6 Lovendringer som er nødvendige for å gjennomføre endrings­protokollene i norsk rett mv.

6.1 Innledning

Ratifikasjon av endringsprotokollene krever en rekke endringer i lov 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergivirksomhet, særlig i kapittel III om erstatning og forsikring (atomansvaret). Mange av en­dringene vil bestå i en ren tilpasning til protokolltekstene. Når det gjelder endringene i atomenergiloven § 30 nr. 5 vises det til punkt 5.2.3 foran og spesialmerknadene til denne bestem­melsen.

Som det ble gjort rede for i høringsnotatet punkt 5.1, er det også grunn til å foreta et noe videre ettersyn av bestemmelsene. Dette skyldes at det ved lovens tilblivelse ble tatt høyde for at Norge skulle slutte seg til Wienkonvensjonen, jf. Ot.prp.nr. 51 (1970-71) s. 19. Dette forholdet har bidratt til å gjøre loven unødig komplisert, samtidig som den i en viss utstrekning gir løsninger som ikke er hensiktsmessige så lenge Norge ikke er tilsluttet Wienkonvensjonen. Det er ikke nå aktuelt for Norge å slutte seg til Wienkonvensjonen, og gode grunner kan da tale for å utforme loven i samsvar med dette. Det vil fremgå i det følgende hvilke lovforslag som har dette som formål, og hvilke forslag som tar sikte på å gjennomføre endringsprotokollene.

6.2 Erstatningsberettigede tap

6.2.1 Gjeldende rett og forslaget i høringsnotatet

Atomenergiloven § 1 bokstav h definerer atomskade som «skade som skyldes radioaktive egenskaper eller en forening av radioaktive og giftige, eksplosive eller andre farlige egenskaper ved atombrensel eller radioaktivt produkt, samt skade som skyldes ioniserende stråling fra annen kilde innen et atomanlegg». Verken denne definisjonen eller øvrige bestemmelser i loven gir anvisning på hvilke tap som kan kreves erstattet. Det følger av alminnelige erstatningsrettslige prinsipper at økonomisk tap ved skade på personer, løsøregjenstander og fast eiendom kan kreves erstattet såfremt krav til årsakssammenheng er oppfylt. Ved skade på person vil det også kunne kreves menerstatning, jf. lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning § 3-2, jf. atomenergiloven § 24 nr. 3.

Pariskonvensjonen krever at personskader og tingskader skal erstattes. Ved endringsprotokollen inntas det eksplisitt fire ytterligere tapsformer i konvensjonen, som på nærmere vilkår skal omfattes av atomansvaret i den utstrekning nasjonal lovgivning bestemmer, jf. endringsprotokollen del I B. Disse er:

• økonomisk tap som følger av personskader eller tingskader, såfremt den som er rammet, er berettiget til å reise erstatningskrav for slikt tap eller slik skade,

• kostnader med tiltak til utbedring av forringet miljø med mindre forringelsen er ubetydelig, så sant slike tiltak faktisk iverksettes eller skal iverksettes,

• tap av inntekt fra en direkte økonomisk interesse i adgangen til å bruke eller nyte godt av miljøet, når tapet skyldes en betydelig forringelse av nevnte miljø,

• kostnader ved forebyggende tiltak og ytterligere tap eller skade som følge av slike tiltak.

I høringsnotatet foreslo Justisdepartementet å endre atomenergiloven slik at lovens definisjon av atomskade blir konsistent med Pariskonvensjonens, og slik at det fremkommer direkte av lovteksten at de ovennevnte tapspostene omfattes av atomansvaret. Dette ble foreslått gjennomført ved å ta inn en angivelse av hvilke tapsposter atomansvaret omfatter i atomenergiloven § 21 nr. 1, samt å sette inn en henvisning til denne bestemmelsen i § 1 h der begrepet «atomskade» defineres. I høringsnotatet punkt 5.2 heter det:

«Justisdepartementet tar som utgangspunkt at skadelidtes dekningsmuligheter bør være best mulig dersom en atomulykke volder skade. Etter departementets syn er det også ønskelig at atomansvaret omfatter miljøskader, som lett vil oppstå ved en atomulykke, og hvor det neppe i full utstrekning vil kunne identifiseres private skadelidte for de tap som oppstår. Departementet mener derfor at alle de fire ovennevnte tapstypene bør omfattes av atomansvaret. Dette bør fremgå direkte av lovteksten, sammenlikn reguleringen av ansvarets omfang i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 57, jf. også § 58. Det vises til forslag til endringer i § 21 nr. 1.

Etter endringsprotokollene definerer konvensjonen »atomskade« ut fra disse postene, og fastslår at innehaveren er ansvarlig for slik skade dersom denne skyldes nærmere angitte radioaktive kilder. Departementet foreslår at lovens definisjon av »atomskade«, jf. § 1 bokstav h, får en henvisning til § 21 nr. 1, slik at definisjonen blir konsistent til konvensjonen. I tillegg endres § 1 bokstav h slik at definisjonen av »atomskade« blir i samsvar med Pariskonvensjonen artikkel 1 bokstav a (vii) avslutningsvis.»

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening uttaler at den slutter seg til departementets premisser og konklusjoner i forslaget om å tilpasse atomenergilovens definisjon av atomskade til den reviderte Pariskonvensjonen og innta oppregning av erstatningsberettigede tapsposter i lovteksten i atomenergiloven § 21 nr. 1. Statens strålevern viser til formålsbestemmelsen i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling § 1, og uttrykker enighet når det gjelder å gjøre atomansvaret gjeldende også ved erstatning for miljøskader.

