret for Sør-Trøndelag/Hedmark uttrykker skepsis mot ordningen, og mener at det i hvert fall bør være noe som det skal være opp til distriktsstyret å bestemme gjennom bruksreglene.

Departementet har vært i betydelig tvil om dette spørsmålet. Hovedinnvendingen er at en slik ordning kan føre til et stort etableringspress som på sikt både vil svekke den økonomiske lønnsomheten i næringen, samt være reintallsdrivende. Det vises her til de drøftinger som er foretatt under kapittel 8.3 og 8.19. Samtidig ser man at det kan være hensiktsmessig å få til en ordning som legger grunnlag for smidigere generasjonsoverganger. Det er viktig å kunne planlegge overdragelse av driftsenhet, og samtidig sikre kontinuitet, trygghet og status i denne overgangsperioden. På den bakgrunn kan departementet slutte seg til forslaget om å etablere slike rekrutteringsandeler, men det må settes langt klarere vilkår for en slik etablering enn det utvalget foreslår. Etter departementets oppfatning bør det være en forutsetning at det blir fastsatt et høyeste reintall som den ordinære og sideordnede andelen i sum må holde seg innenfor. Dette for å unngå at etablering av sideordnet rekrutteringsandel skjer på bekostning av de øvrige siidaandelene. Departementet har vurdert å la distriktsstyrene selv bestemme gjennom bruksreglene om det skal være adgang til å etablere sideordnet rekrutteringsandel. Blant annet på bakgrunn av det som har framkommet under konsultasjonene, har departementet ikke funnet grunn til å forfølge dette videre.

Departementet foreslår at det tilføyes et vilkår om at det ved etablering av en slik andel inngås en avtale for overtakelse av den ordinære siidaandelen. Både Sametinget og NRL sluttet seg til denne tilføyelsen.

Utvalget har foreslått en nedre aldersgrense på 50 år. Departementet ser det som uhensiktsmessig med en slik aldersgrense. Det kan ikke utelukkes at det kan være gode grunner for å etablere sideordnet rekrutteringsandel før fylte 50 år. Derimot bør det gjelde en tidsbegrensning med hensyn til hvor lenge en slik enhet kan bestå. Departementet foreslår her 7 år. Formålet med rekrutteringsandelene er å legge til rette for smidige generasjons­overganger, og går man inn på dette bør tidshorisonten for endelig overtakelse ikke ligge for langt borte. Det vises for øvrig til merknaden til bestemmelsene. Sametinget og NRL har under konsultasjonene sagt seg enige i at det settes en tidsbegrensing.

Etter departementets syn er det imidlertid ikke aktuelt å tilføre disse sideordnede rekrutteringsandelene faste tilskudd over reindriftsavtalen. Før den ordinære siidaandelen overføres til lederen av den sideordnede rekrutteringsandelen, vil det kun være aktuelt å gi produksjonstilskudd. Etter departementets vurdering er dette nødvendig for at ikke ordningen skal medføre utilsiktede tilpasninger. Det er også viktig å ta hensyn til at en slik endring i reindriftsloven ikke fører til at bevilgningene over reindriftsavtalen økes. Dersom de nye enhetene skal få tildelt faste tilskudd, vil det svekke det økonomiske grunnlaget for de ordinære siidaandelene.

8.11 Samboerskap

Utvalget har foreslått at samboerskap på visse vilkår likestilles med ekteskap. De fleste høringsinstanser slutter seg til dette.

Departementet ser det slik at det som en følge av den generelle samfunnsmessige utvikling er riktig å likestille samboerskap med ekteskap. Utvalget har foreslått en varighet av samboerskapet på fem år (§ 4-5 punkt 2 bokstav c). Departementet foreslår her to år, noe som er i samsvar med tilsvarende bestemmelse i hustandsfellesskapsloven. Sametinget og NRL sluttet seg til denne endringen.

8.12 Likestillingsmessige forhold

I tilknytning til bestemmelsene om siidaandel, sideordnet rekrutteringsandel mv. reiser det seg en del likestillingsmessige spørsmål. Utvalget har i § 4-5 foreslått en egen bestemmelse om ektefelle/samboers stilling.

Flere høringsinstanser er opptatt av disse forhold. Likestillingsombudet sier blant annet at man i dagens lovgivning har erfart at det spesielt er gifte kvinner som diskrimineres. Dette gjelder særlig i saker der kvinnen er den av ektefellene som har egen driftsenhet. I henhold til reindriftsloven § 4 annet ledd vil en mann i denne situasjonen få avslag på en eventuell søknad om å få overført en driftsenhet til seg. Dersom mannen med dette utgangspunktet skal få overført en driftsenhet til seg, er eneste mulighet at ektefellene skilles eller at kvinnen sier fra seg sin driftsenhet. Reindrift er som nevnt et mannsdominert yrke. Likestillingsombudet framholder at dette kan medføre at kvinnene vil kunne føle seg presset til å gi fra seg sin driftsenhet, slik at mannen skal få mulighet til å registrere en driftsenhet på seg.

Reindriftsstyret og Reindriftssjefen kommer i sine uttalelser inn på de samme forhold, og framhever at begge ektefeller/samboere må gis adgang til å drive hver sin siidaandel.

Departementet vil presisere at man her står overfor viktige spørsmål. Dagens reindriftslov må anses som kjønnsnøytral. Det samme gjelder utvalgets forslag. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig i et likestillingsperspektiv dersom bestemmelsene i praksis motvirker likestilling mellom kjønnene. Norge har ratifisert FNs kvinnekonvensjon, og den er nå inkorporert i norsk rett, jf. likestillingsloven § 1b. Konvensjonen er det viktigste redskapet på overnasjonalt plan i arbeidet for å bedre kvinners stilling i alle deler av verden. Statene som har ratifisert konvensjonen plikter å innarbeide de enkelte artiklene i nasjonal lovgivning og iverksette tiltak som sikrer oppfølging i praksis. På mannsdominerte områder kan det være et stort behov for synliggjøring av kvinnekonvensjonen og de forpliktelser som ligger i den. Departementet mener således det er riktig og nødvendig at ektefelle/samboere gis mulighet til å inneha hver sin selvstendige enhet også under ekteskap/samboerskap selv om dette kan representere vanskelige problemstillinger i områder med stort etableringspress. Sametinget og NRL støtter endringen. Det vises for øvrig til merknadene til § 13.

8.13 Alminnelige regler om utøvelse av reindrift

Utvalget har foreslått et eget kapittel som inneholder alminnelige regler om utøvelse av reindrift. Det dreier seg her om en lovfesting av regler for god reindriftsskikk.

Det har i høringen ikke framkommet sterke prinsipielle innvendinger mot forslaget. Sametinget uttrykker at det er fornøyd med at uskrevne regler om god reindriftsskikk tas inn i loven.

Derimot gjør det seg en betydelig motstand gjeldende mot at begrepet gjeting bringes inn, jf. § 6-2 i utvalgets forslag. Det framheves at det framstår som lite tidsmessig og kan gi gale assosiasjoner i forhold til det som er bestemmelsens formål.

