6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1 Forslag om hjemmel for felles regelverk for statlig og kommunal sektor

6.1.1 Konsekvenser for kommunal sektor

Forslaget om at Lov av 16. juli 1999 om offentlige anskaffelser skal gjøres generell, har ingen direkte økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunal sektor. Forslaget innebærer imidlertid at det gis lovhjemmel for å utforme felles forskrift for statlige, fylkeskommunale og kommunale anskaffelser - uavhengig av anskaffelsens verdi, og forskriftens utforming vil gi økonomiske og administrative virkninger for kommunene.

Omfanget av offentlige innkjøp var i 1998 på 210 milliarder kroner 1, hvorav kommunal sektor sto for litt i underkant av halvparten. Erfaringer etter innføring av EØS-regelverket viser at man gjennom å regulere de offentlige anskaffelsene med sikte på å stimulere til størst mulig konkurranse, kan oppnå betydelige innsparinger. Det vises her til undersøkelse fra NORUT 2. Samfunnsforskning fra 1996 hvor et stort antall innkjøpere i kommunal- og fylkeskommunal virksomhet erfarte at prisnivået hadde sunket med mellom 5 % og 20 % som følge av gjennomføring av innkjøpsdirektivene i norsk rett.

I forslaget ligger en forutsetning om at man skal sikre åpen og rettferdig konkurranse om alle offentlige anskaffelser gjennom at det i forskriften blir satt krav til bruk av anbud/tilbud og at alle anskaffelser uavhengig av anskaffelsesprosedyre skal kunngjøres. Effekten av forslaget er vanskelig å estimere, og er blant annet avhengig av hvor mange flere av de kommunale innkjøpene som vil bli foretatt ved bruk av anbud/tilbud isteden for direkte kjøp, og hvor store innsparinger som kan oppnås ved en slik omlegging av innkjøpspraksis.

Tidligere undersøkelser 3 indikerer at mange kommuner ikke har anskaffelser over dagens terskelverdier, og at kun en liten andel av totalbeløpet for kommunale innkjøp ligger over EØS-terskelverdiene. En ny undersøkelse foretatt av NORUT Samfunnsforskning 4 om konsekvensene for kommunesektoren av å innføre prosedyreregler under de såkalte terskelverdiene (Konsekvensutredningen) bekrefter dette. Hvor mye større andel av de kommunale anskaffelsene som vil bli gjennomført etter innhenting av anbud/tilbud som følge av forslaget er avhengig av hvilke beløpsgrenser som settes for direkte kjøp. Undersøkelsen viser at anskaffelser med en verdi mellom NOK 0,2 mill og NOK 1,6 mill utgjør 10 % til 30 % av den samlede innkjøpsverdi for varer og tjenester for 80 % av kommunene. Andelen kommunale innkjøp som blir gjenstand for et nytt krav om bruk av anbud/tilbud antas derfor å være begrenset. På den annen side viser Konsekvensutredningen at samtlige kommuner som har lagt om innkjøpspraksis fra direkte kjøp til mer bruk av anbud/tilbud har hatt innsparelser. Kommunene selv oppgir brutto innsparinger i størrelsesorden fra 1,5 % til nær 30 %.

Departementet mener at dette viser at potensialet for besparelser er betydelig i kommunal sektor. Hvis vi tar i betraktning at anskaffelsene i kommunal sektor utgjorde ca. NOK 85 mrd i 1998, vil en prisnedgang på 15 % for de berørte innkjøpene kunne representere et kostnadskutt på om lag NOK 1,9 mrd.

Over tid kan det også forventes kostnadskutt for de kommunale anskaffelser som ikke blir omfattet av et nytt krav om bruk av anbud/tilbud. Etter innføring av EØS-regelverket erfarte man at som en bieffekt av mer profesjonell håndtering av innkjøpene generelt, opplevde en prisnedgang på 1 % til 10 % for anskaffelsene også under terskelverdiene 5.

