6 Administrativt samarbeid med andre lands godkjenningsmyndigheter – utveksling av opplysninger
6.1 Direktivets regler
Yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 8 bestemmer at norske myndigheter, på anmodning fra andre land, skal videreformidle følgende informasjon når en tjenesteyter etablert i Norge starter midlertidig tjenesteyting i utlandet:
«Relevante opplysninger om at tjenesteyteren er lovlig etablert, om redelig adferd samt om fravær av eventuelle disiplinære eller kriminelle forhold av yrkesmessig art». Videre skal «alle de opplysninger som er nødvendige for at klager fra en tjenestemottager over en tjenesteyter kan behandles korrekt» utveksles.
Yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 56 nr. 2 bestemmer at vertslandets og etableringslandets myndigheter skal utveksle informasjon om
«disiplinære eller strafferettslige sanksjoner eller andre alvorlige konkrete forhold som vil kunne få følger for utøvelsen av en virksomhet etter direktivet».
Dette vil gjelde ved både midlertidig tjenesteutøvelse og varig etablering av virksomhet.
6.2 Gjeldende norsk rett
De sektordirektivene som Norge tidligere har implementert, og som nå avløses av direktiv 2005/36, gir enkelte regler om informasjonsutveksling mellom landene. Reglene om informasjonsutveksling er tilnærmet likelydende i de ulike direktivene. Departementet tar derfor utgangspunkt i bestemmelsene slik de fremkommer i direktiv 1993/16 for legers yrkeskvalifikasjoner.
Vertslandet kan selv velge om det vil underrette helsepersonellets etableringsland om
«alvorlige og konkrete forhold» som har funnet sted i andre land før helsepersonellet etablerte seg i vertsstaten, jf. direktivet artikkel 11 nr. 3.
Artikkel 12 nr. 3 pålegger etableringslandet å sende vertsstaten «de nødvendige opplysninger om faglige eller administrative foranstaltninger eller sanksjoner[…] samt strafferettslige sanksjoner som har betydning for utøvelsen av virksomheten».
Statens helsetilsyn har tilgang til alle endringer av autorisasjoner og godkjenninger for helsepersonell. Helsepersonelloven § 66 gir Statens helsetilsyn rett og plikt til å
«underrette de landene Norge er folkerettslig forpliktet til å informere» om «tilbakekall, frivillig avkall eller suspensjon av autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett eller begrensning av autorisasjon».
Denne plikten gjelder uavhengig av om det er Statens helsetilsyn eller en domstol som har henholdsvis vedtatt eller pådømt endringene. Informasjon om fradømmelse av autorisasjon som helsepersonell i forbindelse med en straffesak, kan derfor også videreformidles til utenlandske myndigheter.
6.3 Høringsinstansenes syn
I høringsbrevet ble administrativt samarbeid omtalt slik:
«Direktivet gir også visse retningslinjer for administrativt samarbeid mellom myndighetene i medlemslandene (mellom vertsstaten og hjemstaten), blant annet krav om informasjonsutveksling. Direktivet pålegger landene å utpeke en nasjonal koordinator som skal fremme ensartet gjennomføring av direktivet og et nasjonalt kontaktpunkt som skal ha informasjonsoppgaver knyttet til direktivet».
Det ble ikke fremmet forslag om lovendringer.
I høringen uttalte Statens autorisasjonskontor for helsepersonell følgende:
«Ved implementeringen av direktivets artikkel 8 og 56 kan det være at de faktaopplysninger (fra sak til sak og også mer proaktive opplysninger) som utveksles, vil berøre hjemmelsspørsmål og legalitetsprinsippet. Dette gjelder særlig i forhold til norsk regler om taushetsplikt og personvern. Videre kan spørsmålet om utveksling av politiattester være aktuelt. Det kan være også andre praktiske tiltak som må iverksettes for å oppfylle Norges forpliktelser etter direktivet».
Statens helsetilsyn uttalte følgende om arbeidet i EØS med å effektivisere samarbeid mellom nasjonale myndigheter:
«På generelt grunnlag vil Statens helsetilsyn videre bemerke at økt bevegelse for helsepersonell utløser behov for et tettere samarbeid og mer strukturert informasjonsutveksling mellom offentlige organer i EØS-landene. Den nye forskriften og de foreslåtte endringer i helsepersonelloven bare understreker dette. Arbeid for å få til dette har allerede kommet i gang gjennom blant annet såkalte Healthcare Professionals Crossing Borders møter. I siste møte i februar 2007 fremkom som et minimumskrav for informasjonsutveksling at hvert land må definere en autorativ myndighet som kan […]utferdige «Letter of current professional status» (tidligere «Letter of good standing» ), dvs. dokument som angir hvorvidt helsepersonell har gyldig nasjonal autorisasjon, hvilke begrensninger som eventuelt er knyttet til en slik autorisasjon, samt opplysninger om eventuelle pågående tilsynssaker (Pending cases). Sistnevnte vurderes i første rekke å gjelde alvorlige saker hvor det er sannsynlig at myndighetene vurderer å tilbakekalle helsepersonellets autorisasjon».