Departementet foreslår at uttrykket tilsyn isteden nyttes. Dette er etter departementets syn et uttrykk som gir fleksibilitet og er mer hensiktsmessig i forhold til det som er formålet med en slik bestemmelse, det vil si å unngå at vedkommendes reindrift er unødig til skade og ulempe internt eller i forhold til andre interesser. For øvrig vil departementet påpeke at det gjennom bruksreglene kan gis nærmere bestemmelser om de forhold som dette kapittelet omhandler.

8.14 Reinmerke

Et registrert reinmerke forteller hvem som er eier av rein. Det er lange tradisjoner for å merke rein for å identifisere eierskap til reinen. I lovverket har merking av rein vært innarbeidet siden lovene av 1888 og 1897.

Riksadvokat Kjerschow gir en grundig utredning av merkesystemet innen reindriften i sitt utkast til lov om reindrift av juli 1922. I dette dokumentet drøfter han ulike problemstillinger knyttet til reinmerking, bl.a hvilken status reinmerke har. Det legges til grunn at det er å betrakte som en eiendom. Denne forståelsen har reineiere fortsatt i dag, men nyere lovgiving setter begrensninger for hvem et reinmerke kan overføres til. Likevel er det system som Kjerschow beskriver fortsatt i bruk.

Reindriftslovkomiteen, som avga sin innstilling i 1966, drøfter muligheten for forenkling av merkebestemmelsene, men konkluderer med at det systemet man har i dag, og som har utviklet seg over lang tid, virker godt i praksis. Komiteen finner det derfor riktig å beholde bestemmelsene fra 1933-loven.

Da Landbruksdepartementet la frem forslag til ny reindriftslov (Ot.prp.nr. 9 (1976-77)), fant man det formålstjenlig å begrense lovens bestemmelser om merking av rein og om reinmerker til noen få nøkkelbestemmelser. Samtidig ble det overlatt til Kongen å gi de nødvendige utfyllende bestemmelser av mer teknisk og praktisk art.

Reindriftslovutvalget foreslo i sin utredning å ta alle bestemmelser om merking av rein inn i loven. Bestemmelsene er, med enkelte endringer, en videreføring av bestemmelsene i 1978-loven og Landbruksdepartementets forskrifter om merking av rein fastsatt 12. juni 1984. Bakgrunnen for Reindriftslovutvalgets forslag er bl.a. at det er knyttet sterke tradisjoner til reinmerke, og at lovfesting synliggjør denne delen av reindriftskulturen på en bedre måte.

I tillegg til at det er tatt inn i loven bestemmelser som i dag finnes i forskrift, er det foretatt noen endringer. I utvalgets utkast § 7-3 er kravet om å være bosatt i Norge for å ha rett til reinmerke videreført ved en inkurie.

Sør-Trøndelag og Hedmark Reinsamelag påpeker at det er store variasjoner innen det samiske reinbeiteområdet når det gjelder merking av rein, og ber om at dette følges opp gjennom regionale tilpasninger av merkereglene. Andre kommer også inn på dette.

Som tidligere nevnt, har departementet vurdert en mulighet for avvikende bestemmelser ut fra regionale ulikheter, men er kommet til at dette ikke er hensiktsmessig.

Kapittelet om reinmerking er noe omredigert i forhold til utvalgets forslag. Det vises til merknadene til de enkelte bestemmelser.

8.15 Distrikt og distriktsstyring

Utvalget foreslår at distriktsordningen opprettholdes, men at distriktsstyret rendyrkes som et privatrettslig organ.

Høringsuttalelsene slutter i det alt vesentlige opp om dette. Det påpekes imidlertid blant annet fra Reindriftssjefens side at de foreslåtte regler om distriktsstyring framstår som forholdsvis kompliserte. Reindriftssjefen gir også uttrykk for at en del av de oppgaver distriktsstyret skal ha som privatrettslig organ i realiteten er offentligrettslige. Det reises også spørsmål om forholdet mellom distriktsstyrets og årsmøtets myndighet. Sør-Trøndelag/Hedmark reinsamelag påpeker at årsmøtet etter forslaget ikke vil være øverste beslutningsorgan i distriktet, og at dette aktualiserer problemstillinger i forhold til demokrati og selvstyre innad i distriktet. Reindriftsstyrets flertall påpeker for sin del at dersom årsmøtet skal kunne overprøve distriktsstyrets beslutninger, vil det bety at det fortsatt vil kunne være slik at en gruppering i distriktet styrer det hele. Reindriftsstyrets flertall viser videre til Sivilombudsmannens uttalelse om inhabilitet og rolleblanding.

Departementet har erfart at den offentligrettslige rollen som distriktsstyrene er tildelt etter dagens lov, har skapt problemer. Nærhet til dem det gjelder, har gjort det vanskelig å gripe inn, i tillegg til at det fort oppstår formell inhabilitet. Dette er et forhold som også Sivilombudsmannen har vært opptatt av i forbindelse med konkrete problemstillinger ombudsmannen har hatt til behandling. Sivilombudsmannen har generelt påpekt at forvaltningsmodellen må utformes slik at næringsutøverne har tillit til at alles interesser ivaretas på en tilfredsstillende måte, og at man ikke kan legge til grunn et annet innhold i forvaltningslovens habilitetsregler enn ellers. Departementet er derfor enig i at det er mest hensiktsmessig at distriktsstyret kun har oppgaver av privatrettslig karakter.

Departementet er ikke enig i det som er anført om at en del av de oppgaver distriktsstyret forutsettes å ha etter forslaget er av offentligrettslig karakter. Selv om distriktsstyrets beslutninger følger av lov og er bestemmende for reineiernes rettigheter og plikter, er de ikke utslag av offentlig myndighetsutøvelse så lenge lovgiver ikke har forutsatt at dette skal være en offentlig oppgave. Heller ikke etterfølgende offentlig godkjenning (f.eks. av områdestyret) endrer etter departementets syn dette, selv om godkjenningsvedtaket som sådan vil være et forvaltningsvedtak. Her er et offentlig organ nettopp i kraft av å være dette gitt slik kompetanse. Det finnes en rekke eksempler i lovgivningen på at private beslutninger og disposisjoner er underlagt en offentlig kontroll gjennom samtykke eller godkjenning. Det kan vises til sameieloven § 6 annet ledd, Kredittilsynets virksomhet m.v.

Når det gjelder forholdet mellom distriktsstyret og årsmøtet, ser departementet det slik at utvalgets forslag om at årsmøtet ikke kan binde styret er nødvendig for at distriktsstyrets rolle ikke skal undergraves. Utvalget har i sitt forslag vært svært opptatt av en utbalansering av makten i distriktet for så langt som mulig å unngå maktmisbruk fra et flertall. Departementet er enig i at det er viktig å ivareta disse hensyn og ser utvalgets forslag som hensiktsmessig i den forbindelse.