Forslaget om felles regelverk vil bety at antall kommuner som for første gang, eller i betydelig økt grad, må forholde seg til regelverket for offentlige anskaffelser vil øke betraktelig. I hovedsak gjelder dette for de små kommunene (under 5.000 innbyggere). Nær 30 % av disse kommunene vil for første gang ha vare-/tjenesteanskaffelser som omfattes av regelverket for offentlige anskaffelser, og ytterligere 25 % vil oppleve en betydelig økning i andelen av innkjøp som vil omfattes av regelverket. Som et utgangspunkt antas det at disse kommunene må endre sin innkjøpspraksis som følge av regelendringen. Forslaget vil bety at disse kommunene vil få økt ressursbruk ved forberedelser og gjennomføring av anskaffelsene, økte kostnader ved kunngjøring og et behov for å styrke eller endre innkjøpsorganisasjonen. I tillegg vil forslaget også innebære økt ressursbruk i forbindelse med opplæring og kompetansetilegning i et nytt og omfattende prosedyreregelverk.

Imidlertid viser Konsekvensutredningen at rundt 80 % av kommunen allerede har innført skriftlig innkjøpsinstruks 6 med regler som er sammenlignbare med de som vil bli innført som følge av forslaget. For disse kommunene vil de administrative konsekvensene ikke bli så betydelige. Videre oppgir mange kommuner at de vil inngå innkjøpssamarbeide for å redusere behovet for oppbygging av innkjøpskompetanse og innkjøpskapasitet. Det er spesielt de små kommunene som oppgir at dette er en aktuell tilpasningsstrategi til nytt regelverk. Selv om økt bruk av innkjøpssamarbeid innebærer et redusert ressursbehov samlet, kan dette ikke gjennomføres uten at de involverte kommuner bruker tid og personell til planlegging og gjennomføring av felles anskaffelser. Ofte vil slike ordninger også bety at kommunene må betale for innhenting av kompetanse og ressurser.

Departementet antar at de gevinster kommunene kan oppnå ved mer bruk av konkurranse og økt profesjonalisering av innkjøpspraksis, herunder bedre planlegging, gjennomføring og kontroll av anskaffelsene allikevel klart vil overstige de økte kostnader og ressursbehov som praksisendring og innføring i nytt regelverk medfører. Videre viser erfaringer at man i tillegg til redusert enhetspris og større rabatter, også opplever bedre service ved levering, bedre innkjøpsplanlegging og færre feilkjøp.

Forslaget om ett felles regelverk for alle offentlige anskaffelser er et viktig forenklingstiltak, og vil gjøre at regelverksbildet blir mer enhetlig og tilgjengelig også for den kommunale innkjøper. Dette betyr at det vil være enklere og mindre ressurskrevende å tilegne seg kunnskap om regelverket og det kan forventes at etterlevelsen og respekten vil øke.

6.1.2 Konsekvenser for næringslivet

Som deltagere i konkurransen om tildeling av offentlige kontrakter må næringslivet forholde seg til de regler og retningslinjer som gjelder på området. Forslaget om innføring av felles regelverk for alle offentlige anskaffelser uavhengig av om anskaffelsen er kommunal, statlig, over eller under terskelverdiene vil bety at næringslivet slipper å forholde seg et sett av ulike regler og innkjøpspraksis slik som situasjonen er i dag. For leverandørene er det derfor positivt at kommunale anskaffelser under terskelverdiene omfattes av det samme regelverk som statlige anskaffelser, og videre at innkjøpspraksis innen det offentlige anskaffelsesområdet som et resultat av dette blir lik og forutsigbar.

Kommunale anskaffelser under terskelverdiene er av særlig betydning for små og mellomstore bedrifter, og det er viktig at de regler som sikrer bedre tilgang på offentlige kontrakter kommer til anvendelse også her. Gjennom at det stilles krav til kunngjøring og bruk av anbud/tilbud, vil forslaget øke leverandørenes konkurransekraft både hjemme og i utlandet.