6.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet har fått opplyst at svenske myndigheter, i en tidlig fase av arbeidet med direktivets implementering, forstår artikkel 56 nr. 2 slik at informasjonen skal utveksles på anmodning. Begrunnelsen for dette er at etableringslandet ikke vil vite hvilket helsepersonell som til enhver tid arbeider i andre land. Departementet legger en tilsvarende forståelse til grunn, men likevel med forbehold om at norske tilsynsmyndigheter vil ha anledning til på eget initiativ å formidle den aktuelle informasjonen til land man vet har mottatt det helsepersonellet opplysningene gjelder.
Etter departementets oppfatning er norske myndigheters rett og plikt til å utveksle informasjon om « disiplinære eller kriminelle forhold av yrkesmessig art » med utenlandske tilsynsmyndigheter tilstrekkelig hjemlet i helsepersonelloven § 66.
Opplysninger etter artikkel 8 om at tjenesteyteren er « lovlig etablert » vil typisk gjelde hvorvidt helsepersonellet har autorisasjon eller spesialistgodkjenning. Dette er opplysninger som ikke er taushetsbelagt.
Med begrepet «redelig adferd» («good character») i artikkel 8 har EU-kommisjonen uttalt at de forstår begrepet som «fravær av klanderverdig oppførsel som har betydning for utøvelsen av yrket». Uttalelsen er ikke rettslig bindende for Norge, men gir informasjon om hvordan EU-kommisjonen forstår bestemmelsen. Formuleringen er svært lik ordlyden i direktivets artikkel 56 nr. 2, hvor det bestemmes at statene skal utveksle informasjon om «(…) andre alvorlige konkrete forhold som vil kunne få følger for utøvelsen av en virksomhet etter direktivet». Det er derfor god grunn til å tolke de to artiklenes krav på samme måte. Til støtte for dette kan det anføres at artiklene har et felles formål, nemlig å gjøre vertslandets myndigheter i stand til å vurdere helsepersonellets evne til å utøve en faglig forsvarlig virksomhet. Norske myndigheter vil måtte gi samme type informasjon ved midlertidig tjenesteyting som ved etablering av virksomhet. Det er ikke for noen av bestemmelsene gitt en nærmere beskrivelse av hvilke opplysninger det siktes til eller i hvilken form opplysningene skal gis.
Departementet har vurdert om direktivets artikler 8 og 56 krever at norske myndigheter på anmodning må gi utenlandske myndigheter utskrift fra strafferegisteret. En politiattest vil gi oversikt over helsepersonellets generelle vandel.
I sektordirektivene benyttes begrepene «bevis for vandel og hederlighet» og «en utskrift av strafferegisteret» når det er meningen å kreve opplysninger om generell vandel fra politiets registre. Dette er ikke videreført i direktiv 2005/36, noe som kan tilsi at «relevante opplysninger om redelig adferd» antagelig er å anse som noe annet og mindre enn en politiattest. Videre krever ordlyden i artiklene 8 og 56 utveksling av informasjon om henholdsvis «disiplinære eller kriminelle forhold av yrkesmessig art» og » disiplinære eller strafferettslige sanksjoner (..) som vil kunne få følger for utøvelsen av en virksomhet etter direktivet». Dette vil være forhold som fører til tilbakekall, begrensninger eller suspensjon av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Ettersom Statens helsetilsyn besitter denne informasjonen selv, er det ikke nødvendig med en utskrift fra strafferegisteret. Hjemmel for utlevering av opplysningene er helsepersonelloven § 66. Det ville dessuten ikke være naturlig å bruke presiseringen «forhold av yrkesmessig art» i artikkel 8 dersom det hadde vært meningen å kreve utveksling av informasjon om generell vandel. På denne bakgrunn konkluderer departementet med at utenlandske tilsynsmyndigheter ikke vil kunne kreve utskrift fra strafferegisteret av norske myndigheter i forbindelse med helsepersonells tjenesteyting eller etablering i et annet land. Svenske myndigheter har også konkludert slik i sin forberedelse av implementeringen.
