4 Endring av reglene om bevilling i inkassoloven

4.1 Innføring av krav til inkassobevilling for virksomheter som driver med oppkjøp og egen inndriving av forfalte pengekrav

4.1.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen uttaler i NOU 1999: 31 s. 43 til 44:

«Oppkjøp av fordringer for inndriving tilhører etter inkassolovens system, gruppen inndriving av egne fordringer (egeninkasso). I utgangspunktet faller også egeninkasso inn under virkeområdet for loven, men realiteten i dette er alene at kravet om god inkassoskikk i loven § 8 gjøres gjeldende for egeninkasso. Dette innebærer at også den form for egeninkasso som oppkjøp og inndriving av fordringer utgjør, i hovedsak faller utenfor de regler om bevilling, tilsyn og kontroll m.v. som loven fastlegger for utførelse av inkassovirksomhet etter oppdrag fra andre (fremmedinkasso). Det har i denne sammenheng ingen betydning om denne form for egeninkasso utføres av foretak som for øvrig driver fremmedinkasso i henhold til bevilling.

Selv om inkassoloven § 8 om god inkassoskikk gjelder for egeninkasso, herunder egeninkasso etter oppkjøp, er det ingen organer som har til oppgave å føre tilsyn med at standarden overholdes. Som påpekt i kapittel 4.1.1 forutsatte Justisdepartementet under lovarbeidet med inkassoloven at ved egeninkasso var det skyldneren selv som måtte påberope eventuelle brudd på god inkassoskikk. Kommisjonenantar at de ressursene som skyldnere med forfalte fordringer i alminnelighet har til rådighet, sjelden vil gjøre det aktuelt å ta en tvist med hensyn til om kravet om god inkassoskikk er overholdt. Når det gjelder den fortjeneste som oppnås ved inndriving av fordringer som er kjøpt opp med sikte på inndriving, vil skyldneren neppe ha innsigelsesrett og han vil i alminnelighet dessuten mangle kunnskap om fortjenesteforholdene. I praksis er det derfor i dag ingen kontrolltiltak knyttet til om god inkassoskikk er overholdt ved inndriving av fordringer som er kjøpt opp for inndriving.

Inkassolovutvalget pekte på at egeninteressen kan bli sterk ved inndriving av egne fordringer og kan lede til hensynsløs inndriving overfor skyldneren. Det er således åpenbart at erverv av fordringer med sikte på inndriving kan gi uheldige utslag. Både Inkassoutvalget og Justisdepartementet ga under lovarbeidet til inkassoloven uttrykk for at det både av hensyn til kreditor og skyldner ville stride mot god inkassoskikk hvis inkassatoren kjøpte krav som inkassatoren først forgjeves hadde forsøkt inndrevet på vegne av kreditor. Når det gjelder hensynet til kreditor som oppdragsgiver må dette fortsatt løses innen rammen av god inkassoskikk, dvs. at det er i strid med inkassoloven § 8 å erverve krav inkassatoren først har forsøkt inndrevet på vegne av kreditor. Kommisjonen mener at flere av de samme betenkeligheter som knytter seg til inkassatorens oppkjøp av fordringer etter at inkassatoren først forgjeves har forsøkt å inndrive fordringene, også knytter seg til oppkjøp av forfalte fordringer selv om inkassatoren ikke først har søkt å drive disse inn.

Før inkassoloven ble vedtatt, var virksomhet som bestod i oppkjøp av forfalte fordringer av beskjedent omfang. I de senere år har slik virksomhet fått et større omfang. Dette forhold i seg selv gjør det naturlig å vurdere spørsmål om lovregulering og i tilfelle formen for regulering på nytt. Kommisjonen legger til grunn at oppkjøp og inndriving av forfalte pengekrav er blitt et ikke ubetydelig innslag i en del inkassoforetaks virksomhet og at slik virksomhet også foregår i regi av foretak utenfor inkassobransjen. En tilsvarende endring er økningen av inkassooppdrag med provisjonsbasert og resultatavhengig vederlag. Kommisjonen antar derfor at det neppe vil være hensiktsmessig å forfølge videre den tilnærmingsmåte som kom til uttrykk i lovforarbeidene med henblikk på å lovfeste et alminnelig forbud mot denne form for egeninkasso. Som det fremgår foran kapittel 4.2, vil det først og fremst være juridisk teknikk og ikke økonomiske realiteter som skiller oppkjøp og inndriving av pengekrav fra en viktig del av den fremmedinkasso som i dag drives på grunnlag av provisjonsbaserte inkassooppdrag. Dette tilsier etter kommisjonens oppfatning at utgangspunktet for en lovregulering bør være å søke å få brakt virksomheten inn i betryggende former. En lovregulering av inkassoforetakenes virksomhet bør prinsipielt omfatte alle sider av den virksomhet som drives, og dessuten utformes slik at den også omfatter andre foretak som driver virksomhet med egeninkasso. Kommisjonen fremmer derfor forslag om at virksomhet som består i erverv av forfalte pengekrav og inndriving av disse undergis i hovedsak samme regler som annen inkassovirksomhet. Det vises her til forslaget til endring av inkassoloven § 2.