De foreslåtte regler for distriktsstyring kan kanskje framstå som noe detaljerte. Det er imidlertid etter departementets syn vanskelig å komme utenom dette dersom de ulike hensyn som gjør seg gjeldende i forhold til blant annet rettssikkerhet og intern maktfordeling skal kunne ivaretas på en tilfredsstillende måte. Dessuten vil den praktiske betydningen av bestemmelsene i stor grad variere ut fra hva slags distrikt man har med å gjøre. Det vil være i store distrikter med mange siidaer at prosessene kan bli mer komplekse, noe som det for så vidt ikke er noe oppsiktsvekkende ved. I distrikter som utgjøres av noen få siidaer blir forholdene enklere. Utgjøres distriktet av bare én siida, blir det i praksis ikke noe skille mellom siida og distrikt.

Utvalget foreslår at hver siidaandel skal ha 5 stemmer på årsmøtet, og at siidaandelsleder fordeler stemmene internt i sin siidaandel. En sideordnet rekrutteringsandel foreslås i tillegg å ha 2 stemmer. Det er kommet få merknader til dette forslaget under høringen. De fleste høringsinstanser er enig i at siidaandelsleder skal ha en sterk rolle i styringen av reindriften.

Sametinget foreslår at dersom begge ektefellene/samboerne i fellesskap står som ledere og begge arbeider full tid i reindriftsnæringen, får ektefellene/samboerne 10 stemmer på årsmøtet.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om stemmefordeling. Etter departementets syn vil Sametingets forslag kunne innebære en noe tung representasjon for slike felles siidaandeler i forhold til andre siidaandeler, og ønsker derfor ikke å gå inn for en slik løsning.

8.16 Bruksregler

Etter utvalgets forslag vil en av distriktsstyrets viktigste oppgaver være å utarbeide bruksregler. Bruksreglene forutsettes å erstatte de mer interne delene av distriktsplanen i dagens lov. Distriktsplanen for sin del skal gi de opplysninger om reindriften i distriktet som er av betydning for den offentlige planleggingen, se nedenfor.

Høringsuttalelsene er i betydelig grad positive. Det påpekes imidlertid at øvrige interesser i større grad bør involveres når bruksreglene skal utarbeides.

Fylkesmannen i Finnmark påpeker at erfaringene fra distriktsplanarbeidet i distriktene tilsier at utarbeiding av bruksregler vil være en langvarig prosess. Mange distrikter fungerer dårlig administrativt, og vil etter fylkesmannens vurdering både trenge tid og bistand utenfra for å få på plass de nødvendige interne reguleringene. Dersom man avvikler den offentlige styringen av reindriften før bruksreglene er på plass, vil næringen etter fylkesmannens oppfatning i en overgangsperiode mangle viktige styringsredskaper.

Departementet ser forslaget om bruksregler som et tjenlig redskap for forvaltningen av distriktets ressurser. Departementet foreslår imidlertid en tilføyelse i første ledd første punktum om at forvaltning og bruk skal være økologisk bærekraftig. Dette har vært en forutsetning også for Reindriftslovutvalget og følger av formålsparagrafen, men departementet ser det som hensiktsmessig med en særskilt tydeliggjøring av dette aspekt i denne bestemmelsen.

Bruksreglene forutsettes ikke å være gjenstand for noen form for høring fordi det i hovedsak dreier seg om interne anliggender, jf. for øvrig om distriktsplan nedenfor.

Bruksreglene skal godkjennes av områdestyret. Områdestyret skal her også vurdere om bruksreglene gir grunnlag for en økologisk bærekraftig reindrift i distriktet. Det vises for øvrig til merknadene til § 58. Når det gjelder reintallet for den enkelte siida, skal dette forelegges reindriftsstyret for endelig stadfesting og godkjenning. Etter departementets syn er reintallsspørsmålet så sentralt at det tilsier en endelig behandling av reindriftsstyret. Dessuten er eksisterende reintallsvedtak fattet av reindriftsstyret, jf. § 2 annet ledd i dagens lov, slik at man med en slik ordning får kobling mellom gamle og nye reintallsvedtak. Se nærmere om reintall nedenfor. Sametinget har under konsultasjonene gitt uttrykk for at reindriftsstyret kun skal stadfeste reintallet ved at det kontrolleres om de formelle vilkårene er oppfylt. Dette sluttet også flertallet i Sametingets plenum seg til.

Når det gjelder fylkesmannens kommentar vedrørende styringen av reindriften i en overgangsperiode, er departementet enig i at dette er et forhold som må vies særskilt oppmerksomhet. Nå vil situasjonen i mange sammenhenger være slik at ikke alt til en hver tid «er på plass». Dette kan i seg selv ikke være til hinder for at de lovgivningsmessige rammer tilpasses politiske føringer og en rettspolitisk utvikling. De hensyn fylkesmannen påpeker kan, etter departementets syn, i nødvendig utstrekning ivaretas gjennom overgangs- og ikrafttredelsesbestemmelsene.

8.17 Beitebruk

Et sentralt element i forslaget om bruksregler er bestemmelser om beitebruk. Gjennom regler om beitebruk skal distriktets reineiere sikres tilgang til nødvendige beiter gjennom året (årstidsbeiter), og reglene skal bl.a. være basert på den tradisjonelle bruk av arealene og fremme rasjonelle bruksordninger. Utvalget har i punktene 9.6.2 og 9.6.3 gitt en omfattende redegjørelse når det gjelder beitebruksreglene og utarbeidelsen av dem.

Høringsinstansene har ikke rettet vesentlige innvendinger imot forslaget. Områdestyret i Nordland mener imidlertid at dette, sammen med beitetider og reintall, er blant de forhold som det bør tilligge myndighetene å fatte vedtak om.

Departementet ser det som hensiktsmessig med en formalisering av slike kjøreregler som beitebruksreglene innebærer. Utarbeidelsen av beitebruksreglene vil være et viktig arbeid hvor det finner sted en gjennomgang av arealbruken i distriktet, og hvor de ulike behov synliggjøres og forutsettes ivaretatt på en best mulig måte både for fellesskapet og den enkelte reineier. Beite-bruksreglene innebærer således fastsettelse av sentrale rammebetingelser innenfor distriktet. Dette kan nok i noen tilfeller være omfattende og utfordrende prosesser, men nødvendig og positivt i forhold til å oppnå en god og effektiv bruk av distriktets ressurser.

8.18 Reintall

Lovutvalget foreslo i forslaget § 9-4, jf. § 9-1 annet ledd bokstav b, at distriktsstyret gjennom bruksreglene skal fastsette et øvre reintall for den enkelte sommersiida ut fra det beitegrunnlag som siidaen disponerer, jf. bestemmelsene om beitebruk i § 9-3. Distriktets reintall blir dermed summen av de enkelte siidaers reintall. Det vises til utvalgets redegjørelse i punkt 9.7 i utredningen. I dag fastsettes reintallet på distriktsnivå av reindriftsstyret, mens områdestyret har adgang til å treffe vedtak om høyeste reintall per driftsenhet.

Mange høringsinstanser som uttaler seg om dette er positive til de prinsipper utvalget her legger til grunn. Direktoratet for naturforvaltning gir uttrykk for at dette kan gi grunnlag for en forventning om styrking av samiske tradisjoner innen reindriften og næringen som framtidig bærekraftig. Direktoratet konstaterer imidlertid at det ikke er sagt noe i utkastet om hvordan øvre reintall skal fastsettes i forhold til aksepterte biologiske prinsipper for beitebruk innen arealer og arealenes bæreevne.