Landbruks- og matdepartementet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at tapsposter på områder som berører landbruk og matproduksjon, bør komme tydeligere frem i forslaget til atomenergiloven § 21 nr. 1. Det vises til muligheten for at Mattilsynet kan treffe vedtak etter lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) og lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern i forbindelse med en eventuell atom­ulykke, og det reises spørsmål om hvordan kost­nadene forbundet med slike vedtak skal kunne dekkes. I høringsuttalelsen heter det:

«En av landbruks- og matmyndighetenes aller viktigste oppgaver er å sørge for at forbrukerne får trygg mat og at innsatsvarene i landbruket er trygge å bruke. Det er derfor viktig for oss at lovgivningen for erstatninger også dekker mat- og landbruksområdet og at helsemessige konsekvenser blir ivaretatt.

Justis- og politidepartementet har foreslått å angi hvilke tapsposter som omfattes av atomansvaret og dette synes vi er bra. For vår sektors del er det viktig at tapsposter på områder som berører landbruk og matproduksjon kommer tydeligere fram under § 21 nr 1. Dersom matproduksjonen blir berørt vil dette i tillegg til økonomiske og miljømessige tap, kunne ha direkte negative konsekvenser for menneskers helse. Dette bør framkomme under nevnte paragraf.

Landbruks- og matdepartementet vil, i samråd med Mattilsynet, påpeke at Mattilsynet etter lov av 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (Matloven) kan treffe vedtak for å sikre trygge næringsmidler. Dette kan blant annet dreie seg om tiltak som minsker radioaktiviteten i levende dyr før de slaktes, for eksempel gjennom nedfôring på rene beiter eller bruk av midler som reduserer opptaket av radioaktivt stoff i dyrene (berlinerblått). Videre kan Mattilsynet kreve ekstraordinære tiltak som målinger av næringsmidler og man kan nedlegge omsetningsforbud, eller man kan iverksette andre tiltak som man finner nødvendig for å sikre trygge næringsmidler.

Det bør derfor etter vårt syn utredes nærmere om kostnadene forbundet med Mattilsynets vedtak etter matloven, etter en atomulykke, skal kunne kreves erstattet under atomansvarsloven § 21 nr 1, eller om kostnadene ved slike tiltak utelukkende må kreves erstattet etter erstatningsordningene i matloven.

Mattilsynet kan også treffe vedtak etter lov 20. desember 1974 nr. 73 om dyrevern, og det kan også i denne forbindelse være kostnader forbundet ved vedtak etter en eventuell atomulykke.

Vi mener det også er ønskelig å sikre erstatninger for annen type næringsvirksomhet innen landbruk. Dette kan være basert på turisme og/eller rekreasjonsaktiviteter som er avhengig av natur og miljø, som f. eks bondegårdsaktiviteter, jakt, fiske, tur, sanking av sopp og bær, padling, hesteaktiviteter etc. Dette synes imidlertid å være ivaretatt i § 21 nr 1 bokstav e der det foreslås å inkludere tap av inntekt fra en direkte økonomisk interesse i adgangen til å benytte eller nyte godt av miljøet (eks turistnæring).»

6.2.3 Departementets vurdering

På bakgrunn av høringen går Justisdepartementet inn for å endre definisjonen av atomskade i atomenergiloven § 1 h og å innta en oppregning av tapsposter som omfattes av atomansvaret i atomenergiloven § 21 nr. 1.

Til merknadene fra Landbruks- og matdepartementet bemerker Justisdepartementet at de tapsposter som foreslås definert i atomenergiloven § 21 nr. 1, bygger på bestemmelsene i den reviderte Pariskonvensjonen. Justisdepartementet antar at tapsposter knyttet til landbruk og matproduksjon av den art Landbruks- og matdepartementet viser til, vil kunne falle inn under tapspostene som foreslås oppregnet i atomenergiloven § 21 nr. 1. Det synes ikke naturlig å fokusere spesielt på landbruk og matproduksjon i generelt utformede erstatningsregler av denne typen. Når det gjelder tapsposter knyttet til menneskers helse fremgår dette allerede klart av den foreslåtte § 21 nr. 1 bokstav a om personskade jf. § 20 nr. 3. Justisdepartementet viser videre til den foreslåtte § 21 nr. 1 bokstav c om påregnelige økonomiske tap som følge av person- eller tingskade, bokstav e om tapt inntekt fordi miljøet ikke kan utnyttes som før, og bokstav f om kostnader forbundet med rimelige tiltak for å forebygge atomskade. De konkrete eksemplene som er nevnt i høringsuttalelsen fra Landbruks- og matdepartementet når det gjelder mattrygghet, synes alle å kunne være rimelige forebyggingstiltak, jf. bokstav f, eller å falle inn under bokstav e.

Spørsmålet om en tapspost kan kreves erstattet etter atomansvaret kan ikke besvares generelt, men vil måtte bero på en konkret vurdering. Blant annet vil det være spørsmål om det foreligger tilstrekkelig årsakssammenheng mellom vedkommende atomulykke og den aktuelle tapsposten. Den konkrete vurderingen av om en bestemt tapspost vil falle inn under et alternativ i § 21 nr. 1, vil det være opp til den kompetente domstolen å foreta.

Et sentralt prinsipp for atomansvaret er at erstatningsansvaret er kanalisert til vedkommende anleggsinnehaver, jf. atomenergiloven § 27 nr. 1. Dersom en tapspost først faller inn under de tap som kan kreves erstattet etter reglene i atomen­ergiloven kapittel III, vil erstatningsordninger som utpeker et annet ansvarssubjekt ikke kunne få anvendelse.