De viktigste rettslige konsekvenser av forslaget vil være at slike former for egeninkasso ikke kan drives uten bevilling etter inkassoloven og at lovens bestemmelser om utførelse av inkassovirksomhet vil gjelde tilsvarende, samt at virksomheten blir undergitt tilsyn av Kredittilsynet. Kredittilsynets vanlige forvaltningsmessige beføyelser vil således også kunne komme til anvendelse dersom virksomheten drives i strid med gjeldende regler, jf. kredittilsynsloven § 4.

Kommisjonen er oppmerksom på at en slik lovendring strengt tatt ikke er nødvendig. Inkassoloven § 7 gir Kongen hjemmel til å gi forskrift som likestiller visse typer av erverv og inndriving av forfalte fordringer med inkassovirksomhet for andre. Hjemmelen har som nevnt ikke blitt benyttet. Kommisjonen mener likevel at en regel som prinsipielt utvider inkassobegrepet til å omfatte også egeninkasso basert på oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer er en så vidt vesentlig endring av området for inkassoloven at endringen bør komme til uttrykk ved lovendring. Endringen vil som det fremgår ovenfor, få betydning for regler for virksomheten og for tilsynet med inkassovirksomhet. Dessuten vil endringen nødvendiggjøre en revurdering av spørsmålet om adgangen til å drive inkassovirksomhet på grunnlag av advokatbevilling, se nedenfor kapittel 4.4.2.»

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Banklovkommisjonens forslag støttes av Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Finansforbundet, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norges Bank.

Forbrukerrådet uttaler at en er positiv til forslaget om å innføre bevilling ved erverv og inndriving av forfalte pengekrav, og legger til grunn at når graden av offentlig kontroll og tilsyn øker på dette området, vil dette sikre profesjonell virksomhet innenfor fastsatte rammer.

Norske Inkassobyråers Forening uttrykker at en ikke har problemer med at det innføres konsesjonsplikt for selskap som driver oppkjøp og inndriving av pengekrav. Foreningen mener dette spørsmålet ikke berører dagens regulering av inkassomarkedet og sier at slik bør det fortsatt være. Foreningen mener videre at Banklovkommisjonen tar feil når kommisjonen fastslår at inndriving av forfalte pengekrav er et ikke ubetydelig innslag i en del inkassoforetaks virksomhet. Norske Inkassobyråers Forening mener at oppkjøp av fordringer ikke er en del av de alminnelige inkassoforetakenes virksomhet.

Kredittilsynetuttaler at en ikke har vesentlige motforestillinger mot å gjøre ervervsmessig oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer for egen regning avhengig av bevilling og derved underlagt tilsyn dersom dette antas å gi en bedre løsning enn å gi skyldneren en forkjøpsrett. Kredittilsynet er imidlertid generelt skeptisk til enhver utvidelse av sitt ansvarsområde utover kjerneområdet som er finans- og bankvirksomhet, forsikring og verdipapirer. Det heter videre:

«Hovedformålet med tilsynet med inkassoforetakene er å bidra til begrunnet tillit til aktørene i markedet. Tilsynet går ut på kontroll med behandling av klientmidler, foretakets suffisiens og at inkassovirksomheten drives i samsvar med god inkassoskikk. Tilsynet skal også ha en preventiv effekt. Etter Kredittilsynets mening kan det ikke foretas samme form for tilsyn med oppkjøps- og inndrivingsforetakene. Reglene for ordinære inkassoforetak (fremmedinkasso) er ikke tilpasset virksomhet med oppkjøp og inndriving av fordringer (som er en form for egeninkasso).»