Noen høringsinstanser er av den oppfatning at reintallet er blant de rammebetingelser som må fastsettes av myndighetene. Fylkesmannen i Finnmark gir uttrykk for at en av statens viktigste funksjoner er å påse at reindriften foregår på en økologisk bærekraftig måte, både av hensyn til reindriften selv og av hensyn til naturen og andre brukerinteresser. Viktig i denne sammenheng er at reintallet tilpasses beiteressursene. Selv om bruksreglene skal godkjennes av myndighetene, mener fylkesmannen at en slik lovendring vil medføre oppsmuldring av ansvaret for ressurskontrollen. Fylkesmannen mener at sentrale myndigheter må fastsette reintallet for distriktet. Den videre fordeling kan distriktet selv foreta.

Områdestyret i Nordland gir uttrykk for at offentlige myndigheter fremdeles må ha ansvar for utviklingen i reindriften på et overordnet nivå. Dette gjelder rammebetingelser som reintall, beitetider og beitebruk. Dersom dette blir et privat ansvar, er det enkelt for myndighetene å fraskrive seg ansvar for nødvendig oppfølging ved eventuelle ressursmessige problemer. Områdestyret er enig i at reintallet skal fastsettes med utgangspunkt i siidaen, men myndighetene må gjøre dette.

Departementet vil framheve at forvaltningen av reindriftens ressurser og tilpasningen av reintallet i forhold til ressursgrunnlaget innebærer mange utfordringer. En står her overfor vanskelige og sentrale problemstillinger i reindriftsnæringen som det i mange år har vært satt inn store ressurser for å løse.

Reintall og beitebelastning har, når det gjelder Finnmark, stått på dagsorden i flere tiår uten at man har kommet fram til gode og omforente løsninger. I deler av Finnmark kan det se ut som begrenset slakteuttak resulterer i høy konkurranse om beitene, og derigjennom stor sårbarhet for harde vintre. Bestanden får vokse relativt ubegrenset i gode år med god tilgang til beitene, og preges av til dels store tap i år der beitene låses på grunn av is og snødekke. Per i dag er reintallet i mange områder i Finnmark betraktelig høyere enn det myndighetene anser som bærekraftig i forhold til ressursgrunnlaget.

Som nevnt er ikke problemstillinger knyttet til for høyt reintall nye. Til illustrasjon kan det vises til St.meld. nr. 13 (1974-75) Om en aksjonsplan for de samiske bosettingsområder hvor det gis følgende beskrivelse på side 5 annen spalte:

«Reindriften i Finnmark må sies å være inne i en uheldig utvikling. Dette har flere årsaker. Reineierne har ikke selv klart regulering av tilgangen til næringen, samtidig som de ikke har ønsket at myndighetene skulle foreta regulering. Dels skyldes det at de økte krav til skolemessig utdannelse som samfunnet for øvrig stiller, har stengt muligheten for valg av annet yrke, og dels skyldes det at det i området er begrenset tilbud av arbeidsplasser. Den største årsaken er nok frykten for å forlate det kjente og harmoniske uten at det foreligger et klart økonomisk tilbud. Dette har medvirket til en uheldig opphopning av reineiere i Finnmark. Samtidig forsterkes de uheldige sider ved overbeskatning av beitene ved at slaktevekten av dyrene går nedover, og for å opprettholde det økonomiske utbytte økes bestanden. Denne onde sirkel vil bare kunne brytes om antall bruksenheter i reindriften bringes noe nedover, samtidig som det finnes fram til en rimelig begrensning av flokkstørrelsen. Slike reguleringer må søkes hjemlet i reindriftsloven.»

På side 13 sies det videre:

«Hovedproblemet i dag er at det er for mange bruksenheter i forhold til naturlige ressurser. Over halvparten av bruksenhetene har så liten bestand at det ikke gir mulighet for et skikkelig livsgrunnlag. På den annen side er de enheter som har slik bestand ikke så store at det gir rom for innbyrdes regulering.

Den gjeldende reindriftslov av 12. mai 1933 gir ikke hjemmel for slik regulering. Under den pågående revisjon av reindriftsloven vil spørsmålet bli tatt opp.

Reguleringsspørsmålet er så påtrengende at inntil hjemmelen foreligger, må det søkes gjennomført på frivillig basis. Dette krever en saklig og nøktern motiverings- og veiledningstjeneste i samarbeid med næringens organisasjon. Som kompensasjon tilbys vedkommende reineiere et årlig beløp i en overgangsperiode.»

Det har etter den tid vært satt inn en rekke ulike tiltak for å få løst problemet med for høyt reintall.

Gjennom etableringen av en egen næringsavtale med reindriften har man fått bedre muligheter til både å engasjere reindriftens organisasjoner i reintallsproblematikken, samt å utforme de økonomiske virkemidlene slik at de støtter opp om behovet for reintallsreduksjon. Gjennom de årlige reindriftsforhandlingene har det vært etablert ulike ordninger som skulle stimulere til økt produksjon og dermed høyere slakteuttak. Dette har vært ordninger i form av direkte tilskudd ved slakting, vektkrav, ekstraordinære infrastrukturtiltak, markedsføring etc.

I forbindelse med forhandlingene om en reindriftsavtale for avtaleåret 2000/2001, ble det imidlertid lagt til grunn at det videre arbeidet med reintallstilpasningen i hovedsak skulle skje ved hjelp av lovbaserte virkemidler, idet det ble ansett som temmelig begrenset hva det nå var mulig å oppnå i dette arbeidet gjennom bruk av de økonomiske virkemidlene over reindriftsavtalen. Det vises til St.prp. nr. 65 (1999-2000).

De siste årene har virkemidlene i større grad blitt rettet inn mot produksjonsavhengige tilskudd istedenfor faste tilskudd. Dette ser så langt ut til å virke i positiv retning, men uten at de grunnleggende problemene er løst.

I tillegg til ordningene over reindriftsavtalen, har departementet satt inn ekstraordinære virkemidler rettet både mot reineiere og slakterier.

Det har vært gjennomført stimuleringsordninger for avvikling og reduksjon. Dette omfatter et eget omstillingsprogram for Indre Finnmark (1993-1998) hvor formålet var å få avviklet driftsenheter i reindriften og dermed redusert reintallet. På tross av en stor økonomisk innsats, var den totale effekten av dette programmet forholdsvis beskjeden, jf. Norut NIBR Rapport 2003:5.

Gjennom reindriftsloven av 1978 som trådte i kraft 1. juli 1979, var det lagt opp til å få bedre styring med reintallsutviklingen. Bl.a. ble begrepet driftsenhet og ulike styringshjemler innført. Loven ble endret i 1996 med blant annet det siktemål å få et bedre lovbasert grunnlag for ressursforvaltningen, jf. ot.prp. nr. 28 (1994-95).