For øvrig viser departementet til merknadene til § 1 bokstav h og § 21 nr. 1 i kapittel 8 nedenfor.

6.3 Geografisk virkeområde

Det geografiske virkeområdet for atomansvaret fremgår av atomenergiloven § 18, se nærmere punkt 3.3 ovenfor. Lovens kapittel III gjelder i dag først og fremst ved atomulykker som inntreffer i en konvensjonsstat, herunder Norge, eller på eller over det åpne hav, forutsatt at skaden er inntrådt i en konvensjonsstat eller på eller over det åpne hav. Dersom det skjer en atomulykke i Norge, og innehaveren av et atomanlegg ellers er ansvarlig etter lovens bestemmelser, kan også skade i en stat som ikke er part i konvensjonen, kreves erstattet. I forskrift 14. desember 2001 nr. 1498 om erstatning ved atomulykker § 3 er det dessuten blant annet bestemt at lovens bestemmelser også gjelder for atomskade som oppstår i en konvensjonsstat selv om atomulykken inntreffer i en stat som ikke er part i konvensjonen, dersom innehaveren av et atomanlegg i Norge ellers er ansvarlig etter lovens kapittel III. Virkeområdet for tilleggsytelser av statsmidler fremgår av atomenergiloven § 40.

I høringsnotatet foreslo departementet å endre atomenergiloven §§ 18 og 40 i samsvar med de utvidelser av Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonens virkeområder som endringsprotokollene medfører. I høringsnotatet punkt 5.3 heter det om dette:

«Konvensjonens regler er slik at man ikke ut fra konvensjonsteksten kan lese seg direkte til hvilke ikke-konvensjonsstater som faller under konvensjonens virkeområde, i tillegg til konvensjonsstatenes territorium mv. Departementet mener at den norske loven bør uttrykke sitte stedlige anvendelsesområde ved i utgangspunktet å vise til de relevante bestemmelser i Pariskonvensjonen.

Loven § 19 gir hjemmel for å bestemme at en stat som ikke er part i konvensjonen, helt eller delvis skal likestilles med en konvensjonsstat i forhold til reglene i kapitlet. Dette er gjort for stater som er part i Fellesprotokollen til Pariskonvensjonen og Wienkonvensjonen samt for Hong Kong, se forskrift 14. desember 2001 nr. 1498 om erstatning ved atomulykker §§ 1 og 2. Paragraf 19 angår i realiteten kapitlets stedlige virkeområde, og kan etter departementets oppfatning med fordel i stedet tas inn i den omstrukturerte § 18.

Også reglene om virkeområdet for tilleggsytelser av statsmidler etter tilleggskonvensjonen i lovens § 40 omarbeides, jf. endringene i tilleggskonvensjonen artikkel 2.»

Den eneste høringsinstansen som har hatt merknader til forslaget, er Den Norske Advokatforening , som støtter departementets forslag om å tilpasse atomenergiloven § 18 til endringene i Pariskonvensjonen.

Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget i høringsnotatet, og viser til merknadene til §§ 18 og 40 i kapittel 8 nedenfor.

6.4 Jurisdiksjon

Atomenergiloven § 45 regulerer spørsmålet om norsk domsmyndighet. I høringsnotatet ble det foreslått å endre denne bestemmelsen for å tilpasse den til endringene i Pariskonvensjonen artikkel 13, se om disse i punkt 4.1 ovenfor. Utgangspunktet vil fortsatt være at norske domstoler vil ha jurisdiksjon når atomulykken har skjedd her i riket, men jurisdiksjonen utvides til å omfatte også tilfeller der en atomulykke inntreffer i norsk eksklusiv økonomisk sone. I høringsnotatet punkt 5.4 heter det:

«I konvensjonen någjeldende artikkel 13 heter det at når en atomulykke finner sted på en konvensjonsstats territorium, er det domstolene i denne staten som har domsmyndighet. Dersom atomulykken ikke finner sted på en konvensjonsstats territorium, er det domstolene i den staten hvor den ansvarlige innehaveren er lokalisert, som har domsmyndighet. Med endringen av konvensjonens jurisdiksjonsbestemmelser vil det være nødvendig med visse endringer i § 45, som også endrer paragrafnummer til § 44. Utgangspunktet vil være at jurisdiksjon ligger hos domstolene i den konvensjonsstat hvor atomulykken fant sted. Dette gjelder enten ulykken fant sted på statens landterritorium eller territorialfarvann eller i dens eksklusive økonomiske sone.»

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet viser til at jurisdiksjon for norske domstoler ved eventuelle atomulykker i norsk økonomisk sone vil være positivt for eventuelle norske skadelidte, som vil kunne forholde seg til norske domstoler og dermed også i hovedsak til norsk rett. Departementet går inn for en endring som foreslått i høringsnotatet, og viser til merknadene til § 44 i kapittel 8 nedenfor.