Forslaget innebærer også at leverandører får adgang til å bringe klager på regelbrudd inn for domstolene, på samme måte som ved EØS-anskaffelsene. Dette vil gi næringslivet bedre mulighet til å kontrollere kommunale virksomheters etterlevelse av regelverket og deres innkjøpspraksis, noe som antas å føre til økt etterlevelse av de prosedyreregler som innføres. Av forslaget alene forventes allikevel ikke en vesentlig økning i antall søksmål. Det vises til at det har eksistert tilsvarende klageadgang for anskaffelser over terskelverdiene siden 1992 uten noen sterk økning i antall saker. Det må allikevel påregnes en økt pågang av henvendelser fra leverandørene vedrørende praktiseringen av regelverket, noe som vil føre til økt ressursbruk hos både leverandør, oppdragsgiver og departementet. For øvrig når det gjelder søksmål og tvistebehandling vises det til omtale av forslaget om opprettelse av nytt tvisteløsningsorgan.

6.2 Forslag om å ivareta miljøhensyn ved kommunale anskaffelser

Det foreslås at bestemmelsen som oppfordrer oppdragsgivere til å integrere miljøhensyn i planleggingsfasen også skal gjelde kommunale anskaffelser. Forslaget er basert på ønsket om å motivere til større miljø- og kostnadsmessig bevissthet i anskaffelsesprosessen, og vil bidra til å dreie produksjons- og forbruksmønsteret i bærekraftig retning.

Miljøvennlige produkter kjennetegnes ofte av lang levetid, lavere energiforbruk, større reparasjonsmulighet og høyere kvalitetsmessig standard, og representerer lavere totalkostnader. Forslaget vil derfor gjennom økt fokus på miljø i planleggingsprosessen gi mer kostnadseffektive anskaffelser i kommunal sektor, og vil også bidra til å redusere miljøproblemene internt i kommunene.

Forslaget vil på kort sikt bety økte kostnader og økt ressursbruk for kommunal sektor i forbindelse med opplæring i miljøplanlegging. I dag stiller mange kommunale oppdragsgivere miljøkrav i forbindelse med sine anskaffelser. Konsekvensutredningen viser at to tredjedeler av kommunene stiller miljøkrav for sine anskaffelser i over 50 % av tilfellene. Hvilke miljøkrav som stilles og omfanget er imidlertid varierende, avhengig av blant annet interesse og kompetanse. Resultatet er at det samlet sett brukes betydelige ressurser i forbindelse med utarbeidelse og oppfølging av miljøkrav. Forslaget kan bidra til at det utvikles en enhetlig og systematisk miljøpraksis for alle offentlige anskaffelser slik at den enkelte kommune vil få et redusert behov for å bruke ressurser på å utarbeide egne løsninger.

Utviklingen går mot at produktenes miljøegenskaper blir en stadig viktigere konkurransefaktor, og for norsk næringslivs konkurranseevne er det således viktig å ligge i forkant av utviklingen internasjonalt. I dag kan leverandørene oppleve at de miljøkrav som offentlige anskaffere stiller er tilfeldige, usystematiske og kostnadskrevende. Hvis forslaget bidrar til at hele offentlig sektor opptrer med samme miljø- og kostnadsmessige bevissthet i anskaffelsesprosessen, og at de miljøkrav som stilles av offentlig sektor blir mer forutsigbare og enhetlige å forholde seg til, vil dette bidra til at næringslivet kan benytte ressursene mer effektivt til å planlegge miljøløsninger i et langsiktig perspektiv.

Det er fare for at bestemmelsen kan føre til en innskrenkning av konkurransen i visse tilfeller. Små bedrifter har mindre mulighet til å satse store beløp på miljøprofilering og utvikling av produkter med miljøkvaliteter. Det er på den annen side også uheldige økonomiske konsekvenser ved dagens praksis hvor offentlige oppdragsgivere har en svært lite enhetlig praksis for miljøhensyn i forbindelse med anskaffelsene.

Både for oppdragsgivere og leverandører vil miljøbestemmelsen innebære økt ressursbruk i form av krav til styrking av kompetanse, både miljøfaglig og innkjøpsfaglig. I et langsiktig perspektiv antas det allikevel at besparelsene vil bli større enn økningen i de administrative kostnadene. For å oppnå disse besparelsene er det imidlertid viktig at det utvikles en enhetlig forståelse og praksis når det gjelder miljøhensyn i offentlige anskaffelser. Forslaget må derfor ledsages av tiltak for kompetanseheving og rådgivning som kan sikre dette.