I 2002 fastsatte Reindriftsstyret høyeste lovlige reintall for sommerbeitedistriktene i Vest-Finnmark reinbeiteområde. Det ble avsatt økonomiske midler for å stimulere til reintallsreduksjon, samt etablert et eget prosjektkontor. Selv om det har vært et rekordstort uttak av rein i disse områdene i den aktuelle perioden, må det konstateres at disse spesifikke ordningene ikke har fått tilstrekkelig oppslutning, og i seg selv må antas å ha hatt liten effekt på reintallet. Samtidig har det vært en stor økning i reinbestanden som følge av gunstige vinterforhold. Prosessen rundt Reindriftsstyrets vedtak er evaluert av Samisk Høgskole og Nordisk samisk institutt. Rapporten som ble lagt frem i desember 2006, fastslår bl.a. at samspillet mellom myndigheter og reindriftsnæringen ikke har vært godt nok i denne prosessen.

Ved siden av de problemer som springer ut av en situasjon med uavklarte rammebetingelser i noen områder, synes det også mer generelt å være et etableringspress i viktige deler av reindriften. Dette kan for det første forklares på bakgrunn av den positive og raske befolkningsveksten i den samiske befolkningen i etterkrigstida. For det andre har den generelle økonomiske – og ikke minst teknologiske utviklingen, samt langt bedre infrastruktur, gitt helt andre rammer og forutsetninger for å drive reindrift. Et etableringspress i næringen må forstås på denne bakgrunn. Til tross for at det er arbeidet aktivt i mange år for å få ned reintallet i deler av Finnmark, står man fortsatt overfor en situasjon der reintallet ikke er tilpasset beitegrunnlaget i alle områder.

Produksjonsindikatorer som kalvetilgang og slaktevekt har imidlertid gjennomgående vært gode i årene etter Reindriftsstyrets vedtak. Dette kan ha vært med på å forsterke ulikhetene i virkelighetsforståelsen mellom næringen og myndighetene med hensyn til hva som faktisk er et bærekraftig reintall.

Etter departementets oppfatning er dette et kjernepunkt i forholdet mellom myndigheter og reindriftsnæringen; legitimiteten av de vedtak som fattes og som alltid også vil være et viktig grunnlag for en vellykket gjennomføring i praksis. Et system for styring og forvaltning som mangler legitimitet i næringen, vil stå i fare for å være uten nevneverdig praktisk effekt i forhold til de målsettinger som ligger til grunn. Utfordringen er derfor å utforme regler der prosessen med reintallsfastsettelsen starter hos næringen selv, samtidig som det også finnes effektive mekanismer for offentlig ressurskontroll. Her er det behov for et mer fleksibelt sanksjonsapparat der reduksjon av reinflokk med tvang kun vil være aktuelt i helt spesielle og ekstraordinære tilfeller. For sanksjonsbestemmelser vises til omtalen under kapittel 8.24.

Ved å bruke siidaens beitegrunnlag som basis for reintallsfastsettelsen, mener departementet i likhet med utvalget, at det kan være lettere å få aksept for og få gjennomført en reintallstilpasning som sikrer en langsiktig bærekraftig reindrift. Ved en slik fremgangsmåte tas det utgangspunkt i hvordan distriktets ressurser fordeler seg på siidaene og deres ulike årstidsbeiter. Hittil har reintallsfastsettelsen tatt utgangspunkt i distriktets totale sommerbeiteressurser uten å ta hensyn til hvordan disse fordeler seg på siidaer og beiter.

Departementet mener videre at reindriften, med sin erfaringsbaserte naturkunnskap, har gode forutsetninger for å bidra til vurderingene av hvor stort beitetrykk et område faktisk tåler sett i et langsiktig perspektiv. En forutsetning for at dette skal føre til et reintall som er i balanse med ressursgrunnlaget, er at det i nødvendig utstrekning er fastsatt grenser mellom reinbeiteområder, distrikter og siidaer, samt beitetider. Der hvor slike rammebetingelser er fastsatt, er det ikke vesentlige problemer med reintallet. Stabile rammebetingelser er derfor en nødvendig forutsetning for en bærekraftig reindrift. Dette er også påpekt i Riksrevisjonens rapport vedrørende reinbeiteressursene i Finnmark. Fortsatt er ikke alle rammebetingelser på plass i Finnmark, og det pågår et arbeid med dette. Dette arbeidet vil være et viktig bidrag for å få en tilpasning av reintallet til ressursgrunnlaget. Det vises for øvrig til omtalen av beitebruksreglene ovenfor under punkt 8.17.

Rammebetingelsene nevnt ovenfor er nødvendige, men ikke tilstrekkelige betingelser for at næringen skal fastsette reintall i henhold til ressursgrunnlaget. Som nevnt under kapittel 8.3, er det flere forhold som kan bidra til at det indre selvstyre i reindriften ikke fører til en reintallstilpasning som er i tråd med målsettingen om økonomisk, økologisk og kulturell bærekraft. Hovedutfordringen er derfor å utforme regler som kombinerer næringsmessig selvstyre med kontrollordninger og sanksjonsmuligheter som gjør at myndighetene kan ivareta sitt ansvar både for en bærekraftig reindrift og andre samfunnshensyn.

Etter departementets syn må myndighetene i forbindelse med godkjenningen av bruksreglene foreta en reell etterprøving av det fastsatte reintallet. Dette er nødvendig fordi myndighetene har et overordnet ansvar for ressurstilpasningen der reintallet er en sentral faktor.

Departementet foreslår derfor at distriktsstyret i bruksreglene skal gjøre nærmere rede for de drifts- og beitemessige vurderinger som ligger til grunn for det fastsatte reintallet. Dette vil være med på å danne grunnlaget for slik etterprøving fra myndighetenes side. Myndighetenes etterprøving vil først få praktisk betydning etter at utøvere, siidaer og distrikter selv har gjort sine vurderinger, og bare i den grad disse vurderinger har ledet til et reintall som etter myndighetenes oppfatning er på et uforsvarlig høyt nivå. Sametinget går imot en slik etterprøving fra myndighetenes side.

I tråd med utvalgets utredning, foreslås det at sommersiidaen er utgangspunkt for fastsettelsen av øvre reintall. Det kan reises spørsmål om behovet for å fastsette høyeste reintall for sommersiidaen når vinterbeitene ofte utgjør knapphetsfaktoren. Departementet ser det imidlertid som hensiktsmessig at det er sommersiidaen som danner basisen for fastsettelse av slike rammevilkår som høyeste reintall representerer. Det er sommersiidaen som i hovedsak har utgjort det organisasjonsmessige grunnlaget, og det er sommerbeitene som gir produksjon og avkastning. Departementet viser for øvrig til utvalgets forutsetninger om at det ved fastsettelse av reintallet må ses hen til kapasiteten på de øvrige årstidsbeitene. Videre kan det fastsettes reintall for de forskjellige vintersiidaene og for andre grupperinger dersom dette er nødvendig for å få en forsvarlig bruk av vinterbeitene. På den måten mener departementet at de ulike hensyn blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Man er nå i ferd med å få på plass ny distriktsinndeling i Finnmark.