Det pågår nå et arbeid i EØS og EU for å komme frem til hvilke opplysninger medlemslandene skal utveksle og hvordan dette praktisk bør gjennomføres. Departementet vil vurdere behovet for regelverksendringer i lys av de konklusjoner som vedtas. Inntil videre legger departementet til grunn at artiklene 8 og 56 med formuleringen «andre alvorlige konkrete forhold som vil kunne få følger for utøvelsen av en virksomhet etter direktivet» gir anvisning på at nasjonal myndighet for eksempel kan utstede et såkalt «Letter of Current Professional Status» med informasjon om status for helsepersonellets virksomhetsutøvelse i Norge.
Statens helsetilsyn vil besitte informasjon om åpning av tilsynssaker, politietterforskning, helsepersonellets bruk av falske dokumenter og vedtak om disiplinære advarsler. Spørsmålet er om direktivet forutsetter at også slik informasjon skal videreformidles, og i så fall om norske myndigheter har tilstrekkelig hjemmel etter helsepersonelloven eller forvaltningsloven til å gjøre dette. I det følgende gjennomgås de ulike informasjonstypene.
Svenske myndigheter opplyser at de foreløpig legger til grunn at direktivets krav om utveksling av opplysninger om «andre alvorlige, konkrete forhold som vil kunne få følger for utøvelsen av en virksomhet etter direktivet» ikke forplikter landene til å formidle opplysninger om uavsluttede disiplinærsaker. De vil vente til saken er endelig avgjort før opplysninger gis og begrunner dette med at en person er uskyldig til dom foreligger. Dersom det gis ut opplysninger om at søker har fått en anmeldelse mot seg, og anmeldelsen viser seg å være feil, kan det føre til at helsepersonellet urettmessig blir utelukket fra yrket i den tiden etterforskningen pågår. Departementet deler denne forståelsen av direktivet og legger derfor til grunn at det ikke vil være aktuelt å utveksle informasjon om åpning av tilsynssaker, politietterforskning eller lignende. Dersom norske tilsynsmyndigheter vurderer situasjonen som tilstrekkelig alvorlig, vil det uansett være mulig å suspendere helsepersonellets autorisasjon eller godkjenning. I så fall vil det være en disiplinærsanksjon som andre lands myndigheter kan informeres om etter helsepersonelloven § 66.
Departementet anser at direktivet krever utveksling av opplysninger om at helsepersonell har benyttet falske dokumenter eller på annen måte villedet norske tilsynsmyndigheter. Slike opplysninger vil ikke være underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 ettersom det neppe kan karakteriseres som opplysninger om «noens personlige forhold». Det vil heller ikke foreligge noen berettiget interesse for å unnta slik informasjon fra samarbeidende tilsynsmyndigheter i andre land. I henhold til forvaltningsloven § 13 a) nr. 3 skal da en eventuell taushetsplikt uansett ikke gjelde. Norske tilsynsmyndigheter kan derfor etter departementets oppfatning videreformidle opplysningene.
I henhold til helsepersonelloven § 56 kan Statens helsetilsyn
«gi advarsel til helsepersonell som forsettlig eller uaktsomt overtrer plikter etter denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av den, hvis pliktbruddet er egnet til å medføre fare for sikkerheten i helsetjenesten eller til å påføre pasienter en betydelig belastning».
Advarsel er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan derfor påklages. En advarsel vil naturlig omfattes av direktivets krav om utveksling av opplysninger om «disiplinære sanksjoner», og er uansett et alvorlig forhold som vil kunne få følger for utøvelsen av yrket. Dersom helsepersonell får flere advarsler som gjelder samme forhold, vil det være grunn til å vurdere tilbakekall eller begrensning av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Det er derfor uheldig hvis helsepersonell kan flytte fra land til land uten at nye vertsland gjøres oppmerksom på tidligere advarsler. Etter helsepersonelloven § 66 skal Statens helsetilsyn varsle andre land om tilbakekall, frivillig avkall eller suspensjon av autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett eller ved begrensning av autorisasjon. Det kan derfor reises spørsmål ved om det også bør være tilsvarende plikt til å melde i fra om advarsler. Vedtak om advarsel er offentlig tilgjengelig informasjon og norske myndigheter står fritt til å utveksle informasjon om dette med myndigheter i andre land, Det er mange land i EØS-samarbeidet som ikke har en ordning med disiplinære advarsler og innholdet i en advarsel kan variere mellom alvorlig irettesettelse til en lettere korrigering. En rutinemessig oversendelse av advarsler gitt til helsepersonell i Norge vil derfor kunne føre til at utenlandske myndigheter oppfatter advarslene som mer alvorlige enn de egentlig er. Etter departementets vurdering kan dette føre til urimelige konsekvenser for norsk helsepersonell. På denne bakgrunn anser departementet det som uhensiktsmessig å foreslå en særskilt plikt for utveksling av opplysninger om advarsler i helsepersonelloven § 66.