6.5 Ansvarssubjektet

Atomenergiloven §§ 20 til 23 gir regler om hvem som holdes ansvarlig dersom det finner sted en atomulykke. Hovedregelen er at erstatningsansvaret kanaliseres til innehaveren av det atomanlegg som vedkommende atomulykke har inntruffet i. Endringsprotokollene krever ikke endringer i dette, men nødvendiggjør endringer på enkelte andre punkter, se om endringen i Pariskonvensjonen artikkel 4 i punkt 4.1 ovenfor. Særlig gjelder dette endringen om at avtale om overdragelse av ansvaret fra den ellers ansvarlige innehaver ved transport, bare kan skje dersom innehaveren som påtar seg ansvaret, har en direkte økonomisk interesse i atomsubstansene transporten gjelder. I høringsnotatet punkt 5.5 heter det om dette:

«Atomenergiloven §§ 20 til 23 gir regler om hvem som holdes ansvarlig dersom det finner sted en atomulykke. Endringsprotokollene nødvendiggjør ikke endringer i lovens hovedregel, som er at operatøren av et atomanlegg skal erstatte atomskade voldt ved atomulykke som skjer i hans atomanlegg. Det er imidlertid nødvendig med noen andre endringer. Dette gjelder særlig at det ikke lenger vil være adgang for andre enn den ellers ansvarlige innehaveren til å påta seg ansvar for transport av kjernefysisk materiale, med mindre den som påtar seg ansvaret, har en direkte økonomisk interesse i materialet. [...] Endringene om dette er tatt inn i lovforslaget § 24. For øvrig blir paragrafnummereringen endret for gjeldende §§ 20 til 23 m.fl.»

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet går inn for en endring som foreslått i høringsnotatet og viser til merknadene til § 24 i kapittel 8 nedenfor.

6.6 Ansvarsbeløp

6.6.1 Forhøyelse av lovens ansvarsgrenser

Som nevnt i punkt 2.2.2 ovenfor, er økingen av ansvarsbeløpene en av de viktigste endringene som protokollene medfører. Ansvarsgrensene økes for innehaveransvaret etter Pariskonvensjonen artikkel 7 bokstav a og b, samt for tilleggsytelsene av statsmidler etter tilleggskonvensjonen artikkel 3. I høringsnotatet punkt 5.6.1 heter det om dette:

«Etter endringsprotokollen pålegges konvensjonsstatene etter Pariskonvensjonen artikkel 7 bokstav a å sørge for lovgivning som sikrer at innehaverens ansvar for atomskader ved en atomulykke ikke skal være mindre enn 700 millioner euro. Konvensjonen åpner ved dette for at innehaverne kan bli pålagt et ubegrenset ansvar, og krever at atomenergiloven § 30 nr. 1 første punktum, som i alminnelighet begrenser innehaverens samlede ansvar for en atom­ulykke til 60 millioner SDR, omlag 600 millioner kroner, endres til 700 millioner euro. For lavrisikoanlegg kan ansvarsgrensen etter endringene etter forholdene og ut fra et særlig vedtak gå ned til 70 millioner euro etter artikkel 7 bokstav b (i), og under transport til 80 millioner euro etter artikkel 7 bokstav b (ii). Etter atomenergiloven § 30 nr. 1 andre punktum kan man i slike forhold i dag gå ned mot 5 millioner SDR, jf. også § 30 nr. 3. Beløpsgrensen er altså ensartet for lavrisikoanlegg og transportsituasjoner. Departementet foreslår at lovbestemmelsene endres for å innarbeide de nye beløpsgrensene, men at man opprettholder lovens system med en ensartet nedre grense for eventuelle særlige vedtak knyttet til lavrisikoanlegg og transportsituasjoner. En ensartet nedre grense må da settes til 80 millioner euro for å tilfredsstille den reviderte Pariskonvensjonen.

Statene har anledning til å foreta en omregning til nasjonal valuta, men departementet foreslår at dette ikke gjøres. En omregning til nasjonal valuta ville forutsette at det legges inn en sikkerhetsmargin, slik at valutasvingninger ikke vil medføre at den nasjonale ansvarsbegrensningen blir lavere enn konvensjonens minimum. Departementet viser til at det de senere år har funnet sted større valutasvingninger mellom euro og norsk krone, og det vurderes mest hensiktsmessig at konvensjonens valutaangivelse nyttes i loven.

Av tilleggskonvensjonen og loven § 40, jf. § 41 nr. 1, følger det i dag at atomskader også kompenseres ved tilleggsytelser av statsmidler. Dels finansieres dette av den stat der det atomanlegget hvis innehaver er ansvarlig, er plassert, og dels av konvensjonspartene i fellesskap, jf. tilleggskonvensjonen artikkel 3. Den stat hvis domstoler har domsmyndighet, er tillagt oppgaver knyttet til tilveiebringelsen og utbetalingen av statsmidlene, jf. artikkel 10 og 11. Relasjonene mellom de involverte statene følger av tilleggskonvensjonen, uten å være reflektert i loven. Av loven følger det imidlertid at statsansvaret skal dekke inntil et bestemt beløp, som nå er 300 millioner SDR (om lag 3 milliarder kroner), jf. § 41 nr. 1. Dette beløpet må, ut fra endringen i tilleggskonvensjonen artikkel 3 bokstav a, økes til 1,5 milliarder euro. Det må også fremgå, ut fra tilføyelsen av en ny artikkel 12bis i tilleggskonvensjonen, at beløpet kan bli høyere som følge av at artikkel 12bis kommer til anvendelse. Artikkel 12bis kommer til anvendelse når flere stater eventuelt slutter seg til konvensjonen, noe som automatisk medfører en forhøyelse av maksimumsbeløpet for det samlede statsansvaret, basert på en utregningsformel som fremgår av artikkel 12bis.»

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet viser til at økingen av ansvarsbeløpene må regnes som en betydelig forbedring i forhold til de ansvarsgrenser som følger av Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen i dag. Departementet foreslår på denne bakgrunn en forhøyelse av ansvarsbeløpene i samsvar med forslaget i høringsnotatet, og viser til merknadene til § 30 nr. 1 og 3, samt § 41 nr. 1, i kapittel 8 nedenfor.