I Vest-Finnmark innebærer dette så langt at man beholder den eksisterende distriktsinndelingen for sommerbeitedistriktene og at de såkalte fellesbeitene er inndelt i nye distrikter. Dette betyr at det for sommerbeitedistriktene skal utarbeides bruksregler, og fastsettes reintall for den enkelte siida. På tilsvarende måte skal det utarbeides bruksregler for vår-, høst- og vinterbeitedistriktene. Der årstidsbeitene på denne måten er fordelt over flere distrikter, vil det være nødvendig med samarbeid mellom distriktene om utarbeidelsen av bruksreglene, se utvalgets utredning side 107 annen spalte.

I Øst-Finnmark har man nå for de vestlige delene fått et nytt stordistrikt, distrikt 16, som har alle årstidsbeiter innenfor distriktsgrensene.

Departementet vil for øvrig framheve at man i disse vurderinger ikke må glemme at det foregår reindrift også andre steder enn i Finnmark, og hvor situasjonen er en annen enn den som gjør seg gjeldende i kjerneområdene her. Det sterke fokus som beitespørsmålene i Finnmark har hatt over lang tid, kan fort stille de øvrige reinbeiteområdene i skyggen. Dette gjelder for så vidt også i Finnmark hvor bildet er langt mer nyansert enn det man til tider kan få inntrykk av.

Dagens lov er mangelfull når det gjelder muligheten for å iverksette hensiktsmessige sanksjoner. Dersom det faktiske reintallet i et distrikt er høyere enn det fastsatte, krever en eventuell oppfølging etter dagens lov at det først fastsettes et høyeste reintall pr. driftsenhet. Dette fører til svært tidkrevende prosesser.

I utvalgets utredning foreslås en bestemmelse som innebærer at dersom reintallet i en siida er høyere enn det fastsatte, skal hver siidaandel redusere sitt reintall forholdsmessig. Plikten til å redusere følger således direkte av loven.

Departementet støtter utvalgets forslag om å innføre en slik modell, men foreslår at siidaen selv gis anledning til å gjennomføre nødvendig reintallstilpasning innen en nærmere fastsatt frist. Reduksjonsmodellen får dermed bare anvendelse der hvor siidaen ikke vil gjennomføre eller lykkes med reintallsreduksjonen. Dette forslaget er nytt i forhold til utvalgets forslag, og ble foreslått av gruppen som foretok siidautredningen, jf, kapittel 8.7. Departementet går imidlertid ikke inn for utvalgets forslag om at reduksjonen kun skal gjelde for de som har mer enn 200 rein. Utvalget foreslo denne grensen fordi mindre driftsenheter i første omgang skulle skjermes. Departementet ser av flere grunner betenkeligheter med å fastsette en slik nedre grense. For det første vil lovens utgangspunkt om en forholdsmessig reduksjon innebære at de største enhetene må ta den største andelen av den vedtatte reduksjonen. Dersom det i tillegg til dette settes en nedre grense for når en siidaandel skal bidra til reduksjonen, vil det på sikt kunne føre til en uheldig næringsstruktur som både svekker den totale og den gjennomsnittlige lønnsomheten i siidaen. Med andre ord kan mulighetene til å drive en økonomisk forsvarlig reindrift bli undergravd. Dette er et annet standpunkt enn det som framkommer i ot.prp. nr. 99 (2004-2005), men er et resultat av en fornyet vurdering av dette spørsmålet.

Både Sametinget og NRL går inn for utvalgets modell med å skjerme siidaandeler med lavest reintall. Etter departementets syn vil imidlertid forslaget om at siidaen selv kan bestemme hvordan en reduksjon skal foretas, et stykke på vei imøtekomme de behov som påpekes fra Sametinget og NRL. Gjennom en slik modell gis siidaen mulighet til skjerme mindre siidaandeler. Det er imidlertid viktig at det gis tidsfrister for utarbeidelse av slike reduksjonsplaner og gjennomføring av reintallsreduksjon. Hvis det ikke utarbeides slike reduksjonsplaner og foretas reintallsreduksjon innen gitte tidsfrister, skal lovens bestemmelser om forholdsmessig reduksjon benyttes.

Departementet kan ved forskrift gi utfyllende bestemmelser om fastsettelse av reintall. Denne hjemmelen gir mulighet til å fastsette bestemte prosedyrer for reintallsfastsettelsen i områder hvor ressurssituasjonen er slik at reintallsfastsettelsen krever særskilt oppmerksomhet. I slike tilfeller kan det være behov for at det tidlig i prosessen legges opp til et forsterket samarbeid mellom siida/distrikt, myndigheter og forskning. For øvrig er det viktig at forskriften sikrer tilstrekkelig fleksibilitet slik at prosessen kan tilpasses de konkrete utfordringene. Sametinget og NRL vil bli konsultert under utarbeidelsen av forskriftene. Det vises for øvrig til merknadene til § 81 når det gjelder forskrifter og konsultasjoner med Sametinget og NRL.

Videre kan det i tilknytning til distriktsstyrets arbeid og myndighetenes godkjenningsbehandling være et generelt behov for å utvikle objektive/vitenskapelige kriterier knyttet opp mot for eksempel reinens kondisjon, produksjon, stabilitet i reintallet, biologisk mangfold, etc. Departementet vil følge opp dette nærmere, og sette sammen en gruppe med tverrfaglig kompetanse både fra forsk­ning og næring.

8.19 Distriktsplan

Distriktsplanen skal etter utvalgets forslag gi de opplysninger om virksomheten i distriktet som er av betydning for den offentlige planleggingen. Kommune og fylkeskommune skal gjøres kjent med hovedinnholdet i utkast til plan før den vedtas, og endelig plan skal sendes disse samt berørte nabodistrikter.

Enkelte høringsinstanser framholder at offentlige myndigheter bør være sterkere involvert i prosessen før planen vedtas. Dette gjelder Porsanger kommune som mener forslag til nye distriktsplaner må utarbeides i samarbeid med berørte kommuner og sendes disse til godkjenning. Det anføres videre at distriktsplanleggingen må sees i sammenheng med kommunale planer og flerbruksplanlegging.

Departementet mener det er en fordel for alle berørte interesser dersom reindriften er i et best mulig inngrep i forhold til den offentlige arealplanleggingen. En nødvendig forutsetning er at aktuelle myndigheter får de opplysninger om reindriften som har betydning for den offentlige planleggingen. Departementet går derfor inn for Reindriftslovutvalgets forslag om at distriktsplanen skal inneholde opplysninger om reindriften i distriktet som i første rekke er av betydning for den offentlige planleggingen. Kommune, fylkeskommune og fylkesmann skal gjøres kjent med hovedinnholdet i utkast til distriktsplan før den vedtas. I den utstrekning kommune, fylkeskommune og fylkesmann skulle ha innvendinger mot det som framkommer, kan dette spilles inn før planen blir vedtatt.

8.20 Jordskifterettens rolle

I henhold til utvalgets forslag, skal jordskifteretten gis flere oppgaver etter reindriftsloven enn det den har i dag. Dette gjelder avgjørelse om ny distriktsinndeling eller endring av tidligere grense, regler om beitebruk og bestemmelse om øvre reintall.

