5 Språkkrav

5.1 Direktivets regler

Direktivets artikkel 53 regulerer krav om språkkunnskaper. Den lyder:

«Personer som nyter godt av godkjenning av faglige kvalifikasjoner, skal ha de språkkunnskaper som er nødvendig for å praktisere yrket i vertsstaten.»

Bestemmelsen står i kapittelet om regler for utøvelsen av yrket og gjelder både midlertidig tjenesteytere og etablerte tjenesteytere.

EU-kommisjonen har uttalt seg om fortolkningen av denne bestemmelsen og har understreket at kravet om nødvendige språkkunnskaper gjelder under yrkesutøvelsen og må holdes atskilt fra vurderingen av yrkeskvalifikasjoner. Krav om språkkunnskaper kan derfor ikke stilles før etter at de yrkesmessige kvalifikasjonene er vurdert og godkjent.

Krav til språkkunnskaper skal være basert på forholdsmessighetsprinsippet, jf. at det kreves kunnskaper som er «nødvendige». Det kan ikke stilles uforholdsmessig strenge krav til språkkunnskapene sett i forhold til den virksomhet vedkommende skal utøve, ivaretakelsen av pasientenes sikkerhet og andre allmenne interesser. Forholdsmessighetsprinsippet innebærer at det ikke kan stilles standardiserte krav til alle yrkesgrupper, eller til alle yrkesutøvere innen samme yrkesgruppe. Hvilke krav til språkkunnskaper som skal stilles må vurderes ut i fra hvilke kunnskaper som er nødvendige for å kunne gjennomføre den konkrete yrkesutøvelsen som er aktuell for vedkommende tjenesteutøver på en forsvarlig måte. Selv om det er mulig å benytte språktester, kan dette derfor ikke gjøres systematisk og ikke i form av standardspråktester.

Artikkel 53 skal tolkes i tråd med EF-domstolens praksis. Det er derfor opp til det enkelte helsepersonell å avgjøre hvordan vedkommende ønsker å dokumentere sine språkkunnskaper. Det er etter EF-domstolens praksis heller ikke anledning til å stille krav om at tjenesteutøver skal gjennomføre bestemte språktester.

Bestemmelsen i artikkel 53 er ikke til hinder for at det stilles krav til helsepersonellets yrkesutøvelse, krav om at helsepersonell ikke kan gå ut over sine kvalifikasjoner og utøve virksomhet som de ikke er kompetent til, for eksempel på grunn av manglende språkkunnskaper.

5.2 Gjeldende norsk rett

Det er ikke et vilkår etter helsepersonelloven at søker må kunne norsk for å få norsk autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, jf. helsepersonelloven §§ 48 ff. Søkers språkkunnskaper blir derfor ikke vurdert ved behandlingen av søknader og tildeling av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning.

Under yrkesutøvelsen har det enkelte helsepersonellet plikt til å utføre sitt arbeid forsvarlig, jf. helsepersonelloven § 4. Dette vil ofte kreve at helsepersonellet har gode norskkunnskaper. Hvilke språkkunnskaper som vil kreves vil imidlertid variere etter hvilken stilling og hvilke arbeidsoppgaver helsepersonellet skal utføre. For helsepersonell som skal delta i pasientrettet virksomhet og som skal yte helsehjelp, vil kravet om norskkunnskaper være større enn for eksempel for helsepersonell som skal arbeide med forskning. Etter journalforskriften (forskrift av 21. desember 2000 nr. 1385 om pasientjournal) skal journaler skrives på norsk. Dette innebærer at helsepersonell som skal yte helsehjelp må ha tilstrekkelig norskkunnskaper til å kunne lese og skrive journaler på norsk.

Arbeidsgiver skal etter gjeldende rett sørge for at de helsetjenester som tilbys er forsvarlige, jf. lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten §§ 2-2, 3-2, 3-9, 3-10, kommunehelsetjenesteloven §§ 1-1, 1-3a og 2-1 andre ledd. Dette innbærer blant annet at arbeidsgiver skal sørge for at det enkelte helsepersonellet har de kvalifikasjoner som er nødvendige for å kunne utføre sine arbeidsoppgaver forsvarlig. I dette ligger en plikt for arbeidsgiver til å påse at helsepersonellet har tilstekkelige norskkunnskaper.