Den eneste av høringsinstansene som har innvendinger mot forslaget, er Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen, som mener at et krav om bevilling ikke bør omfatte finansinstitusjoner som sporadisk kjøper opp fordringer.

4.1.3 Departementets vurderinger

Departementet skal innledningsvis bemerke at det i dag finnes minst et titalls foretak som driver oppkjøp av fordringer, men det er i hovedsak egne foretak og ikke tradisjonelle inkassoforetak som driver slik virksomhet. Det finnes i dag ingen bestemmelser som regulerer adgang til å drive oppkjøp av fordringer. Når det gjelder egen inndriving av oppkjøpte krav, vil inkassoloven gjelde for en del forhold. For det første omfattes alle former for inkasso, også egeninkasso, av kravet om god inkassoskikk i inkassoloven § 8. Videre må reglene i inkassoloven §§ 9 og 10 om krav til inkassovarsel og betalingsoppfordring følges i den utstrekning inkassator krever å få dekket salærmessig gebyr ved egeninkasso etter inkassoforskriften §§ 1-2 til 1-4. Også regelen i inkassloven § 17 om skyldnerens plikt til å dekke utgifter til inndriving gjelder for egeninkasso.

Departementet slutter seg til forslaget fra Banklovkommisjonen om å kreve bevilling for oppkjøp av forfalte fordringer og egeninkasso av disse. Hensynet med et bevillingssystem er at det skal være mulig å kontrollere hvem som driver oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer. På denne måten kan en forhindre at useriøse foretak og virksomheter får slik bevilling. Det vil også bli mulig å oppnå at de foretak som får bevilling til å drive oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer, anses for egnet til å drive virksomhet som er i samsvar med inkassolovens krav om god inkassoskikk, jf. inkassoloven § 8. Departementet vil imidlertid bemerke at de aktører som i dag driver med regelrett kriminelle innkrevingsmetoder, neppe vil la seg stoppe av et krav om inkassobevilling. Overfor disse gruppene vil først og fremst kriminalpolitiske virkemidler være aktuelt, se nærmere punkt 6.1 nedenfor.

I motsetning til Banklovkommisjonen er departementet av den oppfatning at det bør innføres et tosporet bevillingssystem, slik at bevilling til å drive alminnelig fremmedinkasso skilles fra retten til å drive innkreving av egne oppkjøpte fordringer. En aktør som tillates å drive oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer, bør ikke nødvendigvis drive alminnelig inkasso - og motsatt. En kombinasjon av fremmedinkasso og oppkjøp og inndriving av fordringer kan etter departementets syn være i strid med kravet om god inkassoskikk i inkassoloven § 8.

Hva som ligger i begrepet god inkassoskikk, er utdypet i forarbeider og i praksis til loven. Et av momentene som skal tillegges vekt i forhold til god inkassoskikk, er om inkassator er «økonomisk involvert» i inndrivingsprosessen. I NOU 1983: 8 s. 35 uttalte Inkassoutvalget:

«Det tillitsforhold som bør bestå mellom en inkassator og hans oppdragsgiver vil lett komme i fare dersom inkassator selv er økonomisk engasjert i en sak som has til behandling. Utvalget antar at denne regelen bør ha gyldighet for all inkassovirksomhet, uansett hvilket standpunkt som tas til hvem som skal få drive slik virksomhet. Dette innebærer for det første at inkassator ikke bør påta seg oppdrag dersom han allerede er økonomisk engasjert på en måte som nevnt. Dernest innebærer det at inkassator under sakens gang ikke bør stille seg i en slik posisjon.»

Departementet sa seg enig i det syn utvalget gjorde gjeldende, jf. Ot. prp. nr. 2 (1987-88) s. 110. I forbindelse med oppkjøp av fordringer fra fordringshaveren uttalte utvalget videre samme sted:

«Videre antar utvalget at det strider mot god inkassoskikk hvis inkassator kjøper kravet av fordringshaveren. Også hensynet til skyldneren taler for at de nevnte situasjoner ikke forekommer. Utvalget ser det som prinsipielt uheldig at inkassator engasjerer seg økonomisk i saker de mottar til inkasso.»