6.3 Forslag om hjemmel for opprettelse av nytt tvisteløsningsorgan

Det foreslås en hjemmelsbestemmelse for opprettelse av et tvisteløsningsorgan for offentlige anskaffelser. De økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget vil langt på vei være avhengig av nærmere forskriftsbestemmelser om organisering, saksbehandlingsregler og rutiner for organet. Når forskriftene er utarbeidet, vil regjeringen få forelagt disse til vedtagelse sammen med de økonomiske og administrative konsekvensene.

Ut fra arbeidsgruppens forslag kan det allikevel allerede nå gis noen indikasjoner på konsekvensene av forslaget. I forslaget ligger det at tvisteløsningsorganet skal etableres som et sentralisert riksdekkende ekspertorgan bestående av høyt kvalifiserte og uavhengige personer, samt et sekretariat. Størrelsen på lønnsmidlene vil blant annet avhenge av antall medlemmer, lønnsnivå som må gjenspeile den kompetanse som hver enkelt besitter, arbeidsbelastningen til den enkelte og hvorvidt avlønning skal skje ved timehonorar, fast avlønning pr. sak eller tilsvarende. Lønnskostnadene vil også bero på antall saker som reises for organet og deres vanskelighetsgrad. Dette er parametre som kan variere mye, og det er derfor vanskelig å si noe nærmere om størrelsen på lønnsmidlene på dette tidspunkt.

For å sikre at organet får en nødvendig autoritet og effektivitet er det nødvendig med et sekretariat med tilstrekkelig kapasitet til å utføre de oppgaver som legges dit. Det antas nødvendig å sette av midler til ett årsverk.

Både midler til avlønning av tvisteløsningsorganets medlemmer, opplæringsmidler, reisekostnader, og sekretariatskostnadene må påregnes å bli dekket innenfor Nærings- og handelsdepartementets budsjettramme. Stortinget vil gjennom behandling av en egen budsjettproposisjon få forelagt de økonomiske størrelser som forslaget innebærer.

Partene vil bli påført omkostninger ved behandling av saker for tvisteløsningsorganet. Klage skal forberedes, påstander skal imøtegås, bevis skal fremskaffes m.m. I tillegg ligger det i forslaget at den part som bringer sak inn for organet skal kunne pålegges et mindre klagegebyr. På den annen side legger den foreslåtte modell til rette for å løse saker på et lavt konfliktnivå uten unødige kostnader for partene og for det offentlige. Forslaget vil kunne forebygge lange og kostnadskrevende konflikter for de ordinære domstolene, og vil derfor være ressursbesparende for aktørene og en avlastning for domstolene.

Forslaget om opprettelse av et tvisteløsningsorgan vil innebære ikke ubetydelige kostnader som må dekkes innenfor Nærings- og handelsdepartementets budsjettramme. På den annen side vil forslaget øke leverandørenes rettssikkerhet ved at de på et lavt konfliktnivå får muligheten til raskt og rimelig å få belyst saker hvor de føler seg forbigått eller urettferdig behandlet. Opprettelse av tvisteløsningsorganet forutsettes videre og bedre forståelsen av praktiseringen av regelverket for offentlige anskaffelser og derigjennom en bedre regeldisiplin hos oppdragsgivere. Regelverket er innført for å øke kostnadseffektiviteten ved offentlige innkjøp, og det er derfor grunn til å anta at selv mindre forbedringer i regeletterlevelsen fra offentlige oppdragsgivere på sikt vil kunne gi ikke ubetydelige gevinster.

6.4 Spesielle spørsmål knyttet til samfunnsmessige hensyn på forskriftsnivå

6.4.1 Lærlingklausul

Det foreslås at det innføres en bestemmelse som gir oppdragsgiver etter en vurdering av behov og effekt, muligheten til å stille krav om at leverandører skal ha lærlinger eller være tilknyttet en lærlingordning.