5.3 Forslaget i høringen

Arbeidsgruppen foreslår å videreføre dagens ordning og foreslår ikke å innføre krav til norskkunnskaper som vilkår for å få norsk autorisasjon. Arbeidsgruppen viser til ansvaret som påhviler det enkelte helsepersonellet til forsvarlig yrkesutøvelse og arbeidsgivers ansvar for å sørge for at helsepersonellet har de nødvendige språkkunnskaper som kreves for den enkelte stilling. Arbeidsgruppen uttaler:

«Det er ved ansettelse at arbeidsgiver har en mulighet til å kunne vurdere om helsepersonellet er egnet til å tiltre den stilling vedkommende har søkt på, herunder forsikre seg om at helsepersonellet behersker norsk språk tilfredsstillende.

Forskjellige stillinger kan ha forskjellige krav til språkferdigheter. Dette gjelder både for de ulike helsepersonellgruppene og innen samme gruppe. Verken ut fra direktiv 2005/36/EF artikkel 53 eller EF-domstolens praksis vil det være adgang til standardiserte språkkrav eller -prøver. Standardiserte språkprøver er neppe egnet uansett, idet man ser at noen gjør det dårlig på slike tester, men fungerer bra i praksis, og omvendt. Standardiserte språkprøver vil dessuten lett kunne bli en sovepute, og er neppe egnet til å sikre nødvendig språklige ferdigheter.»

For å understreke ansvaret som det enkelte helsepersonellet og arbeidsgiver har for å sørge for tilstrekkelige norskkunnskaper, foreslår arbeidsgruppen følgende bestemmelse i ny revidert forskrift om autorisasjon m.m. av helsepersonell i henhold til EØS-avtalen:

«Helsepersonell som får godkjent sine ervervsmessige kvalifikasjoner skal være i besittelse av de språkkunnskaper som er nødvendig for en forsvarlig yrkesutøvelse.»

5.4 Høringsinstansenes syn

Forslaget i høringen støttes av Universitetet i Bergen, Det odontologiske fakultet, Universitetet i Tromsø, Det medisinske fakultet, Den norsk lægeforening, Apotekforeningen, Statens autorisasjonskontor for helsepersonell og Statens helsetilsyn.

Begrunnelsen for dette er i hovedsak at det bør være arbeidsgivers ansvar å vurdere helsepersonellets språkkvalifikasjoner og at standardiserte språkkrav gjennom statlige prøver ikke er hensiktsmessig.

Statens autorisasjonskontor for helsepersonell uttaler:

«Å beherske norsk språk, skriftlig og muntlig, må anses som selvsagt for utførelse av forsvarlig helsehjelp, både i forhold til pasient, pårørende, kollegaer, samt dokumentasjonskravene til journalføring i helsepersonelloven med mer.

Som arbeidsgruppen viser (utredningens side 32 fl) kan det ikke stilles generelle krav til språkferdigheter, kravene må tilpasses den enkelte søker og den planlagte arbeidssituasjon. Dersom man legger dette kravet til som et vilkår for autorisasjon, vil det bli et omfattende arbeid for autorisasjonsmyndigheten. Dersom man velger en slik løsning vil dette få store konsekvenser for SAFH sin saksbehandling, noe som må medføre en betydelig ressurstilgang. SAFH vil ikke anbefale en slik løsning.

SAFH anbefaler den løsning som praktiseres i dag. Dagens oppfatning av dette spørsmålet er at det er et arbeidsgiveransvar å sikre at helsepersonellet kan utøve sitt virke forsvarlig (sml kommunehelsetjenesteloven §§ 1.3a, kfr 6-3 første ledd og spesialisthelsetjenesteloven § 2-2, samt internkontrollforskrifen § 4 bokstav c). Videre har det enkelte helsepersonell selv et ansvar for egen forsvarlige virksomhet (se helsepersonelloven § 4 m.fl).»