Departementet fastholder det syn som ble gjort gjeldende ved utarbeidelsen av inkassoloven og mener derfor at et inkassobyrå ikke bør kunne kjøpe opp fordringer som det senere inndriver.

Krav om bevilling til å drive oppkjøp og inndriving av forfalte pengekrav skal sikre at inndrivingen skjer etter inkassolovens bestemmelser. Det må derfor stilles krav til personlige kvalifikasjoner til den som driver slik virksomhet, jf. punkt 4.2 nedenfor. Dette bør imidlertid ikke innebære at vedkommende også har rett til å drive fremmedinkasso, ettersom det her bør stilles særlige krav til virksomheten av hensyn til oppdragsgiverne. Også dette taler for å skille retten til å kjøpe opp fordringer og inndrive disse fra retten til å drive fremmedinkasso. Av de nevnte grunner bør bevillingsreglene skille mellom retten til å drive fremmedinkasso og retten til å drive oppkjøp av fordringer. Departementet er for øvrig enig med Banklovkommisjonen i at advokatbevilling ikke bør innebære rett til å drive oppkjøp av fordringer.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste krav om bevilling for rett til å drive oppkjøp av fordringer og egeninkasso av disse. Dette foreslås regulert ved en endring av inkassoloven § 2 slik at oppkjøp og inndriving av forfalte pengekrav omfattes av inkassolovens bestemmelser. Det foreslås videre endringer i §§ 4 og 5 for regulering av vilkår for å få bevilling mv.

Konsekvensen av at oppkjøp og inndriving av fordringer skal regnes som inkassovirksomhet etter § 2, er at inkassolovens bestemmelser i utgangspunktet i sin helhet får anvendelse ved egeninkasso av oppkjøpte fordringer. Som før vil § 8 om god inkassoskikk gjelde for alle former for inkassovirksomhet, også for inndriving av egne krav med inndriving av oppkjøpte fordringer. Videre vil forslaget gjøre at bestemmelsene i inkassoloven §§ 9 til 13 må følges for egeninkasso av oppkjøpte fordringer. Dette medfører imidlertid ikke at det kan kreves dekning av inndrivingskostnader etter inkassoforskriften kapittel 2. Erstatning for slike kostnader vil bare kunne kreves etter inkassoforskriften §§ 1-2 til 1-4, men vilkårene for å kreve slike gebyrer, vil være at kravene som følger av §§ 9 til 13, er fulgt.

Det er ikke gitt at alle reglene i inkassoloven bør få anvendelse ved egen inndriving av oppkjøpte krav. I motsetning til Banklovkommisjonen mener departementet at det ikke er grunn til å kreve at foretak som driver oppkjøp av fordringer, skal være suffisient, ettersom slik virksomhet ikke innebærer håndtering av klientmidler som ved fremmedinkasso, jf. inkassoloven § 4 annet ledd. Det samme gjelder § 23 om sikkerhetsstillelse. For øvrig må bestemmelsene i inkassoloven få lik anvendelse for fremmedinkasso og egen inndriving av oppkjøpte fordringer så langt de passer. Departementet er imidlertid enig i Kredittilsynets vurdering at enkelte av bestemmelsene i inkassoloven passer lite godt for egeninkasso. Det gjelder f. eks. bestemmelsene om opplysningsplikt i §§ 14 til 16. Rekkevidden av bestemmelsene i inkassoloven må imidlertid vurderes konkret for det enkelte tilfellet.

Se for øvrig forslag til endring i inkassoloven §§ 2, 4, 5 og 23 og merknad til forslagene i punkt 8 nedenfor. Nærmere omtale finnes også i punkt 4.2.3 nedenfor.

4.2 Innføring av inkassobevilling for foretak i stedet for personlig bevilling

4.2.1 Banklovkommisjonens forslag

Banklovkommisjonen uttaler i NOU 1999: 31 s. 44 til 45:

«Etter inkassoloven er bevilling til å drive inkassovirksomhet en personlig bevilling. Ved utgangen av første halvår 1999 var det ifølge Kredittilsynet 118 foretak som drev inkassovirksomhet på grunnlag av personlig inkassobevilling. De fleste foretakene er aksjeselskaper, men også andre selskapsformer forekommer.