6.6.2 Bør det innføres ubegrenset ansvar?

6.6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det reist spørsmål om Norge burde innføre et ubegrenset erstatningsansvar for atomskade for innehaveren av atomanlegg. Bakgrunnen for spørsmålet er at en del stater trolig vil oppstille ubegrenset ansvar. I Tyskland gjelder allerede et slikt ubegrenset ansvar, og også Sverige kan komme til å innføre ubegrenset ansvar ved ratifikasjon av endringsprotokollene. Spørsmålet blir dermed om også Norge bør oppstille et slikt ubegrenset ansvar. I høringsnotatet punkt 5.6.2 heter det:

«For det første kan det anføres at operatøren eller staten har et moralsk ansvar for å kompensere all skade som voldes ved atomvirksomhet, såfremt de vanlige vilkår om årsakssammenheng mv. er oppfylt. Det vil være uheldig om skadelidte etter en atomskade får sin erstatning redusert på grunn av ansvarsbegrensningen. Dette gjelder både skade som inntreffer på statens eget territorium og i andre land. For det andre kan andre land med ubegrenset ansvar i sin lovgivning velge å la dette virke til gunst bare for staten og innbyggere i staten som selv stiller opp ubegrenset ansvar, jf. Pariskonvensjonen artikkel 15 bokstav b. På den andre siden er norsk atomvirksomhet i dag av en slik karakter at det er særdeles usannsynlig at virksomheten vil kunne volde skade som overstiger konvensjonens grenser. Det vil derfor oppstå liten eller ingen risiko for uoversiktlige erstatningskrav mot norske operatører eller den norske stat selv om det oppstilles et ubegrenset ansvar.

Departementet har likevel ikke utformet et lovforslag som endrer atomenergilovens system basert på et erstatningsansvar med ansvarsgrenser. Et ubegrenset ansvar vil neppe kunne oppnå forsikringsdekning i det private forsikringsmarkedet. Beregninger som er foretatt i Sverige, viser at operatørene der vil kunne oppnå forsikringer for et ansvar opp til 550 millioner euro, mens det øvrige må dekkes av staten. I Norge gir Stortinget årlig fullmakt gjennom statsbudsjettet til Nærings- og handels­departementet til å gi tilsagn til Institutt for energiteknikk om dekning av erstatningskrav opp til lovens grenser. En slik tilsagnsfullmakt må angi et bestemt maksimumsbeløp. Selv om ubegrenset ansvar er hovedregelen i norsk erstatningsrett, er det ikke vanlig at staten utenfor selvassurandørtilfellene garanterer for et ubegrenset ansvar. Det kan også generelt reises prinsipielle innvendinger mot å gi statlig og ubegrenset garanti for andres erstatningsansvar. En slik garanti kan medføre at erstatningsrettslige regler etter en katastrofesituasjon med stort omfang vil bli styrende for statens ressursbruk for å avhjelpe katastrofens virkninger, og dermed legge omfattende bånd på statens prioriteringsmuligheter. De erstatningsrettslige reglene er ikke utformet med tanke på å skulle virke styrende for statlige prioriteringer mellom ulike tiltak i en katastrofesituasjon, men kan tenkes å virke slik gjennom en ubegrenset statsgaranti.

Det kan her innvendes at det er mulig å innføre et ubegrenset ansvar for innehaverne av atomanlegg, uten å kreve sikkerhet eller garanti for beløp som overstiger beløpene som skal dekkes etter Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen. En slik ordning kan imidlertid få liten praktisk betydning for de skadelidte, dersom operatøren går konkurs som følge av ansvaret. Fra et samfunnsmessig synspunkt kan det også være uheldig om et ubegrenset ansvar som resulterer i konkurs og avvikling av operatørselskapet gjør at fagkompetanse knyttet til atomanlegget blir spredt eller går tapt.

Et endelig standpunkt til et ubegrenset ansvar for operatøren og sikringen av et slikt ansvar forutsetter derfor en inngående vurdering av komplekse spørsmål. Det vil kunne ha interesse for vurderingen hvilke løsninger man kommer frem til etter den pågående utredning av spørsmålene i Sverige. Justisdepartementet er foreløpig blitt stående ved å foreslå at det ikke innføres ubegrenset ansvar i Norge, men ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet.»

6.6.2.2 Høringsinstansenes syn

Fire høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. Blant disse får departementets foreløpige syn om ikke å innføre et ubegrenset ansvar, støtte fra Institutt for energiteknikk og Den Norske Advokatforening , mens Miljøverndepartementet og Statens strålevern på sin side går inn for å innføre et ubegrenset ansvar i norsk rett.

Miljøverndepartementet uttaler:

«Miljøverndepartementet mener at det er uheldig dersom skadelidte etter en atomskade får sin erstatning redusert på grunn av en ansvarsbegrensning, såfremt de vanlige vilkår for erstatning er oppfylt. Norsk atomvirksomhet er i dag av en slik karakter at det er særdeles usannsynlig at virksomheten vil kunne volde skade som overstiger konvensjonens minstegrenser. Det vil derfor oppstå liten eller ingen risiko for uoversiktlige erstatningskrav mot norske operatører eller den norske stat dersom det oppstilles et ubegrenset ansvar. Vi mener også at det bør være et mål at flest mulig av konvensjonsstatene innfører et ubegrenset ansvar, særlig stater med omfattende atomvirksomhet, slik at de som rammes av atomskader i størst mulig grad kan få erstatning for det tapet de lider. På bakgrunn av dette mener vi at også Norge bør innføre regler om et ubegrenset ansvar.»