Nasjonalforeningen Demensforbundet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO, Norsk Manuellterapeutforening, Norsk sykepleierforbund (NSF), Norsk Psykologforening og Unio går imot forslaget og mener det bør innføres krav til søkers språkkunnskaper. Dette begrunnes hovedsakelig med at helsepersonell må ha gode språkkunnskaper for at yrkesutøvelsen og helsetjenestene skal være forsvarlige.

FFO uttaler:

«FFO mener at norske myndigheter må ta et større ansvar for å sikre at utenlandsk helsepersonell som skal praktisere i Norge har tilfredsstillende språkkunnskaper. Slik FFO ser det, bør det innføres en obligatorisk norsk språktest både skriftlig og muntlig som må bestås for at helsepersonellet kan praktisere. Selve gjennomføringen av språktestene kan være et ansvar for den enkelte arbeidsgiver. FFO mener en slik obligatorisk språktest vil bidra til å sikre at det helsepersonell som skal praktisere i Norge har de språkkunnskaper som nødvendig for å utøve helsetjenetester på en betryggende måte.»

Norsk Psykologforening uttaler:

«Norsk Psykologforening ser det som en forutsetning at den som skal arbeide som psykolog i Norge, har tilstrekkelige kunnskaper i norsk. Dette er en forutsetning for å kunne yte forsvarlige tjenester og for å kunne oppfylle en rekke av de krav som Helsepersonelloven stiller om informasjon til pasientene, journalføring m.v. Disse kravene gjelder alle grupper av helsepersonell. For psykologer er språkkravet spesielt sentralt fordi kommunikasjon gjennom språk er helt nødvendig i klientens møte med psykologen. Norsk Psykologforening finner det uforsvarlig at det ikke knyttes krav til ferdigheter i norsk språk til autorisasjonen som psykolog.»

Norsk sykepleierforbund (NSF) uttaler:

«Korte tjenesteyter opphold med midlertidig autorisasjon vil medføre en forsterkning av språkproblematikk. Problemer relatert til språk er en av de største utfordringene i forhold til utenlandsk helsepersonell. NSF er av den oppfatning at språkforståelse er av sentral betydning i særdeleshet i pasientomsorg/behandling. Manglende språk forståelse, denne kan være gjensidig for pasienten, kan lett føre til uforsvarlig virksomhet og risiko for pasientens sikkerhet. Observasjoner, vurderinger og tiltak i forhold til sykepleie er avhengig av en god språkforståelse. Tilbakemeldinger fra sykepleiere i helsetjenesten viser at problemer med språket er den største og hyppigste risikoen for pasientsikkerheten ved utenlandsk arbeidskraft. NSF ønsker å stille tydelige krav til språk. Det påligger arbeidsgiver et for stort ansvar i kvalitetssikring av språk alene.»

Nasjonalforeningen for Folkehelsen, Demensforbundet uttaler:

«Nasjonalforeningen Demensforbundet mener gode språkkunnskaper er spesielt viktige i kommunikasjon med personer med demens. Vi får høre fra pårørende at selv en annen norsk dialekt oppleves ofte som forvirrende. Hvis pasienten ikke forstår hva legen eller pleieren sier, skaper det utrygghet som kan forårsake angst og aggresjon. Når pasienten bor på sykehjem, kan dette lede til uro på hele avdelingen.

Nasjonalforeningen Demensforbundet mener at det bør innføres krav om gode språkkunnskaper overfor alle søkere. Sentrale myndigheter må sørge for at kravene blir tilfredsstilt slik at arbeidsgiverne ikke kan se bort fra disse kravene pga manglende språkkyndige søkere til viktige stillinger.»

Unio uttaler:

«I høringsnotatet vises det til at ansettelse av leger ofte skjer uten intervju og referansesjekk (s 34). Dette gir en indikasjon på at arbeidsgivere ikke tar særlig hensyn til språkkrav i ansettelser. Det er derfor bekymringsfullt at det ikke stilles strengere krav til språkferdigheter eller til arbeidsgivers ansvar for å påse at språkferdighetene er tilstrekkelige. Ut fra hensyn til pasientsikkerhet, kompetanseoverføring, arbeidsmiljø, etc, mener Unio at det må stilles ytterligere krav til språk.»

Flere instanser tar opp problemstillingen knyttet til privatpraktiserende helsepersonell som ikke har en arbeidsgiver som kan kontrollere språkkunnskapene.