...

En bevillingshaver forutsettes å ha den faglige ledelse av inkassovirksomheten og har således ansvar i forhold til tilsynsmyndigheten for hvordan virksomheten utøves, se inkassoloven § 6. Selv om det offentliges tilsyn blir rettet mot foretakets samlede virksomhet, vil således bevillingshaverens ansvar være å påse at de forvaltningsmessige pålegg og andre tiltak blir fulgt opp i praksis. Skulle det således bli aktuelt å gå til inndragelse av en bevilling etter reglene i inkassoloven, vil foretaket kunne fortsette sin virksomhet når ny bevillingshaver ansettes eller utpekes. Større inkassoforetak har vanligvis flere ansatte med bevilling eller som fyller vilkårene for å få bevilling. En slik sanksjon vil således ikke, eller kun i begrenset grad, ramme foretaket selv og de personer som har eierinteresser i foretaket, og forholdet vil kunne bli tilsvarende ved andre former for pålegg fra tilsynsmyndigheten. Dette gjelder selv om det generelt sett er foretaksspesifikke forhold ved virksomheten som er grunnlaget for inngrepene.

Kommisjonenmener derfor at inkassolovens bevillingssystem i mange tilfelle vil kunne mangle nødvendig treffsikkerhet og effektivitet som et konsesjonssystem for foretaket og dets virksomhet. Det er etter kommisjonenssyn foretakets styre og ledelse som bør ha det offentligrettslige ansvar for at de regler som gjelder for inkassovirksomhet, blir overholdt. Konsesjonssystemet bør derfor utformes slik at pålegg og inndragning av bevilling rammer foretaket og dets eiere. Ved alvorlige brudd på reglene bør det således være foretaket, og ikke en ansatt som bevillingshaver, som mister retten til fortsatt virksomhet.

Et tilsvarende bevillingssystem som i inkassolovverket, gjaldt tidligere for verdipapirhandel. Ordningen med fondsmeglerbevilling ble forlatt ved revisjon av verdipapirhandelloven i 1997 og erstattet med et system der tillatelse ble gitt til foretaket. I denne forbindelse uttalte Verdipapirhandellovutvalget i NOU 1995: 1 Investeringsforetak side 60:

«Etter utvalgets syn vil man ved å knytte tillatelsen til foretaket også gjøre det lettere å sikre at regelverket for virksomheten blir gjort gjeldende med tilstrekkelig effektivitet for foretaket som sådan og ikke minst for foretakets reelle ledelse. Det er videre utvalgets syn at foretaksautorisasjon igjen vil kunne sikre et mer effektivt tilsyn, fordi Kredittilsynet kan forholde seg til selskapets reelle ledelse og i større grad enn idag rette eventuelle sanksjoner mot foretaket.»

Det er Banklovkommisjonensinntrykk at inkassobransjen i de senere år har gjennomgått en endring i retning av større enheter, organisert som aksjeselskaper. Videre har aktører i bransjen i de senere år utviklet nye produkter som inkassoovervåking, oppkjøp av fordringer m.v. Også profesjonaliseringen som bransjen på denne måte har gjennomgått, kan tilsi at det bør gjennomføres overgang fra et personlig bevillingssystem til et konsesjonssystem for selve virksomheten eller foretaket.

Dette gjelder særlig med henblikk på tilfelle av egeninkasso etter oppkjøp av forfalte pengekrav. Det er foretaket - ikke bevillingshaveren - som står for oppkjøpet, og det er foretaket som har egeninteressen i den etterfølgende inndriving av fordringene. Kommisjonenforeslår derfor at det nå foretas de nødvendige endringer i inkassoloven §§ 4 og 5 slik at det fremgår klart at bevilling bare kan gis til foretak. En slik ordning vil tilsvare det som ellers gjelder på de områder Kredittilsynet virker og gi grunnlag for et foretakstilsyn også når det gjelder foretak som driver inkassovirksomhet i form av fremmedinkasso eller egeninkasso av oppkjøpte fordringer.»