I reindriftssamfunnet gjør det seg gjeldende en viss skepsis mot jordskifteretten, idet den på mange måter oppfattes som en eksponent for tradisjonell norsk tingsrett. Elgå reinbeitedistrikt gir blant annet uttrykk for at denne særdomstolen har forankring i tradisjonell landbruksjuridisk tenkning, og har lite kjennskap til reindriften. Det gis videre uttrykk for at dommere ved de ordinære domstoler har bedre juridisk kompetanse. Reindriftsstyret er i tvil om jordskifteretten slik den er organisert, vil fungere etter hensikten. Reindriftssakene vil bli en del av hele saksmengden som skal behandles, og i de samiske områdene vil jordskifterettene ha en ulik saksmengde i forhold til reindriften. Det framholdes at en forutsetning for å bygge opp og vedlikeholde kompetanse, er at det foreligger en viss saksmengde. Reindriftsstyret mener at andre alternativer bør vurderes, for eksempel en særskilt reindriftsdomstol for hele landet som for eksempel kan knyttes til en jordskiftedomstol. Fordelene med dette vil ifølge Reindriftsstyret, være at foruten at den innehar og kan vedlikeholde særskilt kunnskap om reindrift, også kan arbeide med dette i et videre perspektiv i forhold til samisk reindrift og rettsoppfatning. Domstolen skal med det ha kunnskaper om rettsforhold som går ut over reindriftslovens bestemmelser, noe som vil føre til bedre rettssikkerhet og større legitimitet.

Under konsultasjonene har både Sametinget og NRL kommet med innvendinger mot å bruke jordskifteretten. Under behandlingen av lovutkastet i Sametingets plenum gikk både flertallet og mindretallet imot forslaget. NRL gikk også imot forslaget på sitt styremøte i slutten av september 2006.

Gjennom lovrevisjonen i 1996 ble jordskifteretten gitt kompetanse til å behandle visse sakstyper vedrørende reindriften, jf. Ot.prp. nr. 28 (1994-95). Dette gjaldt bruksordning, rettsutgreiing og grensegang, i tillegg til skjønn etter reindriftsloven. Når det gjelder bruksordning, rettsutgreiing og grensegang, kan bestemmelsene her bare anvendes til å avklare forholdet til andre interesser. Erfaringene så langt er forholdsvis begrensede, men slik departementet ser det, foreligger det ikke tungtveiende innvendinger mot at jordskifteretten også får oppgaver knyttet til interne forhold i reindriften. Den generelle kompetansen som jordskifteretten har i forhold til grensegang og bruksordninger, er nyttig også for behandling av saker innenfor reindriften. Imidlertid er det behov for en opprusting med hensyn til reindriftsfaglig kompetanse og samisk språk og kulturforståelse, noe som også var forutsetningen i forbindelse med lovrevisjonen i 1996. Slik kompetanseoppbygging kan finne sted på et par utvalgte steder, ett i nord og ett i sør, som får ansvar for å behandle saker i henholdsvis det nord-samiske og det sør-samiske området.

Det er nå etablert en egen domstol for Indre Finnmark. En mulighet kunne være å legge oppgavene dit. Etter departementets syn vil imidlertid en domstol i Indre Finnmark, som førsteinstansdomstol, ligge geografisk fjernt fra den sørlige reindriften. Det samme gjelder i forhold til den midlertidige utmarksdomstolen som nå skal opprettes med hjemmel i Finnmarksloven. Dette taler for en viss geografisk fordeling av slike oppgaver som beskrevet ovenfor.

Når det gjelder de konkrete oppgaver, ser departementet det slik at vedtak om høyeste reintall etter § 60 første og annet ledd ikke naturlig hører inn under jordskifterettens oppgaver. Det samme gjelder forslaget om å la jordskifteretten prøve forvaltningsvedtak knyttet til distriktsgrensene, jf. § 42. Departementet vil imidlertid gå inn for utvalgets forslag om å gi jordskifteretten en rolle når det gjelder regler om beitebruk. Forutsatt at kompetansen som nevnt ovenfor styrkes, finner departementet at slike oppgaver vil være naturlige for jordskifteretten å ivareta.

8.21 Myndighetsorganer og forvaltning

På det regionale nivå foreslår Reindriftslovutvalget at dagens områdestyrer gjøres om til fylkesreindriftsstyrer. Fylkesmannen overtar de oppgaver reindriftskontorene har i dag.

Utvalget foreslår videre at det sentrale reindriftsstyret opprettholdes. På det administrative nivå videreføres dagens sentrale enhet, men i form av Statens reindriftsforvaltning. Etter utvalgets forslag forutsettes enkeltsaker flyttet ut av departementet i sin helhet.

Høringsuttalelsene avspeiler ulike oppfatninger om dette.

En del høringsuttalelser er positive til forslaget om at fylkesmannen skal ha administrativt ansvar på regionalt nivå. Det daværende Arbeids- og administrasjonsdepartementet gir uttrykk for at ikke bare sett fra reindriftsforvaltningens og næringens behov, men også fra et areal- og miljøvernperspektiv, vil alle parter være tjent med en forvaltningsmodell som evner å se forvaltningsområdene som virker inn på reindriftens samlede rammebetingelser bedre i sammenheng. I tillegg til sektoransvar på ulike områder, vil fylkesmannsembetet også kunne tilføre reindriftsforvaltningen tiltrengt kompetanse og autoritet i gjennomføringen av oppgavene. Dernest vil en slik samling etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets oppfatning, bidra til en forenkling av forvaltningen sett fra publikums ståsted.

Andre mener at forslaget har uheldige sider. Blant annet foreligger det en bekymring for at reindriftsinteressene vil kunne komme dårlig ut når det gjelder oppmerksomhetsnivå i forhold til de øvrige interesser. Reindriftssjefen gir uttrykk for at forslaget innebærer en svekkelse av innsigelsesinstituttet etter plan- og bygningsloven.

Flere tar til ordet for at Sametinget bør overta ansvaret for reindriftsforvaltningen.

Sametinget selv mener at overføring til fylkesmannen vil innebære en tilbakevending til noe som ligner på det tidligere lappefogdsystemet; noe som ikke vil være hensiktsmessig og som vil fjerne reindriften fra det samiske samfunnet. Sametinget uttaler at Regjeringen må ta initiativ til å utrede nærmere forhold omkring samisk selvbestemmelse og forvaltning av reindriften.

Etter departementets syn må Sametingets krav ses i forhold til det generelle behovet for en gjennomgang av hvilke politikkområder Sametinget bør få økt myndighet over.

En prinsipiell avklaring med hensyn til Sametingets myndighet og innflytelse på ulike områder vil kunne ta tid. Samtidig haster det med å få andre viktige endringer på plass.

Dette har ført til at departementet ved denne lovrevisjonen ikke foreslår endringer med hensyn til organiseringen av den offentlige forvaltningen. Både Sametinget og NRL er enige i at det i denne omgang ikke foretas endringer i forvaltningsmodellen for reindriften.