Universitetet i Bergen, Det odontologiske fakultet uttaler:

«DOF støtter arbeidsgruppens forslag om at dagens regler når det gjelder språkkrav opprettholdes og at det er arbeidsgiver som har ansvar for å vurdere helsepersonellets språkkunnskap, men det er viktig at det blir gitt retningslinjer spesielt for menneskebehandlende profesjoner. Fakultet har den erfaring at det er svært viktig med språkkunnskaper for å kunne fungere tilfredsstillende i sin rolle som behandler.

I overkant av 60 % av de kandidatene DOF uteksaminerer blir privatpraktiserende helsepersonell (tannleger, spesialister, tannpleiere). Mange jobber da uten å være ansatt og har ikke en arbeidsgiver som kan foreta kontroll av de språkkrav som fastsettes. Det er viktig at departementet ser på denne problemstillingen, og avklarer dette før forskriften gjøres gjeldende.»

Norsk Fysioterapeutforbund uttaler:

«Ansvaret for å påse at den enkelte fysioterapeut har de nødvendige språklige kvalifikasjoner tilligger arbeidsgiver og den enkelte yrkesutøver. Det pekes også på at arbeidsgiver har større anledning til å stille krav i forhold til språkkunnskaper enn hva myndighetene har til å oppstille plikter for EØS-borgere.

NFF vil i denne sammenheng særlig sette søkelyset på privatpraktiserende helsepersonells særlige situasjon. De aller fleste privatpraktiserende fysioterapeuter arbeider i enkeltpersonforetak og er følgelig ikke ansatt. Det er dermed ikke en arbeidsgiver som kan foreta den kontroll av språkkunnskap som forutsettes. Det er etter NFFs oppfatning viktig at departementet adresserer denne problemstillingen i det videre arbeid med forskriften, slik at man får en forutsigbar situasjon.

Etter NFFs syn kan det av hensyn til det selvstendige behandleransvaret som ligger på førstelinjetjenesten være naturlig at det også vurderes en form for egnethetstest også for språk for denne gruppe yrkesutøvere. Av hensyn til den raske fristen som er for tilbakemelding til den enkelte, må det forutsettes at også dette punkt er avklart ved forskriften.»

Norsk Manuellterapeutforening uttaler:

«Ansvaret for å påse at personellet har nødvendige språkkunnskaper er lagt til arbeidsgiver. De aller fleste manuellterapeuter arbeider i enkeltpersonsforetak og har ingen arbeidsgiver. Ut fra hensyn til pasientsikkerhet, kompetanseoverføring og arbeidsmiljø, mener NMF at det må avklares hvordan man skal sikre at helsepersonell i enkeltpersonsforetak innehar tilstrekkelige språkkunnskaper.»

Statens helsetilsyn påpeker at manglende språkkunnskap er en problemstilling som har stått sentralt i flere tilsynssaker og uttaler:

«Der hvor det finnes en ansvarlig arbeidsgiver vil denne som regel kunne stilles ansvarlig for at det kontrolleres at den ansatte har tilstrekkelige språkferdigheter i forhold til arbeidsoppgavene. Men i tilfelle et helsepersonell yter tjenester privat, det vil si uten å være ansatt, faller denne formen for kontroll bort. I høringsnotatet gis uttrykk for at slike tilfeller dekkes gjennom kravet til forsvarlig behandling i helsepersonelloven § 4, sett i sammenheng med nytt femte ledd i helsepersonelloven § 57.

Et helsepersonell som etter en konkret vurdering av tilsynsmyndigheten ikke innehar tilstrekkelige språkkunnskaper, vil være uegnet til å være helsepersonell. Dette vil etter det nye leddet i helsepersonelloven § 57 tredje ledd igjen kunne føre til at vedkommende ikke på nytt får anledning til å utføre sine helsetjenester i Norge. En slik etterhåndskontroll vil ikke nødvendigvis sikre at de som skal yte tjenester gjør dette forsvarlig.

Kortvarig tjenesteutøvelse kan etter vår oppfatning føre til større problemer knyttet til manglende språkferdigheter. Det er sannsynlig at helsepersonell som kun kommer til Norge for en kort periode for å yte helsetjenester ikke har samme insentiv til å tilegne seg norsk språk som de som planlegger å etablere seg her i land.»