Det uttales videre i NOU 1999: 31 s. 46 til 47:

«Det inngår i en finansinstitusjons vanlige virksomhet å foreta inndriving av egne tilgodehavender selv om institusjonene også gjør bruk av inkassoforetakenes tjenester i større eller mindre grad til dette. På den annen side er det klart nok at utføring av inkassooppdrag for andre (fremmedinkasso) generelt sett ligger utenfor de typer av virksomhet som det er naturlig for finansinstitusjoner å drive med. I den utstrekning en finansinstitusjon skulle ønske å drive inkassovirksomhet gjennom datterselskap, vil de vanlige bevillingskrav og regler for inkassovirksomhet derfor komme til anvendelse.

I en del sammenheng vil finansinstitusjoner som ledd i sin finansieringsvirksomhet erverve kundefordringer m.v. blant annet ved overdragelse til sikkerhet fra den kunde det ytes kreditt til. Factoring-arrangementer er eksempler på dette. Her vil overdragelsen normalt være til sikkerhet for det underliggende kredittengasjement fra institusjonens side og dessuten normalt omfatte ikke-misligholdte fordringer. De problemer som oppstår ved slike og tilsvarende arrangementer hvor finansinstitusjoner erverver fordringer som sikkerhet og til inndriving, bør etter kommisjonens syn fortsatt være undergitt reguleringen av og tilsynet med finansieringsvirksomheten.

Det har hittil neppe forekommet i nevneverdig utstrekning at finansinstitusjoner har foretatt oppkjøp og inndriving av forfalte fordringsporteføljer av den type som står sentralt i denne utredning. Kommisjonenkan imidlertid ikke utelukke at en mer omfattende og helhetlig regulering av alle former for inkassovirksomhet, kan føre til at enkelte institusjoner vil spesialisere seg på slike transaksjoner eller inkludere dette forretningsområdet i sin virksomhet. Dette vil kunne føre til problemer som finansinstitusjonslovgivningen ikke tar sikte på å regulere og som best lar seg håndtere innenfor inkassolovgivningen. Kommisjonenminner om at overdragelse av lån mellom finansinstitusjoner ikke er undergitt samtykkekravet i finansavtaleloven § 45, og debitorer vil ikke etter denne bestemmelse kunne forhindre slike personskifter på långiversiden. Kommisjonener derfor kommet til at en finansinstitusjon som vil engasjere seg i oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer, bør undergis kravet om bevilling for inkassovirksomhet slik dette nå foreslås i utredningen her. At foretak med tillatelse til å drive finansieringsvirksomhet trenger særskilt tillatelse til å drive særlige former for virksomhet, er intet nytt i norsk lovgivning. En minner om at en institusjon ikke kan drive verdipapirhandel uten etter tillatelse gitt i medhold av verdipapirhandelloven. For øvrig legger kommisjonenvekt på at et krav om bevilling for å drive denne særlige form for egeninkasso, også innebærer at inkassolovens regler med tilhørende forskrift vil gjelde for virksomheten. De endringer kommisjonenfremmer forslag om i inkassoloven, vil derfor også få betydning for finansinstitusjoner som foretar oppkjøp og inndriving av forfalte fordringer.»

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Banklovkommisjonens forslag støttes av Finansdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Finansforbundet og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon. Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen uttaler:

«Vi gir vår tilslutning til at man går over fra dagens ordning med et personlig bevillingssystem til et foretaksbasert bevillingssystem. Dette bidrar til å sikre at det er foretakets ledelse som blir reelt ansvarlig for å etterleve vilkårene etter bevillingen. Dette innebærer at pålegg og inndragning av bevilling vil ramme selve foretaket og dets eiere.»

Samtidig uttaler Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen at et krav om bevilling ikke bør omfatte finansinstitusjoner.

Norske Inkassobyråers Foreningkan se en rekke fordeler ved innføring av inkassobevilling på foretaksnivå, men påpeker at det vil være et problem at muligheten for personlig inkassobevilling bortfaller. Foreningen mener det vil skape vanskeligheter for en rekke av dagens virksomheter dersom det innføres regler om at faktisk leder av virksomheten må oppfylle vilkårene for å få bevilling. Det fremheves derfor at det fortsatt bør være tilstrekkelig at denne personen fremstår som «faglig leder» slik bestemmelsen er i dag.