8.22 Reinoppsyn

Reindriftslovutvalget tar i punkt 9.9.7 i utredningen opp spørsmålet om hvem som skal påse at bestemmelser og vedtak blir overholdt. Etter utvalgets oppfatning taler mye for at Reindriftsforvaltningen bør skjermes for slike oppgaver. For at den skal kunne forestå faglig oppfølging på en best mulig måte, er det viktig med gode samarbeidsrelasjoner i forhold til utøverne i næringen. Et for sterkt kontrollelement som del av forvaltningens virksomhet, vil kunne motvirke dette.

Utvalget foreslår derfor i utkastet § 12-4 at Statens naturoppsyn (SNO) skal føre kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av reindriftsloven blir overholdt. Det påpekes at SNO allerede i dag har en rekke oppgaver i de områder hvor det utøves reindrift. Reinoppsynet skal i henhold til utvalgets forslag, kontrollere at beitetider blir overholdt, samt at andre beitebruksregler blir ivaretatt, for eksempel kjørereglene for flytting mv.

Den norske advokatforening og Direktoratet for naturforvaltning er blant dem som støtter forslaget. For øvrig er høringsinstansene gjennomgående temmelig negative, selv om få i særlig grad begrunner dette nærmere. Det foreslås at oppgavene skal ivaretas av Reindriftsforvaltningen eller Reinpolitiet. Sametinget påpeker at i 2001 ble bare 3500 timer av totalt 21000 timer brukt til oppsyn med næringen fra Reinpolitiets side. Det framholdes at Reinpolitiet bør få tilført ressurser slik at de kan øke sin kompetanse når det gjelder reindrift, samisk språk og samisk kultur. Videre gir Sametinget uttrykk for at virkeområdet for Reinpolitiet bør utvides slik at det omfatter hele reindriftsområdet.

Etter departementets oppfatning, vil det være behov for visse former for kontroll og oppsyn. Reindrift foregår over store områder og under marginale forhold. Lojal innretning fra utøvernes side i forhold til de ulike rammebetingelser, er en forutsetning for en velordnet reindrift. For å forhindre at et lite mindretall skal ødelegge for fellesskapet og skape utrygghet og uro, framstår et offentlig oppsyn som nødvendig. Et oppsyn vil også rette seg mot andre brukere av fjell og utmark, og slik kunne bidra til at reindriften får «arbeidsro» når dette er nødvendig.

Departementet ser det likevel slik at forslaget om et eget reinoppsyn ikke bør følges opp i denne omgang. SNO har nå overtatt det statlige naturoppsynet i Finnmark fra Fjelltjenesten, mens det ennå er uvisst om SNO også kommer til å utøve tjenester for Finnmarkseiendommen. På den bakgrunn kan det være hensiktsmessig å avvente utviklingen her og den rolleavklaring mellom ulike aktører som gjennom dette må finne sted, herunder også forholdet til Reinpolitiet. Spørsmålet vil bli drøftet med alle berørte interesser, blant annet Miljøverndepartementet og Justisdepartementet, før det kan tas endelig stilling til spørsmålet. Det har vært vurdert å foreslå en hjemmel i loven for senere opprettelse av et slikt tilsyn, men departementet har kommet til at også dette bør vente. Dette vil innebære at situasjonen blir som i dag. Både Sametinget og NRL har under konsultasjonene uttrykt at de støtter en slik avgjørelse.

8.23 Mekling

Utvalget foreslår en meklingsordning for utenrettslig konfliktløsning som er blitt godt mottatt blant høringsinstansene.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger. Etter departementets syn er det viktig å åpne for en adgang til å løse konflikter utenrettslig. Dette vil kunne gi en mykere og mindre formell ramme rundt konfliktløsninger, som også vil gjøre samarbeid og sameksistens lettere senere.

Etter forslaget kan områdestyret av eget tiltak eller etter ønske fra en leder av siidaandel, fra en siida eller et distrikt, bestemme at det skal megles mellom to parter som ikke klarer å samarbeide om løsning av en konflikt.

Områdestyret eller Reindriftsstyret utpeker en person som antas å ha tillit hos begge parter som meglingsmann. Meglingsmannen innkaller til møte med rimelig varsel, og begge parter har plikt til å møte.

8.24 Sanksjoner

Utvalget har foreslått et eget kapittel hvor ulike sanksjonsbestemmelser er samlet. Begrepet sanksjoner er brukt som felles betegnelse på tiltak som skal fremtvinge oppfyllelse av et gitt pålegg og reaksjoner med et i det vesentlige pønalt formål. Stort sett framkommer det ikke tungtveiende innvendinger imot hovedtankene i forslaget. Regjeringsadvokaten, Advokatforeningen og Politidirektoratet har imidlertid noen synspunkter som er kommentert i merknadene, og for en del tatt hensyn til.

Departementet vil påpeke at dagens lov er mangelfull i forhold til muligheten for å iverksette tiltak og sanksjonere dersom lover og regler ikke følges. Utvalgets forslag til nye bestemmelser gir, etter departementets syn, både et fleksibelt og nyansert virkemiddelapparat, og fremstår som langt mer hensiktsmessig enn dagens bestemmelser. I tillegg til de bestemmelser en har i dag om reduksjon av reinflokk ved tvang, foreslås det bestemmelser om tvangsmulkt, forelegg og avgift ved brudd på bruksregler. Departementet vil særlig peke på at bestemmelsen om tvangsmulkt kan være et hensiktsmessig virkemiddel ved brudd på bestemmelser i loven og vedtak fattet med hjemmel i denne.

Sametinget har under konsultasjonene gitt uttrykk for at de ikke vil gå inn for utvalgets forslag til sanksjonsbestemmelser. Begrunnelsen har vært at dersom reindriften selv ikke tildeles den endelige myndighet til å fastsette reintall og ikke har flertall i styringsorganene, svekkes sanksjonsbestemmelsenes legitimitet. Under behandlingen i Sametingets plenum gikk flertallet imot forslaget til sanksjonsbestemmelser. NRL har ikke hatt innvendinger mot forslaget slik det foreligger.

8.25 Instruksjonsmyndighet og ­omgjøringsadgang

I departementets høringsbrev av 1. mars 2002 tok departementet opp spørsmålet om det gjennom loven bør legges et klarere grunnlag for overordnet myndighets adgang til å instruere de styrende organer, og i påkommende tilfeller omgjøre fattede vedtak.

Mange er negative til dette. Sametinget gir uttrykk for at dette vil undergrave den rollen Sametinget og reindriften er gitt gjennom oppnevning av medlemmer i de styrende organer.

Departementet har merket seg de innvendinger som har kommet, og vil ikke forfølge dette nærmere. Det dreier seg om kollegiale organer hvor blant annet samfunnserfaring, lokalkunnskap og faglig kompetanse er sentrale elementer. Videre er Sametinget og fylkestingene sentrale ved oppnevningen. Når lovgiver velger en slik løsning, vil en slik særskilt tydeliggjøring av instruksjonsmyndighet og omgjøringsadgang innebære et noe motstridende signal. Slik adgang foreligger i betydelig utstrekning etter generelle forvaltningsrettslige prinsipper og forvaltningslovens bestemmelser. Departementet mener dette gir tilstrekkelig grunnlag for oppfølging der hvor dette skulle framstå som nødvendig.