Den norske lægeforening mener det er behov for tiltak utover å synliggjøre arbeidsgiver og det enkelte helsepersonells ansvar for språkkunnskaper i forskriftene, jf. utkastet til forskrift § 9-3. Legeforeningen foreslår derfor at det etableres en nasjonal ordning, der arbeidsgivere innen både primær- og spesialisthelsetjenesten gjør ansettelse av utenlandske leger betinget av gjennomføring av særlige norskkurs for leger, og der det samtidig etableres slike norskkurs med et nasjonalt ensartet innhold/nivå.

Den norske advokatforening og Norske ortoptisters forening mener kravet om tilstrekkelig språkkunnskaper (jf. direktivet artikkel 53 og utkast til forskrift § 9-3) er så sentralt at det bør nedfelles i helsepersonelloven § 4 som en utdyping av forsvarlighetskravet.

5.5 Departementets vurderinger og forslag

Av hensyn til pasientsikkerheten er det svært viktig at helsepersonell kan tilstrekkelig norsk til å kunne utføre sine arbeidsoppgaver forsvarlig. Departementet er imidlertid enig med arbeidsgruppen og de høringsinstansene som anfører at det ikke er hensiktsmessig med et generelt og standardisert krav til norskkunnskaper som vilkår for å kunne få norsk autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning for å sikre helsepersonellets språkkunnskaper. Det kan ikke stilles generelle krav til språkferdigheter. Hvilke språkkunnskaper som er nødvendige for en forsvarlig yrkesutøvelse vil variere. Hvor gode norskkunnskaper som er nødvendig må vurderes konkret ut i fra hvilken stilling og oppgaver vedkommende skal utføre. Det bør derfor være den enkelte arbeidsgivers ansvar å sørge for at de som ansettes har de språkkvalifikasjoner som er nødvendige for den aktuelle stillingen. En generell testing av norskkunnskaper basert på standardtester vil ikke sikre tilstrekkelig språkkunnskaper hos alt helsepersonell. Etter departementets vurdering er det dessuten fare for at en slik ordning kan undergrave arbeidsgivers bevissthet om sitt ansvar for å vurdere språkkunnskapene til den enkelte ansatte.

Det vil også være i strid med direktivet å innføre et generelt krav om språkkunnskaper basert på standardspråktester som vilkår for å få norsk autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Departementet vil derfor ikke foreslå å stille krav om språkkunnskaper som vilkår for norsk autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning for helsepersonell med utdanning fra andre EØS-land. I stedet vil departementet vurdere å understreke ansvaret som hviler på det enkelte helsepersonellet og arbeidsgiver i ny revidert forskrift om autorisasjon m.m. av helsepersonell i henhold til EØS-avtalen.

Departementet er enig i at krav om tilstrekkelig språkkunnskaper er sentralt for forsvarlig yrkesutøvelse, men foreslår likevel ikke å nedfelle dette kravet i helsepersonelloven § 4 som en utdyping av forsvarlighetskravet. Forsvarlighetskravet etter § 4 har en generell ordlyd og omfatter også andre viktige krav som stilles til helsepersonellet. Blant annet krav om å være faglig oppdatert og å være fysisk og psykisk skikket for yrkesutøvelsen. Bestemmelsen bør fortsatt ha en helt generell utforming og ikke eksplisitt nevne enkelte av flere sentrale krav som ligger innbakt i bestemmelsen.

En del høringsinstanser har pekt på at helsepersonell som driver selvstendig virksomhet ikke vil ha en arbeidsgiver som kan kontrollere at vedkommende har tilstrekkelig norskkunnskaper. Til det vil departementet vise til at dette helsepersonellet selv vil være ansvarlig for at yrkesutøvelsen er forsvarlig. I dette ligger både et krav om tilstrekkelig faglig kompetanse og tilstrekkelig språkkunnskaper. I tillegg vil tilsynsmyndighetene ha ansvar for å føre tilsyn med yrkesutøvelsen, herunder om helsepersonellet har gode nok norskkunnskaper til å drive forsvarlig virksomhet.