Kredittilsynet stiller for det første spørsmål om det er nødvendig at alle foretak skal ha bevilling til å drive oppkjøp og inndriving av fordringer. For eksempel bør det vurderes om banker som allerede har konsesjon som finansinstitusjon, bør kunne slippe å søke om slik bevilling. Videre ser ikke Kredittilsynet behov for at den som er faktisk leder av foretak, som driver oppkjøp og inndriving av fordringer, skal ha solid erfaring fra fremmedinkasso. Det vises til at foretak som inndriver oppkjøpte fordringer, ikke har noen oppdragsgiver og at erfaring fra kontakt med oppdragsgiver ikke kan anses for påkrevd. Det fremheves at erfaring fra for eksempel bank kan være relevant og tilstrekkelig. Det understrekes videre at det er behov for et system der foretaket har plikt til å melde fra ved skifte av faktisk leder slik ordningen er ved verdipapirforetak. Kredittilsynet påpeker også at forslaget fra Banklovkommisjonen innebærer at det vil bli innført suffisienskrav for enmannsforetak og at det eventuelt må kreves overgangsregler fordi slike foretak i dag ikke må oppfylle suffisiensvilkårene i § 4. Dette kan være aktuelt for 10 til 15 foretak. Kredittilsynet uttaler også at forslaget fra Banklovkommisjonen om å føre tilsyn med advokaters virksomhet, vil være problematisk. Kredittilsynet fremhever:

«Inkassovirksomhet betraktes som en integrert del av advokaters rettshjelpsvirksomhet og er underlagt tilsyn av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet. Kredittilsynet har derfor ikke tilsyn med advokaters inkassovirksomhet, og vil ikke han noe grunnlag for å kreve at en advokats rett til å drive inkassovirksomhet må opphøre. Kredittilsynet mener det ikke er mulig å skille myndigheten til å tilbakekalle retten til å drive inkassovirksomhet fra tilsynsoppgaven.»

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet uttaler til forslaget om å gi Kredittilsynet adgang til å nedlegge forbud mot at advokater driver inkassovirkomhet at det er vanskelig og prinsipielt uheldig å foreta en oppsplitting av tilsynet med advokater og vil bety en uthuling av begrepet «advokatvirksomhet» i domstolloven. Det sies også at det ikke synes veldig helhetlig med en ordning der tilsynet med advokaters inkassovirksomhet fortsatt skal ligge under Tilsynsrådet og Disiplinærnemnda, mens kompetanse til å nedlegge forbud mot at en advokat utøver inkassovirksomhet foreslås lagt til Kredittilsynet. Tilsynsrådet mener en ytterligere spredning av tilsynsfunksjoner i forhold til dagens system vil kunne føre til en pulverisering av ansvar.

4.2.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i at inkassoloven bør endres slik at bevilling til å drive inkassovirksomhet er knyttet til foretaket. Departementet kan stort sett slutte seg til Banklovkommisjonens begrunnelse. Departementet mener imidlertid at det fortsatt bør være et personlig ansvar for den som driver inkassovirksomhet. For eksempel bør det ved lovbrudd være mulig å rette sanksjoner mot enkeltpersoner i foretaket. Videre er begrepet «inkassobevillingshaver» innarbeidet også i annen lovgivning. En inkassobevillingshaver kan for eksempel være prosessfullmektig ved inngivelse av forliksklager, jf. tvistemålsloven § 277. Det samme gjelder i saker om tvangsfullbyrdelse og under gjeldsforhandling og konkurs, jf. tvangsfullbyrdelsesloven §§ 5-1 og 6-2 og konkursloven § 149. Departementet ser ikke grunn til å endre denne siden av en inkassobevillingshavers stilling. Av den grunn finner departementet at ordningen med personlig inkassobevilling må videreføres. Det bør derfor kreves personlig inkassobevilling for den som faktisk leder inkassovirksomheten. Dette kommer i tillegg til kravet om foretaksbevilling. Departementet foreslår etter dette en regel for tildeling av inkassobevilling til foretak som stort sett svarer til bevillingssystemet i lov 16. juni 1989 nr. 53 om eiendomsmegling. Forskjellen er at for inkassovirksomhet vil det ikke i noe tilfelle, være tilstrekkelig med en personlig bevilling. Det må alltid foreligge en foretaksbevilling som gir rett til selve inkassodriften. Det kan med et slikt system være flere personer i foretaket som har personlig inkassobevilling, men det er avgjørende at den som leder virksomheten, har slik bevilling. Dersom denne bevillingen faller bort, mister også foretaket sin bevilling. Foretaket må søke om bevilling på nytt for å kunne fortsette sin drift. Det samme gjelder dersom foretaket skifter faktisk leder.