Miljøverndepartementet uttaler imidlertid videre at det ikke er ønskelig å forsinke arbeidet med ratifikasjon av endringsprotokollene, men at et arbeid med sikte på å innføre et ubegrenset ansvar bør påbegynnes med sikte på senere inn­føring.

Institutt for energiteknikk har pekt på at et ubegrenset ansvar bør vurderes i forhold til den risiko den norske atomvirksomheten representerer. Om denne risikoen uttales følgende:

«Forskningsreaktorene i Halden og på Kjeller er små sammenlignet med et konvensjonelt kjernekraftverk. Den termiske effekt av forsk­ningsreaktorene tilsvarer ca. 0,7 % (Halden) og 0,07 % (Kjeller) av den termiske effekt av et konvensjonelt kjernekraftverk. Konsekvensene av eventuelle uhell ved IFEs anlegg og uhell under transporter ble vurdert i IFEs Konsekvensutredning for videre drift av atomanleggene. [...] Konsekvensene ved alvorlige uhell er små. Selv meget alvorlige uhell ved reaktorene vil ikke påføre personene i omgivelsene stråleskade, men det kan bli aktuelt å gjennomføre evakuering i nærområdet for en kort periode. Det kan også bli innført restriksjoner på produksjon av landbruksprodukter i et begrenset område for en kortere periode.»

Institutt for energiteknikk uttaler videre at risikoen også ved transport og lagring er liten.

Den Norske Advokatforening uttaler:

«Advokatforeningen finner ikke å ville gå inn for et ubegrenset ansvar, og legger i denne forbindelse avgjørende vekt på det forhold at et ubegrenset ansvar sannsynligvis ikke vil oppnå forsikringsdekning i markedet. Som også departementet påpeker er arten og omfanget av norsk atomvirksomhet i dag av en karakter som gjør det særdeles usannsynlig at virksomheten vil kunne volde skade som overstiger konvensjonens grenser.»

6.6.2.3 Departementets vurdering

Utgangspunktet for en drøftelse av om det bør innføres et ubegrenset innehaveransvar for atomskader i norsk rett, må etter departementets syn være at Norge i dag bare har en meget beskjeden atomvirksomhet, og at det er svært liten eller ingen sannsynlighet for at det vil kunne oppstå en atomulykke i Norge som gjør at Pariskonvensjonens og tilleggskonvensjonens ansvarsbegrensninger blir aktuelle. Også Miljøverndepartementet, som er for et ubegrenset ansvar, uttaler at det er særdeles usannsynlig at omstendighetene vil kunne være slik. For forholdet mellom norske innehavere og norske eller utenlandske borgere vil spørsmålet derfor i hovedsak ha en rent teoretisk interesse. Argumenter av moralsk karakter om at skader ved atomvirksomhet må sikres kompensasjon, må anses å ha begrenset vekt så lenge det under dagens norske forhold er så usannsynlig at spørsmålet om et ansvar som overstiger konvensjonens ansvarsgrenser vil kunne bli aktualisert.

Den praktiske betydningen av spørsmålet viser seg først hvis det skjer en betydelig atomulykke i en annen konvensjonsstat. Dersom denne staten har oppstilt et ubegrenset ansvar for sine operatører, vil i utgangspunktet også norske borgere som lider skade, kunne få fordeler av det ubegrensede ansvaret. Imidlertid kan det tenkes at denne staten i medhold av Pariskonvensjonen artikkel 15 bokstav b oppstiller et gjensidighetsvilkår, det vil si at erstatning utover konvensjonens ansvarsbegrensning bare ytes til konvensjonsstater som også tilbyr en slik høyere erstatning. I så fall ville norske borgere bare få fordeler av det ubegrensede ansvaret i innehaverstaten dersom også norsk rett oppstiller et ubegrenset innehaveransvar.

Selv under slike forutsetninger har imidlertid spørsmålet hovedsakelig teoretisk interesse. I S­verige, som vurderer å innføre et ubegrenset ansvar, er det lagt til grunn at et gjensidighetsvilkår ikke vil kunne oppstilles overfor Norge, jf. SOU 2006: 43 s. 200-202. Finland har allerede vedtatt lovendringer til gjennomføring av endringsprotokollene ved lov 23. juni 2005, som vil endre den finske atomansvarsloven 8. juni 1972 nr. 484. Av den reviderte § 18 i denne loven fremgår det at det vil gjelde et ubegrenset ansvar for innehaveren av et atomanlegg i Finland for atomskader inntrådt i F­inland, mens ansvaret for atomskader utenfor Finland begrenses til 700 millioner euro. Slik den finske lovteksten lyder, åpner den ikke for å la det ubegrensede ansvaret gjelde overfor skadelidte i andre stater på gjensidighetsvilkår. Dermed må det antas at stillingen for norske skadelidte ved en eventuell atomulykke i Finland ikke vil bli påvirket av om det oppstilles et ubegrenset innehaveransvar i norsk rett.

Man vil uansett også måtte ta i betraktning at det etter endringsprotokollen til tilleggskonvensjonen er aktuelt med statsmidler opp til 1 500 millioner euro.

I tillegg til at spørsmålet fremstår som lite praktisk, vil departementet også vise til enkelte prinsipielle innvendinger mot et ubegrenset og statlig dekket erstatningsansvar som ble trukket frem i høringsnotatet, se punkt 6.6.2.1 ovenfor. Departementet ser det som særlig uheldig at et slikt ansvar vil kunne virke begrensende for statens prioriteringsmuligheter i en krisesituasjon.