Som tidligere nevnt ble behovene for, og motforestillingene mot krav om lærlingordninger nøye presentert i NOU 1997:21 og Ot.prp. nr. 71 (1997-98) om lov om offentlige anskaffelser. Bruk av lærlingklausul ved offentlige anskaffelser antas å stimulere til flere lærlinger i bedrifter som er avhengige av eller interesserte i å levere til offentlige oppdragsgivere. På den annen side så er et av hovedargumentene mot krav om lærlingordning at et slikt krav kan virke konkurransevridende. Mange små bedrifter har ikke mulighet til å bli godkjent lærebedrift, og små bedrifter vil kunne få en større økonomisk byrde enn store bedrifter fordi de må ha forholdsmessig flere lærlinger i forhold til antall ansatte. I tillegg ble det reist spørsmål ved effekten av innføring av et generelt krav om lærlingordning. I forslaget legges det til rette for at krav om lærlingordning ikke skal benyttes generelt, dette innebærer at oppdragsgiver kan bruke kravet målrettet når det antas å ha positiv samfunnsmessig effekt, og når et slikt krav ikke forventes å få negative effekter eller når disse er begrenset. På den annen side vil forslaget innebære mindre enhetlig og forutsigbar praksis blant offentlige oppdragsgivere enn om det ble foreslått en generell bestemmelse.

Når oppdragsgiver velger å stille krav til lærlingordning vil dette bety økt ressursbruk i form av dokumentasjon og kontroll av ordningene i bedriftene som konkurrerer om det aktuelle oppdraget. Videre er det viktig at oppdragsgiver er klar over at krav til lærlingordning i mange tilfeller vil påvirke både antallet og hvilke leverandører som kan eller ønsker å konkurrere om anskaffelsen. Det antas at høy konkurranse gir lavere pris, og en endring i konkurransesituasjonen vil således påvirke den pris oppdragsgiver må betale for anskaffelsen. Oppdragsgiver må i den forbindelse vurdere hvorvidt og i hvilket omfang krav om lærlingordning påvirker de aktuelle leverandørenes kostnadsbilde. Leverandørenes kostnader ved å ha lærlingordning avhenger av flere faktorer. Hvis lærlingordning allerede er utbredt i bransjen og størrelsen på støtteordningene er i samsvar med utgiftene, antas det at oppdragsgivers krav ikke vil påvirke leverandørenes prising av den aktuelle anskaffelsen. Stiller oppdragsgiver derimot et slikt krav til leverandører i en relativt spesialisert bransje, eller i en situasjon hvor de fleste aktuelle leverandører er for små til å være lærebedrifter vil prisen for å stille et slik krav være tilsvarende høyere. Friheten til å kunne stille krav om lærlingordning vil dermed stille store krav til oppdragsgivere til å nøye vurdere de økonomiske konsekvensene opp mot de forventede effekter.

6.4.2 Tiltak mot kontraktørvirksomhet

Det foreslås at innholdet i HMS-egenerklæring utvides til også å omfatte en erklæring om at virksomheten er lovlig organisert i henhold til skatte-, trygde og arbeidsmiljøloven. Dette antas å gi en økt fokus på lovgivningen på de respektive områdene og bidra til økt etterlevelse.

Ved at det utarbeides standard egenerklæring legges det til rette for at man gjennom de offentlige anskaffelser kan bidra til å styrke de ansattes faglige og sosiale rettigheter på en praktisk og håndterbar måte. Oppdragsgiver skal bare føre kontroll med at erklæringen er vedlagt og utfylt på korrekt måte, og vil ikke måtte bruke uforholdsmessig store ressurser i forbindelse med vurdering, godkjenning og kontroll av leverandørene. Slik vil forslaget bety en betydelig forbedring i forhold til dagens situasjon.

I forslaget legges det opp til at innholdet i erklæringen ikke skal gå ut over hva leverandørene allerede er forpliktet til i henhold til lov og forskrifter. Det er dermed ikke lagt opp til ytterligere byrder for bedriftene. Videre vil bruk av et standard egenerklæringskjema bety at de krav som blir stilt til leverandørene blir mer enhetlig og forutsigbare, og leverandørene slipper dermed å bruke tid og ressurser på å tolke, etterleve og dokumentere oppdragsgivers krav.

For myndighetene som forvalter av- og tilsynsmyndighet for de lover og regler som egenerklæringen omhandler, kan forslaget innebære økt ressursbelastning ved flere henvendelser, mer oppfølging og tolkning. Dette antas imidlertid å ville avta over tid, når egenerklæringen er innarbeidet og kravet er blitt rutine som blant annet krav om skatteattest.