Loven er ikke til hinder for at enkeltpersoner som driver inkasso i eget navn, kan få bevilling, men denne bevillingen må knyttes til personens virksomhet som enpersonsforetak. Det vil si at det både kreves personlig bevilling og foretaksbevilling. Endringen bør imidlertid ikke medføre at enmannsforetak må oppfylle suffisienskravet, noe som ofte vil være vanskelig for personlige foretak der det ikke skilles mellom selskapets midler og personlig formue og gjeld. Ved lov 11. juni 1993 nr. 83 om endringer i rettergangslovgivningen ble det innført suffisienskrav for inkassoselskap med begrenset ansvar. I forbindelse med denne lovendringen ble ansvarlige selskap, lag og foreninger, herunder samvirkelag og boligbyggelag, unntatt fra suffisienskravet. Departementet finner ikke i denne omgang grunn til å endre suffisienskravet i inkassoloven. Det betyr at bare selskap med begrenset ansvar, med de avgrensninger som følger av inkassoloven, skal være suffisient.

Departementet er enig med Kredittilsynet i at det ikke synes nødvendig å kreve tidligere erfaring fra inkassovirksomhet for å få bevilling til å drive oppkjøp og egen inndriving av pengekrav. Selv om det også i slike tilfeller skal kreves kunnskap om inkassolovgivningen av hensyn til skyldneren, vil det ikke være påkrevet med like grundig erfaring med hensyn til beregning av inkassosalær eller behandling av inkasserte midler som ved fremmedinkasso. Det vises i den sammenheng til at inkassator ved egen inndriving av oppkjøpte pengekrav ikke har rett til å kreve inkassogebyr etter til inkassoforskriften kapittel 2. Det foreslås derfor et system der Kredittilsynet kan stille særlige vilkår overfor foretak som søker om bevilling til å drive oppkjøp og inndriving av fordringer. Hvilke vilkår som skal stilles, vil være av betydning for omfanget av driften. For eksempel vil det være aktuelt å kreve erfaring fra bankvirksomhet. I enkelte tilfeller vil det også kunne være nødvendig å kreve erfaring fra inkassovirksomhet. Kredittilsynet avgjør i det enkelte tilfellet hvilke vilkår som skal stilles.

I likhet med Banklovkommisjonen mener departementet at reglene om advokaters rett til å drive inkasso ikke bør endres. Denne retten bør - som de øvrige deler av en advokats kompetanse - fortsatt være personlig.

Departementet finner heller ikke grunn til å foreslå endringer i reglene om tilsyn overfor advokatvirksomhet. Departementet tar derfor ikke opp forslaget om at Kredittilsynet kan frata advokater rett til å drive inkassovirksomhet. Dette må fortsatt gå inn som en del av det alminnelige tilsyn som gjøres av Tilsynsrådet og Disiplinærnemnden. Departementet slutter seg her til synspunktene som er kommet frem i høringsuttalelsen fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.

Departementet legger til grunn at det må oppstilles krav om at foretaket melder fra om lederskifte slik at tilsynet kan bli mest mulig effektivt. Det vises i den sammenheng til tilsvarende regel i lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel § 12-2 annet ledd.

Departementet mener videre at institusjoner som har bevilling som finansinstitusjon etter finansieringsvirksomhetsloven, ikke behøver bevilling til å drive oppkjøp og inndriving av fordringer. Vurderingen som ligger til grunn for å få bevilling som finansinstitusjon, må anses for å være tilstrekkelig grundig og streng slik at useriøse foretak blir lukt ut. Finansforetak gis derfor adgang til å drive oppkjøp og inndriving av fordringer i kraft av sin bevilling som finansforetak.

Endring av §§ 4 og 5 nødvendiggjør også tekniske endringer av §§ 6, 7 og 26.

Departementet viser for øvrig til forslagene til endring i inkassoloven §§ 4 og 5 og merknadene til forslagene i punkt 8 nedenfor.