På denne bakgrunn har Justisdepartementet kommet til at det på nåværende tidspunkt ikke er grunn til å innføre et ubegrenset innehaveransvar i Norge. Skulle det bli aktuelt med vesentlig mer omfattende atomvirksomhet i Norge enn i dag, eller det blir vanlig blant konvensjonsstatene med et ubegrenset ansvar, vil det være grunn til å vurdere spørsmålet på ny.

6.7 Ansvarsgrunnlag

Endringsprotokollene innebærer ingen forandring i Pariskonvensjonens utgangspunkt om objektivt ansvar. Som nevnt i punkt 4.1 ovenfor, innskrenkes imidlertid adgangen til ansvarsfritak etter Pariskonvensjonen artikkel 9 ved at naturkatastrofer som et alternativ for ansvarsfritak fjernes. Bakgrunnen for dette er at et atomanlegg må bygges slik at det vil kunne motstå naturkatastrofer.

I høringsnotatet punkt 5.7 ble det foreslått å foreta en tilsvarende endring av atomenergiloven nåværende § 24 nr. 2 slik at naturkatastrofer fj­ernes som ansvarsfritaksgrunn. På grunn av f­oreslåtte endringer i paragrafnummereringen for §§ 20 til 24 m.fl. ble bestemmelsen foreslått inntatt i loven som § 20 nr. 2.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget. Departementet går etter dette inn for forslaget i høringsnotatet, og viser til merknadene til § 20 nr. 2 i kapittel 8 nedenfor.

6.8 Foreldelse og statsansvar for visse ­senskader

Som nevnt i punkt 4.1, innebærer endringsprotokollen til Pariskonvensjonen en forlengelse av konvensjonens foreldelsesfrister i artikkel 8 jf. endringsprotokollen del I I. Også tilleggskonvensjonens bestemmelser er tilpasset disse endringene, jf. endringsprotokollen til tilleggskonvensjonen del I F og G. Når en atomulykke medfører personskade eller tap av menneskeliv, vil foreldelsesfristen for erstatningskrav være 30 år fra den skadevoldende hendelsen. For annen atomskade beholdes tiårsfristen som i dag. Nasjonal lovgivning vil kunne fastsette lengre frister, såfremt dette suppleres av regler og finansiering som sikrer både kravene som meldes innenfor de forlengede frister, og samtidig at krav som er meldt innen konvensjonens frister, ikke påvirkes negativt av at flere krav medtas i oppgjøret. Konvensjonen bestemmer videre at det kan fastsettes en foreldelsesfrist på ikke mindre enn tre år fra det tidspunktet skadelidte fikk eller burde fått kunnskap om skaden og den ansvarlige innehaveren. Dette er i samsvar med lov 18. mai 1979 om foreldelse av fordringer § 9 nr. 1.

På grunn av endringene i Pariskonvensjonens foreldelsesregler ble det i høringsnotatet foreslått å forlenge foreldelsesfristen etter atomenergiloven § 34 nr. 1 til 30 år for personskade eller tap av menneskeliv. I tillegg ble det drøftet om bestemmelsen i atomenergiloven § 42, som gir regler om statsansvar for visse sent inntrådte personskader i inntil 30 år etter en atomulykke, burde oppheves eller endres som følge av at den ytre foreldelsesfristen for innehaverens ansvar for personskader utvides til 30 år. I høringsnotatet punkt 5.8 heter det om disse spørsmålene:

«Utvidelsen av konvensjonens generelle ytre foreldelsesfrist på 10 år regnet fra atomulykken, til 30 år for personskade eller tap av menneskeliv, medfører imidlertid at atomenergiloven § 34 nr. 1 må endres. § 34 nr. 1 medfører i dag at et krav som ikke er foreldet tidligere etter alminnelige foreldelsesregler, i alle fall faller bort dersom det ikke er anerkjent eller gjort gjeldende ved rettslig skritt innen 10 år etter atomulykken. Dette innebærer at foreldelsesloven § 9 nr. 2 ikke får praktisk anvendelse ved atomulykker, dvs. den generelle 20 års ytre foreldelsesfristen og den spesielle ordningen hvor det ikke gjelder en ytre foreldelsesfrist for visse personskader.

Justisdepartementet foreslår å videreføre dette gjeldende systemet, men slik at atomenergilovens ytre foreldelsesfrist tilpasses Pariskonvensjonen ved at den utvides til 30 år når det gjelder personskader og tap av menneskeliv. Etter Justisdepartementets vurdering bør den særskilte regelen om en ytre foreldelsesfrist i atomenergiloven § 34 nr. 1 avgjøre spørsmålet om ytre foreldelsesfrist ved atomulykker fullt ut. Det foreslås derfor sagt i § 34 nr. 2 at foreldelsesloven § 9 nr. 2 ikke gjelder, altså verken den generelle 20-årsregelen eller den spesielle ordningen uten en ytre foreldelsesfrist for visse personskader. Sett i forhold til i dag styrker endringene det erstatningsrettslige vernet ved atomulykker for dem som har krav på erstatning for personskader og tap av menneskeliv. Innføringen av en 30–årsfrist er en vesentlig styrking av det erstatningsrettslige vernet for skadelidte personer og deres etterlatte.

Etter atomenergiloven § 42 gjelder imidlertid et statsansvar for visse senskader. Dette gjelder for personskader hvis erstatningsansvaret er foreldet på grunn av de ytre foreldelsesfristene i § 34 eller tilsvarende regler i en annen konvensjonsstat, og det er unnskyldelig at kravet ikke i tide ble gjort gjeldende mot innehaveren. Den ytre fristen for å gjøre gjeldende slike krav mot staten inntrer når innehaverens ansvar ville ha vært foreldet etter alminnelige norske foreldelsesregler, og senest innen 30 år etter atomulykken. 30-årsfristen innebærer at § 42 blir overflødig når 30 år også blir atomenergilovens ytre foreldelsesfrist ved personskader. Bestemmelsen i § 42 kan derfor oppheves, eller den kan for eksempel endres slik at dens ytre frist blir når innehaverens ansvar ville ha vært foreldet etter alminnelige norske foreldelsesregler, det vil si at den ytre 30-årsfristen i § 42 bortfaller. Dette vil i tilfelle innebære at bestemmelsene i foreldelsesloven § 9 nr. 2 om når det ikke gjelder en ytre foreldelsesfrist for å gjøre gjeldende krav om personskadeerstatning, blir avgjørende for om det kan fremmes krav mot staten etter atomenergiloven § 42. Så langt lovgiverne har funnet at det ikke bør gjelde en ytre foreldelsesfrist for personskadeerstatningskrav generelt, mens samme type personskadekrav som atomskader likevel foreldes etter atomenergiloven § 34, kan det hevdes å være naturlig at de fanges opp av det etablerte statsansvaret for visse senskader etter § 42. Likevel mener Justisdepartementet at det bør opprettholdes en ytre grense for statsansvaret etter § 42, og departementet er foreløpig blitt stående ved å foreslå den gjeldende grensen på 30 år etter atomulykken utvidet til en 50-årsgrense.

Bestemmelsen i gjeldende Pariskonvensjon artikkel 8 bokstav b tas ut ved endringene i konvensjonen. Dette medfører at atomenergilovens nåværende § 34 nr. 2, med særregler for visse spesielle tilfeller, ikke videreføres.»

Den Norske Advokatforening tiltrer departementets forslag om å utvide foreldelsesfristen til 30 år når det gjelder personskade og tap av menneskeliv og om å presisere at regelen i foreldelses­loven § 9 nr. 2 ikke gjelder ved atomulykker. Foreningen støtter også forslaget om å opprettholde en ytre grense for statens ansvar etter atomenergi­loven § 42 på 50 år. Ingen andre høringsinstanser har hatt merknader til forslagene.

Departementet viser til at en utvidelse av foreldelsesfristen for personskade og tap av menneskeliv må antas å medføre en betydelig styrking av det erstatningsrettslige vernet for personer som lider skade ved atomulykker og deres etterlatte. Videre er det etter departementets syn hensiktsmessig å opprettholde en ytre frist for stats­ansvaret for visse senskader. Departementet går inn for at den ytre fristen i disse tilfellene utvides fra 30 år til 50 år etter atomulykken. Departementet går etter dette inn for forslagene i høringsnotatet, og viser til merknadene til §§ 34 og 42 i kapittel 8 nedenfor.

6.9 Øvrige endringer

I tillegg til endringene som ble foreslått til gjennomføring av endringsprotokollene til Pariskonvensjonen og tilleggskonvensjonen, ble det i høringsnotatet også foreslått enkelte endringer med sikte på å gjøre atomenergiloven kapittel III om atomansvar lovteknisk bedre. En fullstendig gjennomgåelse med dette siktemål ligger likevel utenfor rammene av dette lovarbeidet, og språkformen fra 1972 er derfor stort sett beholdt. I høringsnotatet punkt 5.9 heter det om øvrige endringer:

«For det første omstruktureres kapitlets innledende bestemmelser for å få en mer naturlig flyt. Nåværende § 19 foreslås tatt inn i § 18, nåværende § 20 om innehaverens ansvar foreslås flyttet frem som ny § 19, og nåværende § 24 om ansvarsgrunnlaget foreslås flyttet frem som ny § 20. Videre er det i dag bare § 25 som gir bestemmelser om hvilke tap som omfattes av atomansvaret. Som følge av de foreslåtte endringene i bestemmelsen, jf. punkt 5.2 ovenfor, foreslås bestemmelsen flyttet frem som ny § 21. Nåværende §§ 21, 22 og 23 blir nye §§ 22, 23 og 25, mens § 24 blir en ny bestemmelse som knytter seg til §§ 22 og 23.

For det andre foreslås henvisningene til Wienkonvensjonen fjernet i § 34. Som følge av at norsk tilslutning til Wienkonvensjonen ikke lenger er en aktuell problemstilling, kan departementet ikke se at disse bestemmelsene har noen funksjon. Nåværende § 28 nr. 4 og § 43 foreslås opphevet av samme grunn. Som følge av dette og at en ny paragraf inntas etter nåværende § 46, forskyves paragrafnummereringen ved at nåværende § 44 blir ny § 43, § 45 blir ny § 44, § 46 ny § 45, hvoretter den nye § blir § 46.»

Ingen av høringsinstansene har gått mot noen av forslagene i høringsbrevet. Institutt for energiteknikk uttaler generelt at:

«Atomenergilovens kapittel III om atomansvaret er etter vår oppfatning det mest kompliserte kapitlet i loven. De endringer Justisdepartementet foreslår gjør kapitlet lettere tilgjengelig både i struktur og innhold.»

Etter departementets syn vil lovendringene som foreslått i høringsnotatet innebære en hensiktsmessig forenkling av strukturen i atomenergiloven kapittel III. Lovforslaget i proposisjonen følger etter dette opp endringsforslagene i høringsnotatet. Departementet viser til merknadene til de enkelte bestemmelsene i kapittel 8 nedenfor.